Opérations de

démolition reconstruction

des cités HLM en France

Rapport de Projet Scientifique Collectif

PSC X 2007

Armand BAYON DE LA TOUR - Mickaël BUCHET - Lei CUI -

Steven DURAND - Thierry ESCABASSE - Eva SIMON -

Attico LOUDIERE - Thomas VANQUAETHEM

Résumé

Notre groupe s'est penché sur la problématique des opérations de démolition et de

reconstruction des cités HLM en France. Ce sujet nous a été proposé par l’association ATD

Quart Monde : celle-ci cherchait à savoir quelle était la réalité de ces opérations au niveau

national car sa connaissance du terrain était parcellaire et les études déjà réalisées insuffisantes.

Nous voulions produire une évaluation, au niveau national, de ces opérations. Les deux

axes sélectionnés en partenariat avec ATD Quart Monde étaient un comparatif entre ancienne et

nouvelle situation, et une étude des délais d'une opération, en particulier des phénomènes

pouvant engendrer des retards préjudiciables aux habitants du quartier.

Au fur et à mesure de nos différentes rencontres, nous avons été amenés à moduler nos

objectifs pour une raison très simple : il n'existe pas aujourd'hui, au niveau national, de chiffres

permettant l'évaluation que nous souhaitions effectuer.

Malgré ce constat, nous tentons dans ce rapport de contribuer à une meilleure

compréhension des opérations de démolition reconstruction. Nous proposons tout d'abord, pour

les organismes extérieurs à ces opérations, une présentation détaillée de leur contexte :

historique, lien avec les Projets de Rénovation Urbaine et surtout, acteurs et interactions entre

ces acteurs. Ceux-ci sont en effet nombreux, et leurs interactions complexes, souvent sur

plusieurs niveaux (décisionnel, financier, de suivi...). Une bonne compréhension de ce contexte

apporte déjà de nombreuses explications de phénomènes caractéristiques des opérations

(lenteur de certaines démarches...).

Nous présentons ensuite une étude de la chronologie d'une opération de démolition

reconstruction et des moyens d'évaluer cette chronologie. Les opérations étant très diverses,

leur déroulement chronologique est très variable, rendant la question délicate. Nous détaillons

dans la même partie les différents éléments qui peuvent ralentir une opération.

Malheureusement, seuls certains sont chiffrables.

Enfin, nous avons étudié certaines données (issues de l'ANRU) pour éclairer notre

propos. Nous avons pu en extraire des informations que nous n'avions pas trouvées parmi les

chiffres proposés dans différents rapports (ANRU, CES), en particulier en matière de

différences régionales. Nous avons également réfléchi à quelles étaient les données porteuses

d'informations pertinentes, et que l'ANRU (ou un autre organisme) pourrait recenser aisément.

Notre objectif est qu'un organisme (ou qu'un PSC), partant de notre dossier, puisse obtenir les

données citées, et en extraire des réponses à notre problématique.

3

Sommaire

Introduction p.3

I. Contexte des opérations de démolition reconstruction p.4

1. Historique du logement social en France

2. Présentation d'une opération

a. Définitions

b. Acteurs d'une opération

II. Chronologie des projets de rénovation p.??

1. Chronologie indicative

2. Etude des différentes étapes

a. Etablissement de la convention

b. Attribution des subventions

c. Réalisation du projet

3. Bilan : quelle évaluation faire ?

III. Analyse numérique

1. Analyse des chiffres ANRU

2. Réflexion autour des données

a. Analyse des durées

b. Evaluation de l'impact de l'opération

c. une autre source possible : le fichier FILOCOM

3. Une autre approche possible

Conclusion

Annexes

Rétrospective

Glossaire

4

Introduction

Notre groupe s'est penché sur la problématique des opérations de démolition et de

reconstruction des cités HLM en France. Ce sujet nous a été proposé par l’association ATD Quart

Monde : l'association constatait en effet que certaines opérations étaient vécues de façon

douloureuse par les habitants, mais, faute d'étude assez précise sur le sujet, ne pouvait savoir si le

phénomène constaté dans quelques cités était marginal ou révélateur d'un malaise au niveau

national.

Notre but premier était de produire une évaluation, au niveau national, de ces opérations.

Nous avions sélectionné deux axes : un comparatif avant / après et une évaluation des durées des

étapes d'une opération de démolition reconstruction.

Au fur et à mesure de nos différentes rencontres, nous avons été amenés à moduler nos

objectifs, pour une raison très simple : les chiffres existants au niveau national ne permettent qu'une

étude partielle de notre problématique.

Nous avons également précisé notre sujet : ce que ATD Quart Monde désignait par

« démolition reconstruction » n’est qu’un élément d’un projet de quartier plus vaste, appelé

opération de rénovation urbaine. Ce contexte, comme nous le verrons par la suite, influe très

largement sur l’évaluation de ce que nous appellerons « opérations de démolitions reconstitution ».

L'ensemble des organismes que nous avons rencontré (DIV, ANRU, USH,...) reconnaissent

les faiblesses actuelles concernant l'évaluation au plan national des opérations de rénovation. Nous

proposons dans ce document plusieurs pistes d'évaluation des opérations au vu des chiffres

actuellement disponibles. Nous avons également cherché à comprendre en profondeur ce qu’est une

opération de rénovation urbaine, afin de comprendre la signification réelle des chiffres annoncés.

Pour cela, nous avons recensé les différents acteurs et les différentes étapes d'une opération et

cherché à savoir comment ils s'articulent entre eux.

Nos deux pistes d'évaluation sont toujours un comparatif avant/après et les durées de

différentes étapes. Nous avons également accordé une importance toute particulière au vécu des

habitants, cela afin de répondre au mieux à la question qui nous avait été posée.

Le présent rapport s’articule en trois parties :

Contexte des opérations de rénovation urbaine : après un bref historique du logement social,

les différents acteurs d’une opération de rénovation urbaine et leurs interactions sont détaillés.

Chronologie d'une opération de démolition reconstruction : nous proposons une vue

d’ensemble des différentes étapes d’une opération de démolition reconstitution, des sources de

retard dans les projets et des étapes à évaluer. Cette partie, comme le précise son titre, ne propose

aucune analyse chiffrée mais permet de mieux situer les données dans leur contexte et d’avoir une

meilleure idée de leur pertinence.

Analyse chiffrée des opérations : dans cette partie, nous étudions les différentes données

collectées, les informations qui en découlent. Nous réfléchissons enfin aux moyens de compléter

ces données pour répondre au mieux à la question posée.

Notre rapport comprend également, en annexe, l’explication de nos méthodes de travail

durant la période, ainsi qu’un glossaire.

5

Partie I :

Contexte des opérations de

démolition reconstruction

6

1. Historique

Lorsqu’en 1832, le choléra fait près de 20000 morts à Paris, l’exiguïté des logements des

plus pauvres est pointée du doigt. La Monarchie de juillet renversée, la seconde République mettra

en place les premières lois et mesures destinées à lutter contre l’insalubrité.

En 1851, Napoléon III construira 86 logements cité Rochechouard pour loger des ouvriers,

et à partir de 1859, 500 logements ouvriers forment à Guise (Aisne) le « Familistère ». En 1891, ce

sont même les premières Habitations à Bon Marché (HBM) à Saint Denis, construction favorisée

par la Société Française des HBM née deux ans plus tôt.

C’est en 1906 que la loi Strauss permettra aux communes d’intervenir dans le logement

social, et autorisera la Caisse des dépôts et consignations à accorder des prêts aux sociétés d’HBM.

Les HBM deviennent Habitations à Loyer Modéré en 1950, ce qui précède un engagement

particulier dans l’effort de construction de logements, notamment des grands ensembles.

Dans la période de reconstruction de l’après-guerre, la France connaît le plein emploi. Dans

les années 60, elle fait appel à une main d’œuvre étrangère qu’il faut loger.

Il faut alors construire vite Ŕen utilisant de nouvelles techniques, par exemple celle des

panneauxŔ et serré Ŕpour préserver l’espace agricole. Naissent ainsi de grandes barres peu hautes (il

n’y a pas d’ascenseur), chaque barre étant construite avec une seule grue déplacée sur un rail.

Dans les années 70, on cherche à travailler davantage les formes. Argenteuil se verra même

décernée le prix international d’architecture, pour la modernité exemplaire de sa « grande dalle »

(tours, appartements, eau courante…).

