____________________ * ESCAP/CMPF/2019/L.1.

B19-00834 (F) TR081019 TP081019

Nations Unies ESCAP/CMPF/2019/2

Conseil économique et social

Distr. générale

29 août 2019

Français

Original : anglais

Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique Comité des politiques macroéconomiques, de la réduction

de la pauvreté et du financement du développement

Deuxième session Bangkok, 6-8 novembre 2019

Point 3 de l’ordre du jour provisoire*

Renforcement de la coopération fiscale régionale en Asie et

dans le Pacifique

Renforcement de la coopération fiscale régionale en

Asie et dans le Pacifique

Note du secrétariat

Résumé

Alors que les relations économiques s’étendent par-delà les frontières

nationales, la fiscalité, question relevant naguère principalement de la politique

intérieure, se mue de plus en plus en un problème politique multilatéral. L’évasion et

la fraude fiscales généralisées perpétrées par les entreprises multinationales et les

particuliers fortunés sortent des frontières nationales et constituent un défi pour tous

les pays du monde. En même temps, l’avènement de l’économie numérique et de

nouveaux modèles commerciaux soulève de nouvelles questions en rapport avec les

principes fondamentaux de la fiscalité. Il est absolument vital de renforcer les

mesures destinées à contrer l’érosion de la base d’imposition et de garantir une

répartition équitable des recettes fiscales entre les pays pour financer le

développement durable et atteindre effectivement les objectifs de développement

durable dans la région Asie-Pacifique.

Dans ce contexte, la communauté internationale a lancé un nouveau cycle

de coopération fiscale internationale pour réformer le régime fiscal international en

place et relever ces défis. À cette fin, des mécanismes pour la coopération fiscale ont

été créés ou renforcés au niveau mondial et une collaboration plus large s’est

instaurée entre ces mécanismes, et entre ceux-ci et les organismes et acteurs de la

coopération fiscale régionale.

Cependant, les pays de l’Asie-Pacifique ne sont pas encore tout à fait prêts

pour une coopération fiscale de grande ampleur au niveau régional. Ces efforts n’ont

jusqu’à présent pas dépassé le cadre sous-régional ; les mécanismes de coopération

fiscale existants disposent de capacités et de financements insuffisants, et ils ne

collaborent que de façon limitée. Il reste beaucoup à faire pour renforcer la

coopération fiscale régionale afin de mieux aider les pays en développement et de

contribuer à des initiatives mondiales de coopération et de réforme dans ce domaine.

Le système des Nations Unies, et la Commission économique et sociale pour l’Asie

et le Pacifique (CESAP) en particulier, ont un rôle essentiel à jouer pour promouvoir

et faciliter une action pertinente.

Le présent document contient des informations générales sur les questions

pertinentes ainsi qu’un développement sur l’état de la coopération fiscale régionale.

Le Comité des politiques macroéconomiques, de la réduction de la pauvreté et du

financement du développement voudra bien conseiller le secrétariat afin qu’il puisse

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mettre en œuvre des initiatives supplémentaires pour favoriser une coopération et un

dialogue élargis en Asie et dans le Pacifique, faciliter la collaboration entre les

instances sous-régionales existantes et les principaux acteurs, et renforcer la

participation et la contribution de la région à la coopération fiscale internationale dans

le cadre du système des Nations Unies. À cette fin, le Comité pourrait envisager de

constituer un groupe de travail qui lui ferait rapport, pour étudier les modalités

concrètes d’un renforcement de la coopération fiscale dans la région Asie-Pacifique,

en consultation étroite avec les mécanismes de coopération fiscale sous-régionale

existants et les principaux acteurs concernés.

I. Introduction

1. Alors que les relations économiques s’étendent par-delà les frontières

nationales, la fiscalité, question relevant naguère principalement de la

politique intérieure, se mue de plus en plus en un problème de politique

multilatérale. L’évasion et la fraude fiscales généralisées perpétrées par les

entreprises multinationales et les particuliers fortunés sortent des frontières

nationales et constituent un défi commun pour tous les pays du monde1. En

même temps, l’avènement de l’économie numérique et de nouveaux modèles

commerciaux soulève de nouvelles questions en rapport avec les principes

fondamentaux de la fiscalité. Il est absolument vital de renforcer les mesures

destinées à contrer l’érosion de la base d’imposition et de garantir une

répartition équitable des recettes fiscales entre les pays pour financer le

développement durable et atteindre effectivement les objectifs de

développement durable dans la région Asie-Pacifique.

2. C’est dans ce contexte qu’en 2015, dans le Programme d’action

d’Addis-Abeba issu de la troisième Conférence internationale sur le

financement du développement, les participants à la Conférence se sont

engagés à intensifier la coopération fiscale internationale pour relever les

défis communs2. Plus récemment, le Secrétaire général a déclaré qu’un effort

concerté de la communauté internationale au niveau mondial était essentiel

et il a promis le soutien du système des Nations Unies dans cette entreprise3.

3. La région Asie-Pacifique est la première concernée par cette question.

Non seulement y circule une grande partie des flux financiers illicites

mondiaux, qui sont la source principale et le premier indicateur de l’évasion

fiscale, mais encore elle se trouve exposée à des risques élevés de

concurrence fiscale et d’érosion de la base d’imposition étant donné les liens

économiques solides qui existent entre les pays qui la composent et sa

profonde imbrication dans les chaînes de valeur mondiales.

4. Étant donné la croissance de l’économie numérique dans la région,

les modalités et principes utilisés auparavant pour déterminer le pouvoir

fiscal des juridictions souveraines sont rendus de moins en moins efficaces.

Il convient d’agir de toute urgence et de renforcer la coopération

internationale pour établir un régime fiscal international modernisé, reposant

de préférence sur une assise multilatérale, pour relever ces défis et garantir

une répartition équitable des recettes fiscales à travers les frontières

nationales. À cet égard, la coordination régionale visant à trouver un

consensus sur les grandes questions, les contributions régionales à la

1 On entend par évasion fiscale toute action visant à réduire la charge de l’impôt d’une

entreprise ou d’un particulier en exploitant légalement les lois ou les règles fiscales tandis que

la fraude fiscale renvoie à des procédés illégaux.

2 Résolution 69/313 de l’Assemblée générale, annexe, par. 27.

3 Voir António Guterres, Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, « Secretary-

General’s remarks to the China-Africa Cooperation Summit », Beijing, 3 septembre 2018.

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coopération et les initiatives de réforme dans le domaine fiscal à l’échelle

mondiale, des solutions régionales adaptées aux besoins et aux contraintes

des pays ainsi qu’un soutien technique et un renforcement des capacités au

plus près du terrain seraient essentiels dans ce processus.

5. Cela étant, la région n’est pas encore tout à fait prête pour une large

coopération fiscale régionale. Il reste encore beaucoup à faire pour que les

pays de la région participent à des initiatives majeures pour réformer la

coopération fiscale internationale et qu’ils disposent des capacités

nécessaires à l’analyse et à la mise en œuvre de nouvelles normes fiscales

internationales susceptibles d’avoir des répercussions profondes sur leurs

politiques économiques et budgétaires et sur leurs perspectives de

développement, et pour qu’ils apportent leur contribution à cette fin.

6. À la différence de l’Amérique latine ou de l’Afrique, la région

Asie-Pacifique est encore une région en développement importante qui ne

dispose pas d’un organisme fiscal régional pour la concertation, la recherche

d’un consensus et un soutien technique sur mesure. Ses mécanismes de

coopération fiscale sous-régionale n’ont pas encore établi d’institutions ni

créé de capacités appropriées, et la coopération fiscale entre les différentes

sous-régions a été minimale. En particulier, les petits pays et les pays les

moins avancés de la région continuent d’être sous-représentés et

insuffisamment soutenus dans les diverses instances de coopération fiscale

régionales et internationales et ne disposent d’aucun canal intermédiaire leur

permettant de faire véritablement entendre leur voix et de faire connaître

leurs besoins et leurs préoccupations au niveau mondial.

7. Le présent document examine les aspects les plus marquants de la

redynamisation de la coopération fiscale internationale de ces dernières

années et les raisons qui la sous-tendent. On y analyse également les

insuffisances de la coopération fiscale régionale et de la participation de la

région à une large coopération fiscale à l’échelle mondiale et à des initiatives

majeures de réforme visant à apporter un soutien aux pays en développement

dans les débats et les réformes au niveau mondial.

