Projet de loi de finances pour 2018 - Senat.fr · 2020. 10. 6. · Une amélioration du déficit public de 0,3 point de PIB en 2018, ramenée à 0,1 point après prise en compte du

Projet de loi de finances pour 2018

Albéric de Montgolfier, rapporteur général

Commission des finances Mercredi 8 novembre 2017

Une embellie conjoncturelle qui facilite grandement le retour du déficit sous le

seuil de 3 % du PIB

L’économie française disposait à l’issue de l’exercice 2016 d’une « capacité de rebond » supérieure à celle de ses voisins

3

Source : commission des finances du Sénat (d’après les prévisions de la Commission européenne du printemps 2017)

Estimation du niveau de l’écart de production à l’issue de l’exercice 2016

(en % du PIB potentiel)

1,3

1,1

0,7

x 1,9

2016

France

Zone euro

Union européenne

La France s’oriente depuis le printemps vers une reprise plus vigoureuse qu’escompté, qui s’accompagne d’un dynamisme des prélèvements obligatoires

4

Source : commission des finances du Sénat

Évolution des prévisions de croissance du Gouvernement pour 2017

(en %)

1,71,6

1,51,5

PLF 2018 DOFP 2018 Programme de stabilité

PLF 2017

+ 0,2

Évolution des prévisions d’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB pour 2017

1,3

1,11,01,0

PLF 2018 DOFP 2018 Programme de stabilité

PLF 2017

+ 0,3


En l’absence d’embellie conjoncturelle, la prévision de déficit public pour 2017 serait nettement supérieure au seuil de 3 % du PIB

5 Source : commission des finances du Sénat

Estimation de l’effet de l’embellie conjoncturelle sur le déficit public 2017

(en % du PIB)

0,1

0,3

Révision de l’hypothèse d’élasticité

Déficit 2017 avec le scénario

macroéconomique du PLF 2018

2,9

Révision de la prévision

de croissance

3,3

Déficit 2017 avec le scénario

macroéconomique du programme de

stabilité

Un scénario macroéconomique raisonnable

Une « bonne surprise » à l’issue de l’exercice 2017 est possible, compte tenu du caractère prudent des hypothèses retenues par le Gouvernement

7


Comparaison des prévisions de croissance les plus récentes pour 2017

(en %)

Taux de croissance 2017 selon l’évolution du PIB au cours du dernier trimestre


1,71,8

1,7

Insee Gouvernement Consensus forecasts

(en %)

Une révision du taux de croissance à 1,8 % en 2017 se traduirait par une réduction du solde public d’environ 1,4 milliard d’euros, tandis qu’une élasticité des prélèvements obligatoires supérieure de 0,1 au niveau attendu (1,3) permettrait un recul du déficit des APU de 2,5 milliards d’euros, toutes choses égales par ailleurs.

La prévision de croissance du Gouvernement pour 2018 est « en ligne » avec les principales estimations disponibles


Comparaison des prévisions de croissance 2018 pour la France

(en %)

1,71,8

1,71,71,6

OCDE Consensus forecasts

FMI Gouvernement

1,7

Commission européenne

Un scénario macroéconomique naturellement entouré de risques, à la hausse comme à la baisse

9

Note méthodologique : la simulation a été effectuée avec le scénario sous-jacent au PLF 2018, qui ne tient pas compte du coût du contentieux lié à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes distribués. Source : commission des finances du Sénat

Estimation du déficit public pour l’année 2018 selon différents scénarios macroéconomiques

(en % du PIB)

2,9

1,9

Scénario défavorable

0,7

0,3

2,6

Scénario favorable

Scénario du Gouvernement

Un recul du déficit public de faible ampleur, porté par l’amélioration de la

conjoncture

Une amélioration du déficit public de 0,3 point de PIB en 2018, ramenée à 0,1 point après prise en compte du coût du contentieux lié à l’annulation de la taxe à 3 %


Évolution prévisionnelle du déficit public entre 2017 et 2018

(en % du PIB)

