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17, rue de Pomègues 13295 MARSEILLE CEDEX 08 T +33 4 91 76 72 00 [email protected]
RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SUR LA GESTION
DU SYNDICAT MIXTE DES STATIONS
DU MERCANTOUR
(Alpes-Maritimes)
à compter de l’exercice 2007
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du syndicat mixte des stations
du Mercantour à partir de l’exercice 2007. Par lettre en date du 3 mars 2015, le président de
la chambre en a informé M. Christian ESTROSI, président, ainsi que Messieurs Georges BRUN
et Jean-Claude LEFEBVRE anciens ordonnateurs. Les entretiens de fin de contrôle avec le
rapporteur ont eu lieu le 3 août 2015 avec M. Philippe PRADAL, représentant M. Christian
ESTROSI, et le 4 août 2015 avec Messieurs Georges BRUN et Jean-Claude LEFEBVRE.
Lors de sa séance du 29 septembre 2015, la chambre a arrêté ses observations provisoires.
Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Christian ESTROSI, président, et, pour
les parties qui les concernent, aux anciens ordonnateurs et aux tiers cités dans le rapport.
M. Christian ESTROSI, président, et M. Georges BRUN, ancien ordonnateur, ont répondu par
courriers enregistrés au greffe respectivement le 26 janvier 2016 et 22 février 2016.
La chambre, a arrêté, le 26 avril 2016 ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 10 juin 2016 à
M. Christian ESTROSI, président en fonctions, ainsi qu’à ses prédécesseurs M. Georges BRUN
le 10 juin 2016 et M. Jean-Claude LEFEBVRE le 4 juillet 2016 pour les passages qui les
concernent.
M. Christian ESTROSI et M. Georges BRUN ont fait parvenir à la chambre une réponse qui,
engageant leur seule responsabilité, sont jointes à ce rapport.
Ce rapport, accompagné des réponses jointes est consultable sur le site des juridictions
financières (www.ccomptes.fr) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
1
SOMMAIRE
SYNTHESE _________________________________________________________________ 4
Présentation du syndicat mixte des stations du Mercantour _____________________ 8
Composition ____________________________________________________________ 8
Le territoire _____________________________________________________________ 8
Les compétences _________________________________________________________ 9
La présidence du syndicat __________________________________________________ 9
Les erreurs constatées dans la tenue des comptes affectent fortement leur fiabilité _ 10
La sincérité des prévisions budgétaires doit être améliorée ______________________ 10
Des mises à jour tardives du patrimoine _____________________________________ 11
Une gestion des provisions pour risque perfectible ____________________________ 12
Les débats d’orientation budgétaire ________________________________________ 13 Un débat rendu obligatoire par la loi _______________________________________________ 13 Le syndicat ne respecte pas toujours les délais légaux entre le débat d’orientation budgétaire et
le vote du budget ______________________________________________________________________ 13
Les budgets annexes _____________________________________________________ 13 Les budgets annexes d’Auron et d’Isola 2000 ne sont tenus qu’en exploitation contrairement aux
règles comptables et budgétaires _________________________________________________________ 13 Des reversements irréguliers des budgets annexes au budget principal ___________________ 15
Un équilibre financier dépendant des contributions des collectivités membres _____ 16
Le budget principal ______________________________________________________ 17 La section de fonctionnement ____________________________________________________ 20 Le résultat de la section de fonctionnement _________________________________________ 24 La section d’investissement ______________________________________________________ 24 L’équilibre général du budget principal reflète les spécificités et les fragilités du syndicat ____ 28
Les budgets annexes _____________________________________________________ 28 Le budget annexe d’Auron _______________________________________________________ 29 Les produits des services_________________________________________________________ 30 Les dépenses de personnel _______________________________________________________ 30 Les achats et charges externes ____________________________________________________ 30 Le budget annexe d’Isola 2000 ____________________________________________________ 32
Compte tenu des irrégularités constatées, l’analyse financière doit porter sur les budgets consolidés du syndicat mixte _____________________________________________________ 34
Conclusion : un syndicat fortement dépendant de la métropole et du département __ 35
La dette ______________________________________________________________ 36
Montant et évolution de la dette consolidée _________________________________ 37 L’encours de dette consolidée a baissé sur la période 2007-2014 mais a retrouvé fin 2015 un
niveau proche de son niveau initial ________________________________________________________ 37 La baisse tendancielle de l’encours de la dette du syndicat malgré des augmentations partielles
de l’encours __________________________________________________________________________ 38 Le conseil syndical a délégué de façon très large aux présidents successifs du SMSM sa
compétence de gestion de la dette et de recours à l’emprunt __________________________________ 39
2
