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Conduire le changement
La Rforme de l tat
en Italie
(1996-2006)
Succs, checs, leons apprises
parFranco BASSANINI
ancien Ministre italien de la Fonction publiquePrsident de
Astrid
www.bassanini.it
OCDEDcembre 2007
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La rforme italienneSuccs et checs partir de 1990 jusqu
aujourdhui, avec une priode de ralentissement, voire de recul, de
2001 2006, un vaste et tumultueux processus de rforme de ltat et de
ladministration publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des
remarquables succs, mais aussi des checs. Nous avons beaucoup
appris en termes de gestion du changement. Lintention de ma
conversation est de partager avec vous certains de ces leons
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La situation de dpart: ladministration italienne au dbut des
annes 90Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis
1865Un tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralis
Une administration inefficace, malgr des cas dexcellenceUne
administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et
de rduire la dette
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Au dbut du nouveau millnaire:la rforme a mi-course En 2001
(change de gouvernement et de majorit parlementaire, du
centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la Rforme
italienne tait encore inacheve. Beaucoup de changements avaient t
apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la
mise en oeuvre des lois de rforme tait encore mi-chemin (...
changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les
administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques
premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en 2001
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Dette publique (% of PIB) de 1990 2000Source: ISTAT
Grafico2
98
101.5
108.7
119.1
124.9
125.3
124.6
122.4
118.7
114.9
111.3
Foglio1
1990-11.1
1991-10.1
1992-9.6
1993-8.5
1994-9.2
1995-7.7
1996-6.6
1997-2.7
1998-2.8
1999-1.9
2000-1.7
2001-2.2
199098
1991101.5
1992108.7
1993119.1
1994124.9
1995125.3
1996124.6
1997122.4
1998118.7
1999114.9
2000111.3
Foglio1
-11.1
-10.1
-9.6
-8.5
-9.2
-7.7
-6.6
-2.7
-2.8
-1.9
-1.7
-2.2
Foglio2
98
101.5
108.7
119.1
124.9
125.3
124.6
122.4
118.7
114.9
111.3
Foglio3
-
Dficit public (% du PIB) de 1990 2000Source: ISTAT
Grafico1
-11.1
-10.1
-9.6
-8.5
-9.2
-7.7
-6.6
-2.7
-2.8
-1.7
-0.8
Foglio1
1990-11.1
1991-10.1
1992-9.6
1993-8.5
1994-9.2
1995-7.7
1996-6.6
1997-2.7
1998-2.8
1999-1.7
2000-0.8
Foglio1
Foglio2
Foglio3
-
Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001Source: OCDE et
ISTAT
Grafico3
12.8
12.7
12.7
12.5
12
11.6
11.5
11.4
10.9
10.7
10.5
10.5
Foglio1
1990-11.1
1991-10.1
1992-9.6
1993-8.5
1994-9.2
1995-7.7
1996-6.6
1997-2.7
1998-2.8
1999-1.9
2000-1.7
2001-2.2
199098
1991101.5
1992108.7
1993119.1
1994124.9
1995125.3
1996124.6
1997122.4
1998118.7
1999114.9
2000112.1
2001109.8
199012.8
199112.7
199212.7
199312.5
199412
199511.6
199611.5
199711.4
199810.9
199910.7
200010.5
200110.5
Foglio1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Foglio2
0
0
0
0
0
0
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0
0
0
0
0
Foglio3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
-
Fonctionnaires publics en 2001comparaison entre lItalie et la
France (Source:OCDE et ISTAT)
]]Foglio1
Francia7.4%
Italia6.0%
Francia8.1%
Italia6.1%
]]Foglio1
0
0
Spesa per i dipendenti dello stato in rapporto al PIL (%)
]]Foglio2
0.0740.06
Francia
Italia
]]Foglio3
FranceItalie
Population58 mln.57 mln.
Fonctionnaires publics5,4 mln.3,4 mln.
Rapport fonctionnaires/population9.30%5.96%
Cout fonctionnaires/PIB:14.60%10.50%
-
Rduction du poids de la bureaucratie:1996-2000certificats dlivrs
par an
Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie
Grafico2
70641740.89
51661395.87
31800000
51,6 ml
70,6 ml.
