Lyon, le 21 mars 2017 · 2017-06-06 · Lyon, le 21 mars 2017 La présidente N° D171083 Recommandée avec A.R. Réf. : ma lettre n° D170585 du 15 février 2017 P.J. : 1 Monsieur

Lyon, le 21 mars 2017

La présidente N° D171083 Recommandée avec A.R.

Réf. : ma lettre n° D170585 du 15 février 2017

P.J. : 1

Monsieur le Maire, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Craponne au cours des exercices 2010 à 2015. A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément aux dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour. En application de l’article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur régional des finances publiques d’Auvergne-Rhône-Alpes. Monsieur Alain GALLIANO Maire de Craponne Mairie 1, place Charles de Gaulle BP 14 69290 CRAPONNE

2/26 Rapport d’observations définitives – Commune de Craponne

J’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article 107 introduisant un article L. 243-7 au code des juridictions financières qui prévoit que "...Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-10-1.". En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’un an, le rapport relatif aux actions entreprises à la suite des observations de la chambre. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération la plus distinguée.

Catherine de Kersauson


RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

ET SA REPONSE

Commune de Craponne (69)

Exercices 2010 à 2015

Observations définitives

délibérées le 13 janvier 2017


SOMMAIRE

1- PRESENTATION DE LA COMMUNE ....................................................................................7

1.1- L’urbanisme et la politique immobilière ....................................................................7

1.2- Le développement économique ....................................................................................8

1.3- Les infrastructures sportives et culturelles ................................................................9

1.4- Les nouveaux enjeux : les conséquences de l’attractivité ..........................................9

2- LA GOUVERNANCE .................................................................................................................9

2.1- Les délégations de compétence du conseil municipal au maire ................................9

2.2- Le compte-rendu du maire au conseil municipal .....................................................10

3- LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE, COMPTABLE ET

BUDGETAIRE ...........................................................................................................................10

3.1- Le débat d’orientation budgétaire ............................................................................10

3.2- La présentation des comptes : les activités assujetties à la TVA ............................11

3.3- La gestion budgétaire .................................................................................................11

4- L’ANALYSE FINANCIERE ....................................................................................................12

4.1- Une situation financière favorable ............................................................................12

4.2- La formation de l’autofinancement ..........................................................................12 4.2.1- Les produits de gestion .........................................................................................12

4.2.2- Les charges de gestion ..........................................................................................15

4.2.3- Le résultat financier et le résultat exceptionnel.....................................................16

4.3- Le financement des investissements ..........................................................................16

4.4- La situation bilancielle ...............................................................................................17

5- LA COMMANDE PUBLIQUE ................................................................................................17

5.1- L’organisation de la fonction « achat » .....................................................................17

5.2- Le contrôle de certains marchés ................................................................................18

5.3- Les délégations de services publics ............................................................................19 5.3.1- L’accueil de la petite enfance................................................................................19

5.3.2- Le Pôle animation jeunesse ...................................................................................21

6- LES RESSOURCES HUMAINES............................................................................................22

6.1- Les effectifs ..................................................................................................................22 6.1.1- Le tableau des effectifs .........................................................................................22

6.1.2- Le niveau des effectifs ..........................................................................................22

6.2- L’absentéisme ..............................................................................................................23

6.3- Le temps de travail .....................................................................................................23 6.3.1- Le protocole d’accord sur la durée du travail .......................................................23

6.3.2- Les heures supplémentaires ..................................................................................24

6.4- Le régime indemnitaire ..............................................................................................24

6.5- Le recours au personnel contractuel .........................................................................25 6.5.1- Les recrutements pour vacance temporaire d’emploi ...........................................25

6.5.2- La chargée de communication : une carrière contractuelle ...................................26


SYNTHESE

La commune de Craponne située à l’ouest de Lyon s’ouvre sur les Monts du lyonnais. Cette situation « entre ville et campagne » a favorisé l’essor démographique et économique de la collectivité qui compte 10 466 habitants au 1er janvier 2015. Malgré une politique volontariste en matière d’urbanisme, qui s’est notamment traduite par de nombreuses constructions d’habitats collectifs, la collectivité qui comptait 16,25 % de logements sociaux en 2015 atteindra difficilement le seuil de 25 % attendus en 2025. Membre de la Métropole de Lyon, la commune de Craponne lui a transféré un grand nombre de compétences : eau et assainissement, nettoiement des espaces publics, collecte des déchets, voirie, aménagement urbain, habitat, énergie, déplacement, … Outre ces transferts de compétences, la commune a délégué les services publics de l’accueil de la petite enfance et de l’animation jeunesse à des associations. Les compensations versées par la commune au titre des contraintes de service public, manifestement surévaluées, conduisent les délégataires à accumuler des excédents, dont une partie est reversée à la collectivité au titre d’une clause dite d’effort. Ce dispositif conduit ainsi à ne plus faire supporter aucun risque par les délégataires et serait susceptible d’être requalifié en marché de prestations. La commune a intégré à la délégation du Pôle animation jeunesse la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires, sans modifier les clauses financières du contrat, ce qui modifie irrégulièrement l’objet et l’équilibre de la délégation initiale. En matière de ressources humaines, la collectivité s’est attachée à aligner le temps de travail de ses agents sur la durée légale de 1 607 heures annuelles et à réguler les heures supplémentaires. La collectivité a également contenu ses effectifs d’agents titulaires, mais doit recourir à de nombreux agents contractuels, tant pour faire face à un absentéisme important, que pour pourvoir des emplois vacants à temps non complet, dont la nature engendre une forte rotation. La commune de Craponne jouit d’une situation financière très favorable. Grâce au dynamisme de ses bases fiscales, la commune bénéficie d’un autofinancement confortable, qui lui a permis de financer ses investissements en recourant à l’emprunt de façon très limitée. Les ressources mobilisées ont cependant excédé le besoin de financement de la collectivité et alimenté une trésorerie qui représentait neuf à dix mois de charges de gestion courante au 31 décembre 2015, très au-delà des besoins de liquidité à court et moyen terme de la commune.


RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : améliorer les prévisions budgétaires et, pour les dépenses d’investissement, distinguer les autorisations de programme des crédits de paiement. Recommandation n° 2 : revoir les modalités de gestion et de financement des délégations de service public, notamment de la petite enfance et du pôle animation jeunesse. Recommandation n° 3 : limiter le recours aux personnels contractuels aux cas prévus par la réglementation.


La chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la commune de Craponne pour les exercices 2010 à 2015, en veillant à intégrer autant que possible les données les plus récentes. Le contrôle a été engagé par lettre en date du 17 février 2016, adressée à M. Alain Galliano, maire de la commune, seul ordonnateur concerné par la période de contrôle. Les investigations ont porté plus particulièrement sur la fiabilité des comptes, la situation financière, la gouvernance et le contrôle interne, les délégations de services publics et les ressources humaines. L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 1er juin 2016 avec M. Alain Galliano.

Lors de sa séance du 22 juin 2016, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont

été adressées le 16 août 2016 à M. Alain Galliano, maire de la commune ainsi que, pour

celles les concernant, à des personnes nominativement ou explicitement mises en cause. Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 13 janvier 2017, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. 1- PRESENTATION DE LA COMMUNE

La commune de Craponne est située à 10 km à l’ouest de Lyon et s’ouvre sur les Monts du lyonnais. Cette situation « entre ville et campagne » a favorisé l’essor démographique et économique de la collectivité, dont la population a cru au rythme moyen de 3,1 % par an depuis 2007, pour s’établir à 10 466 habitants au 1er janvier 2015. Craponne est membre de la Métropole de Lyon qui exerce un grand nombre de compétences : eau et assainissement, nettoiement des espaces publics, collecte des déchets, voirie, aménagement urbain, habitat, énergie, déplacements. Le pacte de cohérence métropolitain, adopté le 10 décembre 2015, va redéfinir les rôles, en proposant, notamment, une stratégie de délégation de compétences de la Métropole aux communes. Parallèlement, la commune appartient à de nombreux syndicats de communes pour les transports, pour l’énergie, pour la gestion d’un parc de loisirs, pour l’aménagement de cours d’eau, dans le domaine des personnes âgées et pour la Gendarmerie dont le projet de schéma départemental de coopération intercommunale préconise le remplacement par une gestion de type conventionnel.