Les présidents successifs n’ont pas respecté l’obligation légale de compte rendu auprès du conseil syndical _______________________________________________________________________ 40
Les présidents successifs n’ont pas produit de rapport annuel sur l’état et l’évolution de la dette. 41
Les informations délivrées au conseil syndical en matière d’emprunt et de gestion de la dette sont succinctes et parfois erronées ________________________________________________________ 41
Les documents budgétaires du syndicat ne délivrent pas l’information réglementaire obligatoire sur la nature de la dette et la gestion de la trésorerie _________________________________________ 42
Le syndicat n’a pas systématiquement eu recours à des conseils en gestion de dette et n’a pas toujours suivi leurs conseils ______________________________________________________________ 43
Les emprunts ___________________________________________________________ 43 Présentation du portefeuille d’emprunts ____________________________________________ 43
Historique _____________________________________________________________ 44 Les emprunts transférés au syndicat dans le cadre de la reprise d’Aquavallée ______________ 44 Les emprunts transférés au syndicat par la commune de Saint–Etienne–de-Tinée ___________ 45 Evolution du nombre d’emprunts structurés _________________________________________ 46 La renégociation de l’emprunt à taux fixe référencé MPH249207 ________________________ 47 Les renégociations des emprunts à taux variable et des emprunts structurés ______________ 47 Résultats des renégociations _____________________________________________________ 53
Une trésorerie abondante et sous-utilisée ____________________________________ 54
une gestion administrative perfectible _____________________________________ 54
Le syndicat fonctionne grâce à l’appui des services des collectivités qui en sont membres 54
Le manque de suivi lors des transferts _______________________________________ 55 L’absence de suivi des emprunts __________________________________________________ 55
La méconnaissance des clauses contractuelles contenues dans les délégations de service public 55
Des retards dans le paiement des délégataires _______________________________________ 55 Les modifications des conditions d’exploitation du centre nautique Aquavallée n’ont pas été
formalisées dans un avenant _____________________________________________________________ 56 Le syndicat ne respecte pas les obligations de vote des tarifs du centre aquatique __________ 57 Le syndicat a réclamé avec retard la redevance qui lui est due __________________________ 57 Le non-respect des clauses contractuelles relatives aux modalités de paiement de la
compensation par le syndicat ____________________________________________________________ 58 Le contrôle insuffisant du délégant sur le délégataire __________________________________ 58
Les pratiques du syndicat suscitent des difficultés avec les riverains _______________ 60 Le syndicat a choisi de ne pas recourir aux dispositions prévues par la loi du 9 janvier 1985 __ 60 Le syndicat n’a formalisé qu’en 2007 son système d’indemnisation des riverains ___________ 60 Les pratiques d’indemnisation des services s’écartent des règles formalisées dans la délibération
60 La progression du montant des indemnités versées ___________________________________ 61 Le montant des crédits d’indemnisation des riverains reflète les changements intervenus dans
les pratiques du syndicat ________________________________________________________________ 63 Le syndicat rencontre des difficultés pour le suivi et l’actualisation de la liste des bénéficiaires
d’indemnités _________________________________________________________________________ 63 Le syndicat indemnise les propriétaires avec retard ___________________________________ 64 Le syndicat a engagé des travaux sans l’accord des propriétaires ________________________ 65 Le contentieux sur la retenue collinaire et la salle des machines n° 2 _____________________ 67
Le contentieux relatif aux travaux de la piste des Mélèzes ___________________________ 68 Le contentieux relatif aux travaux des Vallons-Riou _________________________________ 68 La retenue collinaire du Chalvet ________________________________________________ 68 Le recours à des transactions dans une optique de régularisation des travaux ___________ 69
3
Le garage d’Auron - Chastellares : un montage complexe et coûteux ___________________ 70
ANNEXES _____________________________________________________________ 72
Exemples de manquements aux obligations d’information réglementaires en matière de dette 72
Composition du portefeuille d’emprunts du syndicat au 1er janvier 2015 __________ 73 Douze emprunts à taux fixe au 1er janvier 2015 ______________________________________ 73 Deux emprunts à taux variable au 1er janvier 2015 ____________________________________ 75 Deux emprunts structurés au 1er janvier 2015 ________________________________________ 76
Evolution du portefeuille d’emprunts sur la période 2007-2015 __________________ 77
4
SYNTHESE
Le syndicat mixte des stations du Mercantour (SMSM) a été créé en 2001 pour assurer la
gestion et le développement des remontées mécaniques des stations d’Auron et d’Isola 2000. Il
associait initialement le département des Alpes-Maritimes et la communauté de communes des
stations du Mercantour. La métropole Nice Côte d’Azur s’est substituée à la communauté de
communes en 2012, à la suite de la dissolution de celle-ci.
