L'investissement Public

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10 avril 2012

Synthèse documentaire

Session spéciale


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L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale

INTRODUCTION...................................................................................................................... 2

I L’INVESTISSEMENT PUBLIC MOTEUR DE L’ECONOMIE DES TERRITOIRES.. 4

A) Qu’est ce que l’investissement public ?............................................................................ 4

B) Un impact sur l’économie productive et sur l’économie résidentielle….......................... 6C) L’exemple du BTP ............................................................................................................ 9

II L’ACTION DETERMINANTE DES COLLECTIVITES LOCALES ........................... 11

A) La spécificité de l’investissement en France................................................................... 11

B) Les schémas de financement de l’investissement ........................................................... 13

C) Les évolutions récentes ................................................................................................... 14

III Les INVESTISSEMENTS PUBLICS FACE A LA crise : UN DEBAT DE MODELES

ECONOMIQUES..................................................................................................................... 16

A) Entre deux voies : relance ou rigueur.............................................................................. 16

B) Entre deux leviers : emprunt ou fiscalité........................................................................ 20C) Le mirage du partenariat public privé (PPP)...................................................................25

IV LA FORCE DE L’ENGAGEMENT LOCAL................................................................28

A) Une stratégie de territoire qui refuse le renoncement ..................................................... 28

B) La lourde responsabilité de prioriser les investissements ...............................................28

C) Un nouveau pacte entre les acteurs ................................................................................. 29

OUVRAGES CONSULTES.................................................................................................... 31

Les numéros signalés entre crochets dans le texte renvoient à la bibliographie p.31 (extraitsd’auteurs)

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INTRODUCTION

L’investissement constitue une variable-clé pour apprécier la vitalité d’une économie et, au-delà, d’une société toute entière. Son dynamisme est souvent considéré comme un signe debonne santé, comme un révélateur très significatif de la confiance d’une collectivité enl’avenir et de sa capacité d’innovation.

Dans notre pays, l’investissement relève bien entendu pour une large part des entreprisesprivées et des ménages, ces derniers essentiellement pour leur logement. Mais il est aussile fait des acteurs publics dont les investissements contribuent à la poursuite de troisobjectifs essentiels :

• promouvoir la cohésion sociale et le bien-être de la population, assurer la solidarité etgarantir la sécurité collective ;

• assurer une croissance soutenue, durable et équilibrée, s’appuyant sur un hautniveau d’emploi de qualité et le favorisant ;

• réguler les fluctuations conjoncturelles par des actions contra cycliques.

L’opportunité d’une relance de l’investissement public en France apparaît comme unequestion largement récurrente : elle est posée chaque fois que la marche de l’économie est jugée trop modérée ou lorsque survient un choc récessif ; elle est aussi très souventd’actualité lorsqu’il s’agit de mieux répondre aux exigences de la compétition internationaleet d’améliorer l’attractivité du territoire ; elle est enfin fréquemment sur le devant de la scènelorsque des besoins sociaux pressants s’expriment, que des incidents aux conséquencesparfois dramatiques surviennent en matière de sécurité collective ou qu’il faille faire face àdes catastrophes naturelles.

Tel est le cas aujourd’hui encore dans ces différents aspects, alors même que, depuis ledébut des années 1990, l'investissement public connaît un certain affaiblissementprincipalement lié à des préoccupations financières dans un contexte national, européen etinternational tendant à privilégier les mécanismes de marché et les horizons de courtterme…

Dans un contexte désormais marqué par l’ouverture croissante des économies,l’intensification de la concurrence, l’accélération des innovations technologiques et la montéedes exigences de transparence et d’efficacité, de nombreuses interrogations concernent lesconditions dans lesquelles doivent être décidés, financés, réalisés et gérés de telsinvestissements pour qu’ils permettent d’atteindre, dans les meilleures conditions, lesobjectifs qui leur sont assignés.

[5]

L’ensemble du territoire national est aujourd’hui soumis à l’impact d'une crise financière,économique et sociale ayant engendré concomitamment une crise des finances publiques.Les conséquences sont nombreuses pour les territoires : objectif de réduction des déficitspublics, gel des concours de l’Etat aux collectivités, crise du financement bancaire, réductionde la solvabilité de la population liée à sa précarisation.Les budgets locaux sont particulièrement contraints car se conjuguent une situation déjàinitialement tendue et des évolutions défavorables. Or c’est pourtant justement dans cecontexte que l’action des collectivités territoriales est cruciale : elle doit permettre de luttercontre une aggravation de la fracture territoriale déjà perceptible entre régions dynamiques(territoires littoraux, urbains, …) et territoires ruraux. Face à une répartition toujours plus

inégale des ressources, il est capital pour les collectivités de maintenir une capacité

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d’intervention leur permettant d’agir de façon contra cyclique pour financer rapidement et defaçon durable la relance de leur économie.

L’investissement se définit également comme l’ensemble des dépenses des collectivités quiconsistent à accroître la consistance de la valeur de leur patrimoine, de manière durable(dépenses d’équipements, c'est-à-dire de travaux, achats de terrains et bâtiments,acquisition de matériels durables, mais aussi de manière indirecte, les participations aufinancement des investissements d’entités extérieures qui assument des missions d’intérêtlocales, ainsi que les remboursements de dette puisqu’ils réduisent le passif en augmentantles actifs nets1).Les dépenses d'investissement comprennent à la fois :- les remboursements d'emprunts ;- les prêts et avances accordés par la collectivité ;- les dépenses directes d'investissement (acquisitions mobilières et immobilières, travauxneufs, grosses réparations) ;- les subventions d'équipements versées.[18]

L’investissement public local, par son importance et les enjeux auxquels il doit répondre,place les décideurs publics face à la nécessité de réfléchir à la performance de leursinterventions.

La difficulté est de faire en sorte que les investissements répondent bien aux attentes del’ensemble des acteurs du territoire, temporellement et spatialement. Ces attentes sontréputées de plus en plus exigeantes, parce que les bénéficiaires des investissements sontnombreux, et revêtent des exigences de plusieurs natures.Les usagers des services et équipements publics attendent de ceux-ci qu’ils soient dequalité, qu’ils soient aptes à répondre à leurs besoins.Les élus doivent sans cesse arbitrer, opérer des choix, les recettes n’étant pas élastiques et

le financement par l’emprunt présentant des limites sur lesquelles nous reviendrons. Ladifficulté est alors de savoir sur quels critères faire ces choix, quel type de stratégie mettreen œuvre ? La réflexion est d’autant plus importante qu’en matière d’investissement, lesdécisions prises engagent la collectivité sur le moyen et le long terme et sont souventirréversibles. La recherche de performance de l’investissement est au centre de cespréoccupations.[13]

1 Définition comptable de l’investissement donnée par les instructions budgétaires et comptables descollectivités territoriales. Une circulaire du 26 février 2002 dresse une liste non exhaustive des élémentsconsidérés comme de l’investissement

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I L’INVESTISSEMENT PUBLIC MOTEUR DE L’ECONOMIEDES TERRITOIRES

A) Qu’est ce que l’investissement public ?

Dans un rapport du Conseil économique et social datant de 2002 est rappelée la difficulté àdéfinir avec précision ce qu’est l’investissement public : « Il n’existe pas de clivage simpleentre investissement public et privé et donc pas de définition précise et communémentadmise de la notion d’investissement public. Il n’est dès lors pas aisé de répondre à ladouble question qui en dérive :

• qu’est-ce qui confère à telle ou telle dépense le caractère d’investissement ? Enmatière de dépenses publiques, il s’agit d’une question difficile à trancher eu égardau caractère divers de ces dépenses dont certaines portent leurs effets bien au-delàd’un horizon de court terme, à l’image des dépenses d’éducation ou de recherche

développement;• qu’est-ce qui confère à un investissement son caractère public ? Selon un point de

vue « organique », il s’agit d’un investissement réalisé par une entité publique ; selonun point de vue « matériel », le fait d’être destiné à la réalisation d’une mission deservice public ou d’intérêt général fonde le caractère public de l’investissement. Maisl’existence de délégations de service public à des entités publiques, privées oumixtes fait que ces deux dimensions ne sont pas superposables.

Ainsi, à défaut de pouvoir traiter de l’investissement public à partir d’une définition préalableclaire, l’examen de ses évolutions a été fondé sur le champ couvert par les informations dela comptabilité nationale ».

[5]Le terme « investissement public » fait généralement référence à une définition de naturecomptable et relève d’une approche basée plus sur la « nature de la dépense » que sur « lafonction de la dépense ».

L’investissement public national, défini par l’InseeDans les comptes nationaux, l’investissement public a deux composantes : la formation brutede capital fixe (FBCF) et les transferts versés :

- La « FCBF publique » est une mesure des flux financiers qui affectent l’actif desadministrations, hormis les amortissements des biens. Il s’agit donc d’un solde entredes dépenses augmentant la valeur de cet actif (achat de terrains, de bâtiments,

construction de routes…) et des recettes qui proviennent de la diminution de cet actif(cession de terrains, bâtiments…).- Les « transferts versés » sont constitués d’aides à l’investissement d’autres tiers.

