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QUELLE RESPONSABILITÉ PÉNALE POUR LES ÉLUS LOCAUX ? LA RÉACTION DE RENÉ DOSIÈRE, PRÉSIDENT DE L’OBSERVATOIRE DE LÉTHIQUE PUBLIQUE ET MEMBRE HONORAIRE DU PARLEMENT. E n associant les élus locaux à la mise en œuvre du « déconfinement » en particulier la réouverture des établissements scolaires, le Gouvernement a vu surgir - spontanément ?- la question de la responsabilité pénale des intéressés. Pourtant, depuis la loi du 10 juillet 2000 sur les délits non intentionnels, que j’ai co-rédigée, en tant que rapporteur de l’Assemblée nationale, avec Elisabeth Guigou, Garde des sceaux et Pierre Fauchon sénateur aujourd’hui décédé, cette question ne se pose plus. Quelle était la législation antérieure ? S’agissant des délits non intentionnels, c’était la fonction même des intéressés qui les rendait responsables pénalement des dommages causés, alors même qu’ils n’avaient qu’un rapport lointain les faits. Le syndrome de la chute fortuite d’un panneau de basket occasionnant le décès d’une personne conduisant automatiquement l’enseignant et le maire devant le tribunal correctionnel existait dans tous les esprits. Alors que la sanction d’un délit repose sur une faute intentionnelle ou directe, le code pénal concernait de la même manières les délits non intentionnels, alors même que la responsabilité des auteurs était particulièrement ténue et indirecte. Cette législation ne s’appliquait pas seulement aux élus locaux qui disposent avec les sénateurs, qu’ils élisent, d’une caisse de résonance efficace. Elle concernait également tous les décideurs publics et privés : enseignants, médecins hospitaliers, directeurs d’hôpitaux et d’établissements scolaires, fonctionnaires d’autorité, responsables associatifs, organisateurs de manifestations culturelles et sportives etc. La modification de la loi a donc eu un impact considérable. En quoi consiste-t-elle ? Désormais, en cas de délits non intentionnels, la responsabilité pénale n’est applicable que si trois éléments sont réunis : l’existence d’une « faute caractérisée », c'est-à-dire une faute non ordinaire ou fugace, mais une faute dont les critères sont bien marqués, affirmés avec netteté. Il faut, en

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QUELLE RESPONSABILITÉ PÉNALE POUR LES ÉLUS LOCAUX ? LA RÉACTION DE RENÉ DOSIÈRE, PRÉSIDENT DE L’OBSERVATOIRE DE L’ÉTHIQUE PUBLIQUE ET MEMBRE HONORAIRE DU PARLEMENT.

En associant les élus locaux à la mise en œuvre du

« déconfinement » en particulier la réouverture des

établissements scolaires, le Gouvernement a vu surgir -

spontanément ?- la question de la responsabilité pénale des

intéressés. Pourtant, depuis la loi du 10 juillet 2000 sur les délits

non intentionnels, que j’ai co-rédigée, en tant que rapporteur de

l’Assemblée nationale, avec Elisabeth Guigou, Garde des sceaux

et Pierre Fauchon sénateur aujourd’hui décédé, cette question ne

se pose plus.

Quelle était la législation antérieure ? S’agissant des délits non intentionnels, c’était la

fonction même des intéressés qui les rendait responsables pénalement des dommages causés, alors

même qu’ils n’avaient qu’un rapport lointain les faits. Le syndrome de la chute fortuite d’un

panneau de basket occasionnant le décès d’une personne conduisant automatiquement l’enseignant

et le maire devant le tribunal correctionnel existait dans tous les esprits. Alors que la sanction d’un

délit repose sur une faute intentionnelle ou directe, le code pénal concernait de la même manières

les délits non intentionnels, alors même que la responsabilité des auteurs était particulièrement

ténue et indirecte.

Cette législation ne s’appliquait pas seulement aux élus locaux qui disposent avec les

sénateurs, qu’ils élisent, d’une caisse de résonance efficace. Elle concernait également tous les

décideurs publics et privés : enseignants, médecins hospitaliers, directeurs d’hôpitaux et

d’établissements scolaires, fonctionnaires d’autorité, responsables associatifs, organisateurs de

manifestations culturelles et sportives etc.

La modification de la loi a donc eu un impact considérable. En quoi consiste-t-elle ?