En 2013, la gestion de l’équipement aquatique Aquavallée a été transférée au syndicat mixte
qui s’est élargi, pour cette seule compétence, à la commune d’Isola.
L’examen de la gestion a porté sur les années 2007 à 2014, ainsi que sur les premiers mois de
l’année 2015. Il a porté sur la fiabilité des comptes, la situation financière et quelques questions
de gestion administrative du syndicat mixte. La commande publique et le contrôle des comptes
de la délégation de service public des remontées mécaniques n’ont pas été examinés.
Un statut juridique courant dans les Alpes-Maritimes, mais différent de par sa gouvernance
La constitution en syndicat mixte est courante dans les Alpes-Maritimes pour la gestion des
stations de sports d’hiver. C’est le reflet de la politique départementale volontariste d’aide aux
stations de sports d’hiver. Les règles de financement du syndicat mixte du Mercantour diffèrent
cependant de celles des autres syndicats mixtes des stations du département dans la mesure où,
depuis 2012, le financement départemental s’est réduit, la métropole ayant repris à son compte
une partie importante des charges qui incombaient au département. Ainsi, celui-ci, qui
supportait 90% du déficit prévisionnel du budget, ne participe plus désormais qu’à hauteur de
49% pour les remontées mécaniques (et 48% pour la gestion du centre aquatique) et dans la
limite de 5 M€ maximum.
Ce transfert de charges s’est accompagné d’une modification de la gouvernance, la présidence
du syndicat étant depuis assurée par le président de la métropole, et non plus par un élu de la
communauté de communes précitée.
De nombreux transferts de compétences
Les transferts passés de compétences entre les communes d’Isola et de Saint-Etienne-de-Tinée,
la communauté de communes des stations du Mercantour, la métropole, et le syndicat mixte ont
donné lieu à de nombreux transferts d’actifs et de passifs. Deux d’entre eux appellent des
observations de la part de la chambre.
Le premier concerne le transfert du garage d’Auron-Chastellares, estimé initialement à 300 €
par le service des domaines, mais acheté par la suite au prix de 350 000 € par la SEM des
Cimes du Mercantour avant d’être repris par la commune de Saint-Etienne-de-Tinée au prix
de 250 000 € puis transféré au syndicat, avec l’emprunt qui a servi à le financer. La chambre
relève le caractère particulièrement complexe de cette opération d’acquisition du terrain sur
lequel est implanté le garage, qui s’est traduite par un contournement des règles applicables
en matière d’acquisitions foncières par les collectivités publiques. Au surplus, elle souligne que
la SEM puis la commune ont acheté au prix fort un garage qu’elles avaient financé et construit
sans autorisation sur le terrain d’un riverain.
La chambre s’est également penchée sur le transfert de l’équipement aquatique Aquavallée.
Construit initialement par la commune d’Isola, transféré ensuite à la communauté de
communes des stations du Mercantour puis à la métropole, il a été rendu à la commune d’Isola,
avant que celle-ci ne le transfère au SMSM. La gestion de cet équipement se traduit par un coût
annuel notable pour le syndicat (500 000 € en 2014 et 2015, d’après les comptes de gestion,
pris en charge à hauteur de 255 000 € par la métropole, 240 000 € par le département et
5 000 € par la commune d’Isola).