2,82,6

2,9

Déficit 2017 Déficit 2018 avant prise

en compte du contentieux

Déficit 2018 après prise

en compte du contentieux

- 0,1

Un déficit qui resterait significativement supérieur à celui de nos principaux voisins…

12 Source : commission des finances du Sénat (d’après les programmes de stabilité 2017 des différents pays)

Prévision du niveau du solde public en 2018 dans les principaux pays de la zone euro

(en % du PIB)

- 2,8

- 2,2

- 1,2- 1,0

- 0,8- 0,7

0,3

0,8

Belgique Allemagne Italie

- 1,0

France Espagne Portugal Pays-Bas Autriche

…et serait insuffisant pour réduire la dette

13

Note de lecture : pour la France, il s’agit de l’évolution prévisionnelle du ratio d’endettement avant prise en compte du coût du contentieux lié à l’annulation de la taxe à 3 %. Source : commission des finances du Sénat (d’après les programmes de stabilité 2017 des différents pays)

Variation anticipée du ratio d’endettement des principaux pays de la zone euro

entre 2017 et 2018

(en points de PIB)

0,0

- 1,2- 1,5

- 1,8

- 2,3- 2,3

- 3,0

- 3,7

Espagne Portugal Autriche

- 2,0

France Italie Belgique Allemagne Pays-Bas

Une réduction du déficit public modeste et liée en grande partie à l’amélioration de la conjoncture

14

Note de lecture : la décomposition ne tient pas compte du coût du contentieux lié à l’annulation de la taxe à 3 %. Source : commission des finances du Sénat

Décomposition du solde public 2016-2018

(en % du PIB)

2016 2017 2018

Solde public - 3,4 - 2,9 - 2,6

Solde conjoncturel - 0,8 - 0,6 - 0,4

Mesures ponctuelles et temporaires - 0,1 - 0,1 - 0,1

Solde structurel - 2,5 - 2,2 - 2,1

Un redressement limité de la situation structurelle des comptes publics

difficilement compatible avec nos engagements européens

La réduction du déficit structurel anticipée en 2018 apparaît significativement inférieure à celle prévue par les principaux pays de la zone euro qui demeurent éloignés de leur objectif à moyen terme de solde structurel

16

Source : commission des finances du Sénat (d’après les programmes de stabilité 2017 des différents pays)

Variation anticipée du déficit structurel entre 2017 et 2018 au sein des principaux pays de la zone euro

déficitaires


0,1

0,2

0,6

0,7

0,8

Portugal France Belgique Italie Espagne

0,5

L’ajustement structurel prévu est insuffisant au regard de nos engagements européens et s’accompagne d’un dépassement de la norme de dépenses européenne

17


Comparaison entre l’ajustement structurel prévu par le Gouvernement et l’objectif fixé par le Conseil

de l’UE pour 2018

(en points de PIB potentiel)

0,1

0,6

Ajustement structurel minimum demandé

par le Conseil

Ajustement structurel prévu par

le Gouvernement

- 0,5 pt

La France aura épuisé ses marges de manœuvre au regard de la règle de déficit structurel dès l’exercice 2018.

La réduction du déficit structurel prévue par le Gouvernement, aussi modeste soit-elle, n’est nullement garantie

18

Source : commission des finances du Sénat (d’après les documents budgétaires, le scénario central de la mission menée par le FMI au titre de l’article IV dont les conclusions ont été publiées en septembre 2017 et le rapport « Études économique de l’OCDE : France 2017 » de l’OCDE paru en septembre 2017)

Prévisions d’évolution du solde structurel de la France entre 2017 et 2018


- 1,8- 1,8

- 2,2 - 2,2- 2,1- 2,1

- 0,4 pt + 0,1 pt - 0,3 pt

FMI Gouvernement OCDE

2018

2017 L’OCDE et le FMI anticipent en 2018 une dégradation du déficit structurel de la France dans leur scénario « central ».

