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Sujet élaboré par une cellule pédagogique nationale
CONCOURS INTERNE D’INGÉNIEUR TERRITORIAL
SESSION 2019
ÉPREUVE DE NOTE
ÉPREUVE D’ADMISSIBILITÉ : Rédaction d’une note à partir d’un dossier portant sur la spécialité choisie par le candidat au moment de son inscription.
Durée : 4 heures Coefficient : 3
SPÉCIALITÉ : PRÉVENTION ET GESTION DES RISQUES
À LIRE ATTENTIVEMENT AVANT DE TRAITER LE SUJET :
Vous ne devez faire apparaître aucun signe distinctif dans votre copie, ni votre nom ou un nom fictif, ni initiales, ni votre numéro de convocation, ni le nom de votre collectivité employeur, de la commune où vous résidez ou du lieu de la salle d’examen où vous composez, ni nom de collectivité fictif non indiqué dans le sujet, ni signature ou paraphe.
Sauf consignes particulières figurant dans le sujet, vous devez impérativement utiliser une seule et même couleur non effaçable pour écrire et/ou souligner. Seule l’encre noire ou l’encre bleue est autorisée. L’utilisation de plus d’une couleur, d’une couleur non autorisée, d’un surligneur pourra être considérée comme un signe distinctif.
Le non-respect des règles ci-dessus peut entraîner l’annulation de la copie par le jury.
Les feuilles de brouillon ne seront en aucun cas prises en compte.
Ce sujet comprend 40 pages.
Il appartient au candidat de vérifier que le document comprend le nombre de pages indiqué.
S’il est incomplet, en avertir le surveillant.
Vous êtes ingénieur territorial chargé de la prévention des risques au sein de la ville d’ INGE (80 000 habitants) exposée à de nombreux risques : crues, inondations, submersion marine, risques naturels et technologiques. La commune dispose d’un plan communal de sauvegarde mais le bilan réalisé suite à une inondation importante montre qu’il n’existe pas une culture commune du risque permettant de gérer la crise de manière optimale.
Dans un premier temps, la directrice des services techniques vous demande de rédiger à son attention, exclusivement à l’aide des documents joints, une note sur la culture du risque.
12 points
Dans un deuxième temps, elle vous demande d’établir un ensemble de propositions opérationnelles pour développer une telle culture tant au niveau des agents que des habitants sur le territoire.
Pour traiter cette seconde partie, vous mobiliserez également vos connaissances.
8 points Liste des documents :
Document 1 : « Mettre en place une gestion des risques dans les collectivités » - Techni.Cités n°263 - 8 février 2014 - 2 pages
Document 2 : «Travailler avec l’Institut des risques majeurs » - Techni.Cités n°280 - février 2015 - 1 page
Document 3 : « 1998-2018 : 20 ans de partage pour la prévention des risques » (extraits) - iffo.rme - 2018 - 5 pages
Document 4 : « Existe-t-il une culture du risque ou des risques comme une culture de crise en France ? » (extraits) - 11ème rencontre Georisque - janvier 2015 - 9 pages
Document 5 : « Développement de la culture du risque auprès des agents de la ville de Nantes » - Nantes - consulté en janvier 2019 - 2 pages
Document 6 : « La culture du risque, ça s’apprend ! » - collectivité territoriale de Martinique - 4 juillet 2016 - 1 page
Document 7 : « La culture du risque est un problème démocratique » - le Monde - 25 mars 2011 - 2 pages
Document 8 : « Crues : trois mesures pour renforcer la culture du risque » - Actu Environnement - 23 mars 2016 - 1 page
Document 9 : « Rhône. La perception des riverains de la frontière suisse à la mer. Sondage 2016 » (extrait) - plan-Rhône - 2016 - 5 pages
Document 10 : « Xynthia 5 ans après : pour une véritable culture du risque dans les territoires » (extraits) - Rapport du Sénat - juin 2015 - 7 pages
Document 11 : « La culture du risque » - Syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion des eaux de l’Aa - consulté en janvier 2019 - 3 pages
Documents reproduits avec l’autorisation du C.F.C.
Certains documents peuvent comporter des renvois à des notes ou à des documents non fournis car non indispensables à la compréhension du sujet.
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TECHNI .CITÉ S n° 263 • 8 févr ier 2014
Par Frédéric GaydreAttaché principal
I N G É N I E R I E R I S Q U E S
• La gestion decompétences de plus enplus larges et techniquesdemande auxcollectivités de connaîtreles risques auxquels ellessont exposées.
• Il s’agit d’identifi er lesoutils et méthodessusceptibles de lesprévenir et de les gérerlorsqu’ils apparaissent.
• Une méthode propose deles classer en 33 risquesprincipaux et 6 familles.Elle implique de réaliserune cartographie et detravailler en mode projetet en transversalité.
L’ESSENTIEL
Une enquête auprès des départements, régions et des grandes villes et intercommunalités a récemment été réalisée sur la prise en compte de la gestion des risques. L’analyse des réponses permet de dresser un panorama précis des enjeux mais aussi des organisations et des méthodes à déployer pour gérer effi cacement la multiplicité des risques aff érant à la gestion de services publics.
Mettre en place une gestion des risques dans les collectivités
risques jugés prioritaires ne sont pas les mêmes.
Une organisation spécifi que à mettre en placeUn tiers des collectivités environ estiment avoir des eff orts à faire et avouent avoir une marge de progrès dans l’organisation de la gestion de leurs risques. Seules 8 % pensent que la culture du risque est suffi samment diff usée dans la collec-tivité (16 % pour les communes). Par ailleurs, la plupart des collectivités (77 %) considèrent que la gestion du risque est inégalement appréhen-dée selon les diff érentes thématiques concer-nées. Seulement 26 % des collectivités ayant répondu à cette enquête ont institué un service ou une cellule spécialisée. De la même manière, généralement, des dispositifs précis de préven-tion et de gestion des risques ont été mis en place spécifiquement dans les domaines suivants : sécurité au travail (95 % des collectivi-tés), achats et commande publique (77 %), systèmes informatiques et systèmes comptables et fi nanciers (74 et 71 %), sécurité des biens (51 %). En revanche, les thématiques relatives à la gestion de projet, à la qualité et la continuité de la gestion des services et à l’environnement semblent être moins couvertes par des disposi-tifs de prévention et de gestion des risques.En tout état de cause, les collectivités qui s’estiment suffi samment armées ont à 80 % mis en place une démarche de cartographie des risques qui semble constituer un préalable indispensable pour en assu-rer la maîtrise. Celles qui ont déjà engagé ce travail ont tout naturellement mis en place une couver-ture des risques les plus impactant et élaboré des
Une enquête a été réalisée par un cabinet conseil en partenariat avec l’association des directeurs généraux des grandes
collectivités et l’association pour le management des risques et des assurances de l’entreprise. Tous les départements et toutes les régions ainsi que les quatre-vingts plus grandes villes et inter-communalités de France ont été interrogés. Un tiers du panel a bien voulu répondre.Il en ressort tout d’abord que trente-trois risques importants sont recensés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Les deux tiers des collectivités interrogées estiment être exposés à un ou plusieurs risques et 40 % estiment même être exposés à un risque fort pour plus d’un tiers de ces risques.
Une multitude de risques à la mesure de la diversité des missions de service publicLes trente-trois risques sont répartis en six familles, risques stratégiques, de gouvernance ou d’image, risques fi nanciers, risques humains, risques opérationnels, risques exogènes et enfi n, risques juridiques et réglementaires. Pour chaque risque, il a été demandé aux collectivités d’éva-luer leur degré d’exposition en attribuant une note de 1 à 4 et d’apprécier leurs marges de progression en matière d’anticipation de ces risques. Sur la base de ces réponses, une matrice a pu être réalisée permettant de graduer les prio-rités. Un graphique permet de préciser le niveau d’exposition et le niveau de préparation des collectivités pour chacun des trente-trois risques. De même, selon les collectivités, les
Appréhender la gestion globale des risques par le contrôle interneDans les grandes collectivités, le contrôle interne est souvent rattaché au directeur général des services (49 %), à la direction fi nancière (22 %) ou à d’autres services (inspection générale, audit interne…). Il a pour objet de formaliser l’ensemble des procédures et process mis en œuvre par la collectivité pour s’assurer d’une gestion effi cace et effi ciente de ses activités. Ce contrôle interne vise également à s’assurer que les procédures prévues sont eff ectivement appliquées. 63 % des collectivités interrogées ont créé ou sont en train de mettre en place un contrôle interne et trois quarts des collectivités qui ne se sont pas encore lancées dans la démarche ont en projet de le faire à court terme.
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plans d’action. Les collectivités qui n’ont pas encore débuté ce travail de cartographie ont l’intention de le faire tout prochainement.Dans ces démarches de gestion des risques, il apparaît que les directions générales, direction générale des services (DGS) ou directions géné-rales adjointes (DGA) jouent un rôle crucial. Ainsi, 62 % des personnes ayant répondu à l’enquête sont positionnées sur des emplois fonctionnels. De même dans 92 % des collecti-vités, le DGS fi xe les objectifs en matière de gestion des risques dans trois quarts des cas et demande à avoir un retour d’informations sous forme de reporting dans 54 % des collectivités qui ont répondu à cette enquête. Le DGS ou ses adjoints doivent accompagner les services ou cellules mises en place.
Les apports de la démarche Au-delà de la cartographie des fragilités de l’organisation, de la possibilité de les minorer en anticipant un certain nombre de mesures, la démarche de gestion des risques permet un travail en transversalité entre toutes les direc-tions de la collectivité. De la même manière, cette démarche constitue souvent les prémisses à la mise en place d’un véritable
contrôle interne permettant d’accroître l’effi -cacité et la performance des services de la collectivité. En eff et, cette démarche de gestion des risques vient compléter, amplifi er et appro-fondir les autres démarches lancées par les collectivités en matière de contrôle interne (63 %), d’audit interne (64 %) ou de contrôle de gestion (82 %).Pour autant, il convient d’être vigilant et attentif aux diffi cultés susceptibles de surgir dans la mise en œuvre d’une telle démarche. En premier lieu il peut apparaître difficile de mobiliser des ressources humaines nombreuses, issues de diff é-rentes directions, de niveaux hiérarchiques diff é-rents dans une démarche projet nécessairement complexe avec de très nombreux interlocuteurs n’ayant pas tous le même niveau d’expertise ni les mêmes attentes, ni les mêmes motivations. Par ailleurs, bien souvent, cette démarche qui peut être consommatrice de temps et d’énergie vient s’ajouter à des plans de charge parfois déjà importants, ce qui peut ne pas faciliter la coopé-ration pourtant indispensable entre tous les services internes de la collectivité. Enfi n, l’absence de référentiel, de méthodologie construite et partagée ne permet pas de mener à bien ces démarches dans de bonnes conditions.
• Baromètre de la gestion globale des risques au sein des collectivités : www.arengi.fr
• La gestion des risques et le contrôle interne dans les collectivités territoriales : www.cgi.fr
• Le baromètre 2013 du riskmanager : www.amrae.fr
• Gestion des risques – recueil bibliographique de l’ENA : www.ena.fr
POUR EN SAVOIR PLUS
• Contrôle de gestion : il permet de piloter l’activité des services et d’évaluer l’effi cience,l’effi cacité, les synergies et la productivité d’une organisation.