Le logement social rencontrera deux grands défis : la lutte contre l’exclusion et le droit au

logement.

Les premiers incidents dans les ensembles HLM se manifestent dans les années 70, mais ce

sont de véritables émeutes que connaîtra la France en 1990 et 1991, puis plus tard en 2005. Ainsi la

politique de la ville, née en 1977 avec les opérations « Habitats et vie sociale », se fixe pour objectif

de réhabiliter les HLM qui le nécessitent. En 1989, Mitterrand s’engagera même à réhabiliter tout le

parc HLM en quelques années.

Parallèlement, en 1982, la loi Quillot reconnaît pour la première fois le droit à l’habitat et

régule les rapports bailleurs-locataires. La loi Besson quant à elle, crée les conditions d’accès au

logement pour les plus démunis (1990).

Ces deux combats seront ensuite menés de front. En 1991, la loi d’orientation de la ville du

gouvernement Rocard affirme la nécessite de diversifier l’habitat et les politiques locales, et

propose de grands projets urbains. Ensuite en 1998, une plus grande transparence dans les

attributions est votée dans la loi de lutte contre les exclusions.

Plus récemment, la loi « Solidarité et Renouvellement Urbains » de 2000 fixe l'objectif de

20% de logements sociaux dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants et réaffirme la

compétence des organismes HLM en matière d'accession à la propriété.

En 2003, l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) est crée dans le cadre du

Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU). Cette agence a pour vocation d'être le

guichet unique qui remplace le caractère interministériel des projets menés jusque là. Cette

simplification avait pour but de permettre un plus grand nombre de projet et une accélération de ces

projets.

7

A sa création, le PNRU prévoyait 250 000 créations de nouveaux logements et 400 000

rénovations entre 2004 et 2011. Les montants alloués à ce projet ont régulièrement été augmenté

depuis sa création à travers de nouvelles lois, telles la loi du Droit Opposable au Logement (loi

DALO) du 5 mars 2007, qui est la dernière en date. Le budget alloué au PNRU pour la période

2004-2013 est maintenant de 12 milliards d'euros1 de la part l’ANRU ce qui représente une part

importante des 42 milliards que constituent le montant de du plan de rénovation urbaine.

1 Source ANRU, http://www.anru.fr/-Creation-.html

8

2. Présentation

d'une opération

a. Définitions

Lorsque nous avons rencontré ATD Quart Monde pour la première fois, l'association nous a

parlé de « démolitions reconstructions ». Intuitivement, ces opérations sont simples à définir : on

détruit un bâtiment non fonctionnel, dégradé, situé dans une zone sensible, pour reconstruire un

bâtiment neuf, mieux conçu, et permettant de changer l'image du quartier.

Cette définition est cependant insuffisante. En effet, depuis le PNRU2, la majorité de ces

opérations sont conçues dans un cadre plus global : celui des opérations de rénovation urbaine,

porté par l'ANRU. Les opérations de rénovation urbaine s'inscrivent dans une démarche globale

d'amélioration d'un quartier : en plus des bâtiments, sont pris en compte les infrastructures

(transports, équipements publics), les espaces collectifs (jardins, places,...), l'installation de

commerces et, sur le plan social, l'instauration d'une véritable mixité, indispensable à l'équilibre du

quartier.

Chaque opération de rénovation urbaine va comprendre plusieurs démolitions et plusieurs

constructions, ainsi que des opérations de réhabilitation3 . Construction et démolition ne sont

corrélées que de manière globale : il doit y avoir, à la fin de l’opération de rénovation urbaine,

autant de logements construits ou réaménagés4 que de logement démolis. La démolition d'un

immeuble peut donc être compensée par la construction de plusieurs petits bâtiments, certains sur le

site où a lieu l'opération (ce que l'on appelle « reconstitution sur site »), tandis que d'autres seront

construits ailleurs, dans un autre quartier voire dans une autre commune (« reconstitution hors

site »). Ceux reconstruits hors site sont en très grande majorité reconstruit hors ZUS5.

Nous avons donc, dans un projet de rénovation urbaine, un certain nombre de bâtiments à

démolir, d’autres à construire, hors site ou sur site. La démolition d’un bâtiment implique le

relogement de ses habitants. Nous appelons «opération de démolition reconstruction» ce qui,

dans une opération de rénovation urbaine conventionnée par l'ANRU, touche directement aux

démolitions, constructions, et relogements. Ceci comprend la convention initiale, sans laquelle rien

n’a lieu, les actes administratifs tels que la validation du dossier ou l'obtention d'un permis de

construire, les actes physiques de démolition et de construction, et le relogement des habitants. Les

démarches qui touchent aux autres aspects du projet (voirie, commerces,…) n’y sont pas comprises,

pas plus que les projets ne rentrant pas dans le cadre des conventions ANRU (antérieurs à l’ANRU

ou hors ZUS).

Le terme de projet fait, lui, référence à l'ensemble de l'opération de rénovation urbaine telle

que définie dans la convention ANRU. Le terme reconstitution est employé au sujet des données

ANRU, puisque c'est le vocabulaire que l'agence utilise couramment.

2 PNRU : Programme National de Rénovation Urbaine, loi datant du 1

er août 2003.

3 Réhabilitation : amélioration de l’habitat ancien (sans démolition).

4 Réaménagés : le bailleur peut acheter un immeuble et le rénover au lieu de construire un immeuble neuf.

5 ZUS : Zone Urbaine Sensible. Ces zones correspondent à des quartiers difficiles.

9

b. Présentation des acteurs

Une opération de démolition reconstruction de cité HLM met en scène une multitude

d’acteurs, certains sont anecdotiques, d’autres sont aux cœurs du type d’opération que l’on a étudié.

Il s’agit ici de présenter brièvement les principaux acteurs afin de comprendre leurs interactions

dans un deuxième temps.

L’ANRU, l’agence nationale pour la rénovation urbaine, est créée le 1er

aout 2003, afin

d'assurer la mise en œuvre et le financement du Programme National de Rénovation Urbaine

(PNRU) et surtout d'alléger les démarches administratives dans les projets de rénovation urbaine.

Elle est placée sous la tutelle de la Délégation Interministérielle à la Ville qui fixe les

orientations générales de son action. L’ANRU dispose de 12 milliards d’euros pour réinsérer les

quartiers dans la ville, « résidentialiser » les quartiers et créer de la mixité social.

Depuis la loi Borloo, un millier de quartiers sont devenus éligibles aux aides de l’ANRU

dont 215 prioritaires. Parmi les quartiers éligibles, 751 sont des ZUS (Zone Urbaine Sensible).

L’ANRU traite directement avec 550 quartiers et s’appuie sur les préfectures pour les autres.6

Le CES ANRU, ou Comité d’évaluation et de suivi (CES) de l’ANRU, a été instauré parallèlement à l'ANRU. Il a pour mission de veiller aux conditions de réalisation du PNRU et notamment à la prise en compte des parcours de mobilité résidentielle, professionnelle et scolaire des habitants. Il est présent au conseil d’administration de l’ANRU.

7

Les organismes en charge des cités HLM (bailleurs) ont plusieurs syndicats dont l’USH.

C'est une confédération de cinq fédérations de bailleurs. Il a un rôle de partenariat avec les

organismes publics et de représentation des organismes HLM. En outre, il fait partie du Conseil

d'Administration de l'ANRU. Il conseille aussi les bailleurs en fournissant une expertise.

Les DDE, ou Direction Départementale de l'Equipement est le service qui représente le

ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire

dans le département. Il aide à l'élaboration et au suivi du projet.

Enfin, la DIV, La Délégation Interministérielle à la Ville est une administration placée sous

l’autorité du ministre du Logement et de la Ville. Elle est chargée de concevoir, d’animer et

d’évaluer la politique destinée aux quartiers les plus en difficultés.

6 Source : www.anru.fr , avril 2009

7 Source : Rénovation urbaine 2004-2008 : Quels moyens pour quels résultats ? , CES ANRU.

10

Diagramme organisationnel des différents acteurs d'une

opération de démolition reconstruction

11

Notes Explicatives

Le diagramme ci-dessus permet de comprendre la complexité d’une opération de

démolition-reconstitution. En effet, celui-ci ne représente que les acteurs principaux avec leurs

interactions principales.