Un effort de maîtrise de la dépense conforme à l’objectif initialement

affiché par le Gouvernement aurait permis un redressement plus

significatif des comptes publics

Une volonté louable du Gouvernement de ne pas différer la nécessaire baisse des prélèvements obligatoires…


Évolution de la part des prélèvements obligatoires dans le

PIB (en % du PIB)

42,1

44,3

44,7

44,4

40,0

40,5

41,0

41,5

42,0

42,5

43,0

43,5

44,0

44,5

45,0

2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

- 0,4

…qui s’accompagne d’un report critiquable d’une part significative de l’effort de maîtrise de la dépense


Évolution prévisionnelle de la croissance de la dépense publique

(en %, en volume)

Économies à réaliser (à partir du tendanciel de la Cour des comptes)

(en %, en milliards d’euros)

0,0

0,9

0,5

0,8

2018 2017

+ 0,5

PLF 2018

DOFP 2018

14 Md€

20 Md€ 0,5 %

0,0 %0

5

10

15

20

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

PLF DOFP

Montant d’économies à réaliser

Objectif d’évolution en volume de la dépense publique

Un effort de maîtrise de la dépense

porté par l’ensemble des administrations publiques

Pour les collectivités territoriales, les économies en dépenses prévues pour 2018 sont supérieures à celles exigées par le mécanisme de contractualisation de la LPFP

23

Source : rapport économique, social et financier 2018

Évolution prévisionnelle des dépenses des administrations publiques locales

(en %)

2017 2018

Dépenses totales 1,8 1,2

Dépenses de fonctionnement 1,5 0,5

Investissement 3,1 4,1

Investissement hors Société du Grand Paris 0,6 2,9

La trajectoire repose sur l’hypothèse d’une croissance en valeur des dépenses de fonctionnement de 0,5 %, et non de 1,2 %.

La réduction de la dépense des administrations de sécurité sociale repose principalement sur des mesures de gestion non reconductibles et des leviers « traditionnels » déjà largement exploités

24

Source : PLFSS 2018

Économies prévues dans le cadre du régime général et du FSV par le PLFSS 2018

(en milliards d’euros)

Alignement du plafond et du montant de la PAJE 0,1

Modération de la progression du FNAS 0,2

Mesure de maîtrise des dépenses de gestion courante

0,3

Décalage de la date de revalorisation des pensions 0,3

Lutte contre la fraude aux prestations 0,2

Abaissement de la dotation de la branche ATMP au FIVA

0,1

Économies relatives à l’Ondam 4,2

Total des économies en dépenses du PLFSS 2018 5,4

Une dégradation marquée du déficit

budgétaire de l’État en 2018

Hors impact de la censure de la contribution de 3 % sur les dividendes, une dégradation du déficit budgétaire de l’État de 6,4 milliards d’euros en 2018

26

- 10,0 Md€- 1,1 Md€- 2,3 Md€

- 1,7 Md€

- 1,5 Md€

Évolution spontanée

des recettes

Progression des dépenses pilotables (par

rapport à l’exécution prévue en

2017)

- 76,5 Md€

- 82,9 Md€ + 10,2 Md€

Suppression de la contribution

exceptionnelle de solidarité

- 6,4 Md€

Prévision solde budgétaire 2017

pré PLFR

Solde 2018 pré PLFR

Hausse de la contribution

au budget européen

Principales mesures nouvelles

en recettes

Troisième volet du programme

d’investissement d’avenir (PIA3)

Décomposition des facteurs d’évolution du solde budgétaire de l’État entre la prévision d’exécution pour 2017 et l’estimation pour 2018


Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Après prise en compte des contentieux liés à la contribution de 3 %, une augmentation du déficit potentiellement supérieure à 10 milliards d’euros en 2018 par rapport à 2017

27

Décomposition de l’incidence sur le solde budgétaire en 2018 de la décision du Conseil constitutionnel relative à la contribution de 3 % sur les dividendes



- 4,7 Md€

- 0,4 Md€

Solde budgétaire 2018 en l’absence

de mesures de redressement

supplémentaires

- 4,5 Md€

- 87,4 Md€

Recettes supp. 2018 contrib.

exceptionnelle IS

Solde 2018 pré PLFR

- 82,9 Md€

Reprise en base dégradation du

déficit 2017

+ 0,6 Md€

Dépenses de contentieux suppl. liées décision du Conseil constit.

