NOTE     NOVEMBRE 2017  

 

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Préparation de la Conférence nationale des territoires du 14 décembre 2017 Propositions pour une nouvelle politique de cohésion et une refondation de la contractualisation

L’AdCF souscrit à l’idée d’axer la CNT du 14 décembre 2017 sur les enjeux de cohésion des territoires. Elle considère qu’il est nécessaire d’évoquer nos priorités et objectifs de politiques publiques, après de très longues années consacrées aux réformes de structures et des instruments (schémas, zonages..). Des inquiétudes se sont exprimées lors des élections nationales sur les nouvelles fractures territoriales. Il faut y répondre sans tarder.

L’AdCF a plaidé pour une nouvelle politique nationale de cohésion des territoires dans son document de propositions remis en juillet à la CNT. Elle ne peut que souscrire à sa mise sur agenda.

Les nouvelles orientations stratégiques doivent être débattues et, le plus possible, partagées par l’ensemble des acteurs territoriaux, dans un souci d’efficacité de notre action publique et de bonne coordination. La CNT doit ainsi permettre de valider les objectifs qui font d’ores et déjà consensus et identifier les sujets nécessitant approfondissements au premier semestre 2018.

1. Quel diagnostic partagé ? Quelles priorités collectives ?

Notre pays dispose d’une cohésion territoriale historiquement forte. C’est un atout précieux dans l’Europe et le monde actuels mais qui est menacé par des fractures sociales et territoriales :

- nouveaux creusements des inégalités régionales de PIB,

- risques de décrochage entre métropoles et autres composantes du territoire,

- bassins industriels qui ont très fortement souffert depuis les années 2000,

- phénomènes d’expulsion des ménages modestes de certains territoires « tendus » sous l’effet des bulles foncières et immobilières (cœurs des métropoles, territoires touristiques, littoraux...),

- dévitalisation et vieillissement de certains espaces de faible densité ou économiquement affaiblis,

- quartiers urbains en crise,

- mobilités résidentielles et sociales bloquées...

   

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L’analyse de ces fractures par « strates » de territoires n’est plus possible tant les disparités sont aujourd’hui internes aux différentes catégories de collectivités. Certains propos sont excessifs et caricaturaux en essayant d’opposer deux France ou simplifier à l’extrême la complexité contemporaine. Il est devenu fondamental de proposer un véritable diagnostic de la situation et d’essayer de le partager. Cela permettra d ’établ i r la carte des terr i to ires rée l lement pr ior i ta ires , en objectivant les critères retenus. Le CGET devrait pouvoir proposer une première analyse à partir des données très riches de son observatoire et du rapport triennal de ce dernier. Les rapports européens sur la cohésion et les villes en Europe seront aussi utiles pour se comparer.

La feuille de route de notre stratégie nationale de cohésion doit être définie sans trop tarder car :

- s’engage l’exercice des SRADDET (les réflexions nationales doivent permettre d’éclairer leurs enjeux),

- seront prochainement disponibles la plupart des schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services aux publics (SDAASAP) qu’il faudra rendre opérationnels,

- sont en phase d’élaboration ou de réactualisation des projets de territoires dans de nombreuses communautés (cf. enquête AdCF auprès des présidents de communautés et métropoles),

- se définissent actuellement tous les plans nationaux sectoriels ou thématiques (Logement, politique de la ville, transition écologique, numérique, santé, culture, mobilités...) qui doivent être ordonnés à une vision d’ensemble et territorialisée. La dimension territoriale du Plan d’investissement (Pisani-Ferry) doit également s’appuyer sur cette stratégie.

La cohésion des territoires repose sur de nombreux mécanismes qui relèvent aussi bien de la protection sociale (700 milliards de flux financiers avec de très fortes incidences territoriales désormais mieux mesurées), du déploiement de grands services et équipements publics nationaux (éducation, universités, santé, sécurité...) que de politiques publiques décentralisées. Il est important que la stratégie nationale tienne compte de ces leviers et que l’Etat précise ses orientations pour l’avenir des universités françaises, le maillage hospitalier et des centres de soins (cf. annonces récentes), des grandes infrastructures de transport (cf. Assises des mobilités).

L’Etat a également une responsabilité majeure dans l’harmonisation des « pouvoirs d’achat » des territoires, à travers les politiques de péréquation. Celles-ci sont de plus en plus puissantes et efficaces mais il reste des progrès à faire pour harmoniser les analyses de richesses et de charges, mettre en cohérence les dispositifs empilés de péréquation, actualiser certains critères et indicateurs (notamment de charges) et tenir compte des réformes fiscales sur les potentiels financiers des territoires (cf. impact des révisions des valeurs locatives, remplacement de la TH...).

