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Plans Communaux de Sauvegarde Élaboration et mise en place en contexte de petites communes Enseignant tuteur Mme. Elise BECK Institut de Géographie Alpine Maître de stage M. Etienne EBRARD RTM Pyrénées-Orientales Base de réflexion : Stage mai-août 2011 Réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde Restauration des Terrains en Montagne Perpignan (Pyrénées-Orientales) Jean-Guy AUDÉOUD Université Joseph Fourier - Grenoble I - Institut de Géographie Alpine Filière EGEPM - Evaluation et Gestion de l’Environnement et des Paysages de Montagne Mémoire de Master 2 Septembre 2011

Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

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Page 1: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Plans Communauxde Sauvegarde

Élaboration et mise en place en contexte de petites communes

Enseignant tuteurMme. Elise BECK

Institut de Géographie Alpine

Maître de stageM. Etienne EBRARD

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Jean-Guy AUDÉOUD

Université Joseph Fourier - Grenoble I - Institut de Géographie Alpine

Filière EGEPM - Evaluation et Gestion de l’Environnement et des Paysages de Montagne

Mémoire de Master 2

Septembre 2011

Page 2: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Remerciements

Je tiens tout d’abord à remercier ici M. Roland CLAUDET, chef de service au RTM Pyrénées-Orientales,

pour m’avoir permis d’effectuer mon stage au sein de ce service.

Mes remerciements les plus vifs vont également à M. Etienne EBRARD, ingénieur hydraulicien et pilote

2011 des projets RTM de mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde, pour son encadrement,

son engagement et ses conseils.

Merci à la Commune de Mantet et à son Maire, Mme Odile GUINEL, pour leur confiance accordée dans le

cadre de l’élaboration de ce Plan Communal de Sauvegarde, et pour le logement gracieusement fourni

pendant les périodes de terrain nécessaires à la réalisation du projet.

Je remercie tous les habitants de Mantet, qu’ils soient occasionnels ou permanents, pour leur soutien

personnel et leurs encouragements. Mes remerciements vont spécialement à M. Alain ARASA et M.

Claude GUISSET pour leur assistance et leurs conseils techniques.

Merci à mon tuteur de stage à l’Institut de Géographie Alpine, Elise BECK, pour le suivi de mon stage et

ses conseils lors de la réalisation de ce mémoire. Merci également à Mlle. Océane VIBERT (Assemblée de

Pays de Tarentaise-Vanoise) et Mme Isabelle RUIN (Laboratoire d’étude des Transferts en Hydrologie et

Environnement, Institut de Géographe Alpine) pour avoir accepté d’évaluer mon travail.

Enfin, un merci tout particulier à ceux qui m’ont apporté conseils et encouragements durant ces

derniers mois, des Alpes à la Touraine.

Page 3: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Table des Matières

Remerciements ........................................................................................................................................ 2

Table des Matières ................................................................................................................................... 3

INTRODUCTION ............................................................................................................................. 7

PREMIERE PARTIE : LA GESTION DES RISQUES EN FRANCE .................................... 9

I. Les risques majeurs en France ......................................................................................................... 10

1. Concepts ................................................................................................................................................ 10

2. Les risques majeurs ............................................................................................................................... 13

II. La gestion des risques en France ..................................................................................................... 14

1. Maîtriser les composantes du risque : une approche globale .............................................................. 14

2. De la maîtrise du risque à la politique de gestion des risques .............................................................. 15

a. Démarche de prévision ...................................................................................................................... 16

b. Démarche de protection ................................................................................................................... 16

c. Démarche de prévention ................................................................................................................... 17

d. Gestion de crise ................................................................................................................................. 19

e. L’après-crise ....................................................................................................................................... 20

f. Synthèse ............................................................................................................................................ 20

3. La gestion de crise en France ................................................................................................................ 21

a. Statut et cadre réglementaire ........................................................................................................... 21

b. Echelles et acteurs de la gestion territoriale de crise........................................................................ 22

4. Documents d’appui à la gestion de crise ............................................................................................... 26

a. Documents d’information ................................................................................................................. 26

b. Documents de planification opérationelle ........................................................................................ 27

SECONDE PARTIE : LE PCS COMME MAILLON LOCAL DE LA GESTION DES

RISQUES ........................................................................................................................................... 30

I. Généralités ..................................................................................................................................... 31

1. Définition générale ................................................................................................................................ 31

2. Contexte réglementaire ........................................................................................................................ 31

3. Application ............................................................................................................................................. 32

II. Contenu et forme d’un Plan Communal de Sauvegarde ................................................................... 33

Page 4: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

1. Contenu du PCS ..................................................................................................................................... 33

2. Mise en forme du PCS ........................................................................................................................... 35

III. Eléments de méthodologie pour la mise en place de PCS ................................................................. 35

1. Structuration et lancement du projet ................................................................................................... 37

a. Définition de la structure d’encadrement ......................................................................................... 37

b. Définir les besoins et organiser les réponses .................................................................................... 37

2. Diagnostic des risques ........................................................................................................................... 38

a. Diagnostic des aléas .......................................................................................................................... 39

b. Identification des enjeux ................................................................................................................... 39

c. Diagnostic .......................................................................................................................................... 40

3. Alerte et Information des Populations .................................................................................................. 41

a. Donner un sens à l’alerte ................................................................................................................... 41

b. Définir les conditions de diffusion de l’alerte ................................................................................... 41

c. Réaliser le Règlement d’Emploi des Moyens d’Alerte....................................................................... 42

4. Recensement des moyens ..................................................................................................................... 42

a. Moyens humains ............................................................................................................................... 43

b. Moyens matériels .............................................................................................................................. 43

5. Création de l’organisation communale pour la gestion de crise ........................................................... 44

a. Structure de Commandement ........................................................................................................... 44

b. Constitution des cellules PCS : responsables et missions ................................................................. 45

c. Organisation du dispositif communal................................................................................................ 46

6. Réalisation des outils opérationnels ..................................................................................................... 48

a. Fiches actions .................................................................................................................................... 49

b. Cartographie ...................................................................................................................................... 49

c. Logigrammes ..................................................................................................................................... 50

d. Outils informatiques .......................................................................................................................... 50

7. Maintien opérationnel du dispositif ...................................................................................................... 50

a. Mise à jour des données.................................................................................................................... 50

b. Actions de formation et d’information ............................................................................................. 50

c. Exercices de simulation ..................................................................................................................... 51

TROISIEME PARTIE : EXEMPLE DU PCS DE MANTET, APPROCHE

COMPARATIVE ............................................................................................................................ 52

I. Cadre d’étude ................................................................................................................................. 53

1. Contexte des travaux ............................................................................................................................. 53

Page 5: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. Terrain de travail ................................................................................................................................... 54

a. Situation générale ............................................................................................................................. 54

b. Caractéristiques de la commune ....................................................................................................... 54

c. Les risques majeurs sur la commune ................................................................................................ 57

II. Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet ............................................................... 59

1. Méthode d’élaboration ......................................................................................................................... 59

a. Démarche méthodologique ............................................................................................................... 59

b. Conduite de projet............................................................................................................................. 60

III. Plan Communal de Sauvegarde de Mantet ...................................................................................... 63

a. Cahier de Cartes ................................................................................................................................ 64

b. Livret Réglementaire ......................................................................................................................... 64

c. Fiches Organisation ........................................................................................................................... 65

d. Fiches Risques .................................................................................................................................... 66

e. Fiches Support ................................................................................................................................... 68

f. Fiches Action ...................................................................................................................................... 68

g. Fiches Annexes .................................................................................................................................. 69

h. Documents de communication ......................................................................................................... 69

IV. Bilan du projet ................................................................................................................................ 70

1. Apports .................................................................................................................................................. 70

2. Difficultés rencontrées .......................................................................................................................... 71

3. Synthèse des apports vis-à-vis des démarches de référence ................................................................ 72

4. Bilan des outils informatiques utilisés pour l’élaboration du PCS de Mantet ....................................... 74

a. Logiciels PCS dédiés ........................................................................................................................... 74

b. Logiciels généraux ............................................................................................................................. 74

c. Commentaires sur l’utilisation des outils et données SIG ................................................................. 74

V. Démarche d’évaluation du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet ............................................. 76

1. Objectif de la démarche d’évaluation ................................................................................................... 76

a. Choix de la méthode générale et adaptation .................................................................................... 77

2. Application au PCS de Mantet ............................................................................................................... 80

3. Analyse des résultats et remarques ...................................................................................................... 80

a. Analyse par thèmes ........................................................................................................................... 80

b. Résultat global de l’évaluation .......................................................................................................... 84

c. Caractérisation des particularités du PCS de Mantet ........................................................................ 85

4. Conclusions ............................................................................................................................................ 87

VI. Approche comparative ................................................................................................................... 88

Page 6: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

1. Rappel des hypothèses .......................................................................................................................... 88

2. Les « petites communes » : définition .................................................................................................. 88

a. Critères de définition ......................................................................................................................... 89

b. Types de communes par taille ........................................................................................................... 89

3. Justification de la nécessité de comparaison ........................................................................................ 90

4. Approche comparative n°1 : mise en place de PCS dans les petites communes sur la région Rhône-Alpes (juillet 2010). ........................................................................................................................................ 91

a. Méthode de comparaison ................................................................................................................. 91

b. Définition de l’échantillon ................................................................................................................. 91

c. Comparaison ...................................................................................................................................... 92

d. Commentaire ..................................................................................................................................... 93

5. Approche comparative n°2 : recherche de spécificités parmi un échantillon de Plans Communaux de Sauvegarde. ................................................................................................................................................... 93

a. Méthode de comparaison ................................................................................................................. 93

b. Echantillon ......................................................................................................................................... 94

c. Comparaison ...................................................................................................................................... 94

d. Commentaire ..................................................................................................................................... 94

CONCLUSION .................................................................................................................................. 96

Bibliographie ......................................................................................................................................... 97

Table des figures .................................................................................................................................. 100

Annexes............................................................................................................................................... 102

Page 7: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

INTRODUCTION

Entre intervention locale et coordination globale, la dimension multi-échelles et multi-acteurs de la gestion

du risque est désormais un concept communément admis. A mesure que les enjeux humains se

complexifient et s’inter-relient, le même du risque évolue. Au risque vu comme phénomène local,

essentiellement centré sur l’aléa et concernant une échelle spatiale en particulier, se substitue peu à peu le

risque considéré comme un système.

Or, en considérant leur caractère d’urgence et les contraintes supplémentaires auxquelles elles soumettent

les systèmes décisionnels, il n’est pas excessif de considérer que les situations de la gestion de crise

constituent un catalyseur de cette nouvelle conception de la gestion des risques, alliant global et local. Les

caractéristiques des politiques de gestion (et des mesures par lesquelles elles se manifestent), ainsi que les

mutations planifiées ou spontanées qu’elles connaissent, y sont directement observables en action.

Dans ce contexte, de nouveaux outils opérationnels ont été mis en place pour répondre à l’ambivalence de

la gestion spatiale et fonctionnelle du risque. Parmi eux, le Plan Communal de Sauvegarde en constitue

l’échelon local. Ce document vise à inscrire la gestion de crise par les communes elles-mêmes – acteurs

locaux par excellence – dans une planification plus large, tout en facilitant les possibilités de coordination de

la gestion de crise à des échelles spatiales de plus en plus larges (départemental, zonal, national…). Il a donc

pour vocation de d’inscrire comme l’un des outils-clés pour la bonne intégration d’une gestion locale dans

une politique globale.

Il était alors particulièrement intéressant de se pencher sur les cas d’application les plus extrêmes en termes

d’espace les petites et très petites communes. Si le Plan Communal de Sauvegarde relie les échelons globaux

et locaux, cet objectif est-il atteint dans des situations extrêmes de petite taille et d’isolement ? Compte

tenu de leurs spécificités des plus petites communes françaises, la structure et la forme actuelles des Plans

Communaux de Sauvegarde y sont-ils adaptés ?

Pour tenter d’apporter quelques éléments de réponse à cette question, trois hypothèses seront examinées :

Hypothèse A : La mise en place de PCS reste une démarche possible et utile pour les petites

communes, grâce à la flexibilité et la souplesse autorisées par la forme actuelles de cet outil

opérationnel.

Hypothèse B : Les petites et très petites communes rencontrent cependant des difficultés

particulières à respecter leur obligation de mise en place de PCS (corrélation directe entre taille

des communes et spécificités des PCS).

Hypothèse C : Ces plans y nécessitent des mesures d’adaptation particulière : simplification de

l’organisation, adaptation aux savoir-faire locaux et en recherche de l’efficacité maximum.

L’objectif poursuivi au cours de cette étude n’est pas uniquement analytique. Il se propose en effet de

mettre en évidence les spécificités des Plans Communaux de Sauvegardes en contexte de petites communes,

leurs difficultés particulières et les innovations qui y sont apportés. Cette synthèse l’inscrit donc également

dans une démarche opérationnelle, visant à offrir une utilisé directe à tout acteur intervenant sur la mise en

place d’un Plan Communal de Sauvegarde dans ce contexte.

Page 8: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Le premier temps de l’analyse sera consacré aux définitions générales et aux connaissances traitant de la

gestion des risques, indispensables pour édifier le propos, toujours abordées selon un principe de mise en

perspective vis-à-vis du Plan Communal de Sauvegarde. Une seconde partie présentera plus en détail le Plan

Communal de Sauvegarde et la méthodologie de sa mise en place. Un troisième point illustrera le propos par

une étude de cas de Plan Communal de Sauvegarde sur une commune de petite taille et en situation

d’isolement, avant d’élargir la réflexion sur la base d’une démarche d’évaluation et de comparaison. Toutes

deux sont basées sur des analyses empiriques, qui seront présentées au fur et à mesure de l’avancée de la

réflexion.

Page 9: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

PREMIERE PARTIE

LA MAITRISE DES RISQUES EN FRANCE

L’étude d’un document de planification issu de la réglementation française ne peut s’effectuer sans une mise

en contexte préalable, ni sans une clarification l’usage des concepts qui seront repris tout au long des

chapitres suivants. Cette nécessité se fait tout particulièrement sentir dans le domaine de la gestion des

risques majeurs, où il n’y a pas toujours consensus sur l’usage exact de ces concepts.

Dans cette partie seront abordés successivement : une revue des principaux concepts utilisés pour la

définition du risque de manière générale et des risques majeurs en particulier ; puis un examen de

l’organisation des politiques de gestion des risques en France. Ces deux clarifications permettront alors de

proposer un examen de la nature des Plans Communaux de Sauvegarde et de la place qu’ils tiennent

actuellement dans la gestion des risques en France.

Page 10: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

I. Les risques majeurs en France

1. Concepts

Pour pouvoir être utilisé efficacement, le concept de risque doit pouvoir répondre à une définition unique,

ou tout au moins consensuelle. Bien qu’il en existe de nombreuses définitions, plus ou moins compatibles,

aucune n’a aujourd’hui valeur de référence unique. Dans le contexte de cette étude, la définition usuelle

suivante sera utilisée :

(Risque) = (Enjeux) x (Aléa)

Ainsi résumée, elle a l’avantage de s’adapter aux besoins de définition pour une situation donnée, mais il est

nécessaire de la formuler plus directement. J-F. BRILHAC1 définit le risque comme « une mesure de la

situation dangereuse qui résulte de la confrontation de l’aléa et des enjeux, qu’il est possible d’exprimer en

termes de gravité et probabilité. »

Figure 1 : Illustration de la définition des termes liés au risque (Source : sismoleron.e-monsite.com, 2009)

Aléa, enjeux et vulnérabilité

L’aléa désigne la possibilité d’occurrence d’un phénomène (ou processus) naturel provoquant des

bouleversements physiques d’intensité variable, potentiellement dangereux ou générateur de risque. Il est

caractérisé par une intensité, une extension spatiale et une probabilité d’occurrence.

Les enjeux sont directement liés à la présence humaine, sous toutes ses formes pouvant être

exposées au danger (personnes, habitations, infrastructures, activités économiques, sociétés, etc…). Ils sont

caractérisés par une vulnérabilité plus ou moins forte. Celle-ci n’est pas intrinsèque ni unique : il existe une

vulnérabilité distincte pour chaque forme de présence humaine et pour chaque type d’aléa concerné.

Complexe à définir et à quantifier avec précision, la vulnérabilité a fait l’objet d’une évolution de sa

définition. Depuis une dizaine d’années, on ne la définit plus seulement comme un simple état des lieux des

enjeux exposés, mais comme la capacité à surmonter la crise provoquée par l’aléa2. Celle-ci est exprimée en

1 J-F. BRILHAC, 2009.

2 DAUPHINE, 2001, dans BRILHAC, 2009.

Page 11: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

termes de capacité de résistance (capacité d’une infrastructure à subir un phénomène sans dommages,

capacité d’une société à subir un évènement sans perturbation majeure), de résilience (capacité d’une

infrastructure ou d’un système anthropique à absorber des dommages ou un traumatisme) et de

régénération (capacité à retrouver un équilibre ou revenir à un état initial, après un traumatisme ou des

dommages). Ces trois capacités sont dépendantes les unes des autres : une capacité de résistance, résilience

ou régénération faible tendra à définir une vulnérabilité élevée.

L’évènement et la situation de crise

Enfin, l’évènement est la réalisation de ce qui n’était jusque-là qu’une éventualité, c’est-à-dire l’occurrence

du phénomène (ou de la conjonction de phénomènes). Le terme évènement extrême découle d’une très

forte intensité de l’agent naturel en cause.

Selon le contexte d’utilisation et le type d’aléa en jeu, on peut rencontrer deux sens de ce terme.

L’évènement peut soit désigner uniquement le phénomène naturel à l’origine de la perturbation, soit

s’appliquer à l’ensemble du laps de temps écoulé entre le début du phénomène et le retour à la normale.

Dans le second cas, il est employé comme synonyme de situation de crise, c’est-à-dire de situation non

maîtrisable par les moyens habituels et nécessitant des prises de décision rapides pour limiter les

dommages. Il est également à noter qu’un évènement ne suppose pas obligatoirement une situation de

crise, celle-ci n’existe en effet que si l’évènement n’est plus maîtrisable.

Remarque : L’évènement, bien qu’utilisé ici comme un concept homogène, est en réalité la

traduction ponctuelle d’évènements complexes, déclenchés non par une raison précise

mais par une série de causes inter-reliées. Les principes de l’intrication systémique s’y

appliquent donc (c’est aussi le cas pour les enjeux humains considérés comme des

systèmes – sociétés, infrastructures, réseaux – et leur réaction vis-à-vis d’un évènement).

Bien que ce ne soit pas le sujet principal de cette étude, il est nécessaire de conserver ce

principe de complexité à l’esprit, dans l’étude et la mise en place de plans de gestion. Ces

dispositifs étant destinés à fournir aux acteurs de la gestion des risques des outils d’aide à

la décision, ils tendent naturellement à être schématiques, mais doivent cependant éviter

toute simplification à outrance.

La gravité d’une situation de crise peut lui valoir différentes qualifications : incident ou accident de gravité

variable (le plus souvent dans le cas de risques technologiques), catastrophe ou catastrophe majeure dans le

cas de risques naturels. L’utilisation de termes gradués pose alors la question des critères utilisés pour

définir la gravité d’une situation. Son intérêt n’est pas seulement sémantique : la définition d’un état de

catastrophe naturelle, par exemple, aura des conséquences directes sur la gestion post-crise (régime

d’assurance, indemnisations de l’Etat, etc.)

Une définition quantitative est possible, comme l’échelle de gravité utilisée par le Ministère de l’Ecologie, du

Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDDTL)3. Reproduite dans le tableau suivant, elle

regroupe risques naturels et technologiques sur une seule échelle, utilisant les mesures de dommages

humains et matériels.

3 Source : portail gouvernemental www.risquesmajeurs.fr

Page 12: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Classe Dommages humains Dommages matériels

0 Incident Aucun blessé Moins de 0,3 M€

1 Accident 1 ou plusieurs blessés Entre 0,3 M€ et 3 M€

2 Accident grave 1 à 9 morts Entre 3 M€ et 30 M€

3 Accident très grave 10 à 99 morts Entre 30 M€ et 300 M€

4 Catastrophe 100 à 999 morts Entre 300 M€ et 3 000 M€

5 Catastrophe majeure 1 000 morts ou plus 3 000 M€ ou plus

D’autres systèmes de définition existent cependant. La Croix-Rouge, par exemple, préfère utiliser une

méthode plus qualitative, en définissant un état de catastrophe sur des critères à la fois fonctionnels et

matériels. Elle le définit comme un « événement brutal, d'origine naturelle ou humaine, grave interruption du

fonctionnement d’une société causant des pertes matérielles, humaines ou environnementales, situation

désastreuse exigeant une intervention d’urgence extraordinaire pour sauver ou préserver des vies humaines

et/ou l’environnement »4.

Enfin, il est possible de définir la catastrophe sur une base uniquement fonctionnelle, comme la définition de

l’Organisation des Nations Unies : « grave interruption de fonctionnement d’une société causant des pertes

matérielles, humaines et environnementales que la société affectée ne peut affronter avec ses ressources

propres ».5

Ces définitions ne s’excluent pas mutuellement. Elles correspondent à des besoins différents : plus un acteur

ou une institution doit juger rapidement de l’état d’une situation de crise, plus les définitions utilisées sont

schématiques et se basent sur des indicateurs chiffrés, plutôt que sur une appréciation globale de la crise.

Types de risques

Les risques, au sens général du terme, sont classés en plusieurs grandes catégories. Les distinctions les plus

utilisées sont leur origine (naturelle ou anthropique) et leur gravité. La classification proposée ci-dessous

présente quelques différences avec les classifications théoriques, car elle est définie en prenant en compte

les différents types de gestion du risque en France, et non seulement à une différenciation des types d’aléa.

Les risques naturels et technologiques, les risques sanitaires (ceux-ci peuvent être d’origine naturelle ou

technologique, mais leurs particularités en termes de gestion et d’occurrence spatiale en font une catégorie

à part), et les risques de transports de personnes ou de matières dangereuses (forme particulière de

risques technologiques, classée à part en tenant compte de sa spécificité en termes d’occurrence spatiale).

Ces cas généraux sont complétés par deux cas particuliers : les risques Na-Tech ou Tech-Na (associant des

causes naturelles et technologiques par voie de cause à conséquence6), les risques de la vie quotidienne et

4 GRUNEWALD F., Le cycle de gestion de la réponse aux désastres, quelques repères et concepts par le Haut Conseil de la

Coopération Internationale et la Croix Rouge, Diplomatie 13, Mars-Avril 2005, p.56. 5 LABORDE G., Président d’AGERCA (Alliance pour la Gestion des Risques et la Continuité des Activités) Conférence de presse,

Montana, 25 Mars 2009. 6 Remarque : La particularité des risques Na-tech et Tech-na est soulignée dès 2004 par Y.VEYRET (entre autres) et fait l’objet d’une

prise en compte spécifique en France (directives Seveso). Un autre exemple récent concerne les évènements au pôle nucléaire de Fukushima, Japon, lors des évènements de mars 2011.

Page 13: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

professionnelles (relevant du risque individuel et non collectif, ils peuvent entraîner selon leur gravité une

perturbation suffisante pour nécessiter une gestion à part entière, alors prise en compte par les plans de

gestion pour les acteurs de la sécurité civile.)

Cette classification ne considère délibérément pas les risques liés aux conflits politiques et militaires, ni les

types de risques extrêmement spécifiques (risques sociaux, alimentaires, cyber-risque).

2. Les risques majeurs

Le risque majeur se distingue du risque classique en deux points.

Premièrement, il relève du risque collectif, c'est-à-dire que les

risques domestiques, accidents de la route, risques alimentaires,

etc. n'en font pas partie. Deuxièmement, il est caractérisé par une

exceptionnelle gravité et une faible probabilité.

Plusieurs définitions du risque majeur peuvent être proposées.

Bien que variant légèrement, toutes s’accordent sur trois points :

Risque collectif

En cas d’occurrence, gravité exceptionnelle avec dégâts lourds

aux biens et aux personnes.

Risque dépassant les capacités de la société ou de l’organe de

gestion concerné.

Ces définitions remplacent une conception plus ancienne, issue des travaux de FARMER (1967), qui

définissait le risque majeur à partir d’une relation directe entre la gravité et la fréquence d’un évènement,

en le considérant comme un évènement de probabilité faible et de gravité élevée.

Figure 2 : Courbe de Farmer (1967) et sa définition du risque majeur

Parmi les types de risques, tous ne sont donc pas considérés comme des risques majeurs. Là encore, les

classifications varient selon l’acteur qui les détermine. La classification utilisée par l’Etat français (Ministère

Page 14: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, 2011) classifie comme risques

majeurs :

- les risques naturels suivants (au nombre de huit sur le territoire national) : inondations, séismes,

éruptions volcaniques, mouvements de terrain, avalanches, feux de forêt, cyclones et tempêtes.

- les risques technologiques suivants : risque nucléaire, risque industriel, risque de rupture de

barrage.

- les risques de transport de matières dangereuses ou TMD

Dans le cadre de ce chapitre, on y ajoutera la catégorie « risques sanitaires », puisqu’elle est définie comme

issue des catégories naturelles et technologiques ; et les « risques Na-Tech/Tech-Na » (dans le cas où l’une

de leurs composantes est qualifiée de risque majeur).

II. La gestion des risques en France

1. Maîtriser les composantes du risque : une approche globale

Si le risque découle de la confrontation des aléas et des enjeux, il est donc possible de porter une action sur

l’un ou l’autre de ces deux facteurs.

Agir directement sur l’aléa signifie prendre des mesures pour réduire la fréquence et l’intensité des

évènements. Ce mode d’action suppose de tenir compte des possibilités techniques de la société actuelle.

Force est de reconnaître que la majorité des risques naturels relèvent de processus naturels qui se situent

actuellement hors des possibilités d’intervention humaine. En revanche, il est possible d’agir sur l’aléa dans

le cas des risques technologiques, en maximisant les mesures visant à diminuer la fréquence et l’intensité

des accidents technologiques. Dans tous les cas, une connaissance de l’aléa aussi complète que possible doit

y être recherchée. L’acquisition des savoirs théoriques (recherche fondamentale), ainsi que l’acquisition et la

mise à jour des informations (données d’évènements) demeurent indispensables à toute tentative d’action.

Par ailleurs, la nécessité de prendre en compte les chaînes causales à l’œuvre dans ces processus a conduit à

appliquer de nombreux principes de l’approche systémique à leur étude.

Agir sur les enjeux, en revanche, vise à réduire la vulnérabilité des personnes, biens ou structures humaines

menacées. Les possibilités d’action y sont plus larges, car plus proches des possibilités techniques actuelles.

Leur mise en application n’est cependant pas moins complexe. En effet, si toute forme de présence,

d’organisation ou d’activité humaine exposée à un aléa constitue un enjeu en soi, cela suppose de

considérer les sociétés humaines comme des ensembles. En conséquence, même si les mesures d’actions

prises sur les enjeux peuvent être ponctuelles, elles doivent être replacées dans un contexte plus large, qui

tient compte des conséquences à plusieurs degrés sur les différents domaines de l’activité anthropique.

Contrairement à une définition souvent donnée, c’est ce concept d’interdépendance des deux composantes

du risque (et de leurs mécanismes respectifs) qui donne son sens au terme d’approche globale de la maîtrise

des risques, et non simplement le fait d’agir simultanément sur les enjeux et sur les aléas.

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. De la maîtrise du risque à la politique de gestion des risques

Dans la réalité, le concept de maîtrise du risque nécessite une traduction adaptée à une mise en œuvre

pratique. Elle s’exprime en effet à travers une politique de gestion des risques, c'est-à-dire l’ensemble des

démarches qui tendent à cet objectif.

Figure 3 : Principes et acteurs de la gestion des risques en France (DDRM Maine-et-Loire, 2008)

En France, cette gestion se décline en quatre principes majeurs (fig. 3)

Prévision

Protection

Prévention

Gestion de crise

Il arrive que des définitions usuelles de ces quatre principes en termes de gestion (rencontrées dans des

documents officiels d’information et de planification), ne cadrent pas de manière absolue avec les concepts

du même nom, tels qu’utilisés en riscologie7. Il n’y a pas là automatiquement contradiction ou imprécision.

Si la maîtrise des risques associe les concepts de prévision, prévention et protection, sans autoriser

d’équivalences entre eux, en pratique, les différentes démarches par lesquelles ils se traduisent se

recouvrent partiellement8.

Les approfondissements ci-dessous portent sur la définition de ces principes dans un contexte d’application.

Il s’agit donc là de démarches de gestion. Elles se réfèrent aux définitions utilisées en France dans le cadre

d’une politique de gestion des risques. Elles tiennent compte, le cas échéant, du sens usuel de ces termes,

en signalant les cas où leur utilisation peut être ambigüe.

