Prof. Andreas Ladner pmp 2011

Prof. Andreas Ladner

pmp 2011

Gestion de l’organisation territoriale

6. Reforms and RTP

| ©IDHEAP - [email protected] | | 20/04/23 |

E: Changements récents et réformes

Enjeux?

Changement et réformes?

« Convergence, déterritorialisation, gouvernance »


Verwaltungsprofile und Länder

Kontinaleuropäisch-napoleonische Ländergruppe

Frankreich, Italien, Spanien, Portugal, Griechenland

Kontinaleuropäisch-föderale Ländergruppe

Deutschland, Österreich, Schweiz

Skandinavische Ländergruppe Schweden, Dänemark, Norwegen, Finnland

Angelsächsische Ländergruppe

Grossbritannien, Irland, Malta

Osteuropäische Ländergruppe

Ungarn, Polen


Hendriks 2010: Four models of democracy


Reform trends

Multi-level governance

Interactive policy-making

Local referendum

Direct election of the mayor




1. Des réformes institutionnelles


Was sind Institutionen?

„Institutionen sind ein universelles Merkmal menschlichen

Zusammenlebens. Sie sind Manifestationsformen oder

Symbolnetze von Handlungsregelmässigkeiten oder –

gewohnheiten, die im öffentlichen Gebrauch und

soziohistorisch auf ‚relative‘ Dauer angelegt sind.“

(Waschkuhn in Nohlen, Hrsg., Lexikon der Politik 1989:376)


... und weiter:

„Durch Institutionen werden menschliche Bedürfnisse

befriedigt und soziale Interaktionen strukturiert. Es werden

damit zugleich Machtpositionen festgelegt,

Handlungsmöglichkeiten ausgegrenzt, gesellschaftliche

Freiheitschancen eröffnet und individuelle Freiheitschancen

errichtet.“ (Waschkuhn ebenda.)


Oder:

Institutionen sind „humanly devised constraints that shape

social action“ (North 1990: 3)


Politische Institutionen:

„Im traditionellen Verständnis werden unter politischen

Institutionen insbesondere die Staatsorgane (z.B. Regierung,

Parlament) und bestimmte Organisationen (z.B. Parteien,

Gewerkschaften) oder Verfahrensregeln (z.B. Wahl)

verstanden.“ (ebenda)


Oder:

Institutionen sind verhaltensregulierende und

Erwartungssicherheit erzeugende soziale Regelsysteme. Der

politische Institutionenbegriff setzt dort ein, wo die

Befriedigung sozialer Bedürfnisse bzw. die Herstellung und

Verteilung Öffentlicher Güter mit Interessengegensätzen

einhergeht, die nicht allein durch naturwüchsige Ordnungen

bewältigt werden (Roland Czada, in Nohlen, Kleines Lexikon

der Politik, 2002: 354).


March/OIsen (1989)

In den Politikwissenschaften kann das Buch von

March/Olsen (1989), "Rediscovering Institutions", als

Zeichen dafür betrachtet werden, dass eine verstärkte

Auseinandersetzung mit den politischen Institutionen auch auf

die wissenschaftliche Agenda gerutscht ist.


-> Neo-Institutionalismus

Der neo-institutionalistische Ansatz erweitert die eher

formale output-bezogene Betrachtung der (staatlichen)

Institutionen und ihr Regelwerk sowie der politischen

Organisationen der Gesellschaft (Parteien, Verbände etc.) um

polit.-soziologische und behavioralistische Ansätze.


Die verschiedene neo-institutionalistische Schulen (Hall et al. 1997):

- Historischer Neo-Institiutionalismus

- Ökonomischer Neo-Institutionalismus

- Soziologischer Neo-Institutionalismus

haben auch unterschiedliche Vorstellungen vom institutionellen

Wandel!


Rational Choice-Neo-Institutionalismus:

Hier sind die Präferenzen der Akteure relativ stabil und sie verhalten sich rational.

Zu Veränderungen kommt es dann, wenn sich das Umfeld verändert respektive gemäss North, wenn sich die „Preise“ und damit die Anreizstruktur verändern (North 1990: 84).

Die einzige andere Möglichkeit gemäss North wäre eine Veränderung des Geschmackes.


Soziologischer Neo-Institutionalismus:

Akteure folgen einem vorgegebenen Verhaltensmuster. Dieses Muster scheint den durch die Institutionen vorgegebenen Rollen angemessen zu sein (vgl. Beyeler 2001: 8).

Anhänger dieses Ansatzes gehen nicht von stabilen Präferenzen aus, welche ausserhalb der Institutionen entstehen, sondern machen geltend, dass auch die Präferenzen innerhalb der Institutionen entstehen.

Institutionen wandeln sich gemäss dem soziologischen Ansatz, wenn die ihnen zugrunde liegenden Werte erodieren und die Identifikation mit der Institution abnimmt.


