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Rapport N 6734-RW

Le R6~e des communes dans Ie developpement du Rwanda Le 26 octobre. 1987

Derartement des Pays des Grands Lacs et de rOcean Indien

Region Afriqul'

POUR USAGE OFFICIEL

Document de la Banque mondiale

Le present document tait I'objet d'une diffusion restreinte.11 ne peut etre utilise par ses destinataires que dans I'exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut Htre dlvulguee sans I'autorisation de [a Banque mondiale.

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http:restreinte.11

DEFINITIONS

Unite monetaire

Franc rwandais (FR)

Taux de change (moyenne annuelle)

De janvier 1974 a aout 1983, le Franc rwandais a et8 rat tache au dollar des Etats-Unis: un dollar valait 92,84 francs rwandais. Depuis septembre 1983, il est rattache au DTS: 1 DTS vaut 102,71 francs rwandais.

$ EU 1 =

1980 FR 92,84 1981 FR 92,84 1982 FR 92,84 1983 FR 94,34 1984 FR 100,17 1985 FR 101,26 1986 FR 87,64 1987 (huit mois) FR 80,67

Exercice financier

1er janvier - 31 decembre

FOR OFFICIAL USE ONLY

PREFACE

Ce rapport examine le role des communes dans le developpement du Rwanda et la mesure dans laquelle est effective l'attribution aux conUIlunes de responsabilites dans la planification et la mise en oeuvre de ce developpement. Le rapport est base sur les travaux d'une mission qui s'est rendue au Rwanda en Septembre 1986. Les membres de cette mission etaient les suivants: Zeynep Taymas (chef de mission), Ellen bolenge (chargee de prets), Benoit Millot (economiste de 1 'education) , Colette Mukangiliye (economiste residente), Robert Appart (ingenieur des travaux ruraux, consultant), Michel Barnaud (ecc)nomiste de l'agriculture, consultant), Guy Garrin (economiste de la sante, consultant), Andre Guichaoua (sociologue, consultant), et Daniel Niro (specialiste des finances locales, consultant). Le travail dactylographique a tous les stages a ete assure par Mme Camille Darmon. Une version anterieure de ce rapport a ete presentee au Gouvernement en juillet 1987. Les commentaires re~us a cette occasion ont ete incorpores dans ce texte final.

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TABLE DES MATIERES Page

LISTE DES SIGLES ................. i

CONCLUSIONS PRINCIPALES ......................................... iii

CHAPITRE I. INTRODUCTION ... 1

PRE:MIERE PARTIE - LA COMMUNE COMME CADRE DE DEVELOPPEMENT 5

CHAPI'I'RE II. LE CADRE INSTITUTIONNEL 5

A. Les institutions communales 5

(a) Evolution historique .................... 5

(b) Le cadre actuel . 7

B. Les Fonctions de la Commune 12

(a) Le developpement communal ... 12

(b) La participation a des projets de developpement . 13

(c) La gestion du patrimoine communal .. 14

CHAPITRE III. I.E CADRE FINANCIER 17

A . La fiscalite communale 19

( a) Les impositions generales ......................... 19

(b) Les taxes locales .... . ...... 20

(c) Les cotisations .................. . ........ . 21

(d) Autres recettes ................................ . 21

(e) Pour une fiscalite fonciere 22

B to Les budgets cornrnunaux ....... 23

(a) Le budget ordinaire .... 23

(b) Le budget d'investissement .. 24

C. Le fonds de developpement communal ..................... . 25

(a) Les ressources du FDC ................................ 26

(b) Les operations du FDC ................................ 26

(c) Le Fonds et le financement du developpement .......... 28

- 2

CHAPITRE IV. LE CADRE SOCIO-ECONOMIQUE

A. Les relations de 1a commune ..................

(a) Lea relations avec l'Etat ............................

(b) Les relations avec 1e personnel communal .............

(c) Les relations avec 1a population .....................

(d) Les relations avec 1es groupements locaux ............

B. La commune comme rea1ite economique et socia1e

DEUXIEME PARTIE - LA COMMUNE COMME CENTRE D'ACTIVITES

CHAPITRE V. LES ACTIVITES AGRICOLES

A. Les agents ............................................. .

( a) Le personnel cOlllJllunal (b) Les projets (c) Les cooperatives agrico1es (d) Le role des fetnnles

B. Les intervent ions ..................................... .

(a) Les actions d'encadrement . (b) Les actions de vu1garisation . (c) La fourniture de services (d) Le regime foncier ....................................

CHAPITRE VI. LES ACTIVITES SOCIALES .......

A. L' education ............................................ .

(a) Les divers enseignements .. (b) L'administration au niveau communal . (c) Le financement au niveau communal (d) Les Centres d'enseignement rural et artisana1 integres (e) Les Centres communaux de deve10ppement et de

formation permanente ................................ .

(f) Les eco1es secondaires privees ...

B. La sante pub1ique c

(a) Le financement du fonctionnement (b) Le recouvrement des couts (c) Les produits pharmaceutiques

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6.3 65 66

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CHAPITRE VI I L ' UMUGANDA .................,.....................

A. L'organisation de l'Umuganda . .......................... .

B. Les travaux et la population

C. Evaluation

(a) Les resultats quantitatifs (b) Perspectives .........................................

CHAPITRE VIII. LES ORGANISATIONS NON-GOUVERNEMENTALES

A. La Multiplicite des Organisations

B. Leurs interventions .....................................

C. Leur role .............................................. .

ANNEXES

I. Liste des communes visitees

II. Tableaux des finances communales

III. Bibliographie ........................................... .

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ACOR

ADECOK ADRI AFVP AIV ASBL BED BGM BUFMAR CCE CCCE CCDFP CERAI COFORW,P, COOPIBO CPM CPR CSA CSC CSE EA-A ERAI FAC FDC FENU INADES ISAR I TARA

IWACU JOC KORA LPR MINAGRI MININT)~R

MINIJEUCOOP MINIPLAN MINIPRISEC MINISAPASO MRND OBM OCSD

ONAPO ONG

- i -

Liste des Sigles

Association de coordination des ONG pour Ie developpement rural Le developpement communautaire de Kanage Action pour Ie developpement rural integre Association fran~aise des volontaires du progres Infirmier veterinaire Associations sans but lucratif Bureau national de developpement Bugesera - Gisaka - Migongo Bureau des formations medicales agrees du Rwanda Conseil de commune pour l'enseignement Caisse centrale de cooperation economique Centres communaux de deve10ppement et de formation permanente Centre d'enseignement rural et artisana1 integre Compagnons fontainiers rwandais Les Compagnons batisseurs Contribution personne11e minimum Consei1 protestant du Rwanda Centre de sante agree Centre des services cooperatifs Centre de sante d'Etat Euro action-accord Enseignement rural et artisana1 integre Fonds d'equipement des nations unies Fonds de deve10ppement communal Fonds d'equipement des nations unies Institut national pour Ie deve10ppement economique et social Institut des Sciences agronomiques du Rwanda Information et formation en techno1ogie appropriee rura1e et artisana1e Centre de formation et de recherche cooperative au Rwanda Jeunesse ouvriere catho1ique Federations d'artisans reunis sous Ie nom "au travail" Laboratoire pharmaceutique du Rwanda Ministere de l'agriculture et de l'elevage Ministere de l'interieur et du developpement communal Ministere de la jeunesse et du mouvement cooperatif Ministere du plan Ministere de l'enseignement primaire et secondaire Ministere de 1a sante pub1ique et des affaires socia1es Mouvement revo1utionnaire national pour 1e deve10ppement Office du Bugesera-Mayaga Organisation canadienne pour 1a solidarite et Ie deve10ppement Office national de population Organisation non-gouvernementa1e

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OPHAR Office pharmaceutique du Rwanda OVPR Organisation de volontaires et des partenaires rwandais PAC Plan dfaction communal PEV Programme elargi de vaccination PNUD Programme de nations unies pour le developpement SNEC Secretariat national de lfenseignement catholique SW Systeme national de vulgarisation sm Service neerlandais des volontaires UNIFEM Fonds de developpement des nations unies pour la femme USAID US Agency for International Development

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CONCLUSIONS PRINCIPALES

iii. Depuis de nombreuses annees, Ie Gouvernement du Rwanda considere que la connnune est "la cellule de base du developpement". Institution administrative, la connnune est la collectivite locale la plus proche de la population tant urbaine que rurale; elle est devenue un point focal des activit;es politiques et administratives, mais aussi economiques et finand~eres du pays. La connnune est desormais un element essentiel de la strategie du developpement economique et social du Rwanda. C'est avec Ie souci de mieux comprendre cette strategie, que la Banque mondiale avec la collabc)ration des autorites rwandaises, a entrepris la presente etude introductive. Les principales conclusions et reconnnandations qui emergent de cette etude sont presentees ici sous une forme condensee pour les lecteurs qui connaissent deja l'organisation connnunale du Rwanda. II y a tout d'abord des conclusions generales qui s'adressent a la politique d'ensemble a l'egard du developpement connnunal. Sont presentees ensuite des conclusions plus specifiques qui portent sur divers aspects d'une institution particuliere ou d'une politique speciale; ces, connnentaires seront mentionnes et soulignes dans l'ordre ou ils sont donnes dans Ie rapport.

iv. La eonelusion la plus generale est que les connnunes se sont averees des entites viables et dans l'ensemble efficaces pour la mise en oeuvre des objectifs politiques, sociaux et economiques de la nation. La realisntion de ces derniers objectifs est Ie sujet principal de ce rapport. En cett;e matiere, les connnunes ont notablement reussi a mobiliser des ressources humaines et financieres considerables, aussi bien a l'exterieur qu'a ltinterieur, et a les employer afin d'assurer des services essentiels ainsi que d'augmenter Ie potentiel productif par des investissements dans l'infrastructure economique et sociale. Ces activites se sont traduites par une amelioration dans Ie niveau de vie de la population. Le diagnostic de ce rapport sur Ie role des connnunes dans Ie processus de developpement revele donc des actifs considerables. C'est sur la base de ces succes que l'on pElUt - et que l'on doit - continuer l'oeuvre de developpement.

v. Cec! etant acquis, ce rapport a aussi identifie certaines faiblesses et certaines contraintes qui doivent etre surmontees pour que les connnunes puissent renforcer leur efficacite dans la mobilisation et l'utilisation des ressources. La fiscalite en particulier a permis aux connnunEIS d' obtenir une mesure appreciable d' autonomie f inanciere, mais dans certains cas leurs recettes ont tout juste suffit a financer les services !es pItts essentiels. Les pouvoirs locaux ont tout particulierement reussi a mettre en place une organisation relativement efficace et a remplir leur taches administratives. Cependant les connnunes ne sont pas encore parvenues a maximiser leur role de "cellule de base du developpement", non seulemEmt en raison de l'insuffisance de leurs ressources financieres et humainE~s mais aussi pprce que l'Etat a adopte une attitude trop rigide et centralisee dans ses interventions. Et cela si bien que les administrations connnunales ne sont souvent pas en mesure de reconcilier les intentJ~ons legitimes du Gouvernement avec les conditions locales et les contraJlntes de la population. Ces administrations manquent souvent aussi des moyens techniques necessaires a la conception et la realisation des projets et des progrannnes a l'echelle locale.