31,8 ml.
dinamico anno
1996199819992000
AGRIGENTO$77,389$82,626$51,315$34,171
ANCONA$105,677$63,003$35,427$20,060
BARI$619,568$428,192$161,890$81,961
BOLOGNA$343,119$242,147$192,628$128,811
BOLZANO$113,380$74,234$47,776$28,081
COSENZA$121,625$100,271$45,851$21,631
FIRENZE$201,349$143,471$111,205$76,877
GENOVA$755,401$358,135$255,792$176,771
MILANO$1,412,077$1,109,555$780,190$458,450
NAPOLI$2,141,922$1,874,625$1,269,719$758,001
NOVARA$98,149$55,772$26,158$20,368
PESCARA$85,302$60,087$26,713$15,974
ROMA$3,005,683$2,253,752$1,734,675$968,104
SIENA$53,506$28,603$17,540$11,408
TORINO$1,062,530$600,686$442,975$289,996
TRIESTE$207,114$133,294$144,736$80,797
TOTALE$10,403,791$7,608,453$5,344,590$3,171,461
$70,641,741$51,661,396$36,289,766$32,301,330
$30,658,516
$30,058,061
grafo quantit
199619982000
$70,641,741$51,661,396$31,800,000
&C&"Tahoma,Grassetto"&16NUMERO CERTIFICAZIONI
1996-1999 E PROIEZIONE 2000
&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica
- Progetto Semplifichiamo
grafo quantit
0
0
0
&C&"Tahoma,Grassetto"&20NUMERO CERTIFICAZIONI
1996-2000 &"Tahoma,Regular"&16(dato 2000 = proiezione al
mese di agosto)
&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica
- Progetto Semplifichiamo
soldi
CERTIFICATI
POPOLAZIONE MONITORATA$8,474,376
POPOLAZIONE ITALIANA$57,563,354
FATTORE DI PONDERAZIONE6.8
CERTIFICATI TOTALI 1996$70,641,741
CERTIFICATI TOTALI 2000$30,658,516
DIFFERENZA 1996 - 2000$39,983,225
COSTO DI UN CERTIFICATO PER IL CITTADINO$23,600
RISPARMIO SU CERTIFICATI 1996-2000$943,604,118,112
Costo singolo certificato
TRASPORTI 2.600Il costo dei trasporti ottenuto applicando un
prezzo di 3.000 per l'utilizzo del mezzo pubblico (20% dei casi),
di 5.000 per quello privato (40% dei casi) e ovviamente di 0 per lo
spostamento a piedi (restante 40% dei casi)
LAVORO 15.000Il costo del lavoro pari ad un impegno di 45 min.
per un costo orario di 20.000 (valore ISTAT)
BOLLO 5.000Il costo del bollo stato ricavato moltiplicando il
valore del bollo ( 20.000) per la percentuale di certificati
bollati sul totale (ca.25%)
DIRITTI DI SEGRETERIA 1.000Valore medio acquisito attraverso le
anagrafi monitorate dal Progetto
TOTALE 23.600Non sono stati calcolati costi indiretti quali
mancato guadagno per le imprese, traffico e inquinamento, ecc.
AUTENTICHE DI FIRMA
POPOLAZIONE MONITORATA$5,280,042
POPOLAZIONE ITALIANA$57,563,354
FATTORE DI PONDERAZIONE10.9
TOTALE AUTENTICHE 1996$39,871,110
TOTALE AUTENTICHE 2000$7,116,993
DIFFERENZA 1996 - 2000$32,754,117
COSTO DI UN'AUTENTICA PER IL CITTADINO$38,600
RISPARMIO SU AUTENTICHE 1996-2000$1,264,308,916,200
Nota: il costo dell'autentica di firma pi elevato rispetto a
quello del certificato in quanto la percentuale del bollato pari al
totale
VALORIZZAZIONE COMPLESSIVA
RISPARMIO 1996-1998$1,020,893,416,580
RISPARMIO 1996-1999$1,954,246,828,508
RISPARMIO 1996-2000$2,207,913,034,312
TOTALE RISPARMIATO IN TRE ANNI$5,183,053,279,400
grafo soldi
1020893416579.72
1954246828507.9
2207913034312.26
&C&"Tahoma,Grassetto"&20RISPARMI COMPLESSIVI ANNUI
RISPETTO AL 1996 &"Tahoma,Normale"&16(dato 2000 =
proiezione annua su riduzione media % mesi gen-ago)
&L&"Tahoma,Regular"&12Dipartimento Funzione Pubblica
- Progetto Semplifichiamo
-
Rduction du poids de labureaucratie: 1996-2000 signatures
certifies conformes dlivres par an
Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie
-
Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de
lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001
(Source:ISPO)
indice conoscenza
14182939
6103054
13162645
0000
Opinion leader83755
Nullo
Basso (1-4)
Medio (5-7)
Alto (8-10)
futuro
515752087
353034010
14131403
POP.