1.1- L’urbanisme et la politique immobilière

Craponne a pâti pendant longtemps d’une urbanisation non maîtrisée, s’étirant le long d’une route départementale sans véritable cohérence et sans lien entre l’ancien et le nouveau village. Pour y remédier, le maire a confié depuis le début des années 1990, divers projets d’aménagements urbains à un architecte renommé.1

1 Pierre Colboc architecte ayant obtenu le Grand Prix de Rome en 1966. Ont ainsi successivement été aménagés

la place de place de la mairie, la place Perrin, la rue centrale ainsi qu’une liaison piétonne entre le vieux et le nouveau village.


L’essor démographique s’est accompagné de nombreuses constructions d’habitats collectifs qui n’ont toutefois pas permis de combler le déficit de logements sociaux. A son rythme actuel d’accroissement, le taux de logements sociaux qui était 16,25 % en 2015, atteindra difficilement les 25 % attendus à l’horizon 2025, d’autant plus que la collectivité souhaite désormais ralentir l’urbanisation. Toutefois, elle a acquis un immeuble appartenant à la Métropole de Lyon en vue d’une opération de logement social. En matière d’urbanisme, la commune de Craponne continue d’instruire, pour le compte de la Métropole, un certain nombre de permis de construire2. La municipalité attend en outre du futur plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon qu’il lui permette notamment de concilier une urbanisation dynamique et concentrée en son centre pour répondre à une demande croissante et la préservation d’espaces plus aérés en périphérie. Ce souci de la maîtrise de l’aménagement urbain s’est traduit par une politique immobilière active. Au cours de la période examinée, la commune a ainsi réalisé pour plus de 2 M€ d’acquisitions foncières qui se sont inscrites, selon l’ordonnateur, dans « une politique d’opportunité stratégique », visant à parachever le projet d’urbanisme entrepris il y a 25 ans, notamment pour la réalisation de parkings, de cheminements piétonniers ou pour des raisons de cohérence d’aménagement. Ainsi, 250 000 € sont budgétés en moyenne chaque année pour les opportunités d’achat immobilier. L’ordonnateur indique cependant qu’après les grosses acquisitions passées, il s’orienterait vers la revente de biens communaux pour financer les nouveaux investissements. Sur la période sous revue, les acquisitions ont été réalisées à des prix cohérents avec l’estimation des Domaines, à l’exception d’un terrain de 1 870 m², destiné à la réalisation de places de parkings entre le centre culturel et la médiathèque, acquis pour 658 500 k€ alors qu’il avait été évalué à 360 000 € par France Domaine. L’ordonnateur justifie le prix d’acquisition, validé par une délibération du conseil municipal, par l’emplacement stratégique du terrain. Les annexes aux comptes administratifs de la ville de Craponne présentant un état récapitulatif des cessions et acquisitions immobilières ne comportent pas le bilan prévu à l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales qui, selon la circulaire du 12 février 1996, doit comporter un rapport permettant à l’assemblée délibérante de porter une appréciation sur la politique immobilière menée par la collectivité.

1.2- Le développement économique

La commune de Craponne a mis en œuvre une politique visant à favoriser son essor économique, notamment en aménageant la zone d’activités des Tourettes. A ce jour, la commune compte 150 commerces, 80 artisans et 70 entreprises dont Bio Mérieux qui, à elle seule, représente 1 250 des 4 000 emplois dénombrés sur le territoire craponnois. La collectivité a également soutenu la construction du complexe « Aqueduc santé » regroupant des professionnels médicaux et paramédicaux afin de favoriser le maintien d’une offre de santé de proximité. Craponne compte ainsi une soixantaine de professionnels de santé et un centre de radiologie.

2 Plus de 80 % des permis de construire restent instruits à Craponne.


1.3- Les infrastructures sportives et culturelles

L’animation culturelle et sportive a également constitué un axe structurant de la politique municipale. Craponne s’est ainsi dotée d’une médiathèque, Odyssée, de l’espace culturel Eole3 et de nombreux équipements sportifs : un stade de football, un terrain de tennis, un gymnase avec mur d’escalade et le complexe sportif Olympie4, construit à compter de 2010 pour un montant de 3 M€. A ces équipements s’ajoute le centre de loisirs intercommunal Aquavert, situé à Francheville en limite du territoire craponnois, construit et géré par un syndicat intercommunal à vocation unique.

1.4- Les nouveaux enjeux : les conséquences de l’attractivité

Conséquences de son essor démographique, qui a amené sur son territoire une population jeune et péri-urbaine, Craponne est confrontée à un triple enjeu : la congestion de son réseau routier, la saturation de ses écoles et la prise en charge de la petite enfance. Le réseau routier est en effet engorgé5 particulièrement aux heures de pointe et la voirie ne peut être développée davantage sur le territoire de la commune du fait de la présence de deux rivières. Une voie de bus dédiée a été construite par le SYTRAL afin de réduire les temps de transport et tenter de diminuer la circulation automobile, au prix d’un investissement de 13 M€. Craponne accueille une centaine d’enfants supplémentaires chaque année, ce qui conduit la municipalité à envisager à moyen terme la construction d’un groupe scolaire en complément des trois écoles publiques6 déjà existantes dont certaines sont vétustes et vont nécessiter d’importants travaux de réhabilitation sur le mandat en cours (environ 2M€). Enfin, la commune a fait le choix d’externaliser la gestion de la petite enfance en la confiant à un délégataire de service public. 2- LA GOUVERNANCE

2.1- Les délégations de compétence du conseil municipal au maire

En vertu de l’article L. 2122-22 du CGCT, le conseil municipal peut déléguer au maire certaines de ses compétences. Cependant, selon la jurisprudence administrative, « Les délégations insuffisamment précises, trop larges ou ne fixant pas de limites au champ des pouvoirs délégués, peuvent être sanctionnées par le juge administratif. Ainsi, une délégation qui se réduit à retranscrire le texte des articles du CGCT ou même à en étendre le champ en spécifiant la compétence illimitée de l’autorité délégataire, est entachée d’illégalité»7. Les deux délibérations en vigueur au cours de la période sous revue, en date des 29 mars 2008 et 12 avril 2014, par lesquelles les conseils municipaux successifs ont délégué certaines de leurs compétences au maire, reprennent les termes de l’article L. 2122-22 du CGCT, mais fixent néanmoins, pour certaines compétences, des montants maximum au-delà desquels le maire ne peut intervenir.

3 L’espace culturel Eole accueille des concerts, du théâtre, des spectacles de danse, des conférences, des séances

de cinéma et autres manifestations culturelles organisées par les écoles et les associations. 4 Tir à l’arc, volley, basket, stade bouliste et stade de foot. 5 24 000 véhicules par jour passent sur le territoire craponnois. 6 Ecole publiques maternelles et élémentaires : école du centre, école Philippe Soupault, école de la Gatolière. 7 CE, 2 février 2000, Commune de Saint-Joseph.


Ces limitations apparaissent toutefois insuffisantes, notamment en matière d’emprunts, du fait de l’absence de précision sur la stratégie d’endettement de la collectivité et les grandes caractéristiques des contrats à souscrire. En effet, la circulaire du 25 juin 2010, relative aux produits financiers offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics, dispose que « la délégation doit nécessairement refléter la stratégie d’endettement de la collectivité […] cette stratégie d’endettement peut préciser les objectifs annuels sur le niveau et le profil de l’encours […]. Elle doit notamment fixer la nature des produits à souscrire en fonction de la typologie, soit en définissant un pourcentage maximum par type de produits ». De plus, l’organe délibérant doit définir les grandes caractéristiques des contrats souscrits par le maire, notamment les références de taux, la durée maximale, les conditions de réaménagement de la dette. La chambre recommande à l’assemblée délibérante de préciser la délégation de compétences accordée au maire en matière d’emprunts et d’opérations financières, conformément aux dispositions de la circulaire du 25 juin 2010 précitée, afin que l’action de l’ordonnateur et les emprunts souscrits s’inscrivent dans la stratégie d’endettement et les grandes caractéristiques arrêtées par l’organe délibérant. L’assemblée délibérante pourra utilement revoir les délégations qu’elle a accordées à l’ordonnateur à la faveur des nouvelles dispositions de l’article L. 2122-22 du CGCT, issues de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

2.2- Le compte-rendu du maire au conseil municipal

En vertu des dispositions de l’article L. 2123-23 du CGCT, le maire doit rendre compte des décisions prises au titre de sa délégation à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal. Les délibérations font état de rapports du maire, succincts, sans précision des montants financiers engagés par l’ordonnateur, alors même qu’il a délégation, notamment, pour la passation de tous les marchés à procédure adaptée.

