Neutralité dans les services publics : Exigence éthique ou obligation juridique ? Edouard Delruelle CERAP, le 27 octobre 2010

Neutralité dans les services Neutralité dans les services publics : publics :

Exigence éthique ou obligation Exigence éthique ou obligation juridique ?juridique ?

Edouard DelruelleEdouard Delruelle CERAP , le 27 octobre 2010 CERAP , le 27 octobre 2010

La question du « foulard »La question du « foulard »

La question des signes La question des signes convictionnels dans la fonction convictionnels dans la fonction publiquepublique

Neutralité dans les services publics : Neutralité dans les services publics : Exigence éthique ou obligation Exigence éthique ou obligation juridique ?juridique ?

article 19 : liberté des cultes et leur article 19 : liberté des cultes et leur exercice public, liberté d’expression ;exercice public, liberté d’expression ;

article 20 : l’Etat ne peut imposer de article 20 : l’Etat ne peut imposer de contrainte à l’exercice et aux contrainte à l’exercice et aux cérémonies du culte ; cérémonies du culte ;

article 21 : prévient toute article 21 : prévient toute intervention de l’Etat dans la intervention de l’Etat dans la nomination des Ministres du culte.nomination des Ministres du culte.


Avis n°44.521/AG du 20 mai 2008Avis n°44.521/AG du 20 mai 2008

« Dans un Etat démocratique, l’autorité se doit « Dans un Etat démocratique, l’autorité se doit d’être neutre, parce qu’elle est l’autorité de tous d’être neutre, parce qu’elle est l’autorité de tous les citoyens et pour tous les citoyens et qu’elle les citoyens et pour tous les citoyens et qu’elle doit, en principe, les traiter de manière égale sans doit, en principe, les traiter de manière égale sans discrimination basée sur leur religion, leur discrimination basée sur leur religion, leur conviction ou leur préférence pour une conviction ou leur préférence pour une communauté ou un parti. Pour ce motif, on peut communauté ou un parti. Pour ce motif, on peut dès lors attendre des agents des pouvoirs publics dès lors attendre des agents des pouvoirs publics que, dans l’exercice de leur fonctions, ils observent que, dans l’exercice de leur fonctions, ils observent strictement, eux aussi, à l’égard des citoyens, les strictement, eux aussi, à l’égard des citoyens, les principes de neutralité et d’égalité des usagers ».principes de neutralité et d’égalité des usagers ».

AR (fédéral) du 14 juin 2007 :AR (fédéral) du 14 juin 2007 :

« l« l'agent de l'Etat respecte strictement les principes 'agent de l'Etat respecte strictement les principes de neutralité, d'égalité de traitement et de respect de neutralité, d'égalité de traitement et de respect des lois, règlements et directives. Lorsqu'il est, dans des lois, règlements et directives. Lorsqu'il est, dans le cadre de ses fonctions, en contact avec le public, le cadre de ses fonctions, en contact avec le public, l'agent de l'Etat évite toute parole, toute attitude, l'agent de l'Etat évite toute parole, toute attitude, toute présentation qui pourraient être de nature à toute présentation qui pourraient être de nature à ébranler la confiance du public en sa totale ébranler la confiance du public en sa totale neutralité, en sa compétence ou en sa dignité »neutralité, en sa compétence ou en sa dignité »

AR sur le statut déontologique de la AR sur le statut déontologique de la police fédérale ;police fédérale ;

AR. Gouv. W. 17/11/1994AR. Gouv. W. 17/11/1994 AR. Gouv. Fl. 24/11/1993AR. Gouv. Fl. 24/11/1993 AR. Coll. COCOF 13/04/1995AR. Coll. COCOF 13/04/1995 AR. Gouv. Cté F. 22/07/1996AR. Gouv. Cté F. 22/07/1996


Apparence de neutralité ? Apparence de neutralité ?

1.1. Libertés constitutionnellesLibertés constitutionnelles

2.2. Qu’est-ce qu’un signe Qu’est-ce qu’un signe convictionnel ? convictionnel ?


il faut aujourd’hui légiférer au sujet il faut aujourd’hui légiférer au sujet des signes convictionnels à l’école des signes convictionnels à l’école et dans la fonction publique ; et dans la fonction publique ;

légiférer sur cette question soulève légiférer sur cette question soulève d’immenses difficultés, soit sur le d’immenses difficultés, soit sur le plan normatif, soit sur le plan plan normatif, soit sur le plan pratique, soit les deux.pratique, soit les deux.


les les vraisvrais problèmes de cohésion problèmes de cohésion sociale sociale

dans l’immense majorité des dans l’immense majorité des situations de la vie sociale, le port situations de la vie sociale, le port de signes convictionnels ne pose de signes convictionnels ne pose pas de problèmespas de problèmes


1.1. dans le monde du travail : la liberté de dans le monde du travail : la liberté de l’employeur et les exigences liées au l’employeur et les exigences liées au fonctionnement d’une économie de fonctionnement d’une économie de marché ;marché ;

2.2. dans le domaine de l’enseignement : la dans le domaine de l’enseignement : la mission éducative et émancipatrice de mission éducative et émancipatrice de l’école (publique en particulier) ; l’école (publique en particulier) ;

3.3. dans la fonction publique : le principe de dans la fonction publique : le principe de neutralité pour les neutralité pour les agentsagents

pas pour les pas pour les usagers usagers


Convention européenne des droits de Convention européenne des droits de l’homme (art.9)l’homme (art.9)

« « Toute personne a le droit à la liberté de Toute personne a le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction ainsi que la religion ou de conviction ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou conviction individuellement ou collectivement, en public et en privé, par collectivement, en public et en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissent des rites ».l’accomplissent des rites ».