Dirigenti/Dip. Pubblici
Commercianti, artigiani, lib. Professionisti
Imprenditori
Opinion leader
UFFICI
17
45
25
9
4
conosciute di piu'
809184100100
75887910099
67786910097
POP.
Pubblici
Commercianti, artigiani, lib. Professionisti
Imprenditori
Opinion
lllllllllllllll
Foglio1
POP.Dirigenti/Dip. PubbliciCommercianti, artigiani, lib.
ProfessionistiImprenditoriOpinion leader
Nullo146130
Basso (1-4)18101608
Medio (5-7)293026037
Alto (8-10)395445055
POP.Dirigenti/Dip. PubbliciCommercianti, artigiani, lib.
ProfessionistiImprenditoriOpinion leader
Migliore515752087
Come ora353034010
Peggiore14131403
BUONO17POP.PubbliciCommercianti, artigiani, lib.
ProfessionistiImprenditoriOpinion
SUFFICIENTE45Autocertificazione809184100100
INSUFFICIENTE25Carta di identit elettronica75887910099
PESSIMO9Federalismo amministrativo67786910097
NON SO4
100
Grafico5
60.6
67.4
VALORI %
% RISPOSTE AFFERMATIVE
60,6%
67,4%
giudizio gov 5
67.7
77.2
65.3
100
94.5
primo lucido
Foglio2
ruolo attivo
VALORI %
199960.6
200167.4
POP.pubblicicomm, artig, imprimprenditoriopinion
67.777.265.310094.5
primo lucido
Valori %
an 199949.4
an 200158.7
Foglio3
-
Ladministration lectronique les premiers rsultats (2001)
Impts en ligne : ds 1999 toutes les dclarations de revenus (30
millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique
et sont traites lectroniquement
80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits
lectroniquement
La signature lectronique a valeur lgale depuis 1998. Elle est
certifie par 14 socits prives Les appels doffre lectroniques et les
mandats de paiement lectroniques ont t introduits partir de 1999La
carte didentit lectronique, prvue par une loi de 1998, a commenc
tre dlivre en voie exprimentale partir de 2000
-
Les progrs de lItalie dans la rforme de ltat et de la fonction
publique: lavis de lOCDE
Dans son Rapport sur la Rforme de la Rglementation en Italie,
Paris 2001, lOCDE soulignait les tonnants progrs que lItalie avait
fait, partir de 1995, dans les domaines de la rforme de ltat, de la
modernisation de la fonction publique et de la qualit de la
rglementation
-
La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et organique
une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier
ministre un leadership clair (exerc par le ministre de la Fonction
Publique et des Affaires rgionales, responsable de la mise en
oeuvre de la Rforme) une mthode bipartisan une coopration
quotidienne avec les administrations rgionales et locales et les
organisations des travailleurs et des entrepreneurs (les
organisations des consommateurs tant alors trs faibles en
Italie)
-
Les Chapitres de la RformeUn tat lger: rduire le primtre de
laction publique
La rforme de la rglementation: allger rglementations et dmarches
administratives
La rforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et
le mrite
Une administration oriente vers les performancesUne
Administration en ligne
La rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion
des ressources
La rforme de lAdministration centrale: de 22 12 ministres
La dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le
gouvernement aux citoyens
-
Rinventer la mission des institutionsUn tatlger (mais
efficace)
La subsidiarit horizontale - Un Etat qui fait moins pour le
faire mieux... la mission de ltat se concentre sur son
core-business:
privatisation dactivits et services non essentiels
gestion en outsourcing des services publics
libralisation des services publics (public utilities)
-
Un tatplus lger libralisation et privatisation (1990-2001)
Tlcommunications: 231 licences de et 174 oprateurs au lieu du
monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise)
Energie: ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du
march de la production ds 2003 (90% en 1990)
Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits
productives en 30 secteurs (pas plus de licences et
autorisations)
Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL,
INA,ENEL, Telecom, Autostrade
Le programme de privatisation le plus large parmi les pays OECD:
entres pour environ 103 mld. deuros fin 1999
-
PrivatisationsEntres dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999)
Source: OECD
Grafico4
102.9
71.1
69.3
66.4
40.4
33.1
25.5
8.1
7.8
milliards de
7,8
