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PLAN QUINQUENAL DE VIVIENDA 2015 – 2019
ÍNDICE TEMÁTICO
I. La Política de Vivienda como Política de Estado .............................. 5
Una política de vivienda progresista ........................................................... 8
II. Balance 2010 – 2014 .................................................................... 13
II.a. Comportamiento del Sistema Público de Vivienda ............................... 15
II.b. Cumplimiento de metas del Plan Quinquenal 2010 -2014 .................... 18
II.b.1 Plan Nacional de Relocalización....................................................... 18
II.b.2. Plan de Rehabilitación y Consolidación Urbano – Habitacional ............ 22
Programa de financiación a Cooperativas de Vivienda ..................... 22
Restablecimiento de la cadena de pago de Cooperativas financiadas
por el BHU ....................................................................................... 25
Programa de adquisición de vivienda construida por el MVOTMA (2, 3
y 4 dormitorios) ............................................................................... 27
Soluciones habitacionales para Pasivos ........................................... 28
Préstamos para la compra de vivienda usada .................................. 30
Autoconstrucción en terreno privado ............................................... 31
Convenios con Intendencias Departamentales ................................ 33
Regularizaciones de tenencia y re-adjudicaciones de Núcleos básicos
evolutivos ........................................................................................ 36
Sistemas Constructivos No Tradicionales (SCNT) ........................... 36
Programas Prioritarios ..................................................................... 37
II.b.3. Plan Nuevas Urbanizaciones .......................................................... 41
II.b.4. Política Nacional de Alquileres para Vivienda de Interés social ........... 44
La ANV como organismo ejecutor ............................................................ 47
Gestión de la Cartera de Créditos ..................................................... 47
Gestión Cartera de Créditos de los Fideicomisos .............................. 48
Gestión Cartera de Préstamos del MVOTMA ..................................... 49
Gestión de Obras Inconclusas y Terrenos ........................................ 50
Programa de Comercialización de Viviendas y Locales Comerciales . 50
Gestión de licitaciones para la construcción de conjuntos
habitacionales y cooperativas de vivienda financiadas por el
MVOTMA .......................................................................................... 51
Gestión Programa de producción de viviendas a través de Obras por
Licitación Pública ............................................................................. 51
Gestión Programa Obra Nueva-Cooperativas ................................... 52
2
Gestión de otros programas para el acceso y permanencia a una
vivienda ........................................................................................... 54
Prestación de Servicios Técnicos a otros organismos ...................... 55
Proyectos de Desarrollo Urbano ....................................................... 56
Gestión de nuevos instrumentos que incentivan la construcción de
viviendas y facilitan el acceso al financiamiento de las familias ...... 56
Programa de promoción de inversión privada para la construcción de
Vivienda de Interés Social (Ley Nº 18.795) ..................................... 56
Ejecución Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios (FOGACH) ... 57
Ejecución Fondo de Garantía de Desarrollos Inmobiliarios (FOGADI)
........................................................................................................ 57
Ejecución del Programa de Ahorro Joven para Vivienda (Ley Nº
19.210 de “Inclusión Financiera”) ................................................... 58
II.b.5. MEVIR: la atención a la población rural ........................................... 59
Resultados de la Gestión 2010-2014 ............................................... 59
Nueva estructura organizacional ..................................................... 60
El BHU: el sistema público de financiación de vivienda ............................... 61
Programa de Mejoramiento de Barrios ...................................................... 64
Situación actual ............................................................................... 65
Gestión ............................................................................................ 70
II.b.6. Comportamiento del sector privado en la producción de vivienda ....... 70
III. Elementos para un diagnóstico de la situación habitacional ......... 75
Contexto económico .............................................................................. 75
Contexto demográfico ............................................................................ 85
La situación Habitacional ........................................................................ 88
Los Déficits Habitacionales ...................................................................... 92
Proyección a 2020 ................................................................................. 99
Viviendas Vacantes ...............................................................................101
Déficit territorial en infraestructura .........................................................104
IV. Plan Quinquenal 2015-2019 ........................................................ 111
IV.a. Objetivos Transversales .................................................................111
Potenciar la utilización de áreas urbanas consolidadas y servidas
para la implantación de vivienda ................................................... 111
Fortalecer la política de acceso a tierras con todos los servicios ... 112
Potenciar la articulación interinstitucional para desarrollar proyectos
habitacionales integradores ........................................................... 113
3
Diseñar e implementar programas habitacionales con perspectiva de
derechos que contemplen la heterogeneidad de los hogares
destinatarios y evitar todo tipo de discriminación ......................... 114
Consolidar la perspectiva de eficiencia energética en las políticas de
vivienda y hábitat. ......................................................................... 118
Mejora de las capacidades de gestión del MVOTMA en clave de
calificación y profesionalización de sus recursos humanos para
optimizar su inserción e incidencia socio territorial ....................... 118
IV.b. Objetivos de la DINAVI ..................................................................119
Diseñar e implementar programas habitacionales que contemplen la
heterogeneidad de los hogares destinatarios y faciliten el acceso y la
permanencia en la solución habitacional. ...................................... 119
Programas que generan una nueva oferta: ............................................................................ 119
1. Cooperativas de ayuda mutua, ahorro y préstamo y Fondos Sociales ........................... 119
2. Autoconstrucción asistida en terreno público y en terreno privado .................................. 120
3. Construcción de conjuntos habitacionales para jubilados y pensionistas del Banco de
Previsión Social ........................................................................................................................ 121
4 Construcción de conjuntos habitacionales para población activa .................................. 121
Programas que intervienen sobre el stock habitacional existente ......................................... 121
Programas de Mejora, ampliación o refacción ....................................................................... 122
1 Rehabilitación urbana........................................................................................................... 122
2 Mejora de la vivienda ........................................................................................................... 122
3 Microcrédito para refacción y mejora .................................................................................. 122
Programas para la adquisición de vivienda existente ............................................................. 122
Rehabilitar áreas degradadas del tejido formal e informal a través de
acciones integrales desde la escala de la vivienda al espacio urbano,
en consonancia con los planes locales de ordenamiento territorial
...................................................................................................... 123
Revertir las situaciones de precariedad socio - habitacional de los
sectores de mayor vulnerabilidad .................................................. 124
Atención a la demanda dispersa ............................................................................................. 127
Intervención en áreas territoriales críticas con proyectos interinstitucionales en clave de
integración social ..................................................................................................................... 128
Intervención en fincas abandonadas y ocupadas ................................................................... 128
Intervención en el stock público precarizado ......................................................................... 128
Viviendas asistidas para sectores de mayor vulnerabilidad .................................................... 129
Facilitar el acceso y la permanencia en la vivienda en la modalidad de
alquiler .......................................................................................... 129
Alquileres en sus distintas modalidades ................................................................................. 129
4
Desarrollar e implementar acciones y programas que fomenten la
participación del sector privado en el aumento del stock habitacional
en especial al destinado al mercado de alquileres ......................... 130
Mejorar la calidad de vida de la población que vive y/o trabaja en el
medio rural, con énfasis en los sectores más vulnerables. ............. 131
IV.c. Líneas de Acción Transversales .......................................................135
Enfoque de Género ........................................................................ 135
Eficiencia energética ...................................................................... 135
Acción del BHU .....................................................................................137
V. Metas Plan Quinquenal de Vivienda 2015 – 2019 ............................ 142
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I. La Política de Vivienda como Política de
Estado
Desde el año 2005 a la fecha, los sucesivos gobiernos han desarrollado un
proceso de consolidación de políticas urbano – habitacionales en políticas de
Estado, lo que ha implicado asumir que las mismas deben considerarse como
parte de las políticas sociales y dentro del sistema de protección y bienestar
social del Estado.
La incidencia de la vivienda y el entorno habitacional con la construcción de una
sociedad más integrada, es indiscutible. Una política habitacional debe habilitar y
promover procesos de integración social, de seguridad, oportunidades
educativas, laborales, culturales y de condiciones sanitarias adecuadas, pues ello
redunda en mejores condiciones de vida para el conjunto de la población.
Ello supone incorporar a las políticas sociales, el derecho a la vivienda en y a, un
hábitat sustentable como derecho humano básico. Este concepto, requiere una re
- conceptualización que acompase los cambios estructurales, demográficos,
sociales, culturales, económicos, tecnológicos, territoriales, entre otros, que
viven las sociedades. Por tanto, el posicionamiento actual define que: “el derecho
a la vivienda adecuada es un concepto que va más allá del mero hecho de contar
con un techo y cuatro paredes. Es el derecho de todo hombre, mujer, joven,
niño/a, a acceder y mantener un hogar y una comunidad seguros de poder vivir
en paz y dignidad”. En este contexto, la definición de hábitat es también
relevante y necesaria : “… el lugar espacial que habita el ser humano, se refiere
no solamente a las acciones físico - funcionales e instrumentales de la vivienda,
la ciudad y los territorios, sino a la forma como los habitantes, le damos sentido
a nuestro hábitat y éste, a su vez, nos lo da al ser parte esencial de la
complejidad constitutiva del individuo y la sociedad; desde esta perspectiva, el
hábitat no sólo referencia el lugar físico de habitación, sino que también abarca
lo que él representa como lugar de reconocimiento e identidad tanto individual
como colectivo y que se encuentra socialmente sancionado e instituido. En ésta
se incluyen aspectos que tienen que ver con el entorno, con elementos físicos,
pero además con el acceso a servicios, con posibilidades de integración social,
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entre otros, constituyendo un concepto complejo que integra cuestiones
materiales y simbólicas”.1
Por ello el acceso a la vivienda y a un hábitat socialmente sustentable, en tanto
derechos impostergables, no pueden quedar librados exclusivamente a las
capacidades de los ciudadanos individualmente considerados y es
responsabilidad del Estado, garantizar los mismos. Esto no significa afirmar al
Estado como actor exclusivo en la generación del hábitat pero sí como rector y
garante. En este sentido, se reconoce a la política social como cosa pública, que
admite y requiere el concurso de una diversidad de actores.
En tanto política de Estado, las políticas habitacionales deben considerar:
El consenso y la participación de los distintos actores de la sociedad.
Las capacidades económicas y de gestión que disponen el Estado y la
sociedad civil para implementar esas políticas habitacionales.
El centro de las políticas habitacionales son las personas, no las viviendas
construidas.
Las diferencias en lo que respecta a las capacidades de los distintos
sectores de la población para acceder a ese derecho.
Las características de una prestación como la vivienda, cuyo costo de
adquisición o construcción es varias veces superior a las capacidades económicas
de la inmensa mayoría de la población, cuyo consumo se extiende en el tiempo,
a lo largo de la vida de los hogares e implica costos de mantenimiento. Además
de satisfacer necesidades biológicas, sicológicas y sociales, la vivienda, es un
bien material transable en el mercado y un agente de redistribución de riqueza,
factores todos que varían de acuerdo a su ubicación geográfica.
El establecimiento de estándares mínimos de la prestación estatal
habitacional, pero también de la que pueda ofrecer el sector privado.
La coherencia y la necesaria complementación con el resto de las políticas
sociales, las que a su vez deben ser consistentes con las políticas de desarrollo
del país.
En base a estas consideraciones, en los últimos once años se ha transitado por la
constitución de la Comisión Asesora de ViviendaI y la convocatoria de la misma,
1 Reporte Social 2013- MIDES. P.135, disponible en: www.mides.gub.uy/innovaportal/file/23497/1/reporte_social_2013.pdf
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con la participación de los más diversos sectores de la sociedad organizada y de
los distintos organismos públicos; se ha reestructurado el Sistema Público de
Vivienda2 bajo la conducción del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente, con la conformación de nuevos organismos o la redefinición
de otros ya existentes, de manera de evitar la superposición de competencias y
favorecer la complementación; y se ha mejorado la gestión de manera de
asegurar la correcta y total utilización de los recursos públicos que le han sido
asignados.
Se han definido las características de la prestación estatal en vivienda,
recuperando la mejor tradición de la Ley Nacional de Vivienda de 1968: una
vivienda adecuada a la composición del núcleo familiar respetando los ciclos
vitales del mismo, con prescindencia de las capacidades económicas, con
estándares establecidos de confort térmico, durabilidad y mantenimiento, y
asociada a su localización; de modo de garantizar la presencia de servicios
imprescindibles para la vida cotidiana: infraestructura sanitaria sustentable, agua
potable, electricidad, accesibilidad, educación y salud.
Por otra parte, asumir a la vivienda simultáneamente como un derecho y como
un bien transable en el mercado y con un alto valor económico para los hogares,
obliga a pensar en las formas de financiación de ese bien. Por un lado, el modelo
de financiamiento desde la perspectiva de los hogares, y por otro el modelo de
financiamiento para la generación de nueva vivienda. Estas dos perspectivas,
pueden converger en un mismo programa, como es el caso de las cooperativas o
la autoconstrucción, donde las familias solicitan financiamiento para construir
una vivienda para habitar. Sin embargo, el derecho a la vivienda no implica
necesariamente que las personas operen como constructoras de las mismas.
En el primer caso, siguiendo el modelo que ya establecía la Ley de Vivienda de
1968, en el período 2010-2014 se vuelven a poner de relieve los instrumentos
allí establecidos: el aporte de los hogares, un préstamo amortizable a largo plazo
y un subsidio que atienda las diferentes situaciones económicas y ciclos vitales
de los mismos. Para ello, fue fundamental la decisión de mantener un organismo
público de financiación de viviendas como es el Banco Hipotecario del Uruguay
(BHU), que en 2005 estaba al borde de su desaparición. La Ley 18.125 recuperó
2 Las características de vivienda económica, media, confortable, suntuaria y de temporada están desarrolladas en la Ley Nacional de Vivienda No. 13728 de 27 de diciembre de 1968, art. 21/28
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esa función para el Estado, libre de subsidios encubiertos, asegurando la
existencia de crédito hipotecario para adquirir y refaccionar viviendas en todo el
país y no solamente en la franja costera hacia donde se dirige mayoritariamente
el crédito bancario privado. Concomitantemente el mantenimiento de un Fondo
Nacional de Vivienda administrado por el MVOTMA, permite al Estado establecer
políticas de subsidio transparentes, dirigidas a facilitar el acceso de los hogares a
una vivienda, y evitar que estos recursos se desvíen para encubrir gestiones
deficitarias.
Respecto a las fuentes de financiación para la generación de nueva vivienda, es
decir, para aumentar la oferta, las políticas de vivienda anteriores a la crisis del
año 2000 apelaron casi exclusivamente a recursos públicos- mientras que la
inversión privada se mostró ausente de la financiación de vivienda media o
económica- volcándose casi exclusivamente a la vivienda suntuaria y de
temporada. Esta situación significó un peso adicional para los recursos públicos
destinados a vivienda, por lo que fue necesario desarrollar instrumentos,
implementados en el 2011, para incentivar la inversión privada en este sector y
cuyos resultados incipientes se analizarán más adelante. No obstante, el impacto
real de estas políticas solo se podrá evaluar en un escenario de mediano plazo, lo
que resulta trascendente a la hora de definir estas herramientas en su real
aporte a la problemática habitacional del país y la transparencia en la asignación
de los incentivos económicos.
Una política de vivienda progresista
Partiendo de la consideración de la política de vivienda, como una política social,
se considera imprescindible el mantenimiento del objetivo estratégico planteado
en los dos Planes Quinquenales que se sucedieron bajo el gobierno del Frente
Amplio y el actual: Facilitar el acceso y la permanencia de todos los hogares a
una solución habitacional, con énfasis en los sectores más vulnerables. Ello
contribuye a revertir las diferencias socio-económicas entre los distintos sectores
sociales y sus manifestaciones en la ocupación del territorio, abordando los
escenarios de segmentación territorial que retroalimentan esas diferencias.
En ese sentido, se han desarrollado ciertos paradigmas de actuación y
mecanismos que tienden al logro de ese objetivo principal y que se han aplicado
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a todos los programas de vivienda, ya sea de inversión pública, como mixta o
privada:
Los programas de vivienda deben contemplar la heterogeneidad de los
hogares destinatarios, buscando la integración y la inclusión de los distintos
sectores de población. Ello implica que la vivienda pública no puede ser un
producto estratificado según la condición socio-económica de los destinatarios,
una “prestación pobre” que solo sea aceptada por aquellos que nada tienen, sino
un bien de calidad de acuerdo a los estándares contemporáneos y un bien
“deseado” por un amplio espectro de sectores de población. Esta concepción, por
su propia esencia, es incompatible con políticas públicas de vivienda focalizadas
para sectores de pobreza y sólo puede constituirse a partir de políticas
necesariamente globales e integradoras.
Los programas de vivienda deben incorporar como principio rector la no-
discriminación por género y generaciones, discapacidad, identidad sexual,
condición socio-económica, pertenencia étnico-racial, religión u otras
particularidades socio-culturales que estigmaticen a personas o grupos. En la
elaboración de planes y proyectos deberá prestarse especial atención a la
identificación de barreras visibles o invisibles que obstaculizan el acceso de los
diferentes colectivos que son objeto de discriminación, así como desarrollar
medidas afirmativas de variada gama, para aquellas situaciones que lo
requieran.
Los programas de vivienda deben tender a insertarse en áreas de la
ciudad, adecuadamente servidas y equipadas, prioritariamente en zonas
socialmente heterogéneas contribuyendo así a recomponer el tejido social
fragmentado. Ello debe complementarse con una escala de los proyectos
adecuada, tanto para permitir esa inserción en áreas urbanas consolidadas,
como por razones vinculadas a la interacción social y la convivencia. Este
paradigma es, a su vez, funcional a otra realidad: la de maximizar la inversión
históricamente acumulada que el conjunto de la sociedad ha realizado en
servicios de infraestructura (calles, redes de saneamiento, de agua potable, de
electrificación y más recientemente de fibra óptica) y en servicios comunitarios
(espacios de esparcimiento, centros educativos, culturales, de salud o
comerciales).
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En una sociedad económicamente segmentada, y por sus características
de mercancía, la vivienda debe ser considerada en su dimensión de agente de
redistribución de riqueza. Ello es así para los sectores de población de mayores
recursos, por lo que negar esa posibilidad a los de menores recursos solo puede
aumentar la brecha entre ambos. Adicionalmente, esta concepción conlleva a
considerar la situación de aquellos hogares que, habiendo accedido a una
vivienda, requieren de apoyo para mantener y conservar la misma.
El derecho a la vivienda debe asegurarse a lo largo del ciclo vital del
hogar. Los cambios económicos y sociales a lo largo de éste, externos o propios,
requieren de distintas capacidades y posibilidades económicas, por lo que los
sectores sociales más vulnerables estarán en desventaja para afrontarlos. El
acceso a una vivienda mediante un préstamo a amortizar a lo largo de 25 años
plantea un escenario de incertidumbre para aquellos hogares con menores
recursos que debe ser contemplado por el Estado a través de herramientas de
contención apropiadas.
Desde el conjunto del Sistema Público de Vivienda se ha desarrollado un abanico
de programas habitacionales, algunos con participación exclusivamente pública,
otros con participación privada y en algunos casos con una combinación de
ambos, de manera de apelar a los recursos de la mayor parte de la sociedad.
Estos programas habitacionales, tienen diferencias que intentan aproximarse a
las realidades de un conjunto heterogéneo de situaciones. No obstante, en todos
los casos se han establecido instrumentos y condiciones que tienden a satisfacer
los criterios enunciados anteriormente:
La prestación de la vivienda reúne idénticos estándares de confort con
independencia de las condiciones socio–económicas de los destinatarios. Se trata
pues, de una prestación de la solución habitacional se define con independencia
de los ingresos de las familias.
El aporte de los hogares, que forma parte de los criterios de acceso a una
solución habitacional, se puede materializar de diversas formas a partir de las
capacidades de sus integrantes: trabajo, ahorro, ahorro diferido en el tiempo,
terreno.
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El subsidio que otorga el Estado tiene como destinatario a las familias y se
otorga en forma de subsidio a la cuota de amortización del préstamo, de manera
que las familias pagan por la misma prestación un monto determinado en función
de sus ingresos, no en base al valor de la prestación. Se subsidia la fracción de la
cuota del préstamo que la familia no está en condiciones de pagar, considerando
sus ingresos totales y el número de integrantes que la componen. Este
instrumento innovador permite transparentar los subsidios otorgados y además
es pasible de variación a lo largo del tiempo y de acuerdo a las necesidades y
posibilidades de los hogares. Aunque perfectible, este instrumento resulta un
mecanismo apto para acompasar los cambios en el ciclo vital de las familias en
su multiplicidad y variabilidad. El carácter del “subsidio a la cuota” es progresivo,
en tanto favorece más a los hogares con menores recursos.
12
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II. Balance 2010 – 2014
Desde la creación del MVOTMA, las distintas administraciones han mantenido un
límite de ingresos por hogar para acceder a los programas habitacionales
financiados con recursos del Fondo Nacional de Vivienda (FNV). Desde el año
2005 ese límite, para vivienda, es de 60 UR, para acceder a una financiación de
mejora y ampliación de vivienda es de 75 UR y a una garantía de alquiler es de
hasta 100 UR. Es decir, que el FNV atiende prioritariamente a la población
comprendida en los cuatro primeros quintiles, donde se ubican aproximadamente
el 80% de los hogares del país.
Cuadro 1: Quintiles de Ingresos de Hogares
Fuente: INE/ ECH 2014. Datos procesados por División Evaluación - MVOTMA
Esto es así por razones que se derivan del marco conceptual de las políticas de
vivienda establecidas en el primer capítulo de este Plan, pero que vale la pena
recordar:
El acceso a una vivienda se visualiza como un derecho humano, con
independencia de las posibilidades económicas del hogar.
Las políticas de vivienda focalizadas exclusivamente en el primer quintil de
ingresos, son proclives a producir soluciones de “vivienda pobres” para población
$ corrientes UR $ corrientes UR
1 - 19.628 24
2 19.629 24 29.942 37
3 29.942 37 42.274 52
4 42.274 52 62.000 77
5
Promedio ingreso del Hogar = $ 44.709 = 55,4 UR
Promedio ingreso del Hogar Quintiles 1 a 3 = $ 26.840 = 33,2 UR
observación: se toma el Ingreso del hogar s in Va lor Locativo
QUINTILES DE INGRESOS DE HOGARES
QUINTILES
2014
MINIMO MAXIMO
mayor a 62.001 (77 UR)
14
pobre 3 , contribuyendo de esta manera, a potenciar la problemática de la
segregación socio-territorial con resultados negativos en cuanto a reproducción
de la pobreza, seguridad pública, rezago educativo, etc.
El sector privado de financiación a la vivienda y de producción de vivienda,
pese a los esfuerzos del Estado, le da posibilidades sólo a los hogares de
mayores ingresos: básicamente al 5º quintil y parte del 4º, con la casi exclusiva
excepción del BHU que tiene un mayor rango de cobertura. Ello no obsta, para
considerar una mayor participación público - privada en la financiación del acceso
a la vivienda, lo que generaría una mayor cobertura con recursos públicos al
conjunto de los hogares.
Como se aprecia a continuación, los fondos públicos han privilegiado la atención
a la población de los quintiles más bajos:
Gráfico 1: Distribución de hogares por quintil de ingreso en el total de
programas financiados por el FNV
Fuente: División Evaluación - MVOTMA
3 La política de Núcleos Básicos Evolutivos (NBE) para hogares con hasta 30 UR de ingreso familiar que llevó adelante nuestro país entre 1992 y 2004 es una muestra de ello. Política que fue copiada del modelo chileno de la década 1980-1990 y que en la década del 2000 diera lugar en ese país a la “problemática de los con techo”
15
II.a. Comportamiento del Sistema Público de Vivienda
Al cierre del período 2010 - 2014, el MVOTMA había financiado con recursos del
FNV un total de 31.912 soluciones habitacionales terminadas y 14.404 en
ejecución, lo que suma un total de 46.316 soluciones habitacionales gestionadas,
distribuidas en tres grandes líneas de actuación:
Cuadro 2: Producción habitacional 2010 – 2014
por línea de actuación
Solución habitacional Terminadas y en
ejecución
Vivienda nueva 25.319
Acciones sobre el stock 9.789
Alquileres 11.208
TOTAL 46.316
Fuente: División Evaluación - MVOTMA
Gráfico 2: Producción habitacional 2010 – 2014
por línea de actuación en porcentaje
Fuente: División Evaluación - MVOTMA
Las 25.319 viviendas nuevas construidas, se hicieron en el marco de distintos
programas habitacionales, que contemplaron distintas formas de constituir el
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aporte de los hogares y diferentes actores y formas de gestión, pero siempre
con el objetivo de construir viviendas de iguales estándares de confort.
Gráfico 3: Distribución de viviendas nuevas según Programas
Habitacionales en el periodo 2010-2014
Fuente: División Evaluación – MVOTMA
Distribución de los recursos por modalidad de producción de vivienda nueva
Fuente: DINAVI – MVOTMA
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En lo que respecta a las características económicas de las familias que
accedieron a una vivienda en modalidades diversas según el programa
habitacional de que se trate, se visualiza una clara primacía de los quintiles
inferiores:
Gráfico 4: Distribución de hogares adjudicatarios por quintil de ingreso según programa habitacional
Fuente: División Evaluación – MVOTMA
Resulta evidente la complejidad de alcanzar una heterogeneidad socio-económica
y territorial en algunos programas, como es el caso del Programa de
Mejoramiento de Barrios y el Plan Nacional de Relocalización, a diferencia de
otros programas que permiten mayor diversidad socio-económica en los
destinatarios como es el caso de los programas: cooperativas, compra de
vivienda nueva en edificios MVOTMA y autoconstrucción. El correlato económico
de esta ejecución, se refleja en el siguiente cuadro:
Cuadro 3: Ejecución del Fondo Nacional de Vivienda
Año
Ejecución
Presup.
($)
%
Ejecución
anual
Recaudación
FNV ($)
Ejecución
($ cts 2014)
Presupuesto
($ CTES)
Ejecu
ción
/PIB
2010 3.154.080.752 100% 3.158.894.964 4.356.704.902 4.363.354.732 0,40%
2011 3.383.611.499 100% 3.382.196.233 4.323.795.483 4.321.986.966 0,37%
2012 3.752.566.626 97% 3.882.146.335 4.436.049.107 4.589.230.119 0,37%
2013 4.295.179.181 95% 4.511.910.531 4.676.477.413 4.912.448.771 0,38%
2014 5.009.795.581 98% 5.101.493.631 5.009.795.581 5.101.493.631 0,40%
Fuente: Área Planificación y Gestión de Soluciones Habitacionales
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II.b. Cumplimiento de metas del Plan Quinquenal 2010 -2014
El Plan Quinquenal 2010 – 2014, estableció 6 lineamientos estratégicos,
asociados cada uno de ellos a distintos programas habitacionales, con metas
cuantitativas por cada lineamiento, pero también con objetivos estratégicos
transversales en torno a la inclusión socio-territorial, perspectiva de derechos,
enfoque territorial, descentralización, diversificación de soluciones e innovación
tecnológica.
Los lineamientos estratégicos fueron los siguientes:
Plan Nacional de Relocalización
Plan de Rehabilitación y Consolidación Urbano – Habitacional
Plan Nuevas Urbanizaciones
Política Nacional de Alquileres para Viviendas de Interés Social
Vivienda rural y pequeñas localidades
Política de Incentivo a la Inversión Privada en Viviendas de Interés Social
II.b.1 Plan Nacional de Relocalización
El objetivo de este lineamiento estratégico consistió en revertir procesos de
segregación social y fragmentación territorial asociados a áreas urbanas
inundables o contaminadas, mediante la relocalización de la población allí
asentada. En este sentido, se realizó un trabajo conjunto con la Dirección
Nacional de Aguas (DINAGUA) para la definición de áreas prioritarias para la
intervención y el estudio de inundabilidad de casos particulares. La DINAVI junto
con el PMB elaboraron un reglamento operativo del programa aprobado por RM
636/2011.
Desde el punto de vista de la gestión de este lineamiento es indispensable la
asociación con las Intendencias Departamentales en su carácter de organismos
con competencia en el ordenamiento y la policía territorial, de modo de
garantizar que las áreas desocupadas no sean utilizadas nuevamente para
residencia, ya sea de carácter formal como informal.
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Cada proyecto de relocalización, implica además de las acciones de producción y
acceso a la solución habitacional, un abordaje conjunto con otros organismos
ejecutores de políticas sociales, bajo la premisa de garantizar el desarrollo de
procesos integrales de transformación de las condiciones de vida, a través de
aspectos vinculados con la generación de: mayores oportunidades de inserción
laboral, acercamiento a las ofertas educativas para primera infancia,
adolescentes y jóvenes, abordaje de contención y orientación frente a las
problemáticas de consumo de drogas, violencia doméstica, actividades al límite
de lo legal, etc.