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vi. Trois recommandations generales sont presentees dans ce cadre: (i) 1a possibi1ite de proceder a une plus grande decentralisation en faveur des communes, mais (ii) 1a reconnaissance que l'on peut reduire simu1tanement certains pouvoirs des communes afin de mieux encourager 1es initiatives de 1a societe civile, et (iii) 1a necessite de tenir plus grand compte de 1a diversite des conditions locales. Une recommandation supp1ementaire est que 1es programmes de formation des e1us locaux et du personnel technique des communes soient renforces. Le premier theme general est donc 1e besoin de redistribuer -l'intensite institutionne11e- actuelle - en d'autres termes, de reexaminer 1a maniere dont 1es pouvoirs sont repartis entre 1es institutions exterieures aux communes (Etat, Parti, Fonds de deve10ppement communal (FOC), "projets" etc ) et 1es communes e11es-memes. Les relations avec l'Etat devraient se fonder sur l'encouragement par ce1ui-ci des initiatives communa1es. Les objectifs nationaux devraient etre promus par des stimulants et des accords de nature contractue11e p1utot gue par des instructions hierarchigues. I1 serait preferable que l'Etat limite ses interventions directes dans 1a gestion de 1a commune et n'impose pas d'objectifs quantitatifs. Oe meme, 1es communes devraient pouvoir participer p1einement a 1a direction du FOC. I1 serait aussi necessaire de mettre au point une formu1e institutionne11e pour promouvoir 1a cooperation intercommuna1e qui permettrait de traiter de projets specifiques interessant p1usieurs communes (en matiere d'adduction d'eau, de forets, de services municipaux, etc.). Les "projets" finances et geres par l'exterieur devraient aussi prendre plus en consideration 1es pouvoirs, 1es institutions et 1a competence des communes en donnant leur appui aux institutions existantes et aux initiatives des groupements locaux.

vii. Ce rapport constate que 1e bourgmestre a trop de responsabi1ites diverses, meme s'i1 s'acquitte bien de ses multiples taches. Par consequent, i1 est ega1ement necessaire de decentra1iser 1e pouvoir administratif dans 1a commune meme. Le bourgmestre devrait etre en mesure de de1eguer ses pouvoirs a d'autres cadres communaux. I1 s'agit 1a moins d'un prob1eme d'organisation - qui est satisfaisante dans l'ensemb1e - que de motivation et de formation. I1 pourrait etre envisage de former (dans 1es CCOFP par exemp1e, voir paragraphe xx) certains cadres communaux des secteurs et des ce11u1es.

viii. La conception et 1a preparation d'un Programme d'action communa1e pourrait fournir l'occasion d'initier une plus grande decentralisation. La mu1tip1icite des activites assignees aux communes ou entreprises a leur propre initiative indique fortement 1e besoin de clarifier 1es priorites sur une base p1uriannue11e et de programmer dans ce cadre 1es investissements, 1es travaux de l'Umuganda et 1a mobilisation des ressources (tant locales qu'exterieures). En fait, a10rs que 1es objectifs de deve10ppement peuvent etre definis pour 1e pays dans son ensemble 1es moyens de 1es atteindre devraient etre mis au point par 1es communes apres consultation de 1a population.

Ix. Le second theme general est ce1ui du besoin de limiter l'envergure des administrations tant centra1es que locales - l'intensite institutionne11e - en tenant plus grand compte de 1a population dans son ensemble, des groupements locaux et des autres initiatives privees. Les autorites rwandaises ont en grande partie reussi a mettre en place une organisation communa1e efficace. Le moment est sans doute venu de reexaminer 1es diverses responsabi1ites des communes en matiere de deve10ppement economique avec plus de discrimination. Certaines taches

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devraient etre assumees par des agents economiques aut res que ceux de l'Administration. Autant l'intervention des communes est-e11e necessaire dans 1es domaines de 1a sante et de l'hygiene, autant leurs activites commercia1es devraient se limiter 8 1a seu1e promotion du secteur prive. Les initiatives individue11es sont particu1ierement actives au Rwanda, un bon exemp1e en est ce1ui de 1a creation des eco1es secondaires. Dans 1e secteur economique, on a pu aussi remarquer que l'activite des communes empietait parfois sur 1e domaine ou 1e secteur prive pourrait s'exercer. Les bourgmestres n'ont que peu d'interet direct 8 promouvoir 1a croissance economique en general; i1s sont trop preoccupes par 1es taches administrati'~es, l'execution des directives nationa1es, 1a mobilisation des ressources communa1es et 1a realisation des travaux. Afin de repondre aux demandes de l'Etat, 1es communes frustrent souvent 1es initiatives privees. E11es s'engagent parfois dans des activites renumeratrices afin d'accroitre 1es recettes budgetaires, meme si ce1a contrevient 8 1a po1itique nationa1e en 1a matiere. Ce qui est recommande ici est que 1e Gouvernement examine (peut-etre dans 1e cadre de 1a preparation du Quatrieme Plan) plus systematiquement et en plus grande connaissance de cause que ce rapport n'a pu 1e faire, l'ensemb1e des actions communa1es. Cet examen critique devrait p~oceder d'un souci de mieux definir ce qui doit etre - et ne peut etre que - du ressort de l'administration communa1e. Ce1a pourrait conduire dans un certain nombre d'instances 8 un allegement des responsab:l1ites des pouvoirs publics, mais aussi et surtout, 8 l'instauration d'un esprit different dans l'ensemb1e de 1a hierarchie administri1tive et par 18 dans 1a societe civile.

x. :e foisonnement des groupements cooperatifs, associatifs et mutualistes assure une large part du dynamisme des co11ectivites locales. Premie.rement, 1es cooperatives ont un statut officie1 et re~oivent l'appui direct de l'Etat dans 1e cadre de 1a commune. Deuxiement, i1 y a de tres nombreux groupements agrico1es et tontines plus ou moins formalises qui ne sont pratiquement soumis 8 aucun contro1e de 1a part des autorites communales. Ces groupements sont peu connus. Une mei11eure connaissance de ces gr-::mpements serait necessaire, non pas afin de 1es contro1er mais af in c.e mieux 1es aider as' integrer 8 l' economie moderne. L'administration communa1e doit aider ces groupements "informe1s" a se "forms.liser " progressivement et a avoir ainsi un acces plus aise aux servic.es du secteur moderne (vu1garisation ou credit bancaire par exemp1e).

xi. On devrait aussi accorder plus d'attention au role que peuvent jouer les femmes dans 1e deve10ppement economique. Non seu1ement elles representent une moitie extremement active de 1a population, mais el1es offrent aussi un potentiel d'initiative dont Ie pays devrait pouvoir tirer parti. El1es constituent un element important dans la strategie du pays en matiet'e d'autosuffisance a1imentaire car ce sont e11es qui sont en general responsables des cultures vivrieres. Le Gouvernment a indeniab1ement fait des efforts pour ameliorer leur condition et des resu1tats importants ont ete obtenus en ce qui concerne l'enseignement et 1a sante. Ce rapport neanmc.ins donne p1usieurs exemp1es d'un certain biais au niveau communal a l'encc'ntre des groupements feminins. Il serait ainsi possible d'ameliorer la mise a:,l point d'une technologie plus appropriee (reservoirs d'eau, moulins a cerea1es, depulpeuses, pompes, silos, etc ), d'accroitre le nombre de monitrices agricoles, d'augmenter la participation feminine aux sessic.ns des CCDFP et de mieux assister les groupements feminins.

http:sessic.nshttp:servic.es

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xii. Le dernier des trois themes generaux de ce rapport est celui du besoin de mieux adapter les activites des institutions communales aux conditions locales. La diversite des situations particulieres, regionales, communales, ou individuelles, devrait etre mieux refletee dans les programmes de developpement. La mise en place d'un cadre politique et administratif unifiant a ete, a juste titre, la tache prioritaire du Gouvernement rwandais apres l'Independance du pays. Dans une large mesure ce cadre est desormais en place et Ie cadre administratif est relativement efficace. II est a ce stade preferable de laisser mieux s'epanouir les diversites dans Ie cadre deja bien fermement etabli. C'est ainsi que les programmes et les interventions communales devraient tenir plus grand compte des conditions locales en matiere d'agriculture et d'Umuganda. Dans ces deux cas, une grande energie organisationnelle et humaine a ete mobilisee a des fins justifiees mais avec des resultats parfois peu satisfaisants. Les mots d'ordre d'encadrement agricole, l'application des themes de vulgarisation, les types de travaux communautaires n'emanent que de decisions centralisees qui ne laissent que bien peu de place aux considerations locales concretes. Evidemment, ces insuffisances ne tiennent pas seulement a l'exercice du pouvoir central; elles refletent les faiblesses de la transmission et de l'execution et en dernier ressort du manque de formation appropriee des cadres administratifs et techniques. Mais ce manque ne peut etre remedie qu'a long terme et Ie Gouvernement s'y emploie. En attendant, toutefois, il y a des moyens - et Ie rapport en indique certains - de mieux canaliser ces energies en les adaptant mieux aux besoins ecologiques, agronomiques, et finalement economiques des situations locales.

xiii. Des conclusions et recommandations plus specifiques sont aussi presentees dans ce rapport; elles sont relatives aux matieres suivantes: (i) finances communales, (ii) agriculture, (iii) education, (iv) sante publique, (v) Umuganda, et (vi) organisations non-gouvernementales. En ce qui concerne les finances communales, Ie cadre est bien etabli. Les communes mobilisent, sans grand recours a l'Etat l , des ressources financieres substantielles - bien que celles-ci soient souvent insuffisantes pour leur permettre de mener a bien la vaste gamme de taches qui leur sont devolues. Sur l'ensemble des 143 communes, les recettes ordinaires ont atteint en 1985 l'equivalent de 6 pour cent des recettes fiscales de l'Etat. La pression due a la fiscalite communale serait d'au moins 5 pour cent du revenu monetaire annuel par famille, que celle-ci soit urbaine ou rurale.

xiv. Les recettes budgetaires des communes sont tres variees. Tout d'abord, des impositions generales par tete (CPM et taxe sur Ie betail) sont prelevees. Ensuite, les taxes locales portant essentiellement sur l'activite economique sont la categorie des impots communaux qui a augmente Ie plus fortement ces dernieres annees. Le recours a cette fiscalite indirecte ne doit pas cependant etre exagere car il peut conduire a une diminution ultime de la capacite contributive. II serait souhaitable gu'une etude de ces taxes locales soit entreprise afin d'en analyser l'incidence sur l'activite economigue. Finalement, en plus d'autres revenus et recettes ordinaires, la majorite des communes ont introduit, en marge de la legislation en vigueur, des cotisations ("umusanzu") prelevees

l/Dans un echantillon des comptes de 18 communes, les subventions de l'Etat ont presente 4 pour cent des recettes ordinaires totales de la periode 1980-85.