Enfin, la stratégie nationale de cohésion territoriale s’appuiera, de manière essentielle, sur les politiques décentralisées et, notamment, nos politiques d’investissement public. Celles-ci doivent être sanctuarisées pour éviter une dérive à l’allemande des infrastructures. Nos investissements publics représentent une part modeste de la dépense publique (moins de 3% du PIB) mais ont un effet majeur d’entraînement sur l’investissement privé et la croissance économique. Toutes les grandes institutions mondiales ou européennes (OCDE, FMI, Commission européenne, Conseil européen...) appellent à une relance. Celle-ci passera en France par les collectivités. L’investissement de l’Etat est demeuré stable. Celui des collectivités, largement prépondérant en pourcentage, a massivement chuté.

   

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Données sur les évo lut ions de la commande publ ique g loba le (compara isons des « pr ises de commandes » sur les t ro is premiers t r imestres de l ’année entre 2012 et 2017) . Source baromètre

AdCF-Caisse des Dépôts :

L’AdCF appelle, depuis 2014, à la tenue d’assises nationales de l’investissement public. La CNT pourrait faire office de cadre approprié entre décembre et l’été 2018, en s’ouvrant sur ce sujet à d’autres grands acteurs publics et privés. Il sera ut i le de dresser un bi lan du Plan Juncker et évaluer ses effets réels d’entraînement (que l’AdCF juge à ce jour invisibles pour les collectivités).

Ces orientations stratégiques de notre politique de cohésion des territoires et des priorités d’investissement devront déterminer :

- les principaux maîtres d’ouvrage compétents,

- les besoins de financement des programmes d’investissement ; que ce soit des équipements neufs (cf. numérique) ou des dépenses d’entretien/renouvellement (cf. eau/assainissement),

- les perspectives d’autofinancement par les maîtres d’ouvrage mais en tenant compte des concours attendus de leurs co-financeurs (agences nationales, ministères, caisses de protection sociale, fonds divers...),

I l est fondamenta l de redonner une v is ib i l i té p lur iannuel le à ceux qui invest issent , donc les maîtres d ’ouvrage . Les capacités et ratios de désendettement, actuellement en débat, n’ont de sens que par rapport à une prévision budgétaire et une capacité d’auto-financement qui intègrent les concours extérieurs (la capacité de désendettement des intercommunalités a été très fortement dégradée par la baisse de la DGF).

   

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2. Les contreparties aux efforts demandés sur les dépenses de fonctionnement

La CNT devra être conclusive sur les efforts de maîtrise des dépenses publiques locales en termes de fonctionnement. Il sera nécessaire de préciser la méthode retenue pour passer d’un cadrage macro-économique général (encore à préciser) aux objectifs individualisés par signataire et à la méthode d’analyse (enjeux de périmètre, prise en compte des efforts déjà accomplis...).

Parmi les contreparties figurent en premier lieu les engagements de l’Etat à :

- faire preuve de sobriété normative,

- agir sur le « stock » des réglementations et dépenses contraintes des collectivités,

- vérifier l’absence de sur-transposition (de la législation française par rapport aux textes européens, mais aussi des services déconcentrés de l’Etat par rapport aux textes nationaux),

- s’interdire toute hausse de fiscalité impactant les services publics locaux (TVA, TGAP notamment).

Le suivi annuel de ces contrats devra permettre de vérifier le respect des engagements pris dans une logique de donnant-donnant.

Le deuxième volet des contrepart ies de l ’Etat , tout aussi attendu par les territoires, est de redonner de la visibilité aux différents concours apportés aux projets d’investissement et politiques locales par l’Etat et ses multiples opérateurs.

Plus personne ne dispose aujourd’hui d’une vision consolidée et transversale des interventions de l’Etat dans les territoires ; l’Etat étant défini ici au sens large, à savoir les services ministériels centraux et déconcentrés, les opérateurs (agences, établissements publics nationaux...), les caisses de protection sociale, les fonds nationaux (type FNAP), les programmes (type PIA).

L’opacité provient ainsi de :

- l’ « agencification » de l’Etat,

- la prolifération des appels à projets et des contrats sectoriels,

- la diversification des modes opératoires qui font cohabiter des subventions ou dotations, des aides fiscales (cf. pôles de compétitivité, ZRR, ZFU...), des prêts...

Il serait utile de s’entendre sur une nouvelle logique d’action publique et des « pactes girondins » visant à adapter les outils aux stratégies et projets territoriaux, et non plus les projets aux outils. I l faut sort ir du p i lotage à d istance des terr i to ires . Cela passe notamment par une évolution profonde des modes opératoires par rapport aux logiques privilégiées depuis 20 ans, en privilégiant le contrat de projet au zonage, les interventions en autofinancement (subventions) plutôt qu’en exonérations fiscales de toute nature (qui sont autant de « niches » qui rendent notre fiscalité illisible) ou en prêts.