Desde la DINAVI es posible evaluar que los proyectos de realojo del periodo se
formularon desde esta visión integral, pero en su implementación se fueron
acotando a la respuesta habitacional como eje central. La multidimensionalidad
de las problemáticas familiares de un alto porcentaje de los destinatarios, fueron
abordadas por los equipos técnicos contratados con escasos recursos
institucionales o derivados a los programas de proximidad cuando estos cumplían
con el perfil exigido.
Respecto a la solución habitacional, puede ser una vivienda nueva construida
especialmente para la familia a relocalizar, o una adquirida en el mercado, para
lo cual se consideran aspectos en relación a la formalidad y estabilidad de los
ingresos o trayectoria laboral, así como las potencialidades para establecer y
construir nuevos vínculos y sentimientos de identidad con otras zonas y barrios.
Adicionalmente, la adquisición de viviendas usadas ha significado un
aprovechamiento del stock existente con todos los servicios, a la vez que ha
dinamizado el mercado en barrios con baja actividad inmobiliaria. Por otra parte,
esta modalidad también ha incidido en una tendencia al alza de los precios de las
viviendas, lo que obliga a incentivar a los propietarios a acondicionar y
regularizar viviendas para este segmento del mercado, así como la capacitación
de las familias para una búsqueda más adecuada y rigurosa de la vivienda a
adquirir.
El instrumento de compra de vivienda usada para los proyectos de relocalización
implicó la participación de la ANV en su implementación.
En cuanto a la construcción de vivienda nueva, las modalidades han sido mixtas
en la totalidad de los convenios, complementando la participación de empresas
20
constructoras con la autoconstrucción de las familias, dándose experiencias
diversas en términos de alcance de la participación de las mismas, pero
reconociendo en ésta aspectos relevantes para la apropiación del espacio de vida
así como del mismo proceso de transformación. La diversidad de resultados se
da en relación a: las características del asentamiento a realojar (número de
hogares y complejidad de las situaciones sociales) y las diferentes capacidades
de los gobiernos departamentales, para el seguimiento, la supervisión y el
involucramiento con cada proyecto de realojo.
Cuadro 4: Cantidad de relocalizaciones finalizadas
por tipo de solución
Tipo de solución Cantidad de familias
Vivienda nueva 897
Vivienda usada 158
Total 1.055
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
Desde el año 2010 hasta la fecha se han firmado un total de 18 convenios a los
que se suman 5 de períodos anteriores. La meta para el quinquenio, con
financiación exclusiva del MVTOMA era de 2.516 familias relocalizadas, y entre
los 23 convenios se finalizó o está en gestión el realojo de 2.776 hogares.
21
Cuadro 5: Convenios de Relocalizaciones terminados y
en gestión a febrero 2015
Departamento Convenio Terminadas En gestión
Realojos terminados en 2010 332
Canelones Relocalización San Francisco 17
Canelones Relocalización Los Olímpicos 15
Montevideo Relocalización Candelaria 65
Rocha Reloc. Chuy - Calle Madrid 10
Rivera Relocalización Cañada Mandubí 45
Salto Reloc Andresito Nuevo Uruguay 120
Artigas Relocalización El Tanque 3 49
Canelones Relocalización Paso Carrasco 68 152
Canelones Relocalización Barros Blancos 18
Canelones Reloc. Toledo – Matadero 21 34
Canelones Reloca. Pando - Caballerizas 40
Colonia Relocalización Villa Ferrando 270
Florida Reloc. La Lanera - Sitio Pintado 52 52
Maldonado Relocalización San Antonio II 332
Montevideo Rel Manchega-Duranas-Joanico 215 5
Montevideo Relocalización Duranas II 50
Montevideo Relocalización Isla de Gaspar 71 179
Montevideo Reloc Cañada Matilde Pacheco 2 108
Montevideo Reloc El Apero – Nuevo Colón 117
Montevideo Reloc Asoc. Civil Esperanza 112
Montevideo Otros 8
Paysandú Relocalización La Chapita 11 112
Rivera Relocalización Cerro Del Estado 48
Tacuarembó Relocalización La Isla 43
Total 1.055 1.721
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
22
II.b.2. Plan de Rehabilitación y Consolidación Urbano –
Habitacional
Este lineamiento estratégico planteaba como objetivo general contribuir al acceso
de las familias a una solución habitacional y al mejoramiento del hábitat a través
de construcción de vivienda nueva, adquisición de vivienda en el mercado
inmobiliario o mejora del stock de viviendas existente.
Para el logro de este objetivo, se puso a disposición de la población un abanico
de programas habitacionales: financiación a cooperativas de vivienda;
adquisición de vivienda nueva construida por el MVOTMA; viviendas para
pasivos contributivos de BPS; préstamos para la adquisición de vivienda en el
mercado inmobiliario; autoconstrucción en terreno privado, autoconstrucción en
terreno público y proyectos territoriales. Estos últimos se ejecutan a través de
convenios con las Intendencias departamentales y las Mesas Interinstitucionales.
Dentro de las acciones para mejora del stock de viviendas se incluyen
microcréditos para reforma o ampliación, el programa de Oficinas de
Rehabilitación Urbana para mejora, ampliación y terminación de viviendas así
como los programas de atención a la precariedad habitacional.
Programa de financiación a Cooperativas de Vivienda
Este programa que comprende un préstamo para la construcción de viviendas
por parte de Cooperativas, se complementa con el aporte de las familias –
trabajo o ahorro - y subsidio a la cuota, revisable y renovable. Instrumento que
se aplica durante el período de amortización del préstamo con el objetivo de
asegurar la permanencia de las familias en sus viviendas. El incentivo del
MVOTMA a este programa parte de la evaluación que es de los que mejor
responde a los objetivos de integración social, solidaridad, empoderamiento de
los participantes y de acercamiento multidisciplinar a la atención de la
problemática de vivienda. Asimismo, se destaca la participación de las
cooperativas en el diseño, la corrección y la gestión del programa, a través de las
cuatro organizaciones de segundo orden que existen en el país.
23
Entre 2008 y 2013, se establecieron normas de distinta categoría, con el objetivo
de asegurar: la libertad de elección de los socios a participar de una cooperativa,
la autogestión de las cooperativas, la transparencia en la forma de acceder a la
financiación y el contralor a los actores del sistema (cooperativas de vivienda e
Institutos de Asistencia Técnica):
2007 - Decreto presidencial 73/2007 plantea las obligaciones de los
Institutos de Asistencia Técnica respecto de las Cooperativas y del MVOTMA
como organismo de contralor.
2008 - Reglamento del MVOTMA aprobado por Resolución Ministerial
540/2008 que establece las condiciones y el procedimiento de obtención de los
préstamos y subsidios a la cuota para cooperativas, a través de 2 llamados
anuales. Estos llamados se publicitan con un año de anticipación, indicando
cantidad de viviendas a financiar y valor máximo de la vivienda según número de
dormitorios.
2009 - Ley Nº18.407 de 24 de octubre de 2008 (modificada parcialmente
a través de la ley 19.181 de 18 de diciembre de 2013), dispone el marco general
de actuación para las cooperativas de todo tipo (de trabajo, financieras, de
producción, sociales, de vivienda, etc.), y las responsabilidades de contralor de
todas ellas por parte de la Auditoría Interna de la Nación. En el caso de las
cooperativas de vivienda, a través de la modificación establecida por ley 19.181,
el contralor es compartido con el MVOTMA. La Auditoría Interna de la Nación aún
no ha implementado su sistema de contralor, por lo que solamente se está
ejecutando el realizado por el MVOTMA en su doble papel, de organismo nacional
de contralor y financiador principal de las Cooperativas de Vivienda.
2010 - Se aprueba el decreto Nº 198/12 reglamentario de la ley Nº
18.407.
2011 - Reglamento del MVOTMA aprobado por Resolución Ministerial
555/2011 para financiar Cooperativas con Sistemas Constructivos o de Gestión
No Tradicionales (SCNT). Este reglamento tenía como objetivo principal
incentivar la aparición de sistemas constructivos alternativos al tradicional que
implicaran la reducción de costos de construcción. Adicionalmente contaba con el
incentivo y el interés del movimiento sindical, en la propuesta de su Plan Sindical
de Vivienda. Paralelamente a este reglamento, el MVOTMA, estableció un
procedimiento de evaluación de la Aptitud Técnica de estos SCNT, con la
participación de la Universidad de la República y las organizaciones sociales y
24
empresariales del ámbito de la construcción. Si bien se han otorgado Documento
de Aptitud Técnica (DAT) a 6 SCNT, no se ha logrado el objetivo de bajar
significativamente los costos de construcción y en su mayoría recién se están
poniendo en práctica. En la actualidad, dentro del proceso de evaluación del
programa de financiación de Cooperativas, se está trabajando en la unificación
de los dos reglamentos (540/2008 y 555/2011).
2012 - Se incorpora al procedimiento de financiación a cooperativas, la
posibilidad de construcción de viviendas por reciclaje.
2013 - Procedimiento aprobado por RM 1115/2013 con el objetivo de
controlar la capacidad que los Institutos de Asistencia Técnica registrados en el
MVOTMA tienen para asesorar cooperativas.
El programa se encuentra en constante evaluación y rediseño, en consulta con
las Federaciones de Cooperativas, con organismos del Estado (OSE e
Intendencias principalmente). No obstante, existen diversos puntos planteados
para analizar en el próximo quinquenio. A título de ejemplo: control y criterios de
contabilización de las partes sociales de los cooperativistas, financiación para el
ingreso de nuevos cooperativistas en las cooperativas de usuarios con viviendas
vacías, honorarios de los Institutos de Asistencia Técnica ante mayores
exigencias técnicas para los proyectos cooperativos, etc.
El programa de financiación a cooperativas de vivienda se gestiona en
coordinación con la ANV. La viabilidad de las propuestas desde lo económico,
arquitectónico y social, y el control de la etapa de obra se realizan en la ANV,
acordando criterios de estudio con la DINAVI. La determinación de la cantidad de
viviendas cooperativas a financiar anualmente, el máximo de valor de
financiación y el otorgamiento de los subsidios, se realiza en la DINAVI.
Cuadro 6: Cooperativas con Financiación otorgada
Año Viviendas Cooperativas
2010 1.231 42
2011 1.520 46
2012 2.280 65
2013 2.675 83
2014 1.991 64
Total 9.697 300
Fuente: Elaboración División Evaluación - MVOTMA
25
Cuadro 7: Viviendas y cooperativas terminadas
Año Viviendas Cooperativas
2010 1.071 22
2011 650 18
2012 542 13
2013 360 16
2014 1.084 37
Total 3.707 106
Fuente: Elaboración División Evaluación - MVOTMA
Cuadro 8: Viviendas y cooperativas en obra
Fecha Viviendas Cooperativas
Dic. 2014 5.198 151
Fuente: Elaboración División Evaluación - MVOTMA
Restablecimiento de la cadena de pago de Cooperativas
financiadas por el BHU
En un contexto del sistema cooperativo en cesación de pagos desde el año 2000,
un objetivo del MVOTMA en el período 2010-2014 en referencia a la gestión de
las cooperativas de vivienda habitadas, ha sido concretar acuerdos sustentables
que permitieran la regularización y readecuación de las deudas, estableciendo
pautas y procedimientos de modo de facilitar la negociación tanto con las
Federaciones representativas como con las propias cooperativas en forma
individual.
En 2011, el MVOTMA conjuntamente con la ANV y el MEF firman las Bases para
un Convenio entre FUCVAM y el MVOTMA para cooperativas de Usuarios Ayuda
Mutua integrantes del Fideicomiso Financiero 1. Como resultado del mismo se
establecen mecanismos sustentables de regularización de deuda.
El acuerdo firmado e implementado en primera instancia en el año 2012,
soluciona el endeudamiento de 4.951 familias en 88 cooperativas,
26
representando el 94% del total de cooperativas de Usuarios Ayuda Mutua
integrantes del Fideicomiso Financiero 1.
Cuadro 9: Cooperativas Fideicomiso 1 con reestructuración de deuda
Fuente: Departamento de Recuperos, Subsidios e Inversiones del MVOTMA con datos de
la ANV
Es importante a la vez mencionar que, el acuerdo fue la base para la
regularización de otras cooperativas de similar naturaleza.
Como parte del acuerdo, las cooperativas volcaron las sumas de dinero que
mantenían fuera del sistema, lo que significó una entrega de capital como Cuota
0 a valores de Marzo de 2012 de U.R. 313.499. En lo que se refiere al cobro de
las cuotas por amortización del préstamo desde el momento de regularización a
la fecha, las cooperativas se encuentran al día en el pago de la cuota.
El acuerdo celebrado establece que para hacer frente al pago de la cuota, se
tendrá derecho al subsidio a la permanencia, mecanismo establecido para
asegurar la permanencia de las familias en la vivienda. Entre las cooperativas
firmantes, los solicitantes del mencionado subsidio no superan el 10% de socios
en cada cooperativa.
Respecto de las Cooperativas de Reglamentación 1994 (préstamo MVOTMA); en
el año 2012 se implementa el Convenio Marco entre el MVOTMA y FUCVAM sobre
Endeudamiento del Sistema Cooperativa por Ayuda Mutua con el MVOTMA. Este
convenio por R.M. 996/2009 se extiende a todas las Cooperativas de
Reglamentación 1994 de Usuarios y Propietarios.
En cuanto a las cooperativas de Reglamentación 2008, las primeras comenzaron
su proceso de amortización a partir del año 2012, con normativa, procedimientos
y mecanismos claramente definidos.
De acuerdo al seguimiento de cartera realizado por el Departamento de
Recuperos, Subsidios e Inversiones del MVOTMA, si consideramos la recaudación
de las carteras 510 y 520 – Usuarios y Propietarios de Reglamentación 1994 y
Cantidad
Cooperativas
Usuarios Ayuda
Mutua Fide 1
Cantidad de
Cooperativas
readecuadas
Cantidad
Núcleos
Familiares
Período Importe de las
Cuotas
95 88 4951 Año 2012 UR 4,05 a 8,85
27
Usuarios y Propietarios de Reglamentación 2008 en los años 2012 a octubre
2014, se registra:
Cuadro 10: Recuperos de cooperativas MVOTMA
Año Recaudación en $
2012 253.112.568
2013 335.826.755
2014 336.289.601
Fuente: Departamento de Recuperos, Subsidios e Inversiones del MVOTMA
Los trabajos realizados, las comisiones formadas, y las tareas llevadas tanto por
parte del MVOTMA, como de la ANV y de las Federaciones, poseen como
objetivos fundamentales viabilizar la reestructura de deudas, fortalecer el
sistema público de vivienda generando confiabilidad en el mismo, mejorar la
cultura de pago, y el retorno de las inversiones y esencialmente generar
mecanismos de permanencia en la vivienda para los destinatarios.
Programa de adquisición de vivienda construida por el MVOTMA
(2, 3 y 4 dormitorios)
Este programa está dirigido a familias con al menos un menor a cargo y/o
persona con discapacidad, que cuenten con ahorro previo y la capacidad de
pagar una cuota mensual. El requerimiento de menores a cargo, responde al
alineamiento de este programa con el Plan de Equidad aplicado entre 2007 y
2010, en el sentido de fortalecer el alcance y la cobertura de la política de
vivienda hacia la infancia y adolescencia. Asimismo, contribuye a desacelerar y
aportar dispositivos concretos para revertir la fragmentación socio-territorial, en
tanto es el programa que más ha promovido la densificación de las áreas
consolidadas de la ciudad.
Al igual que en el programa Cooperativas, parte de la gestión se ha asignado a la
ANV, en lo que hace a la certificación de los avances de obra y el trabajo social
una vez adjudicadas las viviendas a las familias, con el objetivo de asesorar y
capacitar en la conformación de las comisiones administradoras de cada uno de
los complejos.
28
Cuadro 11: Viviendas de 2, 3 y 4 dormitorios terminadas
Año Viviendas terminadas
2010 1.306
2011 460
2012 358
2013 268
2014 166
TOTAL 2.558
Fuente: Elaboración División Evaluación - MVOTMA
Cuadro 12: Viviendas de 2, 3 y 4 dormitorios en obra
Fecha Viviendas en obra Edificios
Feb.2015 243 7
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
Soluciones habitacionales para Pasivos
Desde el año 1990, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente (MVOTMA) a través de la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI) lleva
adelante un Programa de Soluciones Habitacionales para pasivos en acuerdo con
el Banco de Previsión Social (BPS). El BPS realiza la inscripción, selección y
adjudicación de Soluciones Habitacionales y la administración de las viviendas
construidas por el MVOTMA, para jubilados y pensionistas.
La población objetivo del Programa son los jubilados y pensionistas contributivos
que no cuentan con una solución habitacional y perciben una jubilación o pensión
del BPS de hasta 12 UR. El programa cuenta con tres modalidades de acceso:
Vivienda para uso y goce, Subsidio de alquiler y Cupos cama en residencias para
adultos mayores. Las viviendas para uso y goce son construidas a través del
MVOTMA mediante licitaciones públicas.
29
Cuadro 13: Viviendas en uso y goce para Pasivos de BPS
Año Viviendas terminadas Edificios
2010 -
2011 231 7
2012 282 9
2013 132 6
2014 150 6
TOTAL 795 28
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
Cuadro 14: Viviendas en uso y goce para Pasivos
de BPS en obra
Fecha Viviendas Edificios
Feb. 2015 200 3
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
La modalidad de subsidio de alquiler está dirigida a beneficiarios que habiten en
localidades donde no se justifique la construcción de viviendas o no existan
oferentes dispuestos a construir. El valor mensual del arrendamiento y los gastos
comunes si los hubiera, se estableció en 18 UR a partir del año 2013. Al 28 de
febrero de 2015 hay 554 subsidios de alquiler en cartera en todo el país por un
monto total de inversión mensual de 4.622.338 pesos uruguayos.
La comisión consultiva, integrada por representantes de BPS, ONAJPU y la
DINAVI, ha acordado intensificar el uso de este programa en el entendido que
brinda solución inmediata a un sector de población que no requiere de vivienda
en propiedad, por lo cual se estima llegar a más de 700 subsidios de alquiler
para el próximo periodo.
30
Préstamos para la compra de vivienda usada
Los programas para la compra de vivienda usada, son un ejemplo de cooperación
público-público. Opera mediante préstamos del FONAVI o a través de convenios
con el BHU y el BROU. Estas instituciones otorgan créditos hipotecarios para la
adquisición de viviendas en el mercado, y el MVOTMA otorga un subsidio de
capital a las familias, de manera de disminuir el monto de préstamo a solicitar y
que, con sus ingresos puedan hacer frente a las cuotas de amortización en las
condiciones fijada por estas entidades bancarias. El programa está dirigido a
familias con o sin menores a cargo que cuenten con un ahorro previo y tengan
capacidad de pagar una cuota mensual, y pretende poner al alcance de las
familias, las viviendas ya construidas y disponibles en el mercado.
El acceso al mismo se hace a través de postulaciones que establecen la cantidad
de préstamos con subsidios (al capital o a la cuota) a adjudicar. En el año 2011
se abrió llamado a postulación a este programa en todos los departamentos del
país excepto Montevideo, Colonia y Maldonado, resultando beneficiarias de
subsidio al capital un total de 433 familias, de las cuales efectivizaron la solución
un 44%. En el año 2014 se abrió otra instancia de postulación que incluyó el
departamento de Montevideo, para un cupo de 500 préstamos los cuales fueron
sorteados y adjudicados durante el mes de noviembre. Otras entidades bancarias
del ámbito privado, no han demostrado interés en participar de este programa.
31
Cuadro 15: Préstamos (BROU –BHU) + Subsidio de capital (MVOTMA)
para la compra de vivienda usada.
Departamento Préstamos
escriturados
Préstamos adjudicados
en sorteo 2014
Artigas 12 8
Canelones 23 70
Cerro Largo 23 30
Durazno 6 20
Flores 6 8
Florida 11 10
Lavalleja 8 10
Montevideo 236
Paysandú 6 -
Río Negro 13 10
Rivera 11 10
Rocha 4 10
Salto 22 -
San José 11 30
Soriano 22 20
Tacuarembó 13 20
Treinta y Tres 1 8
TOTAL 192 500
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
Es un programa que debe proponerse con cautela pues, dependiendo de la
localidad y la cantidad de cupos que se ponga a disposición, puede generar alzas
artificiales en el mercado de bienes inmuebles.
Autoconstrucción en terreno privado
El programa Autoconstrucción en Terreno Privado se diseñó pensando en las
condiciones de los departamentos del interior, donde las posibilidades que una
familia acceda a un predio son más altas que en Montevideo, fundamentalmente
porque el valor del suelo urbano es, en términos generales, más accesible, con la
excepción de ciudades como Maldonado o Colonia. También se admite la
posibilidad de construcción de una segunda vivienda en terreno de un familiar.
32
El MVOTMA otorga un préstamo de hasta 230.000 UI a pagar hasta en 15 años
y la posibilidad del subsidio a la cuota. Además, el Ministerio asegura la
asistencia de un equipo técnico (Capataz de obra, Arquitecto y Trabajador social)
para acompañar y capacitar a la familia durante el proceso de obra.
Cuadro 16: Autoconstrucción en Terreno Privado. Cuadro síntesis
Departamento Terminadas En obra
Artigas 28 76
Canelones 37
Cerro Largo 3 36
Colonia 32
Durazno 25
Flores 9
Florida 6 57
Lavalleja 7
Maldonado 2 36
Montevideo 21
Paysandú 5 44
Río Negro 3 19
Rivera 1 14
Rocha 4
Salto 24 127
San José 3 25
Soriano 1 3
Tacuarembó 13 44
Treinta y Tres 1 14
Total 90 630
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
Desde el año 20114 se han registrado un total de 1.815 postulaciones en todo el
país. Al 28 de febrero de 2015 hay 90 obras finalizadas, 630 obras en curso y
más de 100 familias próximas a firmar para comenzar obra.
4 Fecha de puesta en marcha del Programa Piloto.
33
Convenios con Intendencias Departamentales
La demanda de vivienda desde los territorios se ha construido desde varias
miradas, la visión y las necesidades de los gobiernos departamentales y los
nóveles municipios, las percepciones desde las instituciones estatales que
prestan servicios a la población y se nuclean en las Mesas interinstitucionales, la
agenda de la sociedad civil de cada localidad y la reconstrucción de la demanda
puntual de ciudadanos que llegan a las Oficinas Locales del MVOTMA.
Con la finalidad de atender la dimensión de la política pública en su relación con
los territorios, en el marco del Plan Quinquenal se han elaborado diferentes
alternativas para responder a la diversidad territorial y a la heterogeneidad de
sus realidades poblacionales. Esta dimensión se ha efectivizado en convenios con
las Intendencias y en proyectos con las Mesas Interinstitucionales y los
municipios, en tanto instituciones que desarrollan su accionar en localizaciones
concretas, con un nivel de cercanía y conocimiento de la realidad que se torna
privilegiado a la hora de definir la respuesta más adecuada a la población,
particularmente a los sectores de pobreza.
Se intentó combinar las definiciones de política pública y la diversidad de
instrumentos, enmarcadas en el Plan Quinquenal de Vivienda con la especificidad
de las realidades locales.
Respecto a los convenios con las Intendencias se trabajó en una gestión
asociada, en diferentes tipos de programa, de acceso a vivienda nueva (en el
Plan Nacional de Relocalización, en lotes con servicios y en autoconstrucción en
predios públicos) y en programas de mejora del stock (préstamos de
rehabilitación urbana y mejora de condiciones habitacionales).
En los distintos programas de acceso a vivienda nueva, el formato general de los
convenios implicó que la Intendencia aportara la tierra con servicios y la gestión
de la obra, el MVOTMA los materiales y la asistencia técnica, y ambos
organismos conformaran una comisión de seguimiento, para la cogestión del
programa, en algunos casos integrada también por los participantes.
34
Cuadro 17: Convenios con IDs de construcción de vivienda nueva
Departamento Convenios Terminadas En ejecución
Artigas 1 74
Cerro Largo 4 47 110
Colonia 1 30
Maldonado 5 15 334
Montevideo 4 80 295
Paysandú 6 74 184
Río Negro 3 66 41
Rivera 1 21 47
Salto 2 72
San José 1 24
Soriano 1 47
Tacuarembó 1 23
Treinta y Tres 1 25
TOTAL 30 303 1.306
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA
En los programas de mejora del stock se trabajó en dos líneas, una que apuntó a
la recuperación de centralidades urbanas y otra que se focalizó en la mejora de
las condiciones habitacionales de la población más vulnerable, en periferias
críticas.
Respecto a los proyectos que surgieron en el marco de las Mesas
Interinstitucionales, la diversidad ha sido aún mayor, pues incorpora la
participación con mayor o menor intensidad del conjunto de los actores
institucionales locales y las posibilidades concretas de gestión articulada. Desde
la reparación y acondicionamiento de salones comunales para recuperarlos al uso
comunitario asegurando la consiguiente gestión y sustentabilidad de servicios,
hasta las intervenciones integrales en barrios precarizados donde la mejora
habitacional se complementó con prestaciones sociales.
Entre los años 2010 y 2014 se han firmado un total de 60 convenios con las
Intendencias Departamentales en el marco del Plan de Rehabilitación y
Consolidación Urbano – Habitacional. De éstos, 30 se asocian a la construcción
de vivienda nueva y el resto a acciones de mejora del stock habitacional.
35
Cuadro 18: Convenios con IDs de Rehabilitación Urbana
para mejora, ampliación o refacción de viviendas
Departamento Convenios Terminadas En ejecución
Artigas 1 51 224
Canelones 2 39 121
Cerro Largo 1 55 5
Colonia 2 197 9
Flores 4 42 129
Florida 3 120 75
Lavalleja 1 38 82
Maldonado 1 191 19
Montevideo 1 149 518
Paysandú 5 173 251
Rocha 2 161 275
Salto 3 38 162
Soriano 1 5 145
Río Negro 1 18 0
Treinta y Tres 2 200 180
Total 30 1477 2195
Fuente: Elaboración División Evaluación – DINAVI
Las acciones asociadas a actores locales buscaron aportar en los territorios que
conforman nuestro país, respuestas adecuadas a las diversas realidades con sus
fortalezas y debilidades, en clave de inclusión socio-territorial y desarrollo
sustentable. Más allá de los logros obtenidos o las metas cumplidas, destacamos
tanto para los actores locales, como para el propio Ministerio los aprendizajes
con respecto a la gestión asociada y a la concreción de la interinstitucionalidad
descentralizada. El instrumento de las comisiones de seguimiento con integración
de representantes de los destinatarios ha ensayado una modalidad de
participación directa de los sujetos de los proyectos, que valoramos
positivamente y que debemos continuar profundizando.
36
Regularizaciones de tenencia y re-adjudicaciones de Núcleos
básicos evolutivos
El MVOTMA arrastra desde los años 2000, una enorme cantidad de soluciones de
vivienda que fueron adjudicadas a familias, pero cuyo marco legal dominial no
llegó a concretarse.
Entre los años 2010 y 2014 se han realizado un total de 1.253 escrituraciones
en varios departamentos del país, alcanzando a familias cuyos complejos datan
de los años 2000, por lo cual implica alcanzar certeza jurídica y seguridad
dominial a familias cuya situación irregular llevaba quince años o más.
Sistemas Constructivos No Tradicionales (SCNT)
En el Plan Quinquenal 2010-2014 se estableció como objetivo transversal a los
lineamientos estratégicos, el impulso a la utilización de sistemas constructivos
alternativos o no tradicionales aplicados a la vivienda de interés social, como un
instrumento propicio para disminuir los tiempos de obra y los costos de
construcción.
A los efectos de asegurar prestaciones adecuadas de dichos sistemas
constructivos, se constituyó un protocolo con indicadores de comportamiento
exigibles a los mismos, y un procedimiento para la evaluación de cada SCNT, que
culmina en la obtención de un Documento de Aptitud Técnica (DAT). Ello implicó
un convenio con la Universidad de la República y la constitución de una Comisión
Evaluadora integrada por diversas organizaciones de la sociedad civil: ANV,
Universidad de la República, LATU, Cámara y Liga de la Construcción y Cámara
de Industria.
La solicitud del DAT y los estudios que atestigüen el cumplimiento de los
indicadores establecidos, es de cargo de la empresa propietaria del SCNT de que
se trate, así como la declaración del costo de construcción del mismo.
Posteriormente la empresa podrá autorizar a otras organizaciones empresariales
o personas físicas, la utilización del sistema. A esos efectos, el MVOTMA
estableció un procedimiento y un documento que asegure las responsabilidades
de las partes en la utilización del SCNT, así como también la utilización del
sistema en idénticas condiciones a las que fue presentado. El otorgamiento del
DAT no implica la autorización municipal para el uso de los sistemas, la que debe
37
ser tramitada por la empresa en cada intendencia departamental, dadas las
competencias de policía de la edificación que estos organismos tienen.