Organismes gouvernementaux

Dans un premier temps, on peut remarquer qu’il y a toute une organisation

gouvernementale. L’état via ses ministères suit de près les projets. Le ministère de l’écologie, de

l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire est représenté dans chaque

département par la Direction Départementale de l’Equipement (DDE) qui se charge du suivi du

projet et peut aussi financer certains projets. La DDE suit le projet grâce aux conventions mises en

place, utilise les données fournies par les bailleurs (suivi typologique des logements) et fournit des

revues de projet afin de s’assurer de l’avancée des différents projets du département. Ensuite, la

Délégation Interministérielle à la Ville (DIV), sous l’autorité du ministère du logement et de la ville

fait en sorte que l’Acsé (Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances), la

HALDE (Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et l’Egalité) et l’ANRU (Agence

Nationale pour la Rénovation Urbaine) travaillent en synergie. L’Acsé promeut l’accès à la culture

et au savoir alors que la HALDE s’assure qu’il n’y a pas de discriminations dans les quartiers

rénovés.

Le Projet National de Rénovation Urbaine

L’ANRU et le CES ont été institué par la loi du 1er

août 2003 qui devait alors assurer la

réussite du Projet National de Rénovation Urbaine (PNRU). Le Ces, comme son nom l’indique, est

chargé d’effectuer un suivi des projets subventionnés par l’ANRU afin de s’assurer de la bonne

réalisation du PNRU. En effet, l’ANRU se limite à un suivi via la demande de financement alors

que le CES tente d’étudier les projets en détail et a publié en 2008 un rapport bilan concernant la

rénovation urbaine. L’ANRU est l’organisme principal de financement des projets de démolition

reconstruction. Bien que n’apparaissant pas dans le diagramme, l’Union d’Economie Sociale pour

le Logement (UESL) 1% logement est un organisme chargé du financement de divers projets ainsi

que des prêts aux particuliers par exemple. Ses apports financent 50% du budget de l’ANRU.

Les collectivités locales

La mairie et le ou les bailleurs montent un dossier, l’envoient à la préfecture et celle-ci le

transmet à l'ANRU et son conseil d’administration (voir diagramme « validation »). Les

collectivités locales (mairie et préfecture) établissent ensuite des demandes de subvention adressées

à l’ANRU pour les projets retenus. Enfin, elles sont membres à part entière à part entière du projet

et doivent veiller à son bon déroulement.

Les occupants et organismes sociaux d’aide

Les occupants des bâtiments démolis sont bien évidemment au cœur des ces projets. Ils ont

des droits et peuvent, afin de les faire respecter, faire appel à des organismes d’aide tels que la

Confédération Nationale du Logement (CNL) et l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH).

12

L’Association Foncière Logement

L’Association Foncière Logement peut financer les projets de démolition reconstruction

dans le cadre de son plan d’amélioration des logements locatifs.

Les bailleurs et les organismes affiliés

La dernière grande famille d’acteurs concerne les bailleurs. Ceux-ci sont représentés par

l’Union Sociale pour l’Habitat (USH). L’USH siège au conseil d’administration de l’ANRU, est le

porte-parole d’un grand nombre de bailleurs français et peut donc les conseiller afin d’améliorer

leurs relations avec l’ANRU et de permettre aux projets d’avancer de façon efficace. Les Maîtrises

d’Œuvre Urbaine et Sociale, (MOUS) sont une aide précieuse pour les bailleurs car ils établissent le

contact avec les occupants, prennent en charge la recherche de logements avec le bailleur en

fonction des différents souhaits et caractéristiques des familles. Ainsi, la plupart des relogements se

font de manière interne pour les bailleurs. Ces travailleurs sociaux sont la principale représentation

du dialogue entre les occupants et les bailleurs et complètent donc la boucle d’interactions entrevue

dans ce diagramme.

Diagramme explicatif du processus de validation d'un projet

13

Partie II :

Chronologie

des opérations de

démolition reconstruction

14

Chronologie des opérations

de démolition reconstruction

Penchons-nous plus précisément sur les différentes étapes que comporte une opération de

démolition reconstruction. Notre objectif est double : comprendre comment différents retards

peuvent apparaître, et réfléchir aux moyens d'évaluation des durées d'une opération.

Nous proposons ici de réfléchir aux deux problématiques en même temps, en étudiant point

par point les aspects d'une opération, les retards qui peuvent s'y associer et les moyens de l'évaluer.

1. Déroulement des opérations :

Commençons par détailler la chronologie d'une opération. Comme nous l'avons dit plus

haut, ces opérations ne sont pas linéaires, dans le sens où opérations hors site et sur site ne se

déroulent pas en même temps, ni toujours dans le même ordre.

Dans tous les cas, le début officiel d'une opération est lié à la signature de la convention.

Cette signature intervient à la fin d'un processus d'étude successif, la mairie établissant un

dossier transmis à la préfecture puis à l'ANRU, dont la commission, composée de différents

organismes (ANRU, USH, Caisse des Dépôts,..), négocie avec la mairie et le ou les bailleurs

les clauses exactes de la convention. La signature de la convention permet l'enclenchement

des travaux, dont ceux de démolition reconstitution.

Sur site, le bailleur peut commencer dès avant la signature de la convention à organiser la

vacance, c'est-à-dire à condamner les logements d'où partent des habitants, plutôt que d'y

loger un nouveau ménage. Ceci n'est toutefois pas systématique. Une fois la convention

signée, le bailleur reloge les habitants, souvent en faisant appel aux MOUS8. Une fois la

dernière famille partie, ont lieu la démolition puis la reconstruction d'une partie des

logements.

Hors site, l'opération peut commencer avant, après ou pendant l'opération sur site. Elle est

parfois pensée de manière à ce que les habitants sur site soient directement relogés hors site.

Point notable : elle nécessite un permis de construction qui peut être plus difficile

d'obtention que les permis sur site, le terrain n'ayant jamais été construit (site archéologique,

terrain se révélant partiellement non constructible,...).

8 MOUS : Maîtrise d'Ouvrage Urbaine et Sociale, spécialisées dans le relogement. Ce sont en majorité des

associations.

15

Chronologie d'une opération de démolition reconstruction

16

2. Étude de différentes étapes

Nous avons fait le choix de présenter les différentes étapes selon le type de retard associé.

Ceci permet en particulier de discuter des conséquences de certains retards sur les données

possédées par l'ANRU. Les paragraphes précédés d'un ♦ s'attachent à la question de l'estimation des

durées et des retards.

On peut distinguer différents types de retards dans une opération :

difficultés au niveau de l’établissement de la convention ;

difficultés au niveau de l’attribution des subventions ;

difficultés lors de la réalisation du projet ;

a. Etablissement de la convention

Les plannings de la convention.

Les plannings sont parfois décalés dans le temps : imaginons un projet déposé en janvier

2006 dont le planning supposait la convention signée en six mois. La convention, pour diverses

raisons, prend deux ans pour être signée. Le planning n'est pas retouché. Le projet a donc, avant

même de démarrer, un an et demi de retard.

Pour les habitants, ceci peut néanmoins avoir une influence : imaginons que le bailleur a,

dès le dépôt du projet, muré les logements vacants : les personnes restant voient leur immeuble se

vider peu à peu, voire certaines tâches d'entretien se relâcher (l'immeuble devant être démoli, le

bailleur n'y fera plus de travaux couteux). Les habitants ne sont pas nécessairement au courant du

projet Ŕ la convention, et donc le contenu exact du projet ne sont pas encore fixés Ŕ et ne savent

donc pas quel sera leur avenir proche. Tout ceci peut créer un sentiment d'abandon, accélérer encore

la dégradation de l'immeuble, ou encore renforcer la pauvreté de l'immeuble (les familles les plus

fragiles étant souvent celle qui auront le plus de mal à trouver un logement ailleurs).

Au niveau de l'ANRU, cela peut créer des difficultés d'évaluation et d'attribution de

subvention, le planning, non retouché, étant cependant la seule indication temporelle qu'à l'ANRU

au sujet du projet !

♦ Les plannings de la convention ne sont donc utilisables qu'en valeur relative (durée des

différentes étapes) mais ne peuvent être une base pour mesurer les retards. A noter : certains

avenants9 (modification de la convention) proposent un planning remis à jour. Celui-ci peut être

utilisé comme référence ; il peut néanmoins masquer certains retards, non prévus lors de la

convention, et rencontrés avant la rédaction de l'avenant.