5
Un défaut d’information des élus et des citoyens
Le syndicat ne respecte pas les obligations légales et réglementaires d’information des élus et
des citoyens : les annexes obligatoires des documents budgétaires ne sont pas correctement
remplies, les délais entre le débat d’orientation budgétaire et le vote du budget primitif ne sont
pas systématiquement respectés, les rapports du président sur l’exercice des compétences qui
lui sont délégués sont succincts ou absents (en 2011). La chambre invite en conséquence le
SMSM à améliorer ses pratiques et à mettre en œuvre les engagements qu’il a pris en réponse
aux observations provisoires de la chambre.
Des irrégularités dans la tenue des comptes
Plusieurs défaillances dans la tenue des comptes ont été constatées au cours des exercices 2007
à 2015. Elles compromettent leur fiabilité et leur sincérité.
Les principales entorses aux règles budgétaires et comptables concernent les budgets annexes
du syndicat. La chambre a en effet relevé que les deux budgets annexes des stations n’étaient
tenus qu’en exploitation, les dépenses et les recettes d’investissement étant portées par le
budget principal, bien que cela soit interdit par les articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code
général des collectivités territoriales. Par ailleurs, les virements effectués par les budgets
annexes au profit du budget principal méconnaissent les principes de droit et la jurisprudence.
Il en résulte que le coût des remontées mécaniques ne peut être déterminé avec précision et,
partant, que la qualité de la tarification s’en trouve affectée.
Au surplus, l’existence de ces virements, qualifiés à tort de « reversement des excédents »,
pourrait laisser penser que les budgets des stations sont excédentaires, alors que les recettes
des ventes de forfaits ne suffisent pas à équilibrer le budget du syndicat, qui dépend ainsi
structurellement des participations financières versées par la métropole et par le département.
Compte tenu de la nature et de l’ampleur des irrégularités comptables constatées, la chambre
n’a cependant pas pu reconstituer pleinement la réalité des budgets.
D’autres points d’amélioration de la gestion ont été relevés par la chambre en matière de tenue
de l’inventaire physique et de constitution des provisions.
Un équilibre financier dépendant des contributions des collectivités membres du syndicat
mixte qui se traduit par le transfert d’une partie des coûts des remontées mécaniques de
l’usager vers le contribuable.
Compte tenu des irrégularités précitées, la chambre a dû procéder à d’importants retraitements
comptables pour approcher la situation financière réelle du SMSM.
Après consolidation du budget principal et des budgets annexes, la santé financière du syndicat
apparaît relativement fragile. En effet, il dépend pour près de la moitié de ses ressources des
participations versées par la métropole et le département. Ses ressources d’exploitation, issues
majoritairement de la billetterie des stations de ski, sont soumises aux aléas climatiques. Le
développement et la gestion des stations sont ainsi financés par le contribuable départemental
et métropolitain, ce dernier au double titre des impôts départementaux et intercommunaux, et
non par les seuls usagers des stations. Par ailleurs, les modalités de calcul de ces
participations, qui sont dimensionnées de façon à couvrir les déficits prévisionnels du syndicat
mixte, n’incitent pas celui-ci à réduire ses coûts ni à améliorer ses prévisions budgétaires.
De même, le niveau relativement maîtrisé d’endettement du SMSM ne doit pas masquer les
conséquences négatives de la politique de gestion de sa dette qu’il a mis en œuvre sur la
période. Le SMSM a en effet conclu de nombreux emprunts structurés qui pèsent encore sur
son budget, malgré des efforts réels, mais coûteux, de désensibilisation. Le syndicat a en effet
versé plus de 5,1 M€ aux établissements bancaires depuis 2007 pour remplacer ses emprunts
structurés par des emprunts moins risqués.
6
Enfin, la réduction de l’encours de dette, réelle depuis 2008, s’est trouvée partiellement annulée
par la souscription d’un nouvel emprunt de plus de 8 M€ en 2015.
La chambre relève également que l’accès du syndicat au crédit pourrait se restreindre dans les
années à venir. De fait, un seul établissement a répondu pour la totalité du montant demandé
à la consultation bancaire lancée en 2015 par le syndicat et cet établissement a conditionné
l’octroi du crédit sollicité à l’apport de garanties par les collectivités membres.