8. La section II du présent document fait un bref historique du système

de gouvernance fiscale mondiale et des raisons expliquant pourquoi de

nouveaux efforts sont faits pour renforcer la coopération fiscale

internationale. La section III donne un aperçu des grandes réformes de la

fiscalité internationale en cours et des mécanismes de coopération fiscale

mondiale qui y sont associés ainsi que des mécanismes de coopération fiscale

régionale présents en Asie et dans le Pacifique. La section IV porte sur les

lacunes et les potentialités de la coopération fiscale régionale en Asie et dans

le Pacifique du point de vue des pays en développement tandis que la

section V propose un certain nombre de questions que le Comité des

politiques macroéconomiques, de la réduction de la pauvreté et du

financement du développement pourrait envisager d’examiner.

II. Gouvernance fiscale mondiale et relance de la

coopération fiscale internationale

9. Le cadre actuel de gouvernance fiscale mondiale trouve son origine

dans la nécessité de définir et de répartir clairement les bases d’imposition

entre le capital et le travail à travers les frontières et de réduire au maximum

les distorsions, les frictions et les lacunes dans les systèmes fiscaux en

période de forte activité commerciale internationale et de resserrement des

liens économiques entre les pays. Le régime fiscal international actuel est

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apparu dans les années 1920 et 1930 lorsque la Société des Nations a élaboré

des directives formelles pour la répartition des droits d’imposition entre les

États4. Ces directives visaient à relever les grands défis de l’époque, tels que

le problème de la double imposition, lorsque la même source (base) fiscale

est visée par de multiples juridictions souveraines, ainsi que le problème de

l’évasion et de la fraude fiscales lorsque des entreprises ou des particuliers

cherchent à échapper à l’impôt en profitant des opportunités offertes par le

commerce international et la mobilité transnationale des capitaux.

10. Les directives de la Société des Nations ont constitué le premier acte

coordonné par les pays du monde entier pour établir un régime fiscal

international au sein de l’architecture de gouvernance mondiale. Toutefois,

étant donné la complexité et le caractère litigieux des questions de fiscalité

internationale, il n’a pas été possible de parvenir à un accord multilatéral

contraignant et c’est un régime fragmenté constitué d’une série d’accords

bilatéraux qui a été adopté 5 . L’Organisation de coopération et de

développement économiques (OCDE) a par la suite hérité de ce régime et de

ces directives. Aujourd’hui, le système de gouvernance fiscale mondiale

repose sur un vaste maillage de plus de 3 000 conventions fiscales6.

11. Bien que ce système de gouvernance fiscale mondiale ait donné

d’assez bons résultats dans les décennies qui ont suivi sa mise en place, il

s’est révélé inadéquat pour remédier à deux problèmes majeurs : la

persistance des paradis fiscaux et la concurrence fiscale 7 . Ces deux

problèmes ont pris de l’importance lorsque la concurrence entre États pour

le partage de la base d’imposition des capitaux et des biens mobiles et

transnationaux s’est intensifiée du fait de l’intégration croissante de

l’économie mondiale.

12. Les effets négatifs qui en ont résulté, tels que l’érosion mutuelle des

bases d’imposition et la régressivité accrue de l’impôt 8 ainsi que le

nivellement par le bas9, ont été remarqués il y a longtemps par les experts10.

Toutefois, l’inertie intrinsèque du système et l’investissement politique,

technique et financier, nécessaire pour modifier un cadre aussi complexe ont

à eux seuls fait obstacle aux réformes qui s’imposaient.

13. Une occasion s’est présentée lors de la crise économique et financière

mondiale de 2008. La pression budgétaire provoquée par la nécessité

d’intervenir d’urgence pour faire face à la crise ainsi que l’évolution de

l’opinion publique en faveur de la réforme de la gouvernance mondiale et

4 Sunita Jogarajan, Double Taxation and the League of Nations (Cambridge, Cambridge

University Press, 2018).

5 Thomas Rixen, Political Economy of International Tax Governance (Basingstoke, Palgrave

Macmillan UK, 2008).

6 Selon le Bureau international de documentation fiscale.

7 Rasmus Corlin Christensen et Martin Hearson, « The new politics of global tax governance:

taking stock a decade after the financial crisis », Review of International Political Economy

Journal, vol. 26, n° 5 (juin 2019).

8 La régressivité est un terme qui s’applique à la répartition de la charge fiscale entre les

différents groupes de revenus. Un régime fiscal ou un impôt est d’autant plus régressif qu’il

affecte les catégories défavorisées ; il est progressif quand c’est l’inverse qui se produit.

9 Il s’agit ici du phénomène qui se manifeste lorsqu’un gouvernement est contraint de réduire

le taux d’imposition ou de créer des incitations fiscales pour encourager les entreprises et

promouvoir l’investissement, entrant ainsi dans un processus conduisant à l’érosion de la base

d’imposition.

10 Voir Reuven S. Avi-Yonah, « Globalization, tax competition, and the fiscal crisis of the

welfare state », Harvard Law Review, vol. 113, n° 7, pp.1573-1676 et Wallace E. Oates,

Fiscal Federalism (New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972).

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d’une plus grande équité en matière de fiscalité, ont créé une opportunité et

incité fortement les gouvernements à travers le monde à lancer des initiatives

multilatérales conjointes pour résoudre les problèmes fiscaux qui leur étaient

communs.

14. Partant de ce large consensus politique, cette redynamisation de la

coopération fiscale internationale s’est portée principalement sur trois fronts :

premièrement, la réforme du régime fiscal international en place pour

atténuer les pires formes d’évasion et de fraude fiscales pratiquées par les

entreprises et les particuliers fortunés ; deuxièmement, l’étude de régimes et

de formules de substitution dans le domaine fiscal pour faire face aux

nouvelles difficultés suscitées par l’avènement de l’économie numérique et

par le problème persistant de la concurrence fiscale et troisièmement, le

soutien technique coordonné au plan international en faveur des pays en

développement et du renforcement de leurs capacités.

A. Lutte contre l’évasion et la fraude fiscales des entreprises et des

particuliers fortunés

15. La question de la stratégie fiscale agressive des entreprises

multinationales et des particuliers fortunés est au cœur des principales

initiatives internationales de réforme de la fiscalité depuis une dizaine

d’années. Sous le régime international actuel, les entreprises multinationales

peuvent recourir à toute une gamme de techniques pour exploiter les failles

et les incompatibilités des réglementations fiscales afin d’éviter de payer des

impôts ou de faire transiter artificiellement leurs profits vers des juridictions

souveraines à taux d’imposition élevés vers des juridictions à faibles taux

d’imposition, ce qui leur permet de se soustraire doublement à l’impôt11 ou

d’être sous-imposés. En ce qui concerne les particuliers fortunés, la mobilité

transnationale des capitaux leur a également permis de transférer

artificiellement leurs revenus et leur fortune vers les pays à faibles taux

d’imposition, tout en profitant dans certains cas de la stratégie d’optimisation

fiscale des entreprises en tant que propriétaires ou actionnaires.

16. L’ampleur du problème est tout à fait considérable. Selon une

estimation prudente de l’OCDE 12 , les pertes totales de recettes dues à

l’érosion de la base d’imposition et au transfert de bénéfices13 dans le cas de

l’impôt sur les bénéfices des entreprises dans le monde, pourraient

représenter entre 4 et 10 % des recettes mondiales provenant de cet impôt,

soit l’équivalent de 100 à 240 milliards de dollars par an. Dans le même

temps, les capitaux privés dissimulés dans les paradis fiscaux sont évalués à

7 600 milliards de dollars au moins, soit 8 % du montant total des avoirs

financiers des ménages dans le monde, et ces montants augmentent

rapidement14.

17. Les conséquences néfastes de telles pratiques pour les pays en

développement sont énormes. D’une part, l’impôt sur les bénéfices des

entreprises constitue une large part de leurs recettes publiques totales. Ainsi,

cet impôt représentait, en 2016, 21 % de l’ensemble des recettes fiscales des

11 Situation dans laquelle la matière imposable, des bénéfices par exemple, n’est imposée dans

aucune juridiction souveraine.

12 OCDE, Rapport du Groupe de travail du G20 pour le développement sur l’impact du Projet

BEPS dans les pays à faibles revenus (Paris, 2014).

13 Terme utilisé par l’OCDE pour qualifier l’évasion et la fraude fiscales par des filières

transfrontalières.

14 Gabriel Zucman, « La richesse cachée des nations – Enquête sur les paradis fiscaux »

(Chicago, University of Chicago Press, 2015).

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pays en développement15 tandis que ce pourcentage n’était que de 12 % dans

les pays de l’OCDE. En même temps, le manque à gagner financier résultant

de l’évasion et de la fraude fiscales des particuliers fortunés et leurs effets

négatifs sur l’équité et l’efficacité des systèmes fiscaux pourrait se révéler

plus dommageable pour les pays en développement, même lorsqu’ils ne sont

pas vraiment tributaires de l’impôt sur le revenu ou sur la fortune pour leurs

recettes fiscales.