7 Science du risque proprement dite (terme proposé par JOUSSE, 2004, dans « Traité de riscologie - La science du risque »).

8 Voir, pour exemple, les axes de la prévention des risques en France (II.1.c.): ce que le MEDDTL désigne comme « prévention des

risques » au sens d’une politique de gestion, inclut également des mesures de protection et de prévision (axes II et VII entre autres).

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

a. Démarche de prévision

La prévision des risques majeurs a pour objectifs l’anticipation d’un évènement destructeur avant qu’il se

produise, et l’alerte des populations. Si l’évènement est supposé imminent, la prévision prend alors une

importance particulière, puisque c’est elle qui déclenche l’état de pré-alerte ou d’alerte des acteurs

concernés.

La prévision s’organise autour des principes d’observation et de simulation. Elle tend à intégrer dans les

dimensions spatiales (localisation et extension spatiale) et temporelles (fréquence, probabilité d’occurrence)

des évènements observés, afin de disposer d’un maximum d’éléments de décisions avant leur manifestation.

Ces deux composantes varient en fonction de la prévisibilité de chaque type d’aléa : des aléas

géomorphologiques prévisibles avec précision dans le temps et l’espace, aux aléas climatiques, relativement

prévisibles mais où la précision spatiale reste variable, ou à l’aléa sismique, encore impossible à prévoir avec

exactitude par les moyens techniques actuels.

Tout en faisant partie intégrante des trois autres démarches, la prévision existe également en tant que

démarche indépendante, dotée de ses propres orientations et acteurs. Parmi eux, on compte les services de

prévision experts, qu’ils soient privés (bureaux d’étude, consultants en risques), semi-publics (services

déconcentrés, établissement publics) ou publics. Les acteurs les plus connus de la prévision en France

demeurent le service national de surveillance météorologique, et le Service de Prévision des Crues, souvent

désignés respectivement sous les appellations MétéoFrance et Vigicrues9.

b. Démarche de protection

La protection inclut tout type de mesures ou d’actions destinées à diminuer effectivement le risque, en

protégeant les enjeux existants sur un espace donné dans le cas où un évènement destructeur s’y produirait.

Elle passe par des aménagements physiques, structurels ou d’équipement. Comme les autres démarches, la

protection contre les risques varie en fonction de l’aléa considéré, et se décompose selon deux

logiques principales :

Action sur l’aléa ou sur les enjeux

La distinction entre les deux composantes du risque est particulièrement évidente dans le domaine de la

protection. Les aménagements mis en place peuvent agir soit sur l’aléa, soit sur les enjeux. Dans le premier

cas, la protection vise à limiter les manifestations physiques de l’évènement afin de minimiser les

dommages, voire à détourner totalement ses effets des enjeux : les espaces coupe-feux ménagés contre les

incendies de forêt, ou les paravalanches installés en versants avalancheux n’en sont que des exemples. Dans

le second cas, elle se manifeste par l’équipement des enjeux par des moyens de résister efficacement à un

évènement, dans le cas où ils seraient atteints par ses effets : portes coupe-feu, normes antisismiques, seuils

surélevés. La protection recherche alors une maximisation de la résistance.

Protection active ou protection passive

Une seconde distinction est possible. Des équipements de protection passifs produisent les effets recherchés

par leur simple mise en place : leur existence même suffit alors à remplir leur fonction (digues, seuils, filets

anti-éboulements, etc.). Ils reposent souvent sur le principe de faire obstacle aux effets de l’évènement. En

9 Le « Dispositif Vigicrues » regroupe en réalité les SPC régionaux, appuyés par le SCHAPI (Service Central d’Hydrométéorologie et de

Prévision des Inondations), basé à Toulouse et destiné à favoriser la synergie entre MétéoFrance et Vigicrues.

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

revanche, des systèmes de protection actifs nécessitent une intervention humaine : ouverture/fermeture

manuelle de bassins de rétention en cas de crue, dérivation automatique des eaux, portes à fermeture

automatiques ou systèmes sprinklers s’activant pour combattre les incendies, particulièrement dans le cadre

des risques technologiques.

Probablement la forme la plus ancienne de prise en compte des risques par les sociétés humaines, en tous

cas celle dont on retrouve le mieux les traces, elle a été considérée à certaines époques comme la réponse

unique au danger d’inondations, alors considérés comme le risque naturel principal (VEYRET, 2004). La

démarche de protection est profondément ancrée dans l’histoire de la gestion des risques en France. La

démarche de protection a été la première forme de démarche adoptée de manière officielle, et a

régulièrement suivi l’évolution des pratiques de gestion, notamment de l’évolution d’une démarche

concentrée vers une gestion décentralisée. Historiquement, on retrouve dès le IXe siècle des textes émanant

de l’autorité royale, concernant la construction de digues sur la Loire à des fins de protection contre les

inondations (R.DION, 1928).

c. Démarche de prévention

Une démarche ou une politique de gestion sont dites préventives en se basant sur deux critères.

Premièrement, si elles supposent une action préparée en amont de l’évènement10. Deuxièmement, si elles

se définissent d’une part par la volonté de développement d’une culture du risque (connaissance,

sensibilisation, éducation des populations), d’autre part par la prise en compte des risques dans les choix

d’aménagement et de gestion de l’espace (VEYRET, 2004). Elles présentent donc une double dimension

d’information et de réglementation.

La prévention est souvent présentée comme la clé de voûte de la gestion des risques. Par extension, elle

désigne parfois l’ensemble des réponses apportées aux risques, et dans ce cas, englobe partiellement les

démarches de prévision et de protection. En France, la prévention des risques, telle que décrite sur le portail

ministériel de prévention des risques majeurs (MEDDTL), se décompose en effet en sept axes

complémentaires :

10

La prévention ne signifie donc pas ici prévenir la manifestation du risque au sens de chercher à éviter que l’évènement se produise.

Ce sens peut toutefois être rencontré dans certains domaines spécifiques de la gestion des risques (entre autres, on peut parler de prévenir un évènement dans le cadre de mesures de protection, vis-à-vis d’aléas qu’il est possible de contrôler). Il est alors nécessaire de prendre en compte le contexte pour éviter les confusions.

Axe I - La connaissance des phénomènes, de l'aléa et du risque Axe II - La surveillance

Axe III - L'information préventive et l'éducation Axe IV - La prise en compte des risques dans l'aménagement

Axe V - La mitigation Axe VI - La planification de l'organisation des secours Axe VII - La prise en compte du retour d'expérience

Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement (MEDD), 2009

Page 18: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Axe I – Connaissance des phénomènes, de l’aléa et du risque

Cet axe a une importance primordiale, car il constitue la base sur laquelle seront construits tous les savoir-

faire appliqués dans les autres axes. Vaste, pluridisciplinaire, il inclut une intégration et une mise à

disposition aussi large que possible de toutes les formes de connaissance liées au risque. On y compte, entre

autres, la compréhension des mécanismes à l’œuvre dans l’aléa, la connaissance des enjeux et de leur

vulnérabilité, la collecte de données sur les évènements, la connaissance de l’emprise spatiale et temporelle

des risques, etc. Cette connaissance est à la fois théorique (recherche fondamentale sur les aléas, par

exemple) et appliquée (savoir-faire technique en termes d’évaluation des risques).

Axe II - La surveillance

La surveillance tend à anticiper les évènements avant qu’ils se produisent, et à alerter la population de leur

imminence le cas échéant. On notera que cet axe de surveillance a une forte similitude avec le principe de

prévision, dont il constitue l’expression dans le programme de réponse aux risques édité par l’Etat sous le

nom de « prévention des risques majeurs ». Leurs acteurs sont d’ailleurs en majorité identiques.

Axe III - L'information préventive et l'éducation

Tout en s’intégrant dans plusieurs des droits fondamentaux en France, notamment le droit à l’information

(voir en 3.a, Contexte réglementaire), cet axe vise au développement d’une culture du risque, c’est à dire

l’intégration en profondeur d’une connaissance des risque et des réflexes adaptés par les populations. A

cette fin, il s’appuie sur l’obligation de création de documents d’information (le Document d’Information

Communal sur les RIsques Majeurs, ou DICRIM, en est l’exemple le plus connu), et diverses mesures visant à

sensibiliser et éduquer la population.

Axe IV - La prise en compte des risques dans l'aménagement

Cette politique s’appuie sur des documents de planification, qui réglementent l’occupation et l’activité

anthropique sur les espaces soumis aux risques, afin d’y garder le développement de l’activité anthropique

sous contrôle et d’y diminuer la vulnérabilité des enjeux existants. On y compte notamment les PPR (Plans

de Prévention des Risques) et ses différentes déclinaisons : PPRi, PPRN/PPRNP…

Axe V - La mitigation

L’objectif de la mitigation est l’atténuation des dommages liés à un évènement. Elle peut faire référence à

une réduction de l’intensité d’un aléa, ou à une réduction de la vulnérabilité des enjeux. Tout comme la

surveillance englobait une partie des démarches et acteurs de la prévision des risques, la mitigation est

apparentée à la protection (voir en 2.b., Démarche de protection), bien qu’elle ne s’y limite pas.

Axe VI - La planification de l'organisation des secours

A ne pas confondre avec la gestion de crise, dont elle constitue la phase préparatoire, la planification de

l’organisation des secours s’appuie sur l’ensemble des acteurs territoriaux privés et publics, dans le cadre

des divisions administratives françaises. Elle organise et coordonne leurs actions, pas le biais de documents

de planification, parmi lesquels le plan Orsec (Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile), les PPI (Plans

Particuliers d’Intervention) ou les PCS (Plans Communaux de Sauvegarde).

Axe VII - La prise en compte du retour d'expérience

Les retours d’expérience correspondent à un bilan et une évaluation des mesures prises et de leurs effets

lors des évènements précédents, afin d’améliorer les performances des mesures de gestion des risques. Bien

que prenant naturellement place après un évènement, ils sont considérés comme partie intégrante des

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

dispositifs de prévention, puisque leur raison d’être est de préparer à une nouvelle crise. Ils complètent et

harmonisent donc les axes précédents.

d. Gestion de crise

La gestion de crise représente la somme des actions entreprises sur un territoire, pour faire face à une

situation inhabituelle, nécessitant des prises de décisions rapides pour être résolue, et qui ne peut être

gérée efficacement avec les moyens et l’organisation disponibles en temps normal. Elle fait intervenir de

nombreux acteurs, en coordonnant leurs actions grâce à la planification mise en place par l’axe VI de la

politique de prévention des risques. Un approfondissement des méthodes et des acteurs de la gestion de

crise est effectué au paragraphe II.3. Organisation de la politique de gestion des risques en France.

Parfois désignée sous le terme de réponse, elle regroupe deux démarches complémentaires et l’ensemble

des moyens de coordination nécessaire pour leur permettre de remplir leur objectif premier de protection

des populations.

La démarche de secours : le secours relève d’une intervention directe sur les enjeux (victimes, biens vitaux),

voire sur l’aléa, afin de mettre fin à une situation de crise. En cas d’impossibilité technique de stopper la

crise, elle doit permettre d’en atteindre la fin sans dégâts supplémentaires. Ce rôle est réservé à des acteurs

formés et équipés pour intervenir en situation dangereuse, le plus souvent des services de secours

institutionnalisés (SMUR, SDIS, Sapeurs-Pompiers, voire armée en situation extrême).

La démarche de sauvegarde : la démarche de sauvegarde n’a commencé à exister en tant que démarche

indépendante qu’assez récemment. Elle se place en appui de la démarche de secours, en déchargeant celle-

ci de toutes les tâches qui peuvent être effectuées par des personnes sans formation ni équipement. La

démarche de sauvegarde n’inclut donc pas d’intervention qui exposerait directement ses acteurs au danger.

Lorsqu’elles sont évoquées pour décrire les missions d’un acteur ou d’’une institution, on parle alors de

compétence de sauvegarde ou de secours.

Figure 4 : Complémentarité des compétences de sauvegarde et de secours (IRMA, 2011)

Page 20: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

e. L’après-crise

Bien qu’elle ne soit pas incluse dans les quatre grands principes de la gestion des risques en France, l’après-

crise est y implicitement prise en compte. Les démarches d’après-crise incluent les reconstructions, les

indemnisations, le soutien psychologique, les renforcements des structures physiques et les modifications

des pratiques sur la base des retours d’expériences accumulés lors de la crise.

L’Etat peut y statuer sur la gravité d’un évènement, notamment en lui attribuant le statut de catastrophe

naturelle a posteriori, même si le sinistre n’en avait pas fait l’objet pendant la crise. Cette décision, réservée

aux cas les plus graves, implique des mesures spéciales d’aide à la reconstruction et d’indemnisation des

sinistrés. Par voie de conséquence, les assureurs privés sont également amenés à jouer un rôle

prépondérant dans la gestion de l’après-crise. Cette influence se fait sentir non seulement en termes

d’indemnisations immédiates, mais également en tenant compte du fait que leur activité mène

régulièrement à une modification des pratiques en termes de comportements individuels et collectifs face

aux risques (les exigences des assureurs privés pouvant dépasser le cadre de la réglementation publique et,

à terme, la faire évoluer).

f. Synthèse

Figure 5 : Cercle de gestion des risques majeurs en France (Source : AUDEOUD, 2011, adapté d'après TACNET et BUNET, 2007)

Page 21: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Les grands principes de la gestion des risques en France peuvent être représentés schématiquement par un

cercle de la gestion des risques (fig.5). Cette représentation est une chaîne-type, c'est-à-dire qu’elle

représente la conception théorique des différentes phases de gestion des risques. En réalité, les contraintes

pratiques amènent bien souvent ces phases à se chevaucher, voire à s’exécuter dans le désordre. La fig. 5

met en évidence l’enchaînement des démarches. Il est également nécessaire d’examiner leur mise en

pratique et leur organisation, et parmi elles, spécialement ce qui concerne l’organisation de la gestion de

crise, dans lesquelles s’inscrivent les Plans Communaux de Sauvegarde.

3. La gestion de crise en France

a. Statut et cadre réglementaire

La gestion de crise et ses documents de planification (dont le Plan Communal de Sauvegarde) ne constituent

pas une finalité en soi. Ils sont pour l’Etat Français l’un des moyens d’assurer sa fonction régalienne de

garantie de la Sécurité Civile.

La Sécurité Civile désigne l’ensemble des moyens mis en œuvre pour assurer la sauvegarde de l’intégrité des

personnes et des biens en France. Elle relève en premier

lieu de la responsabilité des pouvoirs publics, bien que la

loi de modernisation de la Sécurité Civile du 13 août

2004 mentionne explicitement que « tout citoyen

concoure par son comportement à la sécurité civile ».

La base réglementaire sur laquelle repose la Sécurité

Civile est constituée non seulement des textes la

définissant en tant que telle, mais également des

principales lois françaises relatives aux responsabilités et

compétences des collectivités territoriales, à

l’information des populations et à la protection de

l’environnement. Sans viser à l’exhaustivité, nous en

rappellerons ici les plus importants, et leurs rapports

principaux avec la gestion des risques :

- La Constitution Française du 4 octobre 1958, texte fondateur de la Ve République, définit les droits

inaliénables de tout citoyen français, incluant celui à la sûreté de sa personne et de ses biens, et les

fonctions régaliennes de l’Etat, au nombre desquelles figure le maintien de la sécurité civile,

- La loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la

forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, fixe les modalités d’intervention des

services publics d’assistance et de secours et les premiers documents de planification (ORSEC, Plans

Rouges)

- La loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite

« Loi Barnier », qui fonde la forme actuelle de la prévention des risques (notamment avec

l’instauration des PPR),

- Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) et ses mises à jour successives (loi numéro

96-142 du 21 février 1996) définissant le rôle et les missions des collectivités territoriales, entre

autres celles en rapport avec la protection des populations,

« La sécurité civile a pour objet la prévention

des risques de toute nature, l'information et

l'alerte des populations ainsi que la

protection des personnes, des biens et de

l'environnement contre les accidents, les

sinistres et les catastrophes, par la

préparation et la mise en œuvre de mesures

et de moyens appropriés relevant de l'Etat,

des collectivités territoriales, des autres

personnes publiques ou privées »

Loi n°2004-809 du 13 août 2004

Article Premier

Page 22: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

- La loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels

(dite « Loi Bachelot ») qui renforce les dispositions antérieures, améliore la prise en compte des

risques technologiques et du droit à l’information.

- Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la Sécurité Civile (actualise et

remplace la loi n°87-565) et renforce l’organisation de la gestion de crise – elle instaure entre autres

les Plans Communaux de Sauvegarde.

Remarque : La Sécurité Civile se distingue de la Protection Civile. La première désigne uniquement la mission régalienne de l’Etat et les organes administratifs chargés de son maintien, la DGSC (Direction Générale de la Sécurité Civile) et le CNSC (Conseil National de la Sécurité Civile), alors que le terme de « protection civile » peut désigner : - La fonction régalienne elle-même

- Les services remplissant les missions d’application de la politique de sécurité civile à

l’échelon départemental: le SIDPC (Service interministériel de défense et protection

civile) ou, plus récemment, le SIACEDPC, (Service Interministériel des Affaires Civiles et

Economiques de Défense et de Protection Civile).

- Tout type d’acteur participant à des missions contribuant au maintien de la sécurité

civile, mais à condition d’avoir été reconnue d’utilité publique et agréée Sécurité Civile

par un représentant de l’Etat au vu des critères formulés par la loi du 13 août 2004 (il

s’agit essentiellement d’associations civiles, la plus importante d’entre elle étant

d’ailleurs simplement désignée comme la « Protection Civile »11).

b. Echelles et acteurs de la gestion territoriale de crise

L’architecture du système actuel de gestion de crise en France s’appuie sur le découpage administratif

français, en attribuant à chaque acteur territorial un rôle propre dans la gestion des risques. Le dispositif

complet comprend quatre niveaux : communal, départemental, zonal et national.

Cette hiérarchie est donc similaire à celle des collectivités territoriales, à une différence près : l’existence

d’un échelon supplémentaire, celui de la ZDS (Zone de Défense et de Sécurité), division administrative

spécifique à la défense et à la sécurité civile.

La région, en revanche, ne présente qu’un rôle de second plan, car elle se confond souvent avec la ZDS, avec

qui elle partage parfois les mêmes acteurs : le Préfet de Zone cumule en effet la fonction de Préfet de

Région. Bien que l’inverse ne soit pas toujours vrai, l’échelon régional n’a pas été retenu comme échelon de

gestion de crise à part entière. C’est toutefois bien au niveau régional que sont organisés certains services

déconcentrés pouvant être amenés à intervenir en situation de crise (notamment les services de

l’équipement, des routes, et les groupements de gendarmerie)

Une réponse rapide et efficace en situation d’urgence exige la coordination des acteurs et moyens, qu’ils

soient publics ou privés, sous une direction unique. L’IRMA rappelle qu’à cet égard, « la France bénéficie

d’une tradition juridique éprouvée et réaffirmée par loi n°2004-811 de modernisation de la sécurité civile, qui

investit les maires et les préfets, autorités de police générale, de pouvoirs étendus en situation de crise »12.

Chaque niveau territorial dispose de sa propre structure de commandement. Elle s’active selon des critères

prédéfinis (entre autres l’extension spatiale et l’intensité de la crise), ce qui permet une montée en puissante

progressive des moyens déployés, selon l’intensité de la crise.

11

Les guillemets seront conservés quand il sera fait référence à cette association. 12

IRMA, Mémento du Maire sur les Risques Naturels, 2011.

Page 23: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

La désignation officielle de ce rôle de coordination est la Direction des Opérations de Secours, qui peut être

assurée à chacun des échelons selon l’organisation prévue par les documents de planification

opérationnelle. Le Directeur des Opérations de Secours (DOS) est l’interlocuteur principal des acteurs

amenés à intervenir pour résoudre la crise.

Les services opérationnels d’urgence de l’Etat (SAMU, Sapeurs-Pompiers) constituent un cas particulier. Tout

en faisant partie intégrante du dispositif, ils conservent toutefois leur propre hiérarchie, sous la direction du

COS (Commandant des Opérations de Secours). Celui-ci coordonne les actions des services de secours, en

adéquation avec les instructions données par le DOS, à qui il peut également fournir conseil et

accompagnement. Le COS, sur la base de l’expérience des services de secours qu’il dirige, propose les actions

au DOS, qui les valide et les communique aux autres acteurs.

Figure 6 : Les différents échelons spatiaux de la gestion de crise en France (AUDEOUD, 2011)

L’échelon communal

Echelle spatiale : Limitée à la commune (la mutualisation des moyens est cependant possible à l’échelle de

l’intercommunalité). De par sa proximité spatiale, la commune est le premier maillon de la chaîne de

commandement des pouvoirs publics en situation de crise.

Acteurs principaux : Le maire est une acteur majeur de la gestion de crise, dans le cadre de ses pouvoirs de

police. En cas d’évènement survenant sur le territoire communal, il est alors responsable d’activer la Cellule

Municipale de Crise constituée au préalable, et le rôle de Directeur des Opérations de Secours lui revient

automatiquement.

Document opérationnel : Plan Communal de Sauvegarde (PCS).

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Rôle : Les missions du Maire en tant que DOS incluent le suivi de la planification opérationnelle prévue pour

la gestion de crise (PCS), de la coordination des moyens de secours et de sauvegarde sur son territoire, et du

relai de l’information vers sa hiérarchie (préfet). S’il est amené à transférer son rôle de DOS vers un échelon

supérieur, il conserve la responsabilité de sauvegarde de la population et l’exercice de ses pouvoirs

habituels. Il relaie alors l’autorité du préfet et applique ses instructions au niveau communal.

Remarque : Les Plans Intercommunaux de Sauvegarde (PICS), permettent la mutualisation de moyens et le

développement de la coopération par une prise en compte commune en amont de la crise entre les maires

concernés, mais ils n’impliquent aucun transfert des pouvoirs de police du maire vers l’échelon

intercommunal. La gestion de crise proprement dite relève uniquement de la compétence de la commune.

L’échelon départemental

Echelle spatiale : Départementale uniquement (pour des raison de structure hiérarchique, toute nécessité

de mutualisation de moyens avec un autre département implique un transfert immédiat de la direction des

opérations de secours à l’échelon supérieur).

Acteurs principaux : Le préfet de département, aidé par la Cellule Départementale du Centre Opérationnel

Départemental, et les services déconcentrés de l’Etat.

Document opérationnel : Plan ORSEC départemental (Organisation de la Réponse de la SEcurité Civile au

niveau départemental).

Rôle : Lorsque le préfet de département devient DOS, il assume alors toutes les missions liées à cette charge.

Il peut également intervenir en soutien aux maires, sans qu’il y ait automatiquement transfert du rôle de

DOS. Dans ce cas, le préfet de département prend en charge la coordination des actions de soutien à la

commune, en coordonnant l’action des services déconcentrés de l’Etat au niveau départemental. L’échelon

départemental est aussi le niveau d’organisation privilégié des services de secours (exemple : le SDIS, Service

Départemental d’Incendie et de Secours).

L’échelon zonal

Echelle spatiale : L’échelon zonal présente la particularité de

reposer sur une division territoriale spécifique aux missions de

Sécurité Civile : les sept Zones de Défense et de Sécurité (voir

fig.6), qui regroupent de 1 à 4 régions.

Acteurs principaux : L’acteur principal de l’échelon zonal est le

Préfet de Zone, à la tête du Centre de Commandement Zonal

(COZ). A l’exception de l’Ile-de-France, le préfet du chef-lieu du

siège de la zone cumule les fontions de Préfet de Région et de

Préfet de Zone13.

13

En France Métropolitaine. Dans les DOM-COM, l’organisation des Zones de Défense et de Sécurité présentent des particularités propres à chaque pas.

Figure 7 : Les ZDF en France métropolitaine (Source : Ministère de la Défense, 2008)

Page 25: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Document opérationnel : Plan ORSEC zonal (Organisation de la Réponse de la SEcurité Civile au niveau

zonal).

Rôle : Comme le préfet de département, le Préfet de Zone peut remplir les fonctions de DOS et en assume

alors les missions, avec autorité directe sur les acteurs des échelons inférieurs. De plus, contrairement aux

autres échelons territoriaux, en cas de situation exceptionnelle, le préfet de zone peut se voir attribuer la

direction de forces militaires (voir rôle de l’échelon national). Une catastrophe naturelle de grande ampleur

est explicitement comptée au nombre des situations de ce type.

L’échelon national

Echelle spatiale : Ensemble du territoire français.

Acteurs principaux : Les deux ministères amenés à intervenir en situation de gestion de crise sont le

Ministère de l’Intérieur, de l’Aménagement et du Territoire pour la coordination des opérations, et le

Ministère de l’Environnement, du Développement Durable, du Tourisme et du Logement pour la mise à

disposition de moyens spécifiques en cas de besoin. La Direction des Opérations de Secours revient alors au

Ministre de l’Intérieur, assisté du CIC (Centre Interministériel de Crise).

Rôle : Le cas échéant, notamment en situation de catastrophe majeure, l’Etat peut faire entrer en action des

moyens à l’échelle nationale (spécialistes militaires, voire intervention des forces armées), soit directement,

soit en en confiant la direction aux Préfets de Zone dans le cadre d’attribution de pouvoirs exceptionnels14.

En cas de crise majeure, une Cellule de Crise exceptionnelle peut être activée au plus haut niveau de l’Etat

(incluant notamment le Premier Ministre et le Président de la République).

Figure 8 : Rôles des échelons de la gestion de crise en France (Source : Guide Pratique d’Elaboration des PCS, DSC-IRMA, 2008)

14

Code de la Défense, 2000

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Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Les organes et responsables chargés de la gestion des risques basent leurs actions sur des dispositifs de

planification opérationnelle correspondant à leur échelon territorial. Depuis leur mise en place, ces

dispositifs (Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile, dit ORSEC zonal ou départemental, et les Plans

Communaux de Sauvegarde) ont préparé et organisé les réponses à apporter à chaque type de crise,

autorisant une utilisation optimale des moyens à disposition sur chaque échelon territorial.

Les différents documents de planification opérationnelle font l’objet d’une description plus complète au

paragraphe suivant.

En s’appuyant sur les travaux de JM. TACNET et R. BURNET (2007) et de BLOIS (2010), il

est possible de formuler trois observations sur l’organisation territoriale de la gestion de

crise en France:

Organisation centralisée et majoritairement publique : La France est une exception en

Europe, avec un système fortement centralisé, ayant laissé la quasi-totalité de cette

gestion aux acteurs publics (au contraire de plusieurs pays européens, où la

compétence de protection civile est confiée au domaine privé).

Absence d’échelon intercommunal : l’échelon intermédiaire entre la gestion

communale et départementale ne fait pas partie de l’organisation de la gestion de

crise. Pourtant, l’existence des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale,

et les spécificités spatiales de certains risques (aléas hydrométéorologiques et bassins

versants par exemple) en feraient un échelon non dépourvu de pertinence.

Dissociation nette des démarches de prévention et de gestion de crise : En termes de

coordination par l’Etat, on notera que si la prévention relève du Ministère de l’Ecologie,

du Développement Durable, des Transports et du Logement, c’est en revanche le

Ministère de l’Intérieur (et les organes de la Sécurité Civile) qui sont en charge de la

gestion de crise.

4. Documents d’appui à la gestion de crise

a. Documents d’information

Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM)

Le Dossier Départemental des Risques Majeurs est un document d’information sur les risques présents sur le

territoire de chaque département, instauré par l’article R125-10 et R-125-11 du Code de l’Environnement.

Etabli par le préfet, il est communiqué directement à tous les élus municipaux, pour information et mise à

disposition publique dans chaque mairie et préfecture. Il est mis à jour tous les cinq ans.

L’objectif du DDRM est de répertorier l’ensemble des risques présents sur le département, qu’ils soient

d’origine naturelle ou technologiques. D’après l’article R125-10 du Code de l’Environnement, il doit

contenir « l’énumération et la description des risques majeurs présents sur le département, l'énoncé de

leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement ; la chronologie des

événements et des accidents connus et significatifs de l'existence de ces risques ; l'exposé des mesures

générales de prévention, de protection et de sauvegarde prévues par les autorités publiques dans le

département pour en limiter les effets ».

Page 27: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

La description des risques contenue dans les DDRM n’est pas simplement globale : elle descend jusqu’au

niveau communal où elle liste, pour chaque type d’aléas, les communes qui y sont exposées. En revanche,

elle ne décrit pas le détail des aléas sur les territoires communaux. Le préfet transmet aux maires des

communes concernées toutes les informations nécessaires à la réalisation de l’information préventive sur

leur territoire. Depuis 1994, ces informations faisaient l’objet d’un document à part entière, le Dossier

Communal Synthétique (DCS) jusqu’à sa suppression par le décret n° 2004-554 du 9 juin 2004.