L’investissement public national des collectiv ités locales défini par la comptabilitélocaleLa comptabilité des collectivités locales est légèrement différente puisque au sein desdépenses d’investissement figurent :

- les remboursements de dette, flux qui affectent leur « compte financier » mais netouchent en rien leurs actifs ;

- les dépenses d’équipement, essentiellement constituées d’investissements dans lesbâtiments et travaux publics ;

- les achats de bâtiments ou de matériel ;

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- les subventions versées : en particulier, les régions et les départements participentau financement de nombreux projets communaux et intercommunaux.

L’investissement public en tant qu’agrégat basé sur une définition comptable recouvre unchamp qui évolue en fonction des évolutions comptables ou encore des évolutions desmodes de « coopération » entre les agents économiques (partenariat public-privé,décentralisation…)[15]

L’investissement public compte pour 16% de l’investissement total en France en moyennesur la période 2000-2010, selon les chiffres de la comptabilité nationale. Sur cette mêmepériode, la part revenant aux collectivités territoriales correspond à un peu plus de 71% desmontants.[4]

En 2009, la dépense des collectivités locales, qui incluent les communes, lesétablissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les départements etles régions, s’élève à 214,2 mil liards d'euros2.

De tels chiffres attestent de l’importance économique et sociale de cet agrégat, qui recouvredes dépenses de natures très variables.L’investissement dans un ordinateur personnel ou un véhicule ne relève pas de la mêmelogique qu’une dépense de construction. De plus, il convient de rappeler que ces sommescorrespondent pour l’essentiel à des services indispensables pour nos concitoyens : sedéplacer, accueillir les enfants, les former, les divertir et se détendre en particulier dans lecadre d’activités sportives, etc.L’investissement public recouvre encore des réalités physiques très différentes, avec enparticulier un volet entretien très lourd. Ce dernier poste, faute d’une évaluation suffisantedes risques, reste très souvent une variable d’ajustement. La question de l’investissementpublic ne se limite donc pas à une simple question du volume, mais pose nombre de

questions sur la bonne gestion du patrimoine, l’évaluation économique des projets, leurhiérarchisation, leur programmation, etc. Tous ces éléments s’avèrent essentiels dans uneoptimisation des dépenses publiques correspondantes.[4]

La solution « équipement » est fondée selon Bernard Fritsch, Maître de conférence àl’Université de Nantes, sur une représentation de l’intervention publique comme uneréponse d’abord à des « besoins » publ ics, puis à des problèmes, au nom du« développement », rendue nécessaire par les insuffisances de l’offre privée de biens et deservices, celles des capacités d’équipements et réseaux déjà en place, entraînant desdysfonctionnements des systèmes territoriaux. « Elle repose aussi sur l’idée que l’essentielde la réponse que peuvent apporter les Pouvoirs Publics, se trouve dans la constitution

d’une infrastructure matérielle ».[…]Face à la « solution » équipements, Bernard Fritsch rappelle avec justesse que : « ce quiimporte d’abord et avant tout ce sont les services rendus. La réalisation d’équipementspublics n’est pas alors l’essentiel et ne constitue pas un objectif en soi pour les politiquesterritoriales. Elle sont au service de la production de services. Aborder la question du rôledes interventions publiques dans le développement territorial sous l’angle de la seule offrequantitative et qualitative d’équipement, revient à le faire à travers un prisme qui risque deconduire à une appréciation biaisée des interventions nécessaires et / ou souhaitables. »

Patrick Heintz, Directeur général des services du Conseil général du Var, partage ce pointde vue indiquant que face à une demande publique complexe, les collectivités diversifientleur réponse parmi lesquelles l’équipement n’est pas la seule. « Les réponses ne sont plus

2 Source : direction générale des finances publiques

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concentré géographiquement et économiquement. Il est d’autant plus fort qu’il génère uneactivité « nationale », à faibles composantes en importations.Le deuxième niveau d’analyse renvoie plutôt à la théorie de la croissance endogène. Leséconomistes de ce courant de pensée légitiment l’intervention de l’Etat dans l’économie dansle cadre d’actions structurantes : l’objectif est de doter l’économie de fondamentaux solidespermettant d’assurer un régime de croissance soutenu. L’impact de l’investissement publics’analyse ici de plus dans le long terme et se juge sur sa capacité à se diffuser à l’ensemblede l’économie et à lui donner les moyens de perdurer

Si une partie de la théorie économique tend à montrer l’impact favorable del’investissement public sur la croissance économique, il reste extrêmement diffic ile dele mesurer précisément. En effet, les effets attendus sur le moyen et long terme sont, d’unepart, diffus dans le temps et, d’autre part, difficilement séparables des effets produits par lesactions concomitantes ou consécutives du secteur privé. Par ailleurs, même si lesphénomènes d’externalité tendent à être incorporés dans le calcul économique, certainsobjectifs comme la protection de l’environnement restent difficilement comptabilisables dansl’évaluation de la production nationale. Pour certains, les mesures statistiques sous-estiment

probablement l’impact réel de l’investissement public sur la croissance compte tenu de lamultiplicité des canaux de transmission possibles. Pour d’autres, au contraire, l’impact del’investissement public serait moindre compte tenu des effets d’éviction provoqués parl’investissement public sur l’investissement privé[15]

Le niveau des services rendus à la population, le niveau des infrastructures existantessont des facteurs d’implantation des entreprises et sont des facteurs favorables audéveloppement local.Si une partie de la théorie économique tend ainsi à montrer l’impact favorable del’investissement public sur la croissance économique, il reste extrêmement difficile de lemesurer précisément : les effets attendus sur le moyen ou long terme sont d’une part diffus

dans le temps et d’autre part difficilement séparables des effets produits par d’autres actionsconcomitantes.Des études de cas nombreuses indiquent bien que les pays où le niveau d’investissementpublic est élevé ou s’élève, connaissent de meilleurs scores de croissance et d’activité queles autres, mais peut-on en déduire à coup sûr une causalité ? En clair, l’investissementpublic génère-t-il la richesse ou au contraire, est-ce la richesse d’un pays qui l’autorise à sedoter d’infrastructures publiques ? Le réalisme, à nouveau, conduit à indiquer que lescausalités sont croisées. Oui, c’est le niveau de richesse qui permet de se doterd’infrastructures publiques, il suffit de citer, a contrario, le cas des pays pauvres qui n’arriventpas à construire les équipements pourtant les plus indispensables (accès à l’eau potable).On peut ajouter encore que la richesse d’un pays, la richesse de ses habitants vont générerl’expression de demandes collectives conduisant à des investissements publics nouveaux

(sports, loisirs, culture, réseaux de télécommunications) ou de plus grande qualité. Desinvestissements publics existent là où l’on peut se permettre !

Mais à l’inverse, on sait bien que sans certaines infrastructures, l’activité économique nepeut exister : ponts, routes, transports ferroviaires, énergie… Il est rare que ces projetsd’envergure puissent relever uniquement de la sphère privée. L’intervention financière de lasphère publique, sous une forme ou sous une autre, est souvent indispensable.[16]

L’importance de l’investissement pour la croissance économique est une réalité incontestée.Si certains économistes considèrent que les investissement publics et privé sont « enconcurrence », le secteur public mobilisant des financements qui seraient bien mieux allouéspar le secteur privé, ou, plus encore, que l’investissement public n’est pas, de manièregénérale, un élément favorisant la croissance, les théories économiques les plus récentes

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tendent à réhabiliter le rôle de l’investissement public mettant, en particulier, en évidencequ’il permet de répondre à des besoins auxquels le secteur privé ne fait pas face, etaméliorant les conditions de l’activité du secteur privé. Aussi, il semble qu’il conviendraitmieux de souligner la « complémentarité » des investissements publics et privés qui est ungage de la bonne performance économique de toute société et de manière plus globaled’une bonne performance sociale ou encore environnementale.A cet égard, la coïncidence de la régression de l’investissement public local en France et del’adoption du Pacte de stabilité et de croissance laisse à penser que l’effort d’assainissementdes finances publiques s’articule mal avec des politiques d’investissements publics pourtantnécessaires à la structuration de l’espace économique et par là même, préparant l’avenir.« Sacrifier l’investissement public local sur l’autel de l’austérité » semble donc une stratégierisquée.Si maintenir un bon niveau d’investissement public semble un objectif prioritaire, il n’endemeure pas moins que des efforts continus en terme de « performance », d’efficience,doivent encore être réalisés, efforts qui se traduisent par la recherche d’une meilleurehiérarchisation des projets pour en dégager les « plus utiles », par une coordination locale etnationale mieux organisée, et par la recherche des solutions de financement les plus

performantes.[15]

Les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement sont à la foisindissociables et substituables.Indissociables toujours, parce que les équipements réalisés n’ont généralement une utilité(bureaux, équipements sportifs et culturels, bâtiments scolaires) que si on les fait« fonctionner », et ne restent utilisables que si on les entretient régulièrement (routes,trottoirs, réseaux…). La dépense « d’investissement » génère des dépenses defonctionnement. On ne peut favoriser l’une et supprimer l’autre.Substituables parfois : pour rendre certains services collectifs, on peut faire le choix del’équipement « en dur » qui se traduit par une dépense d’investissement (une crèche, une

bibliothèque) ou faire le choix de structures légères voire de pas de structures du tout (gardeà domicile, bus itinérants). L’une ou l’autre des solutions étant, suivant le lieu, la plusefficiente sans qu’on puisse généraliser.Ceci amène à s’interroger à nouveau sur la définition même d’un « investissement ». S’ils’agit de retenir sous ce vocable les actions qui peuvent avoir une influence sur l’avenir, quipeuvent concourir à la croissance de demain, comment classer les dépenses au titre del’éducation voire de la santé ? Disposer d’une main-d’œuvre de qualité et en bonne conditionphysique est bien un impératif pour l’activité économique de demain ! C’est bien cettedéfinition plus ou moins extensive de la notion d’investissement qui rend si difficile d’adapterle calcul du déficit public en n’y incorporant pas les « dépenses d’investissement ». Autorisercette adaptation comptable c’est vider les ratios de Maastricht de leur substance, c’est faireglisser le débat sur les équilibres financiers publics de l’économie à la sémantique.