Désormais, en cas de délits non intentionnels, la responsabilité pénale n’est applicable que si trois

éléments sont réunis : l’existence d’une « faute caractérisée », c'est-à-dire une faute non ordinaire

ou fugace, mais une faute dont les critères sont bien marqués, affirmés avec netteté. Il faut, en

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outre, qu’elle expose autrui à un risque que l’auteur ne pouvait ignorer. Enfin ce risque doit

présenter une particulière gravité. Conséquence de cette nouvelle législation : la suppression de la

confusion existante depuis un siècle (1912) entre les fautes pénales et civiles d’imprudence au point

qu’une relaxe pénale faisait obstacle à une indemnisation civile. Désormais l’instance civile est

indépendante de la procédure pénale. Une véritable révolution juridique. Enfin la loi impose aux

collectivités la prise en charge financière des frais de justice pour les élus faisant l’objet de

poursuites pénales en cas de faute détachable, à l’instar de ce qui existait pour les fonctionnaires.

L’élaboration du texte s’est avérée particulièrement délicate. Le vote initial de la proposition

de loi sénatoriale a suscité une campagne de presse laissant craindre qu’il s’agissait d’un régime de

faveur pour les élus locaux, d’une espèce d’amnistie.A l’occasion de l’examen du texte à

l’Assemblée, il a fallu combattre cette campagne, d’une part en exposant que les élus n’étaient pas

les seuls concernés, et surtout en choisissant une rédaction suffisamment précise et explicite. Ce fut

l’occasion de nombreux échanges entre les deux rapporteurs et la ministre de la justice Elisabeth

Guigou, assistée de son directeur de cabinet Christian Vigouroux, dont les relations avec le Sénat

étaient parfois tendues.

Il fallait rassurer les associations de victimes, inquiètes voire réticentes de ce changement de

législation et dont les préoccupations étaient relayées par les média ; convaincre les organisations

professionnelles que cette modification n’aurait pas de conséquences sur la législation du travail.

Pour y parvenir il a fallu prendre le temps d’écouter et ensuite préciser le texte. Le choix de chaque

mot a fait l’objet de toutes les attentions : un vrai travail de dentelle guidé par la préoccupation

qu’on ne touche à la loi pénale que d’une main tremblante. Objectif atteint puisque c’est un vote

unanime dans les deux assemblées qui est intervenu, ce qui n’avait pas été le cas lors de la première

lecture. Enfin il a fallu surmonter les réticences de nombreux parlementaires - et non des moindres -

envers les magistrats accusés d’ignorer les intentions du législateur et d’interpréter trop largement

les textes votés. De leur côté, les magistrats s’offusquaient de ces procès d’intention, en soulignant

que les textes votés étaient flous et manquaient de précisions sur les intentions du législateur. C’est

pourquoi, j’ai pris soin d’être d’une précision extrême dans chacun de mes deux rapports afin

qu’aucune incertitude ne subsiste sur les intentions du législateur. Les plus hauts magistrats de

l’époque m’ont d’ailleurs exprimé leur satisfaction. Restait à voir comment la loi serait appliquée.

Près de vingt ans d’application de la loi ont satisfait tous les intéressés, en particulier les

associations de victimes. Lors d’un colloque au Sénat en 2006 pour un bilan des premières années,

le président de la fédération nationale des victimes d’accidents collectifs déclarait : « Cette loi ne

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donne plus à ce jour matière à inquiétude aux parties civiles et aux associations de victimes. Je vous

conseille de ne plus rien changer à cette loi ». En 2010, l’éditorial d’une revue juridique des

collectivités territoriales disait : « La jurisprudence porte en elle les preuves de la sagesse de la loi.

La démesure a enfin cédé à l’équilibre (…) le droit a renoué avec la justice ». Mais comme le

changement dans les têtes s’effectue plus lentement que la législation, certains élus locaux - voire

des parlementaires mal informés - ont continué à vivre avec le syndrome du panneau de basket. A

l’occasion de la mise en œuvre de l’urgence sanitaire, l’association des maires a rallumé ce feu,

pour des motifs politiciens. La proximité des élections sénatoriales explique sûrement le vote

unanime du Sénat, y compris chez les sénateurs connus pour leur absence de démagogie. Le

Premier ministre s’est courageusement opposé à une modification de la loi car elle était injustifiée,

mais sa majorité a succombé à la démagogie ambiante.