Cette nouvelle logique d’action publique passe par une forte déconcentration à l’échelle régionale des répartitions de moyens.

Le préfet de région doit être le garant de l’équité de traitement entre les territoires sur l’ensemble des programmes d’intervention de l’Etat. C’est sur l’ensemble des interventions que doit se vérifier cette équité et non ligne budgétaire par ligne budgétaire. Certains territoires auront davantage besoin de soutiens de l’ARS, d’autres de

   

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l’ANRU. Mais i l est fondamenta l que tous les terr i to ires (bass ins de v ie) a ient le sent iment d ’être accompagnés de manière équitab le et proport ionnée à leurs d i f f icu ltés .

Certains grands plans nationaux concernent tous les territoires comme la transition numérique ou la transition écologique. D’autres ont vocation à être plus ciblés.

L’AdCF propose au demeurant que tous les territoires puissent s’inscrire dans une démarche contractuel le génér ique. Celle-ci devra concrétiser la notion de « pacte girondin ».

Pour ce qui concerne le « bloc » communes/communauté et ses maîtrises d’ouvrage (rappelons que le bloc communal porte près de 80% de la maîtrise d’ouvrage du secteur public local), cette contractua l isat ion devra it s ’opérer au p lus près des bass ins de v ie , à savoir par « ensemble intercommunal » (à l’échelle d’une agglomération ou d’une métropole) ou par regroupements de plusieurs communautés (PETR, pays...). Les contrats de ruralité (ou les programmes européens Leader) ont largement préparé cette nouvelle approche.

Ces contrats doivent s’inscrire dans une v is ion p lur iannuel le . Ils doivent faire état d’un diagnostic partagé entre Etat et collectivités signataires sur des priorités stratégiques. Ils doivent évoquer :

- les efforts faits et à faire sur les dépenses de fonctionnement,

- les besoins d’investissements identifiés dans les grands domaines de politiques publiques,

- les crédits potentiellement mobilisables,

- un dispositif d’ingénierie pour animer le contrat (crédits dédiés, apports en nature des services de l’Etat à travers la future agence nationale de cohésion des territoires1...),

- un calendrier de travail fixant des rendez-vous réguliers sur les volets thématiques du contrat et les annexes financières du contrat,

- des outils efficaces de suivi, d’observation et d’évaluation pour suivre de manière fine et en continu l’avancement des projets et, si besoin, les réorienter

Ces nouveaux contrats génér iques (« pactes de conf iance ») doivent être proposés à l ’ensemble des terr i to ires , et ne plus dissocier les collectivités par strates (métropoles, villes moyennes, petites villes, ruralité).

Ils pourront en revanche décliner, à travers leurs volets thématiques et opérationnels, les plans nationaux dont la vocation est d’être ciblée sur des types bien précis de territoires. De fait, certains territoires cumulent aujourd’hui aussi bien un contrat de ville (ciblé sur les quartiers sensibles) qu’un contrat de ruralité (ciblé sur les parties rurales d’une intercommunalité ou d’un PETR), un programme LEADER, un investissement territorial intégré (crédits Feder et Fse), des labels TEPCV, ZDZG... Il serait opportun de mieux distinguer le contrat-cadre (le « pacte de confiance ») et les programmes thématiques ou ciblés venant soutenir les différents volets opérationnels du contrat-cadre (politique de la ville, transition énergétique, économie circulaire, ruralité…). Ces programmes thématiques seraient, en quelque sorte, déclinées par des convent ions opérat ionnel les annexées au « pacte » .

Cette solution sera pragmatique car les projets de territoires ne sont jamais situés au même stade de maturité d’un volet opérationnel à l’autre. Le défaut des appels à projets nationaux est de leur imposer d’être sur la ligne de départ au même instant, ce qui est rarement le cas2. Les terr i to ires ne disposant pas d ’une ingénier ie suf f isante                                                                                                                1 L’AdCF est sceptique sur l’intérêt de créer une nouvelle agence nationale. Si celle-ci doit néanmoins voir le jour, il est fondamental qu’elle opère de manière très déconcentrée en mobilisant de manière transversale des ressources disponibles et s’articule avec l’existant (CEREMA, autres agences, CGET...). Elle pourrait devenir un outil de préparation des nouvelles contractualisations en redynamisant le réseau des SGAR.

2 Un décalage des calendriers susceptible parfois de nuire à la faisabilité même d’un programme, comme le démontre l’exemple récent des protocoles de préfiguration du NPNRU : l’impossibilité, pour les Régions, de flécher des crédits européens en faveur de certains projets inscrits dans le protocole bloquait l’ensemble du processus et a obligé l’ANRU à un exercice de « décroisement des financements »)

   

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peinent à concour ir et se retrouvent exc lus . Le déploiement de certains appels à projets se traduit de fait par d’importants « zones vierges », souvent des territoires fragiles et vulnérables.