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ad hoc pour des investissements specifiques2 Oans un systeme fiscal moderne, les impats de capitation devraient etre integres au regime national d'imposition des revenus. Cela ne peut evidemment n'etre envisage au Rwanda que pour Ie long terme au fur et a mesure que l'economie rurale devient plus monetarisee. En attendant, Ie taux de la CPM pourrait etre revise, tenir compte de l'inclusion des cotisations et etre module en fonctllon de la richesse et du degre de monetisation des communes ou des regions.

xv. Ce rapport recommande la mise en place graduelle d'une fiscalite fonci,ire a l'echelon communal apres la mise en place d'un cadastre. A 1 'heU2~e actuelle, l' Etat preleve deux types d' impats sur la propriete immob:lliere; leur rendement est faible et ils ne tiennent compte ni de la qualit:e de la construction du batiment, ni de sa destination economique, ni de sa localisation. Les impats locaux actuels devraient etre remplaces, Ie moment venu, par l'impat foncier propose dans ce rapport, alors que son produit serait abandonne, en totalite ou en partie, au profit des communes. Ce systeme d'impat foncier devrait d'abord etre mis en place dans les communes urbaines apres avoir procede a une operation pilote dans Ie cadre du Projet utbain de Kigali assiste par l'IOA.

xvi. Les investissements communaux correspondent a un peu plus de la moitie des depenses ordinaires et a environ 17 pour cent du budget de developpement de l'Etat. Oe plus, les budgets n'incluent pas les invest:issements realises par les ONG et les aides exterieures. La part d'autofinancement dans Ie budget d'investissement est loin d'etre negligeable. L'echantillon de 18 communes a finance 30 pour cent des investissements de 1980-85 en ayant recours aux seules cotisations. En fait, certaines communes n'ont demande aucune cotisation a leur population, alors que, dans d'autres, ces cotisations ont finance plus de 70 pour cent des depenses d'investissement. Une partie des investissements communaux a ete financee par Ie Fonds de developpement communal (FOC) qui devait effectuer une perequation entre communes et leur permettre d'acceder au credit, soit. en leur pretant directement, soit en avalisant leur emprunt aupres des banques3

xvii. La capacite administrative du FOC semble etre limitee particulierement en ce qui concerne: (i) l'examen et Ie suivi des dossiers; (ii) les methodes comptables; et (iii) la gestion previsionnelle. Une reforme profonde du FOC est necessaire afin de mieux organiser l'intermediation des fonds centralises. Le Fonds devrait devenir l'institution privilegiee du financement du developpement communal. Pour cela, il devrait (i) pouvoir beneficier de sa personnalite juridique et de son autonomie financiere dans Ie cadre d'une tutelle normale de l'Etat; (ii) lrenforcer sa gestion; (iii) revoir les modalites de repartition de ses fonds propres pour tenir meilleur compte non seulement de la pauvrete et des bj!soins des communes, mais aussi de l'efficacite de leur gestion et/ou

2/Ces cotisations ont ete l'objet de tant de critiques de la part de la - population. Une instruction ministerielle a ete diffusee afin de

reglementer la perception de la cotisation.

3/Les fonds propres du FOC proviennent de cotisations annuelles des - cownunes (fixees a 10 pour cent de leurs recettes ordinaires); celles-ci

ont represente depuis sa creation pres de 40 pour cent de ses ressources.

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leur capacite d'endettement; et (iv) financer plus de projets d'infrastructure economigue et sociale d'origine communale. Le FOC pourrait jouer ce role intermediateur en recourant a l'ouverture de guichets specialises ainsi qu'il

~ est propose en matiere d'adduction d'eau.,

11 pourrait ainsi financer l'amelioration des routes rurales, l'entretien et la construction des ecoles primaires ou de toute autre infrastructure qui entrerait dans le cadre de la capacite de gestion des communes. A cet egard, il faudrait que la capacite technique des communes soit amelioree, car elle aussi a ete un frein aux operations du FOC.

xviii. Les principales interventions de la commune dans Ie secteur agricole consistent en (i) encadrement, (ii) vulgarisation, (iii) fourniture de services agricoles, et (iv) gestion du patrimoine foncier. Les resultats obtenus sont sans doute benefiques dans nombre de cas, particulierement en matiere de lutte anti-erosive ou de reboisement, mais l'approche rigide et trop administrative employee a aussi eu des effets negatifs, sans compter le cout en ressources humaines (temps inutile et detachement des cadres et des paysans). Une distinction plus claire devrait etre faite. tant organiguement qu'en pratique. entre vulgarisation et encadrement. Les communes devraient passer des accords avec le Ministere de l'agriculture en ce qui concerne les activites d'encadrement. Celles-ci devraient etre mises en oeuvre par les conseillers de commune (apres formation adequate) et non par les agronomes qui devraient alors se consacrer aux travaux de vulgarisation. La fourniture de services par la commune devrait se borner a ceux qui sont d'utilite publique, tels que l'inspection des viandes, la production de plants forestiers et cafeiers ainsi que de materiel fourrager ou anti-erosif.

xix. La politigue fonciere doit aussi etre mieux adaptee aux conditions actuelles, ameliorer la mise en valeur du patrimoine. limiter certaines formes d'accumulation fonciere. accroitre les ressources fiscales des communes (avec la creation d'un impot foncier) et favoriser l'octroi du credit agricole. A cette fin, la revision de la loi fonciere devrait etre activement poursuivie apres etude approfondie. Dans l'interim, il est necessaire de proceder a une rationalisation progressive de l'utilisation des terres. Les communes peuvent jouer un role important dans ce domaine par la mise en place de cadastres ruraux et par la promotion de "contrats de developpement regionaux" passes entre les communautes paysannes, avec le soutien possible d'une ONG nationale. La gestiondes terres et boisements communaux devrait se faire dans le cadre d'une comptabilite commerciale; dans certains cas cela pourrait donner lieu a des contrats de gestion (societe privee ou societe intercommunale de gestion forestiere) conformement a la reglementation de la nouvelle loi forestiere.

xx. En matiere d'education, autant , si ce n'est plus, que dans l'agricu1ture, la commune joue un role crucial. A son niveau, le systeme educatif est caracterise par (i) 1a comp1exite de l'organisation comportant representation de tous 1es interesses, (ii) 1e grand nombre de responsab1es imp1iques dans la co11ecte et l'uti1isation des ressources, au risque d'un affaiblissement de l'efficacite et de 1a responsabi1isation, (iii) certaines contraintes financieres ma1gre de substantie11es contributions directes de 1a population, (iv) l'existence d'institutions publiques educatives completant l'enseignement c1assique, et (v) 1a creation d'eco1es secondaires privees.

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xxi. L'administration communale contribue 6 pour cent du financement de l'education au niveau communal (soit environ 10 pour cent du budget communal), en plus d'une participation en nature. Les habitants (a la fois en qualite de resident et de parent d'eleve) financent environ 20 pour cent des couts totaux, sous la forme de cotisations et de paiement de frais scolaires ("minerval"). De plus, ils contribuent en travail dans le cadre de l'Umuganda. Les autorites communales jouent un role direct ou indirect import.ant dans les instances Oll se decide l'utilisation de ces ressources. On devrait definir de maniere plus claire les responsabilites respectives de la direction des ecoles et de l'administration communale dans la gestion des fonds communaux, du minerval et de l'umusanzu.

xxii. Les CERAI et 1es CCDFP sont des institutions purement communa1es. Les Centres communaux de deve10ppement et de formation permanente (CCDFP) sont 1es instruments d'une education non-forme11e a portee technique aussi bien que po1:ltique. Les communes agissent en tant que re1ais a 1a fois po1itique, pedagogique et 10gistique. Le personnel (genera1ement paye par 1e budget communal) intervenant dans les Centres est tres divers. Les Centres d'enseignement rural et artisana1 integre (CERAI) ont ete con~us pour faire face a 1a relative penurie d'etab1issement secondaire. Ils devaient permettre une reintegration efficace et sur place de leurs anciens e1eves. En fait, bien peu d'e1eves sortant du CERAI restent dans 1a commune, et les CERAI souffrent d'une crise du recrutement. La fina1ite insuffisamment precise, l'articu1ation incertaine avec un enseignement primaire long, 1a qualification insuffisante des enseignants, et des debouches peu evidentssont d'autant de prob1emes que 1es communes sont peu en mesure d'affronter. On devrait proceder a une etude complete des perspectives d'emp10i des dip10mes des CERAI afin de pouvoir ame1iorer 1es programmes d'enseignement.

xxiii. Les ecoles secondaires privees correspondent a des initiatives venant principa1ement des groupes re1igieux et des associations parenta1es. Les initiatives re1ativement recentes de ces dernieres ref1etent une demande solvable pour des services dont 1a fourniture par 1e secteur public est devenue improbable. Le bourgmestre joue souvent un role cata1yseur dans ces creations, qui sont souvent soutenues par 1es communes sous forme de pret Oll de cession de terrain, par exemple. Ces ecoles proposent surtout un enseignement preparant au secteur tertiaire et demandant peu d'investissement en materiel; 1a formation technique est peu representee. L'Etat devrait s'interesser de plus pres aux eco1es secondaires privees et, si necessaire, les assister en matiere d'orientation en tenant compte de 1a relation entre education et emp10i.