8,1
25,5
33,1
40,4
66,4
69,3
71,1
102,9
Foglio1
ItaliaFranciaGiapponeAustraliaSpagnaGra
bretagnaGermaniaCanadaStati Uniti
64.47348.5346.7214534.44128.70915.3927.0243.1
Italie102.9
Japan71.1
Australie69.3
France66.4
Espagne40.4
Grande Bretagne33.1
Allemagne25.5
Canada8.1
Etats-Unis7.8
Foglio1
miliardi $ USA
Foglio2
Foglio3
-
Un tatplus lger difficults et rsistances Des rsistances
culturelles et idologiques puissantes ont frein le processus de
privatisation et libralisationdans les administrations, centrales
et localesdans les organes juridictionnels et de contrle dans les
diffrentes corporations (ex: professions librales, pharmacies,
chauffeurs de taxi)et dans les forces politiques de droite et de
gauche auxquelles elles font rfrence Cest pour cela que la rforme a
connu aussi des checs: - on na pas encore approuv les lois de
libralisation des activits professionnelles et des services
publiques locaux Leon: les processus de libralisation, de
privatisation et d'outsourcing se heurtent de plus grandes
difficults et de plus grandes rsistances lorsquils affectent les
oligopoles locaux plutt que les oligopoles nationaux.
-
Un tatplus lger 2006-7: la rforme relanceLe Gouvernement guid
par M. Berlusconi 2001-2006) a bloqu tout projet de
libralisationAprs les lections de 2006, le nouveau gouvernement
Prodi a relanc les projets de libralisation des activits
professionnelles, des services publiques locaux , du commerce de
dtail ..Leon sur lItalie: la politique italienne est toujours
surprenante pour les trangers: les projets de libralisation en
Italie ont t toujours approuvs par des majorits de gauche et bloqus
par des majorits de droite.
-
Progrs dans la qualit de la rglementation
Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini, de nombreuses
mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que lItalie fait des
rapides progrs dans lutilisation des outils relevant des meilleures
pratiques en matire de qualit rglementaire. () lutilisation de cinq
outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de
manire importante en Italie au niveau national entre 1998 et
2000
OCDE, Rapport sur la Reforme de la Rglementation en Italie,
Paris 2001 (p. 53)
-
Indicateurs OCDE de capacit rglementaire 1998-2000Source: OCDE,
Service de la gestion publique, 2000Italie 2000Italie 1998
_1046001793.doc
0
20
40
60
80
100
Transparence
Analyse
dImpact de
la Rglementation
Processus de
dcision
Index dactivit de
rvision
Communication
de besoins
rglementaires
ITA-1998
ITA-2000
-
Simplificationune politique spcifique pour la meilleure
rglementation
Analyse de limpact de la rglementationpour mesurer limpact en
termes de cots des nouvelles rgles sur les citoyens et les
entreprises
LUnit pour la simplification de la rglementationune commission
centrale dexperts pour la simplification administrative et la
qualit de la rglementation
ConsultationlObservatoire pour la simplification: un organisme
consultatif entre ltat, les collectivits locales et les partenaires
sociaux
-
Simplification et drglementation les
instruments"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats
"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu
dactes administratifs dautorisation
Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actes
administratifs
Quelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois et
dcrets
"Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures,
autorisations et licences que le Gouvernement est autoris supprimer
ou simplifier par dcret
-
La Rforme de lAdministration centrale la stratgie gnraleLa
premire rforme structurelle depuis 1865Fusion des administrations
avec des missions similaires: limination des duplications et des
fragmentations Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la
rforme, 14 en 2001 Labandon du modle ministriel pyramidal comme
modle gnral dorganisation
Une organisation interne dlgifie et plus flexible
-
La Rforme de lAdministration centrale les nouvelles
structuresLes Agences: organismes agiles pour les activits
techniques et excutives(Agences: des recettes, du domaine de ltat,
des douanes, des industries de la dfense, de la proprit
industrielle, de la protection civil)
Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures devraient