• Audit interne : il donne à uneorganisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et vise à améliorer son effi cacité, en évaluantméthodiquement les processus de management des risques et de contrôle.
QU’ESTCE QUE C’EST ?
Toutes collectivités = somme statistique/mathématique de tous les autres résultats
Régions Départements Communes et EPCI
Accident du travail et maladie professionnelle
Échec, retard ou surcoût d’un projet (travaux ou aménagement) Défaillance du système d’information Absentéisme
Défaillance d’un satellite Échec d’un chantier interne de modernisation ou de réforme
Accident du travail et maladie professionnelle Accident du travail et maladie professionnelle
Échec d’un chantier interne de modernisation ou de réforme Défaillance d’un satellite Défaillance d’un satellite Accident majeur sur un établissement
Absentéisme Absentéisme Échec d’un chantier interne de modernisation ou de réforme
Échec d’un chantier interne de modernisation ou de réforme
Défaillance du système d’information
Perte, vol ou diff usion d’informations sensibles
Tensions sur catégories de personnes/compétences critiques
Occupation illicite de l’espace public/immeubles de la collectivité
Tensions sur catégories de personnes/compétences critiques
Accident du travail et maladie professionnelle
Échec, retard ou surcoût d’un projet (travaux ou aménagement)
Échec, retard ou surcoût d’un projet (travaux ou aménagement)
Accident majeur sur un établissement
Mutation institutionnelle ou technologique mal anticipée
Mutation institutionnelle ou technologique mal anticipée
Tensions sur catégories de personnes/compétences critiques
Fraude interne ou externe Accident majeur impliquant un usager du service public
Crise médiatique/dénigrement des élus ou de la collectivité
Crise médiatique/dénigrement des élus ou de la collectivité
Échec, retard ou surcoût d’un projet (travaux ou aménagement)
Erreur, délai dans l’attribution d’une aide fi nancière Fraude interne ou externe Défaillance d’un satellite
Mutation institutionnelle ou technologique mal anticipée
Accident majeur sur un établissement
Accident majeur sur un établissement Non-respect de la réglementation, irrégularité des actes juridiques
Risques ressortant comme prioritaires par collectivités
Ce tableau a permis de voir quelle est la priorisation du risque par type de collectivité, les risques étant classés par ordre d’importance. Elle a été déterminée grâce à un traitement statistique en combinant le degré d’exposition aux risques avec le degré de préparation des collectivités.Plus d’informations sur http://www.arengi.fr/barometre-gestion-globale-des-risques.
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Techni.Cités#280février 2015
TRAVAILLER AVEC…
CAHIER TECHNIQUE PRATIQUE
L’Institut des risques majeursPar Nathalie Michallon, ingénieur, service sécurité civile, ville de Grenoble
Dans nos sociétés qui pensent tout maîtriser, réinstaurer une culture du risque est un enjeu capital. L’Institut des risques majeurs initie des travaux collaboratifs entre tous les acteurs des risques pour soutenir les collectivités et les autorités dans cette démarche.
vités peuvent s’appuyer sur cette méthodologie et aider les entreprises, établissements recevant du public, centres commerciaux à se préparer pour garantir la mise en sécurité du public et des salariés, en cas d’événe-ment majeur, jusqu’à la fi n de l’alerte ou l’arrivée des secours. D’autre part, des actions visant à structurer une dynamique d’acteurs autour des exer-cices d’évaluation des PCS sont lan-cées cette année. La production fi nale regroupera les supports méthodolo-giques et documentaires permettant aux communes de monter en toute autonomie leur propre exercice PCS.
Communication et formation, une entité ressourceCes travaux et toutes les études réa-lisées avec ses partenaires comme l’État, l’Éducation nationale ou les Sdis donnent toute légitimité à l’IRMa pour rayonner en tant qu’entité ressource dans le domaine des risques majeurs. L’Institut organise ainsi des sessions de formations. « Elles sont souvent prétextes à la mise en réseau d’ac-teurs, qui viennent de toute la France pour explorer les nouveaux outils de gestion des risques », précise le direc-teur de l’IRMa, François Giannocaro. Comment mettre en place un PCS opérationnel ? Comment informer effi cacement la population ? Comment concevoir des exercices PCS ? Tels sont les trois sujets des formations dispen-sées en 2015.
Tous les résultats des expérimenta-tions et les connaissances capitalisées sont aussi disponibles sur le site inter-net de l’IRMa : www.irma-grenoble.com. Sur « risques. tv », les séries « Ça n’arrive pas qu’aux autres », sur le risque inondation, ou « Risques vs fi ctions », l’émission de décryptage des risques au cinéma, sont des supports d’information subtils et pointus, à uti-liser sans restrictions pour la sensibi-lisation du grand public.
cartographie et de l’iconographie à une diffusion effi cace de l’information sur les risques majeurs auprès de la population ?
En matière de gestion opéra-tionnelle des risques, l’IRMa a lancé récemment les plans d’organisation et de mise en sûreté dans les éta-blissements (POMSE). Les collecti-
L’ Institut des risques majeurs (IRMa) est une association, basée à Grenoble, créée en
1988 à l’initiative conjointe du minis-tère en charge de l’Environnement et du conseil général de l’Isère. En partenariat notamment avec la région Rhône-Alpes, il propose des actions autour des deux principaux leviers de la gestion des risques : accroître la responsabilisation du grand public et des décideurs locaux, et savoir se préparer aux niveaux individuel et collectif pour faire face à une situation de crise.
Soutenir un partenariat entre des acteurs pour expérimenter une pra-tique innovante, en décrypter les aspects organisationnels et fonc-tionnels et mettre à disposition de tous une méthodologie détaillée et validée, telle est la stratégie de l’IRMa pour répondre aux attentes de la population et des autorités.
De l’expérimentation aux bonnes pratiquesCes dernières années, l’IRMa s’est ainsi positionné sur différents projets répondant aux besoins de communes ou EPCI, aux commandes des autorités, ou pour tester des actions proposées par des associations. L’Institut assure alors une mission de coordonnateur, conseiller technique, lien avec les par-tenaires fi nanciers… Tel a été son rôle auprès de la ville de Saint-Étienne lors de la conception du Dicrim inte-ractif en partenariat avec l’université Jean Monnet et les soutiens du conseil régional et de la Dreal. L’IRMa a ensuite pu rédiger un guide de recommanda-tions répondant aux questions des collectivités en matière d’information préventive : comment utiliser les tech-nologies de l’information pour traiter le contenu réglementaire du Dicrim ? Quels peuvent être les apports de la
CHIFFRES CLÉS
2505 000
C’EST LE NOMBRE DE COLLECTIVITÉS membres de l’IRMa dans toute la France.
C’EST LE NOMBRE MOYEN DE VISITEURS uniques quotidien en 2014 du site www.irma-grenoble.com pour 37 000 pages consultées par jour.
CONTACT
?
QU’EST-CEQUE C’EST ?
Dicrim : document d’information communal sur les risques majeurs.Dreal : direction régionale de l’environnement, de l’aména-gement et du logement.EPCI : établissement public de coopération intercommunale.PCS : plan communal de sauvegarde.POMSE : plan d’organisation et de mise en sûreté dans les établissements.
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Quel est le rôle conjoint des institutions et de la popu-
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Les diverses catastrophes environnementales qui balaient la France depuis une trentaine d'année ont fait émerger une prise de conscience nouvelle auprés des acteurs institutionnels. Pour autant se pose, presque 20 ans après la loi Barnier, la problématique de l'appréciation in concreto et in abstrato des dommages, et des risques environnementaux, antérieurs ou postérieurs, qui leur sont liés.
Pour établir un PPRN ou PPRT, encore faut-il connaître suffisamment les risques réels encourrus sur son territoire et cette connaissance reste aléatoire et fragile au vu des données techniques, mais également des contraintes immobilières et climatiques. Ce risque s'appréciait jusqu'alors au travers du document d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM) existant depuis 1987, ainsi que du plan communal de sauvegarde depuis 2004. La responsabilité du maire pouvait être engagée depuis 2001 sur la gestion des risques contenue dans le PLU. La directive n° 2007/60/CE du 23/10/07 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, transposée en droit interne par la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, a proposé un nouvel encadrement juridique pour la gestion des inondations.
Sur les 122 territoires français répertoriés comme zones inondables ou suceptibles de l'être, des stratégies locales et démarches inspirées des programmes d'action de prévention contre les inondations (PAPI), ont déjà vu le jour et ont été la base de réflexion pour l'élaboration de la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite loi « MAPTAM », introduisant la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations) pour les EPCI à compter du 1er janvier 2018.
Est-ce à dire qu'il existerait alors une culture du risque inondation ? Et peut-on dire qu'il existe une culture de crise en matière d'inondation en France?
Pour y répondre, deux problématiques se posent. La première repose sur un éclaircissement juridique : la notion juridique de risque existe-t-elle ? Repose t-elle juridiquement sur l'effet de l'incertitude et sur quels objectifs ? comment définir juridiquement la nature et le champs d'application d'un risque acceptable et inacceptable a contrario ? Existe-t-il juridiquement des risques environnementaux objectifs «acceptables» et «inacceptables», ou ces derniers sont-ils purement subjectifs? Quelles en seraient la limite?
La seconde doit permettre de s'interroger sur le fait de déterminer avec précision si une culture de la crise et donc une gestion anticipative des risques, existe vraiment. Cette culture de la crise ne doit pas s'entendre uniquement sur la gestion technique des risques, mais doit appréhender la globalité des risques, dans une approche transversale de ces derniers et les conséquences qu'ils engendrent, notamment sur la nature des dommages subis.
I. Eclaircissements sur les nature et fonction de la notion de risque
Les principes fondateurs environnementaux en droit international de l'environnement demeurent au nombre de huit : les principes d'utilisation non dommageable du territoire, les principes de solidarité et de coopération, le principe de développement durable, le principe des responsabilités communes mais différenciées, le principe de prévention des dommages, le principe de précaution, le principe du pollueur-payeur et enfin le principe de participation publique.
Ils sont retranscris en droit interne par le législateur mais force est de constater qu'ils ne sont pas toujours pris en compte, ou qu'ils sont mal analysés. Le droit international de l'environnement rentre dans ce processus de pacification car il contribue au renforcement de la sécurité juridique mondiale tout en participant à une autre vision de la souverraineté étatique. Les facteurs conjoncturels et structurels d'aprés guerre ont permis l'émergence progressive d'une certaine vision de la souverraineté étatique, lié à la généralisation des états démocratiques libéraux. Cette appétence à la démocratie s'est doublée d'une appétence à la stratégie sécuritaire.
Existe-t-il une culture du risque ou des risques comme une culture de crise en France ?
11ème rencontre GEORISQUE 27 & 28 janvier 2015. UNIVERSITE PAUL VALERY Montpellier 3. MASTER GCRN/IRD/GRED
DOCUMENT 4
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Le choix vers une nouvelle forme de gouvernance relative à la gestion des risques environnementaux n'est pas neutre car il préfigure une organisation locale raisonnée, parce que rationnelle, basée sur le dialogue, la concertation, la fermeté avec pour clé de voûte une responsabilité à la fois personnelle et collective.