Un système d’indemnisation des riverains coûteux et juridiquement fragile
Le contrôle a également mis au jour le système complexe et généreux d’indemnisation des
riverains propriétaires de terrains sur le domaine skiable d’Auron. Le syndicat a en effet
renoncé à ses prérogatives de puissance publique et aux possibilités offertes par la loi
du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi
Montagne », et opté pour des démarches amiables, insuffisamment formalisées. Les
négociations avec les propriétaires se traduisent de ce fait fréquemment par des protocoles
transactionnels coûteux pour les finances publiques et fragiles juridiquement. Le syndicat est
ainsi confronté à de nombreuses réclamations, liées à ses pratiques passées, consistant en la
réalisation de travaux ou l’occupation de terrains sans autorisation de leurs propriétaires. Les
services du syndicat ont d’ailleurs fait part de réelles difficultés dans le suivi et la gestion de
ce système. La chambre recommande donc au SMSM soit de recourir aux possibilités de
servitude offertes par la loi précitée, soit de clarifier et de formaliser le système existant
d’indemnisation des riverains.
Une délégation de service public du complexe aquatique à clarifier
Le syndicat a récupéré le complexe aquatique au 1er janvier 2013.
Il a également repris la délégation de service public en cours. Les termes du contrat de
délégation portent à discussion entre le délégataire et le syndicat, car l’équilibre financier du
complexe aquatique n’est pas assuré : la baisse de la fréquentation, continue depuis 2011, mais
compensée jusqu’en 2013 par des hausses tarifaires, a conduit en 2014 à une perte d’environ
10 000 € pour le délégataire.
La chambre recommande au SMSM d’améliorer le suivi de la délégation compte tenu
notamment de l’importance des participations publiques dont bénéficie cet équipement
(500 000 € de participations versés par les collectivités membres du syndicat en 2014 et 2015)1.
1 240 000 € versés par le département, 255 000 € par la métropole Nice Côte d’Azur, et 5 000 € par la commune d’Isola.
7
La chambre formule dans ce cadre les recommandations suivantes :
Recommandation n°1 :
Établir les deux budgets annexes des services des remontées mécaniques, en reprenant tant en
exploitation qu’en investissement l’intégralité de leurs recettes et de leurs dépenses,
conformément aux règles budgétaires et comptables applicables aux services publics industriels
et commerciaux.
Recommandation n°2 :
2.1 Améliorer l’information délivrée aux élus et, par conséquent, au citoyen en matière de
gestion de la dette.
2.2 Mieux encadrer la délégation donnée au président, sur la base notamment du modèle
proposé par la circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités
territoriales et à leurs établissements publics.
Recommandation n°3 :
Rationaliser et sécuriser le système d’indemnisation des riverains en ayant recours aux
prérogatives de puissance publique à la disposition du syndicat mixte et notamment celles dont
la mise en œuvre était déjà autorisée par la délibération du comité syndical du 15 mai 2008.
8
PRESENTATION DU SYNDICAT MIXTE DES STATIONS DU MERCANTOUR
Composition
Le syndicat mixte des stations du Mercantour (SMSM) a été créé en application des
articles L. 5721-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, par arrêté préfectoral
du 19 novembre 2001. Il réunissait à l’époque le département des Alpes-Maritimes et la
communauté de communes des stations du Mercantour2.
Les statuts du syndicat ont été modifiés en 20123, la métropole Nice Côte d’Azur4 s’étant
alors substituée à la communauté de communes des stations du Mercantour. L’adhésion de la
commune d’Isola pour la seule compétence relative à « l’exploitation du centre nautique
Aquavallée » a également modifié la composition du syndicat (arrêté préfectoral du 26 octobre
2012).
Le syndicat est ainsi désormais constitué de la métropole Nice Côte d’Azur, du
département des Alpes Maritimes et de la commune d’Isola, au titre de la seule compétence
précitée.
D’après l’ordonnateur en exercice, cette gouvernance permet d’assurer la pérennité des
stations, en leur garantissant le soutien financier du département et de la métropole.