xxiv. Le role que doit jouer 1a commune en ce qui concerne 1& sante publique pourrait etre c1arifie car certaines ambiguites se traduisent occasionne11ement par des difficu1tes de fonctionnement et de financement des Centres de sante d'Etat (CSE). I1 serait souhaitab1e que des relations plus organiques soient etab1ies entre l'administration du CSE et ce11e de 1a commun~, peut-etre en creant, pour chaque centre, un Comite de gestion semb1a.b1e a ceux des etab1issements sco1aires. En fait, 1a participation des cc'mmunes au financement des services de sante est assez variable d'une CommUr1Le a l' autre. Bon nombre de communes se p1aignent que 1e solde de leur "budget de sante" est sensib1ement negatif, ma1gre 1e transfert recent a leur budget des paiements au titre des frais medicaux qui etaient auparavant transferes au budget de l'Etat. Cependant, 1es couts factures pour les prestations medica1es n'ont pas change depuis 1974. Une

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augmentation des frais des services medicaux serait acceptee par 1a population, surtout si e11e s'accompagnait d'une plus grande disponibi1ite des medicaments. La penurie de produits pharmaceutiques a ete en partie attenuee par 1a creation d'une pharmacie dans 1a majorite des communes. Cependant, 1a distribution nationa1e et 1a determination du prix des medicaments posent des prob1emes qui depassent 1a competence des communes. Un organisme public et des ONG approvisionnent 1es Centres de sante en produits generiques a bon marche, mais 1es pharmacies ne peuvent obtenir que des medicaments importes par des grossistes prives a un cout e1eve. Une etude de 1a distribution des produits pharmaceutigues serait donc necessaire afin de revoir 1a po1itigue reg1ementaire et institutionne11e en cette matiere.

xxv. L'Umuganda est une entreprise nationa1e qui se realise entierement dans 1e cadre de 1a commune. Toute personne adu1te et val ide est censee contribuer une demie-journee par semaine a l'Umuganda; en pratique, 1a participation est bien moindre. Chaque bourgmestre est responsab1e de l'organisation des travaux dans sa commune. Au meme titre que 1a fisca1ite locale, l'Umuganda est un des leviers essentie1s dont i1 dispose pour remp1ir 1es taches qui lui incombent. A bien des egards, l'Umuganda ref1ete 1e mode de gestion communal; dans certaines communes, 1a soup1esse est extreme, pour d'autres bourgmestres "1'essentie1 est que 1es gens obeissent, qu' i1s apprennent a travai11er pour 1a co11ectivite". Lorsque 1es travaux contribuent directement a l'ame1ioration de leur bien-etre, 1es populations sont tres attachees aux resu1tats et conscientes de l'absence d'autre moyen pour 1es obtenir. Ma1gre 1a contrainte initia1e, l'Umuganda offre aux populations l'occasion d'etre imp1iquees concretement dans des realisations collectives qui 1es touchent directement.

xxvi. Une analyse economique de l'Umuganda est bien diffici1e a faire en termes quantitatifs. L'Umuganda aurait contribue l'equiva1ent de 5 a 6 pour cent du total des investissements nationaux prevus durant 1es deux derniers Plans de deve10ppement national. Tout en retenant cet ordre de grandeur tout a fait respectable, on doit exprimer une certaine reserve quant a 1a precision des evaluations. Une autre reserve est relative a 1a rea1ite, et surtout a 1a qua1ite, de certains travaux effectues; bien que 1es realisations visib1es soient nombreuses, i1 n'est pas toujours certain qu'e11es soient efficaces. G1oba1ement, l'ensemb1e du systeme est serieusement organise, fait l'objet d'un travail de sensibi1isation tres actif et d'un contro1e assez regu1ier; 1a ref1exion sur 1es difficu1tes rencontrees est permanente. Des ameliorations et adaptations seraient possibles dans p1usieurs domaines, qu'i1s soient institutionne1s, techniques, economiques ou psycho1ogiques. On pourrait d'abord donner plus de soup1esse aux communes en matiere d'innovation, et leur permettre de mieux adapter l'Umuganda aux conditions locales. On pourrait aussi renforcer 1e poids des considerations proprement techniques par rapport aux priorites trop exc1usivement po1itiques; c'est ainsi que 1a formation et 1a specialisation des travai11eurs aussi bien que l'acquisition d'outi1s adaptes permettraient de fixer des objectifs quantifies precis. Certaines taches pourraient etre de1eguees a certains groupements locaux ou associations d'usagers qui sont mieux a meme d'organiser 1e travail communautaire d'une maniere soup1e. Enfin, des incitations economiques pourraient completer 1es motivations po1itiques tant pour 1es responsab1es que pour 1es participants. De te11es demarches ne suffiraient evidemment pas pour atteindre l'ensemb1e des objectifs de l'Umuganda, mais permettraient d'a11eger sa formu1e et 1a rendre moins contraignante.

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xxvii. Les Organisations non-gouvernementales sont un des elements exterieurs a 1a commune qui jouent un role essentie1 dans 1e deve10ppement social et economique par 1a base. 11 y a plus de 160 ONG dans 1e pays, dont 130 environ sont presentes a l'eche10n communal. Leur apport quantitatif a l'economie rwandaise a ete en 1984 equivalent a 10 pour cent de l'investissement total du pays et aux trois-quarts du budget d'investissement de l'Etat. Les secteurs d'intervention des ONG sont divers; ce sont particu1ierement ceux de 1a sante pub1ique, de l'education, de la format:i.on et des adduct ions d'eau. Les ONG fournissent aussi une assistance technique aux communes pour preparer des projets productifs et pour ameliorer le fonctionnement des groupements locaux. Si environ 80 pour cent de leurs operations ont un caractere social, les ONG participent de plus en plus a des activites directement productives - agrico1es et artisanales - dans les communes rurales et informelles dans le secteur urbain .. On estime que 70 pour cent des ONG operant au Rwanda menent une action en faveur des femmes. 11 y a aussi une cinquantaine d'Accords de jumelage entre les communes rwandaises et les communes etrangeres.

xxviii. Les ONG sont les partenaires privilegies des communes dans l'effort de developpement economique et social du pays car elles ont demontre plus de soup1esse que 1es grands organismes d'aide en matiere de micro-projet. Des ameliorations pourraient cependant etre apportees a leurs ,activites tant par l'Etat que par 1es ONG e11es-memes. En particl~lier, au niveau du pouvoir central. une mei11eure coordination serait importante afin d'assurer 1a coherence de leurs actions avec 1es po1itiques nationales ainsi qu'une repartition appropriee de l'aide des ONG entre les diverses communes. Plus d'attention devrait aussi etre portee aux aspects economiques des operations; 1es ONG, dont 1es projets veu1ent avoir un caractere social ne mettent souvent pas suffisamment l'accent sur 1a rentabi1ite economique qui assurera u1terieurement la viabi1ite du projet. Il devient de plus en plus important, pour une strategie du deve10ppement decentralise, que 1es ONG et l'administration communa1e concentrent leurs activites sur 1es groupements spontanes et encouragent 1es initiatives de 1a societe civile. 11 reste a mieux uti1iser encore ces initiatives et a determiner comment 1es institutions de financement et de cooperation peuvent s'y associer sans qu'aucun partenaire ne perde son efficacite propre, et ce1a dans le respect des accords qui 1es lient a l'Etat.

xxix. Pour resumer 1es principa1es conclusions et recommandations de ce rapport, on peut dire que 1es communes pourraient devenir encore plus 1es instruments efficaces du deve10ppement du Rwanda qU'elles sont deja si 1es interventions et les directives de l'Etat, aussi bien que les initiatives propres des communes, etaient plus se1ectives; si 1a decentralisation de l'admistration au niveau communal etait plus grande (reduisant en ce1a 1es responsabi1ites du bourgmestre et renfor~ant les participations de 1a base); si l'accent etait mis sur les actions per~ues comme directement benefiques par 1es populations communa1es el1es-memes; si une plus grande attention etait pretee a 1a bonne adaptation des travaux specifiques aux conditions locales, que cel1es-ci soient physiques ou socia1es; et si plus d'efforts etaient faits pour renforcer 1es connaissances techniques necessaires pour la conception et 1a mise en oeuvre des projets et des programmes au niveau communal.

http:format:i.on

CHAPITRE I. INTRODUCTION

1. Depuis de nombreuses annees, Ie Gouvernement du Rwanda considere que la commune est lila cellule de base du developpement". Institution administrative, la commune est la collectivite locale la plus proche de la population tant urbaine que rurale; elle est devenue un point focal des activites politiques et administratives, mais aussi economiques et financieres du pays. La commune est desormais un element essentiel de la strategie du developpement economique et social du Rwanda. C'est avec Ie souci de mieux comprendre cette strategie, et d'aider a mieux integrer l'aide exterieure, y compris la sienne, a l'effort national et aux realites locales, que la Banque mondiale a entrepris la presente etude des problemes complexes de l'administration du developpement au niveau communal.

2. Les strategies de developpement par la base ont pris diverses formes dans Ie monde depuis les annees cinquante: D'abord, "Ie developpement communautaire" qui visait a associer l'aide professionnelle et technique du secteur public a la participation populaire; ensuite, "Ie develo,ppement rural integre" qui voulait faire avancer Ie developpement sur tous les fronts, celui de la production aussi bien que celui des equipements collectifs; et plus recemment, ce que l'on pourrait appeler "Ie developpement decentralise" qui veut beneficier de toutes les initiatives des multiples agents en dehors de l'Etat. L'approche rwandaise procede sans doute d'inspirations similaires et se situe par rapport aces diverses strate,gies avec ses propres caracteristiques.

3. Ce n'est pas ici Ie propos de la Banque mondiale de tenter de comparer ces diverses experiences, ou meme d'evaluer les resultats obtenus au Rwsmda. Une telle entreprise serait fort complexe et requiererait une connalssance du pays qui depasse Ie cadre de l'etude presente. Ainsi que Ie lec:teur pourra en juger, la multiplicite des institutions et des actions prenant place dans Ie cadre de la commune est telle que les efforts d'analyse doivent se borner bien souvent a comprendre leur agencement; la description et la comprehension des faits doit preceder leur evaluation. Sous hien des aspects, cette etude ne pouvait que demeurer a un stade introductif1

4. Cette etude etait une entreprise particulierement difficile et delicate. Entreprise difficile, car l'etude devait s'adresser aux rouages de l' ~Ldministration rwandaise non pas ponctuellement aI' occasion d 'un projet:, ou meme sectoriellement, mais d'une maniere generale et systenlatique. II fallait alors lier des aspects institutionnels peu connus constltuant la trame du pays a des actions economiques extremement diversifiees. C'etait aussi une entreprise delicate car, du fait de l'importance sans equivoque que lui a donne Ie Gouvernement, la commune est aussi au coeur meme d'un debat politique tres ouvert qui, sans remettre en question cette option, envisage diverses orientations possibles de son avenir.