En changeant de logique contractuelle, les « pactes de confiance » devraient permettre de mettre en réserve certains crédits pour permettre à des territoires d’y accéder d’ici 2020. Le dispositif d’ingénierie intégré dans le contrat-cadre devrait servir à cet accompagnement.

3. Le suivi dans la durée

La pluri-annualité du contrat au cours du quinquennat permettra de prévoir une évaluation à mi-parcours, notamment après les renouvellements de 2020, pour définir d’éventuelles réorientations.

Les « pactes de confiance » pourraient être signés durant l’année 2018, en contrepartie des engagements sur les dépenses de fonctionnement. Dans les « ensembles intercommunaux » concernés, il est éminemment souhaitable que les communes importantes et leur communauté (ou métropole) signent le même contrat, afin de raisonner de manière solidaire et consolidée (compte tenu des flux financiers entre communes et intercommunalité).

Pour les territoires « non obligés » par la norme d’évolution des dépenses de fonctionnement, il est important que l’accès à la contractualisation générique leur soit ouvert mais qu’ils aient également la possibilité de conclure avec l’Etat un accord sur la maîtrise de l’évolution des dépenses locales. 40% de l’évolution de cette dépense provenant de décisions nationales (cf. Cour des Comptes), cet engagement contraindra aussi l’Etat.

Du côté de l’Etat, la contractualisation devra sans doute être déléguée, en tout ou partie, à un niveau départemental. Mais il est fondamental que la coordination et le pilotage demeurent du niveau régional, sous l’égide du préfet de région et du SGAR. C’est à cette échelle que peut être organisée la transversalité des analyses, l’équité entre territoires, le recensement des interventions des opérateurs.

Un dispositif de « reporting » exhaustif devra être mis en place pour organiser un suivi fin des interventions contractuelles de l’Etat et de ses opérateurs dans les territoires de contractualisation. Pour chaque « pacte de confiance », sera organisée cette transversalité en recensant les interventions d’acteurs tels que :

- les dotations ou fonds « généralistes « (DETR, DSIL, FNADT...)

- les crédits ministériels ciblés,

- les moyens des grandes agences nationales (ANRU, ANAH, AFITF, ADEME, Agences de l’eau, Agences régionales de santé...),

- les interventions des grands programmes nationaux (PIA, pôles de compétitivité...),

- les fonds nationaux (FNAP, FISAC, Fonds Barnier...)

- les conventions des caisses de protection sociale (CNAF, CNAV, MSA...)

- les fonds européens structurels et d’investissement (Feder, Fse, Feader, Feamp)

Du point de vue du suivi budgétaire, il sera certainement utile d’étudier la fongibilité de certains crédits (cf. le FUI). Il est utopique d’espérer en revanche une ligne budgétaire unique, car les parcours décisionnels, les rattachements budgétaires aux chapitres « LOLfiens » compliqueront l’exercice. Des regroupements par grands domaines devraient être possibles néanmoins.

En tout état de cause, il sera fondamental de veiller au respect de la parole de l’Etat dans les contrats. La multiplication des engagements non respectés a profondément affaibli la fiabilité de la signature de l’Etat ces

   

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dernières années. Le nouveau gouvernement ne souhaite s’engager, ainsi que le Premier ministre l’a déclaré, que sur des paroles qu’il pourra tenir. C’est très important pour regagner en confiance d’une part mais aussi pour la sincérité des comptes locaux. Les concours attendus de l’Etat vont être de plus en plus regardés par les agences de notation et les banques.

Ce sont leurs conditions de prêts qui seront affectées. Cela vaudra pour les engagements de l’Etat avec les collectivités mais aussi avec leurs organismes associés comme le montre actuellement le problème soulevé par l’article 52 du PLF sur les bailleurs sociaux. Leurs difficultés engagent clairement la garantie des collectivités de rattachement, ce que certaines agences de notation soulèvent (phénomène nouveau).

Pour assurer un suivi dans la durée du contrat, un dispositif d’animation ad hoc devra être conçu par les préfets de région, en lien avec leurs collègues préfets de département. Il serait opportun que chaque territoire en contrat dispose d’un interlocuteur disponible, un « référent Etat » ayant suffisamment d’autorité et d’expérience pour débloquer les difficultés (sous-préfet, secrétaire général ou autre) et un calendrier de travail annuel pour effectuer un bilan de suivi.

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Nicolas Portier T. 01 55 04 89 00 n.portier@adcf.asso.fr