La chambre recommande à l’ordonnateur d’indiquer, dans les rapports à l’assemblée délibérante, les montants financiers qu’il engage au titre de la délégation de compétence que lui accorde le conseil municipal. 3- LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE, COMPTABLE ET

BUDGETAIRE

3.1- Le débat d’orientation budgétaire

Les débats d’orientation budgétaire sont peu fournis et sont consacrés en grande partie à des données macro-économiques. S’ils expriment la volonté de réaliser des économies sur les charges de fonctionnement et énumèrent les opérations d’investissement à venir, ils n’en précisent pas les montants. Les graphiques présentés à l’assemblée délibérante synthétisent l’évolution prospective des recettes et des dépenses réelles de fonctionnement, de l’encours de dette et de l’épargne, au fil de l’eau, sans indication des conséquences des choix de gestion proposés par l’ordonnateur.


La chambre appelle l’attention de l’ordonnateur sur le renforcement des obligations d’information à la suite de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 dite loi « NOTRé ». En effet, son article 107 dispose que : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport […] comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret. »

3.2- La présentation des comptes : les activités assujetties à la TVA

Le suivi des activités qui sont assujetties à la TVA (location de salles, spectacles organisés à l’Espace Eole) n’est pas assuré. Dans la mesure où elles ne font pas l’objet de budgets annexes, le montant des recettes et des dépenses qui leurs sont affectées devrait être présenté dans un état annexé au compte administratif. De même, les opérations comptables qui les concernent devraient être suivies au sein de séries distinctes de bordereaux de titres et de mandats, faisant apparaître le montant des opérations budgétaires hors taxe et le montant de la TVA collectée ou déductible. Le logiciel financier acquis par la commune permettra à partir de 2017 de réaliser cette tâche.

3.3- La gestion budgétaire

Au cours de la période examinée, les dépenses de fonctionnement ont été réalisées en moyenne à hauteur de 94 % des prévisions et les recettes à 105 %. Cet écart résulte d’une pratique dite prudente de surestimation des dépenses et sous-estimation des recettes, la commune invoquant un accroissement des incertitudes financières. L’écart entre prévisions et réalisations s’est réduit, passant de 20 points en 2010 à 10 points en 2015, mais n’en concourt pas moins à la formation d’un excédent conséquent que la commune affecte chaque année dans son intégralité au financement de l’investissement. Les dépenses réelles d’investissement inscrites au budget communal ne sont réalisées qu’à hauteur de 50 %. L’importance des restes à réaliser (18,5 M€ de 2010 à 2015 pour 25,6 M€ de dépenses effectivement réalisées) atteste, pour le moins, de difficultés de programmation qui ont pour conséquence la mobilisation de ressources, au cas d’espèces fiscales, supérieures aux besoins. Ainsi, le résultat de clôture de la commune est passé de 1,5 M€ en 2009 à 3,9 M€ en 2015. La distinction des autorisations de programme et des crédits de paiement permettrait à la commune de ne pas faire supporter à son budget l'intégralité d'une dépense pluriannuelle, mais les seules dépenses à régler au cours de l'exercice. La chambre rappelle que les documents budgétaires prévisionnels doivent, présenter des recettes et des dépenses « évaluées de façon sincère ». Elle recommande d’adapter l’autofinancement dégagé annuellement aux besoins réels de la collectivité.


4- L’ANALYSE FINANCIERE

4.1- Une situation financière favorable

La commune de Craponne jouit d’une situation financière très satisfaisante. Grâce au dynamisme de ses bases fiscales, la commune bénéficie d’un autofinancement confortable, qui lui a permis de financer ses investissements en ne recourant à l’emprunt que de façon très limitée. Au cours de la période examinée, l’investissement communal a été financé à 90 % par des ressources propres. L’ensemble des ressources mobilisées a, de surcroît, excédé le besoin de financement de la collectivité et alimenté une trésorerie qui représentait neuf à dix mois de charges de gestion courante au 31 décembre 2015, très au-delà des besoins de liquidité à court et moyen terme de la commune.

4.2- La formation de l’autofinancement

Tableau 1 : La capacité d'autofinancement brute

en k€ 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Var. annuelle

moyenne

Produits de gestion 8 746 8 773 8 890 9 319 9 399 9 571 1,8 %

- Charges de gestion 4 916 5 280 5 459 5 605 5 837 5 805 3,4 %

= Excédent brut de fonctionnement 3 830 3 493 3 431 3 714 3 562 3 766 - 0,3 %

en % des produits de gestion 43,8 % 39,8 % 38,6 % 39,9 % 37,9 % 39,3 %

+/- Résultat financier - 58 - 147 - 170 - 163 - 179 -145 20,1 %

- Subventions exceptionnelles versées aux services publics industriels et commerciaux

564 512 541 776 868 877 9,2 %

+/- Autres produits et charges excep. réels - 173 21 - 66 - 21 283 153 N.C.

= CAF brute 3 036 2 854 2 655 2 754 2 798 2 896 - 0,9 %

en % des produits de gestion 34,7 % 32,5 % 29,9 % 29,6 % 29,8 % 30,3 %

Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion

L’autofinancement correspond à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses de même nature. Il est affecté prioritairement au remboursement de la dette et au financement direct de l’investissement. Il constitue le principal indicateur de l’indépendance financière de la collectivité. L’indépendance financière de la commune est largement assurée par une capacité d’autofinancement qui représente 30 % des produits de gestion, soit le double du ratio communément attendu. Ce ratio a toutefois décru de 4,5 points de 2010 à 2015, sous l’effet d’une dynamique des charges plus importantes que celle des produits.

4.2.1- Les produits de gestion

Les produits de gestion s’établissent à 9,5 M€ en 2015. Ils se sont appréciés au rythme annuel moyen de 1,8 %, depuis 2010, soit une augmentation de 0,8 M€. Les produits, sur le montant desquels la collectivité peut agir (ressources fiscales et ressources d’exploitation) en constituent les trois-quarts, ce qui lui confère des marges de manœuvre importantes.


Tableau 2 : Les produits de gestion

en k€ 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Var.

annuelle moyenne

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 5 240 5 810 5 945 6 309 6 486 6 796 5,3 %

+ Ressources d'exploitation 1 049 693 713 716 723 720 - 7,3 %

= Produits "flexibles" (a) 6 290 6 503 6 658 7 024 7 209 7 517 3,6 %

Ressources institutionnelles (dotations et participations)

1 761 1 501 1 451 1 550 1 453 1 337 - 5,4 %

+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 684 751 765 744 722 702 0,5 %

= Produits "rigides" (b) 2 445 2 253 2 216 2 294 2 174 2 038 - 3,6 %

Production immobilisée, travaux en régie (c) 12 16 16 0 16 16 6,6 %

= Produits de gestion (a+b+c = A) 8 746 8 773 8 890 9 319 9 399 9 571 1,8 %

Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion

4.2.1.1- Les ressources fiscales

Tableau 3 : Les ressources fiscales

En k € 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)

5 240 096 5 810 237 5 945 083 6 308 836 6 486 322 6 796 475

dont Impôts locaux nets des restitutions 4 574 600 4 939 854 5 185 129 5 364 037 5 620 686 5 848 834

dont Droits de places 92 239 94 662 95 307 97 050 101 278 99 845

dont Taxe locale sur la publicité extérieure 3 773 76 416 32 123 53 576 57 189 56 489

dont Taxes sur l’électricité 191 891 217 833 223 257 246 119 237 288 239 040

dont Droits de mutation à titre onéreux (net des reversements)

377 593 480 989 406 418 545 060 466 700 548 329


Les ressources fiscales s’élèvent à 6,8 M€ en 2015, contre 5,2 M€ en 2010. Elles représentent 70 % des produits de gestion, soit l’essentiel des ressources de la collectivité. Elles sont constituées des impôts locaux, de la taxe additionnelle aux droits de mutation, de la taxe sur l’électricité, des droits de place et depuis 2011 de la taxe additionnelle sur la publicité extérieure. Le montant des impôts locaux, qui s’établit à 5,8 M€ en 2015, évolue au rythme de 5,3 % par an en moyenne, porté par le seul dynamisme des bases lié à l’urbanisation puisque les taux n’ont pas été modifiés au cours de la période examinée. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal est passé de 95,7 % en 2010 à 87,5 % en 2014, l’importance des bases d’imposition permettant à la commune de maintenir des taux inférieurs aux taux moyens constatés au niveau national. A l’inverse, la fiscalité indirecte s’est accrue avec l’instauration, à compter de 2010, de la taxe locale sur la publicité extérieure, dont le produit s’est stabilisé à hauteur de 55 000 €. Quant à la taxe communale sur la consommation finale d’électricité, la commune a fait le choix d’en confier la perception au syndicat de gestion des énergies de la région lyonnaise (SIGERLy) qui lui en reverse le produit, de l’ordre de 240 000 €. Elle bénéficie ainsi de l’expertise de cet organisme, mais les contribuables sont de ce fait imposés au taux syndical, qui est majoré du coefficient maximum autorisé de 8,5. La commune perçoit par ailleurs des droits de mutation conséquents, de l’ordre de 0,4 à 0,55 M€, grâce à un marché immobilier florissant. Toutefois, ces ressources demeurent volatiles et fortement dépendantes de la poursuite de l’urbanisation de la commune. Les droits de place du marché hebdomadaire atteignent 0,1 M€ et progressent sur la période.