18. Le caractère international des stratégies d’optimisation fiscale exige

une réponse collective, en particulier lorsque les mesures prises

unilatéralement et de manière non coordonnée par les pays sont insuffisantes,

voire susceptibles d’aggraver les choses. À l’échelle mondiale, des actions

normatives multilatérales visant à réformer le régime fiscal international en

place et à réduire l’évasion et la fraude fiscales sont menées parallèlement

par les pays appartenant au Groupe des Vingt, à l’OCDE et à l’ONU.

19. Les deux principales initiatives de réforme entreprises par le Groupe

des Vingt et l’OCDE sont le Projet sur l’érosion de la base d’imposition et le

transfert de bénéfices et le Forum mondial sur la transparence et l’échange

de renseignements à des fins fiscales.

20. Le Projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de

bénéfices a été lancé en 2013 et a abouti à la mise en place en 2015 du Plan

d’action concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de

bénéfices en 15 points. Ceux-ci portent sur un vaste ensemble de règles et de

normes nouvelles ainsi que sur des principes pour l’établissement futur de

normes, afin de réduire l’évasion et la fraude fiscales à travers le monde, en

vertu du principe que les profits devraient être imposés là où les activités

économiques réelles génératrices de ces profits se déroulent et où la valeur

est créée16. Le Plan d’action est depuis entré dans sa phase de mise en œuvre

et a été ouvert à tous les pays en 2016 à la condition qu’ils s’engagent à

appliquer un ensemble minimum de normes essentielles pour des réformes

coordonnées. Le Forum mondial sur la transparence et l’échange de

renseignements à des fins fiscales a été créé au début des années 2000 et a

été restructuré en 2009 à la demande du Groupe des Vingt pour en renforcer

l’action. Il promeut l’échange de renseignements à caractère fiscal entre les

154 juridictions membres et facilite l’application de normes communes pour

la collecte, la compilation et le partage des données fiscales.

21. Parallèlement, l’ONU continue de jouer un rôle crucial en tant

qu’instance la plus inclusive pour la coopération fiscale internationale en

raison de son caractère universel et de son engagement ferme de ne laisser

personne de côté17. Le Comité d’experts de la coopération internationale en

matière fiscale a joué un rôle important dans l’élaboration de normes

relatives à la fiscalité internationale, en particulier dans l’intérêt des pays en

développement. Il a été constitué en 1968 en tant que Groupe spécial

d’experts des conventions fiscales, puis transformé en comité en 2005 en tant

15 CESAP, Financing for Development in Asia and the Pacific: Highlights in the Context of the

Addis Ababa Action Agenda (ST/ESCAP/2832). Disponible à l’adresse suivante :

www.unescap.org/resources/financing-development-asia-and-pacific-highlights-context-

addis-ababa-action-agenda.

16 On trouvera une description des 15 actions concernant l’érosion de la base d’imposition et du

transfert de bénéfices à l’adresse suivante : www.oecd.org/tax/beps/beps-actions/. Le Plan

d’action peut être consulté dans son intégralité à l’adresse suivante :

www.oecd.org/ctp/BEPSActionPlan.pdf.

17 Liu Zhenmin, Secrétaire général adjoint aux affaires économiques et sociales, « Opening

remarks: panel discussion on strengthening the work of the United Nations on tax cooperation

for sustainable development », New York, 15 juillet 2019.

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qu’organe subsidiaire dépendant directement du Conseil économique et

social.

22. La fonction normative du Comité d’experts consiste à passer en revue

et à mettre à jour le Modèle de Convention des Nations Unies concernant les

doubles impositions entre pays développés et pays en développement et le

guide pratique sur la négociation de conventions fiscales bilatérales entre

pays développés et pays en développement (Manual for the Negotiation of

Bilateral Tax Treaties between Developed and Developing cpountries).

Depuis sa mise au point, le Modèle de Convention des Nations Unies

constitue un texte complémentaire important au Modèle de convention

fiscale concernant le revenu et la fortune de l’OCDE. Il propose un équilibre

légèrement différent entre le pouvoir fiscal du pays d’origine et celui du pays

de résidence18 et est généralement plus favorable aux pays d’accueil des

investissements19. Le Comité d’experts, et le système des Nations Unies en

général, contribuent également aux discussions mondiales sur la coopération

fiscale internationale et les initiatives visant à réformer la fiscalité

internationale qui ne sont pas conduites par le système des Nations Unies.

B. L’économie numérique, la concurrence fiscale et la nécessité de

réformes plus fondamentales

23. L’avènement de l’économie numérique a constitué un défi sans

précédent à la fiscalité internationale et ébranlé les fondements du régime

fiscal international en place, s’agissant en particulier du principe selon lequel

une présence personnelle ou physique est juridiquement nécessaire pour

imposer une taxe.

24. Les nouveaux modèles commerciaux reposant sur le numérique,

depuis les services en ligne (publicité, commerce électronique et plateformes

de médias sociaux) jusqu’à l’emploi et à la fabrication à distance, ont permis

aux entreprises d’être économiquement actives dans une juridiction

souveraine sans y maintenir une présence physique. Cette séparation des

activités économiques de la présence physique fait que des secteurs de plus

en plus importants de l’économie peuvent se soustraire à l’impôt ou être

sous-imposés selon le principe en vigueur.

25. Le problème se complique avec les actifs intangibles numériques. Les

plateformes de diffusion en mode continu tirent profit de la gestion des droits

de propriété intellectuelle sur la musique et les films dans le cadre de régimes

compliqués de versement de redevances et d’octroi de licences d’un pays à

un autre. Les plateformes de médias sociaux et les moteurs de recherche

monnayent leurs données d’utilisateurs en les vendant à des parties tierces

pour le ciblage publicitaire. Quelle juridiction fiscale a le droit de taxer les

profits provenant des actifs intangibles numériques si une entreprise

multinationale gère ces actifs à travers les frontières ? Comment la valeur

ajoutée de l’analyse des données peut-elle être taxée de la manière la plus

efficace et la plus équitable, sans compromettre l’innovation ? Comment

réduire le risque d’exploitation des actifs intangibles numériques par les

entreprises multinationales qui recourent à des stratégies d’optimisation

fiscale agressives en les enregistrant dans des juridictions à faibles taux

d’imposition ? Il n’y a pour l’instant aucune réponse à ces questions.

18 Il s’agit ici du pays d’origine des bénéfices provenant d’investissements transfrontières (pays

d’accueil des investissements) et du pays de résidence de l’investisseur.

19 Michael Lennard, « The purpose and current status of the United Nations tax work »,

Asia-Pacific Tax Bulletin, vol. 14, n° 1 (février 2008).

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26. Par ailleurs, le vieux problème de la concurrence fiscale excessive

continue d’être largement négligé. Même si l’on réussit à éliminer les

stratégies d’optimisation fiscale agressives et à surveiller les paradis fiscaux,

la pression à la baisse sur l’impôt sur les bénéfices des entreprises due à une

concurrence plus vive pour les investissements, continue de faire peser un

risque de nivellement par le bas. Des mesures unilatérales prises récemment20

et des abattements fiscaux temporaires adoptés à titre d’incitation pour

stimuler l’investissement et la croissance économique exacerbent encore ces

inquiétudes.

27. On s’accorde de plus en plus pour dire que le principe

d’indépendance mutuelle des parties21 et la répartition des pouvoirs fiscaux

sur la base de la présence physique sont inadéquats pour faire face aux

nouvelles difficultés que crée l’économie numérique et pour dissiper les

inquiétudes à propos de la concurrence fiscale. Toutefois, le débat

international sur la question n’a pas encore permis de trouver un large

consensus sur l’orientation de la réforme, et peu de mesures ont été prises

collectivement en la matière. Tandis qu’un nombre croissant de pays se

mettent à adopter des mesures unilatérales pour mettre la main sur la base

d’imposition de l’économie numérique, il y a peu de chances que la

coopération dans la recherche de solutions multilatérales aboutisse car ces

mesures unilatérales conduisent à l’adoption de règles et de normes ad hoc,

ce qui crée de nouvelles distorsions et rend une future harmonisation encore

plus difficile.