Dossier d’Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM)

Le Dossier d’Information Communal sur les Risques Majeurs est le maillon communal de la politique

d’information préventive, par l’article R125-11 du Code de l’Environnement. Rédigé par le Maire sur la base

des informations communiquées par la Préfecture, il vise à sensibiliser la population aux risques naturels

présents sur la commune. Il contient :

- les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune,

- les mesures de prévention et de sauvegarde prises par la commune pour y parer,

- les modalités d'alerte et l'organisation des secours,

- les réflexes individuels à adopter pour chaque type d’aléa.

Le DICRIM vise à la pédagogie, et privilégie un mode de communication clair et simple. Il est souvent

complété d’informations plus techniques consultables en mairie, ou dans les autres documents

d’information et de réglementation. A cette fin, le réseau Internet constitue un moyen de plus en plus

utilisé. Au contraire du DDRM, il est diffusé directement et individuellement à tous les résidents de la

commune. Il est renouvelé tous les deux ans.

Bien qu’ils s’inscrivent dans l’axe III de la politique de prévention des risques, les

documents d’information interviennent dans la gestion de crise, en ce qu’ils aident à

conditionner une réaction aussi avertie que possible de la part de la population.

b. Documents de planification opérationelle

Dispositif ORSEC (Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile)

Le dispositif ORSEC, ou dispositif d’Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile, est un ensemble de

mesures de planification et d’organisation par les pouvoirs publics, activé lorsque les moyens locaux de

gestion de la crise sont dépassés. Il vise à la protection des populations, en maximisant l’efficacité de la

gestion de crise. Il comprend à cette fin :

- une dimension descriptive, en opérant « un recensement et une analyse préalable des risques et des

conséquences des menaces communs à tous les services (…) permettant de partager une culture et

des données communes sur les risques. » (Ministère de l’Intérieur, 2007) ;

- une organisation unique de gestion, en rassemblant tous les acteurs de la sécurité civile, qu’ils

soient publics ou privés, sous la direction unique d’un Directeur des Opérations de Secours (DOS),

distinct selon le niveau d’application ;

- des phases de préparation, d'exercices et d'entraînement qui permettent de développer la

coordination des multiples participants au dispositif ORSEC en conditions difficiles – services de

Page 28: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

l'Etat, collectivités territoriales ou acteurs privés (associations, entreprises, gestionnaires de

réseaux...).

Le dispositif s’organise à plusieurs échelles :

- Dispositif ORSEC zonal (dirigé par le préfet de zone)

- Dispositif ORSEC départemental (dirigé par le préfet de département)

- Dispositif Orsec maritime (cas particulier portant sur les espaces des DOM-COM ou sur les espaces

littoraux de métropole)

- Plans Particuliers d’intervention

- Plans Communaux de Sauvegarde.

Officiellement, les PCS et les PPI font partie intégrante du dispositif ORSEC. Toutefois, ils sont considérés

comme des systèmes de gestion de crise à part, car contrairement aux trois autres niveaux, il s’agit d’une

gestion directe de la crise par les acteurs locaux, et non d’une activation en contexte de Catastrophe à

Moyens Dépassés.

Le dispositif ORSEC actuel est la troisième génération de systèmes de planification des secours ayant porté

ce nom. On remarquera que la désignation « plan ORSEC », bien qu’encore employée, fait référence à l’une

de ses anciennes formes (plan Orsec national et plans d’urgence mis en place en 1987 et supprimés par la loi

du 13 août 2004). Par rapport à ses anciennes versions, le dispositif actuel présente une souplesse améliorée

(activation progressive à différents échelons) et une banalisation de son usage, auparavant réservé à des

situations de catastrophe d’ampleur exceptionnelle.

Cette dénomination ORSEC remplace les termes « plan de secours », « plans d’urgence » ou « plan de

secours spécialisé ». Il est complété soit par la désignation de son but principal (secours à de nombreuses

victimes, hébergement...) soit du risque auquel il pare (inondation, séisme, accident ferroviaire, etc.). On

parlera par exemple d’ « activation du dispositif ORSEC inondation »

Plans Particuliers d’Intervention (PPI)

Les Plans Particuliers d’Intervention, à la différence des autres documents de planification opérationnelle,

s’appliquent à des éléments ponctuels et non à des entités territoriales. Ils portent sur des installations

génératrices de risques particuliers. Le Ministère de l’Environnement, du Développement Durable, des

Transports et du Logement y classe entre autres :

- Les installations nucléaires ou chimiques

- Les barrages de production électrique de grande taille, ou tout autre ouvrage hydraulique majeur

présentant des risques de relâchement brutal de grandes quantités d’eau

- Les ICPI (Installations Classées pour la Protection de l’Environnement avec servitude Seveso) et sites

classés SEVESO AS

- Tout autre site ayant fait l’objet d’une instruction en ce sens par le Préfet si une planification des

situations d’urgence a été jugée nécessaire (établissements présentant des risques graves et très

spécifiques pour leur environnement, environnement particulièrement vulnérables car très

urbanisés, etc.).

Bien qu’il puisse s’appliquer à une structure privée, le PPI est établi par l’autorité préfectorale et s’intègre à

part entière dans le dispositif ORSEC. Il implique donc la mobilisation éventuelle de l’ensemble des acteurs

locaux de la gestion des risques : les services de secours publics, les services de l’Etat (DDTM, DRIRE, DDASS,

etc.), ainsi que les communes et acteurs privés concernés par le risque.

Page 29: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Plans Communaux de Sauvegarde (PCS)

Thème principal de cette étude, le Plan Communal de Sauvegarde fait l’objet d’une description plus

approfondie dans le paragraphe suivant (III. L’échelon local de la Gestion de Crise : le PCS).

Quelques clarifications doivent simplement être apportées ici sur les différences entre le PCS et les autres

volets du dispositif ORSEC. La comparaison est souvent faite entre le Plan Communal de Sauvegarde et le

dispositif ORSEC, le premier étant présenté comme l’équivalent du second à échelle communale.

L’expression « mini-plan ORSEC » ou « ORSEC communal » est même utilisée, à des fins de simplification,

dans les communiqués de presse15, voire dans les documents officiels.

Les dispositifs PCS et ORSEC font partie intégrante, (avec les Plans Particuliers d’Intervention) des outils mis

en place par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004. Ils constituent les maillons

respectivement régional et local de l’organisation de la sécurité civile, avec obligation de compatibilité.

Cependant, bien que la comparaison soit informellement utilisée, les textes législatifs n’établissent pas

d’équivalence directe entre le dispositif ORSEC et le Plan Communal de Sauvegarde, car leurs situations

d’application diffèrent en deux points.

- Situation d’application. Le dispositif ORSEC a pour vocation de répondre à une situation de

Catastrophe à Moyens Dépassés ou CMD - c'est-à-dire où l’entité spatiale touchée par un évènement

n’a pas la capacité de gérer celui-ci avec les moyens disponibles à son échelon territorial. Cela n’est

pas le cas du PCS, qui organise et structure la réaction communale sur la base des moyens

disponibles.

- Compétences. Alors que le dispositif ORSEC associe les compétences de secours et de sauvegarde, le

PCS et les acteurs amenés à y recourir, ne relèvent que de la seconde.

Il s’agit donc de deux dispositifs distincts, s’inscrivant dans une démarche de complémentarité, et non d’une

déclinaison d’un même plan à différents échelons territoriaux.

Ces documents sont complétés par plusieurs types de dispositifs à l’usage d’acteurs

spécifiques (Plans Particuliers de Mise en Sûreté ou PPMS, à usage des établissements

scolaires, Plans de Sécurité Particuliers ou PSS, plans d’évacuation de sites industriels

sensibles, etc.) et s’appuient sur les documents de réglementation liés à l’urbanisme et à

l’usage des sols (PPRN, PPRT, etc.). En revanche, s’inscrivant dans une démarche de

prévention, ces derniers n’interviennent pas directement en situation de gestion de crise.

Le système de gestion des risques en France dispose donc d’un ensemble complet d’outils de planification

et d’action. Issu de fondements réglementaires qui s’enracinent dans les fondements mêmes de la Ve

République, il illustre deux aspects de la spécificité française - d’une part, une prise en compte ancienne

de la prévention des risques par l’autorité publique, d’autre part le rôle prépondérant des collectivités

territoriales. En ce qui concerne spécifiquement la gestion de crise, en revanche, les pratiques actuelles

n’ont été formulées et établies qu’assez récemment. L’une des plus caractéristiques de ce volet de la

gestion des Risques est un outil opérationnel rapproché, le Plan Communal de Sauvegarde.

15

Communiqués de presse des communes de CHÂTEAULIN (29 avril 2009) ou MONTSURS (21 janvier 2011), entre autres.

Page 30: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

SECONDE PARTIE

L’ECHELON LOCAL DE LA MAITRISE DU RISQUE : LE PLAN COMMUNAL DE

SAUVEGARDE

Page 31: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

I. Généralités

1. Définition générale

Au sens strict, le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) est un dispositif français de type outil opérationnel, à

vocation d’appui aux acteurs de la sécurité civile à l’échelon communal (principalement les maires), dans

leur mission de protection de la population face aux risques naturels, technologiques et sanitaires.

Objectif : le Plan Communal de Sauvegarde a pour mission de mettre en place une organisation basée sur les

moyens existants au niveau communal, afin de planifier l’information, l’alerte, la mise à l’abri, la protection

et le soutien de la population. S’inscrivant dans une démarche de sauvegarde, il doit être compatible avec

l’organisation des services de secours pouvant être amenés à intervenir sur le territoire communal, et

nécessite d’être adapté aux spécificités de chaque commune.

2. Contexte réglementaire

Le contexte réglementaire des Plans Communaux de Sauvegarde est constitué de l’ensemble des textes de

loi évoqués en II.2. Toutefois, leur fondement juridique proprement dit repose sur les textes suivants :

- Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 (loi de modernisation de la Sécurité Civile) qui abroge la loi du 22 juillet 1987 et institue les PCS en tant que dispositif officiel de gestion d’un évènement de sécurité civile à échelle communale.

- Décret d’application n°2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au Plan Communal de Sauvegarde. Il

applique la loi précédente, et précise diverses modalités concernant la mise en place, l’utilisation et la mise à jour des PCS.

L’article 13 de la Loi de Modernisation de la Sécurité Civile, reproduit ci-dessous, formule la définition

juridique du PCS. Seules ses principales caractéristiques ont été retenues ici, l’intégralité de la loi du 13 août

2004 et du décret du 13 septembre 2005 étant disponibles en annexe et sur www.legifrance.gouv.fr.

Loi du 13 août 2004, article XIII (extraits).

« Le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant

à l'information préventive et à la protection de la population (…).

Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des

personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les

moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population. Il

peut désigner l'adjoint au maire ou le conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile. Il doit être

compatible avec les plans d'organisation des secours arrêtés en application des dispositions de l'article 14.

Il est obligatoire dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé

ou comprises dans le champ d'application d'un plan particulier d'intervention (…). »

Page 32: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

3. Application

Communes concernées

Le plan communal de sauvegarde est obligatoire dans les communes dotées d’un Plan de Prévention des

Risques Naturels Prévisibles approuvé, ou comprises dans le champ d’application d’un Plan Particulier

d’Intervention. Depuis 2007, les PSS (Plans de Surfaces Submersibles) ne sont plus assimilés aux PPRI, et

n’impliquent plus d’obligation de mettre en place un Plan Communal de Sauvegarde pour les communes

concernées. En ce qui concerne les autres communes, il n’existe pas d’obligation réglementaire concernant

la mise en place d’un PCS, mais cette mesure est fortement recommandée.

En effet, d’une part, l’absence de risque n’existe sur aucune commune (catastrophe à grande échelle,

phénomène climatique global, accident sanitaire, accidents divers…). D’autre part, la mise en place d’un tel

dispositif participe à réduire la possibilité que la responsabilité de l’autorité municipale soit engagée en cas

de contentieux suite à un évènement.

Procédure de mise en place

La mise en œuvre du PCS relève de la responsabilité individuelle de chaque maire, sur le territoire de sa

commune. Toutefois, un cas particulier est mentionné dans le cas où il existe un établissement public de

coopération intercommunale à fiscalité propre, un PICS (Plan Intercommunal de Sauvegarde) peut être établi

en lieu et place du plan communal de sauvegarde. Dans ce cas, il est arrêté par le président de

l’établissement public, conjointement avec les maires des communes concernées.

Etat d’avancement des PCS sur les communes concernées

A l’heure actuelle, le programme de mise en place de PCS/PICS est encore loin d’être achevé. En se basant

sur les critères exposés ci-dessus, L’obligation concerne actuellement 10 546 communes en France, mais en

mai 2011, seules 20% d’entre elles l’avaient réalisé, tandis que 2 349 (soit 22% environ) étaient en

préparation à cette date16. Il est à noter qu’il n’existe pas de date limite à proprement parler, sauf dans

l’hypothèse d’un contentieux où un juge estimerait que le délai raisonnable à l'élaboration d'un plan est

dépassé17.

Les caractéristiques juridiques du PCS et son application l’inscrivent donc à la fois

comme document de prévention, dépourvu de portée réglementaire, et comme

référence communale en matière de gestion de crise (incident majeur situé sur la

commune, quelle que soit sa nature, et gestion structurée dans une organisation

communale définie à l’avance).

16

: Communiqué de G.DEDEREN, chef du bureau des risques majeurs au ministère de l’Intérieur. Enregistrements vidéo du colloque

« PCS : enjeux et responsabilités ? » au HCDC (Haut Comité Français pour la Défense Civile), 23 mai 2011. 17

Communiqué de C.SOMMAGE, délégué général au HCFDC.

Page 33: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

II. Contenu et forme d’un Plan Communal de Sauvegarde

Les Plans Communaux de Sauvegarde ayant été conçus comme des documents de réponse personnalisés,

adaptables aux spécificités de chaque commune, une grande liberté est laissée à celles-ci sur son contenu. Il

n’existe pas de document-type pour sa réalisation, seulement des indications générales fournies par la

Direction de la Sécurité Civile, dans les mémentos et guides méthodologiques édités en collaboration avec

l’Institut des Risques Majeurs de Grenoble pour accompagner les communes dans cette mise en place.

Une méthodologie générale a été mise au point par ces acteurs, sus le nom de Guide Pratique pour

l’Elaboration des Plans Communaux de Sauvegarde18. Elle est souvent adoptée comme référence, puis

adaptée aux besoins de la commune. D’autres acteurs territoriaux ont également rédigés leurs propres

méthodologies (Préfecture du Languedoc-Roussillon, Préfecture des Hautes-Alpes19). Toutefois, seule celle

de la DSC/IRMa sera développée ici, compte tenu du consensus qu’elle obtient, et des différences minimes

observables entre ces documents et le Guide Pratique d’Elaboration des PCS.

Avant d’aborder dans le détail les différentes étapes de réalisation du PCS recommandées

par l’IRMa et l’ensemble des aspects qu’elles recouvrent, il est utile de donner un aperçu

bref des grandes lignes partagées par tous les Plans Communaux de Sauvegarde. Se

reporter au paragraphe III. de ce chapitre – Eléments de Méthodologie pour la mise en

place de PCS, pour une approche plus détaillée.

1. Contenu du PCS

Pour être pertinent, le Plan Communal de Sauvegarde doit comporter au minimum les éléments suivants :

Diagnostic des risques sur la commune

Recensement des moyens communaux

Définition détaillée des stratégies d’action pour la gestion de crise

Mise en place d’une organisation communale pour leur réalisation

Appropriation et gestion de l’outil PCS lui-même, par la commune

La base d’un PCS est un rappel de sa raison d’être, c'est-à-dire un état des lieux des risques majeurs présents

sur la commune. Celle-ci s’appuie sur une étude réalisée au préalable, sur les informations communiquées

par le préfet pour la réalisation du DICRIM (anciennement les Dossier Communaux Synthétiques), et sur les

Plans de Prévention des Risques ou Portés à Connaissance édités sur la commune.

Tout en restant synthétique, cette description doit comporter une analyse croisée des aléas et des enjeux et

une illustration cartographique. Si un même aléa peut présenter d’importants écarts d’intensité, différents

scénarii doivent être envisagés et des seuils d’intensité mesurables définis (soit par observation directe sur le

terrain, soit sur la base de mesures mises à disposition par un acteur extérieur, Vigicrues ou Météofrance,

par exemple).

En tant qu’outil opérationnel, le Plan Communal de Sauvegarde doit également comporter la mise en place

de l’organisation communale face aux risques majeurs. Il définit donc la composition et les missions de

18

Direction de la Sécurité Civile, 2005. 19

: Guide de réalisation du Plan Communal de Sauvegarde, Préfecture des Hautes-Alpes.

Page 34: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

l’organe de gestion de crise au niveau municipal, le Poste de Commandement Communal. Celle-ci est dirigée

par le Maire au titre de ses fonctions de DOS. Le PCS établit les différentes cellules qui la composent et le

complètent, la répartition des missions de crise entre elles, ainsi que l’organisation pratique du Poste de

Commandement Communal.

Le PCS fixe également les modalités de diffusion de l’alerte en cas d’évènement sur la commune, en fonction

du type d’évènement à signer et des moyens à disposition de la commune. Il en fixe le type, la durée, le sens

et le détail des mesures à prendre pour chaque niveau d’alerte. Il inclut également l‘information de la

population au sujet de la diffusion de l’alerte et des réflexes à adopter en situation d’urgence.

Le PCS constitue également une référence des moyens disponibles au niveau communal : moyens humains,

moyens matériels légers et lourds, systèmes de communication et d’accès, etc. Il est à noter que même si la

gestion de crise dans le cadre du PCS implique d’être effectuée avec les moyens communaux, le

recensement des moyens ne se limite pas au territoire communal : il inclut également un état des lieux des

ressources disponibles à proximité de la commune, à laquelle celle-ci peut avoir recours (acteurs privés et

publics des communes limitrophes) et le détail des contacts de tous les services territoriaux auxquels la

commune peut demander assistance ou intervention, et ce, même sans transfert de la gestion de crise au

niveau départemental. Cette partie du PCS, le plus souvent réservée aux élus et non communiquée

publiquement, peut également contenir des recensements et annuaires de personnes et structures

particulièrement vulnérables sur le territoire de la commune, ainsi que les détails de contact personnel des

acteurs du Plan.

Tenter d’énoncer des « principes fondamentaux » établissant les bases du Plan Communal de Sauvegarde

irait à l’encontre de sa vocation même de document pratique, opérationnel, approprié par chaque commune

et librement adaptable à tout cas particulier. Toutefois, il est possible de dégager certains points communs, à

condition de les considérer comme des tendances vers lesquelles convergeront tous les PCS pour atteindre

un maximum de pertinence, et non comme des instructions initiales à caractère restrictif.

Le PCS :

Fournit un outil de support opérationnel pour la protection des populations.

« Ne met pas en place de nouveau moyens, mais organise l’existant »

Relève de la compétence de Sauvegarde.

Vise à la synthèse et à la présentation des informations sous une forme immédiatement exploitable pour

la gestion de crise.

Page 35: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. Mise en forme du PCS Il n’existe actuellement aucune contrainte réglementaire sur la mise en forme des Plans Communaux de

Sauvegarde, mais là encore, les recommandations du guide méthodologique de l’IRMa sont généralement

adoptées comme référence. Dans tous les cas, les principaux critères de choix principaux sont, par ordre

d’importance : la clarté et la rapidité d’accès à l’information, la résistance et facilité d’utilisation

(notamment en situation d’urgence), l’adaptation à d’éventuelles contraintes (chartes graphiques

existantes)

La forme la plus couramment adoptée pour la mise en forme de Plans Communaux de Sauvegarde est celle

d’un classeur constitué de fiches détachables. Cette forme est parfois complétée d’un document identique,

relié, et éventuellement d’un support multimédia.

De manière relativement fréquente, il peut être édité deux versions du Plan Communal de Sauvegarde.

L’une est alors destinée à la communication publique ou à la consultation en mairie, sur la base d’un accès

public. L’accès au second document est restreint aux personnels des collectivités locales amenés à participer

directement à la mise en application du plan. Cette seconde version contient, entre autres, les annuaires

d’habitants (spécialement ceux présentant des handicaps divers), les inventaires de moyens et de

personnels, et tout type d’information n’étant pas supposé être communiqué publiquement.

Le Plan Communal de Sauvegarde est souvent associé très étroitement à d’autres documents d’information

préventive : DDRM, DICRIM ou livrets d’information spécifiques par les collectivités20.

Figure 9 : Exemple de la forme finale d'un PCS réalisé par la société Predict Services pour la commune de Fontcouverte, Aude. (Source : Predict Services, 2010)

III. Eléments de méthodologie pour la mise en place de PCS

Bien qu’une certaine liberté soit laissée aux communes dans la mise en place de leurs Plans Communaux de

Sauvegarde, toutes ne disposent pas de spécialistes de la gestion de crise. Un support technique est donc

souvent indispensable pour guider les différentes étapes de sa réalisation. Pour répondre à ce besoin, la

20

Voir en partie III : PCS de Dorans notamment.

Page 36: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Direction de la Sécurité Civile a confié à l’IRMa la réalisation de plusieurs documents-support de

présentation et d’aide à la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde.

Parmi eux, le Guide de Réalisation du Plan Communal de Sauvegarde, bien que son utilisation ne soit pas

obligatoire, est au moins consulté, voire utilisé comme guide dans la réalisation de la plupart de ces plans

opérationnels (c’est le cas, par exemple, de la totalité de l’échantillon de 30 PCS utilisé dans la troisième

partie de cette étude).

La méthodologie proposée par l’IRMa propose une méthodologie complète en sept étapes pour

accompagner la commune ou l’acteur dans sa mission, incluant le détail de chaque étape depuis le

lancement du projet jusqu’à sa validation finale, son application et son entretien (voir fig.10). Une bonne

compréhension de la forme et de l’objectif du PCS suppose d’exposer le détail de ces étapes.

Figure 10 : Les sept étapes proposées par la méthodologie IRMa/DDSC (Audéoud, 2011, apadté d'après IRMa, 2010)

Page 37: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

1. Structuration et lancement du projet

La première étape de la méthodologie IRMa relève directement de la gestion de projet. Elle vise à établir le

cadre dans lequel évolueront les acteurs chargés de la mise en place du Plan Communal de Sauvegarde, afin

de leur fournir successivement la structure de travail, puis les objectifs, tous deux indispensables pour

atteindre une bonne efficacité.

a. Définition de la structure

d’encadrement

L’IRMa recommande comme toute première

mesure la désignation de la structure

d’encadrement du projet : le Chef de Projet

PCS et le Comité de Pilotage.

Le premier remplit la fonction de

coordinateur du projet : il en assume la

direction et l’animation, et est responsable

de le mener à bonne fin. Il constitue

également l’interlocuteur référent pour toute

question ayant trait à la réalisation du Plan –

il est d’ailleurs recommandé de le désigner

parmi les personnes-ressources sur les

risques naturels dans la commune.

Le second est la structure décisionnelle qui

valide et légitime les propositions du chef de

projet. Le comité de pilotage est l’expression

de la volonté politique de la commune et de

son investissement dans le projet. Il permet

également au Conseil Municipal d’être

régulièrement informé de l’avancement des

travaux, et inclut des partenaires extérieurs

pour bénéficier d’un recul supplémentaire.

b. Définir les besoins et organiser

les réponses

Bien que la commune possède souvent une

connaissance empirique de ses besoins, les

formaliser est indispensable pour pouvoir

fixer les actions qui y répondront. Un état des

lieux initial est donc le second réflexe

conseillé à la première étape de la réalisation

du PCS. Sous la forme de questionnaires, il

permet à la commune d’évaluer sa

connaissance initiale du risque, les moyens

d’information et d’alerte dont elle dispose,

Figure 11 : Logigramme de l'étape I de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après IRMa,

2010)

Page 38: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

ainsi que son bagage d’expérience accumulés vis-à-vis d’éventuels évènements passés.

Sur la base de cette connaissance, il sera alors possible de fixer les objectifs du projet de Plan Communal de

Sauvegarde, et de les organiser sous la forme d’un cahier d’objectifs. Dans le cas où un recours à un sous-

traitant est décidé, c’est à ce moment qu’est constitué le cahier des charges de sa mission. Au même

moment, sont évoquées les questions pratiques de la réalisation du PCS (financières, organisationnelles,

etc.).

L’étape 1 n’est validée que lorsqu’elle a fixé clairement les rôles de chaque responsable de mise en place21.

Elle est exclusive, c’est-à-dire qu’aucune phase ultérieure ne peut être entreprise tant qu’elle n’est pas

menée à bien.

Bien qu’il soit possible à une équipe de travail restreinte de mener à bien cette mission, il

est indispensable que les étapes de définition de la structure et des objectifs du projet de

PCS soient fixées et validées en présence de l’ensemble des acteurs (comité de pilotage,

chef de projet, partenaire), et si possible validées par une délibération du Conseil

Municipal. Il sera ainsi constitué une référence pour toutes les questions d’organisation,

jetant ainsi les bases d’un travail en coopération efficace.

2. Diagnostic des risques

Avec le diagnostic, la réalisation du projet est

effectivement entamée. Seconde étape de la

démarche globale, il vise à donner, dans le cadre du

Plan communal de Sauvegarde, un bilan des risques

présents sur la commune et nécessitant une prise en

compte pour la protection des populations.

Un diagnostic n’est pas qu’un état des lieux : il ne

compte pas qu’une dimension d’inventaire, mais

également d’analyse. Il vise à combiner, à croiser,

l’examen des aléas et des enjeux. Bien qu’il se base

sur l’information existante (principalement

réglementaire), il développe et approfondit la

connaissance des risques dans le cadre d’une gestion

de crise.

21

Bien que leurs rôles puissent se confondre, il ne s’agit pas ici des responsables de cellules du PCS, qui feront partie intégrante du plan, mais des responsables du projet PCS (acteurs communaux spécialisés, sous-traitants, etc).

Figure 12 : Logigramme de l'étape II de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après IRMa,

2010 et BLOIS, 2010)

Page 39: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

a. Diagnostic des aléas

Sauf exception, la caractérisation des aléas n’est pas un travail de production d’information à proprement

parler, mais de rassemblement et de synthèse de l’information existante, puis de son adaptation en une

forme exploitable pour la réalisation du Plan Communal de Sauvegarde.

Identification des aléas

L’essentiel de l’information se trouve dans les documents existants, qu’ils soient de base (documents

réglementaires ou d’information réalisés sur la commune) ou spécifiques (études techniques publiques ou

privées, historique d’évènements passés, etc.). La liste des documents utiles est fournie par l’IRMa. Elle se

trouve en annexe. En cas de nécessité, cette information peut être complétée via des observations directes

des membres du projet PCS, ou par le recours à la mémoire collective (notamment dans le cas d’évènements

s’étant produits entre les documents les plus récents et la date de réalisation du PCS).

Traduction de l’aléa en scénarii, seuils de vigilance et de danger

Afin d’être exploitable dans le cadre d’un document opérationnel comme le Plan Communal de sauvegarde,

les connaissances rassemblées sur les aléas doivent être matérialisées sous la forme de scénarii. Les scénarii

sont des projections spatiales et temporelles donnant une vision aussi précise que possible du déroulement

d’un évènement en fonction de différents paramètres : type et l’intensité de l’aléa, rapidité du phénomène,

étendue spatiale, etc. Tout scénario aboutit à la définition de seuils mesurables de vigilance et de danger.

Cartographie de l’aléa

Une représentation spatiale de l’aléa permet une vision globale des phénomènes, et autorisent une

acquisition rapide et efficace de l’opération en situation opérationnelle. L’IRMa recommande donc la

production d’une information cartographique sur l’aléa. Cette information, ayant un statut opérationnel et

non réglementaire, doit donc viser prioritairement à la clarté. Tout en restant exactes, elles peuvent tolérer

une simplification des cartographies d’aléa existantes à l’usage des acteurs du PCS – dans ce cas, leur

utilisation devra cependant demeurer dans le cadre du Plan Communal de Sauvegarde et comporter

explicitement la mention de ne pas avoir de valeur réglementaire.

b. Identification des enjeux

L’IRMA divise l‘identification des enjeux en trois phases parallèles, correspondant à trois grandes catégories

d’enjeux. Là encore, l’objectif de cette phase n’est pas forcément la production d’information brute, mais la

synthèse, le complément et la mise à jour des informations dont la commune dispose.

Enjeux humains

La protection des populations elles-mêmes constitue le premier objectif de la gestion de crise. L’IRMa

conseille plusieurs méthodes d’identification des enjeux humains : une recensement de la population selon

une logique sectorisée (pour permettre une localisation efficace des populations concernées par un

évènement) ; une distinction entre population sédentaire, saisonnière ou de transit ; et des recensements

spéciaux pour les catégories les plus vulnérables (personnes âgées, handicapées, etc.).