1/11 n'existe pas d'etude ou de presentation d'ensemble de la COmDlune rwandaise.

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5. Dans un pays confronte a des defis nationaux et regionaux extremement contraignants et ou 1es traditions de centra1isme et d'hyperorganisation sont ancrees depuis des siec1es, on ne peut iso1er 1es rationa1ites socia1es et po1itiques d'un cote, 1es aspects economiques et techniques, de l'autre. Aussi, cette etude ne s'est-e11e pas 1imitee aux aspects purement sectorie1s (agriculture, education, sante) et financiers (fisca1ite locale), mais a aussi essaye d'ana1yser 1e cadre socioinstitutionne1 a l'eche1on local, y compris un domaine 1argement po1itique, l'Umuganda. Une te11e approche globa1e est consideree a tous 1es niveaux du Rwanda comme un prea1ab1e necessaire a l'ana1yse des enjeux communauxCe faisant, l'etude n'a aborde qu'incidemment un certain nombre d'aspects economiques, te1s que ceux du deve10ppement regional ou de l'urbanisation, qui ne peuvent etre vraiment traites qu'apres une bonne comprehension de 1a situation institutionne11e et socia1e.

6. La commune est 1a circonscription administrative de base du Rwanda: 1e pays est divise en 10 prefectures et 143 communes, dont 11 sont urbaines3 C'est aussi une co11ectivite territoria1e de dimensions variables, mais dont 1a population "moyenne" serait d'environ 40.000 habitants. Enfin, c'est une unite decentra1isee dotee de 1a personna1ite morale, disposant de 1a capacite juridique, d'un patrimoine et de l'autonomie budgetaire. E11e est soumise au contro1e de l'Etat qui exerce sa tute11e aussi bien sur ses actes que sur ses organes.

7. Pour mener 1a mission, un tronc commun de 10 communes dispersees dans 8 prefectures, a ete se1ectionne. Cet echanti110n a ete etudie par tous 1es membres de 1a mission. De plus, neuf autres communes ont re~u 1a visite de divers membres de 1a mission suivant leurs interets specifiques (amenagement agrico1e, existence de pharmacies communa1es, eco1es des parents, etc.). Cet echanti110n (voir 1iste dans Annexe I) vise a cerner une certaine variete des situations, mais i1 ne pretend pas a 1a representativite statistique.

8. Dans 1e cadre d'une mission de trois semaines, i1 ne pouvait etre question de mettre en oeuvre un dispositif d'enquetes lourdes. Les

'l:./"0n ne peut rien comprendre a une decision technique si on ne sait qui l'a vou1ue et qui en a profite ll ; "On ne devient un fonctionnaire efficace qu'apres avoir compris pourquoi ce ne sont pas toujours 1es mei11eurs rapports techniques qui sont retenus", etc. (declarations de hautfonctionnaires).

1/La classification administrative entre communes rura1es et urbaines ne tient pas suffisamment compte des disparites entre 1es communes a l'interieur d'une meme categorie, et surtout entre categories. Sauf dans 1a Prefecture de Butare ou i1 y a deux communes urbaines, 1a notion d'''urbain'' correspond au chef-lieu de prefecture meme si, dans certains cas, son niveau de deve10ppement ou sa situation economique justifie peu l'appartenance a cette categorie. Une categorie intermediaire au moins devrait etre retenue pour des etudes ulterieures, comme celIe de "centre de negoce" pour 1es communes ou se concentrent certaines activites economiques particu1ierement importantes, telle que cel1e de marche d'interet regional.

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informations et opinions ont ete receuillies a quatre niveaux4 . Premierement, les entretiens avec des personnalites du secteur public (ministeres, prefectures, communes) ont eu lieu dans un cadre semi-di=ectif autour de themes systematiquement repris avec tous les interlocuteurs. lIs ont debouche sur des reflexions riches et argumentees, generalement tres directes et franches. Ensuite et en ce qui concerne les vues de la population - que l'on ne pouvait obtenir dans Ie cadre de visites officielles et ponctuelles -, l'etude a repris pour l'essentiel les temoignages et resultats de diverses enquetes et etudes realisees precedemment au Rwanda sur les themes voisins (travaux qui en fait avaient ete souvent effectues par les membres de la mission eux-memes a d'autres occasions). En troisieme lieu, la mission a procede a des echanges de vue avec les donateurs d'aide, y compris les organisations non-gouvernementales tant cians la capitale que sur Ie terrain. Enfin, ces renseignements quant:Ltatifs et qualitatifs, de fait et d'opinion, ont ete completes par des documents qui ont ete librement communiques par les divers ministeres. Les impressions preliminaires de la mission ont ete presentees au Gouvernement Ie 26 septembre 1986.

9. Ce rapport presente en deux parties les resultats de la mission. II s'4~fforce, tout d'abord, d'expliquer dans quelle mesure la commune fourn:Lt un cadre approprie pour Ie developpement economique et social. Ce cadre est institutionnel - territorial, administratif et politique - et fonctionnel (Chapitre II). C'est aussi un cadre dans lequel la fiscalite locale, les budgets communaux et Ie Fonds de developpement communal jouent un role majeur pour Ie financement des activites de base (Chapitre III). De la conjonction d'une structure administrative forte et de la mobil:lsation de ressources locales financieres et humaines (Umuganda) impor1~antes, la commune semble emerger comme une realite socio-economique. L'avenir de cette institution dependra donc en grande partie du degre de decentralisation administrative et financiere qui lui sera accorde, et de l'usage qU'elle fera de moyens accrus, non seulement a l'egard de l'Etat, mais Aussi vis-a-vis des autres partenaires au niveau local, y compris la population communale (Chapitre IV).

10. Dans une deuxieme partie, Ie rapport montre comment diverses activites economiques et sociales ont trouve dans la commune Ie cadre Ie plus approprie a leur souci d'efficacite. La commune apparait alors comme Ie lieu fort complexe ou un grand nombre d'agents de developpement menent un grand nombre d'actions. Ces multiplicites se traduisent par une pluralite d'institutions locales prenant place dans Ie cadre assez rigide mais relativement bien organise qu'est la commune.

11. Un premier exemple en est donne en matiere de developpement agricole, car ce secteur est tout a fait primordial dans la vie economique du Rwanda et il illustre bien aussi les divers problemes que posent les interventions de l'Etat, de la commune, des populations, et des aides exterieures (Chapitre V). De meme seront evoquees certaines actions sociales qui prennent la commune comme centre d'activite, celles en matiere

4/De plus, chaque commune prepare tous les ans une monographie presentant - ses caracteristiques geographiques, demographiques et economiques.

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d'education et de sante pub1ique qui sont d'interet tout particu1ier pour 1a population. Cet interet popu1aire s'exprime aussi bien dans l'importance attachee aces secteurs par 1es autorites pub1iques que par 1a participation des usagers au financement de leur cout et a 1a creation, 1e cas echeant, d'institutions privees (Chapitre VI). La participation de 1a population aux entreprises communa1es de deve10ppement joue aussi un role important dans 1a realisation de travaux en commun (Umuganda) dont 1es objectifs mUltiples depassent souvent 1es 1imites strictement economiques (Chapitre VII). Enfin, dans un dernier chapitre, ce rapport donne un aper~u, qui ne peut etre exhaustif, des operations des organisations nongouvernementa1es dans 1es divers secteurs economiques et sociaux des communes rwandaises.

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PREMIERE PARTIE

LA COMMUNE COMME CADRE DE DEVELOPPEMENT

CHAPITRE II. LE CADRE INSTITUTIONNEL

A. Les institutions communa1es

(a) Evolution historigue

12. Un bref rappel. de l'histoire de l'organisation administrative du Rwanda peut etre utile pour fixer 1e cadre actue1. 11 permettra ega1ement de situer 1a perception que 1es populations 1es plus agees - et occupant encore aujourd'hui des postes de responsabi1ite ou beneficiant d'une large autorite parmi 1a population - peuvent avoir des changements successifs qu'e1les ont connus pratiquement depuis 1a mise en place de l'adminis~ration co1onia1e. Si on ne trouve plus guere, sur 1es co11ines (para.21), de viei11ards temoins de 1a colonisation allemande, 1es traditions ora1es sont encore particu1ierement riches concernant 1a periode de tute11e be1ge et ce11e de l'Independance. Ces references, 1argement ignore,es par 1es jeunes generations de fonctionnaires urbains, jouent un role essentie1 en milieu rural et sont frequemment invoquees dans 1es pa1abIes.

13. La premiere reorganisation territoria1e d'amp1eur operee par 1a co1oni.sation, date de 1926 avec 1a substitution aux chefs fide1es a. 1a royaute et a. son souverain, 1e Mwami Musinga, de jeunes chefs formes dans 1es "eco1es officie11es" et auxque1s on avait confie 1a responsabi1ite des nouvelles chefferies et sous-chefferies. Le pays etait a10rs divise en neuf t.erritoires et 45 chefferies decoupes assez artificie11ement. 565 sous-c:hefferies formaient 1es ce11ues de base de 1 'organisation sociopo1itique traditionne11e. La mise en place de ces structures et de leur personnel, qui pro1onge 1a tradition roya1e de "centralisation concentree,,5 a precede immediatement 1es premieres decisions qui ont marque jusqu'a. aujourd'hui 1es paysans et 1a vie rura1e.

14. Un systeme d'encadrement agrico1e fonde sur l'autorite du pouvoir central fut a10rs instaure : introduction des cultures ob1igatoires de rente (cafe) ou de securite a1imentaire (manioc), mise en place des services d'inspection et de vu1garisation agrico1es charges en outre de faire app1iquer 1es diverses mesures prises dans 1e domaine de 1a 1utte anti-erosive, du reboisement, de 1a fumure organique (compostiere), en passant par 1a construction de latrines, l'amenagement des pistes rura1es et des, points d'eau. Ces mesures agrico1es autoritaires, 1a generalisation de l'impot et des travaux ob1igatoires et 1es pratiques punitives qui 1es accompagnaient, ne firent qu'accentuer l'emigration due a. 1a pression demogl:aphique. A 1a vei11e de l'Independance en 1959, on pouvait ainsi

2/Dans un type d'organisation etatique "centra1isee", ce sont 1es agents de l'Etat qui gerent 1es affaires locales. Le pouvoir est "concentre", si 1es agents ne peuvent pas prendre de decision sans en referer au niveau administratif hierarchiquement superieur.

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compter environ 350.000 emigres au Tanganyika, en plus d'une emigration organisee vers 1e Zaire, a10rs colonie be1ge, soit vers 1es zones agrico1es du Kivu, soit vers l'industrie miniere du Shaba.