28. L’OCDE a récemment donné une impulsion à la recherche d’une

solution globale au problème qui fait de plus en plus polémique concernant

le meilleur moyen d’imposer les entreprises multinationales dans une

économie qui se numérise rapidement22. Cette initiative, souvent désignée

sous l’appellation « érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices

2.0 », constitue un progrès à cet égard. L’OCDE a annoncé en janvier 2019

que les membres du Cadre inclusif sur l’érosion de la base d’imposition et le

transfert de bénéfices s’étaient engagés à redoubler d’efforts pour œuvrer

dans un cadre multilatéral à l’instauration d’un nouveau consensus fondé sur

une solution à long terme en 2020. Néanmoins, l’introduction de réformes

plus fondamentales dans le régime fiscal international existant sur la base

d’une consultation et d’une coopération à grande échelle serait nécessaires

pour parvenir à une solution systématique et à long terme.

C. Coopération dans le renforcement des capacités en faveur des

pays en développement

29. Le Programme d’action d’Addis-Abeba accorde une très grande

importance à l’assistance aux pays en développement qui s’efforcent

d’améliorer la collecte de l’impôt et la mobilisation des recettes. Suite à

l’adoption du Programme d’action, les économies avancées ont fait preuve

d’une volonté croissante de contribuer davantage au renforcement des

capacités fiscales. Ainsi, les Gouvernements de l’Allemagne, des États-Unis

d’Amérique, des Pays-Bas, du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et

d’Irlande du Nord ont lancé en 2015 l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba et pris

20 Ainsi, par exemple, la réforme fiscale de 2017 aux États-Unis d’Amérique.

21 Le principe d’indépendance mutuelle des parties exige que le coût des transactions entre

parties liées soit déterminé de la même manière que si ces transactions étaient effectuées entre

entités indépendantes.

22 OCDE, « International community makes important progress on the tax challenges of

digitalisation », 29 janvier 2019.

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l’engagement de doubler leur soutien à la coopération technique en matière

fiscale d’ici à 2020.

30. Dans ce contexte, le Groupe des Vingt a demandé en 2016 à quatre

éminentes organisations, à savoir le Fonds monétaire international (FMI),

l’OCDE, l’ONU et le Groupe de la Banque mondiale, de soutenir la

coopération et le renforcement des capacités dans le domaine de la fiscalité

internationale, de recommander des mécanismes pour garantir l’application

effective des programmes d’assistance technique et de recommander des

moyens par lesquels les pays pourraient contribuer au financement de projets

et fournir une assistance technique directe dans le domaine fiscal.

31. Le rapport final de ces quatre organisations a révélé qu’une grande

variété et un grand nombre d’organisations et d’acteurs apportaient un

soutien au renforcement des capacités des pays en développement 23 Le

rapport a également noté qu’il n’existait aucune coordination efficace entre

ces acteurs dans l’appui au renforcement des capacités24. Le Pacte fiscal

international a fait apparaître que cinq donateurs différents pouvaient

travailler sur les questions fiscales dans le même pays tandis que d’autres

pays ne recevaient aucune assistance. Une autre étude, réalisée par le FMI, a

montré que 50 fournisseurs de services travaillaient en même temps en

Afrique subsaharienne, avec une moyenne de cinq à six par pays pour un

total de 208 programmes25.

32. Le rapport a noté que cet environnement complexe comportait des

risques de doublons ou de fragmentation. Les ressources humaines et les

capacités limitées des pays bénéficiaires sont souvent submergées par les

nombreux programmes mis en place par de multiples acteurs tandis que les

besoins de certains autres pays sont négligés. L’absence de coordination et

les disparités dans les compétences des mandats des différentes parties

prenantes avaient également pour effet de nuire à la cohérence des réformes

et de réduire la capacité des pays hôtes à s’approprier ces programmes.

33. Pour répondre à l’appel lancé en faveur d’une meilleure coordination

entre des fournisseurs bien informés et pragmatiques et d’une coopération et

d’un soutien forts au niveau régional, la Plateforme de collaboration sur les

questions fiscales a été créée en 2016 en tant que mécanisme de coordination

à caractère mondial, rassemblant le FMI, l’OCDE, l’ONU et le Groupe de la

Banque mondiale. Jusqu’à présent, la Plateforme s’est principalement

attachée à coordonner les activités de renforcement des capacités et à

conseiller de manière cohérente et systématique les pays en développement

sur la fiscalité internationale. Elle suit également de façon régulière les

activités de renforcement des capacités des parties prenantes et facilite le

partage du savoir et la transparence.

34. Au niveau local, il est souvent possible d’améliorer la coordination

en établissant un partenariat avec des organismes régionaux ayant fait leur

preuve en matière de coopération fiscale, tels que le Centre interaméricain

de l’administration fiscale sur le continent américain, le Forum africain pour

l’administration fiscale en Afrique ou l’Organisation intra-européenne

d’administration fiscale dans l’Europe en développement. En Asie et dans le

23 FMI, OCDE, ONU et Groupe de la Banque mondiale, « Enhancing the effectiveness of

external support in building tax capacity in developing countries » (2016).

24 Daniel Köhnen, Thorben Kundt et Christiane Schuppert, « Mapping survey: taxation and

development » (Eschborn (Allemagne), Agence allemande de coopération internationale,

2010).

25 FMI, OCDE, ONU et Groupe de la Banque mondiale, « Enhancing the effectiveness of

external support in building tax capacity in developing countries ».

ESCAP/CMPF/2019/2

10 B19-00834

Pacifique, des mécanismes de coopération fiscale sous-régionale comme

l’Association des administrateurs fiscaux des îles du Pacifique et le Groupe

d’études sur l’administration et la recherche fiscales en Asie facilitent

également la coordination à l’intérieur de leurs sous-régions respectives.

Toutefois, le petit nombre de pays associés à ces mécanismes et l’absence de

collaboration entre ces mécanismes sous-régionaux font qu’il demeure

difficile d’en étendre la portée et d’assurer la coordination des activités de

renforcement des capacités.

III. Quelle place la région Asie-Pacifique occupe-t-elle dans

la coopération fiscale internationale et régionale ?

A. Les mécanismes de coopération fiscale internationale et la

participation de l’Asie et du Pacifique

35. Le système des Nations Unies et l’OCDE sont les deux organisations

chefs de file dans la coordination de la coopération fiscale au niveau mondial.

36. Le Conseil économique et social, sa réunion spéciale annuelle sur la

coopération internationale dans les questions fiscales, et le Comité d’experts

de la coopération internationale en matière fiscale sont les principales

instances du système des Nations Unies pilotant le débat international sur le

financement du développement en général et la coopération fiscale

internationale en particulier. Elles ont pour tâche de suivre les progrès

accomplis au plan international dans le financement du développement et la

coopération fiscale, de faciliter la recherche d’un consensus

intergouvernemental sur les questions fiscales, d’analyser les questions

importantes de politique fiscale, d’établir des normes de fiscalité

internationale et de soutenir le renforcement des capacités dans le domaine

fiscal au niveau mondial.

37. La force du système des Nations Unies réside dans son caractère

universel, sa volonté de ne laisser personne de côté et l’attention qu’elle prête

tout particulièrement aux besoins et aux contraintes des pays en

développement. Elle se manifeste dans ses activités normatives, de recherche

dans le domaine des politiques et de renforcement des capacités en matière

de fiscalité internationale, activités qui de façon générale tiennent compte en

priorité des besoins et des intérêts des pays en développement en tant que

pays d’accueil des investissements ou exportateurs de ressources.

38. Le Groupe des 77 et la Chine recommandent depuis longtemps que

le statut intergouvernemental soit conféré au Comité d’experts de la

coopération internationale en matière fiscale26. Ils ont également pris une part

importante dans l’instauration de la réunion spéciale du Conseil économique

et social consacrée à la coopération fiscale et fréquemment utilisée par les

pays en développement pour se faire entendre sur le sujet. Ainsi, lors de la

session de la réunion spéciale de 2019, le Gouvernement indien a appelé à la

création d’une instance placée sous les auspices de l’ONU sur la coopération

fiscale internationale afin de permettre à tous les pays de s’exprimer dans des

conditions d’égalité, tandis que le Gouvernement thaïlandais soulignait que

la réglementation fiscale internationale devait être simple et pratique étant

donné la modicité des ressources dont disposaient les pays en

développement 27 . Toutefois, la mise en place d’une instance

26 Le Gouvernement indien, en particulier, est l’un des principaux pays contributeurs au Fonds

d’affectation spéciale des Nations Unies pour la coopération fiscale, chargé de financer les

activités du Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale.

27 ONU, « Corporate tax reform must focus on developing countries’ needs, combating

inequality, speakers tell special meeting of Economic and Social Council », communiqué de

presse du 29 avril 2019.