Ainsi, en commission mixte Sénat-Assemblée, l’article 121-3 du code pénal sur les délits

non intentionnels est complété par cette rédaction : « [cet article] est applicable en tenant compte

des compétences ,du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de

crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire ainsi que la nature de ses missions ou de ses fonctions,

notamment en tant qu’autorité locale ou employeur ».

Une modification dans l’urgence, la précipitation et l’improvisation d’une législation pénale

élaborée aussi rigoureusement et qui donne satisfaction n’avait donc aucune justification juridique

et constitue une double faute politique. Outre que le choix de termes aussi généraux qu’imprécis

dans la législation pénale ne grandit pas le travail législatif, cette formulation ouvre un boulevard

aux juges pour interpréter cas par cas les éventuels délits ce qui ne renforce aucunement la

sécurisation des intéressés. C’est dire l’actualité de cette phrase de Charles Péguy : « La guerre

contre la démagogie est la plus dure de toutes les guerres(…)Le triomphe de démagogies est

passager. Mais les ruines sont éternelles ».

René Dosière

Membre honoraire du Parlement.

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Retrouvez l’interview de René Dosière, Président de l’Observatoire de l’éthique

publique et membre honoraire du Parlement, dans Le Point.

RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MAIRES : « UN COUP POLITIQUE » SELON RENÉ DOSIÈRE LE LIEN : HTTPS://WWW.LEPOINT.FR/DEBATS/RESPONSABILITE-PENALE-DES-MAIRES-UN-COUP-POLITIQUE-SELON-RENE-DOSIERE-12-05-2020-2375084_2.PHP

René Dosière est un peu en rogne. L'ex-député, devenu président de l'Observatoire de

l'éthique publique, n'a pas du tout aimé la séquence des derniers jours, qui a vu le Sénat puis

l'Assemblée toucher à une loi qui, selon lui, donne entière « satisfaction » depuis vingt ans : la loi

dite Fauchon. Votée en 2000, elle encadre la responsabilité pénale des maires, fonctionnaires ou

dirigeants en édictant la notion de délit non intentionnel. C'est d'ailleurs le premier motif de sa

grogne : si le sénateur du Loir-et-Cher Pierre Fauchon est à l'origine de cette proposition de loi, c'est

lui, René Dosière, qui l'a largement remaniée, sous l'impulsion d'un Laurent Fabius alors au

Perchoir et, déjà, gardien vétilleux des textes de loi (il préside aujourd'hui le Conseil

constitutionnel). Nommé rapporteur, Dosière dit avoir beaucoup consulté, négocié puis retravaillé

ce texte. La version finale a d'ailleurs été adoptée à l'unanimité par les deux chambres. Il serait donc

juste, selon lui, que les médias parlent de « loi Fauchon-Dosière ».

Cette paternité rappelée, René Dosière s'attaque au fond du problème. Pourquoi diable, lors

du vote sur la prolongation de l'état d'urgence sanitaire, avoir introduit une nouvelle notion qui

exonère un peu plus les élus ? Validée par le Conseil constitutionnel lundi soir, cette notion est,

selon Dosière, beaucoup trop vague : leur responsabilité doit être appréciée au regard « des

compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l'auteur des faits dans la situation de crise

ayant justifié l'état d'urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions,

notamment en tant qu'autorité locale ou employeur ». Pour parler de façon un peu plus claire, le

texte donne la possibilité d'atténuer la responsabilité de l'élu en cas de contamination d'une personne

par le coronavirus, puisqu'il n'agit pas forcément de son propre chef pour faire appliquer les règles

sanitaires.

C'est bien ce qui énerve Dosière. En ajoutant une formulation assez vague à un texte à ses

yeux précis, les parlementaires donnent un pouvoir d'appréciation au juge, en cas de saisie. L'ex-

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député y voit un « coup politique » de l'Association des maires de France, à l'origine de cette

initiative, et du Sénat, alors que les municipales et les sénatoriales sont en ligne de mire. Il s'en

explique.

LE POINT : LES MAIRES, AVANT TOUT, ÉTAIENT INQUIETS DE VOIR LEUR RESPONSABILITÉ PÉNALE ENGAGÉE EN CAS DE CONTAMINATION PAR LE CORONAVIRUS. VOUS N'ENTENDEZ PAS CETTE CRAINTE ?