Tendre vers une nouvelle forme de gouvernance des risques dans les territoires demande à la fois des engagements politiques et juridiques réels. Les territoires doivent être au coeur des projets sécuritaires et chaque territoire est différent. La force des habitudes reste ainsi un défi à soulever par des réformes juridiques nécessaires et durables. Pour la France, la notion de risque repose sur un fondement juridique fragile et une fonction juridique incertaine.
1. Un fondement juridique fragile
Le fondement juridique repose principalement sur la Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « loi Barnier » mais ne définit pas pleinement la notion juridique de risques
1. 1 Une définition juridique imprécise
Il existe deux types de critère d'appréciation des dommages, et des risques environnementaux, antérieurs ou postérieurs, qui leur sont liés à savoir un critère in concreto et un critère in abstrato. Cette appréciation se fait généralement au cours d'une procédure judiciaire, à la survenance du dommage, où le demandeur victime comme le défendeur auteur du dommage, peuvent solliciter une expertise environnementale. Cette dernière repose alors sur un référentiel plus ou moins explicite en matière de police environnementale et il faut retenir que les modes d'expertises environnementales restent donc extrêmement aléatoires d'un expert à un autre. Or, se pose à l'expert, la problématique de la notion de risque environnemental. Car cette notion n'est pas définie dans le code de l'environnement. Pour la définir, certains se basent sur la norme ISO 31000 (management des risques).
Notion non juridique, elle trouve sa source dans la définition posée par le Centre Européen de Normalisation comme étant une « non-conformité en qualité, d’une pollution en environnement, d’une défaillance d’un équipement, d’une intoxication ou d'une atteinte corporelle en matière de sécurité des personnes ». Une révision de l'ISO4 a permis de faciliter les discussions entre professionnels des risques, tous secteurs confondus. Ainsi, la nouvelle définition abandonnerait la vision classique d'ingénierie, définissant le risque comme « la combinaison de probabilité d’évènement et de sa conséquence », pour rendre les risques aux objectifs de l’organisation et le définir ainsi comme « l’effet de l’incertitude sur les objectifs ». Si l'on ramène cette définition, sur le plan juridique, comment définir alors juridiquement l'effet de l'incertitude et sur quels objectifs ? Rapportée à la gestion des risques inondations, comment alors définir juridiquement la nature et le champs d'application d'un risque acceptable et inacceptable a contrario. Existe-t-il alors des risques environnementaux objectifs acceptables et inacceptables, ou ces derniers sont-ils purement subjectifs ? Quelles en seraient la limite ? Existe-t-il une culture du risque ? La réponse repose sur la nécessité de limiter l'incertitude pour éviter les dommages.
La notion de « modernité réflexive », basée sur la notion de risque « acceptable », est dénoncée par Olivier Clerc, professeur de droit à l'université de Corse. La notion juridique du risque par David Melloni, professeur de droit à l'université de Haute Alsace, retient une notion subjective5 : en définissant le risque juridique comme la « rencontre entre un aléa et une vulnérabilité » qui dépendrait ainsi d'un évenement extérieur, imprévisible et irrésistible, et de la rencontre des
4 Guide 73 :2009, management du risque , consultable en ligne sur le site http://www.iso.org 5 MELLONI David, qu'est qu'un risque collectif ? CERDACC EA 3992, document RISEO 2010-1, consultable sur le
site www.riseo.com
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cultures territoriales visant à gérer cet évenement. Le risque ne serait donc pas une incertitude juridique mais une probabilité, quantifiable juridiquement. Ramenée à la gestion des inondations, comment alors apprécier et quantifier cette probabilité en juste équilibre entre la gestion d'un territoire déterminé et la protection de la société civile ? Pour un expert, un dommage environnemental peut-être lié à un risque collectif, en amont mais surtout en aval, comme dans le cas des summersions, et cette dernière notion n'est pas consacrée en droit. Même si David Melloni reconnaît que la Doctrine a reconnu la notion de « droit des catastrophes », à la demande du Professeur Lienhard, force est de constater qu'on ne parle pas de risques environnementaux collectifs mais bien de catastrophes environnementales. Et les modalités de réparation liées à ces dernières reposent sur la reconnaissance administrative de ces catastrophes, puis le mise en œuvre des assurances.
1.2 Des responsabilités juridiques nouvelles
Le fondement du recours juridique à l'expertise environnementale pour établir les responsabilités se base sur deux critères. Le premier critère, objectif, repose sur l'analyse des faits, l'appréciation des préjudices et l'établissement d'un lien de causalité entre les fautes et les dommages. Le second critère, subjectif, repose sur l'établissement des responsabilités actuelles et à venir mais aussi sur l'estimation des mesures à prendre pour les dommages actuels.
L'intervention de l'expertise environnementale a été élargie dans le contentieux civil environnemental international depuis 2000 car l'expertise permet d'apprécier avec justesse la responsabilité délictuelle de l'auteur du dommage. Cette appréciation, pour le cas de la France, repose sur l'évaluation in concreto des troubles de jouissance environnementaux et de leur réparation6, sur l'identification du responsable7, l'appréciation de la faute commise8, l'appréciation des préjudices et du lien de causalité9, l'estimation des mesures de réparation par équivalence10, et enfin sur le respect de l'obligation d'information au titre des dispositions réglementaires11.
Si l'on regarde les nouvelles réglementations en matière de digue, la compétence GEMAPI, introduite par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », était destinée à apporter de la clarification des compétences des collectivités territoriales. Une compétence communale, ciblée et obligatoire, a été instaurée, pour les communes qui l'exerceront directement ou par le biais de leur EPCI. Est-ce à dire que ces établissements n'avaient pas auparavant d'obligation de moyen et de résultat ? Elle était jusqu'alors diffuse (la compétence restait facultative et partagée entre les collectivités et les groupements rattachés), et ne permettait pas de larges perspectives d'horizons. La compétence GEMAPI distingue désormais le bloc communal, l'EPAGE (établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau) et l'EPTB (établissement public territorial de bassin) et le financement de ces derniers est assuré par une taxe facultative plafonnée.
La problématique des responsabilités repose alors sur les gestionnaires du risque inondation. Concernant la gestion des rivières, cette dernière est directement incluse dans la gestion du risque inondation et établit alors une même et unique responsabilité pour le gestionnaire du risque inondation. Concernant la gestion de digues existantes à risques, un projet de décret dénommé « projet digues » a reçu l'avis favorable du Comité National de l'Eau le 23 septembre 2014, en application du volet technique de la loi GEMAPI, consacré à la prévention des inondations. Ce projet
6 CA Paris, 28 janvier 2009, Société coopérative de commercants, n°07/20526 7 Cass civ 3ème, 17 novembre 2004, Société Dassault, n°03-14.0388 CA Paris, 23 janvier 2008, Société Sidec, n°05/00349 Cass, 17 novembre 2010, Communauté urbaine de Strasbroug, n°09-14.31110 Cass civ 3ème, 16 mars 2010, n°08-21.507 ; Cass civ 3ème, 22 juin 2010, n°09-021511 CA Nimes, 4 mars 2008, SA Sitadis, n°06/00516 ; CA Orléans, GFR de Beauregard, 6 janvier 2006, n°05/00399
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permettrait aux collectivités de disposer d'un pouvoir de décision local prioritaire pour la mise en œuvre d'un nouveau service public sous la forme d'un EPCI qui appliquerait la stratégie locale de prévention des inondations souhaité et décidé par les acteurs locaux et financé par une taxe locale aux côtés des outils fiscaux traditionnels comme le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs.
Ainsi, dans le cheminement de la réforme des collectivités, cette prérogative désengage l'Etat et responsabilise d'avantage les collectivités territoriales et leur groupement. Le décret ne parle plus de « digues » au sens strict mais au sens large en incluant tous les ouvrages liés à la gestion des inondations. Des niveaux de protection seront établis en fonction des études hydrauliques sur lesquelles reposent les études de danger actuelles. La responsabilité du gestionnaire du système de protection, qu'il soit une commune ou un EPCI, va alors reposer sur l'identification précise de ces zones, ses délimitations, ainsi que sur les écoulements issus des inondations. Quand on sait que la vitesse de l'écoulement est constitutif des plus gros dommages, matériels ou psychiques, force est de constater que le gestionnaire des zones devra répondre à la plus grande prudence. Par contre, un flou juridique demeure sur le déclenchement du mécanisme de la responsabilité. Car le décret ne fixe pas les performances dites minimales pour les ouvrages d'endiguement à savoir un seuil de vulnérabilité à raison du risque de summersion, et ne prévoit pas non plus de mise à jour des ouvrages aux normes minimales. Or, comment déclencher cette responsabilité, au niveau assurantiel comme judiciaire, si on ne connait pas le seuil de vulnérabilité d'un territoire. Est-ce à croire que la responsabilité est totale, sans seuil de vulnérabilité ? La question demeure. D'autre part, comment permettre aux communes ou leur groupement d'établir une stratégie locale et les programmes d'action si ce dernier est inconnu. Car, le degré de vulnérabilité d'un territoire évolue, notamment au vu des programmes d'aménagement et d'urbanisme. L'incertitude relative au champs d'application du risque est donc établie.
2. Un champs d'application incertain
Dans le cadre des aléas inondations, pour l'établissement de tous les documents inondation, cartographies d'aléas, atlas, sous maîtrise d'ouvrage communale, on prend comme repère de référence, la ou les crues centenaires locales. Cette politique du risque inondation s'appuie alors sur des éléments factuels. Or les changements climatiques perturbent ces données centenaires, en créant des aléas exceptionnels de plus en plus fréquents. Les dernières intempéries de 2014 démontrent alors une nécessaire mise au point des outils actuels. Se posent alors une problématique liée à la portée juridique des documents techniques.(...)
Le législateur a donné une valeur juridique différente aux divers supports technniques mis à disposition par les collectivités territoriales auprés de la société civile.
Ainsi, les Atlas des Zones Inondables n'ont pas de valeur réglementaire en tant que tel et ne peuvent donc en aucun cas être opposables aux tiers comme documents juridiques. Il en va de même pour les documents multirisques pré-cités, revêtant un caractère informatif pouvant être pris en compte par le juge administratif.
Seuls les documents annexés à un PPRI approuvé revêtent le caractère réglementaire et donc opposable aux Plans d'Occupation des Sols (POS), les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU), SCOT....
Or, un nombre croissant de litiges a fleuri en l'espace de quinze ans devant le juge administratif, portant sur le fond des PPRI, notamment sur les problématiques liées aux délimitations des zones à risques, bleues ou rouges. Des zones connues dans la mémoire territoriale comme non inondables, sont entrées dans le champs d'application des PPRI, et à l'inverse. Comme le PPRI impose des mesures dites de mitigation, un diagnostic vulnérabilité, établi par «des personnes ou des organismes qualifiés en matière d’évaluation des risques naturels et de leurs effets socio-économiques» a été crée pour répondre aux demandes des études notariales, souhaitant intégrer le degré de vulnérabilité des bâti dans les actes de vente futurs. Or, il n'existe aucun cadre légal actuel applicable à ce type de diagnostic et relatif au contexte de la responsabilité, il convient de préciser que le futur diagnostic doit prendre en compte le volet assurances « dommages aux biens et aux personnes » contractées sur le dit immeuble. La loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles s'applique ici.