devenir les structures interministrielles de priphrie et incorporer
les structures et les services priphriques de 8 Ministres mais
-
La Rforme de lAdministration centrale2001-2006: retour au
passTandis que les Agences ont commencer travailler avec de bonnes
performances, le gouvernement de M. Berlusconi (2001-2006) na pas
russi vaincre les rsistances des bureaucraties ministrielles contre
la mise en uvre des Bureaux Territoriaux de ltatEn 2006, M. Prodi,
revenu la tte du gouvernement, a augment les ministres de 14 18 et
a nomm le cabinet le plus plthorique de lhistoire dItalie (103
ministres et sous secrtaires)Avec M. Berlusconi et M. Prodi (une
contre-rforme bipartisane!) la Prsidence di Conseil (bureau du
premier ministre) revient au pass: une structure plthorique avec
trop dactivits gestionnaires
-
La Rforme de lemploi publicla privatisation
Droit priv pour les fonctionnaires publicsLe rapport demploi (
lexception des magistrats, prfets, diplomates et militaires) est
soumis au droit civil et ladministration a les mmes pouvoirs que
lemployeur priv
Juge unique pour lemploila juridiction sur lemploi public est
transfre du juge administratif au juge judiciaire; solutions
extrajudiciaires des diffrends
-
La qualit et les performances les traitements de la haute
fonction publique
Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts
fonctionnaires en considration des responsabilits et des
performancesMaintenant: les traitements prennent en compte les
responsabilits et les rsultats obtenus. Pour les meilleurs, les
primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le
traitement de base Toutefois: lier les rmunrations aux performances
peut amliorer la qualit des services publics et des activits
administratives seulement sous deux conditions: que soit garantie
lautonomie des fonctionnaires publics face aux pressions et aux
interfrences des politiciens, et quil existe des paramtres et des
procdures valables pour lvaluation des performances et des
rsultats.
-
La qualit et les performancesla nouvelle approcheLabandon dune
approche formelle et juridique
Une vision oriente vers les utilisateurs et les perfomances
Une administration proche aux citoyens et aux entrepreneurs:
- conditionne le dplacement des investissements - acquiert une
efficacit internationale - perd sa connotation de pouvoir
autoritaire
-
La qualit et les performances: une rvolution culturelle Ds le
dbut il tait clair que le succs de la rforme dpendait de la capacit
des administrations et des fonctionnaires de changer leur
culture
cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit:de linnovation
technologique et organisationnellede la simplification (ne pas
imposer des charges administratives indues)de la qualit des
services et des prestationsde la satisfaction des
citoyens-usagersde la valorisation du professionnalisme et du
mritede la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des
citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et
obligations bureaucratiques
-
La qualit et les performancesles rsistancesContradictions et
incohrences dans:
lattitude des syndicats:Le choix, en principe, en faveur du
professionnalisme et du mrite, de la responsabilit et de la
dcentralisation est parfois contreditlattitude des politiciens, des
fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales
gnralises dfense des privilges et de la jungle des salairesle
comportement du Parlement:Le choix en faveur de la mritocratie et
de la qualit est contredit par trop de lois en faveur de
corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis,
recrutement sans concours etc.
-
La qualit et les performancesune rvolution culturelle encore
accomplirLa culture de lvaluation et du mrite reste encore
minoritaireLes politiciens aiment se mler dans la gestion plutt que
se limiter tablir les stratgies et les objectifsBeaucoup
dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste
et tatisteLa dfense de la sret de lemploi et de lirresponsabilit
des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit
de la fonction administrativeAinsi les structures administratives
qui ont mis en uvre les nouveaux principes sont encore peu
nombreuses. Des exceptions (best practices), plus que la rgle
-
2001-2006: retour au pass?