4.2.1.2- Une fiscalité additionnelle au bénéfice des syndicats qui alourdit la

pression fiscale

La commune de Craponne est membre de cinq syndicats intercommunaux. Pour quatre d’entre eux, la contribution de la commune résulte d’une fiscalité additionnelle aux impôts communaux pour un montant total de 760 000 € en 2015. La prise en charge de ces contributions par le budget communal permettrait d’ajuster la pression fiscale à la baisse, sans affecter les marges de manœuvre de la collectivité. En effet, son niveau d’autofinancement atteindrait encore un niveau très satisfaisant de plus de 20 % des produits de gestion. A ce sujet, la commune envisage le remplacement progressif de ces contributions fiscalisées par des contributions budgétaires. A ce jour seule la budgétisation, à compter de 2018, de la contribution au SIVU gendarmerie (environ 70 000€) a été actée.

Tableau 4 : CAF retraitée des contributions aux syndicats intercommunaux

en € 2012 2013 2014 2015

Produits de gestion 8 890 250 9 318 616 9 399 138 9 571 094

CAF brute 2 654 546 2 754 346 2 798 018 2 896 369

en % des produits de gestion 29,9 % 29,6 % 29,8 % 30,3 %

- Contribution aux syndicats intercommunaux fiscalisés 651 508 748 235 761 684 760 024

= CAF brute retraitée 2 003 038 2 006 111 2 036 334 2 136 345

en % des produits de gestion 22,5 % 21,5 % 21,9 % 22,9 %

Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion et réponse de l’ordonnateur

4.2.1.3- Les ressources d’exploitation

Les ressources d’exploitation, qui s’établissent à 0,7 M€, proviennent pour moitié des tarifs perçus sur les services rendus à la population en matière d’activité périscolaires et d’enseignement. L’aménagement de la médiathèque et de l’Espace culturel Eole ont dynamisé les produits en provenance des services culturels. Le produit de la location d’immeubles, dont plusieurs salles communales, complète ces ressources.

4.2.1.4- Les ressources institutionnelles

En 2015, les ressources que la commune perçoit de l’Etat et d’autres collectivités et organismes publics s’établissent à 1,3 M€, contre 1,5 M€ en 2010. Ce recul est imputable à la dotation globale de fonctionnement, dont le montant passe de 0,9 M€ en 2010 à 0,7 M€ en 2015. En effet, la part dotation de solidarité rurale (77 000 € en 2013) n’est plus perçue, la population prise en compte ayant franchi en 2014 le seuil des 10 000 habitants. En 2015, c’est la part forfaitaire qui a subi un abattement de 174 000€ au titre de la contribution au redressement des finances publiques. Aux côtés des dotations de l’Etat, la commune perçoit des participations qui proviennent, pour l’essentiel, de la CAF, au titre du Contrat Enfance Jeunesse (CEJ). D’un montant moyen de 250 000 €, cette participation a été portée à plus de 300 000 € en 2015 à la faveur du renouvellement du CEJ qui intègre désormais le financement du coordinateur des temps d’activités périscolaires, de l’agent d’accueil du public au service Scolaire/Petite enfance et des nouvelles places en crèches.

4.2.1.5- La fiscalité reversée par l’intercommunalité

Les montants de fiscalité reversés par la Métropole de Lyon sont peu importants du fait du faible niveau de la taxe professionnelle transférée lors de l’adhésion de la commune. Celle-ci perçoit une attribution de compensation de 573 000 €, qui évoluera en fonction du nouveau


pacte métropolitain en cours de négociation. La dotation de solidarité communautaire s’établit à 150 000 €.

4.2.1.6- La contribution au fonds de péréquation et de solidarité (FPIC)

Du fait d’un potentiel financier agrégé, calculé au niveau du territoire intercommunal, supérieur à 0,9 fois le potentiel financier agrégé moyen national, la commune de Craponne contribue au FPIC. Au terme de 2016, 2 % du produit fiscal intercommunal et communal doit être redistribué. La montée en puissance de ce mécanisme de péréquation se manifeste par une contribution croissante, de 11 900 € en 2012 à 72 000 € en 2015, sans avoir obéré pour autant l’autofinancement de la commune.

4.2.2- Les charges de gestion

Tableau 5 : Les charges de gestion

en € 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Var. annuelle

moyenne

Charges à caractère général 1 706 1 941 1 945 1 946 1 915 1 819 1,3 %

+ Charges de personnel 2 668 2 785 2 966 3 090 3 334 3 432 5,2 %

+ Subventions de fonctionnement 416 429 418 443 447 392 - 1,2 %

+ Autres charges de gestion 126 125 130 126 141 162 5,2 %

= Charges de gestion 4 916 5 280 5 459 5 605 5 837 5 805 3,4 %


Les charges de gestion s’établissent à 5,8 M€ à fin 2015. Elles se sont appréciés au rythme annuel moyen soutenu de 3,4 %, depuis 2010, soit une augmentation en volume de 0,9 M€, avec des évolutions contrastées selon leur nature. Le quart de ces charges est consacré à l’enseignement Du fait de l’importance des compétences transférées à la Métropole et à divers syndicats, les charges à caractère général et les charges de personnel, qui s’établissent respectivement à 1,8 M€ et 3,4 M€ en 2015, sont structurellement moins importantes que celles supportées en moyenne par les communes de même strate démographique8. La commune ayant affermé la gestion de son secteur Enfance-Jeunesse9, au travers de deux DSP, ses charges de gestion s’en trouvent encore minorées, et de ce fait, inférieures à celles supportées par des communes de même taille et membres de la Métropole de Lyon.

4.2.2.1- Evolution des charges de gestion

Si la commune s’est attachée à maîtriser ses charges à caractère général à compter de l’exercice 2011, les charges de personnel ont, quant à elles, crû au rythme annuel moyen de 5,2 % de 2010 à 2015, soit une augmentation de 0,8 M€. Plusieurs facteurs y ont contribué. Dix emplois supplémentaires ont été pourvus en 2012. Si les effectifs se stabilisent à compter de 2013, malgré des recrutements sur des emplois nouveaux (un régisseur a été recruté à temps plein à l’Espace culturel Eole en septembre 2014, un gestionnaire de l’énergie et de la sécurité des bâtiments fin 2014, un ingénieur responsable du service urbanisme et un collaborateur de cabinet en 2015,) le recours au personnel contractuel s’intensifie pour faire face à l’absentéisme et pourvoir à des postes vacants.

8 Source : DGFiP, « Les comptes des communes », colloc.gouv.fr. 9 Petite enfance : 2 EAJE de 48 et 28 places ; Jeunesse : 1 centre d’accueil de loisirs sans hébergement, un espace

jeune, un jardin d’enfants, des activités périscolaires.


Ainsi, alors que la rémunération du personnel titulaire fléchit, passant de 1 443 000 € en 2013 à 1 409 000 € en 2015, grâce au remplacement d’agents âgés par des plus jeunes, la rémunération des agents contractuels s’apprécie évoluant de 322 000 € à 522 000 € au cours de la même période. L’importance relative des rémunérations versées au personnel contractuel est à souligner puisqu’elle oscille entre 15 et 20 % des rémunérations versées au cours de la période examinée. Deux facteurs exogènes ont, par ailleurs, influé sur le niveau de la masse salariale au cours de l’exercice 2014 : l’augmentation du taux de la contribution employeur due à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)10 et la revalorisation des grilles de rémunération des agents de catégorie C et B. Les subventions paraissent maîtrisées, d’un montant de 416 000 € en 2010 et 392 000 € en 2015, versé principalement au CCAS (94 000 k€) au foyer-logement (190 000 €) et à l’OGEC qui gère un groupe scolaire maternel et élémentaire (109 700 €). En réponse aux observations provisoires, le maire a indiqué que les informations dont dispose la commune sur les contributions en nature seraient bien intégrées dans les documents budgétaires.