Le territoire
Le territoire du syndicat compte trois stations de ski :
- la station d’Isola 2000 (120 km de piste répartis sur 42 pistes5), située sur la commune
d’Isola (756 habitants recensés en 2012 par l’INSEE) ;
- la station d’Auron (135 de km de piste répartis sur 43 pistes6), qui relève de la
commune de Saint-Etienne-de-Tinée (1472 habitants en 2012 selon l’INSEE) ;
- la station de Saint-Dalmas-le-Selvage (deux boucles de ski de fond de 4,5 km), qui est
une « station-village » qui comptait 127 habitants en 2012 (INSEE).
Le siège du syndicat est établi au siège de la métropole Nice Côte d’Azur, mais
l’établissement public dispose d’une antenne assurant son secrétariat général à Saint-Etienne-
de-Tinée.
D’après l’ordonnateur, l’ensemble du territoire bénéficie des retombées économiques
des stations.
2 Créée le 26 décembre 2000, la communauté de communes des stations du Mercantour regroupait les trois communes d’Isola,
Saint-Etienne-de-Tinée et Saint-Dalmas-le-Selvage.
3 Arrêté préfectoral du 25 avril 2012.
4 Par décret du 17 octobre 2011, la métropole Nice Côte d’Azur a été créée par fusion de la communauté urbaine Nice Côte
d’Azur avec la communauté de communes des stations du Mercantour, la communauté de communes de la Tinée, la
communauté de communes de Vésubie-Mercantour et intégration de la commune de La Tour.
5 Site internet de la station.
6 Site internet de la station.
9
Les compétences
Les compétences du syndicat mixte ont été modifiées à plusieurs reprises depuis sa
création, et notamment au cours des exercices contrôlés. Initialement, le syndicat avait en
charge la réalisation et la gestion des aménagements et des équipements du domaine nécessaires
à la pratique du ski alpin, du ski de fond, et de toutes pratiques sportives requérant l’usage des
remontées mécaniques. Les participations de chacun des membres ont été définies par un
avenant aux statuts en 20037. En 20048, les compétences du syndicat ont été élargies au ski
nordique, et la clé de répartition a été modifiée, la part du département au financement du
syndicat étant accrue. En 20099, le syndicat a obtenu compétence pour la promotion des
domaines skiables et nordiques des stations du Mercantour. Son siège social a alors été transféré
au conseil général des Alpes-Maritimes. En 201210, avec effet au 1er janvier 2013, le syndicat a
récupéré l’exploitation du centre nautique Aquavallée. Enfin, en 2013, une dernière
modification est intervenue portant sur l’extension de l’objet du syndicat au tourisme11 et la
répartition des contributions entre les membres, le département ayant souhaité limiter sa
contribution à 5 M€ par an12.
Le syndicat a depuis pour objet
- la réalisation, la gestion et la promotion des aménagements et des équipements des
domaines skiables nécessaires à la pratique du ski alpin, s'il y a lieu du ski de fond, nordique et
de randonnée et de toutes pratiques sportives requérant l'usage des remontées mécaniques,
- les études, l’aménagement, la réalisation, la gestion et la promotion de toutes les
nouvelles activités et équipements sportifs et touristiques, ou de toutes pratiques ayant vocation
à favoriser le développement du territoire formé par les communes d’Isola, de Saint-Dalmas-
le-Selvage et de Saint-Etienne-de-Tinée,
- la gestion du complexe aquatique Aquavallée.
L’ordonnateur justifie le choix de ces compétences par la politique de développement
économique et de solidarité territoriale à l’échelle du département des Alpes-Maritimes mise
en œuvre par le département et la métropole.
La présidence du syndicat
Jusqu'au 1er mars 2012, le Syndicat Mixte des Stations du Mercantour a été présidé par
un représentant de la communauté de communes des stations du Mercantour (Monsieur Georges
Brun, maire de la commune de Saint-Etienne-de-Tinée du 18 novembre 2005 au 14 mai 2008
puis Monsieur Jean-Claude Lefebvre, adjoint au maire de la commune de Saint-Etienne-de-
Tinée du 15 mai 2008 au 28 février 2012).
La présidence a ensuite été provisoirement assurée par le président du conseil général
des Alpes-Maritimes, Monsieur Éric Ciotti, entre le 1er mars 2012 et le 25 avril 2012.
Depuis cette date, le Syndicat Mixte des Stations du Mercantour est présidé par
Monsieur Christian Estrosi, président de la métropole Nice Côte d'Azur.