Dans les considérations qui suivent, on s’en tiendra donc à une définition – restrictive – desinvestissements ; celle des investissements « en dur », la définition des comptablesnationaux : la formation brute de capital fixe.Cette définition standardisée a l’avantage d’autoriser des comparaisons chiffrées dans letemps et l’espace. Quels éclairages apporter alors au questionnement sur leurs éventuelsimpacts économiques ?

Si les délais de mise en place des dépenses d’investissement n’autorisent pas à en faire unoutil de « relance » économique à court terme, ceci n’empêche nullement les dépensesd’investissement bien sûr d’avoir un rôle direct et immédiat en termes d’activité économique(main d’œuvre employée, produits consommés). Ceci « par coïncidence » peut jouer un rôlecontra cyclique : des projets lancés quelques années auparavant peuvent se matérialiserdans un moment de creux conjoncturel, et alors, à ce moment-là, le projet d’investissement jouera bien en faveur de la relance… C’est donc ici la permanence de l’effort

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d’investissement qui, presque paradoxalement, peut avoir par période un rôle contracyclique.Entendons-nous bien, on évoque ici de grands projets susceptibles d’avoir un impact macro-économique sensible. Des petits projets locaux peuvent souvent être lancés assez vite etapporter de l’activité à des entreprises au carnet de commande dégarni. Relance localisée ?Encore que les procédures de passation des marchés publics autorisent difficilementd’orienter la commande vers une entreprise que les décideurs locaux souhaiteraientsoutenir.

Effets d’entraînement lorsqu’une activité économique va se matérialiser suite à la réalisationde l’investissement public, des activités liées au fonctionnement même de l’équipement,nous l’avons vu, ou induites par celui-ci. Par exemple, une grande route, générera desactivités liées à son entretien, à son déneigement, mais en sus pourront s’installer desstations services, des lieux de restauration, des services de dépannage…Effets structurels lorsque l’investissement public permettra aux activités privées des’effectuer dans de meilleures conditions. La route permettra de faire circuler plus de bienset de personnes, ouvrira ou rapprochera de nouveaux marchés, générera la création d’une

plate-forme logistique…[16]

C) L’exemple du BTP

Dans le contexte de récession sans précédent, la dépense publique joue un rôle importantde soutien à l’économie. Les collectivités territoriales ont quasiment maintenu leur effortd’investissement en 2009 au niveau de celui des années précédentes, en partie grâce auversement anticipé du fonds de compensation de la TVA. Cette avance de l’État a permis desoutenir le secteur du bâtiment et des travaux publics sans recourir massivement àl’emprunt, voire en le réduisant.

[18]Le baromètre TPE 3 de février 2012 révèle des inquiétudes marquées dans le secteurface à la conjoncture et à l’ampleur des déficits publics. En effet, s’ils parviennent àmaintenir leur niveau d’activité à l’équilibre, les dirigeants restent très largement inquietspour l’économie française (83%, -9 points par rapport au mois d’octobre dernier) et plusencore face au déficit public et à la dette de l’Etat (87%, dont 31% de très inquiets).

Selon la Fédération nationale des travaux publics (FNTP), sur les neuf premiers mois del’année 2011, les travaux réalisés enregistrent une progression de 4,6 % en valeur,comparés à la même période l’année précédente. La FNTP relève cependant unedégradation de la conjoncture à partir du troisième trimestre.

3 Baromètre des TPE IFOP/FIDUCIAL, janvier- février- mars 2011

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Concernant l’activité du seul secteur routier, l’Union des syndicats de l’industrie routièrefrançaise (Usirf) fait état sur les sept premiers mois de l’année d’une hausse de son chiffred’affaires de 4,9 % par rapport à la même période en 2010. Cette hausse serait surtoutportée par l’effort d’investissement en matière de transport collectif en site propre desgrandes agglomérations, le volume des projets départementaux étant orienté à la baisse.Ces évolutions résultent toutefois en partie de la hausse des coûts.

Les statistiques détaillées concernant la construction de locaux non résidentiels, publiées parle ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, indiquentune augmentation pour les équipements publics dans leur ensemble (+ 12,4% pour lessurfaces mises en chantier sur les neuf premiers mois 2011, comparés à la même périodede l’année précédente). Cependant, hors les équipements relatifs à la santé, les mises enchantier d’équipements publics enregistrent une hausse plus modérée (+ 5,4 % entre lestrois premiers trimestres 2010 et 2011). La progression est davantage marquée pour leséquipements relatifs aux transports ainsi qu’à la culture et aux loisirs (avec respectivement +34,5 % et + 14,8 % de surfaces déclarées commencées sur les trois premiers trimestres2011). À l’inverse, les équipements liés à l’action sociale sont en repli (- 1,2 % sur les troispremiers trimestres 2011).[6]

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II L’ACTION DETERMINANTE DES COLLECTIVITESLOCALES

A) La spécificité de l’investissement en France

Depuis 1945, la spécificité de la croissance française a largement tenu au caractèrestratégique d’interventions de l’Etat visant à piloter la modernisation de l’économie par lamaîtrise de ses leviers essentiels : le « Plan Monnet » (1946-1950) marque l’irruption del’investissement public comme instrument prioritaire du nouvel élan insufflé audéveloppement économique et social ; dans leur étude sur la croissance française, Jean-Jacques Carré, Paul Dubois et Edmond Malinvaud peuvent ainsi constater que la moitié desinvestissements réalisés en 1959 sont commandés de façon directe par les centres dedécision publics, en y incluant la construction des logements aidés. Ce rôle déterminant ne

sera pas un moment éphémère mais s’inscrira dans une longue période allant jusqu’audébut des années 1990, selon une intensité certes variable.

L’investissement public a connu, en France, une croissance assez soutenue des années1960 au début des années 1990, même si des évolutions disparates sont perceptibles selonses différentes composantes. Le fléchissement de sa dynamique de croissance dans lesannées 1990 amène à prendre en compte, au-delà du contexte conjoncturel de ces années,les changements de portée structurelle qui ont affecté le contenu et les évolutions del’investissement public.

Le volume de l’investissement public a été multiplié par près de trois entre 1959 et 2000, soitun rythme de croissance de 2,6 % l’an.Cette structure a cependant connu dans le temps de profondes transformations se traduisantpar un « chassé-croisé » entre les parts relatives des grandes entreprises nationales et desadministrations locales : celle des premières passe de 50 % au tournant des années 1960 à25 % environ aujourd’hui quand celle des secondes s’élève de 30 % à un peu plus de 50 %.Au cours de cette longue période, tout se passe ainsi comme si les priorités s’étaientmodifiées pour « se déplacer » d’engagements importants concernant les grands réseauxnationaux d’infrastructure vers des engagements plutôt tournés vers les équipements deproximité.

Du début des années 1960 à la fin des années 1990 (sous la réserve des précautionsméthodologiques rendues nécessaires par le changement de système de comptabilité

nationale intervenu entre-temps), la part de l’investissement local dans celui de l’ensembledes administrations a gagné plus de 10 points, passant de plus de 57 % à près de 68 %. Elleest à mettre en regard de la baisse quasi-symétrique de celle des administrations centrales,qui représentent en 2000 moins du quart de l’investissement de l’ensemble desadministrations. Quant à la part des investissements hospitaliers, elle ne progresse que trèspeu en 40 ans, à 9 % du total.La dynamique de l’investissement public dans notre pays repose donc désormais d’abordsur la réponse aux besoins collectifs locaux. L’Etat central a ainsi vu fortement décliner safonction d’investisseur direct au profit de la montée en puissance d’une fonction de financeurou co-financeur d’investissements réalisés sous la responsabilité d’autres entités publiquesvoire privées.[5]

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Depuis 1982, son évolution a été marquée par les effets de la décentralisation et ducycle des élections municipales. La décentralisation a conduit les collectivités localesà investir plus que par le passé. De 1983 à 1988, les collectivités locales ont reçuprogressivement de la part de l’État des transferts de « blocs de compétences » qui ontprovoqué une hausse soutenue de l’investissement, principalement dans le domainescolaire.La loi du 22 juillet 1982 fait disparaître la tutelle de l’État sur les actes des collectivitéslocales. La région devient une collectivité locale. Dans une seconde étape, les lois dedécentralisation du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 définissent la répartition descompétences entre l’État et les collectivités locales et prévoient des compensationsfinancières.