Désaccord entre l’ANRU et le maire et/ou le bailleur sur le projet :

Certaines conventions sont très longues à signer, du fait d’un désaccord dans le projet entre

l’ANRU et le maire et/ou le bailleur. Les conséquences de ce retard sont analogues à la question du

planning : une possible dégradation de la qualité de vie dans les immeubles devant être démolis.

♦ Le temps de négociation de la convention est chiffrable, par exemple en comparant la date

d’instruction du dossier à la date de signature des différentes parties. On obtient ainsi différentes

9 Avenant : voir glossaire

17

durées d’instruction, comparables entre elles.

Durée officielle d’une convention

Officiellement, tous les travaux signés dans le cadre de la convention doivent être engagés

dans les cinq ans suivant cette convention. Il est possible pour un bailleur de signer d'autres types de

contrats avec l'ANRU, mais qui sont alors moins bien subventionnés10

. Cette contrainte pousse

certaines conventions à être très optimistes, afin qu’un projet, même long, puisse être signé dans sa

globalité. En particulier les durées de relogement prévues dans les premiers projets étaient très

optimistes, prévoyant 6 mois pour une durée réelle plus proche de deux ans.

♦ Les durées prévues sur le planning de la convention sont alors de fait parfois biaisées. Le

planning n’est donc dans certains cas fiable ni en matière de dates, ni en matière de durées.

b. Attribution des subventions

Lourdeurs administratives :

De manière plus générale, l’attribution des demandes de subvention obéit à un cadre strict

pas toujours adapté à la grande variété des opérations de rénovations urbaines.

Par exemple, certaines subventions sont conditionnées à des informations qui ne sont pas, au

stade où est effectuée la demande, en possession du bailleur. Un exemple typique est celui des

relogements provisoires, où certaines familles vont être relogées à titre temporaire en attendant la

construction de logements neufs. Le bailleur a besoin des subventions de l’ANRU pour pouvoir

construire ces logements, et l’ANRU a besoin de connaître les relogements définitifs, qui ne seront

connus qu’une fois l’immeuble bâti, c'est-à-dire une fois que la subvention aura été attribuée.

♦ De même, la conséquence de ces difficultés administratives est malaisée. On pourrait

comparer la date de dépôt de la demande à la date de signature de l’avenant, mais selon les cas, ce

délai peut avoir ou non des conséquences sur l’opération (certains bailleurs n’ont pas besoin de

l’attribution des subventions pour continuer le projet). De plus, certains retards peuvent avoir lieu

au niveau de la transmission du dossier, ou au niveau des préfectures.

c. Réalisation du projet

Les relogements

Le relogement des habitants est une étape délicate. Il est souvent relativement long (strict

minimum un an).

Certains peuvent refuser de partir. S'ils refusent trois propositions de logement sensées, le

bailleur peut lancer une procédure d'expulsion. Ceci prend du temps (les habitants ont six mois pour

quitter les lieux). Les habitants ne sont en pratique jamais expulsés par la force publique, une

solution étant toujours trouvée.

D'autres habitants peuvent être très difficiles à reloger par nature : ainsi, certains logements

sont suroccupés (le taux de suroccupation dans en Seine Saint Denis est de l’ordre de 20%), d'où la

nécessité de changer de taille de logement. Les familles très nombreuses ou polygames ont

également des besoins très spécifiques, qui peuvent ralentir leur relogement.

Comme rappelé plus haut, le problème de cette étape de transition est le sentiment de vide et

de délabrement que peuvent éprouver les familles habitant encore l'immeuble à démolir.

10 On passe d'une subvention ANRU pouvant aller jusqu'à 100% des restes à charges du bailleur à maximum 70% de

subvention sur ces mêmes restes à charge. Source : Ministère du Logement, http://www.logement.gouv.fr

18

♦ La durée d'une opération de relogement n'est pas actuellement accessible à l'ANRU.

L'estimation de cette durée est néanmoins possible à partir des données des bailleurs ou des MOUS.

Le bailleur connait par exemple la date où le premier logement libéré a été laissé vacant, et la date

où le dernier habitant a quitté les lieux. Les MOUS ne connaitront pas nécessairement la durée de la

période de relogement « passive », mais sauront la date de leur première visite sur le lieu, et la date

où les derniers habitants ont accepté une proposition de relogement.

L'obtention d'un permis de construire :

Les temps d'obtention d'un permis de construire sont souvent sous-estimés (fouilles

archéologiques par exemple), ce qui peut générer un délai pour la construction de bâtiments hors

site.

♦ Ce retard est difficile à chiffrer. Il faudrait en effet une donnée indiquant de façon précise

le début de la démarche administrative, qui peut prendre différentes formes : rencontre, lettre.

Comme nous l’avons vu plus haut, il n’y a pas non plus de planning de référence fiable en

possession de l’ANRU.

Retards liés à d’autres aspects du projet de rénovation urbaine

D’autres aspects du projet global de rénovation peuvent avoir des conséquences directes sur

les opérations de démolition reconstitution. Un exemple simple : l’aménagement d’une voie

souterraine peut nécessiter la démolition d’un immeuble, qui ne sera reconstruit qu’une fois les

travaux de voirie achevé. Tout retard sur les travaux de voirie se répercutera donc sur la

construction du nouvel immeuble.

Élections municipales :

La venue d’élections municipales peut geler un projet le temps du changement de conseil

municipal, voire modifier ce projet. Certaines élections se sont ainsi jouées sur des projets de type

rénovation urbaine11

.

Retards liés aux opérations physiques de démolition et de constructions

Nous n’avons pas retenus l’étude des retards spécifiques aux chantiers eux-mêmes. On peut

néanmoins citer parmi les sources de retard les retards de constructions pris par un chantier et la

hausse imprévue des coûts de construction en 2003, qui a pu geler certaines opérations.

11 http://www.logement.gouv.fr/IMG/pdf/DL39_demolition_reconstruction_cle761141.pdf : Dans le point qu'effectue le Ministère du Logement en

2009, apparaît clairement le phénomène des quartiers dont la convention est modifiée en profondeur par la nouvelle équipe municipale.

19

3. Bilan : Quelle évaluation faire ?

Nous verrons dans l'analyse chiffrées quelques données que nous avons pu établir, et

quelques pistes de réflexions quant à la stratégie à adopter pour une évaluation plus pertinente.

On peut déjà ici détailler quels objectifs se fixer sur l'évaluation des durées. Il nous a paru

pertinent de nous concentrer sur trois durées, souvent les plus difficiles pour les habitants :

A l'échelle du projet : la durée de la négociation autour de la convention

A l'échelle d'une opération : la durée de la phase de vacance et la durée du chantier.

Ces trois durées ne couvrent bien entendu pas l'ensemble de l'opération, et ignorent certains des

retards, mêmes longs (problèmes de relogement par exemple).

Durée de la négociation

Méthode d'évaluation proposée : Mesurer la différence entre la date de réception du dossier par

l'ANRU et la date de signature de la convention.

Avantage : Elle est simple à mesurer et ne nécessite pas d'introduire de nouvelles données.

Inconvénient : Elle ne prend en compte ni l'élaboration du projet par la mairie et le bailleur, ni le

temps de transmission par la Préfecture.

Enjeu : Pendant que la convention est négociée, les habitants ne peuvent connaître les termes exacts

du projet qui les concerne directement et peuvent donc mal réagir : sentiment d'abandon,

laisser-aller dans l'entretien de l'immeuble... De plus, cette période influe sur la durée des

phases de vacances. La mesurer peut donc en être un ersatz d’évaluation.

Durée de la phase de vacance

Méthode d'évaluation proposée : Mesurer la différence entre la date du premier logement vacant et

l'arrivée des MOUS (première visite aux habitants).

Avantage : Elle donne précisément la durée recherchée

Inconvénient : Elle demande des données qui sont uniquement en possession des bailleurs.

Enjeu : C'est une période très délicate où les habitants ont un fort sentiment d'abandon et dont

découle souvent une dégradation accélérée des conditions de vie.

Durée de chantier

Méthode d'évaluation proposée : Mesurer la différence entre la date de démolition et la date de fin

de construction

Avantage : Ce sont des données fournies à l'ANRU pour justifier de la bonne utilisation des

subventions

Inconvénient : S'il y a un retard entre le dernier relogement et la démolition, il ne sera pas détecté.

Enjeu : Les conditions de vie sont souvent mauvaises à proximité directe d'un chantier. Si le

chantier est interrompu pendant une longue durée, la dégradation de l'ambiance du quartier a

un effet directement opposé à l'objectif de la rénovation.