Arrêt Arrêt Stoll c/SuisseStoll c/Suisse, du 10 , du 10 décembre 2007(considérant 101).décembre 2007(considérant 101).

propos et comportements qui propos et comportements qui « « blessent, qui choquent et qui blessent, qui choquent et qui inquiètent inquiètent » l’Etat ou autrui» l’Etat ou autrui

AArrêt rrêt Sahin c/ Turquie, Sahin c/ Turquie, C.E.D.H. 10 C.E.D.H. 10 novembre 2005.novembre 2005.

chacun est libre d’avoir chacun est libre d’avoir « une « une conception personnelle ou subjective conception personnelle ou subjective de la liberté de religion »de la liberté de religion »

Donc, « Donc, « dans la mesure où une femme dans la mesure où une femme estime obéir à un précepte religieux »estime obéir à un précepte religieux » (en portant un foulard)(en portant un foulard), « l’on peut , « l’on peut considérer qu’il s’agit d’un acte motivé considérer qu’il s’agit d’un acte motivé ou inspiré par une religion ou une ou inspiré par une religion ou une conviction»conviction»..

Convention européenne des droits de Convention européenne des droits de l’homme, art. 9 :l’homme, art. 9 :

« La liberté de manifester sa religion ou « La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publique, ou à la protection des morale publique, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».droits et libertés d’autrui ».

neutralité exclusiveneutralité exclusive

ouou

neutralité inclusive ? neutralité inclusive ?

autonomie des écoles et des autonomie des écoles et des administrationsadministrations


Si le législateur n’intervient pas, il Si le législateur n’intervient pas, il opte opte de facto de facto pour la neutralité pour la neutralité inclusiveinclusive


Trois voies logiquement possibles :Trois voies logiquement possibles :

1.1. l’interdiction pour l’interdiction pour toustous les fonctionnaires ; les fonctionnaires ;

2.2. l’interdiction pour les fonctionnaires l’interdiction pour les fonctionnaires en contact en contact avec le publicavec le public ; ;

3.3. l’interdiction pour les fonctionnaires l’interdiction pour les fonctionnaires exerçant une exerçant une autoritéautorité sur les usagers. sur les usagers.


Trois impératifs :Trois impératifs :

1.1. un impératif de cohérence ;un impératif de cohérence ;

2.2. un impératif de faisabilité ;un impératif de faisabilité ;

3.3. un impératif de proportionnalité.un impératif de proportionnalité.

Aucune des trois solutions ne Aucune des trois solutions ne rencontre uniment ces trois rencontre uniment ces trois impératifs.impératifs.


Impératif de cohérence : Impératif de cohérence :

1.1. Signes religieux mais aussi Signes religieux mais aussi politiquespolitiques

2.2. Signes ostensibles et discretsSignes ostensibles et discrets

3.3. Signes vestimentaires et autresSignes vestimentaires et autres


Impératif de cohérence :Impératif de cohérence :

« agent des services publics » ? « agent des services publics » ? les statutaires, les contractuels, les les statutaires, les contractuels, les

stagiairesstagiaires quid des agents d’institutions de quid des agents d’institutions de

droit privé qui remplissent des droit privé qui remplissent des missions de service public ? missions de service public ?


Impératif de cohérence :Impératif de cohérence :

Elus des assemblées parlementaires ?Elus des assemblées parlementaires ?

CEDH, Zdanoka c. Lettonie, § 117.CEDH, Zdanoka c. Lettonie, § 117. « il serait contradictoire de soumettre l'exercice « il serait contradictoire de soumettre l'exercice

d'un mandat qui vise à représenter au sein du d'un mandat qui vise à représenter au sein du Parlement différentes visions de la société à la Parlement différentes visions de la société à la condition d'adhérer au préalable à une vision condition d'adhérer au préalable à une vision déterminée du monde »déterminée du monde »((CEDH, Buscarini et autres c. Saint-Marin, § 39)CEDH, Buscarini et autres c. Saint-Marin, § 39)


Impératif de faisabilité :Impératif de faisabilité :

1.1. Les fonctionnaires en contact avec Les fonctionnaires en contact avec le publicle public

2.2. Les fonctionnaires ayant autorité Les fonctionnaires ayant autorité sur le publicsur le public

3.3. Tous les fonctionnairesTous les fonctionnaires


Impératif de proportionnalité :Impératif de proportionnalité :

1.1. Tous les fonctionnairesTous les fonctionnaires

2.2. Les fonctionnaires en contact avec Les fonctionnaires en contact avec le publicle public

3.3. Les fonctionnaires ayant autorité Les fonctionnaires ayant autorité sur le publicsur le public



service rendu par l’Etat au moment où il service rendu par l’Etat au moment où il prend une prend une décisiondécision pour la vie des usagers ; pour la vie des usagers ;

impartialité des actes impartialité des actes fonctionnelsfonctionnels de l’Etat, de l’Etat, c’est-à-dire des actes qui le distinguent c’est-à-dire des actes qui le distinguent d’autres fournisseurs de services.d’autres fournisseurs de services.

Or, ces actes fonctionnels sont les actes Or, ces actes fonctionnels sont les actes d’autorité.d’autorité.



conception franco-républicaine de conception franco-républicaine de l’Etat conçu comme un l’Etat conçu comme un corpscorps

Conception étrangère à la tradition Conception étrangère à la tradition belgebelge


Conclusion : Conclusion :

Nécessité de légiférerNécessité de légiférer Appropriation déontologiqueAppropriation déontologique

– niveau institutionnelniveau institutionnel Appropriation éthiqueAppropriation éthique

– au niveau personnelau niveau personnel


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Neutralité dans les services publics : Exigence éthique ou obligation juridique ? Edouard Delruelle CERAP, le 27 octobre 2010