Des recettes globalement stables en

2018 mais une prévision fragile

Une diminution des recettes fiscales nettes de 1,3 milliard d’euros prévue pour 2018

29

Décomposition des principaux facteurs d’évolution des recettes fiscales nettes de l’État entre la prévision d’exécution pour 2017 et l’estimation pour 2018



+0,2+10,2

290,1

Prévision d’exécution 2017 PLFR (hors impact décision Conseil

constit.)

-10,0

Evolution spontanée

Mesures "nouvelles"

- 1,3 Md€ (-0,5 %)

Prévision PLF 2018

288,8

Mesures de transfert

Suppression taxe 3 % dividendes

-1,8

Une évolution contrastée selon l’impôt considéré

30

Évolution du produit des « grands impôts » de l’État de 2016 à 2018

(en milliards d’euros et en %)


144,4

15,9

71,8

150,5

10,4

72,6

152,8

13,3

72,7

Impôt net sur le revenu Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Taxe sur la valeur ajoutée nette

+2,9 (+28 %)

+0,2 (+0,2 %)

+2,3 (+1,5 %)

Produit prévisionnel 2018 Produit révisé 2017 Exécution 2016

22,030,0 28,228,4 23,0

33,224,625,3 19,925,9

Impôt net sur les sociétés Autres recettes fiscales nettes

- 7,3 (-22 %)

-3,1 Md€ (-13 %)

Produit prévisionnel 2018 post PLFR

Produit révisé 2017 post PLFR

Produit prévisionnel 2018 pré PLFR

Produit révisé 2017 pré PLFR

Exécution 2016

Des mesures « nouvelles » du PLF 2018 qui intègrent des mesures prises antérieurement

31

Impact sur le produit des recettes fiscales nettes, en 2018, des mesures nouvelles antérieures et postérieures au 14 mai 2017


N.B. : la différence entre le chiffre de 10,0 milliards d’euros présenté sur la diapositive 29 et le montant de 12,4 milliards d’euros provient du fait que le total du présent graphique intègre l’effet de la suppression de la taxe sur les dividendes (1,8 milliard d’euros) et ne neutralise pas le traitement en dépenses du compte d’avances aux collectivités territoriales de la restitution de CVAE (0,7 milliard d’euros). Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général)

-5,3-6,9

-7,5

-5,5

3,2

-1,2-2,6

-1,4

-12,4

Total Autres recettes fiscales nettes

-8,0

-0,5

TICPE (brute)

3,3

0,1

TVA

0,4

0,2 0,2

IS

-5,5

-0,2

IR

Impact des mesures antérieures au 14 mai 2017

Mesures nouvelles du Gouvernement

Une maîtrise de la dépense en

demi-teinte : un budget plus sincère mais peu ambitieux

Un budget 2018 indéniablement plus sincère que la loi de finances initiale pour 2017

33

Décomposition de l’évolution des dépenses de l’État entre la loi de finances initiale pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018



+ 0,9 Md€+ 0,3 Md€+ 0,9 Md€

+ 1,1 Md€

+ 2,1 Md€

Dépenses d’investis-sement

- 0,9 Md€

Concours opérateurs

Dépenses d’intervention

de guichet

240,5 Md€

Dépenses d’intervention hors guichet

PLF 2018

+ 4,5 Md€ (+1,9%)

Dépenses de personnel (hors CAS Pensions)

Dépenses de fonction-nement

LFI 2017

236,0 Md€

Réforme des aides au

logement : - 1,7 Md€

Dont 800 M€ de correction de sous-budgétisations

Dont 500 M€ de corrections de sous-budgétisations

Dont 600 M€ au profit du budget d’investissement de la Défense

En 2018, des économies limitées en l’absence de réformes de structure : un effort en dépenses reporté sur la fin du quinquennat