ESCAP/CMPF/2019/2

B19-00834 11

intergouvernementale mondiale à composition universelle et dotée d’un

mandat spécifique pour gérer la coopération fiscale internationale en est

restée au stade de l’ambition.

39. Le Cadre inclusif sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert

de bénéfices et le Forum mondial sur la transparence et l’échange de

renseignements à des fins fiscales sont les principaux mécanismes de

coopération fiscale placés sous la responsabilité de l’OCDE avec le soutien

consultatif du Groupe des Vingt. Ces deux mécanismes sont nés de projets

élaborés au sein de l’OCDE et ont été par la suite ouverts à tous les pays de

manière égale, preuve de l’importance croissante accordée par la

communauté internationale à la participation de tous. Actuellement, le Cadre

inclusif sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices

comprend 132 membres, tandis que le Forum mondial comprend 154

membres au niveau mondial.

40. La force de ces deux mécanismes réside dans leur capacité à faire

avancer les importants programmes de réforme et de promouvoir l’adoption

de nouvelles normes et pratiques applicables à la fiscalité internationale, avec

le soutien du Groupe des Vingt et de l’OCDE, en tant que chefs de file, avec

leurs compétences et leurs ressources.

41. D’autre part, malgré les engagements pris par ces deux instances en

faveur du multilatéralisme et de l’inclusion, et les progrès accomplis dans ce

sens, la représentation des pays en développement et leur participation réelle

au processus normatif demeurent plus qu’insatisfaisantes. Ainsi, seuls

17 pays en développement de la région Asie-Pacifique28, soit moins de la

moitié du total, sont actuellement membres du Cadre inclusif. En ce qui

concerne le Forum mondial, ce nombre est légèrement supérieur avec

24 pays. La plupart des pays n’ayant pas été inclus sont des pays en

développement plus petits et plus vulnérables.

42. Il est important de noter que la plupart des principes qui sous-tendent

ces deux mécanismes ainsi que les normes minimales auxquelles les pays

doivent adhérer pour en devenir membres ont été élaborés par l’OCDE, ce

qui a donné l’impression que le rôle des pays en développement était dans

une certaine mesure limitée à l’application plutôt qu’à l’élaboration des

normes. Le déficit de capacités techniques et de ressources dans les pays en

développement les empêche de contribuer de manière significative au travail

normatif en cours au sein des deux mécanismes, ce qui accentue encore le

clivage.

43. La Plateforme de collaboration sur les questions fiscales est un autre

mécanisme important, mais différent, de coopération fiscale au niveau

mondial qui facilite la collaboration entre le FMI, l’OCDE, l’ONU et le

Groupe de la Banque mondiale. Il organise des dialogues réguliers entre les

quatre organisations et promeut une action commune dans le renforcement

coordonné des capacités, fournit des outils analytiques de qualité, propose

des orientations stratégiques et des recommandations sur les questions de

fiscalité, et favorise une participation éclairée et efficace de toutes les parties

prenantes. On trouvera ci-après un tableau synoptique des principaux

mécanismes de coopération fiscale au niveau mondial.

28 À l’exclusion des membres de l’OCDE et du Groupe des Vingt.

ESCAP/CMPF/2019/2

12 B19-00834

Tableau synoptique des principaux mécanismes de coopération fiscale au niveau mondial

Principales fonctions/mandats Composition Participation de la

région Asie-Pacifique Atouts Limitations

Conseil économique et

social des Nations Unies

et sa réunion spéciale

annuelle sur la

coopération internationale

en matière fiscale

▪ Instance principale pour le débat et le

suivi du financement du développement

et de la coopération fiscale internationale

▪ Instance gouvernementale pour le

dialogue et la coordination dans le

domaine fiscal

Composition

universelle

Tous les pays de la

région Asie-Pacifique

▪ Représentation universelle

▪ Engagement de ne laisser

personne de côté

▪ Attention particulière aux

pays en développement

▪ Mandat et capacités

insuffisants pour faire

avancer les grands

programmes de réforme de

la fiscalité internationale

Comité d’experts de la

coopération

internationale en

matière fiscale

▪ Examiner et mettre à jour le Modèle de

convention des Nations Unies

concernant les doubles impositions entre

pays développés et pays en

développement et le guide pratique sur

la négociation de conventions fiscales

bilatérales entre pays développés et pays

en développement (« Manual for the

Negotiation of Bilateral Tax Treaties

between Developed and Developing

Countries »)

▪ Promouvoir le dialogue sur la

coopération fiscale internationale

▪ Assurer le renforcement des capacités et

fournir une assistance technique aux

pays en développement

25 membres désignés

par les États Membres

des Nations Unies en

leur qualité d’experts

8a des 25 pays membres

actuels de la région

Asie-Pacifique

▪ Composition équilibrée

▪ Attention particulière aux

pays en développement

▪ Pas encore un organe

intergouvernemental au

sein du système des Nations

Unies malgré l’insistance

des pays en développement

▪ Ressources limitées pour

ses opérations

Cadre inclusif sur

l’érosion de la base

d’imposition et le

transfert de bénéfices

▪ Élaborer des solutions multilatérales au

problème de l’érosion de la base

d’imposition et du transfert de bénéfices

▪ Promouvoir des réformes coordonnées et

l’application des nouvelles règles et

normes

▪ Fournir un soutien technique et un appui

pour le renforcement des capacités

132 juridictions

fiscales au début de

2019

24 juridictionsb de la

région Asie-Pacifique,

dont 17 pays en

développement

▪ Leadership politique assuré

par le Groupe des Vingt et

l’Organisation de

coopération et de

développement économiques

▪ Examen collégial et suivi de

la mise en œuvre

▪ Représentation limitée des

pays en développement

▪ Rôle insuffisant des pays en

développement, en

particulier dans

l’établissement des normes

ESCAP/CMPF/2019/2

B19-00834 13

Principales fonctions/mandats Composition Participation de la

région Asie-Pacifique Atouts Limitations

Forum mondial sur la

transparence et

l’échange de

renseignements à des

fins fiscales

▪ Constituer un cadre multilatéral pour des

activités relatives à la transparence et à

l’échange de renseignements à des fins

fiscales

▪ Promouvoir l’application des normes sur

l’échange de renseignements à la

demande et sur l’échange automatique

d’informations

154 juridictions

fiscales au début de

2019

31 juridictionsc de la

région Asie-Pacifique,

dont 24 pays en

développement

▪ Soutien technique et appui

au renforcement des

capacités pour la mise en

œuvre

Forum sur

l’administration fiscale

▪ Constituer un forum sur l’administration

fiscale pour les percepteurs des impôts

53 pays au début de

2019

13 pays de la région

Asie-Pacifiqued

Plateforme de

collaboration sur les

questions fiscales

▪ Promouvoir la coopération entre les

quatre organisations membres

▪ Coordonner le renforcement des

capacités

▪ Fournir des outils analytiques de qualité

et fixer les orientations stratégiques

▪ Encourager une participation informée et

effective de tous les acteurs

▪ Fonds monétaire

international

▪ Organisation de

coopération et de

développement

économiques

▪ ONU

▪ Groupe de la

Banque mondiale

Néant

a Désignés respectivement par la Chine, la Fédération de Russie, l’Inde, le Japon, la Nouvelle-Zélande, Singapour, la Thaïlande et le Viet Nam.

b Arménie ; Australie ; Brunéi Darussalam ; Chine ; Géorgie ; Hong Kong (Chine) ; Îles Cook ; Inde ; Indonésie ; Japon ; Kazakhstan ; Macao (Chine) ; Malaisie ; Maldives ; Mongolie ;

Nouvelle-Zélande ; Pakistan ; Papouasie-Nouvelle-Guinée ; République de Corée ; Singapour ; Sri Lanka ; Thaïlande ; Turquie et Viet Nam.

c Arménie ; Australie ; Azerbaïdjan ; Brunéi Darussalam ; Cambodge ; Chine ; Fédération de Russie ; Géorgie ; Hong Kong (Chine) ; Îles Cook ; Îles Marshall ; Inde ; Indonésie ;

Japon ; Kazakhstan ; Macao (Chine) ; Malaisie ; Maldives ; Mongolie ; Nauru ; Nouvelle-Zélande ; Nioué ; Pakistan ; Papouasie-Nouvelle-Guinée ; Philippines ; République de Corée ;

Samoa ; Singapour ; Thaïlande ; Turquie et Vanuatu.

d Australie ; Chine ; Fédération de Russie ; Géorgie ; Hong Kong (Chine) ; Inde ; Indonésie ; Japon ; Malaisie ; Nouvelle-Zélande ; République de Corée ; Singapour et Turquie.