L’information doit non seulement inclure les populations elles-mêmes, mais également les lieux de

rassemblements (campings, salles de sports, de fête, établissements hospitaliers, etc.) et une information au

moins générale sur ses axes de déplacements principaux.

Page 40: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Enjeux stratégiques

Les enjeux stratégiques sont définis par l’IRMa comme les infrastructures concernées par la gestion de crise.

Elles peuvent l’être soit dans une logique de support (routes, voies d’accès des secours, lieux de

rassemblement en sureté, points d’hébergement), soit de vulnérabilité particulière (spécialement les

structures nécessaires au bon fonctionnement de la commune et pouvant être endommagées ou mises hors-

service lors de l’évènement, entravant alors l’action même des acteurs et moyens prévus pour gérer la crise).

Parmi ces dernières, l’IRMa recommande de porter une attention particulière à la distinction entre enjeux

exposés et enjeux impactés. La différence n’est en effet pas toujours explicitée, selon le type d’information

dont la commune dispose, alors qu’elle est vitale pour la mise en place de mesures de sauvegarde (voir

encadré).

Enjeux économiques Catégorie légèrement à part, les enjeux économiques ne relèvent pas de la protection directe des

populations (au sens de la préservation des vies humaines et des besoins vitaux) mais sont néanmoins

considérés comme enjeux au titre de la protection des biens : ils rassemblent les structures économiques

pouvant être directement touchés par la crise : exploitations agricoles, installations commerciales privées,

Zones Industrielles, Zones d’Activités Commerciales, etc.

Au titre de la préservation du patrimoine collectif, l’IRMa y inclut également les biens culturels : entre

autres, les sites spécifiques ou bâtiments classés à l’inventaire du patrimoine français, et même certains

espaces naturels présentant un intérêt particulier (Zones Naturelles Sensibles par exemple).

c. Diagnostic

Le recoupement des informations rassemblées sur les aléas et sur les enjeux permet alors de réaliser le

diagnostic des risques. Celui-ci se compose de deux volets :

La cartographie des risques

Associant l’information spatiale et qualitative rassemblée sur les aléas et enjeux, elle définit les éléments les

plus exposés selon chaque type d’aléa. La cartographie doit comporter un renvoi vers l’information qu’elle

illustre, afin d’accéder rapidement à l’ensemble des données utiles pendant la crise. Elle doit également faire

clairement apparaître les enjeux les plus vulnérables, les points d’intervention prioritaires ou qui méritent

Rappel

Page 41: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

d’être portés à l’attention des gestionnaires de crise et différencier les conséquences primaires et

secondaires d’un évènement.

Les stratégies d’action

Basées simultanément sur les cartographies précédentes et sur les scénarii d’aléa, les stratégies d’action

analysent les réponses à apporter à chaque type de crise, en récapitulant :

- Les prévisions sur le déroulement de l’évènement (extension spatiale, intensité, durée)

- Les conséquences sur les enjeux pour chaque cas

- Le détail des actions de sauvegarde à réaliser par la commune et leur chronologie.

3. Alerte et Information des Populations

L’IRMa qualifie l’étape d’alerte et d’information des populations comme la plus délicate pour les communes.

Elle correspond en effet à une responsabilité directe du maire de diffusion de l’alerte après de la totalité de

ses administrés, et constitue une mission inhabituelle plutôt qu’une compétence courante. Elle nécessite

donc qu’un soin tout particulier soit apporté à sa planification.

a. Donner un sens à l’alerte

L’IRMa donne à cette étape une définition simple : « mise à l’abri de la population, dans un lieu sûr, dans

l’attente d’informations complémentaires qui lui seront données par la suite » (Guide Pratique de

l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010). Dans certains cas, cet objectif peut impliquer la

nécessité d’évacuer tout ou partie de la population vers un lieu de rassemblement sûr, mais cette mesure,

lourde de conséquences sur la gestion de crise, doit être réservée aux situations extrêmes. L’organisation de

l’alerte et de l’information des populations, selon l’IRMa, doit se concentrer sur deux objectifs :

- Mettre en place un ou plusieurs moyens d’alerte fiables, couvrant toute la population et

reconnaissable pour chaque situation,

- Diffuser préventivement des informations précises sur les comportements individuels à adopter

pour chaque situation d’alerte.

L’alerte proprement dite, c’est-à-dire l’information concernant l’occurrence d’un évènement et

(éventuellement) de la nécessité d’action, distingue la réception de l’alerte (information de l’autorité

municipale et des responsables PCS) et la diffusion à la population (par ces mêmes responsables, dans le

cadre du PCS).

b. Définir les conditions de diffusion de l’alerte

Bien que cela n’apparaisse pas forcément dans le document PCS final, les modalités de diffusion de l’alerte

doivent faire l’objet d’un travail de fond identifiant les contraintes régissant l’alerte (zones concernées,

délais disponible entre prise de conscience du premier acteur de la chaîne d’alerte et la réalisation du

phénomène) et les moyens dont dispose la commune pour diffuser celle-ci (système d’alerte par

télécommunications, radio, Ensemble Mobile de Diffusion de l’Alerte, sirènes, cloches, cornes de brume…)

Page 42: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

c. Réaliser le Règlement

d’Emploi des Moyens

d’Alerte

Cœur opérationnel du système d’alerte,

le Règlement d’Emploi des Moyens

d’Alerte est l’organisation communale

visant à réceptionner l’information de la

réalisation imminence d’un phénomène

et à la diffuser à la population. L’INRa

donne les instructions nécessaires à

planifier :

une bonne réception de

l’alerte : astreinte technique,

système de veille permanente,

veille automatisée, etc.

un traitement efficace de

l’alerte : diffusion interne,

diffusion à la population,

moyens opérationnels,

« cartographie de l’alerte » et

secteurs prioritaires, modalités

de contrôle de l’efficacité de

l’alerte, etc.

L’alerte est un domaine nécessitant une

maîtrise technique particulière. L’IRMa

signale qu’elle a fait l’objet l‘études

particulières de la part de l’Etat et que

de nombreux partenariats et guides ont

été mis à la disposition des communes

(stations radio, moyens de diffusion

sonores…)

4. Recensement des moyens

Le travail de recensement des moyens dont dispose la commune est indispensable à l’élaboration du plan

Communal de Sauvegarde, lequel s’appuie sur un triptyque acteurs/moyens/missions. Les stratégies de

sauvegarde définies lors de l’étape II deviennent des missions de sauvegarde dès lors qu’il est défini, pour

chacune d’elles, un ou des responsables et un ensemble de moyens. L’IRMa recommande donc de

répertorier les moyens suivants :

Figure 13 : Logigramme de l'étape III de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, adapté d'après IRMa, 2010

et BLOIS, 2010)

Page 43: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

a. Moyens humains

Les moyens humains rassemblent

trois catégories : les moyens

humains communaux (personnels

de la commune ou élus, à qui

seront distribués des rôles plus ou

moins polyvalents selon leur

nombre, détenteurs de l’autorité

communale et à ce titre seuls

acteurs possibles pour certaines

missions), les moyens humains

privés (sélectionnés sur le critère

des compétences personnelles ou

professionnelles pouvant être

mises à profit dans le cadre de la

gestion de crise) et de la Réserve

Communale de Sécurité Civile ou

RCSC (bénévoles identifiés et

organisés sous l’autorité du Maire,

prêts à contribuer aux missions de

sauvegarde e de soutien).

b. Moyens matériels

Les moyens matériels, également

divisés entre moyens privés et

moyens communaux, sont classés

selon leur fonction : logistique

légère et lourde, moyens de

communication, de transport,

d’hébergement, stocks

alimentaires et médicaux, moyens

techniques spécialisés, etc.). Les

moyens communaux doivent faire

l’objet d’une organisation

spécifique. Les moyens privés

appartenant à des entreprises,

des associations ou des

particuliers peuvent faire l’objet

d’une réquisition, décidée par le

Maire en cas de nécessité.

Figure 14 : Logigramme de l'étape IV de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010)

Remarque : Le recensement peut également mentionner, le

cas échéant, des types de moyens particuliers, associant

directement moyens humains et matériels (exemple :

moyens techniques spécialisés, nécessitant absolument

l’association de personnel formé pour être utilisables).

Page 44: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

5. Création de l’organisation communale pour la gestion de crise

Les stratégies de sauvegarde ont vu leurs causes et objectifs identifiés lors de l’étape II, puis se sont vues

attribuer les moyens nécessaires à leur accomplissement lors de l’étape IV. Elles ne pourront cependant

atteindre leur forme finale de missions de sauvegarde, cœur de l’organisation du PCS, qu’en étant elles-

mêmes attribuées à des intervenants définis, qui en assumeront la responsabilité et/ou la réalisation, dans le

cadre d’une organisation communale de gestion d’évènement. C’est à cette nécessité que répond l’étape V

de la méthodologie d’élaboration des PCS de l’IRMa.

Ces missions de sauvegarde se définissent en fonction des phases successives d’un évènement de sécurité

civiles, selon la chronologie visible en fig. 16. Elles s’adaptent au type de scénario d’évènement rencontré et

aux moyens humains dont peut disposer la commune. Toutefois, deux organes indispensables à la mise en

application du Plan Communal de Sauvegarde doivent être maintenus dans tous les cas : la structure de

commandement, qui centralise les opérations et les différentes cellules PCS, qui mettent en œuvre les

décisions prises.

a. Structure de Commandement

La structure de commandement remplit le rôle de centralisation des décisions prises et des actions prises.

Placée sous l’autorité du DOS rassemble les membres de la Cellule Municipale de Gestion de Crise, plus les

éventuels intervenants extérieurs à la commune (COS, experts techniques, représentants préfectoraux, etc.).

En tant qu’organe décisionnel, la structure tout entière est désignée le nom de Poste de Commandement

Communal (PCC).

Figure 16 : Les phases d'un évènement de Sécurité Civile

(source : Guide Pratique d'élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, IRMa, 2010)

Figure 15 : Logigramme de l'étape V de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié d'après IRMa,

2010 et BLOIS, 2010)

)

Page 45: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Poste de Commandement Communal (structure)

Le Poste de Commandement Communal peut rassembler plusieurs types d’acteurs. Le maire, dans son rôle

de DOS, a autorité sur le PCC. Toutefois, le rôle du responsable de coordination de l’ensemble du dispositif

communal est difficilement possible à assumer pour le DOS que ses missions amènent en effet à se déplacer

sur le terrain. Un Responsable des Actions Communales (RAC) est donc placé à la tête du PCC pour

représenter le DOS : il assure la liaison avec ce dernier, veille à l’application de ses décisions et coordonne

l’ensemble du dispositif communal. Bien qu’ayant délégation du Maire et donc autorité sur la totalité des

cellules communales, il réfère au DOS des décisions qu’il est amené à prendre par lui-même. Le RAC assure

notamment la liaison entre les acteurs extérieurs présents au Poste de Commandement Communal

(notamment le Commandant des Opérations de Secours) et le DOS. Le rôle de RAC sera confié, si possible, au

Directeur Général des Services ou au Directeur Technique de la commune, afin de mettre à profit leurs

compétences et leur intégration à la structure communale hors-situation de crise..

Poste de Commandement Communal (lieu)

Le Poste de Commandement Communal désigne également l’emplacement physique de la structure du

même nom. Sa localisation doit être choisie avec soin, située avec certitude hors des lieux menacés par

l’aléa, accessibles aux acteurs du Plan Communal de Sauvegarde mais non au public ou aux médias, et

disposer en permanence de moyens de communication, et pouvoir fonctionner de manière autonome si

nécessaire. Il doit être équipé de l’ensemble des moyens permettant au RAC et à aux membres du PCC de

mener à bien leurs missions : fournitures, documentation, exemplaires du Plan Communal de Sauvegarde,

cartographie de la commune, mains courantes, annuaires communaux, etc.

b. Constitution des cellules PCS : responsables et missions

Les objectifs et les moyens des missions de sauvegarde ayant été définis précédemment, la dernière étape

avant leur finalisation consiste en la définition d’acteurs pour la direction et la réalisation de chacune d’elles.

Pour cela, le groupe de travail étudiera les caractéristiques de chaque mission, son degré d’urgence, la place

qu’elle occupe dans les phases de la crise, les compétences indispensables à sa bonne réalisation, etc.

Sur la base de ces observations, seront constituées les cellules du Plan Communal de Sauvegarde, c'est-à-

dire les groupes d’acteurs qui mèneront à bien les missions de sauvegarde prédéfinies, matérialiseront sur le

terrain les décisions immédiates du DOS, ou agiront en support aux autres cellules pour assurer le bon

fonctionnement de l’ensemble. Chaque cellule se voit attribuer une ou plusieurs missions précises, ainsi

qu’un responsable qui sera l’interlocuteur direct du PCC. Le but du travail de définition des cellules et des

missions est de définir un organigramme indiquant quel intervenant agira dans quelle cellule, sur quelle(s)

mission(s) et à quel moment.

L’IRMa souligne les difficultés principales de cette phase d’élaboration :

- Trouver le degré idéal de planification : des missions trop préparées peuvent se révéler

inappropriées aux circonstances et entraîner un manque de souplesse vis-à-vis d’un type

d’évènement imprévu – mais des missions insuffisamment préparées entraînent un retard dans la

réponse apportée à la crise et un risque de dysfonctionnement de l’ensemble de la structure.

- Adapter les cellules aux moyens humains disponibles (répartition des compétences, disponibilités

des acteurs, etc.).

Page 46: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

c. Organisation du dispositif communal

L’organisation du dispositif communal reprend tous les éléments mis en place aux cours des étapes

précédentes, définit leurs relations entre elles et vis-à-vis d’acteurs extérieurs. Elle permet également de

prendre du recul vis-à-vis de l’organisation des éléments individuels et de la valider. Cette organisation

globale, plus encore que les cellules ou rôles individuels, est hautement dépendante des moyens humains

dont disposent les communes.

En effet, elle n’est pas automatiquement reproductible telle quelle à différentes échelles, en réduisant

simplement les moyens affectés. Une structuration entièrement différente de l’organisation communale

peut être nécessaire dans le cas où il serait nécessaire de gérer la crise avec des moyens limités. L’IRMa

propose donc deux modèles d’organisation, laissant le soin à chaque commune de mettre en place l’une ou

l’autre de ces structures, ou de mettre en place une structure intermédiaire. Elle recommande néanmoins de

toujours prendre comme référence la situation la plus défavorable lors de l’évaluation des moyens humains,

afin de pouvoir activer le dispositif de sauvegarde quelque soient les circonstances.

Communes disposant de moyens humains conséquents.

Figure 17 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 35000 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010)

Page 47: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Une commune disposant d’un personnel nombreux a la possibilité de mettre en place une organisation

complète, attribuant chaque type de mission à une cellule à part entière (voire créer des cellules

spécifiquement dédiées à une mission – une cellule de communication aux médias, par exemple, est incluse

dans l’organisation de PCS sur des communes importantes22).

Communes disposant de moyens réduits

Figure 18 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 200 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010)

En revanche, une commune possédant des moyens humains limités (moins d’une dizaine de personnes) peut

simplifier l’organisation jusqu’à sa plus simple expression, en regroupant les missions pour ne conserver

uniquement les trois fonctions principales (direction, coordination, action). Le DOS peut en autre, selon sa

disponibilité, prendre directement la direction d’une des deux entités sous sa direction (PCC ou Cellule

Opérations Terrain).

Ces deux cas extrêmes ne sont pas les deux seuls organisations communales possibles : entre ces deux

exemples, existent de multiples possibilités de modification de la structure, des missions à effectuer et des

intervenants qui en sont chargés. Chaque organisation communale est donc un cas unique.

L’organisation communale, ici schématisée sous forme d’organigrammes, est en réalité

complétée de fiches définissant pour chaque intervenant ou groupe d’intervenants, le

détail des missions attribuées et les relations à entretenir entre cellules. Un aperçu de

cette organisation sous-jacente est donné en fig.19.

22

Plan Communal de Sauvegarde de Nanterre, entre autres.

Page 48: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Détail des missions par cellules

6. Réalisation des outils opérationnels

L’étape VI correspond à synthèse et la concrétisation des étapes précédentes sous la forme d’outils

opérationnels. Son objectif de réalisation d’un support physique du PCS n’est pas une fin en soi : si l’outil

opérationnel constitue la base du Plan Communal de Sauvegarde, et non l’aboutissement. Sa raison d’être

est de permettre à la commune, en cas de besoin, de disposer immédiatement de tous les éléments

nécessaires pour remplir l’objectif du Plan Communal de Sauvegarde : une gestion de la crise rapide et

efficace.

Cet objectif doit pouvoir être atteint quel que soit le type d’évènement auquel la commune sera amenée à

faire face, et quelque soient les moyens humains dont elle disposera sur le moment (y compris s’il s’agit de

Figure 19 : Détail des missions sur organisation communale pour une commune de 20.000 habitants environ (Audéoud, 2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010)

Page 49: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

personnes distinctes de celles ayant participé à l’élaboration du PCS). A ce titre, l’IRMa fixe quatre qualités

nécessaires à ce support : clarté, prise en main intuitive, concision et simplicité de mise à jour.

Si sa forme est laissée à l’appréciation des communes, son contenu doit inclure deux volets principaux :

l’information technique et l’information organisationnelle.

Le premier correspond aux données rassemblées tout au long des étapes II à IV, une fois traitées, épurées,

synthétisées en information directement et immédiatement exploitable. Elle contient donc, entre autres, la

liste des risques identifiés sur la commune et leurs conséquences, les listes des enjeux menacés (humains,

stratégiques, économiques ; prioritaires ou secondaires…), les listes des moyens matériels disponibles sur la

commune, les listes des bâtiments pouvant servir au relogement, la liste des moyens d’alerte et les modalités

de leur utilisation, etc.

Le second formalise la démarche d’organisation communale élaborée à l’étape IV : personnes devant

prendre part au dispositif et leurs responsabilités éventuelles, description des actions à réaliser, modalités de

contact et de communication, lieu de réunion du PCC et modalités pratiques de sa mise en œuvre, etc.

L’IRMa suggère plusieurs formes d’organisation du document (par risque, par action, par enjeu, par cellule),

sans en recommander une en particulier. Toutefois, quelle que soit l’organisation choisie, quatre outils

opérationnels demeurent incontournables pour rendre le PCS pertinent :

a. Fiches actions

Les fiches-actions sont l’expression directe de la dimension opérationnelle du Plan Communal de

Sauvegarde. Fragments indépendants d’un document plus large, elles ont pour fonction unique de guider un

acteur individuel ou collectif dans l’accomplissement d’une tâche. Elle répond à une logique de « comment »

réaliser l’action, et vise à la concision, la clarté et la praticité.

Forme et contenu d’une fiche action doivent être conçus pour répondre à la question suivante:

L’usage de l’illustration (schémas, photos, tableaux) peut permettre d’améliorer l’usage de la fiche action.

Celle-ci peut également renvoyer à d’autres fiches concernant d’autres tâches ou acteurs avec lesquelles on

prévoit une intervention, ou à des fiches-supports contenant des informations supplémentaires.

Pratiquement n’importe quelle action peut être décrite sous forme de fiche action. Toutefois, il demeure

vital de conserver l’efficacité comme premier objectif, et de ne pas fragmenter l’information à l’excès ou

formaliser les actions au point de retirer toute initiative aux acteurs.

b. Cartographie

La cartographie constitue le second outil opérationnel du PCS. Elle permet une orientation sur le terrain, une

vision d’ensemble et une visualisation rapide des phénomènes (dimension spatiale, voire temporelle selon le

type de carte utilisé). Comparée à l’outil cartographique utilisé dans d’autres contextes, la cartographie

opérationnelle présente la particularité de viser à une efficacité maximum, en présentant une information

spatiale simplifiée, dépouillée de toute information non immédiatement utile. Il est également utile de

noter qu’elle doit être utilisable par toute personne, même non formée aux outils cartographiques.

De quelles informations l’acteur a-t-il besoin pour mener cette tâche précise en

un minimum de temps et avec un maximum d’efficacité ?

Page 50: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

c. Logigrammes

De la même manière que la cartographie vise à rendre immédiatement intuitive l’information spatiale et

temporelle, les logigrammes résument l’information organisationnelle. Représentation graphique d’un

processus ou d’une chaîne de décision, il adoptera la forme la plus adaptée à l’utilisateur et au sujet. Il

complète donc les deux premiers outils.

d. Outils informatiques

Parmi les outils opérationnels recommandées par l’IRMa, le support par informatisation du Plan Communal

de Sauvegarde constitue un cas à part. Il ouvre en effet de nouvelles possibilités de gestion de l’information,

en permettant une souplesse inégalée par d’autres supports (information triée et filtrée immédiatement

accessible par requête, cartographie interactive, mise à jour instantanée et centralisée de l’information,

etc.). L’INRa expose quelques-uns des logiciels, techniques et méthodes d’informatisation, en soulignant

qu’aucun d’entre eux ne doit remplacer les démarches d’élaboration et d’appropriation du PCS.

L’outil informatique fait l’objet d’une réflexion plus approfondie au paragraphe IV.1. de la

troisième partie de cette étude, « Remarques sur l’utilisation des outils informatiques de

l’élaboration à l’activation du Plan Communal de Sauvegarde. »

7. Maintien opérationnel du dispositif

Le maintien opérationnel du dispositif est une étape recouvrant à la fois la phase d’élaboration et d’activité

du Plan Communal de Sauvegarde - l’IRMa utilise d’ailleurs le terme de « phase de vie » du Plan, afin de

souligner que son objectif est d’en garantir l’efficacité à moyen et long terme. Tâche à part entière,

s’inscrivant dans la durée, ce maintien peut être spécifiquement confié à un chargé de mission si la

commune en a la capacité. Dans le cas contraire, il peut faire l’objet d’une tâche ponctuelle, à condition

qu’elle soit réalisée de manière régulière, dont le rythme dépend de l’importance de la commune.

a. Mise à jour des données

On aura bien réalisé que les deux composantes-clés du PCS sont l’information et l’organisation. Or,

l’information ne peut demeurer exploitable, et donc le PCS fonctionnel, que si elle est régulièrement

maintenue d’actualité. Plus que l’exhaustivité, c’est la régularité de ces mises à jour qui permettra un

maintien opérationnel. Extrêmement consommatrice de temps, cette tâche est signalée comme

probablement la plus critique à maintenir sur le long terme. Elle peut toutefois être facilitée en couplant la

mise à jour des donnés PCS avec les données des différents services communaux (l’outil informatique trouve

ici l’une de ses applications principales.

b. Actions de formation et d’information

La démarche d’élaboration du PCS doit se compléter d’une démarche d’appropriation, afin de garantir que

les acteurs (locaux ou extérieurs) qui seront amenés à y intervenir en maîtriseront les différentes formes en

situation de crise. Cette démarche est d’autant plus nécessaire si la commune est accompagnée dans la

réalisation de son PCS, pour parer au danger de se reposer à l’excès sur le partenaire chargé de cette

mission. Dans tous les cas, elle est indispensable afin de former les acteurs n’ayant pas participé à

l’élaboration, ou leurs successeurs. Son importance croît donc avec le temps (indispensable en cas de

renouvellement du Conseil Communal).

Page 51: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Ces actions de formation et d’information concernent en premier lieu les acteurs de décision et d’actions

(membres actifs du PCS) mais également la population elle-même, qu’il est fortement recommandé

d’associer à cette démarche.

c. Exercices de simulation

Les exercices de simulation correspondent à des mises en conditions des acteurs du PCS, en simulant

l’occurrence d’une crise sur la commune. Les exercices de simulation peuvent impliquer uniquement les

participants au PCS, mais ils n’atteignent leur efficacité réelle que si la population elle-même est impliquée,

afin de former l’ensemble des acteurs communaux aux réactions appropriées.

Pour compléter ces rappels, le chapitre suivant propose de se pencher en détails sur un exemple de mise

en place du Plan Communal de Sauvegarde sur une commune des Pyrénées-Orientales.

Page 52: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

TROISIEME PARTIE

MISE EN PLACE DE PLANS COMMUNAUX DE SAUVEGARDE EN CONTEXTE DE PETITES

COMMUNES : EXEMPLE DU PCS DE MANTET, APPROCHE COMPARATIVE

Préambule :

Le Plan Communal de Sauvegarde de Mantet est consultable en annexe de ce mémoire, avec l’aimable

autorisation du RTM Pyrénées-Orientales et de la Mairie de Mantet (exception faite des annuaires de

personnes). Toutefois, pour des raisons pratiques, seule une version numérique a été mise à disposition, sur

le CD-ROM joint.

Ce document, placé en libre accès à la consultation dans le cadre de ce travail universitaire, demeure

cependant la propriété de la Mairie de Mantet. Toute reproduction, même partielle, doit faire l’objet d’une

autorisation.

Page 53: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

I. Cadre d’étude

1. Contexte des travaux

Depuis sa naissance en 1860, le Service de Restauration des Terrains en Montagne des Pyrénées-Orientales,

affilié à l’Office National des Forêts, est le fruit d’une politique de prévention des risques fermement ancrée

en France. Chargé à l’origine des travaux de reboisement et de correction torrentielle, ses activités se sont

étendues aux ouvrages paravalanches depuis les années 1970. Depuis près de trente ans, le RTM participe

activement à la cartographie préventive des risques naturels majeurs, pour ce qui concerne la mise en place

de plans de prévention des risques (PPR).

Ce service a su « capitaliser une connaissance unique en son genre, des risques naturels majeurs spécifiques à

la montagne et développer des techniques d’ingénierie apportant des réponses attendues par les élus locaux

pour la sécurisation des territoires de montagne. » Il est aujourd’hui un partenaire « compétent et sans

équivalent » des communes de montagne en matière de gestion des risques majeurs (Association Nationale

des Elus de Montagne, 2010).

La diversification la plus récente des compétences du RTM depuis les années 2000 a été le développement

d’une collaboration avec plusieurs communes du département pour la mise en place de documents de

planification liés aux risques naturels. Il a notamment prêté assistance aux communes de FONTPEDROUSE

(2010) et de SAINT-PIERRE-DELS-FORCATS (2011) dans la mise en place de leurs Plans Communaux de

Sauvegarde. Au cours de cette expérience, le RTM a mis en place une stratégie d’accompagnement des

communes dans la réalisation de leur PCS, en combinant le savoir-faire technique de ses agents et leur

expérience des travaux sur la dimension réglementaire du risque, avec la connaissance du terrain que

possèdent les acteurs locaux.

Lorsque la commune de MANTET a entrepris la préparation de son propre PCS, elle a souhaité bénéficier de

l’expérience de ce service pour ce type d’opération. Une mission commune a donc associé le RTM66 et

l’équipe municipale.

L’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet s’est opérée de mai à août 2011. La réalisation

du PCS a été confiée à Jean-Guy AUDEOUD (chargé de mission stagiaire), sous la direction d’Etienne Ebrard

(ingénieur hydraulicien, ayant accompagné la réalisation du PCS de la commune frontalière de FONTPEDROUSE

dans des conditions très similaires).

Page 54: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. Terrain de travail

a. Situation générale

Figure 20 : Localisation des communes de Fontpédrouse et de Mantet (réalisation : AUDEOUD, 2011)

Les communes de Fondpédrouse et de Mantet se situent dans le département des Pyrénées-Orientales

(Languedoc-Roussillon). Toutes deux de taille modeste (inférieures à 200 habitants), elles présentent de

vastes territoires communaux (respectivement 64km² et 32km²), s’étendant vers le Sud jusqu’à la frontière

espagnole. La première est située dans la vallée de la Têt, sur l’axe de communication principal reliant le

chef-lieu de région, Perpignan, à la principauté d’Andorre. La seconde, très isolée, est accessible en

remontant la totalité de la vallée de la Rotja, puis en franchissant le Col de Mantet (1761m).

b. Caractéristiques de la commune

La commune de Mantet est se situe à 15 km environ au Sud-Ouest du Massif du Canigou, à 1 560 m

d'altitude. Le territoire communal, de forme grossièrement triangulaire (pointe orientée vers le nord), est

frontalier avec l’Espagne au Sud, et successivement limité du Sud-Ouest au Sud-Est par les communes de

Fontpédrouse, Nyer, Py et Prats-de-Mollo.

Trois vallées formées par l’activité de cours d’eaux torrentiels convergent vers la pointe du triangle : d’Est en

Ouest : le Ressec, l’Alémany et le Caret, donnant naissance à la rivière de Mantet, qui s’engage dans des

gorges escarpées en direction du village de Nyer, et se jette ensuite dans la Têt. Les bassins versants de

l'Alemany et du Ressec sont formés par deux cirques dominés par le Pic de Serre Gallinière (2663m), le Pic de

la Dona (2704m) et Roc Colom (2507m). Le bassin versant du Ressec présente une superficie d’environ 16

km², celui du de l’Alémany est évalué à 11 km² environ.