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II. Réflexions autour des notions de crise et de gestion anticipative des risques
Le risque inondation selon le CEPRI ( Centre Européen de Prévention des Risques Inondations), est le premier risque naturel en France. Ce risque peut avoir un effet domino, c'est à dire déclencheur d'autres risques, comme le risque éboulement et celui de mouvement de terrain. Or la vulnérabilité d'un territoire, d'un bâti, des êtres vivants au risque inondation se mesure à l'importance des conséquences des agressions subis par ces derniers en situation d'inondation. La vulnérabilité s'apprécie selon le CEPRI, pour le secteur du bâti, selon trois critères que sont l'atteinte à la sécurité des personnes, la perturbation ou l'arrêt de l'utilisation du bâtiment et les divers effets domino. Ramené au champs territorial, ces trois critères devraient être la base d'une approche nouvelle du risque inondation. Car pour parer à une sécurité juridique maximale, il est nécessaire de limiter l'incertitude pour éviter les dommages. Sur le plan international, Albane Geslin pense que les accidents environnementaux à répétition depuis trente ans «résonnent comme une litanie12» et cette «insécurité environnementale» conduit à la problématique de l'efficacité des états face à ces nouveaux risques. Les différends environnementaux pourraient être source de déstabilisation dans la pacification des relations internationales entre les états. L'ensemble des différends pourraient ainsi donner naissance dans un avenir proche, qu'Isabelle Stenger nomme le temps des catastrophes13 et conduirait alors à une insécurité juridique globale servant alors une nouvelle forme d'état assimilé à ce que l'économiste français Alain Minc dénomme un « nouveau Moyen-Age14 ». Sur le plan national, notamment en France, malgré les réformes en cours, force est de constater qu'il faudrait établir une obligation générale du risque afin d'instaurer une approche transversale raisonnée des risques.
1. L'établissement d'une obligation générale du risque
L'exemple de la tempête Xinthia et le procés qui s'est tenu dernièrement a permis de mettre en lumière la nécessité de réinventer les modes opératoires actuels en établissant une obligation générale du risque pour les gestionnaires des systèmes de protection. Pour Patrick Le Louarn, professeur de droit à l'Université de Nantes, «la mission parlementaire déclenchée aprés Xinthia, a pu constater que les acteurs locaux de l'aménagement ont parfois engagé bien légèrement leur responsabilité en faisant souscrire à leurs partenaires des enjeux beaucoup plus importants que ceux-ci ne pouvaient le penser. Ainsi, le bénéficiaire d'un permis de construire acquéreur d'une rente productive de plus-value, assume le risque absolu de destruction. Son assureur et, derrière celui-ci, la solidarité des assurés plus la solidarité nationale, sont engagés par la quantité de biens et de vies détruits avec un montant global de réparations considérables et pour certaines impossibles. L'intérêt commun de ce groupe très hétérogène directement ou indirectement atteint que l'on peut appeler : « les victimes », est donc de faire contribuer à la réparation ceux qu'on ne peut pas appeler les auteurs - car l'auteur c'est Xynthia - mais qui ont, soit autorisé l'exposition au risque, soit organisé celle-ci en mettant les biens sur le marché15». Aussi, s'interroge-t-il sur la nécessité de renforcer l'obligation du risque dans les documents d'urbanisme opposables tel les PPRT et PPRN. Il s'interroge sur l'absence d'une approche transversale du risque dans les documents d'urbanisme, et une gouvernance du risque nouvelle. L'auteur dépeint les modes opératoires du dispositif juridique mis en place depuis la loi Barnier16 et met en lumière l'insuffisance de prise en compte des risques qu'il qualifie « d'évidents »,
12 GESLIN Albane, états et sécurité environnementale, états de l'insécurité environnementale : de la recomposition normative des territoires à l'esquisse d'un droit de l'anthropocène, collection études stratégiques internationales, éditions Bruylant, 2012, 296 pages, page 87 à 105
13 STENGERS Isabelle, au temps des catastrophes, résister à la barbarie qui vient, éditions la découverte poche, essai n°395, 2013, 210 pages
14 MINC Alain, le nouveau Moyen-Age, Paris, éditions gallimard, 1994, 230 pages 15 LE LOUARN Patrick, La tempête Xynthia, révélateur des insuffisances du droit ? la Semaine Juridique Edition
Générale n° 19, 9 Mai 2011, 56516 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement
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notamment les cas de submersion marine, ignorés du législateur. Il relève également les limites du principe de prévention, simplement basé en pratique sur les contraintes de police. La négligence avérée d'une gestion préventive en aménagement opérationnel, foncier et une insuffisance d'information et de participation citoyenne ont conduit à ne pas aboutir à une « gouvernance des territoires du risque ». Les enjeux postérieurs portent ainsi « sur l'effectivité de la première prévention et sur la mise en oeuvre des deux autres ». Cette évidence juridique, qui élargirait le champs des responsabilités et encadrerait mieux les droits et devoirs de chaque acteur institutionnel, est pourtant restreinte voir, pour l'auteur impossible car, il n'existe pas d'approche transversale des documents d'urbanisme en matière de gestion des risques, que les aménagements supposés ne tiennent pas compte des aménagements existants et le risque territorial est encore mal détecté. Son analyse propose des réformes nécessaires mais difficiles car « la situation et l'imbrication des enjeux est si complexe qu'il faut aussi s'intéresser aux mécanismes qui les déclenchent, institutionnels et juridiques, concernant la gestion des territoires et la répartition des responsabilités, qui font qu'un maximum de risques est pris par un maximum de personnes qui n'en ont pas fait le choix aussi librement qu'on peut le penser. Dans ce jeu, l'autorité publique, avec ses outils de droit public, est l'acteur principal».
L'auteur termine en indiquant que le Sénat considère que le principe d'indépendance des législations, ne permet pas une approche transversale des risques. « Au nom du principe d'indépendance des législations, seuls les documents, les servitudes et les règles prévus par le Code de l'urbanisme sont pleinement opposables aux actes pris dans cette matière. Cette vision juridique provoque une distinction presque imperméable entre l'urbanisme et la gestion des risques naturels. Cloisonnés et segmentés, ces deux domaines ne communiquent entre eux que de manière ponctuelle et incomplète17 ». Or, la Doctrine et la jurisprudence18 contestent ce point de vue, renforcé depuis 2010. Mais le caractère non opposable des plans de gestion des risques en matière d'inondation demeure.
Il ressort ainsi de cette analyse juridique qu'une d'une part, la politique d'aménagement menée jusqu'alors par les communes françaises méconnait ou sous-estime le risque inondation et que d'autre part, les acteurs institutionnels locaux ne sont pas suffisamment aguerris à la gestion transversale des risques, naturels et technologiques.
Aussi, l'auteur conclut-il au fait qu'il faut «inventer de nouveaux outils et de nouvelles stratégies territoriales, mieux coordonner les actions publiques qui sont désormais des impératifs absolus sur notre littoral», pour mieux prévenir les sanctions encourrues, notamment la faute de négligence du risque par les acteurs publics, et au delà « une réforme préalable et profonde du système de la loi de 1807 et, [..] une réflexion approfondie sur le rôle de la propriété dans tous les dispositifs ».
L'exemple de l'affaire Xynthia révèle ainsi, non pas l'absence d'un cadre juridique, mais plutôt, des pratiques locales à haut risque, génératrice d'insécurité juridique. Car la gestion transversale des risques nécessite une connaissance certaine des données à la fois topographiques d'un milieu, écologiques et scientifiques. Cette connaissance doit être également administrative et politique.
Or, le cadre juridique permet de poser une protection et des limites mais ne peut à lui seul, s'ériger comme un instrument unique. Il doit donc se nourrir d'avantage des données extérieures et les retranscrire pour permettre l'émergence d'une gouvernance du risque nouvelle, solidaire, efficace et réactive. Car les politiques menées jusqu'alors, et une mauvaise connaissance du risque inondation ont conduit à la survenance de nouveaux types de dommages.
17 Rapport ANZIANI, Sénat, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthian° 554 (2009-2010) - 10 juin 2010 page 68
18 DIEU François, note sous CAA Bordeaux, 31 août 2006, n° 04BX 00807, Sté arboricole et fruitière de l'Agenais : RDI 2007, page 103 ; note sous CAA Bordeaux, 4 nov. 2004, n° 02BX00258, Préfet de la Charente-Maritime. TA Amiens, 23 avr. 2007, n° 0601149 (EMA d'un zonage du PLU) ;A contrario CAA Nantes, 26 déc. 2003, n° 02NT00213, SCI La Petite Prise à la Faute/mer.
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1.2. La survenance de nouveaux types de dommages
Les dernières intempéries de l'automne 2014 en France ont démontré la nécessité de revoir les politiques d'aménagement en y intégrant le risque inondation. Mais plusieurs problématiques demeurent sur la nature même du risque et du dommage qu'il engendre.
La première repose sur l'estimation du dommage qui ne réalise pour l'instant qu'à sa survenance et reste encadrée par les dispositions d'une ordonnance d'expertise. Pour faire évoluer cette estimation en aval, il conviendrait d'inclure dans la demande d'expertise l'expertise des désordres actuels, mais aussi futurs au vu des générations futures, car l'évaluation des désordres actuels, peut être liés à un vice caché ou à un dol19.
La seconde repose sur l'estimation des dommages futurs, qui sur le plan matériel pourraient être des frais liés à l'exécution des travaux de remise en état20. Or pour estimer ces derniers, il faudrait prendre en compte les indices conduisant à l'établissement des dommages de façon à déterminer s'il s'agit de probabilités, de facteurs de certitudes ou de véritables moyens de preuve, à la manière des techniciens de scènes d'infraction (TSI). Il faudra donc s'inspirer des moyens scientifiques existant déjà en matière de contamination des milieux, pour déterminer ces nouveaux types de dommages matériels pour les générations futures. C'est le cas en France de l'Unité de Gendarmerie d'identification des Victimes de Catastrophes (UGIVC), intervenant au national comme à l'international, et composé de divers professionnels aguerris. Ce type d'unités pourrait alors être crée soit sur le plan national, soit sur le plan régional avec des pôles d'expertises inondation.
La troisième repose sur la survenance des dommages psychiques pour les générations futures. De nouveaux dommages, comme le préjudice lié à la peur ou de l'angoisse21, celui du déplacement géographique, social et culturel des populations sinistrées, sont apparus aprés des incidents nationaux comme l'explosion du site AZF en France le 21 septembre 2001 mais surtout depuis l'incident de Fukushima du 11 mars 2011, et peuvent s'adapter à toutes formes d'atteintes environnementales majeures, notamment en cas de grandes crues ou d'inondations à caractère exceptionnel. La mémoire territoriale « risques inondations », présente dans les recueils et témoignages, doit donc être intégrée au PPRI pour mieux appréhender la vulnérabilité d'un territoire et permettre une meilleure réactivité pour les problématiques d'accessibilités aux réseaux routiers, de capacités d'évacuation et mise en sécurité dans des zones réfuges prédéfinies. Mais cette mémoire territoriale doit aussi être la base des nouvelles politiques d'aménagement. Car la mise en sécurité des biens et des personnes n'est pas seulement une obligation de moyen, elle est aussi une obligation de résultat. Et anticiper la peur naissance de la population dans des zones habitables soumises au risque inondation, est un enjeu de politique d'aménagement et entre dans le cadre des responsabilités car l'appréciation de réparation22 peut s'établir tant en amont qu'en aval de la survenance de ces nouveaux types de dommages.