Notons qu'une mesure exacte est possible : la différence entre la date du dernier loyer versé

au bailleur et la date de fin de construction. Ceci peut être évalué en faisant remonter la question

aux bailleurs.

20

Partie III :

Analyse numérique

21

1. Analyse des chiffres ANRU

Notre projet d'évaluer numériquement les opérations de démolition et de reconstitution s'est

avéré très compliqué en raison du manque dramatique de données. Aucun organisme n'a les données

requises. Nous pouvons néanmoins, sur la base de quelques données, évaluer partiellement les

projets. Pour cela, nous nous basons principalement sur les données que possède l'ANRU.

Les données de l'ANRU

L'ANRU possède une base de données en rapport avec son activité et sa mission. Étant avant

tout une agence comptable, les données dont elle dispose sont en premier lieu les budgets, les

sommes engagées allouées ou les subventions. Une deuxième série de données vise à vérifier

l'adéquation légale des projets avec le type de subventions demandées. Un logiciel de suivi,

AGORA, contenant davantage d'information, a été développé mais n'est pour le moment pas

exploité. Il est en phase de test par l’ANRU et les DDE et devrait être utilisés par les bailleurs

ensuite.

N'ayant pas pour vocation d'évaluer l'action des bailleurs de logements sociaux, l'ANRU ne

peut forcer ces derniers qu'à lui donner les renseignements nécessaires aux contrôles légaux en

rapport avec les financements. L'agence ne collecte pas ni ne vérifie les divers renseignements dès

le début de l'opération. Elle s'en occupe au fur et à mesure qu'elle débloque les différents montants

alloués. L'ANRU est par ailleurs un organisme national très jeune. Il n'y a donc que peu de projets

achevés (environ 5) sur lesquels les données sont véritablement complètes et parfaitement fiables.

Nous pouvons néanmoins relever quelques points notables.

La territorialité des projets

Afin de mieux cerner le contexte du logement social, il est intéressant de se tourner vers une

régionalisation des statistiques qui constitue une approche différente de celle employée

habituellement, qui consiste à regrouper l’ensemble des données au niveau national.

Les projets de rénovation urbaine en France sont principalement situés en Ile-de-France, ce

qui n'a rien de surprenant, étant donné la densité de population de la région. Cependant deux autres

régions sont particulièrement actives sur ce point. Il s'agit du Nord-Pas-de-Calais et de la région

Rhône-Alpes. Néanmoins, il est aussi intéressant de ramener le nombre de projets à la population de

Ile-d

e-F

rance

Nord

-Pas-d

e-C

ala

is

Rhône-A

lpes

Aquita

ine

PA

CA

Haute

-Norm

andie

Centr

e

Pays d

e la

loire

Cham

pagne-A

rdenne

Languedoc-R

oussillon

Poito

u-C

hare

nte

s

Bourg

ogne

Basse-N

orm

andie

Pic

ard

ie

Bre

tagne

Lorr

ain

e

Als

ace

Fra

nche-C

om

té

Mid

i-Pyré

nées

Auverg

ne

Lim

ousin

Cors

e

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Nombre de projets par région

22

chaque de région. On a ainsi une autre approche de l'activité en termes de rénovation urbaine. Il

apparaît alors que les régions Ile-de-France et Nord-Pas-de-Calais sont effectivement les plus

actives dans ce domaine et que d'autres régions sont également concernées, comme la Champagne-

Ardenne.

Il aurait été intéressant de ramener ces données à la taille du parc social existant afin

d’observer de manière plus pertinente quelles régions étaient les plus dynamiques et les plus

efficaces du point de vue des projets de démolition et de reconstitution. Cependant, nous ne

disposons pas d’une carte du nombre de logements HLM par région ce qui rend cette démarche

impossible.

Une seconde étude possible concerne l'importance de ces projets du point de vue financier.

Sur les deux prochaines infographies, l'analyse prend en compte les divers projets afin de comparer

le montant total des opérations de rénovation en fonction de la région ainsi que le montant moyen

par opération. Les données utilisées sont celles dont dispose aujourd'hui l'ANRU ; notons qu'elles

sont incomplètes pour un certain nombre de projet car comme expliqué plus haut, les chiffres ne

sont réclamés par l'ANRU qu'au fur et à mesure des opérations. Les plus récentes sont donc très peu

documentées : environ une opération sur trois est documentée parmi celles datant de moins d'un an.

Du point de vue comptable, le financement des deux phases est séparé. On retrouve ici cette

séparation avec tout d'abord les montants liés à la démolition puis ceux liés à la reconstitution de

l'offre locative. Il apparaît très clairement que, conformément à son rôle, l'ANRU soutient

principalement la partie démolition à travers ses diverses subventions. Notons que le coût des

démolitions ne se limite pas uniquement aux travaux proprement dits. En effet, il y a des frais

annexes tels le remboursement des capitaux restant dus sur ces logements par exemple. En ce qui

concerne la répartition géographique des montants alloués par opération, on peut voir certaines

disparités. Par exemple, l'Alsace et le Languedoc-Roussillon ont des opérations bien plus coûteuses

sur le plan des reconstitutions que sur le plan des démolitions. Cela peut s'expliquer en partie par le

constat suivant : ces deux régions sont celles qui reconstruisent le plus de logements en moyenne.

Au contraire, en Lorraine, où la tendance est la réduction du parc locatif, on observe le phénomène

Ile-d

e-F

rance

Nord

-Pas-d

e-C

ala

is

Rhône-A

lpes

Centr

e

Haute

-Norm

andie

Cham

pagne-A

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PA

CA

Pays d

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loire

Bourg

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Languedoc-R

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Poito

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Pic

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Bre

tagne

Basse-N

orm

andie

Auverg

ne

Fra

nche-C

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Lim

ousin

Cors

e

0

500 000 000

1 000 000 000

1 500 000 000

2 000 000 000

2 500 000 000

3 000 000 000

3 500 000 000

4 000 000 000

4 500 000 000

5 000 000 000

Montant total des opérations selon le type et la région

Montant des démolitions

Montant des reconsitutions

23

inverse en ce qui concerne les coûts des projets. Un autre facteur important concerne les disparités

du marché foncier. Le coût des terrains peut en effet varier dans de grandes proportions entre les

diverses régions.

Montant moyen d’une opération selon la région et le type

Als

ace

Mid

i-Pyré

nées

Rhône-A

lpes

Ile-d

e-F

rance

Cham

pagne-A

rdenne

Centr

e

Lorr

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e

Haute

-Norm

andie

Bourg

ogne

Auverg

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Languedoc-R

oussillon

Pays d

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Loire

Pic

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ie

Aquita

ine

Cors

e

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Bre

tagne

Nord

-Pas-d

e-C

ala

is

Poito

u-C

hare

nte

s

PA

CA

Basse-N

orm

andie

Lim

ousin

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

50 000 000

60 000 000

70 000 000

80 000 000

90 000 000

Montant total des opérations selon le type et la région

Montant moy en d'une démoli-

tion

Montant moy en d'une reconsi-

tution

L'évolution du contexte du logement social

Grâce aux données de l'ANRU, on peut s'intéresser à un certain nombre de critères en ce qui

concerne l'évolution du parc locatif. En ne considérant que les opérations dont on connait le nombre

de logements démolis et le nombre reconstruits, on peut évaluer l'évolution du parc. Le choix a été

ici de considérer l'évolution moyenne du nombre de logement par région et par opération. On voit

que comme on l'a annoncé ci-dessus, le Languedoc-Roussillon et l'Alsace utilisent les projets

ANRU afin d'étendre le parc locatif alors que les régions Centre, Champagne-Ardenne et Lorraine,

au contraire, diminuent la taille de leur parc locatif social à travers ce type de projets.

Languedoc-R

oussillon

Als

ace

Lim

ousin

Cors

e

Mid

i-Pyré

nées

Nord

-Pas-d

e-C

ala

is

Aquita

ine

PA

CA

Ile-d

e-F

rance

Pays d

e la

Loire

Pic

ard

ie

Auverg

ne

Rhône-A

lpes

Bre

tagne

Bourg

ogne

Fra

nche-C

om

té

Haute

-Norm

andie

Basse-N

orm

andie

Poito

u-C

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nte

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Centr

e

Cham

pagne-A

rdenne

Lorr

ain

e

-250

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

250

Moyenne de l'évolution du nombre de logements au cours d'une opération suivant la région

24

Notons que cela est fait en accord avec la loi obligeant à reconstruire à la proportion de 1

pour 1 au minimum, certaines régions ayant eu des dérogations au vu des évolutions

démographiques12

.