Historischer Neoinstitutionialismus

Institutionen sind gewöhnlich relativ stabil

Je älter Institutionen werden, desto schwieriger wird

es, sie zu ändern (Pfadabhängigkeit)


Die These von der Pfadabhängigkeit unterstreicht gemäss Schulze (in Nohlen/Schultze 2002: 643):

Die Kontextgebundenheit aller politischen Institutionen, ihrer Entstehung und ihres Wandels.

Die Abhängigkeit des nachfolgenden politischen (Institutionen-)Wandels von den Ausgangs- und Entstehungsbedingungen und Verlauf im Rahmen des dadurch vorgegebenen und begrenzten Pfades.

Den Einfluss der hohen Innovationskosten und des politisch-institutionellen Nutzens als Erklärungsfaktor für das ausgeprägte Beharrungsvermögen der politischen Akteure – mit der Konsequenz, dass vielfach an weniger effizienten Lösungen festgehalten wird, und zwar auch dann, wenn diese von den Akteuren selbst als ineffizient angesehen werden.


„Pathdependency“

Mit der Verlaufsabhängigkeit verkündet der neue

Institutionalismus, das Geschichte von Belang ist (North 1988:

119).


Institutioneller Wandel und Reformen

Keine klare Unterscheidung.

Die Bandbreite der Umgestaltungsmassnahmen bewegt sich auf einem Kontinuum zwischen radikalem (im Sinne eines „Paradigmawechsels“) und evolutionärem (inkrementalistischem) Wandel (Naschold/Bogumil 1998, Thom/Ritz 1999).

Institutioneller Wandel als Oberbegriff: Inkrementalistische Veränderungen stehen im Vordergrund.

Es gibt (noch!?) keine Soziologie der Reformen


Nach Cortell/Peterson (1999: 179) müssen die drei

Faktoren „triggers“, „change-oriented preferences“ und

„institutional capacity“ vorhanden sein, damit es in einem

demokratischen Staat zu institutionellem Wandel kommt.

Wie kommt es zu Veränderungen?


Internationale oder innenpolitische Ereignisse, sowohl in Form von Krisen wie auch in Form von Druck öffnen „windows of opportunity“, welche es den Politikverantwortlichen ermöglichen, bestehende Institutionen zu verändern.

Ob diese Gelegenheit wahrgenommen wird, hängt von den Handlungen und Interessen der Verantwortlichen ab.

Wie weit die Verantwortlichen diese Möglichkeiten wahrnehmen können, hängt von ihrer Position und der „Durchlässigkeit“ des politischen Systems ab.

Chancen und ihre Wahrnehmung


zur Erklärung von institutionellen Veränderungen (vgl. dazu auch March 1981):

Sechs Ansätze ...


Dieses Modell entspricht dem Modell der Evolution.

Institutionen verändern sich entsprechend ihrer Eignung den

Ansprüchen und Anforderungen gerecht zu werden, über

Ausprobieren, Wettbewerb und Durchsetzung gegenüber

anderen Möglichkeiten.

1. Variation and Selection:


Das hier zugrunde liegende Modell entspricht einem “Rational

Choice” Ansatz. Es wird aufgrund bestimmter

Entscheidungskriterien zwischen alternativen Lösungen und

den zu erwarteten Auswirkungen ausgewählt.

2. Problem Solving:


3. Experimental Learning:

Der Ansatz entspricht hier einem “Tiral and Error”-Ansatz.

Regeln (Institutionen), die sich als erfolgreich erwiesen

haben, werden beibehalten, erfolglose Regeln (Institutionen)

werden aufgegeben.


4. Conflict:

Veränderungen sind das Produkt von Konflikten zwischen

Individuen und Gruppen mit unterschiedlichen Interessen.

Konfrontation, Verhandlungen und Koalitionen sind die

entsprechenden Prozesse. Das Resultat hängt von den

ursprünglichen Präferenzen und dem politischen Gewicht der

Akteure ab. Veränderungen können entstehen, wenn sich die

Mobilisierung oder die Ressourcen der Teilnehmer verändern.


5. Contagion:

Veränderungen verbreiten sich über Nachahmung.

Attraktivität von neuen Lösungen (respektive der Suche nach

neuen Lösungen, al), führen zur Verbreitung von Reformen.


6. Turnover:

Durch die Veränderung der beteiligten Akteure und ihrer

Fähigkeiten, insbesondere durch die Rekrutierung von neuen

Akteuren mit anderen Einstellungen, Fähigkeiten und Zielen

kann es zu institutionellem Wandel kommen. Dieses Modell

entspricht dem Modell der „Regeneration“.