SourceDexia / ADF. – Regard financier sur les départements

Ainsi, par exemple, depuis 1983-1984, la formation professionnelle continue etl’apprentissage relèvent de la compétence des régions. À partir du 1er janvier 1986, lescollectivités locales ont en charge la rénovation et la construction des établissements publicslocaux d’enseignement et des établissements privés sous contrat d’enseignementsecondaire. Les lycées sont sous la responsabilité des régions et les collèges desdépartements.En 1994, la formation qualifiante et pré qualifiante des jeunes de moins de 26 ans esttransférée aux régions. En outre, l’État met en place des programmes contractuels deplanification des dépenses et des ressources pour les régions, dans le cadre des contrats de

plan Etat régions (1984-1988 ; 1989-1993 ; 1994-1999).[17]

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B) Les schémas de financement de l’investissement

En 2011, les départements devraient être le seul niveau de collectivités à diminuer ses dépenses d’investissement. Déjà en forte baisse en 2010 (-13,4%), ces dépenses secontractent à nouveau, mais de façon moins marquée (-2,7%). Cette baisse concernesurtout les dépenses d’équipement (voirie, collèges). D’un montant de 11,9 milliards d’euros,les investissements atteignent le niveau observé en 2005. Cette réduction de la voilure enmatière d’investissement depuis quelques années est à mettre en parallèle avec laréduction des marges de manœuvre financière de certains départements.Les ressources propres, composées de l’autofinancement et des dotations et subventionsd’investissement comme le FCTVA, la dotation globale d’équipement et la dotationdépartementale d’équipement des collèges, permettent de financer 94% de l’investissement.Le recours à l’endettement ne couvre que 6% des investissements, et est en forte baisse

(0,7 milliard d’euros en 2010).L’encours de dette des départements s’élève ainsi à 30,4 milliards d’euros fin 2011, enhausse de 2,5% après +6,3% en 2010 et +14,3% en 2009.[6]

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Source : Dexia, note de conjoncture investissement 2011, 21

C) Les évolutions récentes

En 2010, les collectivités locales, bénéficiant d’un environnement conjoncturel plusfavorable, ont limité la réduction de leurs marges de manœuvre grâce à l’embellie fiscale duepour l’essentiel aux droits de mutations.C’est une année de transition dans le domaine de la fiscalité locale : les collectivités localesont reçu de l’État une compensation relais en lieu et place du produit de la taxeprofessionnelle. Dégradée en 2008 et 2009, leur capacité d’autofinancement, solde des

recettes et des dépenses de fonctionnement, se redresse de 13,6 % en 2010. Lescollectivités territoriales, qui avaient maintenu en 2009 un niveau d’investissement importantdans le cadre du plan de relance, ont réduit leurs dépenses d’investissement (– 8,3 %) etralenti la croissance de leur encours de dette (+ 3,4 %), renouant ainsi avec une politique deresserrement des investissements.Globalement, les départements ont fortement réduit leurs projets d’investissement et lerecours aux emprunts : le rythme de croissance de leur endettement ralentit nettement.[18]

Crise économique, rigueur budgétaire, assèchement du crédit… le contexte actuel secaractérise par un fort niveau de tension et d’instabilité. Dans cet environnement peu porteurpour l’élaboration de projets à long terme, l’investissement local résiste pourtant : il

s’accroît de 2,9% en 2011, pour atteindre 51,9 milliards d’euros, après un repli marquéen 2010 de près de 5 %.[6]

La répartition des dépenses des collectivités territoriales et leur poids dans les dépenses locales

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Source : Direction générale des Finances publiques

Type de Collectivi té/ Type de dépenses

Dépenses de fonctionnement(en Mds€)

Dépenses d’ investissement(en Mds€)

Secteur communal 78,5 39,3Départements 51,0 17,5Régions 16,0 12,0Dépenses totales 145,5 68,7

Source : Direction générale des Finances publiques, 2009

Avec 68,7 milliards d’euros de dépenses d'investissement, les collectivités territoriales sontles premiers investisseurs publics français.

En effet, après avoir enregistré une diminution sensible en 2010 (- 4,9 %), l’investissementlocal retrouve un profil plus conforme au cycle d’investissement habituel, etprogresse de 2,9 % pour atteindre 51,9 milliards d’euros. Cet effort est d’autant plusremarquable qu’il s’effectue dans un contexte contraint en matière de ressources. Lesressources propres, l’autofinancement et les recettes d’investissement hors emprunt,financent 95 % de l’investissement. Le solde est couvert par un recours à l’endettement de2,7 milliards d’euros (les emprunts moins les remboursements), en net repli en 2011.[6]

Pour expliquer cette tendance, la DGCL insiste sur le contrecoup du plan de relance. En

2009, les départements et les régions avaient maintenu leurs dépenses d’équipement à leurniveau de 2008 en lançant par anticipation certains travaux programmés initialement pour2012. Pour les régions, la DGCL évoque aussi les « clauses de revoyure » des contrats deprojet Etat- Région et les interrogations liées à la réforme de la fiscalité locale.Le repli de l’investissement des collectivités locales est en fait à relativiser, si l’on tientcompte de la forte croissance observée les années précédentes. Un peu plus de la moitiédes départements ont augmenté leurs dépenses moyennes d’investissement de la période2008 / 2010 par rapport à celle de 2005 / 2007, dont 34 qui les ont accrues de plus de 10 %.[8]

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III LES INVESTISSEMENTS PUBLICS FACE A LA CRISE :UN DEBAT DE MODELES ECONOMIQUES

A) Entre deux voies : relance ou rigueur

Dans un article paru dans Alternatives économiques en juillet 2010, Michel Abhervé,professeur d’économie et de politiques publiques à l’Université de Marne la Valléecommentait le passage d’une économie oscillant entre relance et rigueur. « LeGouvernement a cessé d’avoir une politique de relance …Le Ministère de la relance…a euune certaine efficacité pour soutenir l’investissement. Il a en particulier soutenu l’effortd’investissement des collectivités au moment même où les perspectives liées à lasuppression de la taxe professionnelle pouvaient laisser craindre un recul de celui-ci.L’avance du remboursement de la T.V.A. s’est avérée particulièrement opportune pouratteindre cet objectif. Mais l’impact en est terminé… Il est certain que le volume des

investissements publics va décroître et les organisations professionnelles du Bâtiment etsurtout des Travaux Publics ne s’y trompent pas, évoquant fortement, avec leur pratiqueéprouvée du lobbying, les « charettes » de licenciements auxquelles elles déclarentdevoir être contraintes dans les mois à venir.

De même, il est annoncé que les quelques mesures qui avaient été prises pour soutenirl’action en matière d’emploi dans le cadre du Plan de relance ne seront pas reconduites,alors que pourtant l’inflexion des chiffres du chômage, annoncée à maintes reprises, ycompris en Janvier par le Président de la République, ne s’est toujours pas produite : lesaides ayant permis de renforcer les équipes des Missions locales sont annoncées comme nedevant pas être reconduites, sans pourtant qu’aucune baisse des effectifs de jeunes suivisne soit en vue.

Nous pourrions multiplier les exemples, qui convergeraient tous pour montrer que leGouvernement a choisi, clairement, sans équivoque, d’arrêter la politique de relance et detout miser sur une politique de rigueur».[29]

L'objectif du gouvernement est de ramener le déficit public à 4,5% du PIB en 2012avec une croissance économique de 1% seulement. L'effort supplémentaire prévu par cedeuxième plan de rigueur en moins de trois mois s'élève à 18,6 milliards d'euros pour 2012et 2013, dont 7 milliards en 2012 qui s'ajoutent aux 11 milliards annoncés par François Fillonle 24 août dernier.

Relèvement du taux réduit de la TVA, barèmes de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur lafortune en 2012 et 2013 (ils vont être désindexés de l'inflation), coup de rabot sur les nichesfiscales liées à l'immobilier, relèvement de l'âge légal de 60 à 62 ans avancé de 2018 à2017. Du côté des entreprises, majoration temporaire de 5% de l'impôt sur les sociétésfrappera en 2012 et 2013 celles dont le chiffre d'affaires dépasse 250 millions d'euros…

Ce sont les ménages qui vont payer le plus lourd tribut de la rigueur : 4,1 milliards d'eurospour ce deuxième plan de rigueur - auxquels il faudra probablement ajouter plusieursmillions liés à la maîtrise renforcée des dépenses de santé, qui pourrait se traduire par denouveaux déremboursement des médicaments ou une moindre prise en charge du ticketmodérateur -, ajoutés aux 6,1 milliards des mesures votées en août dernier. Soit une factured'un peu plus de dix milliards d'euros.

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[23]

Le Fonds monétaire international (FMI) fait état d’un ralentissement de la croissanceéconomique mondiale depuis le deuxième trimestre 2011, sous l’effet de plusieurs facteursde natures différentes : catastrophe naturelle au Japon, hausse des prix pétroliers,incertitude sur les finances publiques dans la zone euro. En conséquence, la croissance del’activité mondiale s’établirait à 4,0% en 2011. En 2012, la persistance des freins observésen 2011 mais aussi la possible survenue de chocs supplémentaires pourraient fragiliser lacroissance. Susceptible de réajustements significatifs, la prévision de croissance du FMI estnéanmoins fixée à 4,0 %...