7 Délibération 103 du 12 mars 2003.
8 Délibération 213 du 1er juin 2004, arrêté préfectoral du 2 août 2004.
9 Délibération 09/70 du 27 avril 2009.
10 Arrêté préfectoral du 26 octobre 2012.
11 Délibération 2013-22 du 11 mars 2013 : le syndicat a élargi son objet à « […] les études, l’aménagement, la réalisation, la
gestion et la promotion de toutes les nouvelles activités et équipements sportifs et touristiques, ou de toutes pratiques ayant
vocation à favoriser le développement du territoire formés par les communes d’Isola, de Saint Dalmas-le-Selvage et de Saint-
Etienne de Tinée ».
12 Délibération 2013-22 du 11 mars 2013 : « la participation du Département est plafonnée à 5 M€ par exercice budgétaire, le
pourcentage de la participation du département sera revu à la baisse, jusqu’à concurrence de 5 M€. Le montant nécessaire à
l’équilibre des deux sections sera obtenu par l’augmentation de la participation de la Métropole. »
10
LES ERREURS CONSTATEES DANS LA TENUE DES COMPTES AFFECTENT FORTEMENT LEUR FIABILITE
La fiabilité des comptes permet de s’assurer que la comptabilité donne une image
complète et fidèle de la situation de la collectivité et qu’elle satisfait aux obligations de
régularité, de prudence et de sincérité. Ces obligations se fondent sur l’article 47-2 de la
Constitution, aux termes desquels « les comptes des administrations publiques sont réguliers et
sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur
situation financière ».
Les comptes du syndicat sont tenus selon l’instruction M14 pour le budget principal13
et le budget annexe d’Aquavallée, et selon l’instruction M43 pour les budgets annexes des
stations de ski, les remontées mécaniques étant assimilées à des services de transport de
personnes.
Compte tenu des données informatiques disponibles, les contrôles réalisés sur les
comptes du syndicat ont porté sur les exercices 2009 à 2015. Ils ont mis en évidence plusieurs
anomalies.
La sincérité des prévisions budgétaires doit être améliorée
L’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales impose aux
collectivités territoriales et à leurs groupements d’évaluer leurs recettes et leurs dépenses « de
façon sincère ».
Les taux de réalisation budgétaire de la section de fonctionnement sont convenables,
sauf en dépenses pour l’année 2013 (73% de taux de réalisation). Les taux de réalisation
budgétaire de la section d’investissement sont quant à eux plus faibles, tant en dépenses qu’en
recettes. Ainsi, en 2012, 248 700 € des 305 100 € de crédits ouverts en recettes ont été annulés,
soit 81,51%14. En 2013, 3,44 M€ (28,20%) des 12,19 M€ inscrits en dépenses réelles
d’investissement ont été annulés, et 2,85 M€ restaient à réaliser.
Les taux de réalisation budgétaire de la section d’investissement
Source : comptes administratifs du budget principal
Le syndicat explique ce faible taux de réalisation par le calendrier des travaux qui ne
permet pas d’enregistrer sur l’exercice les dernières écritures, et par la complexité des
démarches administratives préalables au lancement des travaux. Il rappelle également que
certaines opérations prévues et budgétées avant 2012 ont dû être suspendues, faute d’accord
des propriétaires de terrains concernés.
La chambre observe que ces faibles taux de réalisation budgétaire mettent en lumière
un défaut de sincérité des prévisions budgétaires, et invite le syndicat à y remédier, d’autant
plus que les prévisions budgétaires affectent le montant des participations versées par les
collectivités membres de l’établissement public. En effet, les statuts du syndicat précisent que