4.2.3- Le résultat financier et le résultat exceptionnel

Le résultat financier s’est dégradé sous l’effet de la hausse des frais financiers de 59 000 à 179 000 € de 2010 à 2015, liée à un emprunt de 5 M€. Le résultat exceptionnel est artificiellement grevé du montant de la contribution forfaitaire versée aux associations délégataires des services publics administratifs de l’Accueil Petite enfance et du Pôle Animation jeunesse, en contrepartie de leurs obligations de service public. Ces contributions, par leur objet et leur caractère récurrent, constituent une charge de gestion et non une charge exceptionnelle et ont donc fait l’objet d’une imputation comptable erronée. Elles ont atteint 877 000 € en 2015 contre 564 000 € en 2010, progression liée au changement de périmètre des contrats de DSP en 2012. En recettes, 430 000 € d’indemnités ont été versés à la commune en 2014 et 2015, au titre de malfaçons sur les travaux de réfection de la toiture d’une école.

4.3- Le financement des investissements

De 2010 à 2015, la commune a consenti un effort d’investissement de 24 M€, qu’elle a financé à hauteur de 90 % par des ressources propres. Bien que doublée au cours de la période examinée, l’annuité en capital de la dette demeure peu importante et s’établit à 314 000 € en 2015, ce qui permet à la collectivité de conserver l’essentiel de l’autofinancement pour financer ses dépenses d’équipement. La commune a notamment investi 4,7 M€ dans la construction d’une salle festive, 3 M€ dans une salle multisports, 2,1 M€ dans l’extension d’une crèche (Bib et Bull), 1,3 M€ dans la construction d’un restaurant scolaire (école Gatolière), 1,2 M€ dans la construction d’une médiathèque, 0,5 M€ dans la rénovation de la toiture d’une école (école du centre), 0,3 M€ dans l’aménagement d’un local pour la police municipale…Elle a également acquis pour plus de 2 M€ d’assises foncières et 300 000 € ont été consacrés au logement social par le biais de subventions d’équipement.

10 Ce taux est passé de 28,85 % en 2013 à 30,40 % en 2015.


La commune a su compléter ses ressources par des subventions d’investissement obtenues auprès du département et de divers organismes (CAF, DRAC, CNDS11, DETR12), pour un montant total de 3,3 M€ et par la cession d’un petit immeuble pour 300 000 € en 2012. Le besoin de financement résiduel (2,3 M€) a été couvert au-delà du nécessaire par un recours à l’emprunt de 5 M€, lequel est venu abonder inutilement un fonds de roulement déjà conséquent.

4.4- La situation bilancielle

Le bilan de la commune de Craponne ne fait apparaitre aucun risque particulier. Les analyses financières prospectives réalisées par la commune reposent sur des hypothèses d’évolution des produits et des charges volontairement pessimistes, notamment en matière de ressources fiscales et de charges de personnel, ce qui conduit à l’établissement de plans pluriannuels d’investissement excessivement prudents et à la constitution d’excédents. Malgré un recours à l’emprunt au-delà de ses besoins immédiats, la commune ne rencontre aucun problème de solvabilité, puisque l’autofinancement qu’elle dégage annuellement lui permet de se désendetter en deux ans. L’excédent de ressources et l’autofinancement dégagé annuellement pourront financer le programme d’investissement prévu au plan de mandat 2014-2020 d’un montant total de 12 à 13 M€. Il consiste notamment en la rénovation et l’extension d’écoles existantes, en la poursuite de la mise aux normes d’accessibilité des bâtiments communaux, en la construction de la 2ème phase du complexe multisports, à l’élargissement de la vidéo surveillance, au renouvellement du parc informatique. La commune devra également s’attacher à renouveler son parc roulant, son mobilier, et son matériel de bureau qui présentent un taux de vétusté important. Au terme de ce plan de mandat, la commune devrait disposer d’équipements dimensionnés pour sa population en expansion. La construction d’une école supplémentaire est envisagée à moyen terme. 5- LA COMMANDE PUBLIQUE

5.1- L’organisation de la fonction « achat »

La collectivité s’est attachée à conclure des marchés pour un grand nombre de prestations : maintenance informatique, mission d’accueil et d’appariteur de la salle festive, gestion des marchés forains, entretien des installations de chauffage, climatisation et traitement de l’air, télécommunication, travaux électriques, entretien des espaces verts, assurances, supports de communication, restauration collective... Toutefois, le logiciel comptable et financier n’a pas été programmé pour bloquer les engagements de dépenses en cas de dépassement des seuils en l’absence de marchés. Elle a également entamé un processus de mutualisation de ses achats en intégrant des groupements de commande : achats groupés avec la commune de Saint Genis les Ollières pour les produits d’entretien, adhésion aux groupements de commandes du SIGERLy pour l’achat de gaz naturel, et, courant 2016, de la Métropole de Lyon pour l’achat de la quincaillerie et des fournitures scolaires. Outre les gains financiers escomptés, cette démarche permet à la collectivité de sécuriser juridiquement sa commande publique, certains achats ayant été

11 Centre national pour le développement du sport. 12 Dotation d’équipement des territoires ruraux.


réalisés jusque-là sans publicité ni mise en concurrence, comme par exemple les fournitures scolaires. La commune n’a pas formalisé la passation des marchés à procédure adaptée, notamment dans un règlement de la commande publique. Toutefois, elle s’attache à assurer les principes constitutionnels de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Jusqu’en 2016, elle a satisfait à son obligation de publicité par la publication d’un avis d’appel public à la concurrence au BOAMP. Par souci d’économies, la publicité est désormais réalisée sur un site spécialisé pour les procédures d’un montant inférieur à 90 000 € HT. Un délai minimum de 22 jours est accordé aux candidats pour déposer leurs offres. La commune s’attache également à rédiger un règlement de consultation et un cahier des charges, et à définir des critères de sélection au plus près de ses besoins. Pour ce faire, elle n’hésite pas à recourir à des intervenants extérieurs pour réaliser des missions d’audit et d’assistance à la préparation et la passation de certains marchés13. Elle a, par ailleurs, créé, en 2014, une commission MAPA qui se prononce sur les candidatures et les offres des marchés de travaux de plus de 90 000 € HT et des marchés de fournitures et services de plus de 50 000 € HT.

5.2- Le contrôle de certains marchés

Le contrôle des marchés s’est fait à partir d’une identification des risques a priori sur les marchés de fournitures et prestations et sur la base d’une approche quantitative pour les marchés de travaux. Deux marchés de prestations de service, « Création, conception et impression de supports de communication écrites et multimédias » et « Restauration collective », et les marchés d’assistance à maîtrise d’ouvrage, de maîtrise d’œuvre et de travaux de quatre opérations d’investissement, représentant la moitié des marchés de travaux sur la période sous revue, ont été examinés14. L’examen de ces dossiers a permis de constater le respect des délais entre la date de parution de l’avis d’appel public à la concurrence et la date limite de dépôt des offres, le respect de la transparence des modalités de sélection des offres avec la mention dans l’avis d’appel public à la concurrence des critères et sous-critères de sélection et de leur pondération. Si la commission MAPA ou la commission d’appel d’offres se prononcent sur des rapports d’analyse des offres complets, détaillant la mise en œuvre des critères de sélection, les rapports de présentation, établis en vertu de l’article 79 du code des marchés publics, en revanche, motivent insuffisamment le choix de l’offre retenue. Deux marchés appellent des remarques particulières quant à la rémunération du maître d’œuvre : le marché de travaux d’aménagement pour la réalisation d’une médiathèque et le marché de construction d’une salle multisports. En ce qui concerne l’aménagement de la médiathèque, un marché de maîtrise d’œuvre, signé le 23 juillet 2009, a été attribué pour un montant de 127 075 € TTC, sur la base d’un coût prévisionnel des travaux de 1 250 000 € HT (1 495 000 TTC) arrêté par le maître d’ouvrage et ramené à 1 020 000 € HT après estimation par le maître d’œuvre, soit une diminution de 23 %. Contrairement aux dispositions des articles 29 et 30 du décret n° 93-1268 du 29 novembre

13 Marchés d’assurance, de restauration collective. 14 Construction d’une médiathèque, construction d’une salle festive, construction d’une salle multisports, création

d’un restaurant scolaire et d’une salle d’évolution à l’école de la Gatolière.