2. Une nouvelle approche transversale des risques
La sécurité juridique territoriale dans le cadre de la gestion du risque inondation repose sur le fait de déterminer avec précision si une culture de la crise en cas d'inondation et donc une gestion anticipative des risques inondations, existe vraiment. Cette culture de la crise ne doit pas s'entendre uniquement sur la gestion technique des risques, mais doit appréhender la globalité des risques, dans une approche transversale de ces derniers et les conséquences qu'ils engendrent, notamment sur la nature des dommages subis.
19 Cass, civ 3ème, 8 juin 2006, Total, n°04-19.069 ; caa, 25 mai 2011, SCI Erika, n°09-16.67720 Cass civ 3ème, 15 décembre 2010, société Sofi, n°09-70.53821 DALIGAND Liliane, syndrome post traumatique spécifique et préjudice d'angoisse, CERDACC EA 3812,
document RISEO 2011-3, consultable sur le site http://www.iso.org 22 Cass, civ 2ème, 18 septembre 2008, ,°07-17.640
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2.1 La nécessaire émergence du principe de prévention, de solidarité et coopération
L'analyse juridique précitée en matière de summersion marine, pose l'humilité de l'auteur face à la réalité juridique et à la limite du principe de prévention, de solidarité et coopération car l'esprit du législateur n'est pas encore clairement retranscrit dans la pratique territoriale et qu'on «en reste encore loin malgré les avancées de la loi de juillet 2010 ».
L'expert juridique rebondit sur l'importance d'utiliser un ensemble d'outils préconisés par le rapport Anziani23, à savoir les outils fonciers et réglementaires, existants ou à créer, pour mieux assimiler les zones dites à risques. Or, il reconnaît qu'il n'existe pas encore d'étude réellement menée sur les effets de ces prises de prévention en matière d'aménagement urbain. Et qu'ainsi, les questions de coopération intercommunale relatives à un plan d'aménagement global d'un ensemble de territoires contigus soumis au même risque, propre à l'esprit du législateur demeurent. Pour élargir cette analyse à tous les risques inondation, qu'ils soient en zone montagne, rurale, ou urbaine, il est donc nécessaire d'établir, au non du principe de prévention, de solidarité et coopération de nouvelles politiques d'aménagement et plus généralement de nouvelles stratégies territoriales axées autour du risque inondation mais aussi des autres risques présents sur les territoires concernés.
Il s'agirait donc d'abord de reconnaître juridiquement la mémoire territoriale « risques inondations », non véritablement intégrée aux documents d'urbanisme pour la rendre opposable. Cette mémoire collective permettrait une meilleure écoute des données géomorphologiques et hydrauliques anciennes. Il s'agirait ensuite d'établir une politique du risque inondation ciblée et coordonnée entre les divers acteurs, institutionnels, et la société civile. Ici, il s'agirait alors de s'inspirer du secteur nucléaire pour créer de véritables plans anticipatifs et d'alerte inondation, avec des exercices d'alertes annuels, et la création de zones refuges connues de tous. Il s'agirait enfin de pouvoir établir une politique anticipative de la peur du risque inondation, en amont comme en aval du dommage crée par le risque inondation, en réfléchissant aux problématiques d'accessibilités aux réseaux routiers et d'évacuation en urgence.
La prise en compte de ce principe au plan local et régional, avec la réforme en cours, entrerait dans le cadre d'une gestion raisonnée du risque inondation, au sens de transversale, équilibrée et proportionnelle aux évenements passés et à venir à gérer et aux actions à mener.
2.2 La nécessaire émergence d'une gouvernance du risque inondation
Avec le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République actuellement en cours de débats au Sénat, des transferts de compétence entre la région et les collectivités territoriales sont prévus. Le futur article L.4251-3 du CGCT portant sur les compatibilités du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, énoncerait que ce schéma devra être compatible avec : « b) Les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux en application de l’article L. 212-1 du code de l’environnement ;« c) Les objectifs et les orientations fondamentales des plans de gestion des risques d’inondation prévus à l’article L. 566-7 du code de l’environnement ; ».
Partant d'une gouvernance ascendante, ce seront ainsi les orientations fondamentales des plans de gestion des risques inondations communaux qui vont définir ce futur schéma régional. Une approche territoriale du risque inondation émergerait donc en théorie et va permettre de définir avec précision, l’identification et la connaissance du risque inondation d'une région. La question sera de savoir ce que le législateur entend juridiquement par « orientations fondamentales ».
23 Cf note 15
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Cette nouvelle gouvernance du risque inondation passerait ainsi par une autre vision du territoire
Elle passerait d'abord par une véritable coopération inter et intra locale nouvelle, en s'inspirant de la gestion en secteur nucléaire, entre la société civile, vivant proche des territoires à risques, les acteurs institutionnels locaux (EPCI, équipe communale), les acteurs de la sécurité du territoire (sapeurs pompiers, services d'ordre), et les formateurs (spécialistes, juristes, médiateurs). Cette coopération se baserait notamment sur de l'éducation et la formation permanente au droit des catastrophes naturelles, tant pour apprendre à anticiper qu'à agir, mais également à travers un réseau d'échanges et d'informations cohérentes sur les modes de gestion et d'alerte, répondant ainsi à un cahier des charges des droits d'information au grand public au titre des dispositions de la convention internationale d'Aarhus. La désinformation nuisant au bon fonctionnement des territoires, cette nouvelle vision d'une coopération itérative permettrait alors de réguler ou du moins minimiser la défiance liée à l'exploitation des ouvrages publics comme les digues et limiter le champs des responsabilités quasi-illimitées des communes ou leur groupement.
Cela supposerait ensuite qu'on qualifie juridiquement la notion de risques, qu'on renforce la portée juridique limitée des données techniques autres que les PPRI, notamment les données liées aux tensions hydromorphologiques, qu'on intégre la mémoire collective territoriale aux PPRI.
Cela supposerait aussi qu'on prenne en compte les dommages environnementaux liés aux risques inondations en élargissant le caractère « remarquable » des paysages, et en y intégrant les notions de « rares et fragiles » qui ne sont pas encore reconnus sur le plan juridique. les paysages étant partie intégrante d'un patrimoine local unique, appartenant à un « Patrimoine commun de l'humanité », non encore reconnu, au même titre que d'autres ressources naturelles comme l'eau potable en 201024 et 201325, et donc susceptibles de subir des risques irréparables.
Cela supposerait enfin qu'on inclut dans ce nouveau type de gestion des risques, les nouveaux types de dommages non reconnus juridiquement pour l'instant tel que le dommage de la peur, ou le dommage du trouble de jouissance à une vie saine, ou encore le dommage de la perte de valeurs liés à la vie rurale. Cette notion de gestion «raisonnée» des risques , en opposition à gestion « absolue », répondrait aux impératifs de «volonté commune et solidaire d'utilisation équitable », d'un territoire, et non aux impératifs de «mise en valeur des gestions coordonnées». Cette gestion serait donc aux antipodes de la gestion intégrée qui ne vise qu'à «maximiser le bien-être économique et social», et répondrait alors à «équilibrer durablement la pérennisation des ressources naturelles ». En l'espèce, elle répondrait aux exigences du principe de mise en sécurité des biens, des personnes mais aussi celui des écosystèmes. Le risque inondation ne deviendrait plus l'exception mais serait le principe d'une politique d'aménagement raisonnée. Ce faisant, cette nouvelle gestion du risque repose alors sur une redéfinition des territoires, au sens environnemental, en faisant appel notamment aux données géo-morphologiques, anthropiques, et systémiques.
Le champs d'application de ce type de gestion reposerait sur les notions juridiques de pater familias, et de mandat, en mettant en exergue, aux côtés de la mise en sécurité des biens et des personnes, la notion de fragilité et de rareté des territoires, ressources naturelles locales uniques. Elle intégrerait les problématiques de financement liées aux travaux de mise en sécurité de territoires à risques, sur le plan humain comme écosystèmique, mais reposerait sur une éducation et une formation permanente et obligatoire de tous au risque inondation. Les générations futures au travers des structures scolaires seraient alors mieux préparées à la défense et à la protection de leur milieu.
Ce nouveau type de gestion permettrait alors l'émergence d'une gouvernance locale solidaire, capable de dépasser les clivages politiques, sociaux-culturels et juridiques au nom d'un intérêt général communautaire environnemental.
24 AGNU, résolution 64/292 du 28 juillet 2010 25 AGNU, résolution 24/18 du 27 septembre 2013; résolution A/C.3/68/L.34/Rev.1 du 19 novembre 2013
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Développement de la culture du risque auprès des agents de laville de Nantes
Les appels à volontaires sont relancés annuellement et suivis par des référents dans chaque direction municipale
Thèmes d'action
- Sensibilisation / information préventive
Risques
- Feux de forêt - Mouvements de terrain et risques volcaniques - Risques météorologiques - Risques technologiques
Référent du projetMASSON SandrinePoste : Instructeur sécurité civile
Partenaires et moyens
Humain(s) :
4 agents du secteur sécurité civile de la Ville de Nantes1 chargé de communication de la direction de la communication interne de la Ville de Nantes1 agent de la Direction organisation et collaboratif (gestion de l’intranet)
Financier(s) :
Montant intégralement pris en charge par la Ville de NantesLivre « Et si une crue de la Loire se produisait à Nantes en 2020… » : 9 080 €Livre « Et si une tempête menaçait Nantes en 2022… » : 8 370 €Plaquette « Appel à volontaires » : 1 330 €Conférences thématiques : de 0 € à 2 000 €
En brefobjectif(s) :
Développement de la culture du risque auprès des agents municipaux en vue de les préparer à participer à la gestiond’une crise
DOCUMENT 5
Echéancier(s) :
Depuis 2006 et en continu
2005 : décision de mettre en place un Plan communal de sauvegarde impliquant fortement les agents
2005 – 2009 : groupe de travail « projets sécurité civile » définissant les orientations du projet
2006 : lancement des appels à volontaires
2008 – 2012 : conception d’outils
A partir de 2006 : articles réguliers dans les supports de communication interne
A partir de 2008 : mise en place d’informations et d’actualités sur l’intranet de la collectivité
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Description de l'action
Contexte :
La loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 a rendu obligatoire la mise en place d’un Plan communal desauvegarde (PCS) à Nantes. Celui-ci attribue une place fondamentale aux agents, qui constituent la ressourceessentielle de la collectivité. En effet, leur participation est indispensable : les moyens matériels ne pourront être activés,les actions de terrain ne pourront être assurées sans la présence des agents.
La Ville de Nantes comporte environ 4 300 agents, répartis dans environ 25 directions.