15. L'introduction forcee des "innovations" agrico1es ont marque durab1ement 1es esprits et exp1ique en grande partie leur faib1e acceptation par 1es masses paysannes (pepinieres, semences se1ectionnees, centre de sai11ie, bain etiqueur), a10rs meme que leurs effets sur 1a production et 1es revenus a court terme etaient probab1ement evidents dans 1es exploitations paysannes. Avec l' Independance, accompagnee de puissants mouvements sociaux dans 1es campagnes, 1a p1upart de ces pratiques furent considerees comme 1e symbo1e meme de 1a periode co10nia1e et rejetees a ce titre (lutte anti-erosive, travaux ob1igatoires, etc.). I1 fa11ut p1usieurs annees pour que 1es Services de l'Etat rwandais, qui avaient desormais en charge l'agricu1ture et 1e monde paysan, ne recuperent une certaine capacite d'encadrement et n'usent a nouveau de leur competence dans ce domaine.

16. Une reorganisation administrative et po1itique du pays a eu lieu dans 1es annees qui precederent l'Independance en 1962. C'est ainsi que, des 1952, un systeme de representation popu1aire (nomination d'un consei1 de sous-chefferie choisi, en son propre sein, par un college electoral de notables) fut mis en place. Ce systeme annon~ait un processus qui a conduit en 1960 a l'e1ection des premiers consei11ers communaux et bourgmestres(paras.21-23). Les communes ayant a leur tete 1es consei1s communaux issus du suffrage popu1aire ont a10rs ete consideres par 1a population comme 1es seu1s organes representatifs. Si bien que l'on a pu ecrire que "Dans 1a seu1e journee du 28 janvier 1961, 1es bourgmestres transformerent 1a monarchie du Rwanda en une repub1ique, e1irent une assemb1ee legislative et 1e premier president de cette repub1ique et, enfin adopterent une constitution provisoire"6 La 10i de 19637 a aussi introduit 1e principe de l'autonomie communa1e en matiere financiere et administrative8

./A. Bosomingera, " La participation de 1a population a l'administration et a l'execution des missions de deve10ppement des co11ectivites locales au Rwanda " dans Les co11ectivites locales et 1e pouvoir central, Editions Nathan, Paris, 1984.

l/Loi du 23 novembre 1963 portant sur l'organisation communa1e.

~/I1 faut cependant remarquer que si 1a reconnaissance de 1a personna1ite morale de 1a commune est une condition de la decentralisation, elle ne suffit pas a 1a garantir. Dans 1a pratique, l'uti1isation des moyens de droit pour se defendre des pressions du pouvoir central est 1argement i11usoire a10rs meme que l'executif est personna1ise par des fonctionnaires nommes par le Chef de l'Etat. Les exemples ou cette tutelle a ete reellement transgressee sont rares. Les plus connus sont 1es experiences du village ujamaa en Tanzanie, du fokonolona malgache, et des associations de paysans en Ethiopie; mais i1s n'ont pas echappe euxmemes a une reprise en main rapide et autoritaire.

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17. Comme dans de nombreux pays africains, 1a periode d'accession a l'lndependance en 1962 s'est traduite par un large renforcement du poids des co11ectivites locales. E11e s'est accompagnee d'experiences de gestion locale - officie11e ou non - qui ont habitue 1es populations a vivre et travail1er de maniere autonome par rapport aux pouvoirs publics. Le pouvoit a souvent 1aisse un espace accessible aux elites nationa1es et 1es co11ect.ivites locales meme soumises, ont survecu et disposent, de ce fait, d'une certaine assise sociale.

18. L'avenement de 1a seconde Repub1ique en 1973 a consacre l'inst2luration d'un regime presidentiel fort et un retour marque a la concentration des pouvoirs. Parmi les principaux changements introduits on peut re1ever (i) la suppression de l'election du bourgmestre qui est desormais nomme par 1e President9 ; (ii) 1a confusion de l'administratif et du politique avec l'institutionalisation du parti unique, 1e Mouvement revo1utionnaire national pour le deve10ppement (MRND), 1e "dedoub1ement foncticmnel" de certains organes des col1ectivites locales avec celui du Parti, et l'alignement entre 1es subdivisions administratives et ce1les du MRND; et (iii) Ie debut du renforcement des prerogatives des prefectures (dotees de la personna1ite juridique en 1975) et de 1a mise en place des sous-prefectures (para.21).

19. Para1le1ement (ou en contrepartie) a ce dessaisissement politique, le role des communes comme "agent de deve1oppement" a ete renforce. De meme, a10rs que 1a commune ne devenait qu'une structure "deconcentree" de l'apparei1 de l'Etat sur 1e plan administratif, elle a acquis de fait une existence "decentra1isee" par Ie biais de 1a fiscalite locale, du retabl:issement des travaux communautaires, et de 1a mise en place des projetls communaux.

20. La priorite desormais accordee au "deve1oppement communal" est reconnue d'une maniere de plus en plus decisive par 1es autorites nationales. La tache prioritaire etait d'instaurer "la paix et l'unite entre ,tous les citoyens" (document MINlNTER). En 1975, cette prise de conscience s'est precisee avec l'elaboration d'une doctrine et des 1ignes d'intervention (para.31). Dans Ie cadre du lIle Plan (1981-86), en 1984, une "Esquisse de projet du lleme pland d'action communale" a ete redigee pour MINIPLAN (para.31).

(b) Le cadre actue1

21. Le territoire national est divise en dix Erefectures comprenant 143 communes dotees de 1a personna1ite juridique et de l'autonomie financiere. La commune represente l'echelon administratif de base de 1a Repub1ique rwandaise (voir organigramme I). Vingt-deux sous-Erefectures ont ete creees dans 1e but de rapprocher 1es communes 1es plus e10ignees de la prefecture. La commune est divisee en secteurs (une dizaine) ayant a leur tete un Conseiller communal, puis le secteur en cellules (groupements de co1lines) dotees d'un Responsab1e.

9/"l1 fal1ait a tout prix ame1iorer 1e rendement des bourgmestres qui ne - faisaient que flatter 1a population au lieu de la faire travai11er, et

ce1a pour preparer 1a victoire aux elections prochaines" (Document MlNlNTER)

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ORGANIGRAMME I

ORGANISATION ADMINISTRATIVE

r---------~------~inisteresi------_rl----------~I

(SOUS-PREFECTURE)

IMINIPLAN IMINIPRIS. I ETC.

(assemblees) (president) - - -Conseil- - - - Prefet

(nomme)

- - - - - - - - Sous-Prefet (nomme)

COMMUNE - - - Conseil- - - - Bourgmestre (elu) (nomme)

- - - - Comite- - - - -Conseiller (elu) (elu)

- - - - - - - - - - -Responsable (elu)

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22. Le Mouvement revolutionnaire national pour Ie developpement, organe politique regroupant tous les Rwandais en son sein, est represente a tous 1es niveaux de la commune. II s'agit des congres et comite communaux, assemblee et comite de secteur, assemblee et comite de cellule. L'action communale est du ressort du MRND qui "elabore la philosophie", et du Ministere de l'interieur et du developpement communal (MININTER) qui "a la responsabilite de l'execution".

23. Le bourgmestre, qui est nomme par Ie President sur proposition du Ministre de l'interieur, est a 1a tete des institutions communales. De plus, et surtout, en tant que representant du pouvoir central et responsable de l'application et la mise en oeuvre des lois, decrets, instructions et recommendations nationales (y compris celles des ministeres techniques), il exerce une autorite eminente. Celle-ci se traduit par une extreme personnalisation locale du pouvoir. Quels que soient les interlocuteurs politiques ou techniques, des formules telles que: LaII commune, c'est Ie bourgmestre", ou "Tout ce1a depend de 1a personnalite du bourgnLestre", sont sans cesse repetees.

24. Le principal souci du bourgmestre est de receuil1ir des recettes pour le budget communal, ne serait-ce que pour assurer l'existence materielle de la commune et de ses agents, mais aussi pour pouvoir assumer les nombreuses taches qui lui sont assignees. Le montant global des impos:l.tions generales affectees par 1 'Etat a la commune est limite; aussi la commune doit-elle effectuer, directement ou indirectement, de multiples prelevements dont Ie produit depasse tres largement celui des impots proprement-dits (para.67). Le second domaine ou Ie bourgmestre decrit volontiers son role comme l'exercice d'une "contrainte necessaire" est l'org~misation des travaux communautaires (Umuganda, voir Chapitre VII). Troislemement, une grande importance est aussi accordee it l'''animation" politlque, organisee sur toutes les collines et a laquelle la population est tenue de consacrer generalement un volume horaire similaire it celui de l'Umuganda10 Enfin, Ie bourgmestre aussi joue, ou peut jouer, un role conciliateur' dans les conflits locaux (la plupart du temps fonciers); ce dernier role est particulierement important, car il determine sa reputation aupref; des administres.

25. La population est representee par Ie Conseil communal qui "preside au developpement de la commune" (voir organigramme II). Le Conseil est compose d'autant de membres elus que la commune comporte de secteurs; il est preside par Ie bourgmestre. La tutelle sur les actes des communes est exercee par Ie Ministre de l'interieur et par les Prefets (et sous-prefets par delegation). Le Conseil est souvent utilise comme simple relais dans l'application des decisions des autorites superieures et du bourgmestre. Selon les communes, Ie poids personnel et l'anciennete du bourgmestre, la selection et Ie choix des candidats soumis au vote populaire sont en grande parti,a lies aI' approbation de ce dernier.

101 "La mission essentielle du bourgmestre est l'animation des populations --et des cadres pour 1a mise en execution des ideaux du MRND" (souligne

danl; Ie document MININTER).

I

N

S

T I T U T I 0 N S

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ORGANI GRAMME II

ADMINISTRATION COMMUNALE

I[ BourgmestreI I

CONSEIL COMMUNAL COMMISSION f-- I-- CONSEIL DE TECHNIQUE DEVELOPPEMENT

(Exemples de secteurs)

Agriculture Education

I

Sante Adduction d'eau Umuganda

Comite de vulgarisat ion

CCDFP

Entreprises publiques

ONG

Conseil de commune pour l'enseignem.