La rforme 1996-2001 avait t projete et approuve avec un soutien
bipartite. Malgr cela, le Gouvernement de centre-droite a ralenti
de faon sensible voire dans certains cas frein le processus de mise
en uvre de la rforme, et a remis en question certains de ses
piliers, avec:
Le partage des taches et de responsabilits de la rforme entre
plusieurs ministres (manque de coordination dans sa mise en
oeuvre)Un spoils system gnralis (directeurs gnraux et chefs de
bureau) et la prcarisation des hauts fonctionnaires Le recul de
lorientation aux performances et des instruments de promotion du
professionnalisme et du mriteLa suppression du corps unique des
haut fonctionnaires (des administrations centrales plus
cloisonnes)
Dans ce domaine lorientation du nouveau gouvernement Prodi nest
pas encore claire
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Malgr retards, rsistances et contradictions, plusieurs parties
de la rforme ont survcu aux changements de gouvernement et de
majorit parlementaire:
un Etat et une fonction publique dlabrs ont dsormais accept le
dfi de la modernisation
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Leons apprises Facteurs de russite: un consensus presque
universel, une coalition trs large
Le premier facteur de russite a t le consensus presque universel
dont la rforme a bnfici La construction dune large coalition pour
la rforme a t le premier engagement du Ministre dlgu la rforme de
lEtat et la Fonction Publique
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Facteurs de russite:le cadre politique et socialLe programme de
rformes a t fortement soutenu:par le Premier Ministre (la rforme
comme point fort du plan daction du Gouvernement)par les Rgions et
les administrations localespar les partis politiques de la majorit
et de loppositionpar les forces productivespar les citoyenspar les
mdiasComment avons-nous russi btir une coalition aussi large?
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Demande de rforme et consensus Dans les annes 90, la
construction dun large consensus pour la rforme trouvait un terrain
favorable dans la crise de ltat. Celle-ci alimentait un fort besoin
de changement et une trs forte demande d une rforme radicale
parmi:Les CitoyensLes EntreprisesLes SyndicatsLe Parlement (un
consensus bipartisan)
Premires leons tire de lexprience italienne: - plus un tat est
dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le
rformer;- pour btir une large coalition il est en tout cas
ncessaire dramatiser la gravit de la crise et lurgence de la
rforme
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La construction du consensus et la conduite du changement Dans
un processus la fois: top-down (cadrage, gnralisation), etbottom-up
(consultations, librations dnergie et d ides).tous les acteurs
doivent tre impliqus ds le dbut et pouvoir apporter leur
contribution (ou, au moins, avoir limpression davoir contribu); et
surtout.il faut convaincre tous les acteurs quil vont participer la
ralisation dun projet dcisif pour lavenir de la nation
Ainsi, le projet de rforme a t compris et soutenu par:une
fonction publique en qute de reconnaissance sociale des syndicats
(au moins au niveau central) conscients des potentialits positives
de la rforme
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La construction du consensus et la conduite du changementEn
Italie les syndicats de la fonction publique ont accept et soutenu
au moins, au niveau national - les mesures de rforme les plus
rigoureuses telles que: la dcentralisation, le statut de droit priv
des fonctionnaires, les primes rapports la productivit, les
contrles des couts et des rsultats, lallgement des dmarches
bureaucratiques et des cots de rglementation Nous sommes russi
faire partager la conviction que la rforme de ladministration tait
la condition ncessaire pour la valorisation du travail public et du
rle des fonctionnairesMais les syndicats italiens reprsentent la
fois les travailleurs de la fonction publique et ceux du secteur
priv (les agents et les usagers de ladministration publique)
-
La construction du consensus et la conduite du changementIl faut
que les agents soient convaincus de la ncessit de la rforme, mais
aussi des objectifs de politique publique que doivent tre raliss
par leur administrationIl faut traduire ces objectifs en
indicateurs de performance et cibles de programme claires et
ralistes de sorte que chaque agent sache quil peut avoir une part
dans le projet et y russirIl faut que les moyens et le ressources
soient adquate aux objectifs et aux indicateurs tablisLe succs doit
tre reconnu et prim. Les prix moraux sont parfois plus important
que les prix matriaux
-
La construction du consensus et la conduite du
changementMontrer/dmontrer constamment qu il y a des avantages dans
le changementFaire comprendre que dans certaines situations pour
prserver lacquis il faut le remettre en discussionEn cas de
difficults, tre prts modifier les modalits de mise un uvre, mais
pas remettre en cause les raisons dtre de la rformeUtiliser la
fiert des rles et la transformer en facteur de changement
-
La construction du consensus et la conduite du changementIl faut
le soutien des agents et des syndicats, mais aussi dautres milieux.