Hasta el momento fueron presentados y obtuvieron su DAT, siete sistemas
constructivos no tradicionales: EMMEDUE, NOX, ROYAL BUILDING, CRUPE
SYSTEM, SICA, DE FLORENCIA y DE FLORENCIA CÁSCARA. La utilización de los
mismos en vivienda financiada por el MVOTMA se produjo mayoritariamente en
el programa Cooperativas, donde se presentaron los SCNT EMMEDUE, NOX y
CRUPE SYSTEM. Únicamente el sistema NOX declaró un valor de construcción
sensiblemente inferior al sistema tradicional de construcción, y si bien es el único
que actualmente está en etapa de obra en aproximadamente catorce
cooperativas, no se ha culminado ninguna de ellas, por lo que no es posible una
evaluación integral del sistema. MEVIR realizó dos experiencias con el sistema
EMMEDUE, constatándose la disminución de los plazos de obra en relación a la
construcción tradicional.
Programas Prioritarios
Esta línea de actuación no estaba prevista en el Plan Quinquenal 2010-2014, sino
que surgió a través de la participación del MVOTMA en el gabinete de políticas
sociales. Desde 2005 a la fecha se han implementado reformas estructurales
(salud, educación, trabajo, seguridad social, tributaria, vivienda,) cuyo objetivo
es reducir las desigualdades en el conjunto de la población a partir de la
38
transformación de la matriz de protección social que debe estar acompasado con
un proceso de transformación de la matriz productiva. Dentro de ese marco que
recompone desde una nueva mirada el marco de protección social, se desarrolla
la red de asistencia que busca asistir a las personas y familias en situación de
extrema vulnerabilidad. Se trata de reducir la indigencia conjuntamente con la
reducción de la desigualdad social, es decir alcanzar el núcleo duro de la pobreza
y la exclusión, al que le resulta más difícil acceder a los beneficios de las
reformas estructurales sin un acompañamiento particularizado.
Se establecen así ejes estratégicos en los que inicialmente se focaliza la Reforma
Social:
las inequidades al inicio de la vida.
los rezagos educativos
la seguridad alimentaria y nutricional.
la segmentación socio-territorial-espacial y la precariedad habitacional.
la inestabilidad y precariedad en el empleo con su impacto sobre el acceso
a la seguridad social.
Desde la DINAVI existe conciencia respecto a que no es posible pensar una
solución habitacional para esta población, si no se acompaña con otras
dimensiones de asistencia y empoderamiento. El surgimiento de “Cercanías” con
su metodología de proximidad, creó las condiciones favorables para compartir
con otras instituciones la intervención habitacional desde un enfoque integral con
familias en condición de indigencia dispersas en el territorio. La pobreza extrema
no es solamente un problema de vivienda y no es la vivienda el punto de partida
inicial, aunque sea el más visible. Los programas prioritarios dieron entonces
esta oportunidad para elaborar una respuesta a medida.
El MVOTMA participa en Uruguay Crece Contigo, Cercanías y Jóvenes en Red,
implementando diversas acciones tendientes a mejorar las condiciones
habitacionales de la población atendida. Se definió una metodología de actuación
que implicó visita e intercambio inicial conjunto (arquitecto/a, técnico social,
equipo de proximidad) con la familia, que significó el acercamiento a la realidad
de la precariedad para elaborar una mejora in situ acorde a esa situación
(mitigación). Hubo que apelar a diversas herramientas para dar respuesta a esta
demanda particularizada y dispersa, para la que la institución no estaba
39
preparada, y así se instrumentaron obras de mitigación en el lugar donde
habitaba la familia, soluciones habitacionales transitorias cuando la permanencia
de la familia en el lugar era imposible (inundabilidad o contaminación), y en
algunos casos se pudo dar una solución de vivienda definitiva.
Instrumentos para la mitigación:
o Obra menor mediante contrato con Empresas Constructoras.
o Obra menor mediante convenio MVOTMA – Empresa social Ñandé.
o Obras menores mediante empresas registradas en la ANV – Convenio
MVOTMA/ANV – Programa Microcréditos.
o Obras menores en convenio con Intendencias departamentales.
o Obras menores mediante canasta de materiales para autoconstrucción.
o Obras menores mediante canasta de materiales con mano de obra SUNCA.
o Obras menores mediante canasta de materiales con mano de obra Plan
Juntos.
o Obras menores mediante canasta de materiales con mano de obra de
Cooperativa Social.
Subsidio de alquiler.
Otras soluciones transitorias (Emergencia Crítica, Autorización de ingresos
en NBE)
Soluciones definitivas (Plan Juntos, Cooperativas, Lotes con servicios,
otros programas MVOTMA-ANV)
40
Localización Geográfica de los hogares participantes
en el programa Cercanías en Montevideo
Desde el punto de vista sectorial de la vivienda, la experiencia ha implicado
contar con flexibilidad y heterodoxia a la hora de definir la intervención,
avanzando desde un concepto de mitigación, que inserto en un proceso,
fortalezca la perspectiva de intervenciones por etapas, donde la participación de
las familias, su aprehensión de todo el proceso, es vital para lograr el
compromiso de sostenibilidad de las mismas.
41
Cuadro 19: Programas Prioritarios
Estado de las
intervenciones Prestación Cantidad %
Intervenciones ejecutadas
Obras de mitigación finalizadas 112
20% Soluciones transitorias ( subsidio de alquiler)
100
Soluciones definitivas 35
Intervenciones en
ejecución Obras de mitigación iniciadas 88 7%
Pendientes de
ejecución
Intervenciones con proyecto
realizado 350 29%
Intervenciones pendientes de
relevar 269 22%
Soluciones transitorias en trámite 58 5%
Soluciones derivadas
que no es posible atender desde lo
habitacional
207 17%
Total 1.219 100%
Fuente: Área Gerencia, Planificación y Gestión de Soluciones habitacionales
II.b.3. Plan Nuevas Urbanizaciones
Bajo este Plan se realizaron acciones orientadas a posibilitar la localización de
vivienda de interés social en el marco de los planes de ordenamiento territorial
de las distintas localidades, y a asegurar a las mismas, mediante acuerdos
interinstitucionales, los servicios de infraestructura necesarios para la habitación.
Estas acciones están indisolublemente ligadas al desarrollo de la Cartera de
Inmuebles para Viviendas de Interés Social (CIVIS) creada por ley Nº 18.342 de
6/10/2008. A partir de la creación de la CIVIS, se comenzó un proceso
sistemático de evaluación de inmuebles públicos en desuso para establecer las
posibilidades de su utilización en programas de vivienda y se aprobó el decreto
reglamentario Nº 258/10 el 24/8/2010 que establece modalidades y criterios
para la incorporación de inmuebles a la CIVIS.
42
El análisis de los inmuebles públicos incorpora dimensiones tales como uso
preferente del suelo según los planes de ordenamiento aprobados, no
inundabilidad, no contaminación, presencia de servicios de infraestructura y en
caso de ausencia de los mismos, posibilidades técnicas y económicas para su
dotación. Asimismo, se incorpora el análisis de la situación de regularidad
jurídica de los inmuebles, dado que posteriormente se trasladarán a las familias
y como se ha indicado, la regularidad dominial de la vivienda es un componente
fundamental desde la perspectiva de los derechos humanos.
Gráfico 5
Fuente: CIVIS – MVOTMA
Sobre un total de 515 hectáreas evaluadas, el 77,6% requiere inversión en
infraestructura, siendo el 25,2% técnica y económicamente factible y mientras
que para el 52,4% de los casos esa viabilidad está en evaluación.
Por otra parte, se suscribió un convenio con la ANV como administradora del
fideicomiso que surgió de la restructura del BHU, para combinar esfuerzos en la
gestión de los inmuebles de ambos organismos para su utilización en programas
de vivienda financiados por el MVOTMA.
Para dotar de servicios de infraestructura a los inmuebles de CIVIS y la ANV que
los requirieran, se firmó convenio con OSE en lo que respecta a servicios de agua
potable y saneamiento, y con UTE en cuanto a electricidad, sumando entre
ambos una inversión total de $110.000.000 para poner en condiciones un
25,2%
8,6%
13,9%
52,4%
INMUEBLES EVALUADOS POR CIVIS
NO APTOS
APTOS
REQUIERENINVERSIÓN
PREFACTIBLES
43
mínimo de 18 hectáreas de suelo urbano, en distintas localidades del país. El
tercer componente de infraestructura fundamental, y el más costoso, es el de
vialidad y escurrimiento de pluviales, y para ello se ha acudido a convenios
particulares con Intendencias.
Los inmuebles incorporados a CIVIS son puestos a disposición de los distintos
programas que supongan la construcción de vivienda nueva y que lleva adelante
el MVOTMA: cooperativas, compra de vivienda nueva, vivienda para pasivos de
BPS, relocalizaciones y autoconstrucción.
Gráfico 6
Fuente: CIVIS – MVOTMA
Cuadro 20: Distribución de terrenos de CIVIS
por Programa Habitacional
PROGRAMA HECTÁREAS %
Cooperativas
24,6 63,4%
Licitación para Programa Compra
de Vivienda nueva 1,7
4,3 %
Licitación para Viviendas pasivos
BPS 0,5 1,4%
Relocalizaciones 11,0 28,4%
Otros 1,0 2,5%
TOTAL 38,8 100%
Fuente: CIVIS – MVOTMA
63%
4%
1%
28%
3%
DISTRIBUCIÓN DE TERRENOS DE CIVIS POR
PROGRAMA
COOPERATIVAS
COMPRA VIVIENDANUEVA
VIVIENDA BPS
RELOCALIZACIONES
OTROS
44
Para el caso de la utilización de estos inmuebles por parte de cooperativas de
vivienda, se estableció un procedimiento de llamados públicos a cooperativas que
carecieran de terrenos, de manera de realizar una gestión transparente que
otorgue garantías a todas las cooperativas. Estos llamados privilegian la mejor
utilización de los terrenos por parte de las cooperativas aspirantes, ya que las
tierras urbanizadas son un bien escaso, finito y de alto costo para el conjunto de
la sociedad. En ese marco se han realizado cuatro llamados a Cooperativas para
la adjudicación de tierras en los años 2011, 2012, 2013 y 2014 respectivamente,
resultando adjudicadas un total de 28 Cooperativas que obtuvieron terrenos para
la construcción de 918 viviendas.
Por otra parte, la construcción de vivienda a través de licitaciones, ya sea para el
programa Compra de Vivienda Nueva, Vivienda para Pasivos de BPS o realojos,
ha resultado con mayor cantidad de oferentes por licitación y consecuentemente
mayor puja de precios a la baja, cuando el terreno es propiedad del MVOTMA
(sistema Precio - Proyecto) que cuando lo tiene que suministrar el oferente
(sistema Precio – Proyecto – Terreno).
II.b.4. Política Nacional de Alquileres para Vivienda de Interés
social
El Plan Quinquenal 2010-2014, estableció como lineamiento estratégico el
desarrollo de una Política Nacional de Alquileres para Viviendas de Interés Social,
en el entendido que la misma implica una solución habitacional adecuada, en
particular para ciertos sectores de población, y de rápida concreción. Con ese
objetivo se desarrollaron una variedad de instrumentos orientados a garantizar
el acceso a una solución habitacional en el mercado de arrendamientos, así como
también la permanencia en la misma, de acuerdo a la capacidad de pago de los
hogares.
En el marco de esta política los instrumentos implementados fueron:
garantía de alquiler de alcance nacional dirigidas a familias, hogares
unipersonales y grupos de jóvenes,
45
garantía de alquiler con subsidio en convenio con otras instituciones del
Estado dirigida a hogares que requieren una solución habitacional transitoria, por
su condición socio - económica, de género o etaria,
impulso a la inversión privada de vivienda para alquiler.
En relación a la garantía de alquiler, se realizó un convenio con la Contaduría
General de la Nación y la Agencia Nacional de Vivienda como socios para la
ejecución del programa, a nivel nacional, de manera de poner en condiciones de
igualdad a la totalidad de los hogares respecto a las posibilidades que hasta
entonces solo tenían los funcionarios públicos y básicamente los que residían en
Montevideo.
A su vez, se incrementó el Fondo de Garantía de Alquiler que quedó constituido
por un total de $ 131.000.000 lo que permitió garantizar a 11.208 hogares y
subsidiar a un 9% de ellos, superando ampliamente la meta de 5.800 familias
establecida en 2010. El alcance de estos programas se concentró en los tres
primeros quintiles de la población.
Cuadro 21: Alquileres Promedio con garantía MVOTMA
Año Alquiler Promedio ($)
2010 6.416
2011 7.135
2012 8.445
2013 8.388
2014 9.306
Fuente: Elaboración División Evaluación - MVOTMA
En el quinquenio se amplió la cobertura del instrumento garantía de alquileres a
través de la implementación del Plan Jóvenes en el año 2011 y la firma de
distintos convenios con otras instituciones, que realizan el acompañamiento a los
hogares destinatarios. El Plan Jóvenes flexibiliza los criterios de acceso a la
garantía en términos de depósito y monto máximo de alquiler para jóvenes entre
18 y 29 años. En el marco de este mismo plan, se gestiona un convenio con la
Universidad de la República a través del Servicio Central de Bienestar
46
Universitario para favorecer el acceso a soluciones habitacionales a través del
otorgamiento de becas de alojamiento a estudiantes universitarios provenientes
del interior del país.
A su vez, se implementó un convenio con el Ministerio de Relaciones Exteriores,
con el objetivo de crear mejores condiciones para el retorno de uruguayos
residentes en el exterior y extranjeros, facilitando la integración de los mismos al
país. Este convenio incluye tanto el instrumento garantía de alquiler como el
subsidio de alquiler cuando se trata de retornados cuya situación socio-
económica no les permite acceder a otros programas.
También se suscribió un convenio con INAU con el objetivo de fortalecer las
capacidades de los hogares con niños, niñas y adolescentes vinculadas a este
organismo, promoviendo su integración a la trama socio-barrial. Actualmente, el
convenio abarca los departamentos de Canelones, Florida, Lavalleja y Maldonado
y se pretende alcanzar la cobertura nacional en el próximo quinquenio.
Por otra parte, estos mismos instrumentos se aplican al convenio con MIDES a
través de INJU e INAU que busca promover estrategias de integralidad en los
procesos de egreso de jóvenes institucionalizados en el INAU, de forma de
garantizar mejores logros en la integración social de los mismos.
También se realizó convenio con MIDES a través de INMUJERES donde se aplica
el subsidio de alquiler como alternativa transitoria para mujeres que se
encuentran en un proceso de salida de situaciones de violencia doméstica y de
género, y que se encuentren acompañadas por servicios públicos o de
organizaciones de la sociedad civil especializados en violencia basada en género.
Actualmente, se está trabajando en la evaluación para el rediseño de la Política
de Alquileres en aspectos vinculados a: mejora de la gestión institucional,
redefinición de la población destinataria, y diseño de herramientas con el
cometido de fomentar la sostenibilidad real de la alternativa habitacional y la
disminución de la morosidad. En ese sentido, para asegurar la permanencia en la
solución habitacional de aquellos hogares con restricciones para afrontar el pago
total de un alquiler, se propone un tercer instrumento de la Política de Alquileres
que consiste en un subsidio parcial revisable que contemple la situación socio-
económica, estructura y ciclo vital de los hogares.
47
En relación al impulso de la inversión privada en viviendas destinadas a alquiler,
la ley Nº 18.795, del 17 de agosto de 2011 establece mayores beneficios fiscales
a quienes construyan viviendas con ese objetivo. No obstante, la mayoría no ha
culminado su construcción, por lo cual la evaluación deberá realizarse en un
futuro mediato.
La ANV como organismo ejecutor
Importa destacar el acierto de la creación de una institución como la ANV en el
complejo escenario del acceso y permanencia a la vivienda en nuestro país. Este
organismo ha impulsado múltiples acciones en el área de sus competencias en
apoyo a los lineamientos e iniciativas del MVOTMA.
A continuación, se enumeran los lineamientos, acciones y logros más
significativos.
Gestión de la Cartera de Créditos
La ANV gestiona la Cartera de Créditos incluida en los Fideicomisos del MEF y la
Cartera de préstamos otorgados por el MVOTMA.
En el quinquenio pasado, las primeras acciones desarrolladas sobre la Cartera
Fideicomitida, estuvieron dirigidas a la reestructura de deudas de los créditos de
vivienda de quienes residían en los conjuntos habitacionales. La reestructura se
realizó según dos principios: la deuda no podía exceder el valor de mercado de la
vivienda y, a su vez, debía premiarse a quienes mejor hubieran pagado el crédito
desde que éste fuera contraído. Adicionalmente, luego de reestructurar la deuda,
se consideró la capacidad de pago del hogar.
Con la reformulación de las condiciones de endeudamiento se abrió una nueva
etapa en el relacionamiento entre las familias de los Conjuntos Habitacionales y
la ANV. De ese modo se construyeron acuerdos que facilitaron recomponer la
cultura de pago, la formalidad en la vivienda y la mejora de la calidad de vida y
convivencia, tal como lo muestran los valores que a continuación se detallaran.
48
Gestión Cartera de Créditos de los Fideicomisos
Se realiza la gestión, en carácter de Agente Fiduciario de los fideicomisos cuya
propiedad fue transferida por el BHU, siendo el MEF el beneficiario de los
mismos.
Estos activos se agrupan en carteras inicialmente constituidas por:
créditos de cooperativas de vivienda - fideicomiso I.
inmuebles y otros créditos diversos (promesas de compraventa,
arrendamientos, etc.), fideicomisos V; VI; X y XII5. - cartera social
créditos hipotecarios, fideicomisos III; IV; VII; XI y XIII1 - cartera
comercial6
inmuebles libres - fideicomiso IX.
La ANV realiza la gestión y administración de los mismos, respetando las
obligaciones asumidas con el MEF como beneficiario final.
Al 31 de diciembre de 2014 la ANV administra 53.376 créditos. A esa fecha, y
bajo la gestión de la ANV 14.894 han sido cancelados. Los restantes 38.482 se
encuentran con saldo de precio, de ellos 4.526 corresponden a créditos de
cooperativas (equivalentes a 10.131 viviendas) y los restantes 33.956
pertenecen a los Fideicomisos III al XIII.
A la misma fecha, el 85% de los créditos que eran pasibles de aplicación de la
política de reestructura ya han adherido a la misma, independientemente de que
actualmente se encuentren con saldo de precio o hayan cancelado el mismo.
De valores de morosidad mayores al 60% en la cartera recibida (al momento en
que la ANV iniciara su gestión) actualmente se observan valores de morosidad en
el entorno del 4% para la cartera que fue reestructurada y del 28% para la
misma cartera que no ha sido reestructurada.
Como resultado de la gestión antes mencionada, se ha cobrado (recaudación
5 Los Fideicomisos XII y XIII fueron incorporados en el último trimestre del año 2014 6 Esta cartera se diferencia de la Cartera Social, en que los valores de tasación de las viviendas son más altos y no presentan en general los problemas jurídicos, notariales, sociales, edilicios y urbanos descriptos en anterior. En tanto son créditos hipotecarios de similares características a los que permanecen en el nuevo BHU, la política de gestión de la ANV es similar a la que actualmente aplica el BHU.
49
bruta) desde enero de 2010 a diciembre de 2014 $ 8.203 millones (≅ USD 387
millones).
Dentro de la Gestión de la Cartera de Créditos, y atendiendo a uno de los
factores que inciden en la permanencia, la ANV ha generado el Programa de
Regularización Notarial de los Complejos Habitacionales.
A través de este Programa, se trabaja para la incorporación al régimen de
Propiedad Horizontal de las viviendas en Complejos Habitacionales. Esta etapa
permite finalizar la situación jurídica de propiedad de quienes han comprado la
vivienda y aún no poseen títulos de propiedad de la misma. Esto facilita la
transacción de la propiedad, además de una amplia gama de beneficios para los
propietarios (solicitud de créditos, etc.).
Desde mayo de 2010 a la fecha se han incorporado 94 Complejos Habitacionales
a Propiedad Horizontal con más de 7.800 viviendas. El 70% de las mismas se
encuentran en complejos habitacionales ubicados en Montevideo.
Gestión Cartera de Préstamos del MVOTMA
Dentro de las áreas de trabajo que desarrolla la ANV, también está la gestión y
recuperación de los préstamos que otorga el MVOTMA (cobro de cuotas, gestión
de morosos, refinanciaciones, entre otros).
Al 31 de diciembre de 2014 la ANV administra 7.923 créditos otorgados por
MVOTMA. A esa fecha, y bajo la gestión de la ANV 231 créditos han sido
cancelados. Los restantes 7.692 (equivalentes a 14.346 viviendas) se encuentran
con saldo de precio, de ellos 4.267 corresponden a créditos de cooperativas
(equivalentes a 10.921 viviendas) y los restantes 3.425 refieren a otros créditos
para vivienda (Vivienda Usada, Vivienda producida a través de Obras por
Licitación Pública, Autoconstrucción, Arrendamientos con opción a compra entre
otros).
Como resultado de la gestión antes mencionada, desde enero de 2010 a
diciembre de 2014 se ha cobrado $.1.634 millones (≅USD 76.4 millones).
50
Gestión de Obras Inconclusas y Terrenos
Dentro de la Cartera de inmuebles fideicomitidos administrada por la ANV, se
encuentran Edificios, cuyas obras no fueron concluidas y Terrenos. Estos
inmuebles presentan diferentes complejidades jurídicas y habitacionales, por lo
que se ha trabajado en forma intensa para lograr su finalización en las
modalidades de cooperación público-privada o público-público.
La gestión realizada por la ANV, se orientó en concretar emprendimientos
inmobiliarios a partir de activos fideicomitidos, con el fin de construir viviendas,
recuperar el entorno urbano, edilicio y social, y valorizar dichos activos.
Al 31 de diciembre de 2014, se han realizado 4 llamados a interesados en
adquirir Obras Inconclusas y Terrenos. Como resultado de los mismos, se ha
concretado la asociación con un inversor privado para la culminación del
programa “Altos del libertador” (Ex Alpargatas), equivalentes a 387 viviendas, se
han comercializado siete estructuras de obras inconclusas equivalente a 150
viviendas 7; y se continua en negociaciones (con empresas preseleccionadas)
para la venta de las estructuras del Mauritalia IV y V y la Sociedad Civil Eusebio
Vidal (equivalentes a 54 viviendas).
A fines de 2014 fue lanzado el primer llamado a Expresiones de Interés para la
adquisición de 21 terrenos, 29 terrenos con mejoras y 19 unidades PH a
reacondicionar.
Bajo la modalidad de cooperación público-publico (convenio ANV-Intendencia de
Maldonado), se finalizó un edificio (CH B47: Torre San Carlos) en la ciudad de
San Carlos con 108 viviendas.
Programa de Comercialización de Viviendas y Locales Comerciales
Dentro de la Cartera de inmuebles fideicomitidos administrada por la ANV,
además de los Edificios y Terrenos relacionados en el ítem anterior, se
encuentran viviendas y locales comerciales vacíos. La ANV, busca colocar
7 Las 7 estructuras corresponden a los edificios: Agras, Abadan, Tuyuti, Poker y Mahon en Montevideo: el CH E38 en Cerro Largo y CH A102 en Canelones
51
nuevamente en el mercado estos inmuebles.
Las viviendas se ofrecen mediante llamados públicos, y se entregan reparadas y
reacondicionadas para su habitabilidad. Al 31 de diciembre de 2014, se han
realizado diferentes llamados por un total de 1.677 viviendas, y han sido
entregadas 1.407 de ellas.
La fase de comercialización de Locales Comerciales -Oportunidades para
Emprendedores- apunta también a crear un efecto dinamizador, complementario
a la vivienda, orientado al desarrollo urbano del micro entorno habitacional en el
que se emplazan. Al 31 de diciembre de 2014 se realizaron dos llamados públicos
a interesados en los locales comerciales de la cartera.
Como resultado a fin del Quinquenio (2010-2014), 22 locales han sido vendidos;
26 locales han sido prometidos en venta; 10 locales se encuentran con convenio
solidario vigente; otros 20 locales siguen en trámite de adquisición; y 25 locales
se encuentran disponibles para ser comercializados en próximos llamados.
Gestión de licitaciones para la construcción de conjuntos
habitacionales y cooperativas de vivienda financiadas por el
MVOTMA
De acuerdo con lo previsto en la reestructura del sistema público, la ANV es el
brazo ejecutor de los programas formulados por la DINAVI. En particular, se
encarga de la supervisión de licitaciones de obra de vivienda nueva, así como de
la supervisión de los programas de cooperativas de vivienda en las dimensiones
social, jurídica y arquitectónica.
Gestión Programa de producción de viviendas a través de Obras
por Licitación Pública
Este Programa del MVOTMA está dirigido a la construcción de vivienda nuevas,
para familias con al menos un menor a cargo y/o persona con discapacidad, que
tengan posibilidad de ahorro previo y puedan pagar una cuota mensual
subsidiada.
Desde la ANV se brinda apoyo en el proceso de las licitaciones públicas, se
52
realiza el control de obra, se contribuye a la organización social del conjunto
(para la conformación de Comisiones Administradoras, etc.), y se capacita a cada
familia a través de manuales de uso y mantenimiento de las viviendas.
A partir de la entrega de llaves a las familias, desde la ANV se realiza la gestión
de administración para la recuperación de los créditos otorgados. Dentro de este
programa la ANV supervisaba al 1º de enero de 2010, la ejecución de 24 obras,
con 898 viviendas en todo el país.
Durante el quinquenio (01/ene/2010 al 31/dic/2014) se iniciaron 33 obras (1.038
viviendas) y se terminaron otras 53 (1.837 viviendas). De las obras iniciadas, 20
de ellas (671 viviendas) estaban ubicadas en Montevideo y las 13 restantes (367
viviendas) en el interior. De las obras terminadas en el mismo período, 29 de
ellas (1.041 viviendas) se encontraban en Montevideo, y las otras 24 (796
viviendas) en el interior del país.
Al 1º de enero de 2015, la ANV supervisaba la ejecución de 4 obras con 99
viviendas (3 obras con 80 viviendas en Montevideo; y 1 con 19 viviendas en el
interior del país).
Entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2014, la ANV realizó el
estudio de 55 ofertas con 1.708 viviendas (31 ofertas con 980 viviendas
pertenecientes a 18 licitaciones del MVOTMA realizadas antes del 1º de enero de
2010, y 24 ofertas con 728 viviendas presentadas en 16 licitaciones realizadas
por el MVOTMA dentro del quinquenio).
Al inicio del período estudiado (01/ene/2010 al 31/dic/2014) 9 ofertas (293
viviendas) se encontraban dentro del proceso de estudio del Proyecto Ejecutivo.
Durante el lapso de tiempo indicado, se incorporaron 28 nuevas ofertas (888
viviendas) y se aprobaron 32 Proyectos Ejecutivos (1.037 viviendas). Al fin del
Quinquenio, permanecían en estudio 5 proyectos ejecutivos con 144 viviendas.
Gestión Programa Obra Nueva-Cooperativas
Respecto al sistema cooperativo, la ANV ha implementado un nuevo reglamento
definido por el MVOTMA para la postulación de cooperativas de viviendas con
desarrollo de procedimientos y/o tecnologías de producción y/o gestión
53
tradicionales mejoradas o alternativas (Reglamentación 2011). Este Reglamento
se agrega al reglamento vigente (Reglamento 2008).
Además, la ANV gestiona el mismo a través de varias etapas (en función del
cronograma de presentación definido por el MVOTMA):
Se estudian las viabilidades de los terrenos presentados por las
Cooperativas.
Se estudian los Anteproyectos que presentan las mismas, en su dimensión
arquitectónica, económica, social y jurídica informando al MVOTMA de
aquellos que cumplen con las reglamentaciones establecidas y que, en
consecuencia, se encuentran en condiciones de participar de los sorteos
que realiza el MVOTMA para acceder a la reserva de cupo de préstamo
correspondiente.
Se estudian los Proyectos definitivos de aquellas cooperativas a las que ya
se les otorgó la reserva de cupo.
Se realiza además, el seguimiento de las obras hasta su finalización.
Finalmente, se realiza la gestión de recuperación del crédito otorgado.
Al 1º de enero de 2010, la ANV supervisaba la ejecución de 50 obras, con 2.107
viviendas en todo el país.
Durante el quinquenio (01/ene/2010 al 31/dic/2014) se iniciaron 205 obras
(6.554 viviendas)8 y se terminaron 93 (3.155 viviendas). De las obras iniciadas,
69 de ellas (2.331 viviendas) ubicadas en Montevideo y las 136 restantes (4.223
viviendas) en el interior. De las obras terminadas en el mismo período, 37 de
ellas (1.486 viviendas) se encontraban en Montevideo, y las otras 56 (1.669
viviendas) en el interior del país.
Al 1º de enero de 2010 la ANV tenía a estudio 7 proyectos definitivos (161
viviendas); y durante el quinquenio ingresaron 283 nuevos proyectos con 8.989
viviendas. Al 31 de diciembre de 2014 la ANV había finalizado y aprobado los
estudios correspondientes de 231 Proyectos definitivos9 con 7.220 viviendas10
8 De las 205 obras iniciadas, 19 (647 viviendas) corresponden a Cooperativas de Vieja Reglamentación; 167 (5.125) a Cooperativas Reglamentación 2008; y 19 (782) a Cooperativas Reglamentación 2011 9 44 de ellas con 1.293 viviendas no habían escriturado al 01/01/2015
54
continuando el estudio de las 59 cooperativas11 (1.938 viviendas) restantes.