ESCAP/CMPF/2019/2

14 B19-00834

B. Mécanismes de coopération fiscale régionale en dehors de l’Asie

et du Pacifique

44. Les mécanismes de coopération fiscale régionale suivants se

situent en dehors de la région Asie-Pacifique.

45. L’Association des autorités fiscales des pays islamiques est

affiliée à l’Organisation de coopération islamique et comprend

actuellement 28 membres. Elle a été créée en 2003 pour faciliter

l’amélioration de l’administration fiscale et promouvoir une fiscalité

fondée sur la charia, en particulier pour qui concerne la zakat (aumône

légale) dans les pays musulmans.

46. Le Forum africain de l’administration fiscale a pour mission

d’améliorer les capacités des administrations fiscales africaines, de

promouvoir le rôle de la fiscalité dans la gouvernance et l’édification des

nations et d’établir des partenariats entre les pays africains et les

partenaires de développement.

47. L’Association des administrateurs fiscaux du Commonwealth aide

ses pays membres par des conférences, des programmes de formation, des

publications et le partage du savoir, à établir des administrations fiscales

efficaces favorisant le développement durable et la bonne gouvernance.

48. Le Centre interaméricain des administrations fiscales promeut

l’assistance et la coopération mutuelles entre les pays membres. Il met au

point des programmes spécialisés d’assistance technique en fonction des

besoins et des intérêts de ses pays membres et favorise les études, la

recherche et l’échange de données d’expérience et des meilleures

pratiques.

49. Le Centre d’échanges et de recherche pour les responsables des

administrations fiscales rassemble les administrations fiscales de ses

membres francophones pour le partage de données d’expérience,

l’élaboration de guides pratiques et l’octroi d’une formation pour

améliorer la mise en œuvre des programmes prioritaires.

50. L’Organisation intraeuropéenne des administrations fiscales aide

ses 46 membres à améliorer leur administration fiscale, principalement au

moyen d’ateliers permettant de procéder à des échanges de vues, de

données d’expérience et des meilleures pratiques.

C. Mécanismes de coopération fiscale régionale en Asie et dans le

Pacifique

51. Pour des raisons liées en partie à la diversité économique des pays

de l’Asie et du Pacifique, la coopération fiscale dans la région est depuis

longtemps fragmentée et se trouve en retard par rapport aux régions en

développement du même type comme l’Afrique, l’Europe en

développement et l’Amérique latine. Au niveau régional, il n’existe aucun

dispositif de coopération fiscale spécialisée composé de pays membres.

De plus, les mécanismes de coopération fiscale sous-régionale sont

extrêmement divers quant à leur maturité institutionnelle et leurs

capacités et ils sont en général maigrement financés. Le dialogue et la

collaboration entre différents mécanismes de coopération fiscale

sous-régionale ont été très limités et n’ont eu qu’un caractère ponctuel et

informel.

ESCAP/CMPF/2019/2

B19-00834 15

52. Les quatre dialogues consécutifs de haut niveau sur le

financement du développement en Asie et dans le Pacifique, organisés par

la CESAP entre 2014 et 2017, ont servi à compléter ce cadre fragmenté

de coopération fiscale et permis de combler certaines lacunes. La CESAP

étant composée de tous les membres de la région Asie-Pacifique, ces

manifestations ont permis de rassembler des pays de différentes

sous-régions en vue d’instaurer un large dialogue sur les questions

fiscales. Les propos et les idées émis au cours de ces manifestations ont

été transmis par les canaux intergouvernementaux de la Commission aux

mécanismes mondiaux au sein du système des Nations Unies qui mettent

en œuvre le programme de financement du développement et de

coopération fiscale internationale. En moyenne, ces sessions ont réuni

quelque 10 ministres des finances et plus de 150 participants et leurs

résultats ont permis aux pays de la région de participer en meilleure

connaissance de cause au débat qui a abouti à l’adoption du Programme

d’action d’Addis-Abeba et aux actions qui ont suivi. Toutefois, faute

d’être pris en compte dans les processus intergouvernementaux formels

de la Commission, les gains résultant de ces efforts risquent de perdre de

leur effet. Les mécanismes de coopération fiscale régionale suivants sont

actifs en Asie et dans le Pacifique.

53. L’Association des administrateurs fiscaux des îles du Pacifique a

été créée en 2003 à l’intention de 16 économies de la sous-région afin

qu’elles puissent discuter de leurs problèmes et priorités communs dans

le domaine fiscal. Au départ, l’Association fonctionnait avec le soutien

du Centre d’assistance technique financière du Pacifique, établi par le

FMI, mais elle a renforcé considérablement ses capacités et son

indépendance au fil des années. Son secrétariat permanent a été ouvert

officiellement en 2017. Elle est également le seul membre de l’Asie et du

Pacifique du Réseau des organisations fiscales.

54. Son rôle principal est de faciliter le dialogue sur les questions

fiscales et l’échange d’enseignements et des meilleures pratiques

internationales dans la sous-région. Elle sert également à coordonner

l’action menée et les activités de renforcement des capacités dans le

domaine fiscal avec les partenaires du développement et les donateurs.

Son secrétariat est aujourd’hui intégralement financé par ses membres au

moyen d’une souscription annuelle tandis que ses initiatives de

renforcement des capacités sont financées principalement par des

partenariats avec les donateurs, les organisations internationales et les

banques de développement.

55. Le Groupe d’études sur l’administration et la recherche fiscales en

Asie est l’entité sous-régionale pour la coopération fiscale la plus

ancienne de l’Asie et du Pacifique. Elle compte le plus grand nombre de

membres, 17, dont 16 sont des membres et des membres associés de la

CESAP (la Province chinoise de Taiwan étant le seul membre

n’appartenant pas à la CESAP). Ses activités sont concentrées

principalement sur les sous-régions géographiques de l’Asie de l’Est et de

l’Asie du Sud-Est mais l’Australie, la Nouvelle-Zélande et la

Papouasie-Nouvelle-Guinée en sont également membres. L’Inde est

devenue observateur en 2017.

ESCAP/CMPF/2019/2

16 B19-00834

56. L’équipe spéciale du Groupe a été créée en 2013 pour superviser

ses opérations. Elle est composée des pays29 qui accueillent et président

par roulement les réunions annuelles du Groupe. Toutefois, ce dernier n’a

pas encore établi de secrétariat ni de structure de gouvernance formelle ;

il n’a pas non plus mis en place de système de financement régulier sur la

base de contributions versées par ses membres.

57. Les réunions annuelles du Groupe comprennent un segment pour

les chefs de délégation (à savoir des percepteurs d’impôts) et un segment

parallèle sur le renforcement des capacités. L’une des fonctions

prioritaires du Groupe est le renforcement des capacités et la recherche en

vue d’aider les membres à se tenir au courant de l’évolution du droit et de

l’administration dans le domaine fiscal aux niveaux régional et

international. À cet égard, la collaboration du Groupe avec les principaux

fournisseurs d’experts (tels que l’OCDE) et les partenaires régionaux (tels

que la Banque asiatique de développement (BAsD)) s’est renforcée ces

dernières années. En particulier, la BAsD est devenue le premier

observateur permanent auprès du Groupe en 2017. Toutefois, celui-ci n’a

pas encore créé de capacités internes pour la formation et l’assistance

technique. Par ailleurs, ses efforts pour communiquer les vues de ses

membres dans les forums internationaux ont également été limités,

s’agissant en particulier des mécanismes des Nations Unies.

58. Le Forum de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est

(ASEAN) sur la fiscalité a été créé en 2011 en tant qu’instance de

dialogue sur les questions de fiscalité à l’appui du processus d’intégration

de la Communauté économique de l’ASEAN. Il comporte deux

« sous-forums ». Le sous-forum 1, sur la double imposition et

l’imposition à la source, vise à mettre en place un vaste maillage de

conventions fiscales et à établir un calendrier pour la réduction des taux

d’imposition à la source entre pays membres de l’ASEAN. Le

sous-forum 2, sur la promotion des échanges de vues et de la concertation,

a pour but de favoriser le partage de données d’expérience sur les

meilleures pratiques dans les systèmes fiscaux, d’élaborer des stratégies

de coopération et d’appuyer les activités de formation au sein des

administrations fiscales.

59. Le Mécanisme de coopération des administrations fiscales de

l’Initiative « une ceinture et une route » est une entité multilatérale établie

récemment pour la coopération fiscale dans le cadre de l’Initiative en

question. Il a été lancé en avril 2019 afin de faciliter la coopération des

administrations fiscales et de créer un environnement fiscal propice à la

croissance des pays participant à l’Initiative. Il comprend un conseil, un

secrétariat, le Forum annuel de coopération des administrations fiscales

de l’Initiative « une ceinture et une route », le Groupe de valorisation des

capacités des administrations fiscales de l’Initiative « une ceinture et une

route », et un conseil consultatif.