Si les association dusagers, le monde de lconomie, les mdia se
mobilisent et sapproprient des rformes, leur soutien peut faire
flchir les rsistances aux changements
La participation dune grande varit dacteurs institutionnels et
sociaux facilite la mise en place de la rforme. Plus le leadership
est fort, plus il est facile de maitriser la participation dun
grand nombre dacteurs sans que le plan de rforme perde sa
cohrence.
Pour obtenir ce consensus plus large, il faut commencer par des
mesures win-win, trs simples mais trs apprcies par les usagers: par
ex. en Italie lauto certification (dclarations sur lhonneur)
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Le rle de la rforme de la rglementationLa qualit des systmes
normatifs est un facteur cl pour la stimulation de la croissance
conomique.Mais lallgement des dmarches bureaucratiques et des cots
de rglementation est aussi fondamental pour toute rforme de l'Etat,
car il a un impact remarquable sur les usagers et les
entreprises.Une politique pour la qualit de la rglementation va
au-del dune simple drgulation; ce nest pas une politique
exceptionnelle, mais un processus, et elle requiert des stratgies,
des outils et des structures spcifiques.Les dclarations sur
lhonneur, les guichets uniques, la suppression dautorisations et
licences montrent que la rforme apporte des bnfices concrets aux
citoyens et aux entreprises.
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La construction du consensus et la conduite du changement:
quelques leons I. le consentement social et l'appui des citoyens,
des organisations dentreprises et des travailleurs, des partis
politiques et des gouvernements locaux sont facteurs cls du succs
de toute rforme radicale de l' tatII. il est plus facile dobtenir
lappui des syndicats pour des rformes administratives rigoureuses
et courageuses lorsque ceux-ci reprsentent en mme temps les
travailleurs du secteur public et du secteur priv, car ils
reprsentent ainsi tant les acteurs que les bnficiaires de la
rforme;III. pour gagner le soutien la rforme, il faut commencer par
des mesures qui apportent des bnfices concrets aux citoyens et aux
entreprises. La rforme de la rglementation joue ce propos un rle
remarquable
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La construction du consensus et la conduite du changement:
quelques leons (suite) IV. Les lois, elles seules, nont jamais
chang la vie des citoyens. Aussi, la phase de ralisation de la
rforme est-elle toujours cruciale. Cest alors que, souvent,
surgissent des difficults et des rsistances. La mise en uvre de la
rforme peut alors prendre beaucoup de temps. Une lgislature peut ne
pas suffire.V. La stabilit du gouvernement est une condition de la
russite de la rforme.VI. Les rformes approuves avec un appui
bipartite ont plus de chance de survivre aux changements du
gouvernement et de la majorit parlementaire. Mais la russite de la
rforme dpend de lampleur du soutien des citoyens et des acteurs
sociaux.
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Larchitecture du changement Niveau PolitiqueLeadership Soutien
Premier MinistrePrincipes de rfrencePouvoir de Coordination
Niveau Organisations -Partage valeurs-Des raisons pour y
croire-Motivations y compris montaireet parcours de carrire-Miser
sur les pionniersmais ne pas oublier les suiveursNiveau usagers Des
rsultats rapides l ou il sont plus attendu (mesures-phares, ex:
auto certification)Des services et des produits innovants (ex:
guichet uniques, dclarations des revenus lectronique) Communiquer
les russites, faire comprendre les raisons des difficult-associer
citoyens et entrepreneurs
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Facteurs de faiblesse dans la rforme italienneDes rsistances
redoutables et parfois caches de la vieille nomenklatura
bureaucratique et des juges administratifs La ncessit de foncer au
maximum dans un dlai assez court (difficult de digestion)Une rforme
pousse aussi par des impratifs de bilan. Ressources limites pour
faire agir les leviers motivationnels montaires La taille des
rformes: trop de chantiers ouverts tous ensemble, y compris des
changements constitutionnels
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Grands facteurs de faiblesseet de succs Le facteur politique
(faiblesse): le systme politique italien est trs fragment; les
majorits parlementaire sont composs dun grand nombre de partis
politiquesLe facteur Maastricht (succs): pour faire face aux grands
dfis la socit italienne est capable de mobiliser des nergies
jusqualors inconnues
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