Evolution du parc social concerné par les opérations

On observe une grande disparité de l’évolution du parc social en fonction des régions. Il est

difficile de déterminer les causes de ces différences mais on peut effectuer quelques remarques en

s’aidant également des montants moyens de projet par région :

12 L'obligation de reconstitution de l'offre locative (« un logement construit pour un logement détruit ») ne s'applique

pas dans les lieux où les logements HLM sont en surnombre (nombreux logements vacants).

25

Le Centre, la Champagne-Ardenne et la Lorraine, qui pourtant consacrent un montant par

projet généralement plus élevé que les autres régions, réduisent considérablement leur parc social. A

l’inverse, le Limousin qui étend son parc social de manière forte dispose du budget le plus faible.

Il est vrai que le Limousin ne possède pas un parc social de départ aussi étendu que celui de

la plupart des régions, mais si on le compare à la Basse-Normandie, on se rend compte que pour des

budgets équivalents et sur les opérations que l’on connaît, la région Basse-Normandie réduit son

parc social de 29%. Nous manquons d’informations pour pouvoir déterminer quels sont les motifs

de ces disparités (choix entre meilleure qualité et plus grand nombre par exemple), mais nous avons

bien mis en évidence qu’elles existent de manière flagrante.

On peut aussi se demander si ces disparités correspondent à des problèmes de

fonctionnement des projets ou plutôt à des politiques régionales.

Une indication intéressante sur la nature des projets menés est l'âge des bâtiments concernés

par les démolitions. Sur ce point, l'ANRU possède encore des données, bien qu'incomplètes. C'est

pourquoi, on peut dresser une carte des âges des bâtiments démolis par région mais il est difficile

d'en tirer des conclusions régionales pertinentes. Néanmoins, on peut voir que, au niveau national,

les bâtiments concernés par les démolitions ont principalement été construits dans les années 60 et

70 mais aussi au cours des années 50. Au total, l'âge de renouvellement du parc locatif à travers les

projets confiés à l'ANRU est de l'ordre de 40 ans environ. Au vu de nombre de données

manquantes, une étude au niveau régional ne serait pas sur et les données ne peuvent être données

qu'à titre indicatif.

Une autre façon de voir l'évolution du contexte du logement est de comparer la typologie des

logements disponibles avant et après opération. Ces données figurent certes parmi celles possédées

par l'ANRU mais elles sont particulièrement incomplètes, à tel point qu'il est impossible d'en faire

une analyse statistique. On peut néanmoins, pour les projets connus, y voir quelques constantes.

Il semble y avoir une tendance nette à une diversification du parc. Les logements faisant

partie de la reconstitution sont généralement plus variés que ceux démolis. On peut y voir une

volonté de s'adapter aux diverses évolutions des populations concernées et d'instaurer également

une mixité sur la taille des foyers (personnes seules, familles de toutes tailles,...). Une seconde

tendance relativement importante est l'apparition récurrente de logements individuels, c'est-à-dire

des logements en maisons individuelles. En effet, de très nombreux projets contiennent une part non

négligeable de logements individuels au sein de la reconstitution.

L'évolution de la situation des ménages déplacés

L'une des questions centrale de notre PSC est l'évolution des conditions de vie des familles

concernées par l'opération. L'augmentation de leurs loyers est soumise à diverses obligations, que

nous ne détaillerons pas ici. En revanche, les logements peuvent être de qualité variable et plus ou

moins bien situés.

Il est possible, via les données de l'ANRU, de savoir si ces familles sont relogées dans des

Zones Urbaines Sensibles (ZUS) ou non, ainsi que si elles sont relogées sur site, dans la commune,

l'agglomération ou même en-dehors. Nous présentons ici la répartition de la nature du quartier où

elles ont été relogées (en ou hors ZUS), au niveau national.

Il est également possible d'avoir une idée du nombre de familles relogées dans du neuf, via

la subvention PLUS-CD. En effet, avec ce type de financement et comme expliqué plus haut, les

bailleurs sont tenus de reloger au moins une famille sur deux dans des logements neufs ou remis à

neuf de moins de cinq ans. Cela garantit donc une réelle amélioration des conditions de vie.

Néanmoins, pour avoir une analyse réellement pertinente, il faudrait pouvoir croiser ces données

avec les secteurs de relogement.

26

A titre indicatif, nous pouvons regarder quelques chiffres au niveau national :

On se rend ainsi compte que la majorité des ménages sont relogés dans des zones sensibles

et le plus souvent à travers des financements de type PLUS ou PLUS-CD. Néanmoins, comme

l'ANRU finance les PLUS-CD de manière plus forte, elle exige d'avoir plus d'informations à ce

sujet. L'écart, existant sans aucun doute, entre le PLUS-CD et les deux autres types de financement

est donc probablement exagéré par le caractère lacunaire des données, celles-ci portant sur les deux

tiers des logements effectivement reconstitués.

De plus, ces subventions excluent les familles aux revenus les plus bas (logées en PLAI). Il

est intéressant de savoir comment ces familles sont relogées selon les critères cités ci-dessus. Bien

que les données permettent un recoupement entre le type de financement et la nature de la

reconstitution (neuf ou acquisition-aménagement), il ne nous est cependant pas possible de recouper

le financement et la localisation de la reconstitution.

On s'aperçoit ainsi que la grande majorité des reconstitutions se fait dans des logements

neufs quelque soit le type de financement. Cependant, en proportion, les ménages relogés à travers

un financement de type PLAI sont plus souvent relogés dans de l'acquis réaménagé que ceux

bénéficiant des autres types de financement, notamment du PLUS-CD.

ZUS Hors ZUS

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Répartition suivant le quartier de relogement

PLUS-CD PLAI PLUS

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Répartition selon le financement

PLUS-CD PLAI PLUS

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Répartition des logements suivant le type de financement et le type de reconstitution

Neuf

Acquisition-

Aménagement

27

L'analyse des durées

L'analyse de la durée des opérations, objectif principal de notre étude, souffre d'un manque

très important de données pertinentes. Il n'y a en effet eu aucune méthode de développée à ce sujet

qui ait abouti à l'heure actuelle.

De manière détournée, on peut néanmoins remarquer certaines choses en se basant sur la

comptabilité. En effet, l'état du financement par rapport au montant programmé permet d'avoir une

légère idée, connaissant l'année de début du projet, de l'avancement dudit projet. On obtient alors

les résultats suivants :

Les deux tableaux représentent, respectivement pour les démolitions et les reconstitutions,

l'état d'avancement financier du projet. La première colonne est l'année où le projet a été lancé puis

chacune des colonnes représente la part d'opérations dont le montant déjà engagé représente moins

de 50% du montant programmé, entre 50% et 90% et plus de 90%

Avancement des projets de démolition

Avancement des projets de reconstitution

Il apparaît donc que les projets prennent des temps très variables. Tout en ayant des projets

quasiment complètement financés en 2 ans, il y en a d'autres qui ne le sont toujours pas au bout de 5

ans. Il est donc nécessaire de collecter d'autres données afin de faire une analyse plus pertinente.

Année du projet <50% 50%-90% >90%

2004 38% 33% 29%

2005 38% 43% 18%

2006 58% 25% 17%

2007 57% 27% 16%

2008 88% 13% 0%

Année du projet <50% 50%-90% >90%

2004 50% 42% 8%

2005 65% 26% 10%

2006 76% 19% 6%

2007 82% 16% 2%

2008 88% 12% 0%

D : <50% D : 50%-90% D : >90% R : <50% R : 50%-90% R : >90%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Avancement des financements de projet par année

R=Reconsitutions; D=Démolitions

20042005

20062007

2008

28

2. Réflexion autour des données

a. Analyse des durées

Afin de pouvoir véritablement analyser le déroulement des opérations de démolition

reconstruction du point de vue de leur durée, un certain nombre de données sont nécessaires

comme nous l'avons vu dans la partie chronologie. Rappelons lesquelles et dans quelle mesure elles

peuvent être collectées par un organisme national.