60. Lors du Forum inaugural de coopération des administrations

fiscales de l’Initiative « une ceinture et une route », 34 administrations

fiscales ou départements des finances sont devenus membres fondateurs,

parmi lesquels 19 ont décidé d’intégrer le Groupe de valorisation des

capacités. Vingt-deux entités, notamment des organisations

internationales, s’y sont jointes en tant qu’observateurs. Le Forum

29 L’équipe spéciale actuelle est composée des membres suivants : Philippines (président,

2018), Chine (président, 2019) et Indonésie (président, 2020).

ESCAP/CMPF/2019/2

B19-00834 17

inaugural a adopté le Plan d’action de Wuzhen (2019-2021) 30 et est

convenu d’établir un dialogue annuel sur la fiscalité des entreprises et des

industries en séquence avec le Forum. Comme indiqué dans le Plan

d’action de Wuzhen, les principales activités du Mécanisme consistent à

promouvoir la stabilité fiscale, à contribuer au renforcement des capacités

et à établir des dispositifs de règlement des différends fiscaux.

61. Les instances intergouvernementales sous-régionales, telles que

l’Association sud-asiatique de coopération régionale (ASACR) et la

Commission économique eurasienne facilitent également la coopération

fiscale au niveau sous-régional. C’est ainsi que les membres ont signé

l’Accord multilatéral limité de l’ASACR tendant à éviter la double

imposition et à promouvoir une assistance administrative mutuelle en

matière fiscale, et que l’ASACR organise régulièrement des réunions des

autorités fiscales. Le Comité consultatif pour la politique et

l’administration fiscales de la Commission économique eurasienne

s’intéresse aux questions d’intégration économique. La Communauté

d’États indépendants, pour sa part, comprend un conseil de coordination

des directeurs des administrations fiscales.

62. Les forums fiscaux régionaux qui ne sont pas constitués de

membres offrent également d’importantes occasions de dialogue et

d’échanges de connaissances sur les questions fiscales. Une conférence

fiscale annuelle de haut niveau Japon-FMI pour les pays d’Asie (annual

IMF-Japan High-level Tax Conference for Asian Countries) et un

colloque biennal des autorités fiscales asiatiques du Bureau international

de la documentation fiscale (biennial Asian Tax Authorities Symposium

of the International Bureau of Fiscal Documentation), par exemple,

servent d’instances informelles de discussion et ont acquis une réputation

de grande compétence technique. Il n’existe toutefois aucun mécanisme

par le truchement duquel les idées formulées lors de ces forums pourraient

être incluses dans des accords multilatéraux ou transmises par la voie

officielle aux principaux mécanismes mondiaux de coopération fiscale.

63. Les dialogues de haut niveau sur le financement du

développement en Asie et dans le Pacifique, organisés par la CESAP

annuellement entre 2014 et 2017, en revanche, ont constitué un cadre très

large et semi formel de discussion sur la coopération fiscale régionale et

le financement du développement en général. En particulier, le quatrième

Dialogue de haut niveau sur le financement du développement, organisé

en 2017, s’est efforcé de promouvoir le partage de l’information et la

vulgarisation par l’intermédiaire des mécanismes de coopération fiscale

sous-régionale et des partenaires clés de la coopération et du renforcement

des capacités dans le domaine fiscal. Le Bureau des affaires fiscales des

Philippines a accueilli le Groupe d’études sur l’administration et la

recherche fiscales en Asie (2017) auquel ont participé des représentants

de haut niveau de l’OCDE, du FMI et de la BAsD. Les participants ont

échangé des informations sur leurs mécanismes et leurs initiatives à

l’appui de la coopération fiscale et du renforcement des capacités

pertinentes en Asie et dans le Pacifique.

64. Toutefois, le caractère ponctuel de ces événements et l’absence

d’intégration aux mécanismes intergouvernementaux formels de la

Commission ont limité la portée de leurs résultats et l’on peut craindre

30 Chine, State Taxation Administration. Disponible à l’adresse suivante :

www.chinatax.gov.cn/eng/n4260859/c5112272/5112272/files/c0ae127d146f47aab61993

20e37aee1d.pdf.

ESCAP/CMPF/2019/2

18 B19-00834

que les progrès accomplis précédemment dans le sens d’une large

coopération fiscale mieux coordonnée dans la région ne soient réduits à

néant.

IV. Lacunes et potentialités de la coopération fiscale

internationale et régionale : perspective des pays en

développement

65. La redynamisation de la coopération fiscale internationale et les

réformes de la fiscalité internationale en cours sont susceptibles de

provoquer des bouleversements sur de nombreux fronts : le régime fiscal

international, les modalités régissant la répartition des pouvoirs fiscaux et

des recettes fiscales entre les pays, la manière dont les pays coordonnent

leur action et collaborent dans le domaine fiscal, et l’influence du contexte

extérieur sur l’élaboration des politiques économiques et fiscales

intérieures. Il est clair que ce processus se heurtera à des difficultés et

qu’il comportera des incertitudes mais les progrès accomplis par la

communauté internationale jusqu’à aujourd’hui montrent que l’impulsion

donnée à cette transition sera maintenue.

66. Pour les pays en développement, cette transition présente de

nombreux défis. D’une part, ces pays ont des contraintes significatives

sur le plan des institutions et des capacités nécessaires pour s’adapter aux

nouvelles normes de la fiscalité internationale et tirer réellement parti des

avantages potentiels découlant de ces réformes. Ces défis sont exacerbés

par le fait que la plupart des nouvelles normes ont été fixées par les pays

développés de telle sorte qu’elles sont naturellement plus compatibles

avec les cadres juridiques et institutionnels et les niveaux de capacité des

pays avancés qu’avec ceux des pays en développement. Cette

inadéquation, s’ajoutant aux problèmes déjà complexes de la fiscalité

internationale, risque de compliquer encore davantage la tâche de la mise

en œuvre et du respect de ces normes et d’empêcher les pays en

développement de profiter des avantages découlant de la réforme.

67. En même temps, les pays en développement ne sont pas

suffisamment représentés et ne disposent souvent pas des capacités

adéquates pour exprimer leurs préoccupations et protéger leurs intérêts

dans le processus de réforme, même lorsqu’ils bénéficient d’une égalité

de traitement dans les principales initiatives de réforme et de coopération

fiscales. Un bilan établi par la CESAP sur la participation des pays de la

région Asie-Pacifique dans 10 mécanismes de coopération fiscale

internationale et régionale montre que les petits pays en développement

et les pays en développement pauvres tendent à être beaucoup moins

représentés malgré le surcroît d’efforts consentis ces dernières années

pour promouvoir une participation inclusive au sein des mécanismes dont

l’OCDE et le Groupe des Vingt sont les chefs de file (figure).

68. Même lorsque les pays en développement sont représentés dans

des conditions d’égalité au sein d’un mécanisme, ils ont davantage

tendance à vouloir apprendre des autres et à s’intéresser à la mise en

œuvre plutôt qu’à intervenir de manière proactive ou à contribuer au

programme de réforme et d’établissement de normes. Ceci est

compréhensible dans la mesure où la focalisation sur l’apprentissage peut

être une stratégie appropriée lorsqu’il existe un écart important entre le

savoir et les capacités, mais c’est aussi la preuve que les pays en

développement ne sont pas préparés à jouer un rôle plus volontariste et

qu’ils ont besoin de soutien pour participer avec efficacité à la réforme de

la fiscalité internationale.

ESCAP/CMPF/2019/2

B19-00834 19

Représentation des pays de l’Asie et du Pacifique au sein des

mécanismes de coopération fiscale internationale et régionale

Note : l’enquête a porté notamment sur les entités suivantes : Association des

administrateurs fiscaux des îles du Pacifique ; Association des administrateurs fiscaux du

Commonwealth ; Association des autorités fiscales des pays islamiques ; Cadre inclusif

sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices ; Comité d’experts de la

coopération internationale en matière fiscale ; Forum de l’ASEAN sur la fiscalité ; Forum

mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; Forum sur

l’administration fiscale ; Groupe d’études sur l’administration et la recherche fiscales en

Asie et Pacte fiscal international.

69. Pour une efficacité et une équité plus grandes dans les réformes de

la fiscalité internationale en cours et pour veiller à ce qu’aucun pays ne

soit laissé de côté, des mesures pourraient être prises dans trois directions :

les mécanismes de coopération fiscale internationale, l’assistance

technique et le renforcement des capacités, ainsi que la préparation aux

réformes et la coopération multilatérale.