Appels à volontaires :
En cas de crise pendant les horaires d’ouverture des services, tous les personnels, en tant qu’agents chargés d’unemission de service public, doivent se rendre disponibles aux sollicitations. En dehors des heures ouvrées, lamobilisation est plus complexe à organiser malgré le recours possible à la réquisition. C’est pourquoi des appels àvolontaires sont lancés dans tous les services afin de connaître les agents qui acceptent d’être sollicités en cas de crisela nuit, le week-end ou un jour férié.
900 agents se sont portés volontaires en communiquant leurs coordonnées personnelles et leurs savoir-faire,informations qui sont ensuite organisées dans des « annuaires de crise ».
Les appels à volontaires sont relancés annuellement pour la mise à jour des annuaires. Ils sont suivis par des référentsdans chaque direction municipale.
Supports d’information :
Des livrets ont été créés et édités pour sensibiliser les agents et les informer sur le volontariat :
Plaquette « appel à volontaires », destinée à expliquer le principe des appels à volontairesLivre de fiction « Et si une crue de la Loire se produisait en 2020… », en vue d’illustrer les missions incombant aux
agents en cas de criseLivre de fiction « Et si une violente tempête menaçait Nantes en 2022…», en vue d’illustrer les missions incombant
aux agents en cas de crise
Conférences :
Les membres du Poste de Commandement Communal, les référents « volontariat PCS » et les agents les plusconcernés par chaque thématique y sont invités. Plusieurs thèmes ont déjà été abordés :
Communication de criseImpacts psychologiques des crises InondationsRisques climatiques
Description de la méthodologie
Plusieurs espaces ont été ouverts sur Intranet :
Informations et actualités sur le PCSEspace réservé aux volontaires : documents en téléchargement et actualités pour aller plus loinEspace réservé aux référents « volontariat PCS » : mise à disposition des supports utiles à leur missionEspace réservé aux membres du Poste de Commandement Communal (cellule de crise) : téléchargement de PCS,
des ressources utiles, des annuaires…Espace collaboratif en accès restreint pour le stockage des annuaires des volontairesEspace collaboratif « gestion de crise » pour le partage des données en cas de crise et la mise en ligne des retours
d’expérience
RecommandationsNe pas négliger la sensibilisation des agents, elle est indispensable pour qu’une crise soit bien géréePrivilégier des actions progressives, réparties dans le temps pour que la culture du risque et de la gestion de crise
imprègne peu à peu mais durablement un maximum de personnes
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La culture du risque, ça s’apprend !
La Collectivité Territoriale de Martinique organise, en collaboration avec la municipalité de
Fonds Saint-Denis, une opération de sensibilisation aux risques majeurs à destination des
denisiens, le mercredi 6 juillet 2016, à 10h, au local de la mutualité de la commune.
Cette opération de prévention a pour objectif d’informer, de sensibiliser aux gestes adaptés aux
situations d’urgence et de familiariser à la culture du risque les habitants. En effet, face aux
nombreux aléas climatiques et phénomènes naturels tels que les cyclones, les séismes, les
inondations, les éruptions volcaniques, et bien d’autres, dont est sujette la Martinique, chaque
citoyen doit être, à son échelle, un acteur de la sécurité civile.
Ainsi, la Collectivité Territoriale de Martinique organise, avec les municipalités volontaires, des
réunions de proximité afin d’échanger avec la population, autour des différents risques majeurs
potentiels en Martinique et dans la Caraïbe. L’occasion pour les animateurs du service risques
majeurs de la CTM et la société Ris’k de revenir sur les conséquences humaines, matérielles de ces
phénomènes et les habitudes à adopter pour s’y prémunir. Cette démarche citoyenne permettra de
construire à terme un territoire résilient face aux risques majeurs.
Au cours de ces rencontres pédagogiques, la CTM fournira des kits d’urgence, composés d’éléments
de première nécessité (sifflet, couverture thermique, plaquette de pastilles de désinfection de
l’eau…), à raison d’un kit par foyer inscrit, ainsi qu’un accompagnement à l’établissement d’un Plan
Familial de Mise en Sureté (PFMS).
Ce PFMS est un outil informatif permettant à la famille d’organiser son autonomie durant la phase
critique sur les premières 72 heures. Ce kit devra être complété en fonction des besoins du foyer. Le
Plan Familial de Mise en Sureté (PFMS) entre dans le cadre de la politique de mise en place d’une
Stratégie de Prévention et de Gestion des risques majeurs.
La population est invitée à se rapprocher de la municipalité de leurs résidences afin d’obtenir
les modalités de participation aux réunions d’information et de récupérer son kit d’urgence.
Cette action de sensibilisation, vient compléter les dispositions réglementaires qui existent dans les
communes, au vu de leurs compétences en matière de sécurité civile, d’information préventive des
populations et de gestion de crise.
Fort-de-France, le 4 juillet 2016
DOCUMENT 6
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Le thème de la culture du risque connaît un renouveau récent depuis la tempête Xynthia et les inondations du Var de
juin 2010. Loin de concerner les seules catastrophes naturelles, il rejoint de nombreux autres sujets d'actualité :
dépendance, crise financière, risques sanitaires, etc. Le débat se déroule sur un terrain instable. Non seulement, trait
humain général, les risques extrêmes sont généralement passés sous silence dans une société qui peine à les
objectiver, mais encore ils évoluent sans cesse, accompagnant les dynamiques sociales, politiques, économiques et
technologiques. Comment, dans ces circonstances, envisager le développement de la culture du risque ?
Intéressons-nous ici à la dimension économique de la question. Sous cet angle, l'enjeu est d'amener les acteurs
concernés à quantifier leurs risques pour décider comment se protéger. Le déficit de culture du risque se traduit par
l'absence de mesures de prévention efficaces, conduit à la prévalence de l'urgence sur l'anticipation et aboutit à un
coût économique supérieur pour la collectivité.
D'emblée, il paraît nécessaire de mobiliser plusieurs grandes familles d'acteurs. En premier lieu, les personnes
exposées : particuliers, entreprises et collectivités. Ensuite, les opérateurs à l'origine des produits, ouvrages ou
techniques qui conditionnent le niveau de risque. Troisièmement, les assureurs. Enfin, les pouvoirs publics, en tant
que régulateurs, mais aussi garants de la solidarité.
En simplifiant à peine, avançons que la culture du risque repose sur trois piliers : avoir conscience de son exposition
(ou, plus exactement, de ce qui en est scientifiquement établi à un moment donné), comprendre et assumer ses
responsabilités, et articuler de manière efficace les interventions de tous. C'est ici qu'il faut opérer une distinction
entre les risques avérés et les risques émergents, car les rôles respectifs des agents économiques diffèrent nettement
selon le cas considéré.
Les risques avérés sont, par exemple, les catastrophes naturelles ou, dans un domaine bien différent, les bulles
financières. Chacun peut s'informer sur sa propre exposition au risque et la percevoir de manière "objective".
Observables et mesurables, ces risques peuvent être analysés par des modèles, ce qui permet d'envisager de manière
concrète des événements extrêmes possibles mais pas encore survenus (ou bien oubliés). Les modèles, malgré leurs
incertitudes, permettent d'évaluer le coût et le bénéfice des mesures de prévention et de divers mécanismes de
couverture. C'est le domaine de l'actuariat et de l'assurance.
Pour autant, les pouvoirs publics – Etat et collectivités locales – occupent une place importante, puisqu'ils imposent
ou encouragent, par diverses incitations, des mesures de prévention. Ils coordonnent l'intervention des parties
prenantes. Ils peuvent réguler le marché de l'assurance de ce type de risques. Enfin, ils mettent en œuvre des
mécanismes de solidarité envers ceux qui peuvent difficilement échapper au risque.
Mais l'essentiel, en fin de compte, est que les acteurs concernés disposent de l'information pour effectuer
directement leurs propres arbitrages. Le rôle central des assureurs est de quantifier le coût du risque, proposer des
couvertures et faire ainsi entrer le risque dans le calcul économique. Ce qui caractérise le domaine des risques avérés,
c'est précisément la capacité collective à former un signal- prix de manière adaptée à la situation de chaque agent
économique, lui permettant ainsi d'agir sur son exposition, dans la limite des moyens à sa disposition, et d'en
anticiper les conséquences.
Les risques émergents sont différents. Il peut s'agir, par exemple, des OGM ou du changement climatique. Ici,
contrairement au cas des risques connus, l'information est réservée : seuls les experts savent caractériser le risque
de manière correcte (ce qui n'empêche pas des "opinions" de s'exprimer dans le public, mais on sort alors souvent du
cadre de la connaissance scientifique pour entrer dans celui de la croyance). On sait quelles mesures de précautions
ont de bonnes chances de fonctionner, mais sans être sûr qu'elles soient strictement nécessaires. Cette situation
entraîne une interaction
IDÉES
La culture du risque est un problème démocratique
Il faut définir le "risque acceptable" pour calibrer les mesures de prévention, assigner à chacun son rôle,
responsabiliser les agents économiques et réagir de manière efficace à la survenance d'un événement.
Publié le 25 mars 2011 à 09h29 - Mis à jour le 25 mars 2011 à 09h29
DOCUMENT 7
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étroite, et pas toujours transparente, entre experts, lobbys et prise de décision collective. C'est le domaine du
principe de précaution et de la législation.
L'Etat a un rôle tout à fait particulier à jouer dans le contexte des risques émergents. Il lui appartient de dégager, à
partir des arguments des experts et lobbys, une position d'équilibre assumée collectivement dans un
environnement incertain. En attendant que le risque soit mieux cerné, il légifère en direction des opérateurs de
marché pour tracer la limite entre les produits, techniques et activités autorisés et ceux qui sont interdits. Il est,
enfin, en position d'organiser la formation, la diffusion et la bonne compréhension des avis d'experts.
Mais soyons clairs : l'encadrement par l'Etat des risques émergents ne donne pas de garantie absolue. Les
opérateurs de marché comme le public conservent une marge de manoeuvre en-deçà des limites fixées par la
législation, ce qui préserve un domaine dans lequel le risque existe tout en étant incomplètement compris. C'est
pourquoi les assureurs restent des acteurs importants.
Lorsqu'ils acceptent de couvrir un risque émergent en dommages ou en responsabilité, ils donnent un prix à ce
que les économistes appellent l'ambiguïté, ce qui permet de faire entrer l'incertitude liée aux risques émergents
dans le calcul économique classique. Au fil du temps, les connaissances s'affinent, la prime d'ambiguïté se réduit et
la tarification se rapproche de celle du risque avéré. Lorsqu'a contrario les assureurs refusent de couvrir un risque
en l'excluant systématiquement des contrats, cette posture donne des indications à la société sur la manière de
réguler le risque.
Quelle voie nous montre cette discussion ? Dans une perspective économique, la distinction entre risques
connus et risques émergents présente un intérêt pratique pour guider la collectivité dans la manière dont il
convient de gérer les risques. Selon le cas de figure, les interventions des personnes exposées, des opérateurs et
des pouvoirs publics s'articuleront de manière différente. Lorsque le diagnostic est conduit avec lucidité, on tend
vers une gestion efficace du risque.
L'essentiel, toutefois, réside dans les axes communs aux deux types de risques. Les assureurs tiennent une
position clé, complémentaire de celle de l'Etat, par les signaux qu'ils envoient à la société sur le coût du risque et,
dans le cas des risques émergents, le coût de l'ambiguïté. Il convient qu'ils jouent leur rôle en proposant
effectivement des couvertures pour tous les risques assurables. Cela dépend d'abord d'eux-mêmes, de leur
volonté d'innover, mais aussi des régulateurs, car la réglementation prudentielle exerce une influence
structurante.