I CERAI CCDFP

ONG

CSE

CSA

Hopital

ONG

Association d'usagers

ONG

Commission de l'Umuganda

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26. La preeminence du bourgmestre est encore plus manifeste a l'echelon des deux organes consultatifs de la commune: la Commission technique et Ie Conseil de developpement. La Commission technique doit aider a elaborer les projets de developpement et a rechercher leur financement. Elle est constituee de cinq a dix membres choisis par Ie bourgmestre en fonction de leurs competences dans les domaines economique, social, culture1 et technique. C'est ainsi une emanation directe du bourgmestre qui retient, parmi les personnalites locales (un tiers au minimum) et ses relations dans la capitale, les membres qu'il souhaite y voir figurer. Cette composition (ministres, haut-fonctionnaires, deputes, membres du clerge) joue un role capital dans l'image que projette la commune a l'exterieur - et donc les possibilites de la commune d'obtenir des f:lnancements et de realiser ses proj ets. Cependant, elle contribue aussi, meme involontairement, a deposseder les conseillers communaux d'une partie importante de leurs pouvoirs; et cela au nom de la competence, des relations et de l'efficacite. Le role de cette Commission technique est, dans de nombreuses communes, assez forme1 , car ses reunions sont peu regulieres et peu frequentes. Son existence, toutefois, donne au bourgmestre un soutien utile dans l'elaboration des projets de devel,oppement et la recherche des financements.

27. Le Conseil de developpement est l' "organe de liaison entre la commune et les autorites gouvernementales responsables de la planification". II est aussi preside par Ie bourgmestre. Organe charge de l'evaluation et du suivi des projets, mais egalement de la coordination entre les differents intervenants dans Ie developpement, il est compose des conseillers communaux, des membres de la commission technique et des chefs de service de l'Etat affectes dans la commune; il n'a souvent la possibilite cependant, que de se prononcer a posteriori sur des dossiers deja elabores.

28. En contrepoint a cette situation les bourgmestres se plaignent tres frequemment "d'etre seuls pour tout faire", de line pas etre epaules par des gens competents", de "ne pas pouvoir compter sur Ie devouement des membres de la Commission technique preoccupes avant tout par leurs propres activites" , ou de lila desaffection des conseillers communaux et des responsables de cellules". Le probleme est reel et s'exprime avec force dans la revendication d'une indemnite financiere plus substantielle (pour les membres de la Commission technique) et d'une veritable remuneration proportionnee au volume de travail exige de la part des aut res responsables communaux. Ces demandes rejoignent celles du bourgmestre, mais a 1a difference du cas de ce dernier, elles peuvent se traduire par des cessations d'activite, de l'absenteisme, ou du refus de se porter a nouveau candidat. II semblerait que dans p1usieurs communes des postes de Responsable de cellule, voire de Conseiller communal, ne soient pas effectivement pourvus 11

111"11 est urgent de lever toute passivite de la part de ces responsables", note Ie MIN INTER.

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29. 11 est vraisemb1ab1e que ces prob1emes pourraient trouver une solution dans une mei11eure repartition des responsabi1ites, et surtout un usage plus frequent de 1a delegation. En effet, 1a suractivite du bourgmestre est souvent a l'origine de 1a passivite de ses co11aborateurs potentie1s, e1us et techniciens, rarement sollicites pour des taches d'initiative ou de responsabi1ite. Un repartition fonctionne11e du travail et des dossiers au sein de l'equipe des e1us communaux contribuerait certainement a mobi1iser 1es energies defai11antes.

B. Les Fonctions de 1a Commune

(a) Le deve10ppement communal

30. Le theme du "deve10ppement communal" est un des points essentie1s de 1a ref1exion nationa1e sur 1es perspectives economiques et socia1es du pays: "Si l'on veut eviter que 1e trop-p1ein de main-d'oeuvre d'origine rura1e, represente essentie11ement par 1es generations montantes, n'aff1ue vers 1es centres urbains, - un processus d'urbanisation spontane s'amorce deja sur Kigali - et soit susceptible de poser a terme des prob1emes economiques, sociaux et, en definitive, po1itiques aux autorites, i1 convient de se donner 1es instruments et 1es moyens de maitriser et de contro1er 1e processus de transfert de population du milieu rural au milieu urbain en intervenant au niveau de depart du flux, 1a commune" (Document MINIPLAN)

31. Dans ce contexte, 1a formu1e "la commune, cellule de base du deve10ppement" est tres systematiquement citee dans tous 1es textes officie1s depuis l'avenement de 1a lIe repub1ique. Des 1975, a ete e1abore un Plan d'action communal (PAC), "sorte de bible donnant un catalogue detai11e des operations a mener et devant permettre 1e deve10ppement des communes" (document MININTER)12. Les objectifs de ce Plan en matiere de formation et de sensibi1isation, d'orientation, de conception et de realisation etaient multiples, et ouvrent a 1a commune un vaste champ d'activites sans que soient specifiees c1airement 1a responsabi1ite respective de l'Etat et de l'administration communa1e. En 1984 cependant, l'''Esquisse de projet du IIeme plan d'action communa1e" indiquait encore que 1e role specifique de 1a commune "ne se trouve consacre dans aucun texte de 10i" et que "1e depassement du role purement administratif et territorial d'execution des communes" reste en partie "un objectif, une tendance, plus qu'une realite". Ce document identifiait a10rs comme prob1emes importants; (i) l'insuffisance de personnel qua1ifie; (ii) 1e chevauchement entre attributions des agents communaux et des agents de l'Etat ; (iii) 1e manque de moyen financiers adequats, du en partie a

l!Une 1iste non exhaustive des actions proposees par 1e PAC comprendrait 1e recrutement du personnel, l'achat d'un vehicu1e communal, 1a creation de pistes, l'e1ectrification, l'adduction d'eau, 1es infrastructures medicosocia1es et pharmacie communale, la construction d'un CCDFP (para. 173), la construction d'un silo, le garage communal, le bureau de poste communal, le gite d'etape du personnel et le logement du personnel.

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l'utilization des budgets communaux a payer Ie personnel de l'administration centrale; et (iv) Ie participation insuffisante des communes a l'elaboration des projets. 32. Les fonctions remplies par les communes peuvent etre regroupees autour de trois axes principaux:

(a) l'encadrement politique en tant qu'agent d'execution du pouvoir central, et porte-parole du pouvoir local. En cela les cellules, organes de base de la commune, se confondent avec l'organisation du parti MRND;

(b) la gestion administrative (telles que celles relatives aux fonctions de police, d'etat civil, ou de recouvrement fiscal) avec la coordination de tous les services de base relevant directement de la commun'~ et des differents ministeres techniques; et

(c) la definition et la mise en oeuvre d'actions de developpement economique et social, tant pour ce qui releve des attributions communales classiques (infrastructures a caractere social, entretien du reseau routie:r, vulgarisation agricole) que d'initiatives volontaires (prise en charge direct:e de projets de developpement, collaboration avec des operateurs exterieurs - "projets", ONG - ou appui des groupements et cooperatives locales).

33. Ces dernieres fonctions, actions economiques et sociales, sont tres variees; Dans les lignes qui suivent immediatement deux seulement seront presentees - la participation a des projets de developpement et la gestio:n du patrimoine communal - car elles sont plurisectorielles. La seconde partie de ce rapport vise a placer toutes ces actions dans leur contexte sectoriel et institutionnel qui leur est propre.

(b) La participation a des projets de developpement 34. II s'agit d'un objectif prioritaire pour les bourgmestres bien que leurs moyens soient limites tant financierement que sur le plan technique. La meilleure solution pour eux est d'obtenir l'integration de la commune dans un projet de developpement ou d'interesser une cooperation internationale, une ambassade, une ONG a ses projets locaux. L'etablissement de contacts personnels par les bourgmestres a Kigali est assez productif. Cela est particulierement vrai pour les demandes qui rentrent dans Ie cadre de microrealisations relativement peu couteuses, ou les partenaires sont directement identifies et impliques, l'intervention bien definie dans Ie temps et les resultats generalement tangibles. Ces pratiques, activement favorisees par les autorites de tutelle et fort prisees pour leur souplesse par les organismes de cooperation, sont cependant source d'inegalite entre communes. Elles dependent, en effet, des reseaux de relations personnelles des bourgmestres et des membres de la Commission technique (para.26), ainsi que de la mesure dans laquelle ils peuvent s'ada.pter aux conditions de ces actions exterieures.

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35. En ce qui concerne les projets de developpement touchant toute une zone ou prefecture, l'intervention des bourgmestres est plus limitee, et les choix sont effectues en grande partie a l'echelon central. A ce niveau, et bien que le Gouvernement se soit donne comme objectif de doter chaque prefecture et commune d'un projet, les inegalites sus-mentionnees sont encore plus fortes 13 Il est assez rare que les communes soient veritablement considerees comme des partenaires ou soient reellement impliquees dans l'elaboration des projets.

36. Le rapport de dependance vis-a.-vis des "projets" apparai.t particulierement net lorsqu'il s'agit pour la commune d'assurer la prise en charge et l'entretien des infrastructures lors de l'achevement du projet. 14 L'interet de la commune dans cette reprise en charge est alors proportionnel a. sa participation a. la conception et a. la realisation du projet. Il est aussi vrai que les communes se voient souvent chargees de reprendre des infrastructures et des realisations qui depassent largement leurs possibilites et qui ne sont pas toujours viables (pour projects agricoles voir paras.107-110). On peut constater, par exemple, une rapide saturation de l'Umuganda avec les charges nouvelles creees par les projets (pistes, boisement, etc.).

37. La population ne discute guere la nature des realisations des projets, pourvu que les travailleurs soient remuneres et que les travaux realises ne mettent pas en cause la bonne marche de l'exploitation (requisitions de terre ou empietement pour les amenagements ou infrastructures, prestations de travail benevoles), soient reversibles (lutte anti-erosive) et n'impliquent pas une participation ou des charges obligatoires (adductions d'eau) ou lourdes (entretien des pistes, par exemple)15 (paras.202-207 sur l'Umuganda).

(c) La gestion du patrimoine communal

38. Chaque commune, meme la plus demunie, dispose de ressources locales dont elle peut en grande partie user a. discretion ou en collaboration (souvent conflictuelle) avec d'autres interlocuteurs et tirer d'eventuels revenus monetaires. C'est le cas des petits gisements miniers, dont elle peut conceder l'exploitation. C'est aussi le cas des terres disponibles, et particulierement de deux domaines fonciers: (i) les

131 Ainsi sur les trois annees 1982-1984, les investissements totaux de l'Etat (non compris dans le budget extraordinaire des communes) se sont portes pour pres de 90 pourcent sur les quatre prefectures de Kigali, Ruhengeri, Gisenyi et Cyangugu (soit le quart de la population totale du pays). A l'oppose, la prefecture de Gitarama, la plus peuplee du pays apres celle de Kigali, a re~u 0,16 pour cent.

14/Echecs frequemment releves dans l'evaluation des resultats des projets et par MINIPLAN.