Además, la ANV ha estudiado más de 426 viabilidades de terreno (14.172
viviendas); y se estudiaron e informaron los Anteproyectos nuevos de 322
Cooperativas (9.946 viviendas) junto a 267 Cooperativas (8.301 viviendas) que
presentaron declaratoria de no modificación. Estas Cooperativas, quedaron
habilitadas para presentarse a los llamados realizados por el MVOTMA en el
Quinquenio (2010-2014).
Gestión de otros programas para el acceso y permanencia a una
vivienda
Ejecución del Programa de Realojos
La ANV brinda diferentes soluciones de acceso a la vivienda frente a las
necesidades de realojo de familias que son solicitadas por el MVOTMA y otras
instituciones. Muchos de estos casos se deben a necesidades extremas y
sociales, de familias que viven en terrenos inundables o en condiciones de
inhabitabilidad extrema. En este sentido, la ANV busca alternativas de
relocalización de las familias, en viviendas en condiciones de habitabilidad y en
un marco de sustentabilidad.
Ejecución del Programa de Microcréditos para Refacción de Vivienda
Este Programa del MVOTMA busca asegurar la permanencia de familias de bajos
recursos en sus viviendas, a través de un crédito que les permita mejorar las
condiciones de habitabilidad de las mismas.
Ejecución del Programa de Autoconstrucción
La ANV brinda para el interior del país el servicio de ventanilla para el pago de
avances de obra. Además, en los departamentos de Cerro Largo, Colonia, Flores,
Lavalleja, Rivera, Rocha y Treinta y Tres, apoya al MVOTMA realizando el estudio
de viabilidad de los terrenos propuestos y asesora desde el punto de vista
técnico (antes y durante la ejecución de las obras).
Ejecución del Programa Fondo de Garantía de Alquileres (FGA)
10 12 proyectos c/ 368 viv. de Cooperativas Vieja Reglamentación; 193 proyectos c/ 5.809 viv. de Cooperativas Reglamento 2008; y 26 proyectos c/1.043 viv. de Cooperativas Reglamento 2011 11 45 proyectos c/ 1.325 viv. de Cooperativas Reglamento 2008 y 14 proyectos c/ 613 viv. de Cooperativas Reglamento 2011
55
Los certificados para este programa (salvo en Montevideo y Canelones) se
solicitan las oficinas de la ANV.
Ejecución del Programa Refacción de Espacios y Bienes Comunes
Este programa busca recuperar y mejorar la habitabilidad y la convivencia en los
Conjuntos Habitacionales, de modo de garantizar la permanencia de las familias
en los hogares. La ANV trabaja brindando apoyo integral para mejorar y
refaccionar los espacios y bienes comunes a través de un fondo rotatorio. Con
estos préstamos se busca la reparación de los mismos, mejorar las condiciones
edilicias, fortalecer las comisiones administradoras y capacitar a los
representantes de los conjuntos para la organización de las acciones de
mantenimiento.
Ejecución Programa “Tu casa como la soñaste”
Este programa está destinado a facilitar la mejora de las condiciones
habitacionales, para la permanencia de las familias en los hogares en función de
las necesidades familiares y sus posibilidades.
Se trata de créditos para la refacción, compra de materiales de construcción y
contratación de mano de obra, destinado a familias con ingresos menores a UR
100, que necesiten ampliar o refaccionar su vivienda. El crédito puede obtenerse
a través de las instituciones ejecutoras del programa (ANDA, BANDES, CAUTE-
ANTEL, CINTEPA, COOPERATIVA ARTIGAS, FUCAC, FUNDASOL, IPRU,
ORGANIZACION SAN VICENTE y SERVICIO DE VIVIENDA DE LAS FF.AA.).
Desde el año 2012, se llevan otorgados más de 4.300 préstamos por alrededor
de $ 195: millones.
Prestación de Servicios Técnicos a otros organismos
La ANV presta Servicios Técnicos y de Gestión a múltiples instituciones, con el
objetivo de colaborar y facilitar la aplicación de políticas públicas de vivienda,
que faciliten el acceso a la vivienda. En tal sentido, se ha suscrito un convenio
con la Intendencia de Maldonado para la prestación de servicios técnicos
relacionados con la construcción de soluciones habitacionales.
La ANV ejecuta diferentes etapas de los procesos licitatorios, la supervisión y la
certificación de los avances de las obras.
56
Proyectos de Desarrollo Urbano
En colaboración con otras instituciones y organismos, la ANV trabaja en
Proyectos de Desarrollo Urbano para la construcción de viviendas y
urbanizaciones.
Gestión de nuevos instrumentos que incentivan la construcción de
viviendas y facilitan el acceso al financiamiento de las familias
Diferentes iniciativas legales e instrumentos financieros impulsados por la ANV,
(en el marco de las directivas del MVOTMA) se concretaron durante el quinquenio
2010 - 2014, con el objetivo de conformar un sistema de financiamiento eficaz y
eficiente que promueva y facilite el acceso a la vivienda.
Programa de promoción de inversión privada para la construcción
de Vivienda de Interés Social (Ley Nº 18.795)
El objetivo de esta Ley fue la de fomentar mediante incentivos fiscales, la
construcción de viviendas, promoviendo además el desarrollo de áreas centrales
de las ciudades (que habían quedado relegadas en la inversión de construcción),
y así optimizar la inversión realizada en servicios por parte del Estado.
Con este Programa se busca facilitar a las familias de ingresos medios y medios
bajos el acceso a viviendas, para compra o arrendamiento, a través de
exoneraciones tributarias a inversores privados para la construcción, ampliación
o reciclaje de viviendas.
Desde la apertura de la Oficina del Inversor en octubre de 2011 al 31 de
diciembre del 2014 han sido ingresados a la ANV 367 proyectos VIS con 12.390
viviendas, en zonas no costeras de Montevideo y en el interior del país (262 en
Montevideo y 105 en el interior). De éstos, ya han sido promovidos por el Poder
Ejecutivo 314 proyectos con 9.888 viviendas.
Durante el Quinquenio (01/oct/2011 al 31/dic/2014) se iniciaron obras para la
construcción de 6.386 viviendas ya promovidas y se terminaron 1.020 viviendas.
57
En relación a otras iniciativas elaboradas en el marco de la ley 18.795 e incluidas
en el programa “Más Oportunidades”, se señala:
Ejecución Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios (FOGACH)
El FGCH fue creado para facilitar el acceso a la vivienda de aquellas familias que
aún con la capacidad de pagar una cuota mensual, no tienen el ahorro previo
suficiente para comprar un inmueble a través de un crédito hipotecario. La ANV
impulsa esta herramienta, que permite un ahorro inicial tan solo de entre 10% y
15% y se puede financiar hasta el 90% del valor de la vivienda en un plazo
máximo de 25 años a través de los bancos que operan con este fondo.
Hasta el momento, el FGCH opera con las siguientes instituciones financieras:
BBVA, BHU, BROU, Scotiabank, HSBC y Santander.
Desde mayo de 2013 está disponible al público este instrumento para que las
familias accedan el crédito para la compra de vivienda nueva o usada. Desde esa
fecha se han solicitado 516 garantías de las cuales ya se han otorgado 440 de
estas (429 otorgadas por el BHU, 9 por el BBVA, 1 por HSBC y 1 por el BROU).
Ejecución Fondo de Garantía de Desarrollos Inmobiliarios
(FOGADI)
El FOGADI permite facilitar el acceso al crédito de aquellas empresas vinculadas
a la construcción, para el desarrollo de viviendas dentro del marco de la Ley Nº
18.795, que promueve la Inversión en Vivienda de Interés Social. La ANV
gestiona esta herramienta para que las empresas puedan utilizar dicho fondo
como respaldo ante la solicitud de créditos, incentivando así la construcción de
viviendas.
Las instituciones adheridas no han solicitado esta garantía para proyectos
presentados en el marco de la Ley Nº 18.795 que ellos han financiado. Este
instrumento se encuentra en proceso de rediseño.
A su vez, en relación a otra iniciativa elaborada en el marco de la Ley de
Inclusión Financiera”, se señala la:
58
Ejecución del Programa de Ahorro Joven para Vivienda (Ley Nº
19.210 de “Inclusión Financiera”)
Este Programa promueve el ahorro de los trabajadores formales jóvenes con el
fin de facilitar el acceso a una solución de vivienda, otorgando un subsidio que
podrá alcanzar hasta el 30% del monto ahorrado, dependiendo de la conducta de
ahorro del beneficiario. El programa cuenta con la participación de las siguientes
instituciones financieras: BHU, BROU, BBVA, BANDES, DISCOUNT, SANTANDER,
SCOTIABANK, HSBC e ITAU.
Durante el último trimestre de 2014 se han abierto 678 cuentas, en las
Instituciones Financieras adheridas al programa.
59
II.b.5. MEVIR: la atención a la población rural
Desde el año 1967 MEVIR, ha aportado soluciones habitacionales, y contribuye al
mejoramiento del hábitat de la población que vive y/o trabaja en el medio rural
y en las localidades de menos de 5.000 habitantes.
Desde 2005 MEVIR define su misión y visión en los siguientes términos:
Misión: Contribuir a la construcción de un hábitat sostenible de la población que
vive y/o trabaja en el medio rural, en el marco de las políticas de desarrollo
integral (productivo, social, ambiental, territorial) del quinquenio.
Visión: Contribuir al desarrollo integral del país y de su gente, incidiendo en la
planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas públicas
territoriales.
Tanto su misión, como su visión lo definen como un actor que contribuye al
desarrollo del país y su gente, implementando políticas públicas, desde la
perspectiva del desarrollo rural sustentable y de las nuevas orientaciones
políticas sociales.
En este sentido, MEVIR, ya no se posiciona meramente como “hacedor de
viviendas” sino que se ha configurado como un actor legitimado del desarrollo y
mejoramiento del hábitat rural.
Resultados de la Gestión 2010-2014
Al finalizar el quinquenio (período marzo 2010-marzo 2015), se lograron las
siguientes metas constructivas:
Se inauguraron 63 programas de vivienda nucleada y 91 programas de
unidad productiva. Se entregaron 3.109 viviendas en programas de
vivienda nucleada y dispersa, 1.015 unidades productivas y 142 mejoras
prediales.
Por intermedio de MEVIR se realizaron 647 conexiones de familias a la red
de UTE.
Se refaccionaron 3.049 viviendas con deficiencias, de las cuales 232
corresponden a viviendas que sufrieron graves daños climáticos.
60
Se re-adjudicaron 504 viviendas las que previamente fueron recuperadas
judicial y materialmente.
En resumen se beneficiaron 8.466 familias en las diferentes modalidades.
Se realizaron 88 obras en obras por Convenio (escuelas, centros CAIF,
salones comunales, etc.).
En el ejercicio de esta administración se ha trabajado intensamente en la tarea
de disminuir la morosidad procurando generar una cultura responsable,
acordándose 3.238 planes de pago de morosos mayores a 6 meses de atraso.
También ha sido un eje importante del período 2010-2015, dar un fuerte empuje
a los procesos de escrituración, realizándose 2.714 nuevas escrituras.
El programa de Construcción de la Demanda, realizó 12 investigaciones
departamentales de demanda local, aplicando una metodología interdisciplinaria
específica para este tipo de abordaje territorial. Al margen de esto, se continuó
con las investigaciones locales.
Nueva estructura organizacional
La Institución ha consolidado a lo largo de estos años la implementación de la
nueva estructura organizacional iniciada en el 2010, donde se crearon dos
Gerencias, Producción y Servicios, dependiendo ambas de la Gerencia General.
Como parte del Área de Producción se instalaron tres Programas: Gestión del
Hábitat, Intervenciones Constructivas y Construcción de la Demanda. Se creó la
Unidad de Proyectos e Infraestructura y se la dotó de personal. Como parte del
Área de Servicios se creó la Intendencia. Se han designado responsables de
todas estas áreas a través de llamados externos e internos.
Sumado a la creación de estas Gerencias y Programas, y en función de nuevas
reglamentaciones, se destaca en los dos últimos años, la creación de las áreas de:
Seguridad y Salud Ocupacional y Auditoría Interna.
El programa de Seguridad y Salud Ocupacional tiene como cometido prevenir y
brindar seguridad laboral al personal de todas las obras de MEVIR con un criterio
61
único en esta materia, siendo cada programa monitoreado por un técnico
prevencionista.
En cuanto, al programa de Auditoría Interna, se crea con el objetivo de asegurar
un buen control interno y prevención de riesgos. En tal sentido, la Auditoría es
concebida como un área que agrega valor y mejora la gestión institucional.
Finalmente, la Institución redefinió el enfoque de su planificación operativa anual,
pasando de un abordaje sectorial y programático a uno transversal. La
incorporación de dicho enfoque transversal con POAS institucionales y
compartidos permite una visión con mayor globalidad e integralidad.
El BHU: el sistema público de financiación de vivienda
A ocho años de que operara la reestructura del BHU según la Ley 18.125, el
resultado actual es un Banco Hipotecario maduro, en pleno cumplimiento de su
misión, liderando el mercado de créditos hipotecarios mediante la mejora
permanente de sus prácticas bancarias y la implementación de decisiones
estratégicas, oportunamente adoptadas.
Cuadro 22: Actividad Comercial en el Quinquenio
2010 2011 2012 2013 2014
Créditos para
Adquisición 1.368 1.664 1.848 2.348 2.379
Créditos para
Refacción 293 3.502 2.713 3.328 2.171
Nuevas
Cuentas de
Ahorro
2.521 9.527 7.845 9.178 6.678
Fuente: BHU
Desde su reingreso en el año 2008 al mercado de créditos hipotecarios hasta
fines de 2013, el BHU ha tenido una acción comercial activa, constituyéndose en
líder del mercado, con una participación superior al 50% de los créditos para
adquisición en UI concedidos en la plaza uruguaya. Al cierre del 2014 el
62
resultado arrojado fue del 60 % del mercado de crédito hipotecario, superando
ampliamente la meta que se había impuesto el BHU del 54%.
Gráfico 7: Apertura de cuentas “Yo Ahorro” 2011-2014
Fuente: BHU
En el quinquenio 2010 - 2014 se puso a disposición la cuenta “Yo Ahorro”, que le
ofrece a los depositantes la posibilidad de acceder a un porcentaje mayor en la
financiación de la vivienda a adquirir.
La cuenta tiene que haber registrado depósitos en al menos 18 de los últimos 24
meses inmediatos a la presentación de la solicitud de crédito y con ella se le
permite acceder a un nivel de cobertura superior al que se deriva del análisis de
sus ingresos y a la posibilidad adicional de acceder a una rebaja en la tasa de
interés en los préstamos para adquisición de vivienda.
63
Cuadro 23: Evolución de apertura de “Yo ahorro” en todo el país
(2009-2013)
Fuente: BHU
SUCURSAL
ARTIGAS
CANELONES
MELO
COLONIA
DURAZNO
TRINIDAD
FLORIDA
MINAS
MALDONADO
PAYSANDÚ
FRAY BENTOS
RIVERA
ROCHA
SALTO
SAN JOSÉ
MERCEDES
TACUAREMBÓ
TREINTA Y TRES
NUEVA HELVECIA
DOLORES
PANDO
PASO DE LOS TOROS
PRIMER CENTENARIO
CARMELO
CIUDAD DE LA COSTA
SUCURSALES
CASA CENTRAL
TODO EL PAÍS
34
27
282
2,232
7,295
9,527 7,845479
343
136
16
184
53
131
20
172
57
63
50
89
234
16
115
27
42
38
77
91
40
38
58
28
85
5
65
844
1,677
2,521
23
3
37
10
11
88
11
47
14
18
152
74
24
28
21
37
16
11
2
1
9
2
2009
0
3
4
32
30 95
2011
88
87 93
111
2012
44
75
43
88
20132010
9
17
30
37
300
1,791
6,054
96
67
21
38
71
217
157
54
147
2,290
5,888
47
135
64
39
31
27
38
8,178
46
213
115
72
56
35
36
7
87
18
0
36
409
12
121
83
49
26
33
68
224
112
35
101
1
0
1
26
2
4
15
0
4
0
4
17
1
2
0
11
64
Programa de Mejoramiento de Barrios
El Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) surge a partir de
la firma en 1999 del convenio entre el Estado Uruguayo y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) con la finalidad de atender las necesidades
identificadas en asentamientos irregulares de los distintos centros urbanos del
país. En 2009 el PIAI cambia su denominación por Programa de Mejoramiento de
Barrios (PMB), e inicia un nuevo Préstamo con el Banco (2052/OC-UR), que
forma parte de una línea de crédito de mediano plazo. En 2014 inicia el segundo
tramo de esta línea de crédito, que se encuentra actualmente en ejecución
(3097/OC-UR).
Para el diseño de los proyectos de regularización de asentamientos el Programa
se rige por dos documentos básicos: el Reglamento Operativo (RO) del programa
con sus respectivos anexos y (ii) la Guía de Formulación de proyectos del
programa. Ambos documentos están disponibles en www.piai.gub.uy.
De acuerdo al reglamento operativo del programa, los rubros elegibles para
financiamiento en los proyectos de mejoramiento de barrios son: i) agua potable,
ii) alcantarillado sanitario, iii) drenaje pluvial, iv) vialidad, v) redes de
electricidad y alumbrado, vi) realojos, vii) baños y conexiones internas de
saneamiento, viii) protección o mejoramiento ambiental, ix) equipamiento social
y comunitario, x) desarrollo barrial, xi) regularización de la propiedad y xii)
formulación del proyecto.
Los proyectos de regularización son propuestos por los gobiernos
departamentales para su financiamiento a la Unidad Coordinadora del Programa
y son formulados por técnicos o Firmas Consultoras contratadas para tal fin,
constituidas por equipos técnicos multidisciplinarios. Durante la etapa de
ejecución de las obras, los equipos multidisciplinarios ejecutan el seguimiento de
la ejecución física, así como también dan seguimiento a los aspectos sociales y
ambientales del proyecto.
Los requisitos exigidos para solicitar la intervención del Programa en un área
urbana son los siguientes (RO, 2.7):
65
• Asentamientos que no ocupen áreas de reserva ecológica, preservación
ambiental o patrimonio arqueológico;
• Asentamientos que no estén localizados en zonas de riesgo ante desastres
naturales o riesgos antrópicos, o en zonas que presenten niveles
irreversibles de contaminación de suelos, aguas, aire u otros pasivos
ambientales;
• El asentamiento pueda ser regularizable en su emplazamiento actual;
• Terrenos que no se encuentren en litigio judicial; y
• Los subejecutores otorguen prueba legal de que es factible titular a favor
de los residentes de los asentamientos.
Partiendo de que se trata de una acción de carácter urbanístico, y considerando
que los procesos de mejora de la calidad de vida requieren una mínima base
material adecuada para desarrollarse, el Programa construye las infraestructuras
urbanas y entrega equipamientos sociales en el entendido de que servirán como
soporte para el mejoramiento de las condiciones de vida materiales y no
materiales de las familias de los asentamientos.
El Programa parte entonces del reconocimiento del valor agregado por las
familias al territorio a través de su esfuerzo individual y colectivo, que
frecuentemente logra apoyos de diversas instituciones del Estado, aunque en
forma puntual y no coordinada.
Paralelamente a estas acciones directas sobre el territorio de los asentamientos,
el Programa financió acciones tendientes a la recuperación de áreas centrales en
Montevideo (Goes), fortaleció institucionalmente a los organismos participantes y
co-ejecutores del Programa, (Gobiernos Departamentales y MVOTMA) e
implementó un Sistema de Monitoreo capaz de producir información sistemática
para la evaluación de resultados e impactos del Programa, así como de rendir
cuentas de las acciones del Programa.
Situación actual
En 2012 se realizó el primer estudio con base en información censal comparable
con el relevamiento de 2006, en vistas a evaluar la dinámica del fenómeno de la
irregularidad urbana utilizando la información disponible del Censo INE 2011.
66
Se estimó que en Uruguay existen 589 asentamientos irregulares, donde residen
165.271 personas. El 78% de estas personas se localizan en asentamientos de
Montevideo y Canelones. Los resultados globales del estudio se resumen en los
siguientes cuadros:
Cuadro 24: Resumen de resultados globales.
Asentamientos Viviendas Personas
Total 589 48.708 165.271
Montevideo 332 31.921 112.101
Canelones 91 5.064 16.488
Resto del Interior 166 11.723 36.682
Comparando estos resultados con las cifras de 2006, se aprecia una reducción de
la cantidad total de asentamientos, así como de las viviendas y personas
residentes en ellos.
Cuadro 25: Comparación de resultados 2006 – 2011.
Asentamientos Viviendas Personas
Relevamiento 2006 662 49.263 179.545
Relevamiento 2011 589 48.708 165.271
Diferencia intercensal -73 -555 -14.274
Tasa de crecimiento intercensal -11,0% -1,1% -8,0%
Tasa de crecimiento media
anual
-2,2% -0,16% -1,1%
Fuente: Relevamiento de asentamientos irregulares. Primeros resultados de población y
viviendas a partir del censo 2011. Unidad de Evaluación y Monitoreo – PMB, 2012.
Disponible en www.piai.gub.uy
67
En 2006, el 5,5% de las personas del país residían en asentamientos. Esa
proporción descendió a 5,0% en 2011.
En suma, dado el nivel de consolidación de la irregularidad urbana en el país, no
es esperable la reducción “espontánea” de los asentamientos, incluso en un
contexto de mejora global de los indicadores socioeconómicos.
Por lo anterior, es razonable afirmar que las regularizaciones y relocalizaciones
realizadas en el período 2006 – 2011 fueron el principal factor que explica la
reducción del número total de asentamientos. Mientras en el período 2006 –
2011 surgen 18 nuevos asentamientos, los programas públicos (PMB y
programas de las intendencias) regularizan o realojan 91 asentamientos,
alcanzándose así un efecto neto positivo. En otros términos, en el período
considerado, por cada nuevo asentamiento que surge, el Estado regulariza o
realoja cinco.
Asimismo, se encuentra que los nuevos asentamientos son más pequeños que
los asentamientos regularizados o realojados. En términos de población,
mientras los nuevos asentamientos tienen 99 personas en promedio, los
asentamientos que dejaron de serlo por efecto de la regularización o realojo
tienen promedialmente 430 personas.” (Relevamiento de asentamientos
irregulares. Primeros resultados de población y viviendas a partir del censo 2011.
Unidad de Evaluación y Monitoreo – PMB, 2012, página. 7).
Estos resultados indican un impacto positivo de la estrategia de regularización.
En conjunto con otras políticas sociales y en un marco económico favorable
pueden interpretarse estas mejoras en los indicadores como resultantes de
acciones específicas que han logrado cambiar la tendencia de expansión de la
irregularidad urbana detectada décadas atrás.
Considerando sólo los proyectos de regularización (excluyendo el Componente de
lotes con servicios y Goes), las acciones del PMB finalizadas entre 2010 y 2014
se resumen en los siguientes indicadores de producto:
68
Cuadro 26: Indicadores de producto.
Asentamientos regularizados 28
Hogares 3.363
Población 12.319
Realojos financiados por PMB 322
Conexiones Agua 2.716
Conexiones Electricidad 2.739
Conexiones Saneamiento 3.322
Red Agua (km) 20
Red Energía (km) 34
Red Sanitaria (km) 28
Red Alumbrado (km) 40
Calles y vías peatonales (km) 52
Baños mejorados 717
Hectáreas intervenidas 126
Equipamientos sociales y
espacios públicos construidos
38
Fuente: Unidad de Evaluación y Monitoreo – PMB
En términos de cobertura, el Programa logró en gran medida cumplir con sus
metas, atendiendo al 85% de la población objetivo prevista en el Contrato de
Préstamo 2052.
69
Las evaluaciones externas realizadas en el período destacan como principales
logros del Programa:
La integración urbanística de los asentamientos a la trama formal de las
ciudades.
La provisión de servicios urbanos básicos
La construcción de equipamientos y espacios públicos de gran valor para
las áreas de las intervenciones, especialmente aquellos que dan servicio a
poblaciones más vulnerables (CAIF, policlínicas barriales, etc.).
Los principales desafíos identificados en estas evaluaciones son:
La complejización creciente de las intervenciones, que abarcan áreas cada
vez mayores con la consiguiente ampliación de las articulaciones
interinstitucionales necesarias para desarrollar los proyectos.
La inclusión de asentamientos que requieren mayores cantidades de
realojos. Esto implica la coordinación con otros Programas del Ministerio y
aportes sustantivos de las Intendencias, tanto en recursos económicos
como de suelos aptos para la relocalización.
La sostenibilidad social de las intervenciones, que requiere un
acompañamiento más amplio y prolongado a medida que el Programa
interviene en zonas con problemáticas más complejas y diversas, tanto
ambiental como socialmente.
La población en los asentamientos es notoriamente más joven que la
población en el Uruguay, y se caracteriza por niveles de vulnerabilidad
mucho mayores, en áreas más concentradas espacialmente. Por tanto,
requiere una atención focalizada y articulada con organismos
especializados en la atención de niños y jóvenes, además de generar un
hábitat digno para su desarrollo.
A nivel territorial, el 79,6% de los hogares atendidos por el PMB se concentran
en el Área Metropolitana de Montevideo, manteniendo un balance entre las
intervenciones y la localización de los asentamientos en el país. Este balance
territorial de las intervenciones del Programa ha sido también un logro en este
período y responde a los lineamientos estipulados en los Contratos de Préstamo.
70
Gestión
El modelo de coejecución de los proyectos ha dado resultados positivos, aunque
cabe mejorar algunos aspectos clave para acelerar y potenciar las
intervenciones. En particular, la aparición del actor municipal en este período es
un desafío importante que el Programa comenzó a atender incorporando la
validación de los Municipios durante el proceso de elaboración de los proyectos,
con la finalidad de mejorar la sostenibilidad y el mantenimiento de las obras, que
en gran parte de los casos (especialmente en Montevideo), recae luego en los
Municipios.
El componente de Fortalecimiento Institucional fue incrementado y diversificado
en el período para atender a las demandas de las Intendencias y demás
coejecutores. La presencia de técnicos que apoyen a las contrapartes en el
diseño y la ejecución de los proyectos ha sido clave para alcanzar los logros
esperados.
La experiencia demuestra que este diseño es sensible a la prioridad que los
municipios otorgan al Programa, y los ritmos de ejecución aparecen ligados a la
capacidad de los mismos de asignar técnicos y recursos económicos a los
proyectos. La asignación presupuestal es especialmente relevante previo al inicio
de los procesos, mientras que la asignación de técnicos se torna más relevante
durante las etapas de implementación.
La titulación formal de los predios -tema en el cual el Programa ha sido
deficitario en períodos anteriores- ha aumentado su eficacia, aunque todavía se
registra un retraso importante respecto del ritmo con que se realizan las obras
de regularización. A la fecha se han entregado más de 2.000 títulos de propiedad
a favor de los residentes en asentamientos regularizados por el Programa.
II.b.6. Comportamiento del sector privado en la producción de
vivienda
Como ya se ha indicado anteriormente, la inversión privada en el sector de la
vivienda se ha producido históricamente en la vivienda confortable y suntuaria
en las áreas costeras de Montevideo, algunas capitales departamentales y en
71
viviendas de temporada principalmente en los departamentos de Maldonado y
Colonia, y hay que remontarse hasta la década de 1940 para encontrar inversión
en edificios llamados “de renta”.
A partir de una concepción de la política de vivienda como Política de Estado,
resulta imprescindible la consideración de las acciones de los agentes privados,
canalizándolas, estimulando y promoviendo aquellas que converjan con los
lineamientos que se establezcan en los Planes Quinquenales, así como
controlando y desalentando las acciones contrarias.
En el Plan quinquenal 2010-2014, se establece como objetivo el desarrollo de
instrumentos de participación del ahorro privado y la inversión privada en la
producción de viviendas económicas o medias, englobadas en la categoría de
vivienda de interés social. Ello se concreta con la aprobación de la ley Nº
18.795, del 17 de agosto de 2011, elaborada conjuntamente con el Ministerio de
Economía y Finanzas. Esta ley establece los beneficios tributarios para proyectos
de inversión vinculados a la construcción, refacción, ampliación o reciclaje para
viviendas de interés social, de inmuebles cuyos destinos sean la venta, el
arrendamiento o el arrendamiento con opción a compra. La ley se complementa
con los Decretos Reglamentarios Nº 355 del 2011 y Nº 156 del 2014 y las
Resoluciones Ministeriales Nº 1057 de 2011 y Nº 636 de 2014.