Enfin, un thème traverse en filigrane l'ensemble du sujet de la culture du risque : celui du risque acceptable. Tant
qu'elle n'a pas défini le risque acceptable, la société ne peut ni calibrer les mesures de prévention qu'elle a besoin de
prendre, ni assigner à chacun son rôle, ni responsabiliser les agents économiques, ni même réagir de manière
efficace à la survenance d'un événement.
Définir le risque acceptable est non seulement une exigence de la rationalité économique, c'est aussi un signe de
maturité politique et sociale : nul ne peut le définir autoritairement, seul le débat public le peut. La culture du
risque, notamment sous l'angle du risque acceptable, est l'un des enjeux démocratiques de notre temps et ne verra
le jour que par l'action combinée de l'Etat et des assureurs.
Pierre Michel, directeur général adjoint de la Caisse centrale de réassurance, actuaire qualifié membre de
l'Institut des actuaires ;
Jean-Marie Nessi, membre agrégé de l'Institut des actuaires ;
Pierre Picard, professeur à l'Ecole Polytechnique.
Le Monde
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122 territoires à risque
important d'inondation (TRI)
Crues : trois mesures pour renforcer la culture du risque
A l'occasion des Assises nationales des risques naturels à Marseille le 22 mars, la
ministre de l'Environnement, Ségolène Royal, a annoncé trois mesures visant à
renforcer la culture du risque inondation. Ces actions, mises en œuvre en lien avec les
ministres de l'Intérieur et de l'Education nationale, visent les départements de l'arc
méditerranéen, régulièrement touchés par des crues soudaines.
Les élèves de 700 collèges des quatre
académies qui bordent la Méditerranée
seront formés, avec l'appui de l'institut
français des formateurs Risques majeurs
et protection de l'environnement. "Cette
action concernera 400.000 collégiens,
dont 110.000 en classes
de 5ème et près de 1 million d'adultes avecles familles, précise le communiqué du
ministère. Elle permettra de former les
élèves à la connaissance des risques, des
missions de sécurité civile et des gestes de
premiers secours, et de tester les plans
particuliers de mise en sûreté des
établissements les plus exposés avec des
exercices mettant en situation les élèves,
leurs professeurs et leurs parents".
Les 122 territoires à risque important d'inondation (TRI), représentant 2.500 communes
et 11 millions d'habitants, percevront une aide de 20.000 € pour mobiliser les acteurs
de terrain autour d'actions innovantes de sensibilisation et de formation de la
population (achat de kits de survie, formations et équipements en systèmes d'alerte…).
Enfin, une campagne d'information, d'action et d'entraînement spécifique aux "épisodes
cévenols" sera menée. Destinée aux populations touchées régulièrement à l'automne
par des phénomènes météo très soudains, "cette campagne permettra de renforcer
l'information lorsque les prévisions Météo-France ou Vigicrues annonceront l'arrivée
d'un événement climatique de niveau orange ou rouge. Elle s'appuiera sur une forte
mobilisation des médias : radio, TV, presse quotidienne, sites internet Vigicrues et
Météo, réseaux sociaux avec applications sur smart-phone... afin que chacun garde un
haut niveau de vigilance".Article publié le 23 mars 2016
Sophie Fabrégat , journalisteRédactrice en chef adjointe
DOCUMENT 8
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Apprendre à vivre avec le risque d’inondation est une priorité du Plan Rhône.Pour cela, les riverains ont besoin de connaître leur ex-position face au risque et les mesures de protection à mettre en place pour s’en protéger.
Pourquoi un sondage ?Initié en 2006 à la demande de tous les partenaires du Plan Rhône (Europe, État, Régions concernées, CNR) un baromètre d’opinion a été mis en place auprès de la population des communes riveraines de la vallée du Rhône. Cette enquête, renouvelée en 2009, 2013 et 2016 a pour objectif :
• d’estimer le niveau de sensibilisation de la population au risque inonda-tion (et son évolution)
• de cerner la perception qu’ont les habitants de la pertinence des poli-tiques publiques en matière de risque inondation
Les différentes composantes de la culture du risque
Afin de mesurer le niveau de sensibilisation et de culture du risque inonda-tion des riverains du Rhône, le sondage met en lumière différents aspects de l’appréhension du risque :
• La mémoire des crues
• Les moyens d’information
• Les comportements à adopter
• La pertinence des politiques de gestion du risque et de leurs mises enœuvre
5 secteurs d’enquête
Offrant une diversité hydrographique, sociale et d’aménagement, la vallée du Rhône a, comme les années précédentes, été segmentée
en 5 secteurs cohérents au vu de leurs spécificités sociodémographiques.
Ces zones d’étude sont inspirées des zones de concertation mises en place dans le cadre du volet « Inondations » du plan Rhône pour construire
les schémas de prévention et de gestion des crues, en coupant le secteur Amont de façon à distinguer l’agglomération lyonnaise (Amont 2),
et en séparant dans l’aval, le secteur de Montélimar à Beaucaire (Aval 1) et celui du secteur du Grand delta (Aval 2).
Arles
Valence
Avignon
Lyon
Genève
Pour plus de cohérence, le Rhône a été segmenté en 5 secteurs
280 communes concernées
Amont 1
Amont 2
Moyen
Aval 1
Aval 2
RHÔNE RISQUE INONDATIONLa perception des riverains de la frontière suisse à la mer
SONDAGE 2016
DOCUMENT 9
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Quels constats en 2016 ?3804
riverains interrogés
UNE PERCEPTION DU RISQUE PERSONNEL TOUJOURS FLOUE
23% des personnes estiment
vivre en zone inondable.
Parmi les habitants vivant effectivement en zone inondable, pour le Rhône,
la moitié l’ignore.
LE SENTIMENT D’ÊTRE BIEN INFORMÉ SE STABILISE
49% des riverains se sentent plutôt
bien informés.
41% de la population attend plus
d’information sur les bons réflexes à avoir en cas d’inondation.
UNE CONNAISSANCE DES CRUES HISTORIQUES
QUI SE STABILISE
67% des sondés ont entendu parler des
inondations des deux derniers siècles.
LE SENTIMENT D’UN RISQUE D’INONDATIONS GRANDISSANT
53% des personnes interrogées jugent
le risque inondation plus important que par le passé.
DES AMÉNAGEMENTS BIEN CONNUS
70% des habitants déclarent avoir entendu
parler des constructions de digues, barrages hydroélectriques ou ouvrages de navigation effectués sur le fleuve.
UNE EXPÉRIENCE PERSONNELLE DES INONDATIONS EN AUGMENTATION
13% des personnes interrogées ont déjà vécu
une inondation ayant touché leur résidence.
DES MESURES ASSOCIÉES AU RISQUE INONDATION BIEN
ACCEPTÉES MAIS UNE CONCER-TATION INSUFFISANTE AVEC LES
POUVOIRS PUBLICS
74% de la population estiment
qu’il est normal d’interdire de construire en zone inondable.
29% estiment aujourd’hui
être suffisamment associés aux projets.
DES DISPOSITIFS PUBLICS PEU CONNUS
32%
des habitants ont entendu parler du document réglementaire
Plan de Prévention des Risques Inondation (PPRi)
Tendances par rapport à 2013
dont 570personnes interrogées
en zone inondable
136 944 questions
posées
Amont 1
Amont 2
Moyen
Aval 1
Aval 2
En hausse
Stable
En baisse
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Deux raisons principales à cette augmentation du risque sont avancées par les riverains :
• le réchauffement climatique, comme pourl’ensemble des français, ce phénomèneest une préoccupation majeure pour lesriverains du Rhône
• l’urbanisation des zones inondables
Un sentiment d’exposition de plus en plus fort face au risque inondation
53% des riverains interrogés estiment que le risque d’inondation est en augmen-
tation (contre 41% en 2013)
37% des personnes interrogées
ont vécu au moins une crue
Une crue à Arles - décembre 2003
5055
Amont 1
37
50
Amont 2
40
54
Moyen
4352
Aval 1
54
65
Aval 2
% de riverains estimant que les inondations sont plus importantes que par le passé
2013 2016
67% de la population interrogée connaît les crues historiques
Un livreur de lait pris dans une crue du Rhône.
Une mémoire des crues passées qui se ravive.Bien que les dernières crues ma-jeures du Rhône datent de 2003, la perception du risque inonda-tion est en nette augmentation. Les riverains sont plus sensibilisés grâce au fort impact médiatique des catastrophes naturelles ainsi qu’aux efforts des pouvoirs publics sur l’in-formation et la communication.
Un souvenir qui se ravive
Bien qu’il reste assez faible (37% de l’ensemble des sondés), le souvenir des inondations vécues tend à se raviver (+3 points par rapport à 2013). C’est une nouvelle fois pour les secteurs « avals » touchés plus récemment par des inon-dations, que la mémoire est la plus vive (58%). Après avoir chuté en 2009 et 2013, la connaissance des crues historiques se stabilise avec 67% des habitants qui affirment avoir entendu parler des grandes crues historiques du Rhône.
Un « risque d’inondation » qui évolue
Depuis 2006, la connaissance des habitants de leur exposition au risque d’inondation du Rhône reste faible. En effet, parmi les ha-bitants vivant en zone inondable, la moitié l’ignore. 23 % pensent que leur habitation est située en zone inondable, contre 15% d’après estimation par géocodage.Les inondations meurtrières qui ont tou-ché la Côte d’Azur à l’automne 2015 ont certainement participé à ce sentiment croissant de vigilance face aux inondations.
La survenance de crues majeures combinée à la médiatisation des problématiques environnementales alimente
la culture du risque inondation.
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Le paradoxe des zones inondables
La part de personnes estimant vivre en zone inondable reste stable sur le terri-toire avec un taux de 23%. Cette percep-tion est surestimée puisque dans la réalité seuls 14% des sondés sont réellement concer-nés par le risque d’inondation. La perception du risque d’inondation du Rhône peut être biaisé par les risques de crues des affluents. En effet ici, nous étudions uniquement les personnes en zone inon-dable par le Rhône sans tenir compte des recou-pements avec les zones inondables des affluents.
Paradoxalement, parmi les personnes vivant réellement en zones inondables du Rhône, le risque est sous-estimé puisque seule la moitié d’entre elles en sont conscientes.
Une information entendue mais d’autres moyens de communication
à privilégier
Une information entendue et qui prend du sens.49 % de la population interrogée estime être bien informée à propos des risques d’inondation. Cependant de nouveaux moyens de communication sont à envisager afin de diffuser plus largement l’information. Notons que dans le secteur le plus en aval du Rhône cette proportion atteint 67%.
À la question « Que pourraient vous proposer les pou-voirs publics pour qu’il soit plus facile de vivre en zone inondable ? » 25% des riverains ont répondu « Être mieux informé ».
Le sentiment d’être bien informé se stabilise, les efforts de communication sont à poursuivre
Les médias traditionnels sont les plus plébisci-tés pour trouver l’information, en particulier : radios et télévision (46%). Sont ensuite cités Internet (29%) et le bouche à oreille (27%).La mairie est largement identifiée com-me le lieu le plus légitime pour prendre la parole sur les risques d’inondation (76 %).