151 "Tant que les projets embauchent, les familles peuvent payer les impots" --mais "Qui prendra en charge les personnels communaux actuellement payes

par le projet?", etc.

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boisements en blocs (paras.141-142) et les marais, dont la responsabilite en matiere d'amenagement, de gestion et d'exploitation est contestee, specialement par Ie Ministere de l'agriculture et de l'elevage (MINAGRI) (para.140); et (ii) les terres vacantes ou presumees vacantes dont l'affectation est toujours susceptible de declencher de vives reactions de la population. Dans la pratique, ce sont generalement les conseillers de secteur qui interviennent au niveau du foncier. C'est enfin Ie cas des pepinieres communales et des champs-modeles dont la population conteste souvent l'implantation du fait des requisitions de terre qu'ils occasionnent.

39. Globalement, l'interet que les populations portent a ce patrimoine ............... , ...

et a sa mise en valeur - a laquelle elles sont appelees a contribuer depend en premier lieu de leur perception de l'autorite communale et du "c limat" social local. Trop souvent, les avantages de ces travaux sont un peu ill.usoires; parfois aussi les populations semblent meconnaitre ou sousestimer lea benefices immediats et a terme qu'elles sont susceptibles de tirer ciles ~ravaux et des investissements realises.

40. Un autre aspect de la participation des communes au "developpement" s'exprime avec dynamisme dans la gestion directe de certains services (abattoirs , centres de saillie, plants fruitiers, intrants agricoles, etc.) souvent promus par les projets. De meme, les communes ont favorisie l'eclosion de nombreuses activites, comme l'amenagement de sites, mais cas derniers ont souvent profite a des personnes privees ou morales. Mais, Dlalgre ces exemples, la motivation des bourgmestres envers Ie secteur product;if reste globalement faible. En particulier, Ie dynamisme productif des administres n'interesse guere Ie bourgmestre si ce n'est sur Ie plan de la sobrabUite fiscale (mds la fiscalite elle-meme n'est pas liee a la production ou a la richesse des individus). 41. La situation est tout a fait differente si Ie bourgmestre et la commune sont impliques directement dans des operations de production. Alors 1a tentation est grande de prendre en charge directement certaines activi1:es, quitte a concurrencer d' autres initiatives individuelles ou collec1:ives (moulins a cereales et tubercules, pharmacie, stations d'essence depuis peu). Pourtant la loi est claire: "La creation de services communaux a caractere industriel ou commercial est soumise a l'autorisation prealable du Prefet. Les services de l'espece sont organilS1es en regies gerees d'une maniere autonome, en dehors des services commun.:lUX ordinaires".

42. 11 semble que des reserves importantes soient formulees au plus haut niveau dans certains ministeres sur la predilection des bourgmestres en faveur des activites purement commerciales et lucratives et qu'un debat serieu:K soit ouvert sur la place respective a accorder aux initiatives communales par rapport a d'autres operateurs potentiels. Ainsi,l'''Esquisse du pro.jet du !Ieme plan d' action communale", ou du MINIPLAN souligne que "l'eHgibiHte et l'economie douteuse de la gestion directe de biens economiques et commerciaux par les communes devraient etre des arguments de poids 'llers la recherche immediate d' aut res alternatives". Le MINAGRI, dans Ie domaine forestier en particulier (note 58 au bas de la page 49),

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souhaite que des reg1es precises soient rapidement app1iquees dans 1a gestion du patrimoine communal car certains bourgmestres n'hesitent pas a effectuer des coupes rases pour financer te11e ou te11e operation. MININTER de son cote s'e1eve contre 1a confusion budgetaire qui regne dans ce domaine. Mais i1 semble que 1es difficu1tes rencontrees dans l'app1ication de 1a legislation, 1a meconnaissance des pratiques locales (qui b10que 1es interventions des prefets) et, fina1ement, l'attitude ambigue des autorites nationa1es ("11 faut bien que l'autonomie communale trouve un domaine ou s'exercer vraiment") indiquent la necessite de s'adresser a ce probleme et de definir plus precisement les pouvoirs de la commune dans ce domaine.

43. La gestion directe de biens commerciaux par les communes ne represente pas une bonne utilisation des ressources communales. On ne peut qu'etre d'accord avec ces declarations officie11es: liLa plupart du temps une te11e option (la gestion directe) est moins interessante que d'operer par l'intermediaire des concessionnaires ou 1a commune ayant negocie un projet economique determine n'en reste qu'un des actionnaires. Ces formu1es peuvent s'averer plus performantes a long terme comme source de revenu" (MINIPLAN); "La commune doit se limiter a stimu1er l'initiative des personnes privees ou mora1es" (MININTER).

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CHAPITRE III. LE CADRE FINANCIER

44. C'est en grande partie parce que la commune dispose de ressources financ:ieres substantielles qu'elle a pris l'importance qu'on lui reconnait aujourd'hui. En meme temps, la vaste gamme de taches qui lui sont devolues font peser de nombreuses responsabilites que ses moyens financiers ne lui permettent pas toujours de mener a bien. En premier lieu, les communes ont un degre d'autosuffisance financiere assez remarquable, et l'ensemble des communes joue un role important et croissant dans les flux financiers du public. Deuxiemement, la fiscalite locale est relativement souple; sa struc1:ure est tres variee mais devrait etre quelque peu modifiee. Troisiemement, non seulement les communes accroissent leurs activites courantes, mais elles contribuent aussi au financement du developpement. Finalement, en matiere d'investissement, les roles des communes et du Fonds de developpement communal pourraient etre ameliores.

45. Les finances locales jouent un role non negligeable dans la mobil:lsation des ressources interieures. Sur l'ensemble des 143 communes, les recettes totales (ordinaires et extraordinaires) mobilisees par les communes ont atteint environ 1,3 milliard de FRw en 1985, soit l'equivalent de 8 pour cent des recettes fiscales de l'Etat. Les communes fainancent au moins 80 percent de leurs depenses totales. L'etat accorde des subsides (par Ie paiment du personnel et des dons pour financer certains projets). En plus, les communes re~oivent des dons (des ONGs) et des prets (de FDC ou des banques); toutefois l'aide exterieure n'est pas generalement comptabilisees dans les budgets communaux aussi bien que dans celui de l'Etat. La mission a analyse sur une periode de six ans (1980-85) et pour les 143 communes du Rwanda, Ie total des recettes et depenses effectuees. Ceux-ci figurent dans Ie Tableau I. De plus on a procede a un depouillement plus detaille des documents budgetaires pour un echantillon de 18 communes (onze communes rurales et sept communes urbaines). Cette analyse est presentee dans les paragraphes 62-70 mais elle ne pretend pas fournir une image globale comprehensive des finances communales.

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Tableau I

Resultats budgetaires consolides de l'ensemble des communes

(millions de FRw)

1980 1981 1982 1983 1984 1985

Recettes ordinaires 697,8 736,8 834,8 941,5 1.032,5 1.067,7 Depenses ordinaires 734,5 857,7 912,7 987,2 1.041,2 1.044,0 Recettes extraordinaires 224,0 276,5 335,3 366,5 465,3 574,1 Depenses extraordinaires 245,0 234,8 314,8 331,9 420,1 519,1 Deficit I Excedent -57,7 -79,2 -57,2 -11,1 36,5 78,7

Note:

Subsides de l'Etat* 40,0 80,0 103,0 135,0 135,0 65,7

*Bien que ces subsides soient comptabilisees dans le budget ordinaire de

l'Etat, elles sont en partie utilisees pour financer des investissements

tels que la construction des bureaux communaux.

Source: MININTER et estimations de la mission.

46. Dans l'analyse des finances communales une des difficultees rencontree est que les cotisations (Umusanzu) --qui sont en fait des taxes- et les frais de scolarite (minerval) sont comptabilises comme recettes extraordinaires. Leur importance varie considerablement d'une commune a une autre (para.67). Les recettes ordinaires parviennent principalement des taxes locales (paras.47-56); les subsides de l'Etat n'ont pas incidence majeure (para.63). Les recettes ordinaires par habitant (en francs constants) sur les six ans de l'analyse ont montre une tendance a un peu diminuer ( 0.6 pour cent par an). En fait, celles des communes urbaines ont augmente de 3.4 pour cent et celles des communes rurales ont diminue de 0.8 pour cent par an. Ces moyennes nationales ne doivent pas cacher les ecarts d'une part entre prefectures, et d'autre part entre les communes d'une meme prefecture.

47. Les depenses de fonctionnement ont cru moins vite que les recettes ordinaires, et la tendance au deficit chronique du budget ordinaire s'est inversee en 1985. L'ensemble des communes a connu un excedent ordinaire de l'ordre de 25 millions de Frw en 1985, soit l'equivalent de 2 pour cent des recettes. Les communes urbaines enregistrent le plus fort taux de croissance a la fois des recettes et des depenses; elles ont degage un excedent croissant presque chaque annee depuis 1981. Les communes rurales, pour leur part, n'ont obtenu un faible excedent qu'en 1985; mais des 1981, le deficit ordinaire a ete en voie de resorbtion. Cependant, il y a lieu de tenir compte de la prise en charge par l'Etat de certaines dettes des communes (en 1984). De plus, il semble qu'une des methodes d'adaptation des emplois aux res sources soit la diminution du personnel communal en cours d'annee.

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48. Les depenses d'investissement de l'ensemble des communes sont passees de 245 millions de FRw en 1980 a 519 millions en 1985; elles correspondaient alors a un peu plus de la moitie de leurs depenses ordinaires, et a environ 11 pour cent du budget de developpement de l'Etat. La depense "extraordinaire" par habitant a cru de fa~on forte durant la periode, a un taux de 14,6 pour cent par an. D'une maniere generale, ce ratio est beaucoup plus eleve, et a augmente plus rapidement dans les communes urbaines 16 que dans les communes rurales (de l'ordre du triple). De plus, comme Ie budget communal n'inclut pas les investissements realises par 1es ONG et 1es aides exterieures - non plus evidemment que l'investissement en nature de l'Umuganda - l'investissement veritable des commUlles est beaucoup plus important que ce1ui indique par 1e budget.

A. La fisca1ite communa1e

49. A10rs que l'Etat determine 1a quasi-tota1ite des depenses des communes, sa contribution financiere est minime (1 pourcent des recettes tota1es des communes pour 1a periode 1980-85), et i1 leur 1aisse une large responsabi1ite quant au financement de leur budget. L'Etat a defini certains impots locaux, 1es "impositions generales", mais leur produit est bien insuffisant. I1 a aussi attribue au Consei1 communal une competence tre