Le village proprement dit se situe sur le versant de la Solanelle (1 811 m), qui occupe la pointe du triangle,

orienté Sud-Sud-Est. Il domine d’une cinquantaine de mètres la confluence des torrents de l'Alemany et du

Ressec, en rive droite de ce dernier.

Page 55: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Les premières traces d’occupation humaine à Mantet remontent au XIe siècle. Le village a perdu la majorité

de sa population après la Seconde Guerre mondiale, et a été totalement déserté à la fin des années 1960,

suite à un hiver particulièrement rigoureux. Il a été réoccupé à partir des années 1980 à partir de l’arrivée de

l’alimentation électrique en 1983 - Mantet fut le dernier village en France à être raccordé au réseau national

- et l’élargissement de la route d’accès. En 1997, sa population comptait 26 habitants permanents (source :

INSEE), et 28 permanents en 2011 (source : relevés RTM).

Figure 21 : Evolution de la population de Mantet de 1968 à 2011 (sources : INSEE, RTM66)

Les activités principales sur le territoire de Mantet sont l’élevage (pratique de la transhumance) et le

tourisme (4 structures d’hébergement et une de restauration, départ de randonnées connu, étape cyclable

renommée à échelle régionale). Plus de 70% du territoire communal est couvert par une Réserve Naturelle

de 3 000 ha. Au-dessus de la limite forestière supérieure, de grandes étendues planes sont couvertes de

graminées et fréquentées l'été par les troupeaux.

Figure 22 : Vue générale du village de Mantet (Audéoud, 2011)

Le village ne possède qu’une seule voie d'accès routier, la D6, qui coupe perpendiculairement le versant de

la Solanelle à plusieurs reprises depuis le Col de Mantet (1761 m sur point topographique IGN). La D6 relie

les communes de VilleFranche-de-Conflent et Mantet tout au long de la vallée de la Rotja, en desservant sur

son tracé les villages de Py, Sahorre et Fuilla. Mantet a longtemps été totalement isolé des réseaux de

4 7

2326

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Page 56: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

desserte routière, uniquement accessible par des sentiers pédestres, puis par la Piste du col de Mantet. Ce

n’est qu’en 1984 que le village est relié au réseau routier national.

Comme l’illustre la fig.22, le réseau routier desservant Mantet reste cependant peu connexe (un seul

itinéraire d’accès), et sa fréquentation limitée. En 2010, la moyenne annuelle de passage de véhicules au Col

de Mantet se situe à hauteur de 114 véhicules/jour23. Pour comparaison, ce même chiffre s’élève à 8483

véhicules/jour pour le passage de la N116 au niveau de Villefranche-de-Conflent. L’activité routière sur

Mantet présente en outre les propriétés suivantes:

Nette augmentation du nombre d’usagers pendant les périodes d’été (accès au départ de randonnée

de Mantet), d’enneigement ou de fêtes (fête de village ou festivals de musique locale).

La configuration en « impasse » de la route implique à la fois une circulation à double sens (aller-

retour), mais supprime également sa fonction de transfert24.

Figure 23 : Voies de desserte de Mantet : un réseau faiblement connexe (Audéoud, 2001)

23

Source : Direction des Routes des Pyrénéess-Orientales, CVOSER, 2011. Le chiffre de MJA2010 (228 véhicules/jour) a été divisé par

deux pour tenir compte de la configuration « en impasse » de la route. 24

Il s’agit d’une portion de voirie faiblement connexe, donc d’une voie d’accès et non d’un axe de circulation.

Page 57: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

c. Les risques majeurs sur la commune

Mantet est caractérisé par la présence de six risques majeurs sur le territoire communal : AVALANCHE,

MOUVEMENT DE TERRAIN (essentiellement chute de blocs), INONDATION (quelques traces de laves torrentielles

sur la partie supérieure de la commune, mais à distance des enjeux), FEU DE FORET, SEISME et VENT VIOLENT (ce

dernier étant un cas particulier ajouté à la liste sur demande des élus de la commune). La fig. 23 donne un

aperçu des risques majeurs principaux sur la commune de Mantet dont la volontairement schématique vise

à apporter une vision d’ensemble et à illustrer la dimension de simplification cartographique attendue des

documents opérationnels. Elle n’a ici qu’une valeur introductive, et sera complétée lors de l’examen détaillé.

Figure 24 : Les risques majeurs sur la commune de MANTET - représentation schématique (Audéoud, 2011)

Page 58: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Le village lui-même, de superficie restreinte, est principalement menacé par le versant avalancheux

de la Solanelle, situé directement au-dessus des habitations et coupé à deux reprises par la D6, ainsi

que par des chutes de blocs occasionnelles sur ce même versant. Plusieurs ravins traversent

également le centre du village déterminent une certaine sensibilité au risque inondation. Bien qu’il

ne s’agisse pas d’un risque majeur identifié comme particulièrement présent sur la commune, le

village a également subi des dommages lors d’évènements météorologiques impliquant des vents

violents (ouragans Lothar et Martin en décembre 1999, Klaus en 2009). Le risque sismique concerne

l’ensemble du territoire communal, et la commune y présente une vulnérabilité particulière (village

installé sur une pente à forte déclivité, constructions anciennes).

La route d’accès elle-même, seul accès au village, est soumis à un risque d’avalanche

particulièrement intense, ayant déterminé la mise en place de paravalanches sur la partie supérieure

du versant de la Solanelle, ainsi que des risques de chutes de blocs.

Une zone de camping sauvage très fréquentée, située à la confluence du Ressec et de l’Alémany, est

soumise à un risque d’inondation sur l’un ou l’autre de ces cours d’eau, l’isolant alors complètement

du village.

La majorité du territoire communal étant constitué d’une réserve naturelle, le seul enjeu permanent

est le Refuge de l’Alémany et le réseau de sentiers, soumis ponctuellement à des risques

d’avalanche, de mouvement de terrain et de feu de forêt.

Récapitulatif

Code postal 66360

Code INSEE 66102

Superficie (km²) 31,2 km²

Population permanente 28

Densité (h/km²) 0,7

Altitude des enjeux 1500 à 1600m

Isolement Très isolée

Avalanche oui

Crues / crues torrentielles Oui

Chutes de blocs localement

Incendie de forêt Oui

Vents violents Oui

Séisme Oui

Mouvement de terrain localement

TMD Non

Accident chimique Non

Accident nucléaire Non

Tsunami Non

Eruption volcanique Non

Figure 25 : Récapitulatif des principales caractéristiques du village de Mantet (Source : INSEE, données RTM)

Page 59: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

II. Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet

1. Méthode d’élaboration

a. Démarche méthodologique

La méthodologie proposée par l’IRMa et la DSC a été choisie comme référence pour la mise en place du Plan

Communal de Sauvegarde de MANTET, en y adjoignant les retours d’expériences produits lors de

l’élaboration du PCS de FONTPEDROUSE.

Il n’a pas été prévu en amont de modifications majeures de la méthodologie de l’IRMa. L’expérience de

Fondpédrouse a permis d’en sélectionner rapidement les éléments s’appliquant aux communes (il s’agit

donc d’une version simplifiée – voir paragraphe 3. Synthèse des différences avec la méthodologie de l’IRMA).

Une exception demeure pourtant : après examen de la documentation disponible au début du projet, il a été

décidé de prendre en compte deux modifications de cette méthodologie, apportées à l’origine par la

responsable PCS de la Communauté de Communes du Pays de Montmélian (CCPM)25 dans le cadre de la

mise en place d’un Plan Intercommunal de Sauvegarde. Ces modifications affectent principalement la

chronologie des étapes d’élaboration (fig.26).

Retardement de l’étape de Définition des Moyens d’Alerte et d’Information (III → IV)

L’examen de l’étape III de la méthodologie IRMa, la Définition des moyens d’Alerte et d’information

de la Population, révèle que cette phase n’est pas une condition préalable au Recensement des

Moyens Communaux (étape IV). Bien au contraire, elle a besoin de cet inventaire pour connaître les

possibilités en termes de diffusion de l’alerte et de l’information. Elle n’est pas non plus

indispensable à l’élaboration de l’Organisation Communale. Son début sera donc retardé en Ve

position, afin de laisser place à d’autres tâches plus urgentes.

Avancement de l’étape de Recensement des Moyens (IV →III)

De même, l’étape de recensement qui apparaît seulement en IVe position dans la méthodologie

IRMA est souvent l’une des étapes les plus consommatrices de temps, et mérite donc d’être abordée

plus tôt. Puisqu’elle ne nécessite aucun préalable particulier, et qu’elle est elle-même nécessaire à

plusieurs étapes postérieures, son début est avancé en troisième position.

Décalage de la tâche de définition des stratégies de sauvegarde (II → III)

Bien qu’il s’agisse d’une tâche et non d’une étape à part entière, la méthodologie IRMa place la

définition des stratégies de sauvegarde à la fin du Diagnostic des Risques (étape II). Une amélioration

de cette chronologie peut être proposée. En effet, dans la méthodologie IRMa, la conception des

stratégies se base uniquement sur la connaissance du risque. On peut également considérer que la

connaissance des moyens disponibles, et non seulement des risques, est indispensable pour

concevoir des stratégies réalistes et réalisables. Cette tâche est donc décalée après la phase

d’inventaire des moyens, afin de réduire les risques de devoir reprendre tout ou partie de la

conception des stratégies.

25

C.LEGER, chargée de mission PCS à la CCPM. Propos recueillis par F.BLOIS, dans La Mise en Place de Plans de Sauvegarde à l’échelle de l’Intercommunalité, mémoire de Master 2, Institut de Géographie Alpine, 2010

Page 60: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Figure 26 : Modifications apportées à la méthodologie de l'IRMa pour le projet d'élaboration PCS (Audéoud, 2011)

b. Conduite de projet

Constitution du Comité de Pilotage

Une fois les premières informations réunies et la méthodologie générale fixée, le début de la mission a

consisté à mettre en place le Comité de Pilotage qui superviserait le projet de Plan Communal de

Sauvegarde. Sa structure initiale a été définie en y incluant les acteurs suivants :

- Personnels RTM (chargés de projet)

- Acteurs communaux : Maire, conseillers, Réserve Naturelle de Mantet

- Acteurs territoriaux : DDR Pyrénées-Orientales, SIDPC Pyrénées-Orientales

- Services d’ordre et de secours : Gendarmerie Nationale (Vernet-les-Bains), SDIS (Prades)

- Financeurs : Conseil Général des Pyrénées-Orientales, Conseil Régional Languedoc-Roussillon

Un cas particulier mérite d’être mentionné. Etant donné la taille très réduite de la commune, il a été possible

de visiter la quasi-totalité des habitants dès le début du projet, afin de les sensibiliser à la démarche en

cours. Compte tenu de cette situation, il a été décidé de maintenir les réunions du Comité de Pilotage en

accès public. Bien que les habitants n’en fassent pas partie à part entière, cette mesure avait pour but

d’expérimenter les apports d’une démarche participative directe à l’élaboration du Plan Communal de

Sauvegarde, rendue possible par la taille de la commune.

Page 61: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Parmi les acteurs invités à prendre part au Comité de Pilotage, les retours ont été variés. Les financeurs

régionaux et départementaux n’ont pas eu de réaction et n’ont été impliqués qu’à titre informatif

(communication de comptes-rendus, etc.). L’autorité préfectorale a opté pour une représentation par le

SIDPC Pyrénées-Orientales (invité par ailleurs comme membre à part entière).

Le SIDPC, la Gendarmerie Nationale, le SDIS 66 et la Direction Départementale des Routes ont accepté la

proposition. Toutefois, leurs disponibilités se sont trouvées relativement intermittente, compte tenu de

l’éloignement géographique de la commune, où se sont tenues les réunions du Comité. Leurs participations

a été donc occasionnelle, et ces services n’ont pas participé directement aux décisions prises par le Comité.

Toutefois, un contact fréquent a été maintenu avec chacun d’eux, et d’utiles participations à titre

d’information ou de conseil ont pu être maintenues.

Les acteurs permanents du Comité, ayant participé à son caractère décisionnel, ont donc été Mme le Maire,

les membres du Conseil Municipal, la Réserve Naturelle (représentée par le Conservateur ou le garde en chef

- fig.27) et les représentants du service RTM, pilotes du projet.

Figure 27 : Organisation du Comité de Pilotage du PCS Mantet (Audéoud, 2011)

Page 62: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Groupes de travail

La répartition des travaux d’élaboration du PCS de Mante a nécessité une gestion particulière, assez éloignée

de l’organisation classique en groupes de travail collaboratifs. En effet, suivant les termes de l’accord passé

avec la commune, le RTM a pris en charge l’ensemble de la réalisation pratique du PCS dans le cadre de sa

mission d’accompagnement, effectuant lui-même la totalité des tâches normalement prises en charge par

les groupes de travail communaux. Ce choix a nécessité l’emploi d’une gestion particulièrement attentive du

mode de travail, afin d’éviter d’aboutir à une situation de PCS « livré clés en main » (préoccupation exprimée

à plusieurs reprises au Comité de Pilotage).

En effet, si aucun groupe de travail n’a été formellement désigné, il a été entendu que la personne en charge

de la réalisation du projet travaillerait néanmoins en collaboration avec les élus et acteurs, chacun sur un

thème particulier et sur la base d’un contact individuel (Maire pour les aspects réglementaires et

d’organisation communale, Réserve Naturelle pour les risques, employé communal pour les moyens, etc.).

Il est cependant indispensable de remarquer que seules les conditions particulières propres à Mantet (taille

de la commune, proximité des acteurs, stage effectué sur place) ont rendu possible ce choix d’organisation.

Planning

Bien que des démarches préliminaires aient été effectuées dès début 2011 (recherche de sous-traitant, mise

en place de l’accord), l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet peut être considérée

comme ayant débuté le 1er mai 2011, date de prise d’effet de l’accord entre la commune et l’organisme

chargé du pilotage de projet.

Figure 28 : Les grands temps de l'élaboration du PCS de Mantet (Audéoud, 2011)

Page 63: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

L’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde a été menée à bien dans les premiers jours d’août.

Toutefois, les disponibilités des membres du Comité de Pilotage, ainsi que plusieurs demandes directes de

modification du PCS de la part des élus (ajout d’éléments, mise à jour d’informations) ont conduit à retarder

la réunion finale du Comité de Pilotage au 11 août 2011. L’élaboration du PCS a donc nécessité 3 mois et 11

jours, soit une mise en place nettement inférieure à la durée d’un an envisagée par la méthodologie IRMa.

Cette différence s’explique par la mise en place d’un chargé de mission à plein temps sur le projet (JG.

Audéoud, stagiaire RTM66), ainsi que d’un personnel encadrant à mi-temps (E. Ebrard, ingénieur

hydraulicien RTM66), ainsi que par la population réduite de la commune.

III. Plan Communal de Sauvegarde de Mantet

Que ce soit dans un but d’illustrations des notions

exposés dans les deux premières parties de cette étude, ou

pour constituer une base au travail d’analyse, il semble

pertinent de détailler la forme finale du PCS de Mantet, choisi

comme cas d’exemple.

La forme finale du Plan Communal de Sauvegarde se présente

sous la forme d’un document d’une centaine de pages,

constitué de fiches pratiques rassemblées dans un classeur, et

organisées par thématiques selon leur degré d’utilité

immédiate en situation de crise, soit successivement :

Risques, Vigilance et Alerte (regroupées sous le nom de

fiches Support), Organisation Communale, Fiches Action-

Réflexes, Fiches Annexes. Un Guide Opérationnel assure la

cohésion de l’ensemble.

Ce document est complété par un Cahier de Cartes et d’un

Livret Réglementaire, ainsi qu’une partie réservée aux

Documents de Communication, principalement des

ressources liées à l’information des populations (y sont

également inclus les outils de duplication du support).

En raison du volume du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet, l’intégralité des

documents a été placée sur support numérique, consultable en Annexe X, (CD-ROM joint

au dossier). Lorsque leur format le rendait possible, des extraits du document ont été

inclus directement ans le corps du texte. Pour un aperçu plus approfondi, on voudra bien

se reporter aux documents sous leur forme numérique (consulter les modalités de

consultation avant toute utilisation).

Figure 29 : Page de couverture du PCS de Mantet (Mairie de Mantet, 2011)

Page 64: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

a. Cahier de Cartes

Le Cahier de Cartes a pour objectif de permettre un

repérage rapide et efficace des lieux, des risques et des

enjeux de la commune. Il contient uniquement une

cartographie générale, sans thème particulier. Les cartes

produites pour un propos précise supposent en effet afin

d’être immédiatement accessibles avec les fiches qui les

utilisent. Elles ont donc été directement incluses dans les

fiches pratiques.

Trois formes de cartes ont été utilisées :

Carte de repérage général sur la commune sur fond

IGN 25000e

Carte de proximité recouvrant les principales zones

d’enjeux, sur fond ortho-photographique IGN

Carte de détail du village et des environs immédiats,

sur fond vectoriel neutre.

b. Livret Réglementaire

Le Livret Réglementaire constitue un rappel des fondements

du Plan Communal de Sauvegarde et des connaissances sur

les acteurs et pratiques de la Sécurité Civile en France

indispensables à la gestion de crise à échelle communale. Il

s’adresse principalement au DOS et à l’équipe municipale, et

contient les éléments suivants :

Principes et objectifs du Plan Communal de

Sauvegarde selon la Direction de la Sécurité Civile

(reproduction des pages 8 à 19 du Guide Pratique

d‘Elaboration des PCS de l’IRMA, pour référence et

justification)

Modalités générales d’utilisation

Résumé des ajouts réglementaires récents au PCS

(2010 et 2011) et précisions juridiques ou

réglementaires.

Figure 30 : Page de couverture du Cahier de Cartes (Mairie de MAntet, 2011)

Figure 31 : Page de couverture du Livret Réglementaire (Mairie de Mantet, 2011)

Page 65: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

c. Fiches Organisation

Les Fiches Organisation présentent l’organisation communale telle qu’elle a été élaborée à l’étape V de la

méthodologie, sous forme d’organigrammes. Elles ont été reproduites au format A3 pour affichage en

Mairie. Elles comportent également une brève notice sur le fonctionnement de cette organisation,

l’emplacement du Poste de Commandement Communal (en Mairie), le rôle du DOS/RAC et la répartition des

rôles des différentes cellules.

Particularités de l’Organisation Communale:

L’examen de l’organigramme (voir Annexe X) révèle l’absence de Responsable des Actions Communales

(RAC). Cette particularité est voulue et propre au cas du village de Mantet. Les zones d’enjeu principales sont

en effet extrêmement proches de la Mairie et entre elles, et le personnel dont dispose la Mairie pour piloter

le Plan Communal de Sauvegarde extrêmement réduit26. Après réflexion, compte tenu du type de crise

pouvant survenir sur la commune, il a été de supprimer la fonction de RAC, malgré la surcharge de travail

que cela impose aux autres membres. Compte tenu de la proximité immédiate des lieux de sinistres

potentiels et de la pratique de communication rapide et directe entre les habitants du village (élus compris),

le gain d’efficacité obtenu par la simplification de la hiérarchie est plus important que le supplément de

charge imposé aux autres membres de la structure de commandement. Dans le cas du Plan Communal de

Sauvegarde, le Maire cumule donc les responsabilités de DOS et de RAC.

Sans aller jusqu’à des modifications aussi complètes, une réflexion du même type a été appliquée aux

cellules « Opérations-Terrain » et « Poste de Commandement Communal », en privilégiant la polyvalence

des responsables plutôt que la multiplication des intervenants.

26

Non seulement dû à une population très réduite, mais au fait que parmi la dizaine d’habitants permanents pouvant être placés

comme intervenants PCS, la majorité sont exploitants de structures agricoles ou touristiques qui nécessitent une attention particulière du propriétaire en situation de crise – et ne peuvent donc assurer des postes exigeant une disponibilité en toutes circonstances.

Page 66: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

d. Fiches Risques

Bien que les fiches synthétisant les Risques Naturels présents sur la commune soient traitées avec différents

degrés de précision selon le type d’aléa envisagé, elles partagent une structure commune et l’usage d’un

code couleur à des fins de repérage. L’exemple de la Fiche Description des Risques V – Vents Violents,

permet ici de la reconstituer.

Première partie

La première partie de la fiche destinée à être utilisée à titre informatif et

doit être intégrée avant le début de crise. Elle pose les bases d’une

description du risque (localisation et caractéristiques)

Elles définissent également, pour chaque risque, les indicateurs

préalables qui indiquent une situation sensible à un type de risque (s’il

n’est pas remarquable de façon évidente) et expliquent simplement

comment y accéder.

Un rappel des mesures de prévention et des réflexes d’auto-sauvegarde

y est également effectué. Ce rappel est principalement pour mémoire,

car cette information a d’ores et déjà été communiquée à la population.

Il revient cependant aux intervenants PCS de veiller à ce qu’ils soient

respectés.

Les mesures de vigilance disponibles – soit par observation empirique,

soit par consultation de sources d’information externe – constituent

également un volet important de cette partie. Des seuils de vigilance

précis sont alors définis, notamment ceux qui impliquent l’activation du

Plan Communal de Sauvegarde (un renvoi est alors souvent fait aux

Fiches-Support) et l’entrée en Vigilance-Alerte.

Remarque : Selon le type de risque étudié et les différents vecteurs de vigilance

(observation directe, consultation de sites, information de la hiérarchie préfectorale), la

fiche et ses illustrations peuvent s’organiser de différentes manières. Dans le cas de cette

fiche-exemple, l’illustration de des seuils d’alerte/vigilance est décrite en page 3, avec

l’emploi des mesures de l’anémomètre local et de la Vigilance Météofrance.

Figure 32 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 1 et 2 (Mairie de Mantet, 2011)

Page 67: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Seconde Partie

Ces seuils déterminent plusieurs niveaux d’alerte, base de la montée

en puissance du dispositif PCS. Directement mise en vis-à-vis avec les

mesures à prendre, pour permettre un passage instantané de l’un à

l’autre, ces niveaux renvoient aux Fiches Action-Réflexe et permettent

une perception immédiate et intuitive des mesures à entreprendre :

cellules à activer, contacts à prendre, mesures d’urgence, etc.

Ces différents niveaux d’alerte correspondent à divers scénarii possible

(le principal gradient utilisé est l’intensité du phénomène, mais

d’autres, plus spécifiques, interviennent le cas échéant).

Remarque : Dans les fiches risques pour lesquelles cette information est pertinente, une

information cartographique décrivant le risque concerné est employée (voir fiches-risques

Avalanche et Inondation, principalement).

Troisième partie

La troisième partie des fiches risque décrit les actions que l’organisation

communale aura à entreprendre pour mener à bien la gestion de la crise

dans les meilleurs délais. Cette organisation, spécifique à chaque risque,

est décrite sous forme de logigramme. Elle n’est bien entendu pas

restrictive, jetant simplement les jalons nécessaire à une adaptation de la

réaction en fonction du scénario rencontré (qu’il soit prévu ou imprévu)

Figure 33 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 3 et 4

(Mairie de Mantet, 2011)

Figure 34 : Type d'une fiche "Diagnostic-Risque", page 5 (Mairie de Mantet, 2011)

Page 68: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

e. Fiches Support

Les Fiches-Support rassemblent les compléments d’information qui

ne sont pas obligatoirement d’utilité immédiate, et qui pourraient

charger outre-mesure les fiches d’action, mais auxquels il est vital de

pouvoir recourir en cas de besoin. Elles sont regroupées par

thématiques.

L’exemple ci-contre concerne l’utilisation de l’outil Vigicrues pour la

commune de Mantet.

f. Fiches Action

Les fiches-actions sont souvent décrites comme « l’épine dorsale » des Plans Communaux de Sauvegarde.

Couplées à l’organisation communale, leur usage guide et permet la mise en application des mesures de

Sauvegarde, qu’elles soient issues d’une réaction planifiée ou d’une décision immédiate du DOS. A cette fin,

leur structure a la clarté comme priorité absolue. Les commentaires et explications sont réduits au strict

nécessaire, afin de présenter l’information sous sa forme la plus dépouillée, immédiatement exploitable.

Exemple de structure d’une fiche-action :

Procédure d’évacuation de la zone de campeurs en

cas de montée des eaux.

- Nom du responsible

- Modalités de déclenchement de l’évacuation.

- Courte description de la procédure et des lieux

de rassemblement.

- Cartographie simplifiée (itinéraires interdits et

point de rassemblement)

- (en page 2) : renvoi vers les fiches relatives –

Fiches Annexes (main courante d’évacuation,

structures d’hébergement et de ravitaillement, etc.)

Figure 35 : Type de Fiche action-réflexe (Mairie de Mantet, 2011)

Page 69: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

g. Fiches Annexes

Les Fiches Annexes viennent en appui des fiches Action-

Réflexes. Contrairement aux Fiches Supports, elles donnent des

informations brutes (cartes, listes…) et non des instructions

concernant un savoir-faire particulier lié à la gestion des

risques.

Ci-contre, une fiche Annexe localise les habitations les plus

exposées au risque d’inondation en cas de montée des eaux au

village.

h. Documents de communication

Le Plan Communal de Sauvegarde est complété par plusieurs documents supplémentaires. La plupart

concernent des mesures d’information personnalisée. Compte tenu de la forte fréquentation touristique de

la commune, il a paru pertinent d’éditer une forme d’information personnalisée. Sans atteindre

effectivement une différenciation pour chaque enjeu, l’information est cependant individualisée pour

chaque grand site d’activité : sentiers, refuge, village, zone de camping… sous une forme de sensibilisation

adaptée aux spécificités de chacun.

Par ailleurs, la commune de Mantet ne disposant pas de DICRIM, ces affiches et brochures d’information ont

été réalisées de manière à tendre, dans la mesure du possible, à combler ce manque. Elles ne prétendent

toutefois ni remplir la totalité de ses fonctions ni remplacer ce document.

Figure 37 : Extraits de la Plaquette communale d'information sur les Risques Naturels (à gauche) et des posters de sensibilisation au risque pour la zone de camping et le refuge de l’Alémany (à droite) – Source : Mairie de Mantet, 2011. Réalisation des

documents : Audéoud, 2011.

Figure 36 : Type de Fiche-Annexe, page 1. (Mairie de Mantet, 2011).

Page 70: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

IV. Bilan du projet

1. Apports

Résultats pratiques : ce travail d’élaboration a abouti à la réalisation concrète du Plan Communal de

Sauvegarde de Mantet, ainsi qu’un certain nombre de documents parallèles, sans se limiter

obligatoirement aux strictes nécessités d’un PCS (documents d’information et de communication, ou

recommandations liées à la prévention, notamment).

Sous-traitance : la sous-traitance du projet à un acteur extérieur de la gestion des risques naturels a

permis de bénéficier de l’expérience de ce dernier et d’un recul supplémentaire.

Retours d’expérience : La durée relativement courte d’élaboration de ce Plan Communal de

Sauvegarde a eu l’avantage qu’il a pu être effectué « d’un seul jet » et être mené à bien par le même

groupe de travail qui l’avait entrepris, au contraire de projets à long terme, qui nécessitent souvent

le découpage en plusieurs phases réalisées par des personnes distinctes. Elle a donc rendu possible,

pour tous les acteurs, de bénéficier d’un retour d’expérience immédiat sur l’ensemble d’un projet

d’élaboration de Plan Communal de Sauvegarde. L’équipe municipale a pu bénéficier d’une

formation sur tous aspects du PCS de leur commune, le service RTM d’une amélioration ses

stratégies d’accompagnement des communes27, et le chargé de mission d’une expérience

professionnelle portant sur l’ensemble de la conduite d’un projet d’élaboration PCS (et non d’un

fragment d’un projet plus large, comme c’est parfois le cas dans les expériences de type stage).

Mutualisation d’informations : Sur accord passé entre le représentant RTM, la commune de Mantet

et la Réserve Naturelle de Mantet, cette démarche d’élaboration a également permis d’actualiser les

informations dont disposaient ces trois acteurs sur une base de partage et de coopération

(actualisation de données cadastrales, échange de données non-commerciales avec la Réserve, mise

à jour des bases de données RTM, etc.).

Réflexions ultérieures : Cette expérience est également à l’origine de la réflexion dont le présent

travail fait l’objet, en présentant un cas d’étude de mise en place de Plans Communaux de

Sauvegarde sur des communes de petite taille et en situation d’isolement géographique. Elle a en

effet conduit à envisager une réflexion plus large concernant les communes de ce type et leurs

spécificités vis-à-vis de l’élaboration des Plans Communaux de Sauvegarde.

Il est cependant nécessaire de relever que de nombreux apports de cette démarche d’élaboration ont été

rendus possibles grâce aux proportions limitées de la commune de Mantet. Ainsi en est-il, par exemple,

l’individualisation des mesures d’informations par site (présentant des particularités d’enjeux ou d’aléas)

plutôt que la réalisation d’une information communale « standard ». Malgré son intérêt en termes

d’efficacité, cette approche est si consommatrice de temps et de moyens qu’elle aurait été ingérable sur une

commune de plus grande taille – son intérêt serait d’ailleurs limité au-delà d’un certain nombre de sites, car

elle entraînerait une fragmentation de l’information.