L'idée n'est pas de chiffrer à tout instant l'état d'avancement du projet puis de l'opération

mais d'établir des points de contrôle représentant des étapes importantes et facilement identifiables :

Projet :

Début des discussions : date de début des discussions autour du projet

Signature de la convention

Opération :

Fin des relogements

Fin des travaux de démolition

Fin des travaux de reconstitution

Ces quelques étapes sont faciles à collecter auprès des bailleurs comme nous avons pu le

voir plus haut. Réunir ces diverses données de manière cohérente permettrait alors d'évaluer les

durées des projets, durée qui est une composante importante de l'évaluation globale de la rénovation

urbaine.

b. Evaluation de l'impact de l'opération

Évaluer la réussite d'une opération nécessite déjà de définir les buts vers lesquels cette

opération tend. On peut en dénombrer plusieurs.

Tout d'abord, les opérations de démolition reconstruction peuvent chercher à remplacer des

logements vétustes, insalubres ou inadaptés. Elles peuvent également chercher à désenclaver un

quartier. Dans tous les cas, le but recherché est l'amélioration des conditions de vie des habitants. Le

problème est donc de mesurer ces conditions de vie. Plusieurs pistes sont envisageables.

La première se base sur des données qui existent déjà, bien qu'elles soient incomplètes. Il

s'agit d'étudier la typologie des logements. Afin de pouvoir effectivement étudier statistiquement cet

aspect, il faut avoir des données complètes. Le nombre de pièces ne permet cependant pas de rendre

compte de l'évolution à lui seul. Il faudrait pouvoir le coupler avec la superficie des logements, ce

qui semble toujours envisageable autant du point de vue de l'organisme d'étude que du bailleur.

29

Une deuxième piste d'évaluation, plus indirecte mais sans doute plus pertinente, serait

d'évaluer l'évolution de la nature de la population et les raisons de ces évolutions. Y a-t-il

déplacement de la population, une mixité nouvelle, exclusion d'une certaine frange ?

Eventuellement, on pourrait mesurer l'impact de l'opération sur tout ce qui fait la qualité de vie et la

réussite d'un quartier en se basant sur des données telles que la délinquance, la réussite scolaire ou

d'autres facteurs permettant de mesurer le bien-être social.

Un aspect très important des opérations est le changement qu'il induit pour les populations

présentes initialement dans les bâtiments démolis. Ont-ils été relogés en ZUS13

ou hors ZUS ?

Combien ont été relogés dans du neuf ? Les données possédées par l'ANRU permettent de connaître

dans le détail certaines corrélations comme nous avons pu le voir dans l'analyse numérique menée

précédemment mais elles ne contiennent pas d'informations au sujet des habitants.

On peut en effet comparer la reconstitution en ou hors ZUS avec la localisation sur site ou

hors site d'une part (suivant la zone, dans la commune, l'agglomération ou ailleurs) et suivant le

type de financement (PLAI, PLUS, PLUS-CD) s'intéresser à la nature de la reconstitution d'autre

part (neuf ou acquisition-aménagement). Le croisement de ces deux comparaisons n'est néanmoins

pas possible à l'heure actuelle tout comme l'étude du relogement des habitants, ceux-ci n'étant pas

nécessairement relogés dans les habitations faisant partie de l'opération de reconstitution.

Dans tous les cas, il manque à l'heure actuelle un certain nombre de données. En effet,

l'ANRU ne collecte que les données dont elle a besoin pour vérifier légalement l'usage des

subventions qu'elle accorde. Les autres chiffres ne sont donnés qu'à titre indicatif et à la discrétion

des bailleurs. En conséquence, ils ne sont pas tenus de transmettre les données dont ils ne souhaitent

pas parler. Il faudrait donc avoir un organisme d'évaluation en mesure d'exiger et de vérifier les

informations nécessaires ou donner à l'ANRU les moyens physiques et légaux pour mener à bien

cette évaluation.

c. Une autre source possible de données : le fichier FILOCOM

Un certain nombre de données sont disponibles au sein du fichier FILOCOM (Fichier du

Logement Communal), établi par le Service Statistique de l'Etat, qui est une base de données créée

afin, entre autres, de percevoir la taxe d'habitation. La complexité de ce fichier et les données

sensibles qu'il contient en font une source difficile d'accès. En effet, pour pouvoir étudier l'évolution

d'un quartier, il faudrait avoir accès à des informations infra-communales détaillées, pratiquement

bâtiment par bâtiment. Or, à ce niveau, le caractère anonyme des données est menacé (on pourrait

par imaginer recouper des informations telle que la taille du foyer et la profession pour remonter à

la personne), d'où une grande difficulté d'accès. Par ailleurs, il faudrait obtenir une identification

précise des bâtiments, ce qui demande un travail individualisé sur chaque opération. Ceci est donc

possible, mais demande un travail important, pour des informations limitées à l'évolution du

quartier dont on peut avoir une idée par d'autres biais, tels que la typologie du logement.

Ainsi, si l'on souhaite avoir une évaluation effective de l'impact des opérations de démolition

reconstruction, il est nécessaire de collecter de plus amples données mais aussi de croiser diverses

sources entre elles.

13 ZUS : Zone Urbaine Sensible. Correspond aux quartiers difficiles identifiés par le gouvernement.

30

3. Une autre approche

L'approche qui a été jusqu'ici abordée est la collecte de données sur l'ensemble des projets

de rénovation urbaine, suivie d'un traitement statistique.

Une autre approche peut être envisagée si l'on considère non pas l'ensemble des projets de

rénovation urbaine, mais l'ensemble des démolitions Ŕ ou des constructions. Cet ensemble est en

effet plus grand (il faut compter une petite dizaine de démolitions et de constructions par opération)

: on peut penser le traiter de manière économétrique, en étudiant un échantillon représentatif.

Il serait ainsi possible d'envoyer un questionnaire aux maîtres d'œuvres (ou autres personnes

directement impliquées dans un projet donné), en leur posant des questions sur un ou plusieurs

bâtiments spécifiques, choisis de manière aléatoire, et traiter les réponses reçues.

Procédure :

L'ANRU possède la liste des bâtiments à démolir ; différents bâtiments d'une même

opération sont en général identifiés (nom / numéro / localisation) dans la convention : on a donc une

liste où chaque bâtiment est identifié de manière spécifique. Pour les conventions dans lesquelles

les bâtiments seraient indifférenciés, on attribue un numéro correspondant à l'ordre de démolition,

numéro que le chef de projet sera à même d'identifier (il ne faut pas que ce soit lui qui choisisse un

bâtiment).

On tire au sort un nombre N de bâtiments. N doit être supérieur à la taille n d'un échantillon

économétrique correct. Par échantillon économétrique correct, il faut entendre que la probabilité

que le résultat obtenu soit 'le bon' soit supérieure à 95% par exemple.

On envoie ensuite à chaque chef de projet concerné un questionnaire, identique pour tous les

bâtiments, à remplir sur ces N bâtiments. On va obtenir M réponses.

Étude des réponses :

Des M réponses, on va devoir retirer certains bâtiments ne correspondants pas aux critères.

Par exemple, si l'on cherche à étudier la durée d'obtention du permis de construire, seront éliminés

les bâtiments pour lesquels cette démarche n'a pas commencé.

On obtient un nombre m de réponses analysables. Il faut que m soit supérieur à n. Puis il faut traiter

les problèmes des biais.

Un premier biais est lié aux questions : celles-ci peuvent être mal comprises, ou

orienter la réponse.

Dans le cas qui nous intéresse, il faut identifier des questions précises : ne pas demander la

durée d'une construction, mais, par exemple, la date de pose de la première pierre, et de la

dernière.

Il faut également que la personne interrogée puisse répondre sans que cela lui demande de

recherche particulière (les documents doivent être directement à sa disposition), pour éviter

les risques de réponses peu fiables ou d'absence de réponse.

Un second biais, plus inquiétant, est celui des N-M bâtiments sur lesquels il n'y a pas

31

eu de réponse. On ignore dans ces cas les raisons de cette absence de réponse.

Un moyen de limiter ce biais peut être d'appeler les chefs de projets n'ayant pas répondu,

pour obtenir, de manière cette fois approximative, une réponse au questionnaire. Cette

réponse approximative peut permettre de chercher une corrélation entre non-réponse écrite

et caractéristiques du projet.

Il restera le cas des bâtiments sur lesquels aucune information n'a pu être obtenue. En

nombre plus petit, ils représenteront a priori un biais plus faible.