Aux États-Unis, la croissance enregistre un ralentissement plus fort que prévu cette année.Au-delà de la forte hausse des cours pétroliers, la confiance des ménages et des chefsd’entreprise se dégrade, le chômage demeure à des niveaux élevés, tandis que les marchésfinanciers restent très volatils. La croissance du PIB atteindrait 1,5 % en 2011, avant de seredresser légèrement en 2012 (+ 1,8 % selon le FMI).[6]

La croissance américaine devrait s’avérer bien supérieure à celle de la zone euro en 2012.Pour autant, l’économie américaine souffre encore d’un taux de chômage élevé. Enl’absence de risque inflationniste, les politiques monétaires devraient devenir encore plusexpansionnistes des deux côtés de l’Atlantique. Les taux courts vont donc rester à desniveaux proches de zéro pendant encore longtemps impliquant un maintien des taux longs àun faible niveau. L’évolution de ces derniers dépendra également de la vitesse de résolutionde la crise des dettes souveraines. Une reconvergence des taux longs au sein de la zoneeuro n’est guère envisageable avant la deuxième partie d’année 2012.

La croissance de la zone euro a brutalement ralenti au deuxième trimestre, portant à 1,6%l’estimation de croissance du FMI pour 2011. Fragilisée par des déficits et un endettement

élevés générant de fortes tensions sur les marchés, l’amélioration de la situation restelargement conditionnée à la mise au point d’une réponse politique à la crise de la dette. Defortes disparités en termes de croissance sont observables: l’Allemagne enregistrerait untaux de croissance parmi les plus élevés avec + 2,7 %, derrière l’Estonie (+ 6,5 %) oul’Autriche (+ 3,3 %).La plupart des autres économies se situeraient sur des tendances plus faibles (+ 1,6% auxPays-Bas, + 0,6% en Italie), voire négatives (- 5,0 % en Grèce, - 2,2 % au Portugal). Pour2012, le FMI anticipe un ralentissement de la croissance de la zone euro, à hauteur de + 1,1%. L’inflation enregistrerait un repli (+ 1,5 %, après + 2,5 % en 2011)…

En France, la croissance du PIB est de 0,4% au troisième trimestre 2011, après une légèrebaisse au deuxième trimestre (- 0,1% selon l’Insee). Sur l’année, la croissance atteindrait +

1,75% selon le Rapport économique, social et financier (RESF) annexé au Projet de loi definances pour 2012, après + 1,5 % en 2010…[6]

L’investissement ralentit légèrement au troisième trimestre selon l’Insee (+ 0,4 %, après +0,6 %). L’investissement des entreprises non financières enregistre un repli sur ce trimestre(- 0,3 %), alors que celui des administrations publiques ou des ménages continue àprogresser (respectivement + 0,5 % et + 1,4 %). Sur l’année, l’investissement totalprogresserait de 3,4 % selon la prévision retenue par le Gouvernement.

L’année 2010 aura été une année de transition en France comme en Europe pour les

finances locales : tandis que se sont poursuivis les effets de la crise et des plans de relance,ont été mises en place les premières mesures de rigueur. Une mise sous pression des

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budgets locaux, qui devrait se renforcer en 2012 face au durcissement des politiquesd’austérité…En 2010, le secteur public local européen a fait preuve, dans l’ensemble, d’une certainecapacité de réaction et d’adaptation à la nouvelle situation, mais jusqu’à quand ?La détérioration des perspectives de croissance (+ 0,5 % en 2011 et + 0,6 % en 2012 selonles prévisions de novembre de la Commission européenne), le spectre d’une nouvelle crisefinancière et l’ampleur des ajustements budgétaires nécessaires pour restaurer les équilibresà court et moyen termes ont conduit les gouvernements à durcir leurs mesures d’austérité.Dans la zone euro, les mesures d’assainissement visent à passer d’un déficit public quireprésentait 6,2 % du PIB en 2010 à 1,3 % en 2014, soit un effort de 4,9 points de PIB.Déjà affectées en 2010 par la rigueur, les collectivités locales seront, de nouveau,concernées par ces mesures à plusieurs titres.Du côté des recettes, de nombreux États ont ainsi mis en oeuvre en 2011, ou annoncé pour2012, la poursuite du gel (France) ou la réduction de leurs concours financiers auxcollectivités locales (Italie, Royaume-Uni, Slovaquie, Pays-Bas, Hongrie, Grèce, Républiquetchèque, etc.). Parallèlement, plusieurs États ont entrepris des réformes fiscales : création denouveaux impôts propres ou partagés, accroissement ou réduction des marges de

manoeuvre fiscales locales, augmentation des taux des impôts nationaux partagés etmodification des règles de redistribution en faveur de l’échelon local, élargissement etactualisation des bases, révisions cadastrales, lutte contre l’évasion fiscale ou encorecollecte des arriérés.En matière de dépenses, les collectivités locales sont associées, de manière plus ou moinsdirecte, aux programmes d’économies budgétaires et d’optimisation des coûts : réduction dela masse salariale et des achats de biens et services, politiques de mutualisation etd’externalisation, voire disparition de certains services publics ou privatisations, comme c’estle cas en Italie, en Grèce ou en Espagne.Les réformes territoriales sont également accélérées. Après la Grèce en 2010, il estenvisagé de réformer les provinces en Belgique et en Italie, et de supprimer les petitescommunes italiennes.

Enfin, les mécanismes de surveillance financière, les obligations de transparence et decommunication, les règles prudentielles et les normes de discipline budgétaire quis’imposent aux collectivités locales seront sans doute renforcés.Mieux coordonner les politiques nationales et locales et associer, de manière concertée, lesautorités locales à l’effort national de maîtrise des équilibres budgétaires constituent lesfondements de cette nouvelle gouvernance des finances publiques.[6]

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Source : Dexia, note de conjoncture, novembre 2011

Force est de constater que l’effort de redressement des comptes publics engagel’ensemble des acteurs de la dépense publique : État, organismes divers d’administrationcentrale (ODAC), administrations de sécurité sociale et collectivités locales; les transfertsfinanciers de l’État vers ces dernières représentent environ 20 % du budget de l’État.Ainsi, le 24 août 2011, avant même le dépôt du Projet de loi de finances pour 2012, 1 milliardd’euros d’économies supplémentaires sur les dépenses du budget de l’État et de la sécuritésociale pour 2012 ont été annoncées. La contribution des collectivités locales représente 200millions d’euros, soit 20 % du total.[28]

Parallèlement, l’Etat investit 35 Md€ dans le Programme d’Investissements d’Avenir (PIA).Selon la loi de finances rectificative n°2010-237 du 9 mars 2010, une enveloppe de 34,64Md€ a été dédiée au programme d’investissements d’avenir, ventilée autour de 5 prioritésstratégiques d’investissement :

− l’enseignement supérieur et la formation (11Md€) ;− la recherche (7,9 Md€) ;− les filières industrielles et les PME (6,5 Md€) ;− le développement durable (5,1 Md€) ;− le numérique (4,5 Md€).

Les projets du PIA font l’objet de cofinancements : 20 à 25 Md€ sont attendus de la partd’entreprises privées et de banques dans les domaines de l’économie numérique, de la

valorisation de la recherche, des filières industrielles et des PME.

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A la fin du 2ème trimestre 2011, le montant total de cofinancements s’élève à 8,8Md€, horsprojets dans le périmètre ANR pour lesquels les cofinancements ne pourront être connusqu’à l’issue de la phase de contractualisation.

Les principaux co-financeurs sont les entreprises privées bénéficiaires des fonds (2,2Md€)ainsi que les banques dont les prêts sont garantis grâce à l’effet de levier d’OSEO (3,2Md€).On peut noter également un co-financement important des collectivités locales quicorrespond pour l’essentiel aux transports en commun en site propre des EcoCités dont ellesont la compétence.

Ces co-financements sont à ce stade en ligne avec les objectifs affichés dans différentesconventions. 4

Selon Jean-Luc Tavernier, adjoint au commissaire général des investissements d’avenir,« sur les 35 ou 36 lignes d’aides que compte le programme des investissementsd’avenir, la moitié concerne des projets où des collectivités locales sont impliquéesen termes de financement, soit directement, soit en cofinancement, pour les internatsd’excellence ou les centres de formation en alternance ». Les conseils régionaux,compétents en matière d’économie, de formation et d’enseignement supérieur, sont lesprincipaux interlocuteurs.[20]

B) Entre deux leviers : emprunt ou fiscalité

En France, une collectivité peut choisir de financer ses investissements par l’empruntou la fiscalité (sans oublier la part de l’autof inancement sur longue période, pour 70 %de l’investissement). La problématique politique est alors de déterminer si la collectivitéétale sur plusieurs générations de contribuables l’amortissement d’un investissement grâce àl’emprunt ou si elle le finance par un effort consenti par les contribuables actuels.Les collectivités locales pratiquent depuis la décentralisation, massivement, le financementintermédié avec des établissements bancaires peu nombreux et spécialisés, derrière le

4 Source : http://www.caissedesdepots.fr

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http://www.caissedesdepots.fr/http://www.caissedesdepots.fr/


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leader traditionnel du marché, Dexia, banque issue d’une filiale publique de la CDC (le créditlocal de France, ex-CAECL).[26]

Le levier de la dette est contraint par l’obligation d’équilibre budgétaire qui réserve l’empruntà la couverture des dépenses d’équipement et impose le financement des annuités enintérêts et capital par des ressources propres, en premier lieu fiscales. En conséquence,l’emprunt n’est que de l’impôt différé. Le creusement du besoin de financement n’est doncpas sans limite et par voie de conséquence l’effet de levier de la dette sur les dépensesd’investissement.[2]

Depuis les lois Defferre, le libre recours à l’emprunt (conséquence de la libre administration)s’est imposé puisque toutes les barrières, comme le contrôle a priori ou le régimed’approbation préalable du montant du taux et même l’organisme prêteur sont tombées.Cette liberté est néanmoins encadrée, puisque s’applique la règle de l’équilibre du budgetqui se conjugue avec la « règle d’or » - seules les dépenses d’investissement sont

couvertes par l’emprunt. La règle d’or oblige les collectivités à financer l’ensemble de leursdépenses de fonctionnement par des recettes propres (fiscalité, transferts, produitsd’exploitation et du domaine) et leur permet d’avoir recours à l’endettement uniquementpour financer leurs investissements.