La implementación de la ley y las disposiciones reglamentarias asociadas a los
incentivos tributarios, han propiciado el desarrollo de proyectos de inversión en
áreas urbanas consolidadas de las ciudades, con viviendas económicas y
medias.
En el período 2011 – junio 2015 existe un total de 11.311 VIS promovidas de las
cuales 1.774 (15,71%) ya se encuentran finalizadas y 5.820 (51,55%) se
encuentran en obra. Del total de VIS promovidas, el 69,12% se encuentran en
Montevideo, el 20,77% en Maldonado y el 3,69% en Canelones. En el
departamento de Montevideo, de las VIS terminadas, el 26,20% se encuentran
en el Barrio Cordón, el 14,96% en el Barrio Larrañaga y el 11,70% en Palermo.
De las VIS en obra, el 23,72% pertenecen a Cordón, el 12,56% a Barrio Sur y el
12,23% a Mercado Modelo y Bolivar.
72
Este desplazamiento de la construcción hacia nuevas áreas ha generado una
mejora significativa en la construcción de ciudad y de calidad desde el punto de
vista arquitectónico, en barrios históricamente deprimidos y degradados.
A la fecha han solicitado acogerse a los beneficios de la ley 11.311 viviendas en
localizaciones dotadas con infraestructuras y servicios en todo el país. El 70% de
estos proyectos corresponden a Montevideo, mientras que el 30% lo son para el
interior del país.
Montevideo. Georreferencia miento de proyectos promovidos.
Gráfico 8: Relación entre viviendas ingresadas y promovidas
Fuente: ANV
El 78% de los proyectos promovidos al 01 de junio de 2015 están en
construcción, sumando un total de 6.362 viviendas y se han finalizado 125
0
1000
2000
3000
4000
5000
2011 2012 2013 2014 2015
Ingresadas
Promovidas
73
proyectos con 1.774 viviendas, lo que totaliza una inversión cercana a los U$S
1.147 millones. Como efecto colateral, esta ley impactó positivamente en la
industria de la construcción.
Gráfico 9: Evolución mensual de cantidad de proyectos que solicitaron acogerse a la
ley 18.795
Fuente: ANV
Este incentivo a la inversión privada en vivienda, se complementó con una
herramienta dirigida al sector de pequeños y medianos emprendimientos. Se
crea así el Fondo de Garantía para Desarrollos Inmobiliarios (FOGADI), que opera
dentro del Sistema Nacional de Garantías (SiGa) y su cometido es garantizar
parcialmente los créditos que las instituciones autorizadas a operar en el sistema
otorguen, con destino a la financiación de pequeños y medianos
emprendimientos, dirigidos a la construcción de vivienda de interés social,
operando la misma durante la fase de construcción y las primeras etapas de
comercialización. Es factible operar en pesos uruguayos o Unidades Indexadas,
por montos que oscilan entre los U$S 40.000 y U$S 300.000, con un plazo
máximo de 24 meses en garantía, con una cobertura de hasta el 50% del
crédito. Este instrumento no ha alcanzado aún la demanda esperada.
Concomitantemente al incentivo a la oferta de vivienda que se impulsa con la Ley
Nº 18.795, se prevén herramientas para mejorar las capacidades de algunos
sectores de la población para acceder a una vivienda. En ese sentido se
constituye el Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios (FOGACH), con la
finalidad de otorgar garantías parciales a personas físicas, para la obtención de
créditos de parte de instituciones bancarias, con destino a la adquisición de una
única vivienda económica o mediana. Esta garantía adicional permite disminuir el
monto del ahorro requerido por las entidades bancarias de un 15, 20 o incluso
30% a un 10% del valor de la vivienda a adquirir, beneficiando a familias que
0
200
400
600
Oct
-11
Jan
-12
Ap
r-1
2
Jul-
12
Oct
-12
Jan
-13
Ap
r-1
3
Jul-
13
Oct
-13
Jan
-14
Ap
r-1
4
Jul-
14
Oct
-14
Jan
-15
Ap
r-1
5
Proyectos ingresados
74
tienen capacidad de pago de cuotas de amortización, pero poca capacidad de
ahorro. El sistema permite la compra de vivienda usada o promovida por la Ley
Nº 18.795, con valores máximos de comercialización. Para participar del sistema,
los bancos deben firmar un convenio de adhesión con el MVOTMA.
El MVOTMA constituyó el FOGACH en 2013, con un monto de $ 98.000.000 y
desde ese momento a la fecha, ha otorgado 565 garantías, el 97% de las cuales
se complementan con créditos otorgados por el BHU. El 79% de estas
operaciones se destinaron a compra de vivienda usada y el 21% a compra de
vivienda nueva promovida por la ley Nº 18.795.
Adicionalmente, cuando los inversores canalizan las viviendas a través de
MVOTMA, esta reducción del ahorro a través del FOGACH se puede
complementar con un subsidio a la cuota de hasta un 50%, de modo de permitir
el acceso a familias con menos capacidad de pago que la solicitada por la entidad
bancaria, subsidio que es financiado por el Fondo Nacional de Vivienda. Esta
combinación de instrumentos exige que los precios de venta no superen los
topes establecidos, y actualmente solo se complementa con préstamos otorgados
por el BHU.
La instrumentación de los extremos contenidos en la Ley Nº 18.795 implicó la
organización, dentro del ámbito de la ANV, de una Oficina del Inversor y la
puesta en funcionamiento de una Comisión Asesora integrada por representantes
de los ministerios de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio ambiente y de
Economía y Finanzas.
75
III. Elementos para un diagnóstico de la situación
habitacional
En tanto el MVOTMA ha construido en los últimos diez años, una política
habitacional que contemple la situación de la población en su conjunto, es
pertinente la consideración de la situación socio económica nacional a los efectos
de poner los acentos necesarios que de ella se derivan. Esto no implica dejar de
lado las particularidades procedentes de los distintos territorios donde se
construye el hábitat, ni de los distintos grupos a la que se dirigen estas políticas,
sino tener en cuenta el contexto marco para el diseño de los distintos programas,
y las oportunidades que desde el mismo puedan emerger.
Contexto económico
Analizaremos los indicadores macro-económicos más relevantes desde la
perspectiva de las políticas de vivienda, y su evolución en el período inmediato
anteriores, a la vez que las expectativas de evolución de los mismos para el
quinquenio.
El crecimiento del PBI, en el período 2010 - 2014, se mantuvo en términos
positivos en los últimos años, con un aumento promedio del 4.9% anual,
superior tanto al promedio histórico de la economía como al promedio registrado
para América Latina (gráfico 1). Si bien estas cifras son muy alentadoras, el
resultado preliminar de crecimiento del PIB de 3,50% anual en 2014 podría
indicar signos de ralentización para los próximos años, y las expectativas de
crecimiento para el quinquenio 2015 – 2019 se ubican en el entorno del 2,5 %
anual, lo que continúa siendo un comportamiento favorable en el contexto
regional.
76
Gráfico 10
Fuente: Elaboración Mvotma con datos BCU
Dicho crecimiento sumado a las políticas socioeconómicas llevadas adelante en el
período, implicaron una mejora en la distribución del ingreso, donde resalta el
incremento del salario real, que aumentó 50,45% en los últimos 10 años
(gráfico 11). La recuperación del índice de salario real ha sido superior para el
sector privado en el período 2005 – 2014 dado que el poder de compra de los
salarios para este segmento aumentó 57,71%, mientras que para el sector
público se ubicó en 38,63%. En particular, en la industria de la construcción,
cuyo comportamiento tiene alta incidencia en la producción de viviendas, el
índice de salario real ha registrado una evolución positiva con un incremento de
76,45% en los últimos 10 años y de 30,17% en los últimos 5 años, superior al
promedio de crecimiento registrado en ambos períodos para el total de la
economía, e incluso para el sector privado en su conjunto. Este comportamiento
está estrechamente ligado al crecimiento de la propia industria, como se verá
más adelante.
77
Gráfico 11
Fuente: Elaboración Mvotma con datos INE
De la misma forma, se observa una evolución positiva en los niveles de empleo y
su formalidad, en tanto que la tasa de desempleo se redujo a la mitad,
alcanzando incluso niveles de desempleo estructural. La tasa de desempleo entre
enero 2006 y diciembre 2014 se redujo en un 51,00%, manteniendo un
comportamiento estable en el último año.
Gráfico 12
Fuente: Elaboración MVOTMA con datos INE.
78
A su vez, los principales indicadores muestran una clara mejora del nivel socio-
económico de la población.
Gráfico 13
Fuente: Elaboración MVOTMA en base a datos del INE (ECH). Método del ingreso (Metodología 2006).
La incidencia de la indigencia medida tanto en la proporción de hogares en
situación de indigencia como en la proporción de personas en situación de
indigencia, de acuerdo al Método de Ingreso para todo el país, se ha reducido
para el período 2006 – 2014 en un 86,67% y 88,89% respectivamente (gráfico
14), también manteniendo un comportamiento más estable en los 2 últimos
años.
Gráfico 14
Fuente: Elaboración MVOTMA en base a datos del INE (ECH). Método del ingreso (Metodología 2006)
79
Por otra parte, la incidencia de la pobreza en los hogares medida en términos de
ingreso para todo el país, disminuyó más de 6 puntos porcentuales entre 2010 y
2014 (40,90%) y 8,90 puntos porcentuales (47,85%) para las personas (gráfico
14).
También existe evidencia de una mejora en la distribución del ingreso en la
población. El índice de Gini, mide la concentración del ingreso entre individuos u
hogares dentro de la economía, donde el valor 0 representa una equidad perfecta
y el valor 1 la máxima desigualdad. Para el período considerado (cuadro 27), el
Índice de Gini, calculado con el ingreso per cápita del hogar ponderado por el
número de integrantes del hogar a precios de enero de 2005, presenta una
tendencia a la baja, indicando una disminución en la concentración del ingreso.
Cuadro 27
AÑO INDICE DE GINI
2006 0.455
2007 0.456
2008 0.439
2009 0.438
2010 0.425
2011 0.403
2012 0.379
2013 0.384
2014 0.381
Fuente: Elaboración MVOTMA en base a datos del INE.
Desde el ámbito de la oferta, en el quinquenio 2010 – 2014, se destaca la
participación de la Industria de la construcción en el PBI con un promedio del
8,6% para el periodo de referencia, manteniéndose desde 2008 por encima del
promedio de los últimos 20 años.
El aporte de la construcción al crecimiento del PBI se mantuvo estable en el
entorno del 4,71% anual, la actividad construcción tiene un comportamiento
procíclico con el PBI. Resulta importante mencionar que en el año 2012 se
80
produjeron una serie de contribuciones extraordinarias para la industria de la
construcción, correspondientes a inversiones público y privadas puntuales de
gran entidad, como ser Montes del Plata en el sector privado y las obras de
infraestructura llevadas adelante por ANTEL, ANCAP y UTE. La finalización de
estas inversiones se refleja en la disminución en la incidencia de la construcción
a la economía en su conjunto para el año 2014 (gráfico 15).
Gráfico 15
Fuente: Elaboración MVOTMA en base a datos del BCU. Base 100 = Enero 2005
Al interior de este sector se destaca el aumento de los costos de la construcción
por encima de la inflación. El Índice de Costos de la Construcción (ICC), mostró
un aumento real del 3,58% en el último año del período.
81
Gráfico 16
Fuente: Elaboración MVOTMA con datos del INE
Dentro de los componentes del ICC, se visualiza una incidencia del aumento en
el costo de la mano de obra por sobre el costo de los materiales (gráfico 17). Por
otra parte, los costos de la construcción medidos en dólares se desaceleraron por
el aumento del tipo de cambio. De acuerdo las expectativas relevadas por el BCU
para el año 2015 y 2016, el tipo de cambio continuará con su tendencia alcista.
Gráfico 17
Fuente: Elaboración MVOTMA con datos de INE
82
De acuerdo a los datos provistos por la ANV 12 , en referencia a los metros
cuadrados construidos, a partir del año 2005 los mismos han presentado un
crecimiento continuo, alcanzando un máximo en 2011, con una incidencia
significativamente alta de la construcción de vivienda suntuaria y media con
respecto a otras tipologías de vivienda. Este proceso se fue revirtiendo en parte
con la disminución de la inversión extranjera en los balnearios del este, y en
parte con la instrumentación de la ley 18.795 de incentivos a la inversión
privada. Esta última direccionó la construcción de vivienda hacia las categorías
económicas o medianas y hacia las ciudades del interior y barrios centrales e
intermedios de la capital. Actualmente se encuentran aprobados proyectos
promovidos por la Ley Nº 18.795 que representan 800 mil m² de construcción de
viviendas con esas características.
Con respecto a la evolución de los precios en el mercado inmobiliario, se observa
que para Montevideo aumentó el precio promedio de las compraventas de
vivienda medido en dólares.
En Montevideo para el primer semestre de 2014, en base a datos de la ANV de
los registros de compraventa de la Dirección Nacional de Registro y la Dirección
Nacional de Catastro, el precio promedio de las compraventas de vivienda en
Propiedad Horizontal (PH) fue de USD 1.540 por m2 en base a los datos de ANV,
de los registros de compraventas de la Dirección Nacional de Registro y de la
Dirección Nacional de Catastro. Las viviendas analizadas (PH) son en promedio
de categoría bueno y tienen un estado de conservación de bueno a regular. La
antigüedad media es de 45 años y la superficie promedio de 66 m2. La tasa
promedio de crecimiento interanual de vivienda en propiedad horizontal entre
2010 y el primer semestre de 2014 medido en dólares fue de 10,83%.
Las viviendas de Propiedad Común (PC), mostraron un precio promedio de USD
960 por m2, en el primer semestre de 2014. Este valor corresponde a viviendas
que en promedio son de categoría económica y estado de conservación regular a
malo. La antigüedad promedio es superior a 45 años incluyendo viviendas con
antigüedad de hasta 70 años. La tasa promedio de crecimiento anual de vivienda
12
ANV: Agencia Nacional de Vivienda
83
en propiedad común entre 2010 y el primer semestre de 2014 medido en dólares
fue de 11,51%.13
La cantidad de compraventas y promesas inscriptas en la Dirección Nacional de
Registro se ha mantenido relativamente constante en el quinquenio 2010 – 2014,
con un 77% de registros de compraventa y un 23% de promesas. Las promesas
pueden asociarse a compra de vivienda nueva, de acuerdo a los datos provistos
por la ANV, a partir del año 2011 el alta de promesas en la zona no costera ha
presentado una tendencia al alza (en 2012 presentaron una reducción de 3,80%
respecto al año 2011). Si se consideran las viviendas promovidas por la ley
Nº18.975, la participación de las promesas en el total ha presentado una
tendencia creciente a lo largo del período.
En los últimos 10 años, se observa un aumento sostenido del precio de los
alquileres (gráfico 18). El aumento promedio del quinquenio 2010 – 2014 es
superior al del quinquenio 2005 – 2009; sin embargo a partir del 2012 los
precios aumentan pero en menor proporción al año inmediato anterior. El
promedio de crecimiento interanual para el quinquenio 2010 – 2014 se ubica en
el 14,00%. La misma tendencia creciente se observa en el índice de alquileres;
en términos reales la tasa de crecimiento promedio se desaceleró durante 2014 y
se mantuvo por debajo del 5% en todos los meses.
Gráfico 18
Fuente: Elaboración MVOTMA en base a datos del INE
13
Datos de Precios de Compraventa de PH y PC provistos por Agencia Nacional de Vivienda (ANV).
84
Por último pero no por ello menos importante, en los pasados años el aumento
en el precio de los alquileres acompaña el de los salarios promedio,
amortiguando los mencionados incrementos (gráfico 19).
Gráfico 19
Fuente: Elaboración MVOTMA - ANV con datos de INE.
A pesar de los resultados, la reducción de la pobreza e indigencia continúan
siendo uno de los principales desafíos a seguir trabajando, considerando que la
población más afectada es la de jóvenes y niños y aquellos hogares en donde
existe una jefa de hogar.
En el último quinquenio (2010 – 2014) respecto del quinquenio (2005 – 2009),
se presenta un aumento de la capacidad media de acceso a la compra de
vivienda, medido en cantidad de meses de ingreso medio necesarios para
adquirirla, fundamentalmente por el aumento del ingreso de los hogares. Este
indicador de UN-Habitat, se define como la relación entre el costo de la vivienda
y el ingreso medio de los hogares sin valor locativo y con aguinaldo que surge de
la ECH (Encuesta Continua de Hogares) del INE, suponiendo que todo el ingreso
se destine para la compra, y que mide precisamente, la capacidad de los hogares
de acceder a la vivienda.
En síntesis, se desprende del análisis anterior las variables de mayor relevancia,
desde el punto de vista macroeconómico, a tomar en cuenta para evaluar el
85
contexto en el cual se está inserto a la hora de plasmar un nuevo plan
quinquenal.
La elección de las mismas radica en la captación de la realidad económica y
social del país, poniendo énfasis en aquellas que permitan evaluar la evolución y
el desempeño de las políticas públicas llevadas adelante en lo referente a
vivienda.
En este sentido, y como insumo, los resultados indican un escenario de
crecimiento moderadamente positivo. A pesar de la desaceleración de la
economía, se prevé que Uruguay continúe en la senda de crecimiento, por lo que
es dable esperar que ese crecimiento económico siga afectando positivamente
los ingresos de los individuos.
La conjunción del crecimiento económico y el énfasis desde el Estado en las
políticas sociales con inversión en vivienda entre otras, permitirán enfrentar el
desafío de incidir en los hogares con vulnerabilidades, contribuyendo con este eje
en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas.
Contexto demográfico
El estudio del comportamiento demográfico que tiene el país, es el principal
apoyo para definir la estrategia de la política habitacional y dimensionar los
recursos de gestión para implementarla. Cuanto más se ajuste la producción de
vivienda a la dinámica demográfica, mejor será el impacto positivo de la
inversión tanto pública como privada y naturalmente mejor la satisfacción de las
necesidades habitacionales.
La unidad demandante de soluciones habitacionales es el hogar, en cuyo interior
se desarrollan comportamientos que claramente relacionados a los componentes
socioeconómicos y culturales que se suceden en la sociedad y en tanto tales,
inciden en las condiciones de tenencia y uso de la vivienda, en la valoración de
los problemas habitacionales y en las características de la demanda para
solucionarlos.
86
El Uruguay atraviesa la segunda etapa de la transición demográfica, por lo que si
bien el tamaño de su población crece muy lentamente –y ese es un primer factor
a considerar- , la demanda de vivienda es mayor y crece a mucho más velocidad.
Los cambios en la composición de los hogares, en su tamaño y según el ciclo de
vida que atraviesan, son variables que condicionan las necesidades de vivienda y
por lo tanto inciden en la demanda por soluciones con determinadas
características. El ciclo vital familiar cambia las necesidades habitacionales
respecto al espacio y cantidad de habitaciones para residencia: jóvenes o parejas
de jóvenes que luego aumentan el número de integrantes con la llegada de los
hijos; necesidades habitacionales diferenciales cuando estos hijos son
adolescentes; disminución de los integrantes del hogar por emancipación de los
hijos y por lo tanto disminución de la cantidad de espacios necesarios en la
vivienda. A su vez este ciclo puede ser diferente por allegamientos familiares
provocados por otras circunstancias que a su vez condicionan las necesidades de
espacios y formas de uso de la vivienda.
A todo ello se agrega que en algunas áreas del país, la migración interna genera
una importante demanda agregada en al natural crecimiento de población que
pueda existir, sino también se crean algunos problemas en las zonas que se
abandonan14.
Como tendencias demográficas relevantes se observa que:
Existe bajo crecimiento poblacional pero aumenta la esperanza de vida,
por lo que hay más adultos mayores, que en determinados estratos
socio-económicos tienden a vivir solos. Esto conlleva a la necesidad de
viviendas para hogares unipersonales y con acondicionamiento
funcional acorde a la edad.
Los jóvenes cambian sus pautas de emancipación, que se produce en
una etapa de relativa precariedad laboral y de proyecto familiar. En
tanto tal, define características de la vivienda y especialmente impacta
en las posibilidades de recursos para su acceso.
14 Especialmente cuando existe una microlocalización de importantes inversiones para la producción, que impactan en el perfil de la zona en el corto y largo plazo. Ejemplo de ellos son la instalación de las plantas de Montes de Plata y UPM o el desarrollo del Puerto de Nueva Palmira, por ej. A lo que se agrega el dinamismo inmobiliario y de servicios en el eje Maldonado– Punta del Este o la migración hacia el área metropolitana de Montevideo.
87
Las fragmentaciones familiares por diversas causas, procesos de
separación y/o divorcio implican una demanda urgente de vivienda de
menor tamaño, y por relativo corto plazo. Las situaciones de violencia
doméstica y de género, son casos especiales en esta categoría.
La composición y el tamaño de los hogares varía más a menudo y más
bruscamente en la medida en que aumentan las convivencias
provisionales.
El estancamiento de la población, con un aumento en el número de
hogares implica la disminución del tamaño medio de los hogares y ello,
promedialmente se produce en todos los departamentos y en todos los
niveles de ingreso del hogar. Aun cuando los hogares de menor ingreso
relativo y los que se encuentran por debajo de la línea de pobreza
siguen siendo los que más integrantes tienen respecto de los demás,
también muestran un descenso en su tamaño
Hay mayor movilidad residencial por motivos diversos, pero
especialmente por factores laborales. Esto trae aparejada dificultades
de acceso al mercado habitacional del lugar de destino,
independientemente de cualquier otra circunstancia, que en todo caso,
de existir, agrava la situación.
El crecimiento de la población, pero seguro el de los hogares15, no solamente
condiciona la cantidad de viviendas que son necesarias, sino también sus
características en cuanto a la superficie necesaria y especialmente a la calidad y
cantidad de los espacios de uso.
Por otra parte y tan importante como eso, las características de los hogares
condicionan también el diseño de instrumentos para que el hogar pueda acceder
a la vivienda que necesita. Dentro de la variedad de estratos económicos a que
pertenezcan los hogares, la constitución de los mismos, su ciclo vital, determina
sus posibilidades de ahorro, de pago de cuotas, del arrendamiento, del
mantenimiento de la vivienda y de los gastos asociados a la formalidad, etc. Y a
ello se suman condiciones tales como educación promedio de los integrantes o la
asistencia al sistema educativo, por ejemplo, las que dan cuenta de mayores o
menores potenciales de ingreso futuro del hogar.16
15 Que crecen en cantidad aun cuando la cantidad de población no crezca o incluso descienda. 16 El nivel de educación es la variable que mejor predice la capacidad de pago de cuotas hipotecarias a futuro que puedan tener los hogares. Carrasco, Paula; Calvo, Juan J. Criterios para
88
Por el otro lado, el comportamiento diferencial de los mercados de
arrendamientos y compra-venta, condicionan desde la oferta las posibilidades de
acceso de los hogares a una vivienda así como el modo en que se ocupa el stock
residencial existente e incluso el modo en que se usa.
En esta compleja interacción de variables y situaciones que condicionan desde un
lado y otro la situación habitacional de la población, se pueden explicar muchas
de las características del déficit cuantitativo y cualitativo, así como el fenómeno
de las viviendas vacantes y de ellas las que son abandonadas.
La situación Habitacional
En el periodo intercensal 1996 y el 2011 aumentaron los hogares que son
propietarios de su vivienda y del terreno en un 10,4 %, más en el Interior - casi
un 16 % -, que en Montevideo, 2,8 %. Los hogares en cooperativas de
vivienda también aumentaron un 63 % y nuevamente lo hicieron más en el
Interior (88%) que en Montevideo (47%). Por otra parte el arrendamiento creció
un 36 % en el total del país, 23 % y 55 % en Montevideo e Interior
respectivamente. Y en el mismo período los ocupantes y usufructuarios crecieron
36 % en el total del país; 24 % en Montevideo y 43 % en el resto del país. Lo
que corresponde a otras formas de ocupación – esencialmente las más precarias
- aumentaron 8 %. Duplicándose las que se localizan en Montevideo y
descendiendo de manera importante en el Interior (-71%).
Al interior de los hogares que accedieron a la propiedad de sus viviendas a
través de un crédito hipotecario, se observa que entre el 2006 y 2014 el esfuerzo
de los hogares para el pago de la cuota disminuyó en promedio en términos
porcentuales para todos los quintiles de ingreso. Y a su vez, de los datos de
2014, se constata que ese esfuerzo es creciente con el ingreso, lo que constituye
un avance frente a los datos de 2006.
la revisión de otorgamiento de subsidio para la compra de vivienda” Informe convenio MVOTMA- UDELAR - Instituto de Economía FCSC. 1912
89
Cuadro 28: Porcentaje de Cuota Hipotecaria por Quintil de
Ingreso per cápita, sin valor Locativo
QUINTIL 2006 2014
Promedio Mediana Promedio Mediana
1 18.3 % 11.3 % 10.8 % 7 %
2 14.8 % 9.9 % 10.8 % 8.2 %
3 14.9 % 11.2 % 10.8 % 9.7 %
4 15.3 % 12.7 % 12.3 % 11 %
5 17.7% 11.5 % 12.4 % 10.9 %
Total 15.1 % 11.5 % 11.5 % 9.7 %
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA en base al módulo vivienda
de la ECH 2006 y ECH 2014
Los valores de la mediana describen adecuadamente la situación entre los
distintos quintiles, pero las diferencias entre los porcentajes de las medianas y el
promedio simple en cada quintil, indica que hay un número significativo de
hogares que hacen un esfuerzo muy superior a ese, lo que plantea desigualdades
importantes dentro de un mismo quintil de ingresos.
En el caso de los arrendamientos, el peso del mismo en el ingreso del hogar es
superior al de las cuotas de amortización en todos los quintiles, pero en
particular en los inferiores. No obstante hay una disminución de ese esfuerzo en
2014 en relación a 2006. Por otra parte el porcentaje de afectación de ingresos
familiares para el pago de alquileres, es netamente regresivo, aunque en 2014
parece suavizarse en parte esa distribución. Como en el caso anterior, la
diferencia entre los valores de la mediana y el promedio simple, indican que hay
muchos hogares haciendo un esfuerzo aún superior.
90
CUADRO 29
Porcentaje de Alquiler pagado por Quintil de Ingreso per cápita,
sin valor Locativo
QUINTIL
2006 2014
Promedio Mediana Promedio Mediana
1 30,80% 25,00% 23,64% 19,48%
2 23,50% 20,30% 19,64% 17,50%
3 21,70% 18,60% 21,54% 19,87%
4 19,70% 17,10% 20,57% 19,50%
5 15,50% 13,40% 19,13% 18,52%
Todos 22,00% 18,30% 20,63% 18,76%
Fuente: Elaboración División Evaluación – Mvotma en base al módulo vivienda
de la ECH 2006 y ECH 2014
La forma de tenencia de la vivienda no siempre se corresponde con el nivel de
ingreso del hogar, ya sea en los estratos relativamente mayores o en las
situaciones de pobreza del hogar. Estas diversas circunstancias establecen un
escenario bastante complejo para atender los distintos problemas habitacionales
teniendo en cuenta las capacidades del hogar para solucionarlas. Así, no todos
los hogares con problemas habitacionales y que necesitarían ayuda de recursos
públicos, son estrictamente hogares indigentes o por debajo de la línea de
pobreza; no todos los hogares por debajo de la línea de pobreza tienen
problemas habitacionales; no todos los hogares que tienen problemas
habitacionales demandan otra vivienda y finalmente, los “no propietarios” no son
los únicos que demandan otra vivienda.
91
CUADRO 30: Hogares por tipo de Tenencia de la Vivienda y según Línea
de Pobreza 2014
Tipo de Tenencia Debajo de
la Línea de
Pobreza
% sobre
cada tipo
de
tenencia
Total
% sobre
total
hogares
pobres
Propietario de la vivienda y el
terreno y los está pagando
3.110 3% 109.200 4%
Propietario de la vivienda y el
terreno y ya los pagó
13.893 13% 538.121 18%
Propietario solamente de la
vivienda y la está pagando
609 1% 6.396 1%
Propietario solamente de la
vivienda y ya la pagó
17.900 16% 72.241 23%
Inquilino o arrendatario de la
vivienda
14.423 13% 224.437 18%
Ocupante con relación de
dependencia
176 0% 20.838 0%
Ocupante gratuito (se lo permite
el BPS)
227 0% 7.172 0%
Ocupante gratuito (se lo permite
un particular)
25.270 23% 235.717 32%
Ocupante sin permiso del
propietario
3.209 3% 9.796 4%
Totales 78.817 1.223.918 100%
Fuente: Elaboración División Evaluación – MVOTMA en base
al módulo vivienda de la ECH 2014
Así, muchos de los hogares que tienen serios problemas habitacionales son
propietarios y están por debajo de la línea de pobreza, pero a su vez el hecho
que sean propietarios y no estén por debajo de la línea de pobreza, no significa
que tengan ingresos suficientes o posibilidades de acceso a créditos para
solucionar los problemas de su vivienda. Ello hace que siga vigente el cambio en
la concepción de la política habitacional aplicada desde el 2005, donde se
comenzó a definir una variedad de soluciones habitacionales agregando una
92
combinación de instrumentos para apoyar el acceso y la permanencia en las
mismas. Especialmente ese modo estratégico de concebir la política debe
profundizarse con escenarios donde el acceso o la exclusión incluya más
variables respecto de las características del hogar y su proyección a futuro.