27

Les retours d’expérience ont d’ailleurs immédiatement bénéficié à la mission d’accompagnement à l’élaboration du PCS de Saint-

Pierre-dels-Forcats, dans des conditions très similaires (Source : Mathilde Belin, chargée de mission PCS Saint-Pierre Dels Forcats, 2011).

Page 71: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

2. Difficultés rencontrées

La démarche d’élaboration s’est cependant heurtée à plusieurs difficultés, certains structurelles, donc liées

aux contraintes déterminées par les caractéristiques de la commune ; d’autres conjoncturelles, plus en

rapport avec les difficultés liées à la gestion du projet de PCS lui-même.

Répartition spatiale des risques

La répartition des risques dans l’espace a posé un défi

majeur à la création du Plan Communal de Sauvegarde.

En effet, d’une part l’emprise du territoire communal

considéré dans son ensemble est disproportionnée par

rapport à celles des zones d’occupation permanente.

Ainsi, la « zone du village » et la « zone des campeurs »

représentent conjointement 0,4 km², soit moins de 1%

du territoire communal28 (2,5 km² en élargissant aux

sentiers les plus fréquentés en périphérie du village et au

versant de la Solanelle parcouru par la D6, soit 7,8 % du

territoire communal). L’essentiel du territoire communal

se compose de forêts et de zones de montagne

comprises entre 1 700 et 2 800 m environ, accessible

uniquement par sentiers pédestres. Cependant, Mantet

présente une forte fréquentation touristique sur les

sentiers de randonnée et sur la zone du refuge de

l’Alémany, et ce par une population n’étant pas

obligatoirement sensible au risque. Or, les fondements

de la Sécurité Civile considèrent ce type d’activité

humaine comme relevant de la protection par l’autorité

publique, au même titre que des occupations plus

permanentes, et posent la question des possibilités

pratique d’accès à ces territoires isolés (45 minutes de

marche du village). Le PCS a défini des dispositifs

modalités particulières d’information, d’alerte et

d’intervention, mais cette difficulté de gestion pourrait se

renforcer avec le temps29.

Ce problème semble d’ailleurs caractéristique de certaines communes de montagne : cette

difficulté a en effet été rencontrée régulièrement par le RTM. Les exemples de la mise en

place des PCS de Fontpédrouse (qui associe un village de vallée et plusieurs hameaux

isolés en altitude) et de Saint-Pierre-dels-Forcats (présence d’une station de ski

difficilement accessible s’étendant sur une grande partie du territoire communal) ne sont

que deux cas parmi de nombreux autres.

28

Les limites de ces zones ayant été définies arbitrairement, on en retiendra l’ordre de grandeur plutôt que la précision. 29

Un projet d’aménagement de la zone du refuge de l’Alémany (implantation d’une bergerie à occupation semi-permanente) a été

en effet validé par la municipalité pendant la réalisation du PCS en 2011 (le RTM a d’ailleurs été sollicité pour l’émission d’un avis technique sur l’implantation de cette structure).

Figure 38 : Représentation schématique des zones d'activité anthropiques sur la commune de Mantet

(Audéoud, 2011)

Page 72: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Limitation des moyens

Une commune de l’importance de Mantet30 dispose de moyens limités. En ce qui concerne les moyens

communaux, qui se résument à un véhicule d’ancienne génération et quelques pièces d’outillage léger, la

mise à disposition immédiate des moyens privés (sans qu’il y ait même nécessité de réquisition) permet de

compenser cet inconvénient. La forte limitation des moyens humains disponibles pour utiliser l’outil

opérationnel au maximum de ses capacités a été un problème d’une toute autre importance. Il a été

nécessaire d’apporter plusieurs simplifications à la structure de l’organisation communale afin de lui donner

une pleine efficacité, à mettre en place des personnes-ressources cumulant plusieurs responsabilités (le

Maire cumulant celles de DOS et de RAC, le garde-en-chef celui de personne-ressource pour l’évaluation des

risques et de responsable des opérations terrain, etc).

Harmonisation des rapports entre acteurs

Sans entrer dans les détails, on signalera que la taille de la commune et les situations d’isolement qu’elle

connaît régulièrement ont fortement développé parmi la population le sens de l’initiative personnelle vis-à-

vis des risques naturels. Cette particularité n’est pas sans nécessiter une prise en compte particulière

notamment ou vis-à-vis des rapports entre population et autorité communale en situation de crise. Le travail

en petite structure a également mené à accorder une importance particulière aux questions de

communication et de qualité relationnelle entre acteurs, indispensables à maintenir la coopération entre

l’ensemble des intervenants PCS, en interne et vis-à-vis de la population.

Appropriation du Plan Communal de Sauvegarde

Bien que l’investissement des élus dans la démarche d’élaboration n’ait posé aucune difficulté particulière,

la sous-traitance de sa réalisation à un organisme indépendant a posé à plusieurs reprises la question de

l’appropriation du document par la commune. Cette nécessité d’un effort supplémentaire d’appropriation a

été remarqué à plusieurs reprises : entre autres, lors des réunions du Comité (demandes de modification de

certains éléments considérés comme « hors-contextes » par le Comité, etc.), et lors de la réalisation de

l’exercice de simulation, où seul un « jeu de rôle » impliquant les acteurs élus a été réalisé, et non une

implication directe de la population, qui aurait pourtant été facilitée par la taille réduite de la commune.

Délais

Si la totalité des objectifs initiaux a pu être réalisé dans les délais impartis, un délai supplémentaire de 15

jours a été tout juste suffisant pour terminer la réalisation des apports et suggestions apportées en surplus

lors des réunions du Comité de Pilotage. De plus, un projet de cartographie 3D a dû être annulé pour cause

de délais insuffisants.

3. Synthèse des apports vis-à-vis des démarches de référence

Comme évoqué précédemment, la démarche générale d’élaboration du PCS de Mantet s’est basée sur la

méthodologie proposée par l’IRMa dans le Guide Pratique pour l’Elaboration de PCS, et sur l’expérience

interne du RTM pour ce type de projet (PCS de Fontpédrouse en 2010, principalement). Cependant, chaque

commune constituant un cas particulier, il s’est révélé utile de revoir et adapter ces deux démarches

combinées, afin de rendre le Plan Communal de Sauvegarde pertinent vis-à-vis des risques présents sur la

30

Rappel : 28 habitants permanents en 2011, d’après les observations réalisées.

Page 73: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

commune de MANTET et des spécificités qu’elle présente. Les principaux points où la démarche suivie s’est

écartée de la méthodologie classique sont présentés ci-dessous.

REMARQUE : Les modifications évoquées ici n’énumèrent pas des adaptations aux

contraintes structurelles rencontrées lors de l’élaboration (spécificités de la commune,

principalement taille et population) mais des initiatives de modifications librement

décidées dans un but d’améliorer l’efficacité de la démarche, d’où l’emploi du terme

« apports ». Certaines modifications partagent ces deux origines, lorsqu’elles sont

volontaires, mais favorisées par le contexte de cette élaboration sans pouvoir être

généralisées.

Parmi les évolutions apportées à la démarche de réalisation du PCS de Fontpédrouse, les plus importantes

sont les suivantes :

Conception et développement de la fiche « Malle PCS ».

Amélioration de la cartographie (simplification des cartes à vocation opérationnelle).

Amélioration des mesures d’affichage et individualisation de l’information au public selon les

activités et zones concernées.

Traduction des documents d’information en plusieurs langues (anglais, espagnol, allemand et

catalan).

Réalisation du document directement sur place (hébergement du chargé de mission), à hauteur de

50 % du temps, permettant un contact pratique amélioré avec la commune.

Une partie de ces modifications ont été intégrées de manière durable à la méthodologie RTM (la fiche

« Malle PCS », par exemple, a fait partie intégrante de la méthodologie appliquée à la commune de Saint-

Pierre-dels-Forcats).

En revanche, hormis une amélioration des codes graphiques, la forme utilisée pour la réalisation du PCS de

Mantet n’a pas connu de modifications importantes. Jugées performantes et esthétiques, les chartes et

formes élaborées par le RTM pour l’accompagnement des communes pour Fontpédrouse ont en effet été

réutilisées en 2011 pour les PCS de Mantet et de Saint-Pierre-dels-Forcats, sous une forme modernisée.

La réalité d’un apport à la méthodologie de l’IRMA est plus difficile à déterminer avec certitude, car cette

méthodologie a valeur de guide et non de contrainte. On ne retiendra donc des éléments y ont été apportés

que ceux considérés comme innovants (non-cités) et comme pouvant être appliqués à d’autres cas de

travail:

Amélioration de la chronologie des grandes étapes de travail (voir II.1. Démarche

Méthodologique), construite à partir des modifications suggérées par C.Leger, pour la réalisation du

PICS de la CCPM, et complétée par les suggestions décrites plus haut. Cette modification de la

chronologie n’est pas liée spécifiquement au PCS de Mantet et pourrait a priori, être suggérée à des

communes de plus grande taille.

Développement de la participation directe des habitants à l’élaboration du PCS, en considérant

qu’ils en sont intervenants à part entière au même titre que leurs élus, en tant qu’acteurs et/ou

victimes. Cette innovation par rapport à la méthodologie classique a certes été facilitée par la taille

réduite de la commune (contact direct avec l’intégralité de la population, mais elle pourrait

également être adaptée à d’autres cas.

Page 74: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

4. Bilan des outils informatiques utilisés pour l’élaboration du PCS de Mantet

a. Logiciels PCS dédiés

Il avait été prévu de réaliser, parallèlement à l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, un comparatif

de l’usage de logiciels informatiques dédiés (Oisiris-Inondation, utilisé au RTM, et InPCS, mis à disposition

par le Haut Comité Français pour la Défense Civile). Toutefois, la nécessité de produire des documents

réutilisables et modifiables à volonté par la commune, et non une solution « clé en main » figée dans la

forme fixée à sa première mise-en-place, a conduit à utiliser des logiciels plus conventionnels pour la

création du PCS.

b. Logiciels généraux

Les logiciels utilisés ont donc été : la Suite Microsoft Office 2007 pour la création des documents de base

(enregistrement au format 97-2003), la Suite Adobe Creation CS4 pour l’édition de graphiques vectoriels et

de documents à mises en forme particulière (affiches, plaquettes, brochures), et le logiciel de gestion de

Système d’Information Géographique ArcGIS 9.3 pour la création de la cartographie liée au PCS et les

diagnostics des risques et enjeux.

c. Commentaires sur l’utilisation des outils et données SIG

Logiciels

L’utilisation d’ArcGIS 9.3 a nécessité certaines mesures d’adaptation. La commune ne disposant ni des

moyens matériels ni du personnel formé nécessaire à l’emploi de logiciels de SIG, l’ensemble des cartes a

d’abord été retraité sous Adobe Illustrator et une partie de l’information cartographique stockée sous ce

format, afin de laisser la possibilité de les modifier ultérieurement. Des modifications mineures peuvent ainsi

être apportées assez simplement, sur accord de réalisation par le RTM ou via sous-traitance à un bureau

d’infographie. En revanche, des modifications majeures ou l’édition de nouvelles cartes supposent un accès

aux données SIG source (voir paragraphe suivant).

Aspects techniques et de propriété de l’information

Trois types de données ont été utilisés dans le SIG dédié au Plan Communal de Sauvegarde de Mantet,

chacun relevant d’un mode de gestion particulier.

Le premier correspond aux données propres au RTM (relevés GPS, cartographies réalisées lors d’études

précédentes, bases de données spatiales ou évènementielles ONF et RTM). Elles ont été placées en usage

libre dans le cadre du stage dans cet organisme, à condition de ne pas être communiquées sans accord du

chef de service et de la Direction Technique.

Page 75: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Le second ensemble regroupe l’ensemble des données propriétaires reçues à titre d’achat ou de

partenariat: elles sont principalement constituées des données IGN pour l’information spatiale, ou d’autres

d’acteurs extérieurs commerciaux.

Enfin, les données libres, utilisables et diffusables, sont essentiellement liées aux services météorologiques

privés et publics (anémomètre local de Mantet, données MétéoFrance et Vigicrues) et aux données

cartographiques opensource. Parmi ces dernières, une mention particulière doit être faite des couches de

données collaboratives produites et mises à disposition par la fondation OpenStreetMaps31.

Figure 39 : Couches OpenStreetMaps utilisées pour le PCS (Réalisation : Audéoud, 2011 sur données OpenStreetMaps, 2011)

L’ensemble des données et des formats modifiables pour les cartes produites est demeuré

à la disposition du RTM66. Cette solution a semblé la plus pertinente compte tenu du

principe de collaboration maintenu entre le RTM et la commune de Mantet, des

possibilités techniques de celle-ci, et des difficultés posées par la mise à disposition de

données soumises à différents régime de propriété de l’information. Le RTM, dans le cadre

de sa mission d’accompagnement, pourra donc au besoin prêter assistance à la commune

pour le maintien à jour des documents cartographiques.

31

La fondation OpenStreetMaps a placé ses produits sous licence Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0, c'est-à-dire libre de

droits pour utilisation privée ou commerciale, modification et partage, à la seule condition de la reconnaissance d’OpenStreetMap comme producteur originel de l’information cartographique.

Page 76: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Projet de cartographie 3D.

L’un des apports personnels qu’il était prévu de suggérer au Comité de Pilotage, parallèlement à

l’élaboration classique, était l’usage de la cartographie 3D. La réflexion sur son intérêt se basait sur deux

constats :

La nécessité de communiquer une information cartographique claire et intuitive à des acteurs en

situation de crise (cartes opérationnelles) ou ne disposant d’aucune formation particulière à la

lecture de cartes (information à la population locale ou touristique).

L’importance du relief dans tous les aspects de la gestion des risques à Mantet32.

La cartographie 3D, qui s’inscrivait en complément de la cartographie classique, devait permettre

d’améliorer la perception des informations fournies par les cartes. Par exemple, elle aurait permis de

comprendre plus intuitivement les raisons de la présence d’un risque d’avalanche, ou du choix d’un point de

rassemblement en cas d’évacuation. Elle se basait sur une technique simple : l’habillage des cartes produites

sur les données altimétriques de type MNT raster (données IGN), via les fonctionnalités de 3D Analyst d’ESRI,

le RTM disposant de cette extension d’ArcGIS Desktop. Bien que la phase de test ait démontré l’efficacité du

principe, les problèmes de qualité du rendu (déformations et conflits de superpositions de couches) n’ont pu

être résolus suffisamment rapidement. Pour respecter les délais impartis, il a donc été décidé de renoncer à

cette partie de la cartographie.

V. Démarche d’évaluation du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet

1. Objectif de la démarche d’évaluation

L’évaluation des Plans Communaux de Sauvegarde est une démarche initiée par l’IRMa depuis 2008 à la

demande de nombreux élus. En effet, leur responsabilité directe étant engagée vis-à-vis de la mise en place

d’un PCS, ceux-ci se trouvent dans la nécessité de disposer d’un moyen d’évaluer la qualité du travail fourni.

A cette fin, l’IRMa a produit un complément à son « Guide pratique pour l’élaboration des PCS », nommé

« Guide d’évaluation de la démarche PCS ». Il est constitué d’une liste de spécifications techniques et d’une

« grille d’audit » vérifiant leur validité sur le PCS évalué.

Avant d’aborder l’intérêt soulevé par une telle démarche appliquée au PCS Mantet, une précision semble

s’imposer. En effet, l’évaluation suppose un jugement neutre et objectif. Or, cette objectivité ne peut être

atteinte que si la réalisation du projet et son évaluation sont réalisées par deux personnes ou groupes de

personnes distinctes. Cette division assure en effet :

- Une indépendance des points de vue (absence de parti pris)

- Un recul supplémentaire vis-à-vis de l’objet de l’évaluation.

Ce n’est pas le cas ici, puisque la démarche d’évaluation se place en complément de la réalisation du PCS,

par le même opérateur. Il serait donc plus exact de parler d’autocritique que d’évaluation. Cependant, il est

32

Rappel: le village, pourtant peu étendu, s’échelonne entre 1507m et 1600m d’altitude, sur des pentes de 3% à 28%.

Page 77: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

nécessaire de souligner que la raison d’être de cette évaluation, telle que réalisée ici, n’est pas de juger de la

qualité de l’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde (bien qu’elle permette effectivement d’apporter,

à l’occasion, un regard critique sur tel ou tel de ses aspects).

En effet, l’objectif recherché ici n’est pas de porter un jugement sur la démarche – qu’il soit de fait ou de

valeur – mais d’utiliser cette évaluation comme un instrument contribuant à isoler et à définir

empiriquement les spécificités de la mise en place d’un PCS sur la Commune de Mantet33. Cette analyse

pourra alors être utilisée comme base dans une phase de comparaison avec d’autres Plans Communaux de

Sauvegarde (voir Quatrième Partie).

a. Choix de la méthode générale et adaptation

« L’audit PCS » - méthodologie IRMa

Comme évoqué précédemment, la méthodologie proposée par l’IRMa n’est pas la seule existante. Plusieurs

structures publiques ou privées possèdent en effet leurs propres méthodes d’évaluation (c’est notamment le

cas des bureaux d’étude privés comme Predict Services, qui ont fait du PCS l’objet principal de leur activité).

Toutefois, elle est ici retenue comme référence en considérant deux de ses caractéristiques :

- Elle fait actuellement l‘objet d’un consensus tacite entre les acteurs de la mise en place des Plans

Communaux de Sauvegarde à l’échelle nationale

- Elle constitue la seule démarche réalisée en partenariat avec le gouvernement (Direction de la

Sécurité Civile) et dispose à ce titre d’une validation supplémentaire.

La méthodologie IRMa se compose de deux volets complémentaires. Le premier correspond à une liste de

spécifications techniques, détaillées avec précision, qui permet de répondre précisément à la question : « le

PCS évalué répond-il, sur ce point précis, aux attentes minimales de la Direction de la Sécurité Civile ? ». A

chaque spécification, il est possible de répondre par « correspond », ou « ne correspond pas ».

Le second est constitué de la « grille d’audit », formée des tableaux qui permettent d’affiner l’évaluation et,

si nécessaire, de la quantifier. Elle comprend donc les réponses apportées à chaque point d’évaluation, ainsi

que les pièces justificatives appuyant cette réponse, et des éventuelles remarques qui précisent ou

relativisent l’avis donné. Au final, chaque point d’évaluation fera l’objet d’une appréciation :

- Conforme (C)

- Réservé (R)

- Non-Conforme (NC)

Il serait peu pertinent de lister ici les critères utilisés pour évaluer chaque point en détail (la méthodologie

d’évaluation se calque sur celle d’élaboration, qu’elle reprend et affine point par point). Ce degré de finesse

est en effet conçu pour une application de cette évaluation PCS au domaine des responsabilités juridiques

des Maires, en cas de litige. Cette nécessité d’exhaustivité et de référence constante aux textes juridiques ne

s’appliquant pas dans la démarche présente, il est simplement présenté ci-dessous un sommaire des points

d’évaluation.

33

Celle-ci est donc considérée ici comme un cas d’exemple, qu’il est nécessaire de caractériser avec précision pour pouvoir l’employer ultérieurement à titre de comparaison, voire de référence.

Page 78: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Les deux Guides des PCS (Guide d’Elaboration et Guide d’Evaluation) édités par l’IRMa ont

été placés sur le support numérique, consultable en Annexe III, (CD-ROM joint au dossier).

Bien que l’ensemble des détails qu’ils contiennent n’ait pas été retracé ici, Il est possible de

s’y référer pour toute précision supplémentaire.

Sommaire des éléments d’évaluation des PCS selon la méthodologie IRMa (2008)

I - Comment conduire le projet – structure et plan d’action Engagement politique Désignation d’un chef de projet Création d’un comité de pilotage Etat des lieux initial La définition des objectifs La recherche des partenaires La sous-traitance Plans d’action Le ou les groupes de travail

II - Un PCS pour faire face a quoi Le diagnostic des aléas Le recensement des enjeux Cartographie des risques et stratégie d’action

III - Alerte et information de la population Donner un sens a l’alerte Cartographie de l’alerte L’emploi des moyens d’alerte

IV - Avec quoi faire face a un événement : le recensement des moyens Moyens matériels prives et publics Moyens humains Les réserves communales de sécurité civile

V - Organisation communale de gestion d’un événement Direction et coordination de l’action communale Les missions de terrain à assurer Formalisation de l’ensemble du dispositif

VI - Les outils d’aide a la gestion d’un événement Présentation du document Les fiches actions

VII - Formation, information, exercices, retour d’expérience Désignation d’un chargé PCS Le maintien a jour des données Actions de formation et d’information Entrainement et exercices de simulation Le retour d’expérience

Page 79: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Modifications et compléments

Afin de conserver sa valeur de référence, il n’a pas été apporté de modifications particulières à la méthode

d’évaluation de l’IRMa. Cependant, un ajout y a été fait, concernant plus spécifiquement les outils et les

formes cartographiques utilisés dans le cadre du Plan Communal de Sauvegarde. Cet ajout vise à apporter

des informations sur l’usage des logiciels PCS spécialisés, des logiciels de SIG, et d’éventuelles spécificités

cartographiques.

Grille-type

La grille ci-dessous est basée sur le même modèle que les grilles d’audit PCS de l’IRMa. Elle définit la forme

exacte de la question posée pour les trois spécifications techniques précédemment évoquées, et permet en

outre une visualisation de la forme-type du document d’évaluation.

Les colonnes d’appréciation, faisant référence à une éventuelle conformité vis-à-vis des exigences de la

Sécurité Civile, est inutilisée pour cette partie complémentaire.

Critères de la spécification Constats Appréciation

Oui Non Référence documents

Observations C R NC

VIII - Outils informatiques

I - 31 - Logiciels

Logiciel dédié : Y a-t-il eu utilisation d’un logiciel dédié ? Lequel?

Logiciels conventionnels : y a-t-il eu utilisation de logiciels conventionnels? Lesquels ?

Formation des personnels : les personnels en charge de la réalisation PCS étaient-ils formés à leur usage?

Eléments d’évaluation des PCS ajoutés concernant l’usage des outils informatiques pour la cartographie opérationnelle

VIII – Outils informatiques

Logiciels

Logiciel dédié (y a-t-il eu utilisation d’un logiciel dédié ? Lequel ?) Logiciels conventionnels (y a-t-il eu utilisation de logiciels conventionnels? Lequel ?) Formation des personnels (les personnels en charge de la réalisation PCS étaient-ils formés à leur usage?)

Cartographie

Cartographies spécifiques (y a-t-il eu créations de cartes peu conventionnelles ou innovantes ? lesquelles ?) Système d’information géographique

Présence d’un système d’information géographique ? Sources de données ? (Quelles types de données ont-elles été utilisées) Gestion de la propriété de l’information (Y a-t-il eu prise en compte de cette problématique, et comment ?)

Page 80: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

VIII - 32 - Cartographie

Cartographies spécifiques (y a-t-il eu créations de cartes peu conventionnelles ou innovantes ? lesquelles ?)

VIII - 33 - Systèmes d'information géographiques

Un système d’information géographique (SIG) a-t-il été mis en place?

Quelles sources de données (propriétaires ou libre) ont-elles été utilisées?

Y a-t-il eu prise en compte de cette problématique de Gestion de la propriété de l’information?

2. Application au PCS de Mantet

L’application de la grille d’audit au Plan Communal de Sauvegarde de Mantet est consultable en Annexe X.

Comme évoqué ci-dessus, l’utilisation de cette méthode d’évaluation a pour but de cerner avec précision les

types de difficultés rencontrées dans l’élaboration du PCS et traduites dans le document final. La mention

« conforme / non conforme aux exigences qualités de l’IRMa » s’applique à l’ensemble de la démarche

(incluant la collaboration avec les élus et le résultat final) et non seulement à la réalisation du PCS par le

sous-traitant RTM.

3. Analyse des résultats et remarques

a. Analyse par thèmes

I - Comment conduire le projet – structure et plan d’action

Engagement politique Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Commentaire : L’engagement politique n’a posé une difficulté particulière, en-dehors de la centralisation de plusieurs fonctions par le maire (aucun élu n’ayant été désigné comme porteur de projet, Mme la Maire a donc assumé la fonction d’interlocuteur des autres acteurs). Désignation d’un chef de projet Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Le recours à la sous-traitance RTM pour la réalisation du PCS a eu comme conséquence que le rôle du chef de projet s’est trouvé assumé par un personnel extérieur à la commune, M. Etienne Ebrard, et non par un élu local. Bien que n’ayant aucunement nui au PCS à court terme, cette particularité amène à s’interroger sur la capacité de la commune à apporter des modifications en profondeur à son PCS de manière autonome, en cas de besoin. Création d’un comité de pilotage Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La création du Comité de Pilotage a parfaitement répondu aux nécessités de l’élaboration d’un PCS. La disponibilité intermittente des partenaires territoriaux a été compensée par un contact individuel régulier. Mieux, une innovation a pu être apportée avec succès à la démarche classique (participation directe des habitants). Etat des lieux initial Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Bien que l’état des lieux initial n’ait été effectué qu’oralement (simplement mentionné sur les comptes-rendus), il a pu remplir le rôle attendu de cette étape dans la méthodologie IRMa.

Page 81: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

La définition des objectifs Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La définition des objectifs n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. La recherche des partenaires Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La recherche de partenaires n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. La sous-traitance Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Le recours à la sous-traitance pour le PCS de Mantet, bien que s’étant montrée satisfaisante du point de vue des acteurs concernés (retour de l’équipe communale des habitants et rapport de fin de mission RTM), n’est pas en conformité absolue avec les exigences de la méthodologie IRMa. En effet, ni son champ d’intervention ni le cahier des charges lié à sa mission n’ont fait l’objet d’une présentation au Comité de Pilotage. Plans d’action Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La définition de plans d’actions et de planning de projet n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier (délais de réalisation tenus, présentation du produit fini retardée de 15 jours pour ajout de demandes spécifiques des élus). Les groupes de travail Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. L’organisation en groupes de travail (à ne pas confondre avec le Comité de Pilotage) n’a pas été mise en place, car la totalité de la réalisation était prise en charge par le sous-traitant. Toutefois, un contact individuel répété entre les membres du Comité de Pilotage et le chargé de mission (Maire, guide-chef et Conservateur de la Réserve, personnel de la commune), a permis de maintenir un degré de coopération suffisant et de remplir la plupart des missions d’un groupe de travail normal. Cette organisation n’aurait sans doute pas été suffisante sur une commune de proportions plus importantes. Des imperfections ont été remarquées et corrigées à plusieurs reprises.

Bilan de la Conduite de Projet : CONFORME AVEC RESERVES aux exigences qualité de l’IRMa.

II - Un PCS pour faire face a quoi ?

Le diagnostic des aléas Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Réalisé par un organisme expérimenté dans la connaissance et la gestion des risques naturels, le diagnostic des aléas n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. Le recensement des enjeux Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Le recensement des enjeux n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. Cartographie des risques et stratégie d’action Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La réalisation de la cartographie des risques et des stratégies d’actions n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier.

Bilan de l’Etude des Risques et Enjeux : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

III - Alerte et information de la population

Donner un sens a l’alerte

Page 82: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La définition du sens de l’alerte et l’information à la population n’ont fait l’objet d’aucun problème en particulier. Cartographie de l’alerte Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La cartographie de l’alerte (secteurs prioritaires, points de rassemblement…) n’a fait l’objet d’aucun problème en particulier. L’emploi des moyens d’alerte Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Bien que l’organisation communale et le système de réception/traitement de l’alerte ait été correctement réalisé, un manque de moyens concrets pour la diffusion de l’alerte a été relevé sur la commune : un carillon électrique et le porte-à-porte étant les seuls moyens disponibles à la date de finalisation du PCS. Une recommandation concernant l’achat d’un système d’alerte de type EMDA ou, au moins, « corne de brume » a été explicitement joint au PCS.

Bilan de la mise en place des Mesures d’Alerte et d’information : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

IV - Avec quoi faire face a un événement : le recensement des moyens

Moyens matériels privés et publics Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Le recensement des moyens matériels privés et publics s’est déroulé sans incident. Les moyens matériels exceptionnellement réduits à la disposition de la commune sont compensés par une mise à disposition des moyens privés immédiate et systématique, n’ayant jamais nécessité de réquisition. Moyens humains Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme avec réserves. Le recensement des moyens humains pour la commune s’est déroulé sans incident. On notera, en revanche, les moyens humains exceptionnellement réduits à la disposition de la commune (équipe très réduite, nombreux membres ne pouvant assumer des tâches nécessitant une disponibilité permanente, comme le nécessitent la plupart des fonctions PCS). Cette contrainte a mené une refonte de l’organisation communale, en contournant certaines des instructions communes à tout PCS fortement recommandées par l’IRMa (cumul de fonctions de DOS et de RAC par le Maire, notamment). Les réserves communales de sécurité civile Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Aucune RCS n’a été mise en place sur Mantet, mais il s’agit d’une mesure facultative. Du reste, cette mesure a été jugée inadaptée, voire contre-productive (une forte propension à l’initiative personnelle existant déjà chez une part importante de la population, comme en témoignent les trois évènements majeurs de la dernière décennie.)