10 Es gibt verschiedene Modelle, welche die Hintergründe für die Entstehung von

Reformprozessen zu erklären versuchen. Wie gut treffen die unten skizzierten Erklärungsansätze auf das hier zur Diskussion stehende Reformprojekt in ihrer Gemeinde zu?

trifft überhaupt trifft voll und weiss nicht zu ganz zu nicht Mit dem Wandel der Gesellschaft kommt es

folgerichtig auch zu neuen Lösungen...................... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5] [ ] Eine sorgfältige Evaluation hat ergeben,

dass es sich um eine bessere Lösung handelt ........... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5] [ ] Es soll einmal etwas anderes ausprobiert werden, vielleicht handelt es sich dabei um eine bessere Lösung ................................................................ [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5] [ ] Verschiedene politische Akteure versuchen sich mit neuen Lösungsvorschlägen zu profilieren .......... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5] [ ] Andere Gemeinden sind mit ähnlichen Projekten erfolgreich............................................. [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5] [ ] Durch Veränderungen bei Verantwortlichen und ihren Fähigkeiten entstehen neue Lösungen............. [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5] [ ]


Wie kommt es zu Reformen? (N=198)

Auslöser

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

SozialerWandel -Evolution

Evaluation -PublicChoice

Trial andError

ProfilierungpolitischerAkteure

Kopieren NeuePersonen

neueLösungen

Insgesamt


Kein Zusammenhang mit der finanziellen Lage

Kein Zusammenhang mit der Finanzlage

0102030405060708090

100N

PM

Exe

kutiv

e

Pa

rlam

en

t

IKZ

Fu

sio

ne

n

Sch

ulg

em

ein

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n

Alle


Theorien zur Erklärung von Reformchancen (Wagschal 1999: 225)

Gute Reform- und Steuerungschancen

Schlechte Reform- und Steuerungschancen

Systemtheorien Kybernetische Systemtheorie

Systemkonkurrenz

Systemzusammenbruchsthese (Krisenreflexhypothese)

Autopoiesis

Chaostheorie

Policy Inheritance

Globalisierung

Akteurstheorien Parteiendifferenztheorie

Elitentheorien (Männer machen Geschichte)

Rational Choice/Politischer Konjunkturzyklus

Theorie der Machtressourcen organisierter Interessen

Machtwechselthese

Theorie der non-decisions

Akteurszentrierter Institutionalismus

Neoklassik

Konkordanzdemokratie

Korporatismus

Institutionelle Blockadetheorien (Veto Player, Grand Coalition State, Semisouveräner Staat, Politikverflechtung


Bestimmungskräfte

Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Entscheidungs- und

Verfahrensstrukturen (polity)

Starting conditions!

Staats- und verwaltungsinstitutionelle und –kulturelle Grundstrukturen

(culture)

Sozio-ökonomische, budgetäre Rahmenbedingungen

Politische Kräfteverhältnisse, ideologische Handlungsinteressen,

Koalitionen

Reformdiskurs, Think Tanks, Berater, Wissenschaft

Internationale Öffnung, epistemic communities, policy learning


Konvergenz, Divergenz, Persistenz

Konvergenz: Globalisierung und internationale Konkurrenz führen zu

einer institutionellen, kognitiven und normativen Angleichung (<- rational

choice, policy learning, coercive isomorphism, mimetic isomorphism,

normativ isomorphism), siehe auch: unterschiedliche Formen der

Konvergenz!

Divergenz/Persistenz: Die in den Politik-, Staats- und

Verwaltungstradition einzelner Ländergruppen verankerten

institutionellen, kulturellen und normativen Faktoren haben eine

fortwirkende Bestimmungskraft. (Pfadabhängigkeit)


22. Types de réformes




Typen von Verwaltungsreformen

Kuhlmann/Wollmann (2010, Ms)


Interne Verwaltungsreformen (NPM vs. traditionell)

Aufbau und Organisation

Prozesse, Abläufe und Steuerung

Personal und Führung



Externe Verwaltungsreformen

Vertikale intergouvernementale Verwaltungsreformen:

De-/Rezentralisierung, Funktionalreform, Regionalisierung, Devolution,

Quasi-Föderalisierung

Territoriale Konsolidierung im subnationalen Raum: Fusionen,

Kooperationen

Intersektorale Verwaltungsreformen: Privatisierung, Auslagerung, PPP,

Re-Verstaatlichung



3. Exemples


Institutionelle Reformen in der Schweiz (Ladner 2011)


Types de réformes

NGP PPP, Outsourcingcollaborations, fusions

Répartitions des tâches Péréquations financières


NPM without NPM (2009)



ARE 2008: Raumkonzept Schweiz




RPT – cinq instruments

Nouvelle péréquation financière (NPF) – péréquation au sens

strict

– 1. la péréquation des ressources

– 2. la compensation des charges

Répartition des tâches (RT) – péréquation au sens large

– 3. le désenchevêtrement des tâches et de leur financement

– 4. la rationalisation des tâches communes (nouvelles formes de

collaboration et de financement)

– 5. la collaboration intercantonale


2009



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