Los Déficits Habitacionales
Si bien no hay una definición única u oficial de lo que se considera déficit
habitacional cuantitativo o déficit habitacional cualitativo, sí hay consenso17 en
algunas variables que son fundamentales para definirlos: tipo de materiales con
las que están construidas las viviendas, estado de conservación de las mismas,
forma de tenencia, acceso a servicios básicos, hacinamiento y allegamiento de
hogares.
Las variables que se incluyan en las dos definiciones dependen del criterio
adoptado por los investigadores en función de las características de la
investigación y también de la información disponible para procesar en los Censos
y Encuestas Continuas de Hogares. En este trabajo se adoptaron definiciones de
acuerdo a los antecedentes de trabajo de la División Evaluación18 de la DINAVI
que en el año 2013 elaboró – con información del Censo del 2011 del INE - una
reformulación de los criterios para la definición de déficit cuantitativo y
cualitativo, adaptándola mejor a la realidad necesaria para diseñar la política y
la gestión sobre estas problemáticas19.
a) Las definiciones de déficit que se utilizaron:
Se considera que un hogar está en situación de déficit cuantitativo cuando:
· Habita una vivienda sin permiso del propietario
· Habita una vivienda deficitaria por el tipo de materiales utilizados en
paredes, techos y pisos.
· Comparte la vivienda con otro hogar – allegamiento externo.
17 Generado entre académicos, técnicos de organismos internacionales, del Estado que en algunos aspectos incorpora pautas surgidas en el ámbito de MINURVI. 18 Estimación del déficit habitacional cuantitativo para el Plan Quinquenal de Vivienda 2010 -2014. 19 Se utilizó el software REDATAM (CELADE – CEPAL) para la mayoría de los procesamientos, ya que permite trabajar a un nivel geográfico menor que otros programas estadísticos.
93
Estos distintos criterios que se adoptaron para el déficit cuantitativo, no se
hicieron superponer en la realidad. La información ha sido procesada “en
cascada”, ya que exactamente no se busca conocer que cantidad de hogares
presenta cada una de las situaciones, sino que cantidad de viviendas hay que
agregar al stock o hay que utilizar del stock para solucionar este déficit. Por lo
tanto en aquellas situaciones que las condiciones negativas se superponen en
una sola vivienda, no deberían multiplicar la cantidad de viviendas necesarias
que hay que reponer. 20
En primer lugar se tomó los hogares que habitan viviendas sin permiso del
propietario 21 , priorizando la tenencia precaria como componente del déficit
cuantitativo. En segundo lugar se incluyó el grupo de hogares que si bien la
tenencia de la vivienda es segura, habitan viviendas consideradas deficitarias por
el tipo de materiales utilizados en paredes, techos y pisos. Y en tercer lugar, se
tomó el grupo de hogares que ni son ocupantes sin permiso del propietario ni
habitan viviendas deficitarias por los materiales utilizados, pero sí comparten la
vivienda con otro hogar (hogares particulares), bajo el supuesto que la condición
adecuada es 1 hogar = 1 vivienda.
En el caso de los hogares con déficit cualitativo, los criterios adoptados se
tomaron del universo caracterizado por viviendas buenas o regulares en su
materialidad y que además tenían al menos una de las siguientes condiciones:
Hacinamiento: más de dos personas por habitación para dormir
Acceso al agua potable fuera de la vivienda en sus diferentes variantes
relevadas: por cañería a una distancia menor a 100mts, por cañería a una
distancia mayor a 100 mts, o por otros medios.
No tiene servicio higiénico o si lo tiene el mismo evacúa entubado hacia
arroyo u otro lugar no admitido (por ejemplo, superficie del suelo).
20 A esta concepción de déficit y a este “piso”, se agregaría la cantidad de hogares en viviendas que se declaran en estado ruinoso, que solo es posible conocer con datos de la ECH del INE. Al 2012 la estimación sería en el entorno de los 5000 hogares, no obstante no es posible conocer exactamente si dicho estado es para demoler o es posible su recuperación. Las viviendas ruinosas que contabiliza el censo están desocupadas y ello integra otra realidad del stock junto con las viviendas vacantes. 21 Independientemente del estado de la vivienda.
94
b) Las características del déficit habitacional
Según los Censos 2011 de Población, Viviendas y Hogares, en nuestro
país, hay un total de 1.148.937 hogares que habitan viviendas
particulares. En el Cuadro 31 se muestra la distribución de los hogares
según los diferentes criterios que se utilizaron para definir el déficit
habitacional cuantitativo.
Cuadro 31: Distribución de hogares por categorías de
déficit cuantitativo. Total país
Déficit cuantitativo Casos %
Ocupantes sin permiso del
propietario 13.917 26,82%
Hogares en viviendas de
materiales deficitarios 9.060 17,46%
Más de un hogar en una
vivienda 28.912 55,72%
Total 51.889 100,00%
Fuente: Elaboración División Evaluación – DINAVI en base
al Censo 2011 - INE
La condición deficitaria que más explica las situaciones problemáticas es la
existencia de más de un hogar en una vivienda. Ello puede estar señalando
situaciones de “tugurización” de muchas viviendas, especialmente en viviendas
abandonadas por sus propietarios, como allegamientos habitacionales donde no
se comparten los presupuestos de los hogares, pero sí la vivienda.
Esta situación requiere de un análisis agregado ya que no necesariamente todos
los hogares que comparten con otro (u otros) la vivienda particular puede
constituir un déficit, por lo que dentro de este universo, se consideraron la
cantidad de hogares que comparten una misma habitación de la vivienda o para
expresarlo de otra manera, de la cantidad de hogares que comparten una misma
vivienda, 21.000 son los hogares que viven en una misma habitación con otro
95
hogar22. En definitiva el déficit de allegamiento se explica más por situaciones
que son totalmente inadecuadas para vivir y solamente se estima un orden de
magnitud, que serían 7.000 los hogares con allegamientos que no son
problemáticos desde la perspectiva habitacional, aunque no se tiene más
información para calificar esos casos.
En segundo término – en cuanto a cantidad de hogares - se ubica la
problemática de la tenencia insegura. Probablemente las acciones dirigidas para
atender esta problemática, no necesariamente implican agregar viviendas nuevas
al stock ya que muchas son adecuadas y de lo que se trata es de regularizar las
demás condiciones del hábitat. Por otro lado, es probable que muchas de estas
viviendas se ubiquen en asentamientos irregulares que además agregan déficit
en sus condiciones constructivas y materiales utilizados.
En tercer término tenemos a las viviendas que no tienen una tenencia insegura
y que no tienen hogares allegados, les siguen las que están constituidas por
materiales deficitarios, lo que casi asegura la necesidad de una sustitución total
de las mismas.
Cuadro 32: Distribución de los hogares por situación
de déficit cualitativo. Total país
Déficit Cualitativo Casos %
Sin déficit 934.824 85%
Con déficit 169.573 15%
Total 1.104.397 100%
Fuente: División Evaluación DINAVI con datos Censos 2011 – INE
De los hogares con información disponible el 15 % presentaba déficit cualitativo
en alguna categoría definida como carencia o problemática. Ahora, no todos los
hogares que tienen algún tipo de déficit en su materialidad, tienen también
déficit cualitativo. Y por el contrario, la mayor cantidad de hogares con
problemas de déficit cualitativo no son deficitarios en su materialidad (Cuadro
33).
22 DINAVI, División Evaluación. Presentación de ante la COAVI de la situación habitacional del país. Página web del MVOTMA.
96
Cuadro 33: Déficit cuantitativo según déficit cualitativo. Total país
(Cantidad de hogares con información en ambas variables)
Déficit Cualitativo
Déficit cuantitativo Sin déficit Con
déficit Total
Hogares en viviendas
deficitarias 69,4 30,6 100,0
Ocupantes sin permiso
del propietario 73,5 26,5 100,0
Más de 1 hogar en una
vivienda 85,6 14,4 100,0
Total 79,8 20,2
100,
0
Fuente: División Evaluación - DINAVI con datos Censo 2011, INE.
Casi el 76 % de las viviendas categorizadas como regulares – las que son
recuperables – no presentan ninguna característica definida como deficitaria
cualitativamente. En cambio el 14% de las viviendas con buenos materiales,
tienen carencia en algún servicio o se vive en condiciones de hacinamiento.
97
Cuadro 34: Distribución porcentual de hogares según situación con
respecto al déficit por departamento
Departamento Déficit
cuantitativo
Déficit
cualitativo
Sin
déficit Total
Artigas 4% 15% 81% 100%
Canelones 5% 17% 78% 100% Cerro Largo 4% 16% 80% 100% Colonia 2% 16% 82% 100%
Durazno 3% 17% 80% 100% Flores 2% 13% 85% 100%
Florida 3% 15% 82% 100% Lavalleja 3% 19% 78% 100%
Maldonado 6% 17% 77% 100% Montevideo 5% 11% 84% 100% Paysandú 5% 19% 76% 100%
Rio Negro 4% 22% 74% 100% Rivera 5% 18% 77% 100%
Rocha 3% 23% 74% 100% Salto 6% 18% 76% 100% San José 4% 17% 79% 100%
Soriano 4% 19% 77% 100% Tacuarembó 3% 21% 76% 100%
Treinta y Tres
3% 23% 74% 100%
Fuente: División Evaluación DINAVI con datos Censos 2011 - INE
Los departamentos en los que el déficit habitacional cuantitativo tiene mayor
incidencia a la interna son:
· Maldonado y Salto con un 6% de los hogares en esta situación
· Canelones, Montevideo, Paysandú y Rivera con el 5%
· Soriano, San José, Río Negro, Cerro Largo y Artigas con un 4 %.
Ya sea por concentrar una parte importante del destino de la migración interna,
como son los casos de Maldonado y Montevideo con su área Metropolitana, o por
el escaso desarrollo relativo del escenario residencial frente a la magnitud de
este crecimiento de población, lo cierto es que son áreas del país con relativas
concentraciones en estas problemáticas. Del resto de los departamentos se
destacan Colonia y Flores como los departamentos en los que el peso relativo es
el menor del país.
98
En cuanto a la incidencia del déficit habitacional cualitativo, Rocha por ser un
departamento de alta proporción de viviendas de temporada con un peso relativo
menor de servicios de saneamiento y acceso a agua potable, más Treinta y Tres,
Río Negro y Tacuarembó que se agregan por mayor tendencia a expansiones de
zonas residenciales fuera del alcance de los servicios, la cantidad de hogares en
situación deficitaria en general supera el 20%. Del resto de los departamentos se
destacan Artigas, Flores, Florida y Montevideo con porcentaje de hogares por
debajo del 15% en este tipo de carencias cualitativas.
CUADRO 35: Déficit Habitacional por
Quintiles de ingreso de los hogares
Quintil Ocupan sin
permiso
Déficit
materialidad
Allegamiento
de hogares Total
1 34,0 50,4 37,5 36,6
2 25,1 23,4 26,9 25,3
3 19,6 13,9 16,9 18,4
4 15,2 9,1 10,3 13,4
5 6,1 3,2 8,4 6,3
Fuente: División Evaluación con datos INE -ECH 2014
Especial consideración tiene la situación de déficit de los hogares con jefatura
femenina y menores a cargo. El 11% de los hogares con déficit son de tipo
monoparental (madre o padre solos con menores a cargo) y de estos el 87% la
jefatura es femenina. Así mientras que el total de hogares deficitarios
monoparentales, el 18% tiene déficit de materialidad, en el caso de la jefatura
femenina ese valor es de 84%. En el caso de ocupación sin permiso (ocupación
insegura) los valores son 37% para el total de hogares monoparentales con
déficit, pero si la jefatura es femenina, la proporción es de 87%. Y la ocupación
de la vivienda con otros hogares, que es del 45% del total de hogares
monoparentales con déficit, el 89% tiene jefatura femenina. Esto constituye una
situación crítica, teniendo en cuenta los demás factores discriminatorios que
sufre la mujer, especialmente en el mercado de trabajo, y el acceso a
remuneraciones que no le permiten hacer frente a los costos de la vivienda.
99
Proyección a 2020
De acuerdo a las proyecciones de población realizadas por el INE23.
Nada permite prever que en tan poco tiempo la población en general
crezca a tasas diferentes al comportamiento que ha tenido en los últimos
años (en años con emigración detenida o con un leve crecimiento de la
inmigración). Internamente el crecimiento sería relativamente un poco
más significativo en los Departamentos de Canelones, Maldonado y sería
muy leve en Colonia, Río Negro, Salto, San José y Rivera. En el resto de
los departamentos se daría una dinámica con resultados de estancamiento
o leve decrecimiento.
Tendencialmente las proyecciones muestran una disminución en la
cantidad de menores de edad (de 0 a 14 años) y más cantidad de mayores
de 65 años, naturalmente con comportamientos diferentes en el territorio.
Seguramente en aquellos Departamentos que serán receptores de
migrantes internos, esta cantidad aumente, pero no se espera como
tendencia que el número aumente al interior de los hogares.
En consecuencia, es razonable prever:
Continuación del relativo descenso de los tamaños de hogar (a una
velocidad relativa menor).
Cambios en las relaciones de dependencia familiar en el hogar debido a la
disminución de la presencia de menores y aumento por la mayor presencia
de adultos mayores. Obviamente a velocidades diferentes de acuerdo al
nivel socio-económico del hogar.
Aunque también es posible esperar que parte del crecimiento de adultos
mayores haga aumentar también el volumen de los hogares unipersonales
(a igual velocidad que antes).
Ello no solo incide en la cantidad y características de las soluciones
habitacionales, sino especialmente en las capacidades económicas de acceso y
mantenimiento de las viviendas, condicionando el diseño de los instrumentos
23
Revisión 2013 con datos del Censo 2011.
100
para el acceso. El aumento un poco más significativo de los adultos mayores se
daría relativamente en los Departamentos con menor desarrollo socio-
económico. Y por el contrario en los Departamentos donde hay inmigración
interna relativamente mayor (Canelones; Maldonado, por ej.), los hogares
seguirían perteneciendo al ciclo vital de formación y crecimiento. Ambas
situaciones serán extremos significativos para esas definiciones en materia de
política de vivienda.
Como toda proyección más que un resultado exacto, se busca orientar en cuanto
a un orden de magnitud, en este caso de hogares que se estima se agregarían
como demanda de vivienda para el año 2020.
Cuadro 36: Proyección de hogares que se agregarían
entre 2015 y 2020.
Departamento
2015-2020
Proyección: método
de referentes del
hogar (1)
2015-2010
Proyección
tamaño del hogar
(2)
Montevideo 15.490 15.896
Artigas 758 145
Canelones 18.713 19.213
Cerro Largo 1.605 1.134
Colonia 2.117 1.999
Durazno 801 420
Flores 478 342
Florida 908 542
Lavalleja 395 -29
Maldonado 6.748 7.311
Paysandú 1.992 1.457
Río Negro 971 762
Rivera 1.766 1.237
Rocha 1.663 1.577
Salto 2.227 1.787
San José 2.448 2.373
Soriano 762 257
Tacuarembó 1.251 654
Treinta y Tres 842 581
Total 62.410 58.342
(1) Tasa de referentes de hogar (jefatura de hogar) del 2011 por grupos de edad aplicadas a proyección de población por esos grupos de edades elaborada por el INE Proyecciones de población Rev. 2013
(2) Tamaño del hogar en el 2011 aplicado a población proyectada INE al 2020
Elaboración División Evaluación - DINAVI, con datos de INE Censo 2011 y Proyecciones de población Rev. 2013
101
De acuerdo a los dos métodos más usados para realizar estas estimaciones en el
escenario que muestran las proyecciones de población del INE, se estima que en
el entorno de los 58.000 a 62.000 hogares sería el valor de la cantidad de
hogares que se agregarían en los próximos 5 años. Adicionalmente con esta
misma lógica se podría considerar el fenómeno de vaciamiento de viviendas por
disolución total del hogar24, que se estimó en unos 17.000 aproximadamente,
dejando un saldo positivo de “agregación de hogares” entre 41.000 y 45.000
hogares. 25
Viviendas Vacantes
Esta dinámica demográfica y los demás factores que definen tanto desde el lado
de la demanda como de la oferta de viviendas, las posibilidades de acceso, la
permanencia, el cambio residencial de los hogares y el escenario de las
inversiones en el stock, genera condiciones de ocupación diferenciales en el
territorio.
El censo del 2011 detectó un volumen de viviendas vacías por distintos motivos,
dentro de los cuales un 11 % del stock total no estaban presenten sus ocupantes
– donde había ocupantes -, un 5 % de desocupación friccional – en algún
momento se colocarían en el mercado – el 1 % estaban en situación ruinosa y el
3 % se definieron como vacantes. (Cuadros No. 37 y 38)
En este último caso
No se sabe exactamente su estado de conservación.
Una mayoría significativa están en zonas que se vacían: medio rural;
pequeñas localidades; barrios periféricos.
El 77 % son casas;
El 7 % edificios en altura con ascensor;
Igual proporción en los edificios sin ascensor;
6% en aptos de una planta y
3 % en locales no construidos para vivienda.
24 Hogares unipersonales, nucleares o con integrantes mayores de 85 años. 25 Claro está la dinámica del uso del stock es más compleja, pero en esta instancia “la simulación” supone además factores constantes.
102
Es marginal el resto de categorías de vivienda o no son viviendas
particulares.
Cuadro 37: Condición de ocupación
Condición de Ocupación (*) Casos %
Ocupada con residentes
presentes 1.121.621 0,80
Ocupada con residentes
ausentes 14.943 0,01
De uso temporal 133.902 0,10
Para alquilar o vender 37.357 0,03
En construcción o
reparación 21.087 0,02
Ruinosa, destruida o
inhabitable 11.106 0,01
Vacante 42.716 0,03
Ignorado 7.008 0,01
Total 1.389.740 1
(*) Del total de viviendas, particulares y colectivas.
Fuente: Censo 2011. INE
En este aspecto es evidente que el stock tiene un capital construido que puede
utilizarse26, pero que dicho proceso debe ser planificado de manera adecuada,
especialmente atendiendo a su microlocalización y sus costos. No todas las
viviendas se ubican en lugares donde es necesario disponer de ellas; no todas
pueden reciclarse y su valor está dado por el terreno donde se ubican y en
muchos casos la inversión posible en ellas pueda ser en un número mayor de
viviendas que la original.
26 Otro aspecto de esta situación es la necesidad de instrumentos legales y acciones de gestión que permitan pasar de ser consideradas viviendas “vacantes” a ser tratadas jurídicamente como viviendas “abandonadas” y el estudio de sus posibilidades de rehabilitación.
103
Cuadro 38: Cantidad de viviendas y viviendas
vacantes por departamento
Departamento
Viviendas
Particulares
Censo 2011
Viviendas
vacantes Censo
2011
Montevideo 502.332 14.562
Artigas 26.103 754
Canelones 221.594 7.221
Cerro Largo 35.675 999
Colonia 56.238 2.223
Durazno 22.927 788
Flores 10.512 300
Florida 29.227 1.424
Lavalleja 27.536 1.285
Maldonado 110.567 2.016
Paysandú 42.521 1.475
Río Negro 20.814 648
Rivera 39.750 1.382
Rocha 45.317 1.447
Salto 41.762 1.242
San José 42.913 1.428
Soriano 31.957 1.058
Tacuarembó 37.419 1.407
Treinta y Tres 21.408 987
Total 1.366.571 42.646
Fuente: Censo 2011. INE
En resumen:
Se estima un escenario de un poco más de 42.000 viviendas las que serían
necesarias agregar al stock del año 2015 con asistencia de recursos del Estado.
Considerando las que hay que sustituir por “déficit de arrastre” más los nuevos
hogares que se agregarían al 2020, en todos los casos, bajo el supuesto de
mantener constante la distribución de ingresos del año 2014. El resto podría
solucionarse con recursos propios de los hogares y de acuerdo a la rotación en el
uso del stock que se mantiene en condiciones adecuadas. En ello no se incluyen
los programas de mantenimiento, refacción y ampliación que son necesarios para
conservar la materialidad de la vivienda ni los que mejorarían las condiciones de
uso de las mismas.
104
Es cada vez más necesario “seguir de cerca” el comportamiento de los hogares
para definir las orientaciones, estrategias, contenidos y gestión en materia de
política habitacional.
La “apertura” entre diferentes formas de tenencia que la realidad ha
condicionado, obliga a sostener la variedad y combinación de instrumentos para
el acceso a una vivienda. Y especialmente estar atentos a pensar siempre en la
posibilidad de ampliarlos tanto desde la oferta como de la demanda.
Comenzar a considerar más fuertemente que hay una mayor variedad de
situaciones y combinaciones definidas entre calidad habitacional, tenencia e
ingreso, que la política pública debería considerar.
La gestión y el direccionamiento de los recursos requiere partir de definiciones de
situaciones donde no solamente el ingreso familiar debe jugar como un valor de
corte para el acceso o la exclusión de la asistencia del Estado, sino además, es
cada vez más central la capacidad definida con otros recursos que tenga el
hogar, incluso la propiedad, el capital humano actual y el potencial, así como el
escenario del ciclo vital a futuro.
Las viviendas vacantes son un recurso que requiere una gestión muy cercana a
cada realidad geográfica específica y a cada condición que el inmueble presente
asociado a lo que efectivamente se valore en términos de costos y beneficios de
su inversión.
Déficit territorial en infraestructura
A las consideraciones de déficit habitacional ya indicadas, que están
estrechamente vinculadas a las características de las viviendas, deben agregarse
las consideraciones relacionadas a la cobertura en infraestructura asociada a la
habitación, desde una mirada territorial.
En ese sentido, las mayores carencias se verifican en la dotación de
infraestructura sanitaria, ya sea por el carácter inundable de determinados
sectores urbanos, las carencias de drenaje urbano durante las precipitaciones, la
105
falta de sistemas de saneamiento de aguas servidas o el mal uso de los sistemas
existentes.
En el país, según estimación realizada27 para 18 ciudades incluida Montevideo,
hay 77.214 personas y 25.136 viviendas ocupadas en áreas inundables por
crecidas de ríos o arroyos. Estas zonas inundables no son homogéneas y los
niveles de riesgo se definen por la conjugación de la amenaza física (la
ocurrencia y frecuencia de la inundación) y la vulnerabilidad socio-territorial
presente, que permite a los pobladores hacer frente a la situación con mayores o
menores recursos.
En lo referente a inundaciones que podían evitarse a través de un adecuado
sistema de drenaje pluvial, se identifican zonas urbanas con viviendas ubicadas
en puntos bajos de la ciudad, con carencia de este sistema de alcantarillado,
zonas urbanas con redes a las que las viviendas no están conectadas y tienen al
interior de sus predios inadecuado sistema de drenaje y conexiones del
saneamiento a las pluviales y/o de las aguas pluviales de la vivienda a la red de
saneamiento, lo que conlleva a un mal funcionamiento de ambos sistemas.
Por otra parte, en lo que refiere al saneamiento cloacal, según el Censo 2011 el
58% de los hogares cuenta con redes de saneamiento para la evacuación de sus
líquidos residuales y el 39% cuenta con fosa séptica o pozo negro. Esto podría
percibirse como una cobertura casi total de este servicio, sin embargo,
nuevamente las situaciones son heterogéneas en las distintas localidades.
Cuadro 39: Situación de saneamiento por tipo de localidad
N° de localidades
Población Viviendas Personas
/viv Población saneada
% pob. saneada
Montevideo 1 1.304.729 516.458 2.5 1.064.309 82%
P> 10.000 40 1.222.948 460.581 2.7 667.134 55%
10.000>P>
5.000
33 248.129 134.798 1.8 60.936 25%
5.000>P>
2.500
37 125.121 57.360 2.2 15.458 12%
P<2500 505 209.337 129.044 1.6 43.509 21%
Rural n/c 175.613 91.499 1.9 0 0%
URUGUAY 616 3.285.877 1.389.740 2.4 1.851.346 56%
Fuente Censo INE 2011
27
MVOTMA-DINAGUA- unidad de Inundaciones y Desagües Urbanos: ¿Cuántas personas y viviendas hay en áreas inundables de las ciudades prioritarias de Uruguay?, Documento de trabajo, abril 2014, Montevideo.
106
En la categoría de localidades con población mayor a 10.000 habitantes, se
encuentran todas las capitales departamentales del interior y muchas de las
ciudades intermedias más pobladas, el total de ellas con un 55% de la población
conectada a redes de saneamiento. A su vez, al interior de este grupo la
situación es variada: desde localidades con relativamente amplia cobertura de la
red de saneamiento, como puede ser la ciudad de Salto, a otras con escasa
cobertura de este servicio, como es el caso de Minas, o ciudades con la red
cloacal existente colmada, como la ciudad de Las Piedras. Por otro lado, según
cálculos de OSE, existen aproximadamente 35.000 viviendas en los 18
departamentos del interior frentistas a una red de saneamiento operativa, pero
que no están conectadas a ella.
La densidad de viviendas, medida en cantidad de viviendas/hectárea, es
definitoria a la hora de evaluar la viabilidad económica de una red de
saneamiento convencional, ya sea por lo que significa la inversión inicial, como el
mantenimiento posterior. En localidades de más de 10.000 habitantes como en
aquellas de entre 5.000 y 10.000 se calcula que la población nucleada con una
densidad mayor a 16 viv/há es de un 50% y un 40% respectivamente. En las
localidades entre 2.500 y 5.000 habitantes la distribución espacial es muy
heterogénea, mientras que en las localidades de menos de 2.500 habitantes, la
población nucleada en densidad mayor a 16 viviendas por hectárea representa,
en promedio, solamente el 18%, por lo que no se considera económicamente
viable analizar la solución de saneamiento por redes convencionales. No obstante
ello, la mayor proporción de población con solución de saneamiento en este
rango de ciudades (21%) respecto al rango superior (12%), puede encontrarse
en la actuación de MEVIR, que históricamente se ha concentrado allí y que
conjuntamente con las viviendas construye redes de colectores y sistemas de
tratamiento de aguas servidas.
Por otra parte, como ya se indicó anteriormente, según datos censales, el 39%
de la población cuenta con una solución de saneamiento a través de fosa séptica
o de pozo negro, sin embargo estos sistemas, en su mayoría, no desempeñan la
función para la cual teóricamente se los diseñó o construyó, ya que suelen tener
filtraciones generadas ex profeso o por muy envejecidas que permiten el
escurrimiento de las aguas negras al subsuelo, contaminando la tierra, napas
freáticas y cursos de agua.
107
En cada uno de estos aspectos la realidad no es homogénea por lo que se
requieren medidas diferenciales según el nivel de impacto y riesgo que
presentan, y las características sociales ambientales y económicas involucradas.
La magnitud y el costo de todas las infraestructuras necesarias hace inviable su
financiamiento en el corto plazo, lo que vuelve aún más relevante la planificación
de las medidas necesarias y la búsqueda de soluciones para la prevención de
posibles impactos. Para ello es necesario apoyar los instrumentos de
ordenamiento territorial y coordinar las acciones con las políticas de vivienda y
ambiente en curso.
Los problemas detectados se traducen en los siguientes aspectos concretos:
1) Existencia de viviendas públicas y privadas así como asentamientos
precarios e irregulares, ubicados en zonas inundables por crecientes de los
cauces o por falta de drenaje.
2) Zonas con redes de saneamiento ociosas donde las viviendas no están
conectadas y con inadecuado sistema de drenaje. Según estimación de OSE el
10% de las viviendas frentistas a la red no están conectadas (35.000 viviendas)
3) Conexiones del saneamiento a las pluviales y/o de las aguas pluviales de
la vivienda a la red de saneamiento.
4) Localidades sin red de alcantarillado convencional, con escasa densidad de
población (menos de 2.500 habitantes o densidad menor a 16 viv/há).
5) Falta de redes de saneamiento en barrios consolidados, con vertido de
aguas residuales a la vía pública.
6) Insuficientes camiones barométricos para atender adecuadamente todos
los sistemas estáticos de saneamiento, con altos costos del servicio y falta de
sitios de disposición final adecuados.
7) Vertimientos ilegales de barométricas en terrenos o cuerpos de agua, y
vertimientos autorizados por los gobiernos departamentales que incumplen la
normativa nacional.
108
8) Disposición final de líquidos residuales provenientes de sistemas de
alcantarillado sin tratamiento en las ciudades del litoral que por su ubicación aún
han quedado relegadas (Salto, Paysandú, Colonia del Sacramento, Carmelo,
Dolores y Mercedes).
9) Demanda por construcción de vivienda nueva, en régimen de
cooperativas, en localidades con baja cobertura de redes de saneamiento
(Canelones y Colonia por ejemplo) o sin alcantarillado (Nueva Palmira).