Bilan du Recensement des Moyens : CONFORME AVEC RESERVES aux exigences qualité de l’IRMa.

V - Organisation communale de gestion d’un événement

Page 83: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Direction et coordination de l’action communale Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Compte tenu des moyens humains disponibles et mis à part la spécificité du cumul de responsabilités évoqué précédemment, la direction et coordination de l’action commune a été planifiée avec succès. Il est toutefois utile de rappeler que seul un test en situation de crise réelle révèlera si la refonte de l’organisation communale présente effectivement l’efficacité qu’elle présage. Les missions de terrain à assurer Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La planification des missions de terrain a pu être réalisée de manière satisfaisante. Formalisation de l’ensemble du dispositif Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La rédaction du document PCS a pu être réalisée de manière satisfaisante.

Bilan de la mise en place de l’Organisation Communale : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

VI - Les outils d’aide a la gestion d’un événement

Présentation du document Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La présentation du document PCS répond de manière satisfaisante aux exigences qualité et aux besoins exprimés par les élus ou observés sur place. Les fiches actions Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Les fiches-actions produites répondent de manière satisfaisante aux exigences qualité et aux besoins exprimés par les élus ou observés sur place.

Bilan de la mise en place des Outils de Gestion de crise : CONFORME aux exigences qualité de l’IRMa.

VII - Formation, information, exercices, retour d’expérience

Désignation d’un chargé de maintien à jour du PCS Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Non Conforme. Malgré une mention expresse aux réunions du Comité de Pilotage, aucun responsable individuel n’a été défini pour la mise à jour et le maintien du Plan Communal de Sauvegarde de Mantet. Cette responsabilité est prise en charge par le Conseil Communal, et essentiellement par la Maire, puisqu’aucun élu référent PCS n’avait été désigné (voir étape I). Le maintien a jour des données Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Non Conforme. Aucune procédure de mise à jour des données PCS n’a été fixée. Actions de formation et d’information Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme.

Page 84: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

La formation des acteurs PCS et l’information de la population sur l’existence, le fonctionnement et le rôle du Plan Communal de Sauvegarder s’est déroulée sans incident. Entrainement et exercices de simulation Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. Bien que l’exercice de simulation aurait pu être amélioré en mettant à profit la facilité présentée par la petite taille de la commune pour y inclure la population (comme il avait été initialement proposé), cette séance a rempli ses objectifs et permis aux responsables PCS de prendre en main le document et de se familiariser avec leurs fonctions. Le retour d’expérience Statut vis-à-vis des exigences minimales de qualité IRMa : Conforme. La procédure de formalisation du retour d’expérience suite à l’exercice de simulation s’est déroulée sans incident. Aucun dysfonctionnement majeur n’a été relevé dans l’exercice de simulation.

Bilan de la Formation, information, exercices, retour d’expérience : CONFORME AVEC RESERVES aux exigences qualité de l’IRMa.

VIII – Outils informatiques

Logiciels Estimation du résultat de la démarche : Satisfaisant. Le choix a été fait de l’utilisation de logiciels conventionnels. En effet, les logiciels dédiés, performants dans le cas de la réalisation du PCS par la commune elle-même n’aurait fait dans ce cas qu’agrandir la distance prise vis-à-vis de la démarche de réalisation. Les logiciels utilisés (Office 2007, suite Adobe) permettent un accès facile Cartographie Estimation du résultat de la démarche : Satisfaisant. La réalisation de la cartographie n’a rencontré aucun problème particulier. Système d’information géographique Estimation du résultat de la démarche : Satisfaisant avec réserves. Le système d’information géographique a été être mis en place de manière satisfaisante. Toutefois, la commune de Mantet ne dispose ni actuellement ni dans un avenir proche, des capacités techniques et des moyens matériels pour exploiter ce type de support.

Bilan de l’utilisation de l’outil informatique : SATISFAISANT

Bilan général Etapes répondant aux démarches de référence Etapes s’affranchissant des démarches de référence

- Etudes Enjeux et Aléas - Alerte et Information - Organisation communale - Outils opérationnels - Outils informatiques utilisés

- Conduite de projet - Recensement des moyens - Formation, information, exercices, retour

d’expérience

b. Résultat global de l’évaluation

Une large partie des points évalués ci-dessus présentent un caractère essentiellement qualitatif. Ni l’IRMa

dans le cas où elle applique elle-même sa démarche, ni les maires invités à l’utiliser par eux-mêmes,

Page 85: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

n’utilisent une notation quantitative pour juger si la globalité d’un PCS répond ou ne répond pas aux

exigences qualité. Toutefois, deux règles simples peuvent être utilisées pour formuler une appréciation

globale34. Le PCS est jugé comme répondant aux exigences de qualité si :

Une majorité des points évalués sous forme de questions (voir détail du tableau en annexe) sont

conformes ou conformes avec réserve.

Aucun point évalué n’a été jugé non-conforme, sauf cas particulier justifiant de considérer ce point

comme sans objet.

Avec une majorité de points conformes, mais deux mentions explicitement non-conformes, le PCS de

Mantet se rapproche du seuil qualité de l’IRMa, sans toutefois répondre à la totalité de ses exigences. Il

n’est donc pas excessif de supposer qu’en cas de réelle évaluation, la validation de la démarche qualité pour

le PCS de Mantet nécessiterait plusieurs ajustements.

Cependant, les critiques soulignées par cette évacuation sont de deux ordres : des modifications de la

démarche classique dont l’efficacité ne sera vérifiée qu’après mise en condition réelles (notamment le cumul

des fonctions DOS/RAC), et des éléments actuellement manquants, mais réalisables dans le cas ou

l’obtention de cette reconnaissance officielle deviendrait nécessaire (désignation d’un élu référent PCS après

la fin de la mission sous-traitant, définition du processus de mise à jour du document, validation des

stratégies d’action par les services de secours). Il ne s’agit donc pas là de problèmes structurels qui

démontreraient une impossibilité d’adapter ce document opérationnel au contexte de la commune.

c. Caractérisation des particularités du PCS de Mantet

La description de la démarche d’élaboration du document, la présentation du document et son examen au

moyen de la grille d’évaluation, ont permis de dégager de nombreuses observations sur le PCS de Mantet.

Bien que non dépourvues d’intérêt individuellement, ces remarques gagnent en signification une fois

regroupées sur des critères thématiques :

Contexte de réalisation du Plan Communal de Sauvegarde

Spécificités liées aux caractéristiques de la commune

Eléments conservés

Ne modifiant pas la démarche d’élaboration de référence

Des apports innovants

Appliqués à la démarche de référence sur une base volontaire (pour gain d’efficacité)

Des difficultés et modifications

Appliquées à la démarche d’élaboration sur une base de contrainte (difficultés ou

impossibilités)

La fig.40, en page suivante, illustre et précise ces quatre spécificités.

34

Cette méthode d’évaluation globale n’est pas une recommandation de l’IRMa mais une pratique développée par l’expérience sur

plusieurs communes de l’Hérault (propos recueillis lors du discours introductif du Colloque Géorisque « Plans communaux de sauvegarde : expériences, outils, premiers bilans », Montpellier, 2011).

Page 86: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Figure 40 : Caractérisation des particularités du PCS de Mantet mises en relation avec le contexte d'élaboration

(Audéoud, 2011)

Page 87: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

4. Conclusions

Premièrement, par sa seule existence, le cas de Mantet permet de vérifier l’hypothèse selon laquelle un Plan

Communal de Sauvegarde demeure applicable sur une petite commune en situation d’isolement. Il

constitue à lui seul la preuve de cette possibilité, grâce à la réalisation effective d’un Plan Communal de

Sauvegarde jugé comme pouvant répondre de manière suffisamment proche aux exigences de qualité

éditées par l’IRMa. Le fait qu’il soit possible d’aller jusqu’à considérer Mantet comme un exemple extrême

de ce type de commune35 confirme et valide cette hypothèse.

Deuxièmement, si le PCS y demeure un document fonctionnel, même compte tenu des spécificités de la

commune, il impose en revanche plusieurs adaptations de la méthodologie de référence. Celles-ci peuvent

concerner la démarche d’élaboration ou le Plan en lui-même. Elles peuvent être simplement de forme ou

affecter en profondeur l’organisation de la gestion de crise. Enfin, leur dimension n’est pas forcément

négative. Ces adaptations peuvent être considérées comme des contraintes ou des apports à la démarche,

selon qu’elles facilitent ou entravent la réalisation de l’objectif premier du PCS : donner les moyens à

l’autorité municipale de mener au mieux sa mission de protection de la population.

Dans le cas de Mantet, les trois hypothèses de cette étude sont donc vérifiées.

- Hypothèse A : Comme vérifié ci-dessus, la réalisation d’un PCS répondant de manière satisfaisante

aux exigences générales de qualité y est possible.

- Hypothèse B : Une adaptation de la démarche classique d’élaboration est cependant indispensable

pour rendre cette mise en place possible, qu’elles soient simplement de forme ou plus profondes.

- Hypothèse C : Un mode de gestion de crise innovant est possible sur Mantet, résultat des spécificités

du plan communal de Sauvegarde et des particularités du contexte communal, et se caractérisant

par une amélioration de l’implication de la population dans le Plan Communal de Sauvegarde

(sensibilisation au risque, individualisation de l’affichage, participation à la démarche d’élaboration).

Il est alors tentant d’établir une corrélation directe entre le contexte de mise en place d’une part, et les

apports ou contraintes qu’il génère d’autre part. En effet, il serait alors possible d’élargir ce raisonnement à

toute de commune répondant aux mêmes particularités, et d’en tirer des enseignements utiles.

Toutefois, cette supposition ne peut avoir de valeur réelle à ce stade. Bien qu’il permette de fournir un

exemple détaillé de mise en place d’un PCS sur une petite commune isolée, le PCS de Mantet ne constitue

qu’un cas considéré individuellement, et preuve n’est pas faite que les mécanismes exposés plus haut soient

applicables à d’autres cas.

La généralisation du propos suppose donc une comparaison à un échantillon plus large de Plans

Communaux de Sauvegarde.

35

Se reporter à la quatrième partie (II.2) pour justification de l’état « d’exemple extrême » pour le village de Mantet.

Page 88: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

VI. Approche comparative

1. Rappel des hypothèses

Hypothèse A : La mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde remplissant de

manière satisfaisante leur fonction de soutien à la gestion de crise reste possible sur les

petites communes, grâce à la flexibilité et la souplesse autorisées par sa forme actuelle.

Hypothèse B : Une adaptation de la démarche « classique » d’élaboration des PCS est

néanmoins indispensable pour permettre à ces communes de respecter leur obligation de

mise en place, dans la mesure de leurs moyens.

Hypothèse C : Cependant, les spécificités de ces PCS leur permettent de constituer un

mode de gestion de crise différent des communes plus grandes, en tant qu’outil favorisant

la sensibilisation et la capacité de réaction des populations face aux risques.

Ces trois hypothèses ont été démontrées et illustrées par le cas d’exemple de la mise en place du Plan

Communal de Sauvegarde du village de Mantet.

2. Les « petites communes » : définition

L’expression « petites communes » trouve son origine dans le cas d’exemple étudié en partie III : le village de

Mantet. L’expérience de mise en place d’un PCS sur cette commune a été à l’origine de la réflexion sur les

rapports entre ce dispositif et les petites communes. Il a donc constitué de fait, l’exemple-type qui rendait

l’expression utilisable pour « toute commune présentant un contexte jugé similaire ».

Cependant, si jusqu’ici, il était possible de se contenter de faire référence à un exemple, une approche

comparative rend indispensable une définition plus rationnelle. L’emploi du terme « petite commune » dans

ce cadre suppose de répondre à trois exigences :

Présenter une similarité suffisante au contexte de Mantet pour demeurer dans le propos initial

Conserver un sens une fois replacé dans une approche plus large (échelle régionale ou nationale)

Pouvoir être exprimé en termes mesurables, qu’ils soient quantitatifs ou qualitatifs.

Rappel des particularités du cas de référence : MANTET (Pyrénées-Orientales)

- Population : 28 habitants (257e/36 579 communes, par population croissante)

- Superficie : 33,68 km² (33 773e/36 579 communes, par superficie croissante)

- Altitude : 1 560 m (étage montagnard)

- Enjeux très condensés : activités humaines concentrées sur moins de 10% du territoire communal

- Situation d’isolement : itinéraire d’accès unique, situé derrière un col, 12 km du village le plus proche,

réseau communal de type pédestre (plus de 95 % des voies de communication sont des sentiers).

- Risques naturels : Avalanche, Inondation, Mouvement de Terrain, Vents Violents, Feux de Forêt, Séisme

Page 89: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

a. Critères de définition

Parmi ces données, les plus à mêmes de représenter les spécificités de Mantet sont sa population

exceptionnellement réduite, sa superficie très vaste36 et la présence de plusieurs risques naturels majeurs,

tous trois indispensable à un propos lié à la gestion de crise.

L’altitude ne joue pas de rôle prépondérant vis-à-vis des particularités observées (bien qu’indirectement, elle

affecte la présence de risques naturels). Quant à l’isolement et la concentration des enjeux, bien qu’ayant

leur importance sont des propriétés plus difficiles à quantifier sans utiliser des variables complexes, et

posent plusieurs difficultés.

A ces nécessités s’ajoute une contrainte pratique, liée à la démarche de comparaison elle-même. Il sera en

effet nécessaire de disposer d’informations sur les Plans Communaux de Sauvegarde de ces « petites

communes ». Une définition trop stricte n’aurait tout d’abord pas de sens, vis-à-vis de la flexibilité de ce

document – et d’autre part, réduirait fortement le nombre de communes pouvant être utilisées comme

échantillon – à savoir celles où un PCS est consultable d’une manière ou d’une autre.

Or, parmi les trois critères précédemment retenus, seuls deux sont véritablement indispensables au regard

du propos :

- La population, qui donne une information chiffrée et facilement accessible sur les proportions de la

commune

- La présence de risques naturels, qui conserve le lien avec la thématique de gestion de crise.

La superficie n’a pas été retenue, car la population contribuait de manière plus importante aux particularités

d’élaboration du Plan Communal de Sauvegarde, en ce qu’elle affecte plus directement les moyens humains

et matériels dont dispose la commune (voir en Troisième Partie, VI. Caractérisation des Particularités du

PCS de Mantet). Il est d’ailleurs à noter que dans l’échantillon utilisé, la présence de risques naturels sera

quasiment automatique, étant donné que les thématiques de comparaison touchent toutes à la mise en

place de Plans Communaux de Sauvegarde. La population de la commune demeure donc le principal critère

pertinent.

b. Types de communes par taille

Une fois le critère de définition établi, la caractérisation des types de communes à comparer peut être

effectuée. Afin de ne pas rendre les comparaisons trop complexes (une fois encore, la grande diversité de

formes offertes par les Plans Communaux de Sauvegarde rendrait sans objet une distinction trop fine), le

nombre de catégories considérées peut être limité à quatre :

- Très petites communes

- Petites communes

- Communes moyennes

- Grandes communes

36

L’importance de cet aspect est renforcée le fait que sur rapport population/superficie, Mantet se classe comme 21e commune française, avec une densité de population de 0,77h/km² (calculé sur base BD Carto IGN).

Page 90: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Le thème principal de l’étude portant sur les petites communes, il semble pertinent de faire une distinction

plus fine entre petites et très petites communes, et agréger de préférence les grandes et très grandes

communes, où la définition de classes précises a moins d’importance. Aucune méthode systématique n’a été

appliquée pour définir les limites de classes, mais chaque seuil a fait l’objet d’une réflexion en particulier.

Très petites communes : 0 à 199 habitants

Raison : fixé arbitrairement.

Petites communes : 200 à 999 habitants

Raison : Après un premier tri des exemplaires PCS qu’il a été possible de rassembler pour

examen (voir III), 1000 habitants correspondaient grossièrement à la limite à partir de

laquelle plus aucune spécificité semblable à celles visibles sur Mantet, Fontpédrouse,

Colembert, etc. n’était visible.

Communes moyennes : 1999 habitants

Raison : en France, la limite inférieure de 2000 habitants est le critère de population

définissant le statut de ville37.

Grandes communes : pas de limite supérieure.

3. Justification de la nécessité de comparaison

Comme évoqué précédemment, le cas du PCS de Mantet ne suffit pas, à lui seul, à permettre la

généralisation des hypothèses formulées aux petites communes en général.

Toutefois, si l’étude et l’examen effectués plus haut devaient être appliqués individuellement, de la même

manière, à un nombre de PCS suffisant pour être significatif, la tâche pourrait difficilement être menée dans

le cadre des contraintes pratiques imposées par un mémoire de Master 2. Par ailleurs, l’information

concernant la démarche d’élaboration des PCS n’est pas toujours conservée ni accessible. La seule source

d’information disponible est bien souvent le document final – voire, uniquement sa partie mise à disposition

publiquement.

Il ne sera donc pas fait ici une comparaison générale mais plusieurs, chacune tendant à éprouver une

hypothèse de l’étude. Elles doivent être considérées comme trois opérations de vérification indépendantes.

Le choix des critères de comparaison pour chaque hypothèse et les contraintes pratiques d’accès aux

exemplaires PCS qui permettent d’y répondre imposent en effet de les traiter séparément.

Validation de l’hypothèse A concernant de la possibilité de mise en place d’un document PCS

effectif sur des petites et très petites communes.

Cette première comparaison, la plus simple, présente un caractère quantitatif. Sa validation nécessite

simplement d’établir que la réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde est effective et reconnue, sur un

nombre significatif de petites et très petites communes.

37

: La population n’est cependant qu’un critère parmi plusieurs autres, notamment la continuité du tissu urbain (KERF, 2009).

Page 91: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Vérification d’hypothèse B concernant les écarts à la méthodologie PCS classique sur les petites

communes.

Cette comparaison vise à vérifier si oui ou non, une corrélation peut être faite entre un statut de très

petite/petite commune et les particularités similaires au PCS de Mantet, sur un nombre significatif de

communes. Par similaires, il est entendu que les communes prises en compte doivent avoir apporté, tout

comme Mantet, des modifications à la démarche classique de mise en place de PCS, incluant – au moins –

une modification de l’organisation communale telle que décrite dans le Guide Pratique d’Elaboration PCS de

l’IRMa. Cette comparaison revêt donc un caractère qualitatif et quantitatif.

Validation de l’hypothèse C concernant les apports et innovations de la gestion de crise observés

sur les petites communes

A condition que les hypothèses A et B soient validées, il sera alors possible d’affiner la réflexion en tentant

de démontrer que la mise en place de PCS, possible sur des petites communes au prix de certains écarts à la

méthodologie classique, peut présenter en revanche des apports et innovations particulières, similaires à

ceux apportés dans le cas de Mantet. Seul l’aspect qualitatif a été retenu dans ce cas (il serait trop complexe

de rapporter cette évaluation à un échantillon représentatif, aussi utilisera-t-on plutôt des exemples).

4. Approche comparative n°1 : mise en place de PCS dans les petites

communes sur la région Rhône-Alpes (juillet 2010).

a. Méthode de comparaison

La vérification de l’hypothèse A est d’une relative simplicité. Il sera considéré dans ce cas que de manière

générale, tout PCS ayant été mis à disposition publique peut être jugé comme remplissant ses objectifs de

manière satisfaisante.

En effet, malgré la liberté laissée quant à sa forme et à sa démarche de réalisation, la publication d’un

document de sécurité civile38 n’est pas envisageable sans qu’un bilan et une validation n’aient été opérés au

préalable, qu’elle ait été réalisée par la commune elle-même, par l’IRMa dans le cadre de ses missions

d’accompagnement ou d’audit qualité, ou par la Préfecture (la validation du Plan Communal de Sauvegarde

par le préfet n’est pas une mesure automatique, mais néanmoins courante39).

b. Définition de l’échantillon

Pour cet examen, le choix de l’échantillon s’est porté sur les données IRMa. L’Institut a en effet publié, en

juillet 2010, les informations sur l’évolution de la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde pour les

communes de Rhône-Alpes. Bien que se limitant donc à une région, il rassemble un nombre suffisant de

communes pour être jugé significatif, tout en assurant la fiabilité des résultats.

38

Particulièrement dans le cas d’un document opérationnel, qui de plus, engage la responsabilité de l’élu initiateur du projet. 39

Guide Pratique d’Elaboration des Plans Communaux de Sauvegarde, IRMa, 2008.

Page 92: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

c. Comparaison

Le jeu de données utilisé pour la comparaison est tiré d’une illustration publiées par l’IRMa. Les données ont

été saisies manuellement sous SIG pour permettre l’édition de statistiques suivant les critères définis

précédemment.

Figure 41 : Réalisation des PCS en Rhône-Alpes par communes, en juillet 2010. (Sources : IRMa 2010)

Très petites communes

Petites communes

Communes moyennes

Grandes communes

Total

Commune soumises à obligation de réalisation d'un PCS 100 580 228 334 1242

Communes ayant réalisé leur PCS

24 159 85 166 434

Part 24% 27% 37% 50% 35%

Communes de Rhône-Alpes : 2879

Page 93: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

d. Commentaire

Respectivement 24 % et 27 % des très petites et petites communes ont réalisé leur Plan Communal de

Sauvegarde. Ces chiffres sont a minima, puisqu’ils tiennent uniquement compte des PCS validés par l’IRMa

ou réalisés en partenariat avec l’institut. Malgré cela, parmi les petites et très petites communes, ou

l’association de ces deux catégories (27 % environ), la réalisation d’un Plan Communal de Sauvegarde

répondant aux exigences qualités de l’IRMa n’est pas un fait exceptionnel.

On remarquera, cependant, une corrélation nette entre taille des communes et avancement de la réalisation

des Plans Communaux de Sauvegarde : de manière générale, les grandes communes sont en avance sur les

plus petites en termes de réalisation de leurs PCS. Une analyse plus fine serait cependant nécessaire,

notamment pour vérifier si cette tendance se confirme au-dessus du seuil des 2 000 habitants.

L’hypothèse A est validée, au sens où il est prouvé que la taille des petites et très petites

communes n’est pas un obstacle direct à la réalisation et l’utilisation de PCS. Ces

communes présentent toutefois un taux de mise en place de PCS sensiblement plus

faible que les grandes.

5. Approche comparative n°2 : recherche de spécificités parmi un échantillon

de Plans Communaux de Sauvegarde.

a. Méthode de comparaison

La méthode de comparaison abordée pour valider les hypothèses B et C diffère de la première en plusieurs

points. Elle se base sur l’examen qualitatif d’un échantillon de 15 PCS, dont les caractéristiques sont alors

entrées dans un tableau à double entrée présentant verticalement les communes, et horizontalement :

Les informations générales sur la commune :

Nom

Population (source : BD Carto IGN 2008)

Catégorie : I (très petite), II (petite), III (moyenne) ou IV (grande commune)

Les spécificités liées à la démarche d’élaboration du PCS et les éventuelles adaptations remarquées :

Spécificités possibles sur la démarche de mise en place

Spécificités possibles de l’organisation communale

Moyens humains suffisants ou nécessité d’adaptation

Moyens techniques suffisants ou nécessité d’adaptation

Spécificités d’appropriation du document

Les apports et innovations :

Apports ou innovation particulières notés par rapport à la démarche classique

L’isolation des spécificités de chaque PCS : vise à mieux les identifier, les regrouper, et à vérifier leur

éventuelle organisation selon une configuration particulière aux plus petites communes. Cette approche a

pour but de mettre en évidence d’éventuelles difficultés rencontrées régulièrement dans la démarche de

mise en place par les petites communes, afin de valider l’hypothèse B. L’examen des apports ou innovations

qui ont pu être apportées à la démarche classique, une fois mise en relation au cas par cas avec le contexte

communal et la taille de la commune, permettra de tester la validité de la troisième hypothèse.

Page 94: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

b. Echantillon

Suite à une recherche de Plans Communaux de Sauvegarde disponible en consultation publique, il a été

possible de constituer un échantillon de 14 PCS (15 en y incluant celui de Mantet). Ils ont été ensuite répartis

selon les catégories établies en première partie de ce chapitre.

Commune Pop. Catégorie Type

FONTPEDROUSE 138 I Très petite commune

FLORESSAS 199 I Très petite commune

FELINES 341 II Petite Commune

SUAUX 367 II Petite Commune

DORANS 509 II Petite Commune

COLEMBERT 588 II Petite Commune

SAINT-ARMEL 661 II Petite Commune

ABLEIGES 900 II Petite Commune

ALIZAY 1090 III Moyenne Commune

NIEUL 1348 III Moyenne Commune

BELBEUF 1696 III Moyenne Commune

ESNANDES 1730 III Moyenne Commune

TARASCON 10826 IV Grande Commune

SAINT-RAPHAEL 26616 IV Grande Commune

c. Comparaison

Les tables de comparaison des Plans Communaux de Sauvegarde sont consultables en Annexe II.

d. Commentaire

Nécessités d’adaptation de la démarche PCS classique

L’examen du tableau de comparaison révèle de nombreuses spécificités dans l’échantillon de Plans

Communaux de Sauvegarde utilisé.

En ce qui concerne la démarche de mise en place et l’organisation communale, de nombreuses particularités

sont à noter dans les petites et très petites communes. Elles peuvent par exemple présenter des difficultés

d’appropriation (absence fréquente de mise en place d’une procédure de mise à jour du PCS, alors qu’elle

est systématiquement mentionnée dans des PCS plus importants) ; ou présenter des variantes des structures

d’organisation communale.

Entre autres, la fusion des responsabilités DOS/RAC, entre autres, qui avait été mise en place sur Mantet sur

une initiative personnelle, a été retrouvée de manière indépendante sur plusieurs communes de taille

comparable, sans qu’il y ait eu concertation préalable. Une commune présente même un cas extrême de

refonte complète de l’organisation communale, ne conservant que le DOS comme unique point commun

avec les recommandations de l’IRMa.

Page 95: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

De manière générale, les très petites communes présentent une fréquence d’observations beaucoup plus

élevée. En ce qui concerne les moyens techniques et humains, elles sont même les seules à présenter des

particularités (adaptation à des moyens humains insuffisants, mise en place de réquisitions automatique

face à des moyens techniques communaux presque inexistants). La totalité des très petites communes et la

majorité des petites communes présentent au moins un cas de spécificités, et certaines d’entre elles des

spécificités sur tous les aspects examinés.

L’hypothèse B est donc validée : la mise en place de Plans Communaux de Sauvegarde

sur des communes de petite et très petite taille peut être considérée comme impliquant

des modifications contraintes de la démarche afin de pouvoir être menée à bien – et ce

sur une base régulière.

Apports et innovations apportées à la démarche classique

En revanche, en ce qui concerne les apports et innovations à la démarche initiale, les constats sont moins

concluants. Trois communes présentent en effet des mesures d’adaptation de la démarche IRMa qui ne sont

pas basées sur des contraintes imposées par un contexte, mais sur une décision d’amélioration ou

d’innovation :

Mantet (très petite commune) et l’implication exceptionnelle de sa population dans le Plan

Communal de Sauvegarde (plus d’un tiers des habitants permanents impliqués dans le PCS de

manière directe ou non), sens prononcé de l’initiative personnelle et connaissance des

comportements individuels à suivre.

Floressas (très petite commune) et la mise en place de fiches-témoignages individuelles à soumettre

à la population après chaque évènement, afin de bénéficier d’un retour d’expérience non seulement

sur leur perception de l’évènement et de la gestion de crise par les autorités, mais également de leur

auto-évaluation des comportements individuels adoptés lors du sinistre.

Dorans (petite commune) et l’harmonisation avancée du document PCS et DICRIM sous la forme de

fiches d’informations renvoyant au DICRIM, intégrées au Plan Communal de Sauvegarde.

Bien que ces trois cas concernent principalement des petites et très petites communes, alors que peu ou pas

d’expériences de ce type sont à noter dans les communes plus grandes de l’échantillon, leur nombre n’est

pas assez élevé pour dépasser le stade de cas isolés. Bien qu’ayant démontré que des contextes de

commune réduite n’empêchent pas les apports à la démarche classique sur une base volontaire, il serait

prématuré d’y voir une propension générale des PCS de petites communes à être volontairement plus

novateurs que les autres.

L’hypothèse C est donc validée sur la base de cas particulier, mais ces apports et

innovations demeurent des cas isolés et non une propriété intrinsèque aux Plans

Communaux de Sauvegarde sur les petites communes.