199315, rappelées par une jurisprudence du Conseil d’Etat16, les parties au contrat n’ont pas fixé le montant du forfait définitif du maître d’œuvre sur la base de ce nouveau montant. Les marchés de travaux ont finalement été attribués par la commission d’appel d’offres en date du 20 avril 2010 pour un montant global HT de 879 742,50 €, soit 30 % de moins que le coût prévisionnel servant de base à la rémunération du maître d’œuvre. Pour la construction de la salle multisports, la collectivité a conclu un marché de maîtrise d’œuvre avec un forfait de rémunération de 83 300 € HT sur la base d’un coût prévisionnel des travaux de 980 000 € HT. Entre les phase APS17 et APD18, la collectivité a fait évoluer le programme des travaux, pour répondre aux demandes nouvelles émanant des associations, futures utilisatrices des locaux. Le maître d’œuvre a estimé à 2 158 000 € HT le nouveau montant des travaux, soit une augmentation de 120 %. Un avenant en date du 28 juin 2011 a porté, en conséquence, sa rémunération à 183 400 € HT, comme le permet l’article 30 III du décret n° 93-1268 précité19. L’ampleur des modifications apportées à ces deux programmes aurait justifié une remise en concurrence.

5.3- Les délégations de services publics

Au cours de l’exercice 2012, la commune de Craponne a renouvelé l’affermage de la gestion de l’Accueil de la petite enfance et du Pôle animation jeunesse. Au cours de sa séance du 30 juin 2011, le conseil municipal a acté le principe de la délégation de ces services publics administratifs facultatifs conformément aux dispositions de l’article L. 1411-4 du CGCT20. Les conditions de mise en concurrence et de sélection des délégataires n’appellent pas de remarques particulières.

5.3.1- L’accueil de la petite enfance

5.3.1.1- Les dispositions du contrat d’affermage du 16 juillet 2012

Par contrat en date du 16 juillet 2012, la commune de Craponne a délégué à la société lyonnaise pour l’enfance et l’adolescence (SLEA) la gestion de deux crèches collectives de 28 et 48 places, d’une crèche familiale de 24 places et d’un relais d’assistantes maternelles (RAM). Le contrat est conclu pour une durée de cinq ans et court à compter du 27 août 2012. Les tarifs perçus auprès des usagers sont déterminés, en tenant compte des ressources de la famille, par la caisse d’allocations familiales (CAF), qui verse également une participation. Le délégataire perçoit aussi de la commune une contribution forfaitaire annuelle fixée pour la durée du contrat. Elle est calculée sur la base des budgets prévisionnels de chaque structure annexée au document contractuel, sans que les contraintes de service public qui la fondent

15 Décret relatif aux missions de maîtrise d’œuvre confiées par des maîtres d’ouvrage publics à des prestataires de droit privé. 16 Conseil d’Etat, arrêt n° 367821 du 10 février 2014 Communauté d’agglomération Tours Plus. 17 Avant-projet sommaire. 18 Avant-projet définitif 19 Dans son arrêt du 29 septembre 2010, Société Babel, n° 319481, le Conseil d’Etat a précisé que le droit du

maître de l’œuvre à l’augmentation de sa rémunération est uniquement subordonné à l’existence de prestations supplémentaires de maîtrise d’œuvre utiles à l’exécution des modifications décidées par le maître de l’ouvrage.

20 Article L. 1411-4 : Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L. 1413-1. Elles statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire.


(grille tarifaire CAF, continuité d’ouverture des équipements, plages horaires imposées) ne soient précisément chiffrées. Un avenant du 30 juin 2014 élargit la délégation à 12 places de crèche collective supplémentaires, sans modifier pour autant le montant de la contribution forfaitaire. En dépit de ce silence contractuel, la collectivité verse, depuis 2014, une contribution forfaitaire majorée à l’association délégataire, sur la base d’un nouveau budget prévisionnel 2014-2017 de la crèche Bib et Bull qui n’a pas été annexé à l’avenant. En vertu d’une clause d’effort prévue à l’article 23-5 du contrat d’affermage, 40 % du résultat annuel consolidé de la délégation est reversé à la collectivité délégante.

5.3.1.2- Le suivi de l’exécution du contrat

Conformément aux dispositions de l’article L. 1411-3 du CGCT et de l’article 25 du contrat de délégation, le délégataire produit chaque année à la commune un compte-rendu technique et financier ainsi qu’une analyse des conditions d’exécution du service délégué par structure. Le taux d’encadrement des enfants, strictement réglementé dans ce secteur d’activité, n’est pas communiqué à la commune. Il ressort de l’ensemble des éléments produits, que la crèche familiale ne semble pas répondre aux besoins de la population craponnoise. Son taux de fréquentation est faible et se dégrade de façon constante. Il s’établit à 53,11 % en 2013 et 38,22 % en 2014, pour un taux attendu de 70 %. Paradoxalement, cette structure dégage un excédent confortable, égal à 20 % de ses recettes (en 2013), grâce à la contribution forfaitaire versée par la commune. Il en coûte ainsi à la collectivité 215 000 à 220 000 € par an pour le fonctionnement d’une structure qui pâtit des difficultés à recruter des assistantes maternelles en nombre suffisant. C’est pourquoi la crèche familiale, selon les documents produits par l’ordonnateur, n’apparaît pas dans la procédure de renouvellement de la DSP. Les comptes de la délégation sont excédentaires. Le montant de la contribution forfaitaire versée excède la stricte couverture des dépenses réalisées par le délégataire, ce qui résulte d’une mauvaise estimation des différents budgets prévisionnels annexés au contrat de délégation. Si les deux crèches collectives présentent, pour leur part, des taux d’occupation satisfaisants et conformes aux taux prévisionnels contractuels, leurs comptes présentent, tout comme la crèche familiale, des écarts notables par rapport aux estimations. Ainsi, la contribution forfaitaire représente environ 50 % des produits de la délégation et l’ensemble de la délégation dégage, pour les trois établissements d’accueils pour jeunes enfants EAJE, un excédent global de 65 500 € en 2013 (soit 6,7 % des produits) et 2014. Bien que le jeu de la clause d’effort ait permis à la commune de récupérer 40 % de cet excédent, le caractère surévalué et forfaitaire de la contribution atténue fortement les risques encourus par le délégataire, ce qui pourrait conduire à la requalification du contrat en marché public. La commune estime qu’en augmentant de 10 points le taux d’occupation contractuel à l’occasion du renouvellement en cours de la DSP, elle va accroître les risques de gestion pour le futur délégataire. Le coût de revient annuel par place, qui s’élève à 13 500 € en 2013, s’inscrit dans la fourchette nationale de 11 400 à 15 500 €21.

21 Fourchette calculée à partir des données de cadrage du Programme de qualité et d’efficience Famille 2012

(annexe au Projet de loi de finance de la sécurité sociale).


5.3.2- Le Pôle animation jeunesse

5.3.2.1- Les dispositions du contrat d’affermage du 16 juillet 2012

Par contrat en date du 16 juillet 2012, modifié par deux avenants des 20 septembre 2014 et 2 juin 2015, la commune de Craponne a délégué à l’Institut de formation, d’animation et de conseil (IFAC) la gestion d’un centre de loisirs sans hébergement (CLSH) de 100 places, d’un espace jeunes dédié aux 13-18 ans, d’un jardin d’enfants de 16 places et la mise en place d’activités périscolaires au titre de la réforme des rythmes scolaires. Le contrat est conclu pour une durée de cinq ans à compter du 1er septembre 2012. Pour mener à bien sa mission, l’IFAC perçoit les recettes d’exploitation perçues auprès des usagers, les recettes en provenance de la CAF, et la contribution forfaitaire versée par la commune en contrepartie des contraintes de service public. Selon l’article 23-3 du contrat d’affermage, les tarifs applicables aux usagers sont fixés par la commune sur proposition du délégataire. Contrairement aux dispositions de l’article L. 1411-2 du CGCT, aucun tarif n’est stipulé au contrat de délégation. Cependant, tous les tarifs pratiqués par le délégataire sont votés par l’assemblée délibérante . Comme pour la DSP Petite enfance, la contribution forfaitaire est fixée en début de contrat sur la base des budgets prévisionnels de chaque structure. Toutefois, si les comptes de résultat des activités déléguées font apparaître un excédent de recettes sur les dépenses, la commune récupère la moitié de cet excédent en vertu d’une clause d’effort insérée à l’article 23-6 du contrat de délégation.