DINAGUA y DINAVI han realizado avances en la materia:
1) Apoyo al Plan Nacional de Relocalizaciones:
Definición de ciudades prioritarias para la intervención
Estudios de inundabilidad de casos particulares,
2) Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social
Elaboración de protocolos para evaluación de terrenos
Evaluación de 116 padrones en el último quinquenio.
3) Vivienda pública en zona inundable: Estimación del número de complejos
de vivienda ubicados en zonas inundables por desbordes de ríos y arroyos
4) Mapas de riesgo de inundación: Elaboración de los mapas de riesgo de las
principales ciudades, para la identificación de viviendas con riesgo de inundación.
5) Planes de aguas urbanas de Ciudad del Plata, Salto y Young: Elaboración
de planes integrales de aguas urbanas, vinculados a los planes locales de
ordenamiento territorial, como experiencias piloto
6) Sistemas de saneamiento:
Relevamiento, evaluación y propuesta de gestión de los sistemas de
saneamiento implementados por MEVIR.
Relevamiento del stock de camiones barométricas y sitios de
disposición final de efluentes domésticos.
Estudio preliminar de sistemas de saneamiento alternativos a la red
de OSE.
109
Protocolo de factibilidad de saneamiento para cooperativas
financiadas por el MVOTMA y para conjuntos habitacionales de
MEVIR.
PROPUESTAS
El objetivo general en el marco de la política de aguas, es contribuir desde la
reducción de riesgo y las mejoras de las infraestructuras de las aguas urbanas, a
la construcción de un hábitat seguro, sustentable e inclusivo.
En relación al saneamiento se trata de asegurar la universalidad del acceso,
sobre la base de que las razones de orden social priman por sobre las de orden
económico.
Por otra parte se proponen como objetivos específicos:
Adecuada localización de las viviendas públicas de interés social,
considerando la inundabilidad de los predios, y la factibilidad de
evacuación de los efluentes.
Incorporación de terrenos no inundables a la cartera de tierras.
Aprovechamiento eficiente de predios de grandes dimensiones con
sectores inundables.
Medidas de adaptación de viviendas localizadas en zonas de riesgo
medio de inundación.
Identificación y tipificación de complejos habitacionales en zonas
inundables.
Aprovechamiento de la red de saneamiento y de agua potable,
además de una adecuada conexión a red de pluviales, evitando
conflictos de intrusión.
Brindar soluciones de saneamiento adecuado según las características
de la situación, en particular para la vivienda de interés social.
Proyectos propuestos
Evaluación de inundabilidad de predios para la cartera de tierras.
110
Identificación y tipificación de complejos habitacionales en zonas
inundables por niveles de riesgo. Elaboración de alternativas de
adaptación según nivel de riesgo.
Programa piloto de conexiones integrales en el que incorporen de forma
conjunta las conexiones de saneamiento, agua potable y drenaje. (Ej. Plan
Young)
Medidas de adaptación de la vivienda a los eventos de inundación en
ciudades que cuenten con Mapa de Riesgo de Inundación (MDRI), con
aplicación en dos ciudades de forma piloto.
Soluciones de saneamiento para las localidades menores a 5.000
habitantes no atendidas por redes de alcantarillado de OSE y conjuntos
habitacionales de la cartera pública.
Estudio de recolección y disposición final de sistemas estáticos
(barométricas).
Programa de conexiones integrales al saneamiento en coordinación con
OSE.
Unificación de la normativa de sanitaria interna con los gobiernos
departamentales.
Evaluación de tecnologías apropiadas de tratamiento y disposición final, y
creación de manuales técnicos de sistemas alternativos a la red de
alcantarillado para técnicos y/o tomadores de decisión (Institutos de
Asistencia Técnica, Intendencias, ANV, etc)
Elaboración de un Plan Nacional de Saneamiento, que brinde soluciones
técnicas de conducción y tratamiento sustentables en función de los
distintos contextos de aplicación (densidades, tipos de suelo, tipo de
disposición final, etc.).
Campañas de difusión y sensibilización sobre los sistemas de saneamiento
y el uso eficiente del agua.
111
IV. Plan Quinquenal 2015-2019
IV.a. Objetivos Transversales
Potenciar la utilización de áreas urbanas consolidadas y servidas
para la implantación de vivienda
Las políticas urbano habitacionales resultan fundamentales para poder consolidar
el proceso de integración social y económica en el territorio, superando
inequidades en el acceso al uso y goce de la vivienda y la ciudad, especialmente
de los sectores más vulnerables de la sociedad.
Se continuará con la oferta de suelo para vivienda de interés social en el marco
de las carteras de inmuebles, procurando la utilización intensiva de la ciudad
existente, en particular de las áreas vacantes o subutilizadas de las zonas
urbanas centrales e intermedias para uso residencial, limitando la expansión
urbana evitando intervenciones de baja densidad, excesivo consumo del suelo y
extensión innecesaria de las redes de infraestructura.
Se promoverá un tejido residencial con características híbridas y
multifuncionales, en lo social, lo económico y lo habitacional, promoviendo la
mezcla de usos y características tipo-morfológicas diversas que colaboren con la
integración social. Se buscará potenciar la capacidad instalada en cuanto a
servicios e infraestructuras. En función de ello se promoverá la localización de los
programas de vivienda en las áreas vacantes y con infraestructuras
subutilizadas, así como recalificar las centralidades urbanas con criterios de
conservación urbano-arquitectónicos.
La COAVI ha hecho énfasis en “… la planificación como el instrumento
imprescindible para el crecimiento de las ciudades. En este sentido, se entiende
que este crecimiento tiene que ser en áreas urbanas y con servicios (…) Si bien
la tierra con servicios tiende a ser más cara hay que entender que el costo de
urbanizar tierras periféricas es mucho más alto (…) además de muchos otros
112
costos indirectos y perjuicios que trae consigo generar vivienda en tierras
periféricas…”28.
Fortalecer la política de acceso a tierras con todos los servicios
Se asume la función social de la propiedad, en particular del suelo urbanizado, a
partir del concepto que el suelo como tal es un valor que implica al conjunto de
la sociedad, que es generado por ella, y que su usufructo implica tanto derechos
como obligaciones. El desarrollo de mecanismos para el acceso y permanencia
responsable al suelo coadyuva a desalentar la ocupación informal del territorio.
Todos los inmuebles adjudicados por la CIVIS o mediante instrumentos análogos
y coordinados con la misma, tales como las Carteras de inmuebles de escala
departamentales, cumplen un fin social en tanto facilitan el acceso a las
infraestructuras y servicios urbanos adecuados a los sectores que no lo pueden
hacer por sí mismos. Por tanto, es una responsabilidad el mejor
aprovechamiento social y urbanístico de los mismos.
En este sentido, es muy importante una evaluación de viabilidad urbana y
capacidad de utilización para destino habitacional, a efectos de utilizarse en el
óptimo de edificabilidad de cada predio, priorizando criterios de intensificación de
las estructuras urbanas existentes.
Cabe acotar en este objetivo el rol que debe jugar el resto del Estado, al
consentir las desafectaciones que se le soliciten de los inmuebles que le son
prescindibles.
Se consolidará e incrementará la cartera de tierras a nivel nacional, estimulando
la constitución de carteras departamentales, y que los inmuebles que integren
las carteras de las Intendencias sean estudiados y analizados con los mismos
criterios y parámetros de modo que toda la oferta pública de tierras se integre
con inmuebles de la misma calidad.
Se fortalecerá la coordinación y complementación con los organismos
responsables de dotar de servicios a las tierras de manera fluida y permanente.
28
Documento COAVI Julio 2015
113
Se buscará revertir los procesos de vaciamiento de las zonas centrales de las
ciudades y lograr soluciones legales a la problemática de los inmuebles
abandonados.
Se promoverá la utilización intensiva de ciudad consolidada a través del estudio
de aptitud de los inmuebles que integran la cartera de tierras para planificar
programas habitacionales que fomenten la inclusión socio-territorial. Conforme a
lo dispuesto en la ley, solo pueden integrar dicha cartera, inmuebles aptos para
la construcción de vivienda ubicados en zonas de la ciudad que cuenten con los
servicios correspondientes (saneamiento, agua potable, energía eléctrica), lo que
supone un trabajo coordinado con otras direcciones del Ministerio (DINOT,
DINAGUA, DINAMA), con otros organismos del Estado (OSE, UTE), y muy
especialmente con los Gobiernos Departamentales que deben utilizar los mismos
criterios a la hora de definir la tierra apta.
Se debe analizar la aptitud desde el punto de vista jurídico y tributario de esos
inmuebles a través de los estudios e información correspondiente.
Potenciar la articulación interinstitucional para desarrollar
proyectos habitacionales integradores
Este Plan Quinquenal se propone avanzar en las formas de inter-
institucionalidad, dado que las realidades sociales y urbanas no pueden ser
abordadas desde una única perspectiva, ni desde un único actor institucional.
El escenario de actuaciones interinstitucionales e integrales es múltiple. Por un
lado, lo que refiere al propio Ministerio, en la imbricación necesaria entre
ambiente, agua, ordenamiento y vivienda, lo que remite a una perspectiva que
atraviesa planes y programas desde el desarrollo sustentable y con equidad
social.
En segundo término, la articulación y consolidación del propio sistema público de
vivienda, incorporando nuevos actores. En este sentido, se continuara avanzando
en su consolidación y complementariedad. La DINAVI con ANV, el PMB, Plan
Juntos, MEVIR, y BHU definirán acciones y proyectos asociados que contribuyan
en la implementación de una variada y no superpuesta gama de ofertas
habitacionales para el conjunto de la población en sus más diversas realidades.
114
En tercer término, la política de vivienda en tanto política social se articula con el
conjunto de prestaciones y servicios del sistema de protección social. Los
espacios de coordinación e interacción son múltiples, dado que los viejos y
nuevos problemas sociales no pueden ser abordados desde acciones
fragmentadas del Estado, sino en forma integral y concertada. Sin un esfuerzo
sostenido de planificación y acción conjunta entre los diversos actores
institucionales, -articulando el nivel central, departamental y local-, no es posible
la actuación con los diversos sectores de la población con necesidades
insatisfechas. El MVOTMA, junto con los organismos del Consejo Nacional de
Políticas Sociales se propone la acción concertada para la promoción del
desarrollo humano inclusivo y sustentable, en la búsqueda de la igualdad social.
En tercer lugar, es necesario concertar acciones interinstitucionales con el
conjunto de actores, que influyen en la construcción de infraestructura y
servicios tales como OSE, UTE, MTOP, Intendencias.
Diseñar e implementar programas habitacionales con perspectiva
de derechos que contemplen la heterogeneidad de los hogares
destinatarios y evitar todo tipo de discriminación
Derecho a la vivienda y derecho a la ciudad.
Los planes quinquenales desde 2005 han recogido el derecho a la vivienda digna
como mandato constitucional y como expresión del alineamiento de nuestro país
a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y más concretamente al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PISSC) de
Costa Rica. La observación Nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada avanza sobre sus
componentes los que resultan en criterios orientadores para los gobiernos a la
hora de definir políticas:
115
1. Seguridad jurídica: Todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad jurídica de tenencia que les garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas…
2. Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructuras. Todos los
beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deben tener acceso a recursos
naturales y comunes, agua potable, energía para la cocina, calefacción y
alumbrado , instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos,
eliminación de deshechos, drenaje y servicios de emergencia.
3. Gastos de vivienda soportables. Los gastos personales o del hogar que
entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y
la satisfacción de otras necesidades básicas…
4. Vivienda habitable. … Debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento y otros peligros para
la salud, riesgos estructurales y vectores de enfermedad. Debe garantizar también
la seguridad física de los ocupantes.
5. Vivienda asequible… Debe concederse a los grupos en situación de
desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir
una vivienda. Debe garantizarse una cierta prioridad en la esfera de la vivienda a
los grupos desfavorecidos como personas de edad , los niños, los incapacitados
físicos, los enfermos desahuciados, las personas infectadas de VIH, las personas
con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales , las víctimas de
desastres naturales , las personas que viven en zonas en que suelen producirse
desastres …”
6. Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el
acceso a centros de empleo, servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y
otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados
ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que pongan en
peligro el derecho a la salud de los habitantes.
7. Adecuación cultural de la vivienda. La manera en que se construye la
vivienda y las políticas en que se apoyan deben permitir una adecuada expresión
de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. ….”29
En primer lugar, la enumeración de las condiciones de una vivienda adecuada, si
bien expresan una gran amplitud, resultan una guía concreta para contrastar los
programas y proyectos existentes y aquellos nuevos que se formulen. Interesa
precisar, que las definiciones internacionales ponen énfasis en la tenencia
segura, más que la vivienda en “propiedad”, pues ésta constituye sólo una de las
29
Naciones Unidas, Recopilación de Observaciones Generales y recomendaciones generales adoptados por órganos creados en virtud de los tratados de Derechos Humanos: pág. 21, 2004.
116
posibles modalidades en el ejercicio del derecho a la vivienda. El arrendamiento
con contratos firmados y con garantía de alquiler, los contratos de uso y goce
del cooperativismo o el usufructo de las viviendas para pasivos, son también
modalidades de tenencia segura. La visión más frecuente ha reducido el ejercicio
del derecho a la vivienda, a la vivienda en “ propiedad” (que en la realidad está
muchas veces hipotecada y sujeta a la amortización de un préstamo),
desvalorizando las otras modalidades de tenencia, en especial las vinculadas al
arrendamiento.
En segundo lugar, el derecho a la vivienda adecuada, tal como ha sido
especificado, va necesariamente inscribiéndose en un derecho más abarcativo y
complejo, el derecho a la ciudad. Las profundas transformaciones de las
dinámicas poblacionales a las que hemos asistido a nivel mundial, dan cuenta de
un crecimiento permanente de la urbanización, mayoritariamente desarticulado y
acompañando por procesos de segregación socio-residencial como consecuencia
de sociedades más desiguales que se han conformado en las últimas décadas del
siglo XX y el comienzo del siglo XXI.
El derecho a la ciudad aparece ligado al ideal de ciudad inclusiva, compacta,
planificada, equilibrada y ambientalmente sustentable. “Este derecho es
interdependiente de todos los derechos reconocidos y concebidos integralmente,
y por lo tanto incluye todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales,
culturales y ambientales, que ya están reglamentados en los tratados
internacionales de derechos humanos. El derecho a la ciudad no es un derecho
más, es la materialización en el espacio urbano de los derechos existentes.”30.
Se formula en términos colectivos y no individuales, “se trata de un derecho de
las personas y las comunidades de apropiarse del entorno en el que viven y
desarrollar capacidades para transfórmalo según sus posibilidades y anhelos…”31,
configurando un poder democrático para dirigir el proceso de urbanización. La
Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable (Ley 18.308 del
18/06/2008) de nuestro marco jurídico se alinea con este enfoque e introduce
instrumentos para generar espacios de participación democrática para la
construcción y reorganización del territorio urbano/ rural. Si bien los procesos de
reestructuración del capitalismo global influyen en los mercados inmobiliarios y
30
ONU Hábitat. Construcción de ciudades más equitativas: políticas públicas para la inclusión en América Latina. Disponible www.onuhabitat.org 31
Harvey, D. Ciudades Rebeldes, pág. 2008.
117
financieros locales,- siendo éstos proclives a generar altas tasas rentabilidad-,
las acciones estatales (nacionales y locales) y de la sociedad civil contrarrestan
sus efectos más destructivos. En este contexto, el derecho a la ciudad se afirma
como el desafío de las sociedades a relacionar en forma integradora, población,
recursos, medio ambiente, relaciones económicas y calidad de vida, procurando
el ejercicio pleno de la ciudadanía y un disfrute democrático y equitativo de los
recursos, bienes y servicios que las ciudades producen y recrean.
A los efectos de dar cumplimiento a las obligaciones que demanda la cobertura
de los derechos humanos, en materia de crear un hábitat adecuado para todas
las personas, el Ministerio debe desarrollar diferentes acciones para asegurar que
todas las situaciones problemáticas que tienen los hogares en materia
habitacional, todas las soluciones que puedan tener y los mecanismos necesarios
para acceder a ellos se sostengan en el tiempo. El cumplimiento de los derechos
en materia habitacional tiene un componente importante en el diseño de
políticas, instrumentos y gestión que garanticen el acceso de todos los
habitantes.
La perspectiva de género en las políticas de vivienda y hábitat
La igualdad efectiva entre mujeres y hombres aparece cada vez más como un
objetivo transversal, de justicia social y una exigencia democrática para todos los
programas habitacionales a desarrollar. Si bien ha sido lenta la toma de
conciencia sobre la potencialidad de las políticas públicas (y en particular de las
políticas sociales) para su logro, se asume que las intervenciones que se realizan
desde ellas -por decisión u omisión- incide sobre personas, territorios,
estructuras y relaciones.
Para ello se fortalecerán aspectos vinculados a la perspectiva de género y
generaciones así como las de educación, procedencia étnico/racial, nivel socio-
económico, identidad sexual, discapacidad, o creencias religiosas, etc. (…) en el
diseño y la implementación de las políticas y programas del Ministerio en todas
sus áreas.
118
Consolidar la perspectiva de eficiencia energética en las políticas
de vivienda y hábitat.
En el marco de la Política Energética Uruguay 2030 y del Plan Nacional de
Eficiencia Energética, el MVOTMA continuará trabajando en las líneas de acción
que faciliten el acceso seguro a la energía, y desarrollando nuevas líneas, que
apunten a la incorporación de energías renovables, impulsando la eficiencia
energética residencial en el Sistema Público de Vivienda, considerando aspectos
multidimensionales, económicos, tecnológicos, ambientales, culturales, éticos y
sociales.
El uso eficiente de la energía genera condiciones favorables para asegurar un
igual o superior nivel de calidad de vida con una disminución de los impactos
ambientales negativos, cuyo alcance abarca la generación, transmisión,
distribución y consumo de energía.
Mejora de las capacidades de gestión del MVOTMA en clave de
calificación y profesionalización de sus recursos humanos para
optimizar su inserción e incidencia socio territorial
Los cambios en las situaciones habitacionales que se presentan en el territorio
exigen un abordaje en clave de proximidad en la gestión de las distintas
dependencias del Ministerio, requiriendo que estas sean más eficaces y eficientes
para elaborar las respuestas que se ajusten a las diversidades que se presentan
en cada caso.
La formación continua de los funcionarios, es un elemento central en el marco de
la reestructura y el proceso de descentralización de todos los programas en las
unidades de gestión regionales. Se entiende oportuno fortalecer procesos de
información y comunicación que les permita mejorar su desempeño en la
ejecución de la política pública habitacional.
Se implementarán protocolos administrativos que garanticen estándares de
calidad en términos de celeridad, toma de decisiones y resultados, acortando las
brechas entre los plazos institucionales y las necesidades de la población
destinataria, sin detrimento de las garantías de gestión y la calidad del servicio.
119
IV.b. Objetivos de la DINAVI
Diseñar e implementar programas habitacionales que contemplen la
heterogeneidad de los hogares destinatarios y faciliten el acceso y la
permanencia en la solución habitacional.
Rehabilitar áreas degradadas del tejido formal e informal a través de acciones
integrales desde la escala de la vivienda al espacio urbano, en consonancia
con las previsiones de la planificación y el ordenamiento territorial.
Revertir las situaciones de precariedad socio - habitacional de los sectores de
mayor vulnerabilidad.
Facilitar el acceso y la permanencia en la vivienda en la modalidad de alquiler
Desarrollar e implementar acciones y programas que fomenten la
participación del sector privado en el aumento del stock habitacional en
especial al destinado al mercado de alquileres.
Mejorar la calidad de vida de la población que vive y/o trabaja en el medio
rural, con énfasis en los sectores más vulnerables.
Diseñar e implementar programas habitacionales que contemplen
la heterogeneidad de los hogares destinatarios y faciliten el acceso
y la permanencia en la solución habitacional.
A los efectos de una comprensión clara de este objetivo se diferenciarán los
programas que generan nueva oferta de aquellos que mejoran el stock existente.
Programas que generan una nueva oferta:
1. Cooperativas de ayuda mutua, ahorro y préstamo y Fondos
Sociales
Son formas consolidadas de producción social de la vivienda y hábitat a
través de la autogestión de grupos organizados.
El crecimiento sostenido del cooperativismo en la última década hace que
sea necesario:
Mejorar la gestión del programa en sus diversas etapas y en la
totalidad de los actores intervinientes (descentralización del estudio
de viabilidad de tierra, declaración jurada para la presentación de
proyectos ejecutivos, etc.).
Contralor de los IAT en sus aspectos cuantitativos y cualitativos
(capacidad de contratación simultánea, calidad del asesoramiento).
120
Instrumentación de las auditorías.
Formación continua mediante la realización de talleres para la
mejora del programa, con participación de instituciones, IATs y
Federaciones (asesoramiento interdisciplinar de los IATs, evaluación
de la Ayuda Mutua en términos de productividad, capital social,
administración directa y ahorro previo, aspectos económicos -
financieros de la obra y el préstamo, entre otros).
Promover instancias para el debate y la realización de ajustes en la
reglamentación del programa.
Ajuste de los mecanismos que contribuyen al fortalecimiento de la
cultura de pago.
Con respecto a los Fondos Sociales se estudiarán mecanismos que
contribuyan a mejorar su funcionamiento:
Instrumentación del Registro de Fondos Sociales
Revisión del marco legal y estatutario que permita diversificar
sus cometidos.
2. Autoconstrucción asistida en terreno público y en terreno
privado
Es una forma de edificación que se realiza mediante la inversión directa de
trabajo por los propios usuarios, la que puede ser complementada con ayuda
voluntaria de organizaciones o grupos familiares y dispone además de un equipo
técnico aportado por DINAVI.
Se dispondrá de tierra de la CIVIS a los efectos de realizar llamados
públicos a personas y familias para adjudicar lotes con servicios y
financiamiento.
Se ajustarán los montos de préstamo para adecuarlos a los costos
de construcción.
Se diversificarán las tipologías de vivienda económica propuestas
por el MVOTMA.
Se avanzará en el diseño de una tipología para densificación en
altura.
En particular, para la modalidad de Autoconstrucción Asistida en terreno público,
se mantendrá la disposición a conveniar con los gobiernos departamentales una
vez que se verifique el cumplimiento de todos los requerimientos previstos en el
reglamento operativo del programa.
En la modalidad de Autoconstrucción Asistida en terreno privado se avanzará en
el diseño de un protocolo de actuación con el Banco de Previsión Social para la
regularización de las deudas por aportes de las construcciones ya existentes.
121
Adicionalmente a los convenios con las Intendencias Departamentales, la DINAVI
gestionará la ejecución de este programa con MEVIR en aquellas localidades en
las que este organismo esté interviniendo.
3. Construcción de conjuntos habitacionales para jubilados y
pensionistas del Banco de Previsión Social
Son unidades que se destinan al uso y goce de aquellos beneficiarios del BPS
cuyo ingreso total familiar no supere las 12 UR.
Estos conjuntos se ejecutan por parte de empresas constructoras a través de
licitaciones públicas, que se localizan en el territorio de acuerdo a las prioridades
que va definiendo la Comisión Consultiva integrada por un representante del
Directorio del BPS, un representante de Organización Nacional de Jubilados y
Pensionistas del Uruguay (ONAJPU) y un representante de la DINAVI.
En este período la cobertura llegará a jubilados y pensionistas de pequeñas
localidades a partir de convenios DINAVI - MEVIR.
Así como también se construirán unidades de un dormitorio en los complejos de
viviendas para población activa, promoviendo la integración intergeneracional.
4 Construcción de conjuntos habitacionales para población activa
Son conjuntos que se continuarán ejecutando por empresas constructoras a
través de licitaciones públicas, ubicadas en consistencia con los objetivos
transversales de localización en áreas consolidadas de las ciudades.
Las modalidades de licitación serán dos:
a) Precio – Proyecto - Terreno (PPT) y
b) Precio – Proyecto (PP), con terreno de la CIVIS.
Las modalidades de acceso serán dos:
o alquiler con opción a compra, ampliando la cobertura a familias que
tienen capacidad de pago y no de ahorro previo y
o compraventa con préstamo con garantía hipotecaria para familias
que integran un ahorro previo.
Programas que intervienen sobre el stock habitacional existente
122
Entre las acciones sobre el stock existente se distinguirán aquellas que refieren a
la mejora, ampliación o refacción de vivienda con problemas de déficit cualitativo
o con necesidades de mantenimiento y la compra de vivienda usada.
Programas de Mejora, ampliación o refacción
1 Rehabilitación urbana
Se extenderá el programa a nivel nacional con acciones dirigidas a
propietarios/inquilinos con ingresos medios y bajos que se ubican en
áreas consolidadas de la ciudad, y que tienen necesidad de mantener o
mejorar la materialidad de su vivienda y en algunos casos ampliar la
capacidad de uso de las mismas; tanto en modalidad de propiedad
horizontal como en propiedad común.
Este programa supone además del préstamo, la posibilidad del subsidio
para la intervención en fachada por el impacto en el entorno barrial.
2 Mejora de la vivienda
Se desarrollarán acciones de mejora que garanticen condiciones básicas
de habitabilidad para población vulnerable, aportando canasta de
materiales, asistencia técnica y mano de obra, para la realización de
obras menores.
3 Microcrédito para refacción y mejora
Tu Casa como la Soñaste. La ejecución del programa se mantendrá en
el ámbito de la ANV, y consiste en facilitar el acceso a un crédito a bajo
costo para compra de materiales y contratación de mano de obra.
Préstamos blandos para mejora y refacción de vivienda para población
con ingresos bajos y capacidad de pago.
Programas para la adquisición de vivienda existente
Con el fin de aprovechar el stock existente se realizarán llamados para posibilitar
el acceso a las mismas mediante subsidio y préstamos de FONAVI o de
instituciones financieras.
123
Se realizará un seguimiento exhaustivo de los valores de mercado a efectos de
definir las condiciones y los criterios para el acceso a estos préstamos y que los
mismos no generen distorsiones en el mercado.
Se estudiarán los mecanismos para facilitar la cesión de cuotas sociales con
derecho de uso y goce sobre unidades libres en cooperativas de vivienda de
usuarios.
Rehabilitar áreas degradadas del tejido formal e informal a través
de acciones integrales desde la escala de la vivienda al espacio
urbano, en consonancia con los planes locales de ordenamiento
territorial
Se fortalecerá la gestión de la “Cartera de Inmuebles para Viviendas de
Interés Social” (CIVIS), creada por Ley Nº 18.362, del 06 de octubre de
2008.
Se adquirirán inmuebles aptos para la construcción de viviendas y
servicios habitacionales a efectos de ejecutar los proyectos y programas
previstos en este Plan Quinquenal de Vivienda.
Se continuará la afectación inmuebles con destino a la ejecución de los
planes de vivienda, pudiendo ser los de su propiedad, los que adquiera
para tal fin a través de los distintos modos, los pertenecientes al dominio
público o privado del Estado o los que hubiere mediante convenios con
agentes públicos o privados, personas físicas o jurídicas, de acuerdo a las
condiciones y modalidades establecidas en la ley Nº 18.362
Se continuarán realizando todas las acciones necesarias para la
regularización de los inmuebles que no revistan la calidad de aptos o no
cumplan con lo establecido en las normas o instrumentos de ordenamiento
territorial aplicable, o no cuenten con las condiciones ambientales
adecuadas, previo a la adjudicación del inmueble a cualquier programa de
vivienda.
Se buscará mejorar los instrumentos legales para la adquisición de
inmuebles del ámbito privado, contemplando el acceso a predios
abandonados o en desuso.
124
Se analizarán los instrumentos legales o reglamentarios que aseguren el
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 65 de la LOTDS, referido a la
prescripción adquisitiva.
Se optimizará la coordinación y gestión interinstitucionales en la
transferencia de tierras e inmuebles, agilizando los mecanismos de
desafectación de los organismos de origen.
Se creará un grupo de trabajo intra institucional con las direcciones de
DINOT, DINAMA y DINAGUA a los efectos de estudiar la tierra que ingrese
a la cartera de inmuebles desde una mirada interdisciplinar y planificar
integralmente las intervenciones a realizarse en el territorio.
Se fortalecerán las coordinaciones y acuerdos a desarrollarse con los
gobiernos departamentales a los efectos de contribuir mutuamente en la
consolidación de programas que apunten al mejoramiento de los barrios
en la dotación de infraestructura y servicios, así como el mejoramiento de
los espacios públicos y la afectación de inmuebles para la CIVIS.
Se profundizarán los acuerdos y coordinaciones con los Entes del Estado
para dotar de servicios a los predios de CIVIS.
Revertir las situaciones de precariedad socio - habitacional de los
sectores de mayor vulnerabilidad
La pobreza tiene múltiples causas y dimensiones de acuerdo al marco teórico
con que se defina e indicadores con que se la mida, pero la precariedad
habitacional es una de sus expresiones más visibles y nítidas. La exclusión
socio-territorial y la precariedad habitacional forman parte de una misma y
compleja realidad a ser abordada desde el ámbito de las políticas públicas y las
políticas sociales en particular.