49% des riverains se sentent plutôt bien
informés sur les crues du Rhône.
Quiétude / Jacques Rival
La connaissance des outils de prévention
La connaissance des outils de prévention (PPR, PCS et repères de crues) est en nette progres-sion depuis les éditions précédentes du sondage. En revanche, les riverains ont entendu par-ler de ces outils bien que leur niveau de consultation reste très faible (5 à 10 % des sondés).
50% des personnes en zone inondable ont conscience du risque auquel
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7 % sont en zone inondable et le savent
16 % ne sont pas en zone inondable mais pensent l’être
7 % sont en zone inondable et l’ignorent
Avez-vous déjà entendu parler des éléments suivants concernant la prévention du risque Inondations ?
Le plan de préventiondes risquesinondation (PPRI)
Le Dossier d’InformationCommunal sur les RIsquesMajeurs (DICRIM)
Le Plan Particulier deMise en Sûreté(PPMS)
Information des Acquéreurs et desLocataires (IAL)
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46% des sondés s’informent par les médias
traditionnels (tv, radio, presse)
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Un risque inondation bien accepté, mais une concertation et un accompagnement
à développer
Des riverains de moins en moins inquiets. Pour 45 % des interviewés, il est possible de vivre normalement en zone inondable. Ces derniers sou-haitent par contre être plus asso-ciés aux démarches locales de gestion du risque.
Il fait bon vivre au bord du Rhône
Si vivre à côté du Rhône est perçu comme un avantage par 67% des sondés, on ob-serve une différence notable entre les différents secteurs, par exemple entre le secteur « Aval 1 » (53%) et le secteur « Amont 2 » (76%).
67% des sondés estiment
que vivre à côté du Rhône est un avantage
Des riverains en attente d’une plus grande concertation
La perception du niveau de concertation avec les habitants régresse par rapport à 2013 et revient à son niveau de 2009 : 29% des habitants estiment aujourd’hui être suffisamment associés aux projets, alors qu’ils étaient 35% en 2013 et 28% en 2009.
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% de sondés qui estiment que les pouvoirs publics associent suffisamment les personnes vivant en zone inondable à l’élaboration des projets
2013 2016
Les mesures plébiscitées par les riverains
En premier lieu, les riverains estiment que la mesure la plus efficace pour li-miter les dégâts en cas d’inondations est de cesser de construire en zone inondable. Si cette mesure est moins citée par les personnes vivant à l’aval du fleuve (53%), elle reste de loin la pre-mière mesure souhaitée quelle que soit la catégorie de population.
En deuxième position avec 34% les sondés citent l’aménagement du fleuve comme mesure efficacepour réduire le risque inondation.Toutefois, il convient de rappeler que la majori-té de ces aménagements réalisés sur le Rhône ont pour but premier de faciliter le transport et de produire de l’électricité.Le dragage des cours d’eau recueille 32% des citations et la préservation des zones inondables naturelles 29%.
Seuls 18% des riverains en Zone Inon-dable ont pris ou envisagent de prendre des mesures pour réduire leur vulnéra-bilité. Pour autant 1 habitant sur 4 en aval du fleuve a pris ou envisage de prendre des mesures. C’est bien plus que les vagues d’enquêtes précédentes.
Outre le fait de ne pas se sentir concernée, la population attend plus d’information et d’accompagnement pour décider d’initier des mesures de réduction de vulnérabilités (21%).
18% des habitants en zone inondables ont pris des mesures pour réduire
leur vulnérabilité
74% des personnes pensent
qu’il est normal d’interdire la construction en zone inondable
Plan Rhône - Avignon
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8.
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Prév
oir
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28
févr
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2010
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R. 4
23-1
5 du
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omm
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tion
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La culture du risque
Crue du 01/11/1894 à St-Omer (Source : M. Bernard PONSEEL)
Les travaux en cours pour la régulation des eaux en amont du bassin
versant permettront de diminuer la fréquence des inondations, mais ce
risque, bien que diminué, restera présent. Le SmageAa souhaite donc
développer et entretenir la culture du risque en complément de ses
différents programmes d’actions. En effet, la vulnérabilité de chacun
sera réduite par la connaissance objective du risque et par une réaction
adaptée en temps de crue.
Repères de crue de l'Aa
La mémoire des inondationsDifférentes crues ont marqué le territoire de l’Aa : 1894, 1988, 1999, 2002,
2009 … Quelque soit leur ampleur, elles touchent toujours ceux qui étaient
présents. Mais, le souvenir arrive à se perdre avec le temps.
De plus, une mauvaise connaissance du phénomène d’inondation conduit
soit à minimiser le risque en oubliant les évènements passés, soit à mystifier
une crue ancienne qui a laissé des souvenirs terribles car aucune donnée,
source ou référence n’a permis de la relativiser.
Les outils disponibles
Le SmageAa met à votre disposition des outils afin d’entretenir la mémoire des inondations :
• Matérialisation de 17 repères de crues entre Bourthes et Saint-Omer et recensement de 14 repères anciens
entre Rumilly et Salperwick. Ces outils montrent les niveaux d’eau atteints sur 15 communes pour les crues de
1880, 1891, 1894, 1964, 1998, 2002 mais aussi de 2006.
Si vous souhaitez contribuer au développement de cette action, ou tout simplement pour plus d'information,
visitez la plateforme nationale collaborative des sites et repères de crues.
• Implantation de 32 échelles permettant de suivre visuellement l’évolution des niveaux dans le cours d'eau
(échelles limnimétriques).
• Mise en ligne de la photothèque des crues de l’Aa, qui centralise des documents
(photographies, cartes postales,…) illustrant les différentes inondations que notre territoire a pu connaître.
• Mise en ligne d'un observatoire des crues permettant une meilleure connaissance du phénomène.
Différents outils vous sont proposés :
• Le répertoire des repères de crue est constitué de fiches décrivant la localisation et les
caractéristiques de chaque repère (voir en bas de page),
• Le répertoire des grandes crues de l'Aa, reprend la description et les conséquences des inondations
(voir en bas de page),
s
DOCUMENT 11
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Repères de crues et échelle limnimétrique à Fauquembergues
• La revue de presse des crues (voir en bas de page), qui complète et
illustre les informations relatives aux inondations grâce au
recensement des articles parus dans nos journaux locaux. En effet,
depuis que les inondations existent et, dès lors que nous avons été
capables de communiquer sur ces événements catastrophiques, la
presse et les journaux ont toujours été de très bons vecteurs
d’information. Vous trouverez ainsi de nombreuses crues
répertoriées, allant de la crue historique de mars 2002 à d’autres
beaucoup moins connues.
Ces projets bénéficient d'un financement de l'Etat.
31repères de crues
32échelles
limnimétriques
L'analyse du vécu des inondations dans le marais
audomarois
Dans le but d’améliorer la connaissance du risque inondation dans le marais audomarois, le SmageAa et le Parc
naturel régional des Caps et Marais d’Opale ont décidé d’intervenir conjointement sur le projet d’analyse du vécu
des inondations par les habitants du marais audomarois. Cette étude permettra de combiner l’expertise du premier
en matière de risque inondation et celle du second en matière de patrimoine culturel.
Ce projet consiste en :
• La réalisation d’une enquête ethnosociologique sur le territoire du marais audomarois par une vingtaine
d’étudiants en licence « anthropologie de la nature » à l’Université de Lille 1, encadrée par une enseignante
chercheur (avril 2016) ;
• La recherche historique des phénomènes d’inondation par la Société des Antiquaires de la Morinie ;
• La réalisation d’une analyse sociologique des données par l’enseignante chercheur, appuyée par deux
stagiaires (stages en juillet 2016 puis de février à juillet 2017). Le rendu de cette analyse prendra la forme
d’un rapport d’étude remis fin octobre 2018 ;
• La valorisation du projet à travers la mise en place de différents outils de communication (échéance à fin
septembre 2019).
L'ensemble de ce projet bénéficie d'une participation financière de l'Etat.
L’animation pédagogiqueDepuis 2013, le SmageAa s’investit dans différents projets afin de sensibiliser les scolaires et le grand-public de
son territoire au risque d’inondation.
Les scolaires
De septembre 2013 à juin 2017 et en partenariat avec le Parc naturel régional des Caps et Marais d’Opale, le projet
l’expO des p’tites re’Crues est mis en œuvre afin de sensibiliser les élèves de cycle 3 au risque inondation et en faire
des acteurs-relais de l’information. Ceci a pour but de développer la mémoire du risque, de transmettre les bons
gestes à adopter lors des crues et ainsi limiter les conséquences néfastes des inondations du bassin versant de
l’Aa. A ce jour, plus de 530 élèves ont été sensibilisés.
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Animation auprès d'une classe de CE2-CM1-CM2 de l'école primaire Basse Meldyck à
Arques
Des interventions ponctuelles sont aussi réalisées auprès d'élèves de
collèges, lycées et étudiants en écoles supérieures. A ce jour, environ 280
élèves ont pu en bénéficier.
530élèves de primaires
sensibilisés à avril
2017
280élèves de collèges,
lycées et étudiants
sensibilisés à avril
2017
Le grand-public
Manifestations ponctuelles
Le SmageAa s’investit également lors des manifestations locales afin d'échanger avec le plus grand nombre et
les sensibiliser à travers l'utilisation d'outils ludiques (maquette, jeux de sociétés, etc.). Vous nous retrouverez
notamment lors des différentes éditions des Fêtes de la Science, Fêtes du Parc, festival Ventil'eau, etc.
L'ensemble de ces projets bénéficient de financement de l’Etat et de l’Agence de l’eau Artois Picardie.
Le projet "Bord et Débord"
Au cours du printemps 2017 et avec l'accompagnement de l’espace 36 association d’art contemporain, le
SmageAa a proposé à quatre groupes d’habitants de réfléchir aux risques d'inondation de leur territoire. Guidés
par des artistes plasticiens et une association théâtrale, ils ont cherché à comprendre les phénomènes de
débordement de l’Aa, les gestes à faire et à ne pas faire en cas d’inondation, les moyens à mettre en œuvre pour
se protéger, etc.
• La classe de 5ème Perec du collège Albert Camus de Lumbres a façonné un paysage submergé
avec le plasticien Carol LEVY ;
• Stéphane CAUCHY a accompagné les enfants du centre de loisirs de Blendecques dans des expériences
artistiques et scientifiques ;
• Auprès des retraités de la MARPA de Fauquembergues, Nicolas TOURTE a reproduit en vidéo les gestes à
éviter ;
• L’association La Maison des Fées a réalisé une création théâtrale avec la participation des enfants des
Nouvelles Activités Périscolaires de Serques.
Afin de partager ce projet et retracer l'action, différents outils de communication ont été créés :
• une publication ;
• une exposition itinérante. Celle-ci est actuellement installée dans différents lieux de l’Audomarois
jusqu’à l’automne 2017 ; venez y découvrir les travaux des habitants réalisés lors de ces ateliers de
pratiques artistiques. Retrouvez le programme de l'exposition.
Le projet a bénéficié d'un financement du Ministère de l'Environnement, de l’Énergie et de la Mer.
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