Les collectivités locales ne peuvent donc pas emprunter pour financer leurs dépenses defonctionnement ni pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt. Cetterègle les prémunit contre le risque d’emprunter pour rembourser leur dette et limite donc lecreusement de leur déficit.De plus, les budgets locaux doivent être votés en équilibre au sens de la comptabilitépublique et ne peuvent être exécutés qu’avec un déséquilibre limité.

Ce cadre juridique plus contraignant que celui de l’Etat (contrôle de légalité et budgétaireexercé par les préfets et contrôle des comptables publics) a permis aux collectivités localesde recourir à un très vaste éventail de produits de financement, majoritairement intermédiécar ce marché apparaît dépourvu de risques aux yeux des banquiers.La conjonction de la banalisation de l’emprunt local et la transformation des systèmesfinanciers locaux avec la décentralisation a conduit des nouveaux établissements bancairesà proposer des produits originaux plus en fonction de leurs préoccupations commercialesque des besoins réels des collectivités.[26], [28]

Le levier décisif réside de ce fait dans le pouvoir de taux donnant aux départements lemoyen d’ajuster à la marge la progression des recettes budgétaires à la croissance des

dépenses. Certes, le levier fiscal local n’est pas non plus sans limite à la fois juridique(régime de vote des taux), économique (risque de pertes de bases liées à la mobilitégéographique des contribuables) et politique (risque électoral). Néanmoins, le pouvoir detaux s’est révélé suffisamment puissant par le passé pour permettre aux départementsd’échapper, au moins en partie, au freinage progressif de la croissance des concours del’Etat.

La stagnation anticipée des dotations nationales dans les trois prochaines annéesn’impliquera donc pas mécaniquement une inflexion parallèle des recettes, du moins si lelevier des taux demeure aussi puissant que par le passé. Or, précisément, après une séried’érosions limitées, le pouvoir fiscal local vient de connaître un recul sans précédent avec laréforme de la taxe professionnelle.Plus que la crise économique, le remplacement de la taxe professionnelle par la contributionéconomique territoriale devrait constituer le point de rupture de la dynamique des 3

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dépenses, en affaiblissant la capacité de la fiscalité départementale à compenser lastagnation des dotations nationales. La perte de flexibilité de la mobilisation des taxes, deplus en plus dépendantes de la conjoncture et de moins en moins du pouvoir de taux,renforce l’efficacité du contrôle de la dépense locale par l’évolution des concours de l’Etat,en d’autres termes par la norme de dépense fixée en loi de finances.[2]

La suppression de la taxe professionnelle

Dans une note d’étape datant de mars dernier, la mission d’information du Sénat s’intéresseaux conséquences de cette mesure : « Le remplacement de la taxe professionnelle par lacontribution économique territoriale devait, selon le Gouvernement, entraîner trois effetspositifs sur le tissu économique en favorisant la relocalisation des entreprises, laréindustrialisation du territoire et le développement de l’emploi. La mesure de la réalité deces effets se heurte à deux difficultés : la jeunesse de la réforme, la crise économique qui abrouillé les cartes et impacté fortement l’effet positif de la charge fiscale pour les entreprises.L’incertitude quant aux conséquences économiques positives de la réforme est trèslargement partagée… ».

[32]

Toutefois, lors de son audition devant le Sénat sur les conséquences de la suppression de laTP pour les collectivités territoriales, le président de l’Assemblée des Départements deFrance précise les conséquences dramatiques de cette suppression : « Selon le discoursofficiel, la réforme de la taxe professionnelle serait une réussite. Elle aurait permis d’allégerle coût de travail, de favoriser les investissements les plus productifs, d’accroître lacompétitivité de notre industrie, de réduire la part de la fiscalité locale financée par l’Etat(dégrèvements et compensations), d’offrir de nouvelles ressources « modernes tedynamiques » aux collectivités territoriales.

La détérioration de la conjoncture économique depuis 2008 n’offre pas par dessus le marchéla possibilité d’évaluer de façon rigoureuse les effets de la réforme sur l’investissement etl’activité productive. Il faudra encore attendre quelques années et le retour (attendu) de lacroissance économique pour les évaluer (avec l’idée de situation avant/après).La réforme de la TP, en supprimant et en spécialisant la fiscalité des collectivitéslocales, conduit à redéfinir la mesure de la richesse des collectivités locales, c’est-à-dire le potentiel financier et fiscal, utilisée pour calculer bon nombre de dotations verséespar l’Etat mais aussi pour faire fonctionner les fonds de péréquation horizontaux créés parladite réforme »…[1]

Les ressources fiscales représentent 61% des ressources départementales. La

réorganisation du financement des collectivités locales à la suite de la suppression de la taxeprofessionnelle affecte particulièrement les départements. Si ceux-ci conservent à la fois unefiscalité ménages et entreprises, leur pouvoir de taux ne portent plus que sur la taxe foncièresur les propriétés non bâties et représente l’équivalent de 46% de leur produit total defiscalité directe de 2009.[24]

Avec la suppression de la taxe professionnelle à compter de 2010 et son remplacement parles nouvelles contributions économiques locales à compter de 2011, le poids respectif desdifférentes taxes directes locales s’en trouvera directement affecté avec un poids des impôtsménages qui progressera par rapport aux poids des impôts sur les entreprises. L’équilibreménages entreprises, (hors participation au coût du dégrèvement lié au plafonnement par

rapport à la valeur ajoutée), auparavant fixé à 59-41 %, passera ainsi à 64-36 %.

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Ainsi, le nouveau panier de ressources se substituant à la taxe professionnelle (TP) estcomposé des éléments suivants : ––la contribution économique territoriale (CET), elle-même composée d’une cotisationfoncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises(CVAE) ; ––l’imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) ; ––des transferts d’impôts et taxes entre niveaux de collectivités ou entre État et collectivités ; ––une dotation de compensation de la suppression de la taxe professionnelle.[24]

La période ouverte par la crise des liquidités et la première faillite de Dexia en 2008-2009 se caractérise en outre par une montée des tensions budgétaires.Dans ce contexte, les marchés financiers « en petite forme » sont-ils en mesure de garderleurs bonnes dispositions à l’égard des collectivités locales ?Les évolutions de la réglementation internationale du secteur bancaire- les normes Bâle II-emportent en effet des conséquences sur le financement local que l’on peut d’ores et déjàobserver sur l’exercice 2011. […]

Le secteur local nécessite des financements longs, adaptés aux investissements publics, cequi pose un problème de refinancement aux banques. Les difficultés repérées dès 2011 (enmoyenne une restriction de l’ordre de 30 % à 40 % des enveloppes mises à disposition dusecteur local) vont se poursuivre, voire s’amplifier dans les années à venir avec la mise en -oeuvre progressive jusqu’à 2017-2018 des ratios de Bâle III. Ces derniers pénalisent lescollectivités locales, à la différence d’autres secteurs y compris paradoxalement, ceuxfinancés par les collectivités locales comme le secteur associatif ou même le logementsocial. Dans ce contexte, l’Etat, qui s’était désintéressé du financement du secteur localdepuis la décentralisation, a dû intervenir pour faire face à la raréfaction de l’argent àlaquelle a été exposé le secteur local en 2008-2009, et à nouveau en 2011.Confronté à un risque de rupture liée aux dysfonctionnements du marché interbancaire maisaussi aux conséquences de la déconfiture de prêteur de référence, Dexia, depuis 2008,

l’Etat a via le CDC, injecté en 2008-2009, 5 milliards d’euros pour soutenir l’investissementlocal. Il a dû à nouveau le faire en 2011 pour répondre aux défaillances du secteur bancaire.La CDC, pivot du sauvetage de Dexia pourra probablement, si le contexte se prolongeait,renouveler cette opération en 2012, à partir des ressources de l’épargne populaire,collectées par le livret A. […]

Les collectivités locales essayent de s’organiser elles-mêmes en fondant une agence definancement à caractère public, dédiée au secteur local. Depuis plusieurs mois, un noyauconstitué autour du bloc communal (Association des maires de France), soutenu parl’Assemblée des départements de France et l’Association des régions de France travaille àla mise en place d’une agence chargée de lever des fonds obligatoires pour les collectivités.L’objectif de cette initiative est double :

- diversifier les sources de financement des collectivités locales et leur faire bénéficierde meilleurs coûts de financement ;

- garantir aux collectivités un accès pérenne à la liquidité et surtout à une ressource àlong terme qui correspond aux emplois longs des collectivités locales.