Page 96: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

CONCLUSION

Dans leur forme actuelle, les Plans Communaux de Sauvegarde connaissent un net retard de mise en place

en contexte de petites et très petites communes. En revanche, ni les spécificités de taille, de population et

de superficie de ces dernières, ne constituent un obstacle à l’élaboration et à l’utile mise en pratique de PCS.

La grande robustesse de cet outil opérationnel, capable de s’adapter même à un contexte d’application

difficile, trouve sa source dans la grande souplesse laissées aux acteurs lors du processus de mise en place.

En effet, le Plan Communal de Sauvegarde constitue une exception parmi l’éventail d’outils opérationnels de

la Sécurité Civile. Ses choix visent en effet à la souplesse, en n’imposant aucune forme précise d’organisation

hiérarchique, et en ne confiant pas sa mise en place à un acteur extérieur. Bien au contraire, en laissant une

large marge de manœuvre aux acteurs locaux, en leur fournissant les éléments d’une construction

autonome de l’outil opérationnel, il se dote de plusieurs atouts majeurs. Parmi eux, citons une appropriation

plus directe du Plan Communal de Sauvegarde, la possibilité de le transformer pour s’adapter à des

originalités locales plutôt que de s’y imposer, et une place laissée à des innovations locales pouvant être

reprises et étendues à d’autres PCS en cas de succès constatés. Parallèlement, cette adaptabilité ne s’obtient

en aucun cas en sacrifiant la performance de l’outil de gestion de crise, puisque des moyens empiriques

d’évaluer sa qualité sont directement fournis aux communes.

Cette démarche de souplesse, d’adaptation des procédures et des moyens de gestion aux spécificités

territoriales est-elle envisageable à plus grande échelle ? Bien qu’encore très sporadiques, des tentatives en

ce sens voient peu à peu le jour. Parmi elle, on retiendra particulièrement la délégation progressive de

certaines compétences liées à la gestion des risques à un nouveau type d’acteur territorial : les

établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Ceux-ci sont en effet caractérisés par une extension

spatiale définie sur une logique de bassin versant, entièrement différente du découpage territorial classique,

et plus adaptée aux thématiques sur lesquelles ils sont amenés à intervenir.

Cette évolution, manifeste d’une conception de l’espace plus souple, plus individualisée, se heurte encore à

la spécificité française d’une gestion encore cloisonnée, même à l’échelle du territoire, et majoritairement

centrée sur l’aléa. En effet, la définition d’un territoire directement lié au risque passe par la prise en compte

de la répartition spatiale des enjeux, et non seulement des aléas.

Toutefois, cette innovation pourrait être l’une des premières formes d’une future intégration améliorée des

différentes échelles spatiales et fonctionnelles dans lesquelles s’inscrivent les enjeux, les aléas et les

mécanismes de gestion. Si cette tendance se confirme, la concrétisation d’un véritable « territoire du

risque » deviendrait alors possible, illustration d’une nouvelle évolution des pratiques de gestion spatiales en

France.

Page 97: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Bibliographie

Ouvrages de référence

BRILHAC J-F., FAVRO K., 2009, Planifier le risque industriel. Editions Victoires, Collection Environnement,

177p.

JOUSSE G., 2009. Traité de Riscologie - La science du Risque, Imestra Sarl Editions, 601p (version ebook).

VEYRET Y., 2004, Géographie des Risques Naturels en France : de l’aléa à la gestion. Editions Hatier,

Collection Initial, 251p.

Brochures, guides et dépliants d’information

Plan Communal de Sauvegarde, Guide Pratique d’élaboration, Institut des Risques Majeurs de Grenoble, à

l’initiative de la Direction de la Défense et de la Sécurité Civile, version octobre 2008.

Plan Communal de Sauvegarde, Mémento, Institut des Risques Majeurs de Grenoble, à l’initiative de la

Direction de la Défense et de la Sécurité Civile, version octobre 2008.

Guide d’évaluation de la démarche Plan Communal de Sauvegarde, « Grille d’audit » et spécifications

techniques, Document technique de l’Institut des Risques Majeurs de Grenoble, mai 2008.

La mise en place d’exercices Plan Communal de Sauvegarde : garantir le caractère opérationnel du PCS,

Document technique de l’Institut des Risques Majeurs de Grenoble, mai 2008.

O.R.SE.C. : Organisation de la Réponse de la Sécurité Civile pour la protection générale des poulations,

Direction de la Sécurité Civile, mai 2008.

Le plan communal de sauvegarde, un outil opérationnel à l’échelle communale, Fiche d’information du

Programme d’Actions de Prévention des Inondations du Val de Saône, février 2008.

Livret de résultat des comptages routiers 2010 en Pyrénées-Orientales, Cellule de Veille Opérationnelle et

de Coordination des Exploitants Routiers (CVOCER), Direction des Routes, Conseil général des Pyrénées-

Orientales, mars 2011.

Communiqués de presse et articles

Article non signé, Ouestfrance.fr – « Un Plan communal de sauvegarde (PCS) mis en place à Montsûrs ». 21

janvier 2011 http://www.ouest-france.fr/actu/actuLocale_-Un-Plan-communal-de-sauvegarde-PCS-mis-en-place-_53043-avd-20110121-

59755912_actuLocale.Htm

DILASSER Thierry, Letelegramme.fr – « CHÂTEAULIN : Inondations, mise en route d'un mini plan Orsec ». 29

avril 2009

http://www.letelegramme.com/local/finistere-sud/chateaulin-carhaix/chateaulin/inondations-mise-en-route-d-un-mini-

plan-orsec-29-04-2009-357057.php

Page 98: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

GRUNEWALD F., Le cycle de gestion de la réponse aux désastres, quelques repères et concepts acceptés par

le Haut Conseil de la Coopération Internationale et la Croix Rouge, Diplomatie 13, Mars-Avril 2005, p.56.

LABORDE G., Président d’AGERCA (Alliance pour la Gestion des Risques et la Continuité des Activités)

Conférence de presse, Montana, 25 Mars 2009.

Autres supports

E.BECK, F.GIAZZI, Y.ROBERT, 2009. Notes et supports de cours de l’UE « Processus générateurs de risques et

aléas » (M1 EGEPM 2009-2010).

C.LUTOFF, D.MAZET-BRACHET, G.FERRY, 2010. Notes et supports de cours de l’UE « Gestion des risques,

vulnérabilité et résilience des territoires » (M2 EGEPM 2010-2011).

JM.TACNET, R.BRUNET, 2007. « Risques Naturels – Organisation de la gestion et de la Prévention en

France », Eléments de Synthèse du projet PRINAT, InterReg III, Cemagref (ETNA).

Propos de G.DEDEREN et C.CAROL sur le nombre de communes équipées d’un PCS,

enregistrements vidéo du colloque « PCS : enjeux et responsabilités ? », Haut Comité Français pour

la Défense Civile (23 mai 2011).

Plan Communaux de Sauvegarde

Plan Communaux de Sauvegarde, communes de MANTET (2011), FONTPEDROUSE (2010),

FLORESSAS (2001), FELINES (2009), SUAUX (2011), DORANS (2009), COLEMBERT (2009), SAINT-

ARMEL (2009), ABLEIGES (2010), ALIZAY (2008), NIEUL (2011), BELBEUF (2010), ESNANDES (2010),

TARASCON (2009), et SAINT-RAPHAEL (2009).

Sitographie

Site de l’ANENA - http://www.anena.org

Page Thésaurus – lettre D – « Le Dossier Communal Synthétique »

http://www.anena.org/jurisque/thesaurus/texte/DCS.htm

Site de sismologie amateur de l’île d’Oléron - http://sismoleron.e-monsite.com/

Page « Le Risque Sismique sur l’ïle d’Oléron »

http://sismoleron.e-monsite.com/livredor.html

Portail gouvernemental des Risques Majeurs - http://www.risquesmajeurs.fr

Page « Définition Générale du Risque Majeur »

http://www.risquesmajeurs.fr/definition-generale-du-risque-majeur

Site de la DRASS et des DDASS de la région PACA - http://www.paca.sante.gouv.fr

Page « Définition du Risque Majeur »

http://www.paca.sante.gouv.fr/pow/idcplg?IdcService=SS_GET_PAGE&nodeId=534

Site de supports de cours numériques de l’UVED - http://www.uved.fr

Page « Historique de la gestion des risques technologiques et naturels » (J-F. BRILHAC)

http://www.uved.fr/fileadmin/user_upload/modules_introductifs/module3/risques/index.html

Page 99: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Site de supports de cours de la fondation UNIT (Université Numérique Thématique en Sciences de l’Ingénieur

et Technologie) - http://www.unit.eu/fr

Page « Typologie des Risques ».

http://www.unit.eu/cours/cyberrisques/etage_2/co/Module_Etage_2_7.html

Site Mémento du Maire () - http://www.unit.eu/fr

Page « Typologie des Risques ».

http://www.unit.eu/cours/cyberrisques/etage_2/co/Module_Etage_2_7.html

Page 100: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Table des figures

Figure 1 : Illustration de la définition des termes liés au risque (Source : sismoleron.e-monsite.com, 2009) ............... 10

Figure 2 : Courbe de Farmer (1967) et sa définition du risque majeur ................................................................. 13

Figure 3 : Principes et acteurs de la gestion des risques en France (DDRM Maine-et-Loire, 2008) ............................. 15

Figure 4 : Complémentarité des compétences de sauvegarde et de secours (IRMA, 2011) ...................................... 19

Figure 5 : Cercle de gestion des risques majeurs en France (Source : AUDEOUD, 2011, adapté d'après TACNET et BUNET,

2007) ...................................................................................................................................................... 20

Figure 6 : Les différents échelons spatiaux de la gestion de crise en France (AUDEOUD, 2011) ................................ 23

Figure 7 : Les ZDF en France métropolitaine (Source : Ministère de la Défense, 2008) ........................................... 24

Figure 8 : Rôles des échelons de la gestion de crise en France (Source : Guide Pratique d’Elaboration des PCS, DSC-IRMA,

2008) ...................................................................................................................................................... 25

Figure 9 : Exemple de la forme finale d'un PCS réalisé par la société Predict Services pour la commune de Fontcouverte,

Aude. (Source : Predict Services, 2010) ......................................................................................................... 35

Figure 10 : Les sept étapes proposées par la méthodologie IRMa/DDSC (Audéoud, 2011, apadté d'après IRMa, 2010) . 36

Figure 11 : Logigramme de l'étape I de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après

IRMa, 2010) ............................................................................................................................................. 37

Figure 12 : Logigramme de l'étape II de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, d'après

IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) ......................................................................................................................... 38

Figure 13 : Logigramme de l'étape III de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, adapté

d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) .............................................................................................................. 42

Figure 14 : Logigramme de l'étape IV de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié

d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) .............................................................................................................. 43

Figure 15 : Logigramme de l'étape V de la méthodologie IRMa pour la mise en place de PCS (Audéoud, 2011, modifié

d'après IRMa, 2010 et BLOIS, 2010) .............................................................................................................. 44

Figure 16 : Les phases d'un évènement de Sécurité Civile (source : Guide Pratique d'élaboration du Plan Communal de

Sauvegarde, IRMa, 2010) ........................................................................................................................... 44

Figure 17 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 35000 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis

Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010) .............................................................. 46

Figure 18 : Exemple d'organisation communale pour une commune de 200 habitants (Audéoud, 2011, modifié depuis

Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010) .............................................................. 47

Figure 19 : Détail des missions sur organisation communale pour une commune de 20.000 habitants environ (Audéoud,

2011, modifié depuis Guide Pratique d'Elaboration du Plan Communal de Sauvegarde, 2010) ................................. 48

Figure 20 : Localisation des communes de Fontpédrouse et de Mantet (réalisation : AUDEOUD, 2011) ..................... 54

Figure 21 : Evolution de la population de Mantet de 1968 à 2011 (sources : INSEE, RTM66) .................................... 55

Figure 22 : Vue générale du village de Mantet (Audéoud, 2011) ........................................................................ 55

Figure 23 : Voies de desserte de Mantet : un réseau faiblement connexe (Audéoud, 2001) .................................... 56

Page 101: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Figure 24 : Les risques majeurs sur la commune de MANTET - représentation schématique (Audéoud, 2011) ............. 57

Figure 25 : Récapitulatif des principales caractéristiques du village de Mantet (Source : INSEE, données RTM) ........... 58

Figure 26 : Modifications apportées à la méthodologie de l'IRMa pour le projet d'élaboration PCS (Audéoud, 2011) ... 60

Figure 27 : Organisation du Comité de Pilotage du PCS Mantet (Audéoud, 2011) .................................................. 61

Figure 28 : Les grands temps de l'élaboration du PCS de Mantet (Audéoud, 2011) ................................................ 62

Figure 29 : Page de couverture du PCS de Mantet (Mairie de Mantet, 2011) ....................................................... 63

Figure 30 : Page de couverture du Cahier de Cartes (Mairie de MAntet, 2011) ..................................................... 64

Figure 31 : Page de couverture du Livret Réglementaire (Mairie de Mantet, 2011) ................................................ 64

Figure 32 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 1 et 2 (Mairie de Mantet, 2011) ................................. 66

Figure 33 : Type d'une fiche "Diagnostic des Risques", pages 3 et 4 (Mairie de Mantet, 2011) ................................. 67

Figure 34 : Type d'une fiche "Diagnostic-Risque", page 5 (Mairie de Mantet, 2011) ............................................... 67

Figure 35 : Type de Fiche action-réflexe (Mairie de Mantet, 2011) ..................................................................... 68

Figure 36 : Type de Fiche-Annexe, page 1. (Mairie de Mantet, 2011). ................................................................. 69

Figure 37 : Extraits de la Plaquette communale d'information sur les Risques Naturels (à gauche) et des posters de

sensibilisation au risque pour la zone de camping et le refuge de l’Alémany (à droite) – Source : Mairie de Mantet, 2011.

Réalisation des documents : Audéoud, 2011. ................................................................................................. 69

Figure 38 : Représentation schématique des zones d'activité anthropiques sur la commune de Mantet (Audéoud, 2011)

71

Figure 39 : Couches OpenStreetMaps utilisées pour le PCS (Réalisation : Audéoud, 2011 sur données OpenStreetMaps,

2011) ...................................................................................................................................................... 75

Figure 40 : Caractérisation des particularités du PCS de Mantet mises en relation avec le contexte d'élaboration

(Audéoud, 2011) ....................................................................................................................................... 86

Figure 41 : Réalisation des PCS en Rhône-Alpes par communes, en juillet 2010. (Sources : IRMa 2010) ..................... 92

Page 102: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Annexes

Annexes consultables directement

Annexe I – Grille d’évaluation du PCS de MANTET

Annexe II – Tableaux de comparaison PCS

Annexes consultables sur CD-ROM joint

Annexe III – Documents méthodologiques de l’IRMa

Annexe IV – Plan Communal de Sauvegarde de Mantet

Annexe V – Echantillon de 15 Plans Communaux de Sauvegarde

Page 103: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Annexe I Application de la méthodologie d’évaluation IRMa (complétée) au PCS de Mantet , à sa présentation

le 13 août 2011.

Critères de la spécification

Constats Appréciation

Oui Non Référence documents

Observations C R NC

I - Conduite de projet - Structure et plan d'action

I - O - Engagement politique

Une information du Conseil Municipal a-t-elle été faite? Oui

CR Conseil Municipal

C

Une délibération du Conseil Municipal a-t-elle été prise?

Oui C

Un élu a-t-il été désigné comme porteur du projet? Non Assumé par le maire R

I - 1 - Désignation du chef de projet

Le Maire a-t-il désigné un chef de projet? Non

CR Réunion CoPil 1

Uniquement par le sous-traitant

R

Une note de mission avec désignation de ses missions a-t-elle été faite?

Non Uniquement par le sous-

traitant R

I - 2 - Création d'un comité de pilotage

Un comité de pilotage a-t-il été créé? Oui

CR Réunion CoPil 1

C

Ses missions ont-elles été fixées? Oui C

Sa composition est-elle assez variée et complète? Oui

Innovation : participation habitants

C

La chronologie de ses réunions a-t-elle été fixée? Oui C

I - 3 - Etat des lieux initial

Un état des lieux sur les points définis dans la spécification technique a-t-il été faite?

Oui CR Réunion

CoPil 1 Etat des lieux oral - pris en note dans le CR de réunion

C

I - 4 Définition des objectifs

Le chef de projet, en liaison avec le comité de pilotage, a-t-il défini les objectifs à atteindre?

Oui CR Réunion

CoPil 1 Maire C

Ces objectifs couvrent-ils les objectifs essentiels définis dans la spécification technique?

Oui CR Réunion

CoPil 1 C

Des objectifs complémentaires ont-ils été fixés (question à poser seulement à titre d'information)?

Oui Voir Mémoire M2 JG.Audéoud C

I - 5 - La recherche de partenaires

Des partenaires extérieurs ont-ils été sollicités (question à poser seulement à titre d'information)?

Oui CR Réunion

CoPil 1

Financeurs, Autorité préfectorale, SIDPC, SDIS,

Gendarmerie, DDR C

Un sous-traitant a-t-il été pris pour la réalisation du plan?

Oui Notes de

réalisation C

Page 104: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Si oui, le champ d'intervention du sous-traitant a-t-il été défini conformément aux thèmes indiqués dans la spécification technique?

Non CR Réunion

CoPil 1 Réalisation entièrement prise en charge par le sous-traitant

R

Un cahier des charges comportant entre autres ce champ d'intervention a-t-il été établi?

Non CR Réunion

CoPil 1 R

I - 7 - Plans d'action

La commune a-t-elle rédigé un plan d'action réalisant la synthèse des éléments précédents et fixant un calendrier du projet?

Non CR Réunion

CoPil 1 Uniquement par le sous-

traitant C

I - 8 - Les groupes de travail

Un ou plusieurs groupes de travail ont-ils été constitués?

Non CR Réunion

CoPil 1 Réalisation entièrement prise en charge par le sous-traitant

(coopération sur base individuelle)

R

La thématique de travail de ces groupes a-t-elle été fixée?

Non CR Réunion

CoPil 1 R

Quelle est leur composition? N/A

II - Un PCS pourquoi faire

II - 9 - Le diagnostic des aléas

Les aléas existants sur la commune ont-ils été recensés?

Oui PCS C

A partir des aléas, des scénarios d'événements ont-ils été élaborés?

Oui PCS C

Ces scénarios sont-ils cohérents avec ceux retenus par les services de secours?

? Non soumis à

vérification NC

En plus des scénarios relatifs aux risques majeurs, d'autres types 'événements exceptionnels' ont-ils été établis? (uniquement à titre d'information)

Non PCS C

II - 10 - Le recensement des enjeux

Les enjeux pouvant être affectés par les aléas ont-ils été retenus et portent-ils sur les événements indiqués dans la spécification technique?

Oui PCS C

II - 11 - Cartographie des risques et stratégie d'action

Pour chaque scénario, a-t-on déterminé : C

Le déroulement de l'évènement Oui

PCS

C

Les conséquences Oui C

Les actions que la commune devra chronologiquement effectuer

Oui C

A-t-il été procédé à la détermination : C

Des secteurs à alerter Oui

PCS

C

Des zones à protéger ou éventuellement à évacuer Oui C

Des itinéraires d'évacuation Oui Points de rassemblement C

III - Alerte et information de la population

Page 105: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

III - 12 - Donner un sens à l'alerte

La population a-t-elle été informée de la manière dont elle serait alertée et des consignes à adopter?

Oui PCS et

affichages C

III - 13 - Cartographie de l'alerte

Les caractéristiques des zones exposées ont-elles été déterminées ?

Oui PCS et

affichages C

Les délais disponibles entre la prévision de l'événement, le moment de l'alerte et le déclenchement du phénomène sont-ils connus?

Oui PCS Fiches

Risques C

La commune a-t-elle recensé les moyens dont-elle dispose pour répercuter l'alerte?

Oui PCS Recensement effectué, mais

moyens insuffisants à date de création

R

III - 14 - L'emploi des moyens d'alerte

La commune a-t-elle mis en place une organisation permettant en tous temps de réceptionner l'alerte, de la traiter et de la répercuter vis-à-vis de la population?

Oui PCS, Comptes-

rendus des réunions Copil

C

IV - Avec quoi faire face à un événement: le recensement des moyens

Les moyens indiqués dans la spécification technique ont-ils été recensés?

Oui PCS Recensement effectué, mais

moyens insuffisants à date de création

R

La commune a-t-elle créé une réserve communale de sécurité civile ? (question à poser seulement à titre d'information)

Non

Facultatif - Sans objet à Mantet (l'ensemble des hbaitants étant formés à

divers degrés à réagir individuellement aux risques)

C

V - Organisation communale de la gestion d'un événement

V - 19 - Direction et coordination de l'action communale

La constitution d'un PCC a-t-elle été prévue et organisée?

Oui

PCS

C

Les missions du PCC ont-elles été définies? Oui C

L'équipement nécessaire du PCC a-t-il été prévu ? Oui C

Les moyens de liaison entre DOS et PCC ont-ils été prévus?

Oui C

Un responsable des actions communales (RAC) a-t-il été désigné et ses missions déterminées ?

Oui PCS + Réunions

Copil

Cumul des fonctions DOS + RAC par Maire. Jugé plus

rationnel, à vérifier en situation de crise

R

V - 20 - Les missions de terrain à assurer

Les missions à assurer sur le terrain suivant les divers scénarios ont-elles été identifiées ?

Oui

PCS

C

Ont-elles été réparties entres différentes cellules ? Oui C

Page 106: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Les personnes devant faire fonctionner ces cellules ont-elles été désignées ?

Oui C

V - 21 Formalisation de l'ensemble du dispositif

Un document PCS a-t-il été rédigé ? Oui PCS C

VI - Les outils d'aide à la décision

VI - 22 - Présentation du document

Quelle forme de document PCS a été choisie? PCS Classeur C

VI - 23 - Les fiches actions

Chaque action à mener identifiée fait-elle l'objet d'une fiche action ?

Oui

PCS

C

Leur contenu répond-il aux règles indiquées dans le guide pratique d'élaboration des PCS?

Oui C

VII - Formation - Information - Exercices - Retour d'expérience

VII - 26 - Désignation d'un chargé PCS

La commune a-t-elle désigné un référent PCS? Non CR Copil 3

Absence de référent actualisation

NC

Ses missions ont-elles été définies? Non NC

VII - 27 - Le maintien à jour des données

La procédure pour le maintien à jour du PCS a-telle été fixée ?

Oui CR Copil 3 Informellement - pas de

responsable

NC

VII - 28 - Actions de formation et d'information

Une information interne (élus, personnels communaux) a-t-elle été faite ?

Oui

CR Copil 3

C

Une formation au fonctionnement du dispositif a-t-elle été faite pour toute personne amenée à intervenir dans ce dispositif ?

Oui C

Une information générale de la population a-t-elle été faite ?

Non Informelle

De fait (participation) R

Une information spécifique pour la population de certains secteurs sensibles a-t-elle été faite ?

Oui

individualisation de l'affichage et de la cartographie -

brochure d'information à la population

C

VII - 29 - Entrainements et exercices

Des exercices ont-ils été faits ? Oui CR Copil 3

Intervenants PCS uniquement C

Le dispositif de ces exercices a-t-il été fait ? Oui C

VII - 30 - Retour d'expérience (REX)

Une procédure formalisant le REX et tout exercice ou toute situation exceptionnelle survenue a-t-il été établie ?

Oui CR Copil 3 C

Page 107: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS – Elaboration et mise en place en contexte de petites communes

Suite à ces REX, des mesures correctives ont-elles été prise suite à d'éventuels dysfonctionnements constatés ?

Non Corrections mineures (forme) C

VIII - Outils informatiques

I - 31 - Logiciels

Logiciel dédié : Y a-t-il eu utilisation d’un logiciel dédié ? Lequel?

Non Mémoire M2

Audéoud Jean-Guy

Logiciels conventionnels : y a-t-il eu utilisation de logiciels conventionnels? Lesquels ?

Oui Mémoire M2

Audéoud Jean-Guy

MS Office Word ; Adobe Creative Suite CS5 (Illustrator,

Indesign)

Formation des personnels : les personnels en charge de la réalisation PCS étaient-ils formés à leur usage?

Oui Mémoire M2

Audéoud Jean-Guy

VIII - 32 - Cartographie

Cartographies spécifiques (y a-t-il eu créations de cartes peu conventionnelles ou innovantes ? lesquelles ?)

Oui Livret de Cartes - Mémoire M2

JG.Audéoud

Cartographie individualisée par site

Projet de cartographe 3D

VIII - 33 - Systèmes d'information géographiques

Un système d’information géographique (SIG) a-t-il été mis en place?

Oui Notes de

réalisation

Un logiciel de création/gestion de SIG a-t-il été utilsé? Oui Notes de

réalisation ArcGIS

Des données propriétaires ont-elles été utilisées? Oui Notes de

réalisation IGN ; BD privées RTM

Des données libres ont-elles été utilisées? Oui Notes de

réalisation OpenStreetMaps

Y a-t-il eu prise en compte de cette problématique de Gestion de la propriété de l’information?

Oui Notes de

réalisation RTM dépositaire de

l'information cartographique

Page 108: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS appliqués aux petites communes

Annexe II Comparaison des spécificités d’un échantillon de 15 PCS

Commune Pop. Catégorie Démarche

d'élaboration Organisation communale

Moyens humains

(Organisation)

Moyens techniques (Alerte et

Intervention)

Appropriation du document

Autres remarques Apports

particuliers

Mantet 28 I

Sous-traitance RTM – Forte implication communale

Simplifiée (cumul

DOS/RAC) 2 cellules

Nécessité d'adaptation

Inadaptés (peu de moyens communaux,

insuffisants pour l’alerte)

Exercice de simulation, mais

pas de mise à jour formalisée

Forte implication de la population Individualisation

de l’affichage

FONTPEDROUSE 138 I

Sous-traitance RTM

Identique à Mantet

Simplifiée (cumul

DOS/RAC) 2 cellules

Nécessité d'adaptation

Suffisants pour gérer une crise

communale

Exercice de Sauvegarde,

référent suivi PCS

FLORESSAS 199 I Traces de sous-traitance. Pas

de détails.

Incomplète (absence de RAC, pas de cellules mais des missions individuelles)

Nécessité d'adaptation

Nécessité d'adaptation (organisation

d'utilisation des moyens privés)

Présence de mises à jour régulières

Fiches témoignages

FELINES 341 II

Traces de collaboration avec services territoriaux et Sécurité Civile

Originale : Equivalent RAC, intégration de l'ensemble du

personnel communal dans

le dispositif

Suffisants Suffisants Présence de mises à jour régulières

SUAUX 367 II Prise en charge

communale (commission)

Complète (DOS, RAC,

Responsables individuels, 8

cellules)

Suffisants Suffisants Autoformations

régulières, mises à jour formalisées

DORANS 509 II Prise en charge

communale (commission)

Cumul DOS/RAC Complète à 2

cellules Suffisants Suffisants

Document incomplet

Couplé avec DICRIM

Page 109: Mémoire M2 - Elaboration et mise en place de PCS en contexte de petites communes

Les PCS appliqués aux petites communes

COLEMBERT 588 II Prise en charge

communale (commission)

Complète (DOS, RAC, 4 cellules)

Suffisants Suffisants Mises à jour

explicitement formulées

SAINT-ARMEL 661 II

Traces de collaboration avec services territoriaux et Sécurité Civile

Complète (DOS, RAC, 4 cellules)

Suffisants Suffisants Mises à jour

explicitement formulées

ABLEIGES 900 II Prise en charge

communale

Cumul DOS/RAC Complète à 4

cellules Suffisants Suffisants

Formations régulières, mises à

jour formalisées

ALIZAY 1090 III

"calqué" de manière

approximative (blancs)

Document incomplet

Suffisants Suffisants Mises à jour

explicitement formulées

NIEUL 1348 III Document incomplet

Document incomplet

Suffisants Suffisants Document incomplet

Document incomplet

BELBEUF 1696 III Prise en charge

communale (commission)

Complète (DOS, RAC, 4 cellules)

Suffisants Suffisants Mises à jour

explicitement formulées

ESNANDES 1730 III Traces de sous-traitance. Pas

de détails.

Complète (DOS, RAC, 5 cellules)

Suffisants Suffisants Formations

régulières, mises à jour formalisées

TARASCON 10826 IV Prise en charge

communale

Complète (DOS, RAC,

Responsables individuels, 8

cellules)

Suffisants Suffisants Mises à jour

explicitement formulées

SAINT-RAPHAEL 26616 IV Prise en charge

communale

Complète (DOS, RAC,

Responsables individuels, 8

cellules)

Suffisants Suffisants Formations

régulières, mises à jour formalisées