70. Premièrement, les mécanismes de coopération fiscale

internationale devraient se préoccuper tout particulièrement des besoins

et contraintes uniques des pays en développement sur le plan des capacités,

indépendamment de leur participation dans des conditions d’égalité, pour

faire en sorte que ces pays soient entendus et puissent influer sur les

décisions se rapportant aux normes. Si cela n’est pas possible au niveau

mondial, une autre solution consisterait à renforcer les mécanismes

régionaux afin qu’ils servent d’intermédiaires pour recueillir et

rassembler les idées émises par les pays en développement puis les

transmettre aux instances mondiales comme représentant la contribution

en bonne et due forme de ces pays et leur point de vue collectif.

71. Deuxièmement, le renforcement simultané de l’assistance

technique et des capacités en faveur des pays en développement est

essentiel pour permettre à ces derniers de participer de manière plus

proactive à la coopération fiscale internationale existante et aux initiatives

de réforme en cours. Ce renforcement des capacités ne devrait pas se

limiter à la diffusion des meilleures pratiques et des normes communes

au plan international ; il faudrait en effet consacrer davantage d’efforts au

soutien par pays, à la compréhension des contraintes uniques pesant sur

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Nombre de mécanismes de coopération fiscale

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les pays en développement et à des solutions adaptées aux priorités et aux

contextes locaux. Les organismes fiscaux régionaux dotés des

compétences nécessaires et de financements sûrs ont la possibilité de

jouer un rôle de premier plan tout en cherchant à collaborer avec des

partenaires internationaux et nationaux.

72. Troisièmement, une préparation suffisante à la nouvelle série de

réformes et à la coopération multilatérale pour relever les nouveaux défis

est nécessaire (comme la taxation de l’économie numérique), afin de

permettre aux pays en développement de mieux participer à

l’établissement des normes dès le départ. Étant donné les conséquences

de ces réformes sur la répartition des pouvoirs fiscaux et des recettes

fiscales entre pays, il est extrêmement important d’informer les pays en

développement en amont et de procéder à de larges consultations dans le

cadre de mécanismes inclusifs avant que les décisions ne soient prises.

73. Les mécanismes de coopération fiscale régionale en Asie et dans

le Pacifique n’ont pas encore les moyens d’effectuer de telles tâches mais

des possibilités existent. En ce qui concerne la représentation des pays et

la présence des régions dans les instances de coopération fiscale mondiale,

la Commission, en raison du caractère universel de sa composition, et les

mécanismes intergouvernementaux en place pourraient être mis à

contribution pour soutenir les sous-régions où des mécanismes spécialisés

de coopération fiscale ne se sont pas encore constitués et les États

membres qui ne se sont encore associés à aucune initiative majeure de

coopération fiscale. Les initiatives les plus récentes du système des

Nations Unies pour renforcer le soutien à la coopération fiscale

internationale donnent également plus de latitude à la CESAP pour jouer

le rôle d’intermédiaire au sein du système des Nations Unies pour

recueillir et relayer les messages et idées provenant des régions sur les

questions fiscales dans les instances mondiales31. L’expérience acquise

dans les dialogues de haut niveau sur le financement du développement

en Asie et dans le Pacifique montre bien ce qu’il est possible de faire dans

ce domaine et le Comité des politiques macroéconomiques, de la

réduction de la pauvreté et du financement du développement, après sa

restructuration qui a conduit à l’élargissement de son mandat pour y

inclure le financement du développement, se trouve dans une position

idéale pour poursuivre cet effort.

74. Le renforcement des capacités des mécanismes de coopération

fiscale sous-régionale et l’instauration d’une large collaboration entre eux

serait également souhaitable. Toutefois, cette coopération devrait être

envisagée dans l’optique des besoins réels des pays membres de ces

mécanismes ; le développement de compétences internes pour le

renforcement des capacités et une assistance technique de proximité et

adaptée aux besoins demandent beaucoup de temps et d’engagement. La

collaboration entre mécanismes sous-régionaux pourrait être un objectif

aisément atteignable et le statut d’observateur du secrétariat de

l’Association des administrateurs fiscaux des îles du Pacifique avec le

Groupe d’études sur l’administration et la recherche fiscales en Asie

constitue un bon point de départ. Les instances régionales de la

Commission sont également bien adaptées à cet objectif.

31 Liu Zhenmin, Secrétaire général adjoint aux affaires économiques et sociales, « Opening

remarks: panel discussion on strengthening the work of the United Nations on tax

cooperation for sustainable development », New York, 15 juillet 2019.

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75. Le quatrième Dialogue de haut niveau sur le financement du

développement en Asie et dans le Pacifique, tenu en 2017, est un exemple

de la manière dont les instances de la CESAP peuvent être mises à

contribution pour un meilleur partage de l’information et la vulgarisation

par les principaux acteurs qui « pilotent » la coopération et les réformes

fiscales internationales et qui jouent un rôle de premier plan dans le

renforcement des capacités des pays en développement dans le domaine

fiscal. Avec son potentiel considérable, la CESAP peut être un facilitateur

efficace pour les partenaires et acteurs qui s’efforcent d’aider les pays de

l’Asie et du Pacifique à coopérer et à renforcer leurs capacités, et à

améliorer la coordination et la collaboration régionales dans le domaine

de la fiscalité.

V. Questions à examiner par le Comité

76. Le cadre du présent document ne permet pas de procéder à une

évaluation de l’avenir probable de la coopération fiscale dans la région

Asie-Pacifique ou de prescrire des solutions. Néanmoins, les orientations

générales ci-après paraissent souhaitables :

a) Renforcer la représentation des pays en développement de

l’Asie et du Pacifique qui ne sont pas encore associés aux grandes

initiatives de coopération fiscale internationale et de réforme de la

fiscalité internationale ou n’ont pas encore bénéficié d’un renforcement

adéquat de leurs capacités ;

b) Redoubler d’efforts pour faire entendre la voix et faire

connaître les idées des pays de la région sur les priorités et les lacunes de

la coopération fiscale internationale et de la réforme de la fiscalité

internationale, et relayer ces contributions régionales aux instances de

coopération fiscale mondiales, en particulier celles qui font partie du

système des Nations Unies ;

c) Renforcer le partage de l’information, l’échange de savoir

et la coordination entre les différents mécanismes de coopération fiscale

sous-régionale et les principaux partenaires et acteurs spécialisés dans les

questions fiscales ;

d) Améliorer la coordination des activités de renforcement des

capacités régionales dans le domaine fiscal et accroître la capacité des

mécanismes de coopération fiscale sous-régionale pour soutenir les pays

et leur fournir une assistance technique de proximité.

77. La CESAP, antenne régionale de l’ONU en Asie et dans le

Pacifique, est vivement invitée, conformément au Programme d’action

d’Addis-Abeba, à mobiliser ses compétences et ses mécanismes, et à

coopérer étroitement avec les banques et les organisations régionales pour

mettre en œuvre le Programme d’action dans ses dimensions thématiques.

À cet égard, et compte tenu de son universalité et de ses instances à

composition élargie, la Commission occupe une position idéale pour

prendre l’initiative dans le soutien à la coopération fiscale régionale, en

particulier pour répertorier les besoins, priorités et mécanismes régionaux

potentiels dans ce but par de larges consultations et une collaboration

étroite avec les États membres, les partenaires et les acteurs.

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78. À cet égard, le Comité est invité à examiner les aspects ci-après :

a) Reconnaître le rôle essentiel de la coopération fiscale

régionale pour faire face aux nouveaux défis de la fiscalité internationale,

afin de contribuer à la mise en œuvre du Programme d’action

d’Addis-Abeba, comme moyen de parvenir au développement durable ;

b) Reconnaître l’importance d’une collaboration étroite entre

tous les partenaires et acteurs s’occupant de questions fiscales dans la

région Asie-Pacifique.

79. Le Comité pourrait demander au secrétariat de maintenir le

dialogue et la coopération au niveau régional dans le domaine fiscal en

mettant à contribution ses mécanismes et dispositifs existants ; d’établir

un groupe de travail chargé d’élaborer des propositions visant à renforcer

la coopération fiscale régionale, en particulier à l’intention des pays en

développement de la région, par de larges consultations et en

collaboration étroite avec les États membres, partenaires et acteurs, et de

rendre compte des progrès accomplis dans ce domaine au Comité, à sa

troisième session, qui devrait se tenir en 2021, puis à la Commission, à sa

soixante-dix-huitième session, prévue en 2022.

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