Les études menées depuis 2007 ont débouché sur un projet qui devait se traduire par unamendement du projet de loi de finances pour 2012, finalement transformé en un rapport duGouvernement au Parlement qui sera remis à l’été 2012. En l’état, cette proposition s’articuleautour de deux pôles :

- une structure amont (un établissement public à caractère industriel et commerciallocal), regroupant exclusivement des collectivités locales. Formé des élus descollectivités membres, le conseil d’administration assumera une fonction de pilotagestratégique ;

- une structure aval sous la forme d’une société anonyme (établissement financier),détenue par l’établissement public à caractère industriel et commercial qui

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interviendra sur les marchés pour lever la ressource au meilleur prix et la redistribueraux membres.

[26]

C'est un épisode de « basses eaux » inédit sur le marché du financement des collectivitéslocales. Depuis le 1er janvier, les crédits bancaires, qui financent l'investissement, donc lacroissance économique, sont à l'arrêt. La banque Dexia, sous perfusion de l'Etat, n'est plusautorisée à distribuer un euro de prêt, et les banques, entravées par la crise et les nouvellesrègles de fonds propres, ont fermé le robinet du crédit.Dans ce contexte tendu, seuls le Crédit agricole et BPCE (Banques populaires -Caissesd'épargne) prêtent encore, mais à des conditions durcies et sans augmenter leurs encours.Les Caisses d'épargne ont reçu pour consigne de François Pérol, président de BPCE, deprêter l'équivalent de ce qui leur est remboursé. Pas davantage.De son côté, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), soutien de l'Etat pour lespolitiques publiques (dont le développement des territoires), a consommé toute l'enveloppede prêts d'urgence débloquée à l'automne 2011, pour pallier le retrait brutal de Dexia.Dans l'attente de la création, en juin, d'une nouvelle banque du secteur local, copilotée par la

CDC et La Banque postale, le marché est bloqué. Il manquera pour 2012, selon l'estimationde Dexia, validée par les associations d'élus, 10 milliards d'euros de crédits sur un besoin definancement global de 22 milliards (18 milliards pour les collectivités, 4 pour les hôpitaux).A eux deux, le Crédit agricole et BPCE ne pourront fournir plus de 6,5 milliards, le reste dumarché se répartissant entre la future banque des collectivités, la CDC, la Société générale(de façon marginale) et des banques étrangères.Cette crise du crédit subite a des effets immédiats : de nombreux projets d'investissementsne sont plus financés, ou seulement partiellement, et à des taux d'intérêt bien plus élevésque ne l'avaient anticipé les élus (5 % pour des prêts à taux variable sur quinze ans, contre 2% environ en 2010).Le phénomène touche tous les niveaux de collectivités et au-delà, le secteur publichospitalier. Inquiets, élus et dirigeants consultent les banques pour boucler leur budget 2012.

Ils se heurtent à un mur et redoutent, sans le dire encore publiquement, de devoir différercertains projets d'avenir. Déjà, la région Nord-Pas-de-Calais a dû arrêter sept grandschantiers hospitaliers.Les tensions sont palpables sur le territoire : selon des sources bancaires, le département deSeine-Maritime n'aurait sécurisé que 10 % de ses besoins de financements ; le Syndicatmixte des transports en commun de Toulouse et de son agglomération aurait lancé uneconsultation sans grand résultat à ce jour ; le Val d'Oise s'accorderait un délai plus long,pour convaincre les banques …Les difficultés sont telles que Dexia, pourtant à l'arrêt, a reçu 2 milliards d'euros dedemandes de financements depuis le 1er janvier ![25]

La crise financière n’affecte donc pas que les entreprises mais touche aussi le secteur publiclocal ; le marché des prêts aux collectivités territoriales, qui présente la caractéristique d’êtretrès concentré et détenu, encore en 2010, à plus de 80 % par Dexia, le groupe BPCE, leCrédit Agricole et la Société générale, est en particulier très affecté par la « disparition » d’unde ses principaux acteurs, Dexia, détenteur de 35 % du stock. L’encours total de prêt auxcollectivités territoriales représente 160,6 millions d’euros, la part des prêts structurés danscet ensemble étant très minoritaire.Depuis 2010, les restrictions de l’accès au crédit sont manifestés ; c’est la raison pourlaquelle la loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 acherché une réponse pérenne par la mise en place d’un nouveau schéma definancement, indépendamment de la création d’une agence de financement des collectivitéslocales. In :[9]

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En effet, la même question se pose depuis la fin des années 1980, lorsque la directive du 24 juin 1988 sur la libre circulation des capitaux entraîna la bancarisation des collectivitésterritoriales et l’abandon des circuits de financements privilégiés : faut-il une banquespécialisée dans le prêt aux collectivités locales ?Aujourd’hui, il s’agit de savoir s’il faut aller au bout de la logique en renonçant à toutétablissement spécialisé ou s’il doit en rester et, alors, pour quelles raisons et sur quelmodèle économique. D’autres formes de proximité entre collectivités publiques etétablissements financiers, qu’on enviait en France il n’y a guère, se sont mal terminées, lesLande-Sparkassen en Allemagne, les caisses d’épargne provinciales ou régionales enEspagne.Il y eut donc, à la mi-septembre, l’annonce de la future création d’une Agence definancement des collectiv ités territor iales, projet porté par un groupe d’associationsOn conçoit bien l’intérêt d’une banque d’avoir une clientèle publique à la solvabilité réputéesolide, encore qu’elle pourrait se dégrader vite. Mais elle exercera un métier étriqué desimple prêteur, ne pouvant ni recevoir de dépôt de ces clients, ni faire des opérations pourleur compte en raison des règles de la comptabilité publique. Faut-il faire sauter celles-ci ?L’affaire se discute, mais ce serait prendre de gros risques en période difficile, pour des

bénéfices très aléatoires. Il faut donc gérer une transition avec, peut-être, une Agence quiaura une place marginale et un nouveau groupe qui devra évoluer vers un modèle bancaireclassique .Où est, en définitive, l’intérêt des collectivités d’avoir une banque dédiée – en sus du Trésor,ne l’oublions pas ? Un conseiller attentif aux réalités du service public ? L’expérience amontré ce qu’il en est. Des conditions meilleures que celles du marché ? Difficile, saufprivilèges, improbables, accordés par l’Etat. L’avantage relatif sera donc mince. Plutôt qu’àde nouvelle structures, ne vaudrait-il pas mieux réfléchir à des opérations ou produitsadaptés, notamment à la principale caractéristique de ce marché qui est le besoin de longterme (obligation groupées, régionalisées, etc.), pour lesquelles on pourrait envisager desrègles particulières.[10]

C) Le mirage du partenariat public privé (PPP)

Il existe en matière de partenariat de nombreuses possibilités qui offrent aux collectivitéspubliques un large champ d’association avec le secteur privé.Annoncée à grand renfort de publicité comme constituant une véritable panacée juridico-financière, l’instauration du partenariat public/privé créé par ordonnance du 17 juin 2004,offre en définitive un champ relativement étroit, conditionné par la technicité de l’ouvrage oul’urgence de sa réalisation parfois difficile à appréhender.Sur le plan financier, le partenariat public privé, quelle que soit sa forme, a pour objectif

principal de soulager les budgets d’investissement, en introduisant des capitaux privés dansla réalisation des projets, un apport d’expertise extérieur, et contribue aussi à uneamélioration de la qualité des prestations, tout en autorisant un arbitrage entre contribuableet usager pour ce qui concerne la charge financière à supporterEntre la concession qui confie, aux risques et périls du concessionnaire, la mission deconstruire, de financer et d’exploiter un équipement sur une durée suffisante lui permettantd’amortir ses immobilisations, et l’affermage qui consiste, pour une collectivité après avoirconstruit un équipement à confier son exploitation aux risques et périls d’une sociétéfermière, le choix est loin d’être neutre !Le leasing peut se révéler également comme une alternative satisfaisante à l’investissementpublic dans un certain nombre de domaines, notamment la constitution de pool de véhiculesà fort kilométrage et l’acquisition de matériel informatique soumis à une obsolescence

rapide.