5.3.2.2- Le suivi de l’exécution du contrat

Afin de permettre à la collectivité d’assurer un suivi de la délégation, le délégataire doit lui remettre annuellement, selon l’article 25 du contrat, un compte-rendu technique et financier et une analyse des conditions d’exécution du service délégué. Ce n’est qu’à compter de l’exercice 2014 que l’IFAC a produit à la commune un compte-rendu technique permettant d’apprécier les taux d’occupation des différentes structures et activités affermées. Mais, contrairement aux dispositions contractuelles, le délégataire n’a produit aucun élément d’information sur les effectifs mobilisés et l’origine géographique des enfants et des jeunes. De même, le délégataire n’a transmis un compte de résultat détaillé par structure qu’à compter de 2014. Le jardin d’enfants, dont les capacités sont passées de 12 à 16 places, présente un taux d’occupation de 90 %. Mais les taux d’occupation satisfaisants de l’ALSH, tout comme la fréquentation de l’Espace jeunes, ont pâti de la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires22. Cette dernière, confiée au délégataire à compter de septembre 2014 s’est traduite par une désaffection de l’ALSH, suite à sa fermeture le mercredi matin, et la mobilisation de l’animatrice de l’Espace jeunes sur les activités périscolaires. La commune a toutefois rapidement remédié à cette situation en ré-ouvrant l’ALSH toute la journée du mercredi et en maintenant la prestation d’animation périscolaire au même niveau. Ces ajustements se sont faits sans modification des dispositions financières du contrat, notamment la réaffectation, à la demande de la commune, de temps d’animateur à la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires, ce qui ne contribue pas à clarifier les missions et les modalités financières de la DSP.

22 Décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l’organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et

élémentaires.


Les excédents dégagés annuellement, malgré leur contraction23 et leur reversement pour moitié à la commune au titre de la clause d’effort, devraient permettre au délégataire de parvenir au terme de la délégation à l’équilibre. La commune gagnerait à définir plus précisément les indicateurs de suivi d’activité à produire annuellement par ses délégataires, à y inclure les données produites par ceux-ci à la CAF et les taux d’encadrement. Il conviendrait également que les délégataires produisent en annexe de leur compte-rendu annuel, l’inventaire des biens qu’ils ont acquis au cours de la délégation, en précisant s’’il s’agit de biens de retour ou de biens de reprise24. Lors du renouvellement de la délégation du service public, la commune devra s’attacher à revoir les modalités de calcul de la compensation financière versée au titre des contraintes de service public, de telle sorte que le délégataire assume un risque réel d’exploitation. La compensation pourrait, alors, prendre en compte la variation annuelle de la fréquentation et correspondre à la différence entre les redevances perçues auprès des usagers et de la CNAF et le coût annuel d’une place25. 6- LES RESSOURCES HUMAINES

6.1- Les effectifs

6.1.1- Le tableau des effectifs

De 2010 à 2016, l’assemblée délibérante a réduit le nombre d’emplois budgétaires ouverts de 17 postes afin de le mettre en cohérence avec les effectifs réellement employés par la collectivité. Ainsi, en 2010, les annexes aux documents budgétaires présentaient 108 emplois ouverts pour 70 pourvus. En février 2016, la collectivité faisait état de 91 emplois ouverts pour 72 pourvus, et se trouvait dans la capacité de justifier la totalité de la différence. Cet ajustement permet de redonner à l’assemblée délibérante un véritable pouvoir de décision en matière de création de postes et de gestion des effectifs.

6.1.2- Le niveau des effectifs

Selon l’état du personnel annexé aux documents budgétaires, les effectifs de la commune s’établissaient à 76,96 équivalents temps plein annuel travaillés (ETPT) au 31 décembre 2015. Après plusieurs recrutements réalisés en 2012, la collectivité s’est attachée à maîtriser ses effectifs, alors même que leur nombre apparaît faible pour la taille de la collectivité. Ainsi, le taux d’administration ne s’établit qu’à 7,26 ETPT pour 1 000 habitants au 1er janvier 2015, pour une moyenne de 17,3 pour les communes appartenant à la strate 5 000 à 9 999 h, et 20,1 pour la strate des communes de 10 000 à 19 999 h. Cela s’explique en partie par l’importance des compétences transférées et déléguées et traduit une volonté de maîtrise des effectifs de personnels titulaires, en partie compensée par le recours à de nombreux agents sous contrat non pris en compte dans le calcul des effectifs en ETPT.

23 18,3 k€ en 2013, 2,9 k€ en 2014. 24 Article 8 du contrat de DSP petite enfance : « le matériel pédagogique et de puériculture sont à la charge du

délégataire ». 25 Tribunal administratif de Nice, 23 septembre 2005, n° 01082139 : le juge administratif a considéré que le critère

financier de la délégation de service public était satisfait dès lors que la rémunération du délégataire d’un service de restauration scolaire était assurée par le versement des redevances des usagers, complété par une compensation de l’autorité délégante, prenant en charge la différence entre ces redevances et le prix unitaire des repas. Dans cette hypothèse, la notion de risque avait été recherchée, et décelée par le juge administratif, dans les variations annuelles du nombre de repas servis.


La commune emploie un nombre important et croissant d’agents techniques contractuels (non titulaires), 34 en 2013, 68 en 2014 et 57 en 2015. Recrutés sur la base de l’article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée26, pour le remplacement de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à servir à temps partiel ou indisponibles pour maladie par exemple, ils assurent principalement des tâches d’entretien des locaux et de surveillance dans les restaurants scolaires et sont également affectés à l’encadrement des enfants dans le cadre des temps d’activités périscolaires (TAP). Si l’importance de ce recours aux contractuels peut s’expliquer par un taux d’absentéisme dégradé, il correspond également pour partie à des recrutements sur des emplois vacants en lieu et place d’agents titulaires. Il conviendrait, dans ce dernier cas, de titulariser les agents concernés, et de valoriser en ETPT les emplois correspondants, notamment dans le cadre de l’état du personnel annexé aux documents budgétaires. En cours d’instruction, l’ordonnateur a expliqué ne pas vouloir procéder à ces titularisations en raison du fort absentéisme qui frappe ces emplois à temps non-complet.

6.2- L’absentéisme

La collectivité enregistre un fort absentéisme. Selon les bilans sociaux, qui regroupent les données de la commune, du CCAS et du Foyer-logement, l’équivalent de 12,4 ETPT en 2011 et 10,7 en 2013 ont été absents au cours de l’année, pour toutes natures d’arrêts confondues, pour un effectif total de 84 ETPT en 2013, soit 13 %. Les absences pour longues maladies sont particulièrement importantes et ont représenté 1 076 jours en 2011 et 1 063 jours en 2013, soit respectivement 37,8 % et 43,3 % des absences. En 2015, l’absentéisme des agents de la commune affiliés à la CNRACL, toutes natures d’arrêts confondues, représentait 12 agents en ETPT, soit 15,6 % des effectifs de la collectivité. En matière de maladie ordinaire, ce taux d’absentéisme s’établissait à 8,2 %. Cette situation peut s’expliquer en partie par un personnel vieillissant27 et un nombre important d’agents affecté à des tâches à forte pénibilité, comme l’entretien des locaux et l’accompagnement des enfants en classes maternelles ou leur encadrement au restaurant scolaire. La commune indique faire des efforts d’équipement, de formation et d’accompagnement, dans un contexte de difficultés de reclassement, faute de postes adaptés en interne. Pour autant, elle n’a pas encore défini de plan d’actions afin de remédier à cette situation. Sa volonté de constituer une équipe de remplacement se heurte au fort taux de rotation des agents non-titulaires recrutés sur des emplois permanents. Ce taux a atteint 30,8 % en 2011 et 25 % en 2013. Les contractuels recrutés pour constituer cette équipe deviennent, de fait, employés sur des postes vacants.

6.3- Le temps de travail

6.3.1- Le protocole d’accord sur la durée du travail

Par délibération du 17 décembre 2015, le conseil municipal a adopté un nouveau protocole du temps de travail afin de mettre en conformité la durée de travail des agents de la collectivité avec les dispositions réglementaires en vigueur. A compter du 1er janvier 2016, la durée de travail annuelle est désormais fixée à 1 607 heures au lieu de 1 565 heures auparavant.

26 Par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012. 27 En 2013, plus de la moitié des agents avait plus de 45 ans.


L’attribution de jours ARTT est inférieure au nombre de jours usuellement accordés. Ainsi, 8 jours de réduction du temps de travail sont accordés pour une durée hebdomadaire de travail de 37 heures, alors que le plus souvent, pour cette durée hebdomadaire, les administrations attribuent 12 jours d’ARTT28 .Ce nouveau protocole doit permettre à la commune de bénéficier de deux ETPT supplémentaires.