En ese marco, el abordaje de la problemática habitacional de los sectores de
pobreza es una tarea que no podemos abordar desde el MVOTMA en solitario,
sino continuar profundizando actuaciones en conjunto con los actores
territoriales y nacionales.
Esta conceptualización es coincidente en líneas generales con el documento-
síntesis del Grupo de trabajo de la Comisión Asesora de Vivienda (COAVI) que
abordó esta temática en junio- julio 2015.
125
El Plan Juntos se integrará a la institucionalidad del MVOTMA, en
estrecha relación con la DINAVI. Se dará continuidad a los proyectos de
nueva oferta de vivienda en ejecución. No obstante, se irá direccionando
la fortaleza de su accionar para la atención de la demanda dispersa.
Se buscará complementar y readecuar a los nuevos desafíos los aportes
más estructurantes del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB-PIAI)
cuya experticia es la construcción de infraestructuras y equipamiento
social; el Plan Nacional de Relocalización (PNR) que ha acumulado
experiencia en la relocalización de familias con proyectos en clave de
integralidad, con los aportes del “Plan socio-habitacional Juntos” (Plan
Juntos) cuyo énfasis han sido la organización de grupos y familias en
situación de pobreza en la ayuda mutua y la autoconstrucción y la
Agencia Nacional de Vivienda (ANV) cuya experticia se ha desarrollado,
tanto en la compra de vivienda usada para el PMB y PNR, así como en las
acciones de refacción y mejora de vivienda para situaciones sociales
críticas.
Participación asociada de la DINAVI con los programas de “proximidad”
(Cercanías, Uruguay Crece Contigo (UCC) y Jóvenes en Red).
Plan Nacional de Relocalización (PNR). Tanto en los proyectos en
gestión como en los nuevos proyectos a desarrollar asociados con las
intendencias se redefinirán los acuerdos de trabajo, elaborando un nuevo
cronograma de ejecución. Se ajustará el reglamento operativo de
acuerdo a las lecciones aprendidas, mejorando las guías y protocolos de
actuación para orientar el trabajo de los equipos técnicos contratados. A
partir de la entrada en vigencia de este Plan Quinquenal, se abrirá un
nuevo plazo para la presentación de nuevas propuestas de realojo por
parte de las intendencias u otros actores públicos.
Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB). El PMB ha crecido a
través de su experiencia en el trabajo colaborativo realizado con diversos
organismos. Esta característica del Programa, abierto a colaborar en
proyectos interinstitucionales ha permitido transferencia de conocimiento
en ambos sentidos con las contrapartes, y continuará siendo uno de los
ejes de trabajo.
Atendiendo a la necesidad de dar continuidad a una gran cantidad de proyectos
iniciados en el período anterior, debe considerarse el importante volumen de
126
inversiones que ello implica y la creciente complejización de las intervenciones en
áreas cada vez mayores y con mayores requerimientos de articulación
interinstitucional. Por tal motivo, en los años próximos se establecerá como
estrategia la etapabilidad de los procesos, de forma tal que sea posible atender
la mayor cantidad de proyectos simultáneamente. Esto permitirá a su vez hacer
confluir otras fuentes de financiamiento a medida que avanzan las obras.
Otra estrategia de optimización de recursos que se continuará es la separación
de licitaciones de obras en al menos dos de sus rubros principales:
infraestructuras y arquitectura.
Otra línea de trabajo explorada en el período anterior y que será continuada en
el próximo quinquenio es la compra de viviendas usadas como alternativa a la
construcción de realojos. Esta solución requiere un trabajo diferente de
acompañamiento a las familias, y no es apto para todos los casos, pero ofrece
mayor rapidez y flexibilidad, a la vez que permite al Programa alinearse más con
el objetivo general de utilizar y densificar áreas urbanas consolidadas y con
servicios.
Se comenzará con la implementación del Fondo de Iniciativas Barriales, con el
objetivo de desarrollar proyectos que tiendan a fortalecer el capital social y
humano, trabajando específicamente sobre cinco dimensiones principales: la
apropiación del espacio público, la integración socio-urbana, la convivencia, la
organización barrial y la identidad barrial.
Se implementará el Componente 2 (revitalización de áreas urbanas degradadas)
del PMB, al igual que en Goes en otros barrios consolidados, donde se realizarán
importantes acciones de carácter territorial.
La intervención del PMB se enmarcará en planes de desarrollo de mediano plazo,
de forma tal que los proyectos serán desarrollados en conjunto con diversas
instituciones públicas ejecutoras de políticas sociales, así como con la diversidad
de expresiones organizativas de la comunidad, reduciendo así la superposición de
recursos en el mismo espacio urbano.
Se fortalecerán las capacidades de gestión de las comunidades locales, factor
clave de todo trabajo de intervención territorial, cuya participación ha
demostrado ser fundamental para el éxito y la sostenibilidad del proceso de
mejora barrial en una perspectiva de derechos.
127
Atención a la demanda dispersa
La demanda dispersa, refiere a hogares con situación social crítica y precariedad
habitacional que son derivados por programas o instituciones para la atención
puntual de su situación habitacional. Esta forma de intervención dará continuidad
a las prestaciones en el área de vivienda que el MVOTMA aportó a los Programas
de Proximidad y a otras intervenciones que se han requerido en forma urgente
para población con diversas vulnerabilidades, en especial las vinculadas a
problemáticas sanitarias graves. Este conjunto de instrumentos previamente
desarrollados, serán progresivamente derivados al trabajo coordinado con el Plan
Juntos. De esta manera, la acción edilicia y grupal, se complementará con
asesoramiento y/o acciones jurídicas que apunten a la regularización dominial en
los casos que la misma sea pertinente. Cabe aclarar que el conjunto de
instrumentos desarrollados desde DINAVI para dar respuesta a la demanda de
los Programas de Proximidad continuará vigente pero será progresivamente
sustituida por el trabajo coordinado con Plan Juntos.
Aspectos metodológicos: programas de proximidad + proyecto grupal/
comunitario de mejora habitacional
Los Programas de Proximidad (Cercanías, UCC y Jóvenes en Red) han llevado
adelante una modalidad de acompañamiento familiar o personal, según las
características de los sujetos de su abordaje, sus metas y los plazos
preestablecidos. La acción grupal o comunitaria no ha sido un eje de trabajo, a
excepción del programa “Jóvenes en Red”. La idea fundamental de esta nueva
propuesta es incorporar el trabajo grupal con los participantes para la
autoconstrucción y/o ayuda mutua de sus mejoras habitacionales. Se trata de
colocar la prestación en vivienda como un fin y un medio al mismo tiempo. No se
está proponiendo una contrapartida, se está reinventando una metodología que
produce materialidad y al mismo tiempo hace posible caminos de autovaloración
individual y colectiva, reapropiación del hábitat y generación de posibilidades
para emprender trayectorias diferentes para sus propias vidas. La
autoconstrucción y/o ayuda mutua y sus múltiples combinaciones, deben
utilizarse como medio para el desarrollo de variados aprendizajes, además de
conocimientos de construcción, se procurará promover experiencias positivas de
socialización, cooperación, resolución no violenta de conflictos, reflexión crítica,
entre otras.
128
Esta propuesta supone la simultaneidad del acompañamiento familiar con la
intervención en vivienda, para superar una de las mayores dificultades del
periodo pasado. Para lo que es fundamental construir acuerdos claros de trabajo
entre la DINAVI- la Coordinación de los Programas de Proximidad y el Plan
Juntos, que permitan llevar delante los cambios propuestos en la modalidad de
trabajo.
Intervención en áreas territoriales críticas con proyectos
interinstitucionales en clave de integración social
La propuesta consiste en intervenir en aquellas áreas segregadas de la ciudad
con déficit tanto en servicios públicos y equipamiento sociales, como con un alto
porcentaje de hogares en condiciones de precariedad habitacional que cuenten
con potencialidades para la inclusión socio-urbana. Estas áreas se definirán en
principio a partir de los estudios ya realizados, la cartera de proyectos PMB-PIAI
(cuyo entorno presenta similares características) en las zonas que se definan de
común acuerdo con el conjunto de instituciones nacionales, departamentales y/o
locales. En este sentido, asumen especial relevancia, los aportes concretos de
cada sectorialidad para el trabajo conjunto en los territorios definidos. Cabe
destacar como antecedente las acciones del PMB-PIAI de trabajo en Áreas
Precarizadas y no en Asentamientos aislados, lo que constituye un punto de
partida para las nuevas actuaciones.
Intervención en fincas abandonadas y ocupadas
Esta línea de trabajo se basa en la metodología y modalidad de intervención del
“Grupo interinstitucional de fincas abandonadas y ocupadas’’ integrado por la
Defensoría del vecino de Montevideo, INAU, MIDES, MVOTMA- DINAVI e IdeM.
Este programa de actuación supondrá intervenir sobre aspectos jurídicos,
sociales, habitacionales y de mediación comunitaria, que se desarrollarán a
través de la institucionalidad de dicha comisión y del MVOTMA a través de sus
diferentes dependencias.
Intervención en el stock público precarizado
Esta actuación tiene como antecedentes las intervenciones realizadas desde
2005 en mejora y ampliación en conjuntos de Núcleos Básicos Evolutivos, la
regularización dominial y la escrituración de numerosos conjuntos del MVOTMA,
129
así como las acciones de mejora y refacción realizadas en Conjuntos
Habitacionales administrados por la ANV. La definición de un programa de
actuación en convenio ANV-MVOTMA que permita prevenir y abordar
sistemáticamente esta problemática resulta de gran relevancia, considerando la
inversión estatal realizada y su presencia en la trama urbana. Sobre la base de la
experiencia acumulada por la DINAVI y la ANV, se propondrá programas que
definan prioridades y mecanismos ágiles de intervención que involucren la
gestión de comisiones administradoras y vecinales que vayan asumiendo como
parte de su responsabilidad colectiva el mantenimiento y mejora de los conjuntos
habitacionales que son propietarios o promitentes comparadores, así como las
referidas a espacios y bienes comunes de los conjuntos habitacionales. Las
características de los préstamos de rehabilitación urbana que se han venido
realizando en convenio con las intendencias, podría constituirse en un modelo a
seguir para ir abarcando progresivamente este conjunto diverso de realidades,
sociales, jurídicas y edilicias.
Viviendas asistidas para sectores de mayor vulnerabilidad
Se generarán condiciones para habilitar conjuntamente con el MIDES la
implementación de microproyectos de casas asistidas para evaluar esta
propuesta como alternativa a situaciones críticas o de desafiliación social.
Facilitar el acceso y la permanencia en la vivienda en la modalidad
de alquiler
Alquileres en sus distintas modalidades
Garantía de alquiler común, subsidiada o institucional.
Facilitar el acceso a soluciones habitacionales temporales, a personas
solas y/o núcleos, brindando las garantías de alquiler de MVOTMA con
alcance nacional, asegurando tanto el cumplimiento de los derechos y
obligaciones de los beneficiarios del programa como las condiciones de
habitabilidad, seguridad e higiene de las viviendas en alquiler.
Se ajustarán las condiciones y procedimientos del programa en sus
distintas modalidades de forma de asegurar el alcance a la población que
demanda esta solución habitacional.
130
Se desarrollarán las coordinaciones interinstitucionales necesarias para
asegurar la eficacia y eficiencia de esta línea de acción, pudiéndose en tal
sentido firmar nuevos convenios que se agreguen a los existentes (BPS,
INAU, MIDES, MRREE, UDELAR). Se continuará la gestión de los
programas en convenio MVOTMA- MIDES: “Alternativas habitacionales
transitorias para mujeres en proceso de salida de la situaciones de
violencia doméstica” cuyo objetivo principal es el de promover un
abordaje integral a uno de los problemas más importantes que tiene la
sociedad uruguaya.
Se consolidará el programa en todo el país en su gestión, desarrollando
todos los aspectos necesarios para alcanzar la mayor y mejor
participación de todos los actores del sistema (CGN-MEF y ANV).
Desarrollar e implementar acciones y programas que fomenten la
participación del sector privado en el aumento del stock
habitacional en especial al destinado al mercado de alquileres
Se desarrollará y consolidarán los instrumentos existentes y nuevos que se
implementen asociados a la participación del sector privado, a los efectos
de aumentar y mejorar el stock habitacional, facilitando su acceso por
parte de la población objetivo.
Se consolidarán los instrumentos de participación de capitales privados en
vivienda de interés social, destinada tanto a renta como a venta a través
de créditos hipotecarios.
Se promoverá el acceso a la vivienda de los sectores de ingresos medios
de la población mediante instrumentos que mitiguen restricciones
habituales del sistema financiero.
Se articulará con el sistema financiero público y privado, mecanismos de
participación del ahorro privado en la política pública de vivienda.
Se evaluarán los resultados de la implementación de la ley N°18795 de
incentivos a la inversión privada en viviendas de interés social.
Se fortalecerá el monitoreo y la evaluación en forma continua del
cumplimiento de los objetivos de la ley N°18795.
131
Se mantendrá una fluida difusión y comunicación de este instrumento
con los desarrolladores inmobiliarios en sus distintas escalas, como
forma de facilitar la información necesaria para su ejecución.
Se consolidará el Fondo de Garantía de Créditos Hipotecarios (FOGACH)
para ampliar y mejorar la disponibilidad de créditos hipotecarios en los
sectores de la población que no sean propietarios, con escasa
capacidad de ahorro.
Se instrumentará el rediseño del Fondo de Garantía para Desarrollos
Inmobiliarios (FOGADI) con la finalidad de impulsar la inversión del
sector privado en la construcción de conjuntos de viviendas de pequeña
y mediana escala con nuevos actores.
Se realizarán las convocatorias a proyectos de inversión para la
comercialización de viviendas promovidas en el marco del Programa
Crédito Hipotecario con Subsidio a la Cuota.
Se impulsarán las acciones sobre activos públicos, constituidos por
obras paralizadas, contenedores industriales y terrenos, con el fin de
promover desarrollos inmobiliarios para construir viviendas, recuperar
el entorno urbano, edilicio y social, y valorizar dichos activos.
Se analizará el marco normativo para el desarrollo del programa de
arrendamientos con opción a compra (Leasing Habitacional) con el
sector privado destinado a población con capacidad de pago y no de
ahorro.
Mejorar la calidad de vida de la población que vive y/o trabaja en
el medio rural, con énfasis en los sectores más vulnerables.
Las líneas de acción a implementar para el logro del objetivo enunciado serán
lideradas por MEVIR y requerirán directamente de un cambio en la forma de
actuar, definiendo como eje central la intervención territorial a través de Planes
Integrales de Proyectos Locales.
Esta nueva modalidad de intervención busca abordar las zonas de manera
planificada y coordinada con otros actores del territorio, para lograr soluciones
integrales a las complejas situaciones que se presentan en el territorio.
132
Actualmente, MEVIR ha avanzado en esta línea de trabajo, logrando así definir
las tres primeras regiones de intervención.
En virtud de estas definiciones, las acciones se caracterizarán por la:
Optimización del uso de los recursos públicos asignados, mediante una
gestión basada en valores de transparencia, procurando el mayor alcance
de las acciones institucionales.
Contribución al efectivo empoderamiento por parte de los beneficiarios de
la acción de MEVIR. Enfatizar en la metodología de trabajo el rol activo de
los participantes y jerarquizar el aporte propio de las familias (ahorro,
trabajo directo y gestión) en la implementación de la política de vivienda
(en las etapas previas, durante y posterior a la obra en sí misma).
Generación de un sistema de vínculos con los actores y agentes
intervinientes en la implantación de políticas de desarrollo rural, con el
propósito de contribuir al desarrollo de esas propuestas con equidad social
y construcción de ciudadanía.
Innovación, promoción y monitoreo de las calidades socio-urbanas y
arquitectónicas de las intervenciones así como también jerarquizar los
espacios públicos y equipamientos comunitarios, particularmente los
infraestructurales.
Desarrollo de un plan de fortalecimiento y mejora continua de la gestión
de la organización.
133
134
NOTA: Listado no taxativo de programas
Objetivo Estrategico en
ViviendaPMB
Plan
Juntos
Plan
Nacional
de
Realojos
Autoconstrucción
asistida
Compra de
Vivienda
Construida
por MVOTMA
Compra de
Vivienda en
el mercado
Construcción
por
Cooperativas
Garantía
de
alquiler
Mejora y
ampliación
de vivienda
Soluciones
habitacionales
BPS
Regularización
dominial
Soluciones
Transitorias
Promoción de
inversión
privada en
vivienda
MEVIR
Intervención
en fincas
ocupadas
Facilitar el acceso y la
permanencia de todos los
hogares a una solución
habitacional, con énfasis en los
sectores más vulnerables.
x x x x x x x x x x
Rehabilitar áreas degradadas del
tejido formal e informal a través
de acciones integrales desde la
escala de la vivienda al espacio
urbano, en consonancia con los
planes locales de ordenamiento
territorial.
x x x x x x
Revertir las situaciones de
precariedad socio - habitacional
de los sectores de mayor
vulnerabilidad.
x x x x x x x x x
Facilitar el acceso y la
permanencia en la vivienda en la
modalidad de alquiler
x x
Desarrollar e implementar
acciones y programas que
fomenten la participación del
sector privado en el aumento del
stock habitacional en especial al
destinado al mercado de
alquileres.
x
Mejorar la calidad de vida de la
población que vive y/o trabaja
en el medio rural, con énfasis en
los sectores más vulnerables.
x
Objetivos Transversales
Dis
eñar
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pro
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PROGRAMAS HABITACIONALES
135
IV.c. Líneas de Acción Transversales
Enfoque de Género
Se fortalecerá la Comisión de “Género Vivienda y Hábitat” del MVOTMA la que ha
contado con la participación de referentes de todas las Direcciones y unidades
ejecutoras vinculadas al MVOTMA.
Cuidar el enfoque de género en la formulación y ajuste de los programas
y en los “reglamentos operativos” que se formulen en la implementación
de este Plan.
Procurar la continuidad del proceso de empoderamiento de las mujeres a
partir de su aporte en los procesos de autoconstrucción y /o ayuda
mutua que es uno de los objetivos más importantes logrados en este
tipo de programas.
Continuar con la generación de alternativas laborales para las mujeres, a
partir de las experiencias de la construcción del hábitat, lo que abre un
camino de inclusión laboral a transitar con actores públicos o privados
especializados en el tema.
Eficiencia energética
Continuar desarrollando acciones en materia de eficiencia energética
residencial que aseguren la mejora en la calidad de vida de la población.
Fortalecer el Programa Interinstitucional Canasta de Servicios. Este
procura facilitar el acceso de los hogares de menores recursos a servicios
de energía y agua desde un abordaje multidimensional que aspira a
mejorar la calidad de vida de las familias en situación de vulnerabilidad
socio-económica, articulando tarifas subsidiadas de los servicios, con la
promoción de una cultura de uso eficiente y seguro de los recursos,
facilitando el acceso a equipamiento y fuentes, regularizando instalaciones,
disminuyendo riesgos, y optimizando las inversiones del Estado.
136
Continuar trabajando hacia la universalización del acceso a la energía
segura en vivienda rural en el marco de la Comisión Nacional
Interinstitucional que lleva adelante el Programa de Electrificación Rural, la
cual integra MEVIR.
Estimular la incorporación del sistema solar térmico en los programas de
vivienda, así como en el marco de la ley de promoción de inversiones en
viviendas de interés social, a nivel nacional.
Impulsar las acciones necesarias y las coordinaciones interinstitucionales
que apunten a generar los instrumentos de promoción de la Eficiencia
Energética en edificaciones, con el objetivo de reducir demanda de energía
y mejorar las condiciones de habitabilidad y confort.
137
Acción del BHU
Para el quinquenio 2015-2019, el BHU proyecta una gestión que hará énfasis en
cinco focos claves de desarrollo:
Negocio: Concentra todos los aspectos que constituyen la esencia del
negocio: productos, crecimiento, recuperación de créditos, canales de
comercialización, formas de captación y de colocación, mercado y clientes.
Estrategia/innovación: Impulsa las decisiones que fijan el “cómo” y “por
dónde” se encaminan las acciones institucionales para enfrentar la
competencia, y asegurar eficiencia y eficacia en el cumplimiento de la misión.
Representan las líneas estratégicas de acción que distinguen al BHU y
permiten alcanzar la visión proyectada.
Riesgos: Gobierna la administración de los diferentes tipos de riesgos que
impactan en el desarrollo del negocio y en el ejercicio de las buenas prácticas
bancarias, a través de una visión integral y sistémica, con una mirada
permanente en las exigencias dispuestas por el regulador y la normativa en
general.
Capital Humano: Conduce la disponibilidad de RRHH, el desarrollo de las
competencias, el crecimiento y mejora de las capacidades del personal para
funcionar con recursos competitivos y comprometidos, en equilibrio con los
recursos económico-financieros acordados.
Tecnología y Seguridad: Programa, diseña y ejecuta los desarrollos,
herramientas y soluciones de carácter especializado, tecnológico, logístico y de
infraestructura, para el funcionamiento del Banco, de acuerdo a las exigencias
del medio, al cumplimiento de la reglamentación y al logro de la satisfacción de
los clientes.
Los objetivos corporativos se definen a partir de estos cinco pilares estratégicos,
concebidos como las grandes áreas temáticas que el Banco asumirá en su
gestión institucional de los próximos cuatro años.
138
La Institución dispone de las bases adecuadas para un crecimiento sostenido y
sustentable, alineado con los objetivos de la política pública de vivienda,
apuntando a operar en un mercado en competencia y bajo el estricto
cumplimiento de los requerimientos del Banco Central del Uruguay.
De cara al futuro, el Banco desafía la consolidación e intensificación de la
participación lograda en el mercado de capitales, de modo de obtener el fondeo
necesario para alcanzar sus objetivos comerciales.
Desde su reconversión institucional ha profundizado en la utilización de
tecnología para incrementar la productividad y sustentar un proceso de mejora
continua.
Conjuntamente con la uniformización y estandarización de los procesos, el
fortalecimiento del Gobierno Corporativo y la convergencia hacia el cumplimiento
de la normativa vigente, la administración y racionalización de los recursos
humanos constituye el aspecto medular que viabilizará la concreción de los
planes proyectados.
Los compromisos de gestión que se asumen para el año 2016 se insertan en la
concepción señalada precedentemente y suscriben un conjunto de lineamientos
impartidos por el Directorio que gobernará la futura actuación institucional:
Un modelo de negocio con neto sesgo “especialista”, fortaleciendo
una gestión eficiente apoyada en “economías” que resulten de aplicar la
estandarización.
La participación en el mercado de capitales, asegurando la adecuación
de los objetivos comerciales a la capacidad de fondeo.
La fijación de objetivos de rentabilidad, ajustando las tasas activas a
la estructura actual de costos.
La gestión del recambio generacional, planificando los egresos en
forma acompasada a la viabilidad real de ingresos, apostando al
incremento de la productividad del trabajo en el contexto real del
abatimiento cuantitativo de la plantilla.
El fortalecimiento del equipo humano del Banco, procurando su
profesionalización.
139
La tecnología como instrumento de mejora de la productividad,
promoviendo proyectos relevantes tales como: Telefonía IP, Servicios Web
para el usuario, expediente electrónico y sistemas que mejoren la
prestación de servicios y dialoguen con el CORE
La estandarización y homogenización de los procesos del Banco, a
través de la revisión de los mismos en consonancia con la normativa,
conjuntamente con la adecuación de productos y la mejora de datos.
El fortalecimiento del gobierno corporativo, potenciando el Sistema de
información gerencial para la apropiada toma de decisiones y la expansión
de prácticas de trabajo basadas en el desarrollo de los Comités y grupos de
proyecto a nivel operativo.
Compromisos de Gestión agrupados desde la perspectiva desde la cual
son formulados:
I)Clientes:
I.1) Asegurar una participación en el mercado de créditos hipotecarios
que se ubique en un rango entre el 50% y 65%.
La meta fijada parte del supuesto de un comportamiento del mercado de créditos
hipotecarios similar al operado en el 2014 y en lo que va del 2015.
Se define como Indicador: el porcentaje de participación en el mercado de
créditos hipotecarios.
Fuente a aplicar: información proporcionada por el Banco Central de
Uruguay.
Monitoreo: trimestral
I.2) Alcanzar un ingreso bruto de depósitos en el año del orden de
320.000.000 UI
El indicador se formula como monto bruto de ahorro expresado en
unidades indexadas al cierre del mes de diciembre 2015. Como indicador
de seguimiento interno se monitoreará la cantidad de cuentas nuevas
correspondientes a los niveles de depósito registrados.
140
I.3) Lograr un nivel de colocación de créditos superior a 1.200.000.000
UI.
El indicador se compone por el monto desembolsado por colocación de
créditos hipotecarios exclusivamente de adquisición de vivienda y se
complementa con el registro de la cantidad de créditos hipotecarios
otorgados, desglosados por Departamento.
Monitoreo: mensual
I.4) Sostener los niveles de morosidad por debajo del 2,5%
El indicador se compone por el índice de morosidad registrado en la
cartera total de créditos.
Fuente de información: publicación del Banco Central del Uruguay.
Se complementa la medición con el índice de morosidad de la cartera
nueva de créditos hipotecarios otorgados en UI.
Valor de la meta: menor al 1%.
Fuente de información: Área Riesgos.
Periodicidad de ambas mediciones: trimestral
II) Financieros
II.1) Asegurar la obtención de rentabilidad acorde al patrimonio (ROE
por encima del 3%)
Indicador: rentabilidad /patrimonio al inicio del ejercicio
Fuente de información: Área Administración- balance.
II.2) Alcanzar un 98% de cartera reportada a la central de riesgos
Indicador: Información remitida a la central de riesgos del BCU por el Área
Riesgos.
Medición: mensual
III) Procesos
III.1) Regularización de 10 conjuntos habitacionales a propiedad
horizontal
141
Indicador: cantidad de edificios regularizados
Fuente de Información: Área Comercial
Medición: al cierre de diciembre de 2015
Monitoreo: trimestral, evaluando el nivel de avance por conjunto
habitaciones de acuerdo a las etapas logradas.
III.2) Satisfacción de clientes en atención personalizada del Proceso de
Otorgamiento de Crédito > 80 %
Indicador: porcentaje de clientes satisfechos en atención personalizada en
Proceso de Otorgamiento de Créditos, registrándose también la relación
entre los clientes encuestados sobre el total de clientes atendidos.
Fuente de información: encuesta mensual efectuada por la División Red
Comercial y Atención al Cliente.
III.3) Optimizar la gestión de cambios (requerimientos de TI),
asegurando la puesta en producción de un mínimo de tres nuevas
versiones del Sistema Integral de Gestión Bancaria
Indicador: cantidad de versiones del SIGB en producción
Fuente de información: comunicado de la División Informática con todo el
material que documenta el contenido de la versión puesta en producción.
142
V. Metas Plan Quinquenal de Vivienda 2015 – 2019
PROGRAMA
Soluciones
habitacionales
2015-2019
Nuevas soluciones habitacionales 23.500
Cooperativas 10.000
Construcción de viviendas 3.500
Construcción de viviendas para BPS 1.200
Autoconstrucción asistida 2.000
Vivienda en pequeñas localidades 3.000
Préstamos/subsidios para adquisición de vivienda 1.300 Relocalizaciones 2.500
Acciones sobre el stock 15.700
Préstamos y subsidios para refación, mejora y ampliación 4.600 Mejora habitacional hogares extrema vulnerabilidad - Plan Juntos 3.600
Viviendas de BPS 4.500
Vivienda en pequeñas localidades 3.000
Alquileres 6.000
Contratos de garantía de alquiler 6.000
Programa de Mejoramiento de Barrios 3.570
Total Soluciones MVOTMA 48.770
Nota: Estas metas cons ideran los futuros a justes del FNV de acuerdo a lo establecido
en el artículo 605 de la Ley 18.719 del 27 de diciembre de 2010.
BHU
Créditos 10.000
Total Soluciones MVOTMA 10.000
ANV
Refacción y comercialización de viviendas libres 700
Refacción y comercialización de esqueletos de edificios 240
Préstamos para refacción 6.000
Reestructura de deudas y regularización 13.000
Escrituras de cancelación 3.750
Viviendas en proyectos promovidos Ley 18.795 6.000
Total Soluciones MVOTMA 29.690
TOTAL SOLUCIONES SISTEMA PÚBLICO DE VIVIENDA 88.460
143
El presente Plan Quinquenal de Vivienda recoge aportes de los
funcionarios del MVOTMA, de otros organismos del Sistema Público de
Vivienda (ANV, PMB, MEVIR, BHU), así como los surgidos de los cuatro
grupos en los cuales se organizó el funcionamiento de la Comisión
Asesora de Vivienda (COAVI) reunidos en los meses de junio y julio de
2015.
144