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Le choix de l’externalisation (notamment le PPP) peut se révéler dangereux lorsqu’il n’estdestiné qu’à pallier un déficit de ressources humaines, de compétences et de savoir-faire,car c’est alors le service public lui-même qui s’expose à un délitement. L’externalisation nepeut être envisagée que lorsque la maîtrise d’ouvrage est forte, et à même de définir sonprogramme, ses objectifs, les besoins à satisfaire, et de mettre en œuvre les outils depilotage et de contrôle qui lui permettront d’être crédible et respecté.[14]

Le marché du PPP a généré 18 milliards d’euros d’investissements depuis 2002, dont prèsde 12 milliards correspondant à 120 contrats signés pour le seul contrat de partenariat.Financer une infrastructure avec PPP coûte plus cher qu’avec une procédure classique caren apportant les financements, l’entreprise paie elle même des frais de financiers etrémunère ses fonds propres dans le loyer que versera la collectivité.[20], [22]

D’après Alain Rousset, Président de l’Association des régions de France « le PPP n’est pasla panacée. C’est une solution de facilité pour ne pas dire un poison insidieux. Elle autorise

les collectivités à ne pas trancher entre plusieurs investissements et lancer en même tempsdivers investissements. Pourquoi hésiter entre un contournement d’agglomération et uncollège quand on peut s’offrir les deux ?C’est surtout une fuite en avant aux conséquences imprévisibles en particulier sur le planfinancier. Qui peut jurer que la collectivité nationale ne payera pas au final des sommesextravagantes au partenaire privé qui aura réalisé une ligne ferroviaire, un collège, oudéployé des fibres optiques ? … Que pèseront demain les collectivités locales et l’Etat si lespartenariats public privé se généralisent ? Plus rien. Leur capacité à imaginer et à concevoirdes projets publics disparaîtra. Leur compétence à les gérer aussi. Il y aura alors untransfert, une sorte de « privatisation du patrimoine public ». Au Canada où les PPP,récemment introduits, font également l’objet de critiques, un rapport rédigé à la demande dela Fédération des municipalités, s’est ému de ce risque de perte de savoir-faire. Ma méfiance

pour les PPP se nourrit d’un autre constat : ils profitent aux grands groupes et non aux PMEvoire aux entreprises de taille intermédiaire… Depuis la fin de la guerre, le modèle industrielfrançais a varié. A partir des années 1950 l’impôt des citoyens a servi à financer les grandesfilières françaises : l’aéronautique, le nucléaire, le ferroviaire ensuite. Puis est venu le tempsdes consommateurs : ce sont eux qui ont financé à travers les factures la constitution degroupes comme la Lyonnaise des Eaux et la Générale des Eaux permettant ensuite à celles-ci, grâce aux bénéfices engrangés sur le territoire national, de se lancer au-delà desfrontières. Aujourd’hui, tout se passe comme si l’expansion de nos grandes entreprises nereposait ni sur le citoyen ni sur le consommateur mais sur l’endettement de l’Etat et descollectivités territoriales à travers le PPP ».Ce modèle s’essouffle. En 2011, pour la première fois depuis le lancement des PPP, lenombre de projets a baissé. Il est temps d’inventer autre chose ».

[30]

Le 2 février, lors d’un débat animé au Palais-Bourbon, plusieurs députés de l’opposition ontdénoncé le manque de transparence et l’insuffisance des contrôles des partenariats publicprivé.Le ministre de l’Industrie, Éric Besson, a défendu ces contrats qui ont permis la réalisationde 18 milliards d’euros d’investissements publics depuis 2002.Les députés du Front de gauche, emmenés par Roland Muzeau, ont dénoncé les PPP :« Cette réforme n’a pas permis une amélioration de la qualité de gestion, du service et descoûts. Sur le long terme, les contrats de partenariat n’ont pas fait la preuve de leur efficienceéconomique par rapport à la délégation de service public ou à l’appel d’offres classique.Malgré cela et, nonobstant la multiplication, depuis lors, des articles relatant les difficultéssoulevées par la transposition des dispositions relatives aux contrats de partenariat de l’Étatdans le champ des contrats de partenariat des collectivités, difficultés liées à la différence de

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fonctionnement des institutions nationales et locales, le cadre législatif et réglementaire n’apas été amélioré.[22]

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IV LA FORCE DE L’ENGAGEMENT LOCAL

A) Une stratégie de territoire qui refuse le renoncement

L’environnement dans lequel les collectivités évoluent est mouvant. Leur gestion estimpactée par :

- les fluctuations économiques (faisant varier les ressources fiscales, déterminant lesconditions des emprunts),

- les évolutions de la demande sociale (exigence de qualité au moindre coût),- les changements de technologie,- les modifications juridiques (notamment dans le domaine de l’achat public et de

l’interventionnisme économique, ou du fait des incertitudes sur l’évolution de ladécentralisation).

Les instabilités environnementales ne sont donc pas inconnues des collectivités. Celles-ci se

doivent d’être réactives face à ces évolutions.Si tous ces éléments justifient le recours à des démarches d’analyse stratégique, oncomprend bien que celle-ci ne pourra se calquer exactement sur les méthodes del’entreprise. S’il existe des similitudes entre le secteur marchand et non marchand, lescaractéristiques de ce dernier sont bien trop spéciales. Il ne faut pas omettre que l’actiond’une collectivité est avant tout guidée par l’intérêt général. La raison d’être du secteur publicest d’abord d’assurer la cohésion sociale et territoriale. Les méthodes demanderont doncforcément des adaptations.Les collectivi tés doivent chercher à développer des modèles qui leurs sont propres.Le concept de stratégie peut même être redéfini lorsqu’il est utilisé dans le secteur publiclocal. De manière générale « la stratégie représente l’ensemble des décisionsfondamentales qui permettent la meilleure insertion possible de l’organisation dans son

environnement afin d’assurer son développement optimale. La stratégie d’une collectivitépublique est l’expression de la volonté de déterminer les grands axes du développement ».[13]

B) La lourde responsabilité de prioriser les investissements

Le budget d’une collectivité locale ne peut être réduit à une « caisse » isolée que les élus oules responsables locaux sont chargés d’optimiser. Pour une large part, l’argent manié estcelui des contribuables locaux ; toutes stratégie financière d’une collectivité locale se devraitdonc de prendre en compte l’impact des décisions sur les budgets des contribuablesconcernés. Il est à ce titre à déplorer que la complexité des impôts locaux actuels rendent ce

« lien fiscal » entre les élus et les contribuables locaux aussi ténu.Somme toute, que la question soit envisagées sous l’angle de l’efficacité dans l’affectationdes ressources ou sous celui de l’équité intergénérationnelle, la recherche d’unecorrespondance plus étroite entre la population des « payeurs » et celles des bénéficiairesde l’équipement paraît offrir, toutes choses égales par ailleurs, une ligne de conduiteéconomiquement plus satisfaisante que l’objectif d’un endettement nul. Ainsi, à l’inverse desmessages promulgués par les médias, les économistes experts en finances localessemblent désormais former un consensus pour ne plus accorder systématiquement àl’endettement en tant que tel une connotation de mauvaise gestion des finances locales. Demême, de nombreux indicateurs (notamment le ratio de dette par habitant) apparaissent demoins en moins comme des critères suffisants d’appréciation de la qualité de la gestionfinancière des collectivités locales.

[15]

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Dans leur cahier d’acteur paru en mars 2012, les administrateurs territoriaux, rappellent lerôle soutenu des collectivités territoriales et invitent à un inventaire des bonnes pratiques.Dans un contexte où la préparation de l’avenir comme les politiques contra cycliquesconcourent à la sortie de crise, les collectivités locales portent 74 % des investissementspublics nationaux.Elles ont rendu possible le plan de relance de l’économie en 2008 – 2009, financent lesengagements nationaux autour de l’accessibilité, du développement durable (Grenelle del’Environnement) et il n’est pas contesté qu’elles ont permis, en quelques années, deremettre en état le parc de collèges, lycées, la voirie et les équipements et infrastructures detransport ferroviaire.Enfin, si les usagers, simultanément contribuables soucieux d’économies, citoyens désireuxde participation et administrés en demande de transparence, nourrissent des exigencessans cesse plus complexes à l’égard de l’action publique, il n’en demeure pas moins qu’ilsplébiscitent les services publics locaux dont la qualité est jugée satisfaisante par 78% desfrançais selon le baromètre BVA de janvier 2012.Dans son manifeste, l’AATF milite également pour la mise en place d’outils institutionnels quipermettront au secteur public local, de mieux affirmer la crédibilité de son bilan, l’efficacité de

ses actions, d’en réaliser la promotion mais aussi de diffuser, évaluer et mutualiserdavantage en son sein les expériences et initiatives de tous ordres.[31]

C) Un nouveau pacte entre les acteurs

De nouveaux dispositifs, de nouvelles pratiques tendent à se mettre en place.

Ainsi, les Pays de la Loire et Auvergne ont lancé leurs propres emprunts ou fondsd'investissements régionaux. La Bretagne, elle, soutient le Crédit Mutuel de Bretagne, qui mobilise 400 millions d'euros. Le président de la Région Bretagne s’en explique dans le

«Journal des entreprises 35 » :« L'Auvergne et les Pays de la Loire ont fait un emprunt obligataire. Or le problème,comme pour tout emprunt, c'est qu'il faut le rembourser. Actuellement, la faiblesse des tauxd'intérêt ne rend pas forcément intéressant le recours à des emprunts obligataires. Ajouté aufait qu'en Bretagne, nous avons un endettement faible, tout cela nous permet de financercorrectement nos investissements lourds (TGV ou équipements portuaires). Dans le cas duCrédit Mutuel de Bretagne, nous sommes sur un fonds d'investissement. Et dans cetteaffaire, nous sommes caution morale et politique parce que c'est une nécessité. Il n'y a pasd'argent public engagé. C'est une excellente initiative prise par le Crédit Mutuel que noussoutenons. Ce fonds était devenu une nécessité parce que l'une des grandes interrogationsdes entreprises, c'est la question des transmissions… Depuis 2010, on a décidé deréorienter nos financements publics. C'est quasiment la fin des subventions directes, sauf

cas de crise majeure. Priorité est donnée à la garantie, au capital-risque et aux avancesremboursables. C'est un choix vertueux, de culture d'entreprise. »[11]

Un recours plus important que par le passé aux émissions obligataires est en effet constaté,en tout cas de la part des collectivités qui disposent de la surface financière et des capacitéstechniques suffisantes. Le projet « d’agence de financement des collectivités locales » vise àélargir cette pratique en permettant à des collectivités souhaitant f

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L'investissement Public