34 Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

-1,8

-1,6

-1,4

-1,2

-1,0

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0,0

- 15,0 %

- 10,0 %

- 5,0 %

0,0 %

Administration générale et

territoriale de l’État

- 0,4 Md€

Travail et emploi

- 1,5 Md€

Cohésion des territoires et

logement

- 1,7 Md€

En % (échelle de droite)

En valeur absolue (Md€, échelle de gauche)

Missions connaissant des baisses de crédits supérieures à 100 millions d’euros en 2018

(hors CAS « Pensions »)

Évolution des dépenses de l’État sous norme de

2017 à 2022

-0,012

-0,010

-0,008

-0,006

-0,004

-0,002

0,000

0,002

0,004

0,006

0,008500

100

400

300

150

200

450

0

250

350

50

2022 2021 2020 2019 PLF 2018 LFI 2017 format 2018

Evolution en volume des dépenses pilotables

Evolution en volume de l’objectif de dépenses totales de l’État

Dont norme de dépenses pilotables

(en milliards d’euros – axe de gauche et en taux d’évolution – axe de droite)

(en milliards d’euros – axe de gauche et en taux d’évolution – axe de droite)

Une masse salariale dont la progression est moins rapide qu’en 2017 mais qui continue de croître

35

Évolution annuelle de la masse salariale de l’État depuis 2003

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d’après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général et les données de la Cour des comptes

Évolution totale sur le quinquennat :

0,0 %


+ 7,8 %


- 6,6 % 5,8 %

3,9 %

0,2 %1,1 %

0,4 %

-0,6 %-0,7 %-1,3 %-2,5 %

-1,4 %-0,8 %

0,0 %

-3,6 %

1,4 %0,9 %1,4 % 1,6 %

-4 %

-2 %

0 %

2 %

4 %

6 %

2015 2018 2005 2004 2003 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2016 2017 (PLF

2018)

LFI 2017

Une hausse de toutes les composantes de la masse salariale

36

Décomposition des facteurs d’évolution de la masse salariale de l’État entre la prévision d’exécution pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018



+ 0,4 Md€

Rebasage de dépenses

+ 0,2 Md€

+ 1,3 Md€ (+1,6 %)

GVT Solde

+ 0,3 Md€

Mesures catégorielles

+ 0,6 Md€

Impact schémas

d’emplois

+ 0,3 Md€

Corrections techniques

- 0,6 Md€

Prévision Exécution

2017

Prévision PLF2018

+ 87,9 Md€

Autres variations

+ 86,6 Md€

Un effort sur les effectifs en 2018 trop modeste pour compenser l’impact des créations de postes intervenues au cours de l’année 2017

37

Principaux chiffres relatifs à l’évolution des effectifs de l’État en 2018

(en ETPT)


- 682 ETPT

10.000

0

-10.000

-20.000

-30.000

-40.000

-50.000

Suppressions de postes annoncées sur le

quinquennat pour l’État et ses opérateurs

Hausse nette des ETPT de l’État hors effets de

périmètre et corrections techniques

Réduction des ETPT résultant des schémas

d’emplois prévus pour 2018

+ 9.358 ETPT

- 50.000 ETPT

+ 8.677 ETPT

Hausse des ETPT liée à l’extension en année

pleine des créations de postes en 2017

Soit moins de 2 % du total des suppressions de postes

annoncées sur le quinquennat

Coût de l’extension en année pleine : 340 millions d’euros en

2018

Le « grand plan d’investissement » : sur 57 milliards d’euros annoncés par le Gouvernement, 35 milliards d’euros de mesures nouvelles

38

Origine des moyens de financement du plan d’investissement



Mesures nouvelles : 35 milliards d’euros

12 10 24 11

0 10 20 30 40 50 60

Redéploiements

PIA 3

Mesures nouvelles portées par des crédits budgétaires

Mesures nouvelles financées par d'autres instruments financiers

Projet de loi de finances pour 2018

Albéric de Montgolfier, rapporteur général

Commission des finances Mercredi 8 novembre 2017

Documents

Projet de loi de finances pour 2018 - Senat.fr · 2020. 10. 6. · Une amélioration du déficit public de 0,3 point de PIB en 2018, ramenée à 0,1 point après prise en compte du