René Dosière : Je trouve surtout que la modification de la loi du 10 juillet 2000 sur les délits

non intentionnels était inutile. C'est un coup d'épée dans l'eau. Les sénateurs et l'Association des

maires de France ont fait n'importe quoi, dans l'urgence et la précipitation. Depuis l'adoption de la

loi en 2000, la question de la responsabilité pénale des élus locaux ne se pose plus. Avant, les élus

étaient, de par leur fonction, pénalement responsables des dommages causés, alors même qu'ils

n'avaient qu'un rapport lointain avec les faits. L'intention n'était pas nécessaire. C'était le syndrome

du panneau de basket : sa chute fortuite sur un élève, provoquant sa mort, avait automatiquement

conduit l'enseignant et le maire devant le tribunal correctionnel.

QU'A CHANGÉ LA LOI DE 2000 ?

Désormais, en cas de délits non intentionnels, la responsabilité pénale d'un élu, d'un

fonctionnaire ou d'un dirigeant n'est applicable que si trois éléments sont réunis : l'existence d'une

« faute caractérisée », c'est-à-dire une faute non ordinaire ou fugace, mais une faute dont les critères

sont affirmés avec netteté ; il faut, en outre, qu'elle expose autrui à un risque que l'auteur ne pouvait

ignorer ; enfin, ce risque doit présenter une particulière gravité. Cette nouvelle législation

supprimait la confusion vieille d'un siècle entre les fautes pénales et civiles d'imprudence, au point

qu'une relaxe pénale faisait obstacle à une indemnisation civile. Désormais, l'instance civile est

indépendante de la procédure pénale. Une véritable révolution juridique. La loi impose aussi aux

collectivités la prise en charge financière des frais de justice pour les élus qui font l'objet de

poursuites pénales en cas de faute détachable, à l'instar de ce qui existait pour les fonctionnaires.

Au départ, la proposition de loi a suscité une campagne de presse, qui critiquait un régime de faveur

pour les élus locaux, une espèce d'amnistie. Mais, après un travail de dentelle guidé par la

préoccupation qu'on ne touche à la loi pénale que d'une main tremblante, l'objectif a été atteint.

C'est un vote unanime dans les deux assemblées qui est intervenu. Près de vingt ans d'application de

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la loi ont satisfait tous les intéressés, en particulier les associations de victimes. Lors d'un colloque

au Sénat en 2006 pour un bilan des premières années, le président de la Fédération nationale des

victimes d'accidents collectifs a dit : « Cette loi ne donne plus à ce jour matière à inquiétude aux

parties civiles et aux associations de victimes. Je vous conseille de ne plus rien changer à cette loi. »

Y A-T-IL EU DEPUIS 2000 DES CONDAMNATIONS PÉNALES DE MAIRES OU DE TOUTE AUTRE PERSONNE CONCERNÉE PAR CETTE LOI ?

Non, aucune, alors que des situations auraient pu en entraîner (chaque année de nombreux

élus sont toutefois condamnés pour d'autres raisons, comme le manquement à la probité, NDLR). Il

y a eu en revanche des indemnisations civiles, ce qui n'était pas autorisé jusqu'alors en cas de relaxe

au pénal. Les associations de victimes sont satisfaites. Elles ne cherchent pas la vengeance, elles

cherchent la justice.

COMMENT EXPLIQUEZ-VOUS L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE DE RENFORCER LA PROTECTION QUE LA LOI DE 2000 OCTROIE DÉJÀ AUX MAIRES OU AUX FONCTIONNAIRES ?

Le Premier ministre était contre le premier texte proposé par le Sénat, car il considérait que

la rédaction de la loi de 2000 était déjà assez nette et protectrice, et qu'elle satisfaisait tout le monde.

En matière pénale, on ne joue pas avec les mots, et la rédaction finale de l'article 121-3 du Code

pénal est trop imprécise. Elle va entraîner l'alternative suivante : soit le juge ne s'en servira pas,

estimant cet article trop général pour aller plus loin, soit il l'interprétera justement parce qu'il est

rédigé en des termes flous. L'ennui, c'est qu'un autre juge pourra l'interpréter différemment ! C'est

un boulevard qui leur est ouvert. Au lieu de sécuriser la responsabilité des élus, ce texte risque de

l'aggraver. Mais il ne s'agissait pas de faire du droit, il s'agissait de faire de la politique. On est dans

une période d'élections municipales et sénatoriales. Les maires sont à l'origine de ce texte, et les

sénateurs sont sensibles aux maires, qui sont aussi leurs électeurs. Ce texte, c'est un coup politique.