Tableau 6

ETPT 2015 76,96

Volume annuel d'heures de travail théorique (1 607 h) 123 675

Volume annuel d'heures de travail réalisées (1 565 h) 120 442

Volume annuel d'heures de travail perdues 3 232

Sureffectif induit par une durée de travail de 1 565 h 2 ETPT

Source : CRC

6.3.2- Les heures supplémentaires

La commune a autorisé le versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires aux agents de la ville par une délibération du 4 juillet 2007. Elle comptabilise les heures supplémentaires réalisées au moyen d’un instrument de contrôle automatisé, respectant ainsi les dispositions de l’article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002, relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires. De 2010 à 2015, le nombre d’heures réalisées a décru de 70 %, passant de 2 576 à 767. Les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires ont diminué dans les mêmes proportions, passant de 40 400 k€ en 2010 à 13 700 k€ en 2015. Alors que la collectivité rémunérait les heures supplémentaires réalisées au-delà de 68 heures par an, pour les agents, et au-delà de 80 heures par an, pour les cadres, seules sont désormais indemnisées les heures supplémentaires réalisées par les agents techniques à l’occasion de manifestations, par les agents du service culturel à l’occasion de spectacles, et celles réalisées par les agents de la police municipale. La moitié des heures supplémentaires est effectuée par les agents de la police municipale.

Tableau 7

En € 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Heures supplémentaires réalisées 2 576 2 485 2 701 1 798 1 560 767

Rémunérations versées au titre des HS 40 392 38 622 44 188 29 179 27 479 13 732

Source : réponse de l’ordonnateur

6.4- Le régime indemnitaire

Au cours de la période examinée, le régime indemnitaire versé aux agents de la commune de Craponne a fait l’objet de plusieurs délibérations29 visant à le mettre en conformité avec la réglementation en vigueur et à intégrer les nouveaux cadres d’emplois créés au sein de la commune (filière animation). Toutefois, la commune n’a pas encore mis en place l’indemnité de fonctions, de sujétions, d’expertise et d’engagement professionnel, qui, selon le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014,

28 Circulaire n° NOR MFPF1202031C relative aux modalités de mise en œuvre de l’article 115 de la loi

n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. 29 Délibération des 12 septembre 2008, 19 décembre 2009, 19 juin 2009 et 17 décembre 2010 (filière police

municipale), 30 juin 2011, 19 septembre 2014.


a vocation à remplacer la prime de fonction et de résultat et toutes autres primes liées aux fonctions et manière de servir, au plus tard à compter du 1er janvier 2016, pour les agents percevant la PFR, les agents de la filière administrative et les assistants et conseillers sociaux éducatifs. Cette nouvelle indemnité devra être étendue à l’ensemble des fonctionnaires, au plus tard à compter du 1er janvier 2017. Si l’assemblée délibérante a fixé les coefficients de modulation des différentes primes dans des fourchettes larges, elle a néanmoins arrêté30 une grille d’évaluation précise des agents, basée sur 10 items, encadrant ainsi les prérogatives du maire en matière de détermination du taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. Les critères d’évaluation des agents ont été redéfinis par une délibération du 29 septembre 2015 afin de les mettre en conformité avec les dispositions du décret n° 2014-1526 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux.

6.5- Le recours au personnel contractuel

L’examen des dossiers des agents recrutés sous contrat a révélé quelques irrégularités.

6.5.1- Les recrutements pour vacance temporaire d’emploi

En vertu des dispositions de l’article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les emplois permanents des collectivités locales peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire. Le contrat conclu à ce titre ne peut excéder un an. Cette durée peut être prolongée, dans la limite d’une durée totale de deux ans. Lorsque le contrat est inférieur à 6 mois, il ne peut être conclu qu’après un délai de 8 jours à compter de la déclaration de la vacance d’emploi au centre de gestion. Lorsque la durée du contrat est comprise entre 6 mois et deux ans, la déclaration de vacance d’emploi doit intervenir au début du mois précédant celui de la conclusion du contrat.

6.5.1.1- Le poste d’animateur, coordinateur des rythmes scolaires

Un coordinateur des rythmes scolaires a, tout d’abord, été recruté sur la base de l’article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, pour faire face à un accroissement temporaire d’activité du 1er février 2014 au 31 mars 2014, sans que les deux contrats d’engagement conclus à cet effet31 ne définissent ni le poste occupé ni les motifs du recrutement de façon précise contrairement aux dispositions de l’article 3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988. Depuis lors, cet agent est recruté sur la base de l’article 3-2 de cette même loi, pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire sur un poste d’animateur, coordinateur des rythmes scolaires. Ce recrutement a donné lieu à la conclusion de plusieurs contrats d’engagement successifs, du 1er avril au 31 juillet 2014, du 1er août 2014 au 31 janvier 2015, du 1er février au 30 juin 2015, du 1er juillet 2015 au 31 mars 2016 et du 1er avril 2016 au 31 mars 2017, dont la durée totale excède la durée maximale de deux ans posée par la loi, et sans que le renouvellement de ces contrats donnent lieu à déclaration de vacance d’emploi auprès du centre de gestion de la fonction publique territoriale.

6.5.1.2- Le poste d’assistante au service de communication

Une assistante au service de communication a été, dans un premier temps, engagée, du 1er juillet au 31 décembre 2011, par deux contrats successifs d’une durée de trois mois chacun,

30 Délibération n° 07-21 du 30 mars 2007. 31 Contrat d’engagement du 1er au 28 février 2014 renouvelé du 1er au 31 mars.


pour faire face à un besoin occasionnel résultant d’un surcroît d’activité au service communication. Depuis le 16 juillet 2012, elle a été recrutée, pour vacance temporaire d’emploi sur un poste de rédacteur, sur la base de contrats d’engagement successifs d’un an, dont la durée totale (quatre ans) dépasse le cadre légal de deux années maximum. Si des déclarations de vacance d’emploi ont précédé chaque renouvellement de contrat, elles ont parfois été effectuées tardivement. A titre d’exemple, le contrat d’engagement signé le 16 juillet 2012 a été précédé par une déclaration de vacance d’emploi publiée le 3 juillet, alors que pour un contrat d’une durée d’un an, la déclaration de vacance doit avoir lieu au début du mois qui précède la signature du contrat. Enfin, si la déclaration de vacance d’emploi n° 2012-07-5053 du 3 juillet 2012 décrit les missions assignées au rédacteur affecté au poste d’assistant de communication, les contrats d’engagement ne définissent pas le poste occupé, contrairement aux dispositions règlementaires rappelées ci-dessus.

6.5.2- La chargée de communication : une carrière contractuelle

La chargée de communication a été recrutée le 1er décembre 2008, sur la base de l’article 3 alinéa 3 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, pour occuper un poste d’assistant de communication. Le contrat, d’une durée d’un an, fixait la rémunération à l’indice brut 706, sans définir le corps ni le grade auxquels se rattache l’emploi. Du 1er janvier au 31 mai 2010, elle a été engagée aux mêmes conditions, mais sur un autre fondement, le besoin occasionnel résultant d’un surcroît de travail au service communication, sans que les contrats ne définissent ni le poste occupé, ni la catégorie hiérarchique à laquelle il se rattache, ni les motifs du recrutement de façon précise. Après la création d’un emploi d’attaché, afin de renforcer le service communication, cette personne est recrutée pour occuper ce poste pour une durée de trois ans du 1er juin 2010 au 31 mai 2013, à nouveau sur la base de l’article 3 alinéa 4, devenu en 2012 l’article 3-3 de la loi précitée. Son niveau de rémunération n’est pas modifié. Le contrat a été reconduit pour une nouvelle durée de trois ans à compter du 1er juin 2013. Cependant, contrairement aux dispositions de la loi précitée, la délibération32 qui a créé cet emploi n’indique pas s’il peut être pourvu par un agent contractuel. Dans ce cas, la délibération doit préciser le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l’emploi créé. Par ailleurs, la description des missions de l’emploi d’attaché au service communication, telle qu’elle figure à la déclaration de vacance d’emploi du 29 mars 2010, est identique à celle insérée dans la déclaration de vacance d’emploi du rédacteur, assistant de communication, qui n’est rémunéré pour sa part qu’à l’indice brut 393. Le recrutement de cet agent en qualité de collaborateur de cabinet à compter du 1er juin 2014 a mis fin aux irrégularités constatées.

32 Délibération du 22 mars 2010.

Documents

Lyon, le 21 mars 2017 · 2017-06-06 · Lyon, le 21 mars 2017 La présidente N° D171083 Recommandée avec A.R. Réf. : ma lettre n° D170585 du 15 février 2017 P.J. : 1 Monsieur