32

Conclusion

33

Conclusion

Notre but initial était d’évaluer, au niveau national, les projets de démolition reconstruction

de cités HLM en France. Nous avons choisi de traiter notre problématique en trois parties. Après

une présentation générale de ce type de projet, nous en avons détaillé la chronologie. Enfin grâce

aux données de l’ANRU, que nous avons traité, nous avons pu faire une évaluation avant/après des

projets.

Une opération de démolition reconstruction est quelque chose de particulièrement complexe.

Nous nous sommes donc attachés à identifier précisément les différents acteurs et leurs rôles

respectifs.

Les opérations semblaient avoir un retard constitutif qu’il fallait identifier et mesurer. Nous

avons constaté qu'il est difficile de chiffrer précisément les durées des différentes étapes d'une

opération. Cependant, notre analyse de la chronologie d’une opération et la recherche d’étapes

communes à chacune d’entre elle nous permet de proposer des méthodes afin d'évaluer ces durées.

Grâce aux données que nous avons collectées auprès de l'ANRU, nous avons mené une

étude statistique sur plusieurs aspects des opérations de démolition reconstitution. Nous avons tout

d'abord pu montrer les disparités régionales dans le domaine du logement social et de son évolution

à travers les opérations du PNRU.

L'objectif premier de ces opérations étant bien sûr d'améliorer les conditions de vie des

habitants, nous avons essayé d'évaluer l'évolution de la situation des ménages concernés par ce type

d'opération. Cette approche s’est avérée très intéressante bien qu’elle se soit heurtée à de

nombreuses difficultés. Une étude statistique ne pouvant être satisfaisante étant donné les données

incomplètes auxquelles on peut avoir accès. Nous avons donc préférer nous concentrer sur une

recherche théorique concernant d’éventuelles modifications dans la nature des chiffres à collecter,

dans le cas où l’on souhaiterait effectuer une évaluation plus complète et fiable autour de ce sujet.

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Glossaire

AFL : Association Foncière Logement. Voir : Foncière Logement

ANRU : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine

ANAH : l'Agence Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat

Avenant : L’avenant est un document permettant toute amodiation des projets de rénovation

urbaine non prévus par la convention pluriannuelle. On distingue :

Ŕ les avenants appelés, qui portent sur des opérations Ŕ en particulier les équipements et les

commerces Ŕ dont le financement est prévu dans la convention initiale, mais dont la

réalisation est incertaine au moment de la signature ;

Ŕ les avenants simplifiés : toute modification de programme jugée mineure ne pouvant être gérée

dans le cadre de la fongibilité et ne donnant pas lieu à un examen central. Il est instruit et

signé par le délégué territorial de l’ANRU. Ils portent le plus souvent sur des changements

de maîtres d’ouvrage ou de légères modifications de programme ;

Ŕ les avenants « classiques » : toute évolution du programme physique ayant une incidence directe

sur les objectifs fondamentaux du projet (diversification de l’habitat, désenclavement…). Il

est préparé à la suite d’un point d’étape (ou cas exceptionnels) et fait l’objet d’un examen

par les partenaires nationaux de l’Agence.

CDC : Caisse des dépôts et consignations

CGLLS : Caisse de garantie du logement locatif social

Convention : La convention, dite « partenariale pluriannuelle », a une validité de cinq ans,

et formalise l'engagement des maîtres d'ouvrages, des co-financeurs, et de l'ANRU (et du

comité de l'ANRU, comprenant, par exemple, l'USH). Elle fixe le programme, le calendrier,

et les engagements financiers. En cinq ans, toutes les subventions accordées doivent être

engagées.

CNL : Confédération Nationale du Logement

CES : Conseil Economique et Social

DGUHC : Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction

DIV : Délégation interministérielle à la ville

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DDE : Direction Départementale de l’Equipement. Service qui représente le ministère de

l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire au

niveau départemental. La DDE affecte les différentes aides au logement de l'Etat et de

l’ANAH. Pour les opérations de démolition reconstruction, elle verse des primes à

l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale.

EPARECA : Établissement public national d’aménagement et de restructurationdes espaces

commerciaux et artisanaux

HLM : Habitat à Loyer Modéré

FONCIERE LOGEMENT : association créée en 2001 dans le but « d’élaborer et de mettre en œuvre

une politique de diversification et de renouvellement de l’offre locative ». L'association se

base sur les fonds du 1% Patronal (les entreprises consacrent 1% de leur chiffre d'affaires à la

construction de logements). Elle finance la construction de logement sociaux ou en locatif

libre, selon une règle des trois tiers : un tiers adressé à des locataires ayant un revenu inférieur

à 60% des plafonds PLUS, un tiers ayant un revenu entre 60 et 100% de ce plafond, et un tiers

ayant un revenu compris entre 100% et 130% de ce plafond.14

MOUS : Maîtrise d’Ouvrage Urbaine et Sociale

OPAC : Office Public d’Aménagement et de Construction. Organisme HLM public.

OPHLM : Office Public d’Habitations à Loyer Modéré : Organisme HLM public

PLAI : Prêt Locatif Aidé d’Intégration. Les logements en PLAI sont adressés aux populations

les moins aisées. Dans l'ordre croissant, les ordres de prix des HLM sont : PLAI, PLUS, PLS.

Le plafond de ressource maximal varie selon que la personne habite Paris, la région

parisienne ou toute autre région.

PLUS : Prêt Locatif à Usage Social. Les logements en PLUS sont ont un loyer intermédiaire. Dans

l'ordre croissant, les ordres de prix des HLM sont : PLAI, PLUS, PLS. Le plafond de

ressource maximal varie selon que la personne habite Paris, la région parisienne ou toute autre

région.

PLUS CD : Prêt Locatif à Usage Social pour des Opérations de Construction Démolition. Type de

financement de logement réservé aux logements construits lors d'opération de démolition

reconstruction. Pour être financés par l'ANRU, ils ne doivent pas dépasser un certain plafond

(50 ou 100% du loyer PLUS avant démolition).

PNRU : Programme National de Rénovation Urbaine, défini par la loi du 1er août 2003 (amendé en

2005, prolongé en 2006). Il prévoit la conduite de Projets de Rénovation Urbaine, en extrême

majorité dans les quartiers classés ZUS. Le PNRU prévoit l'amélioration des espaces urbains,

le développement des équipements publics, la réhabilitation et la résidentialisation de

logements locatifs sociaux, la démolition pour vétusté ou pour une meilleure organisation

urbaine de logements, ou le développement d’une nouvelle offre de logements, aux formes et

aux statuts diversifiés. L'ANRU est chargé de le coordonner15

14

15 Source : ANRU, www.anru.fr

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Points d'étapes : Les points d’étapes sont un ensemble de réunions qui réunissent les partenaires

d’un projet de rénovation urbaine, avec pour objectif d’apprécier, deux et quatre ans après la

signature de la convention pluriannuelle, l’avancement du projet et la tendance générale

d’évolution du quartier (prise en compte du développement économique, de l’insertion par

l’emploi, de l’école, de la mobilité…).

Revue de projet : La revue de projet et une réunion ou un ensemble de réunions de suivi organisés

par la direction d’un projet de rénovation urbaine, qui se déroulent en général six mois après

la signature de la convention puis à périodicité fixée, pour vérifier l’avancement du projet et

examiner les difficultés éventuelles.

UESL : Union d’économie sociale pour le logement. Elle regroupe les organismes participant à

l’opération 1% logement qui vise à aider à l’amélioration de l’habitat. Elle finance par

exemple des emprunts à taux zéro ainsi que la moitié du budget de l’ANRU.

USH : Union Sociale pour l’Habitat. Confédération de cinq fédérations (Offices Publics de

l'Habitat, entreprises sociales pour l'habitat, coopératives HLM, crédit immobilier,

associations régionales). En résumé, elle fédère l'ensemble des bailleurs HLM, qu'ils soient

publics ou privés. L'USH a à la fois un rôle de représentation de ces organismes HLM, de

soutient à ces organismes, et d'étude des questions liées à l'habitat.

ZUS : Zone Urbaine Sensible. Les ZUS sont des territoires infra-urbains (des « quartiers ») définis

par les pouvoirs publics pour être la cible prioritaire de la politique de la ville ; ils sont

désignés en fonction de considérations locales, selon les difficultés que connaissent les

habitants de ces quartiers.16

16 Source : INSEE, www.insee.fr