13 Depuis 2011 car ils étaient précédemment tenus selon l’instruction comptable M1-5-7.
14 Les produits de cession et les subventions d’investissement ont été surévalués de 2011 à 2013.
En € 2009 2010 2011 2012 2013
dépenses réelles d'investissement
total crédits ouverts 19 387 572 21 220 336 12 256 943 12 600 885 12 198 694
mandats émis 13 285 369 15 375 308 8 781 740 8 366 637 5 903 916
taux de réalisation budgétaire 68,53% 72,46% 71,65% 66,40% 48,40%
recettes réelles d'investissement
total crédits ouverts 1 285 446 7 751 472 93 001 305 100 221 200
titres émis 294 080 8 210 521 8 923 5 400 50 829
taux de réalisation budgétaire 22,88% 105,92% 9,59% 1,77% 22,98%
11
« la contribution des membres [au budget du syndicat] s’établit sur la section de fonctionnement
et correspond aux sommes nécessaires à la réalisation de l’équilibre des deux sections lors du
vote du budget. (…) 15 ». En conséquence, la surévaluation des dépenses de fonctionnement du
syndicat en 2009 et en 2013 a conduit le département et la métropole à verser des participations
plus importantes que nécessaire.
Le syndicat mixte pourrait facilement améliorer ses prévisions budgétaires, puisqu’il
adopte déjà chaque année plusieurs décisions modificatives de son budget primitif, y compris
pendant la journée complémentaire, et qu’il utilise depuis 2009 le dispositif des autorisations
de programmes et des crédits de paiements16 qu’il ajuste deux fois par an.
Des mises à jour tardives du patrimoine
Le bilan d’une collectivité doit donner une image fidèle, complète et sincère de sa
situation patrimoniale. L’ordonnateur, qui a connaissance de l’ensemble des opérations de
nature patrimoniale dès leur conception, doit être en mesure de fournir toutes les informations
nécessaires à leur correct enregistrement comptable (exhaustivité, valorisation notamment). Il
est chargé du recensement des biens et de leur identification et doit ainsi s’attacher à un suivi
exhaustif de la réalité et de la présence des immobilisations et ajuster son inventaire comptable
en fonction des données physiques disponibles au sein de la collectivité. Dans son guide des
opérations d’inventaire de juin 2014, le comité national relatif à la fiabilité des comptes publics
locaux précise que « l’organisation de la tenue de l’inventaire physique implique pour
l’ordonnateur :
- une tenue de l’inventaire physique, registre justifiant la réalité physique des biens et
qui permet de connaître précisément ses immobilisations. Cet inventaire est alimenté au
niveau de chaque service gestionnaire au moment de « l’entrée » du bien dans le
patrimoine.
- une tenue de l’inventaire comptable qui permet de connaître ses immobilisations sur
le volet financier. »
Si l’état de l’actif du syndicat est bien concordant avec la classe 2 « comptes
d’immobilisation » du compte de gestion, ces deux documents ne retracent pas de manière
exhaustive le patrimoine du syndicat. Les multiples transferts d’actifs d’une collectivité à une
autre ont parfois été retranscrits avec retard. Les retards constatés ont résulté de difficultés de
gestion par les services du syndicat, et non d’une discordance entre l’inventaire tenu par le
syndicat et l’inventaire tenu par le comptable public17.
La chambre rappelle que les transferts de biens d’une collectivité à une autre doivent
impérativement être retranscrits correctement dans les états de l’actif des deux collectivités lors
15 Lorsque la participation totale des membres du syndicat est supérieure à 10 000 000 €, la clé de répartition entre le
département et la métropole est différente mais le système de participation des collectivités membres est le même.
16 La délibération n° 09/45 du 16 janvier 2009 a instauré le système d’autorisations de programmes et de crédits de paiements.
17 Ainsi, le procès-verbal des délibérations du comité syndical du 8 février 2008 fait état d’une parcelle appartenant à une
société civile immobilière mais occupée sans titre par le syndicat et sur laquelle celui-ci avait construit un garage sans
autorisation du propriétaire. Selon ce procès-verbal, le syndicat avait immobilisé cet actif bien que le garage appartînt
légalement à une société civile immobilière. Cette immobilisation n’apparaît toutefois plus dans les inventaires 2010 et 2012.
L’actif rentre en revanche dans l’inventaire en 2013, à juste titre.
De même, en 2009, le syndicat avait intégré dans son patrimoine une motoneige de la station d’Isola 2000 et un véhicule tout
terrain de la station d’Auron qui n’étaient pas mentionnés lors du transfert des biens de ces organismes au syndicat.
Par ailleurs, un immeuble dénommé « le Refuge » a fait l’objet de nombreux transferts qui n’ont pas tous été retranscrits dans
les états de l’actif des collectivités correspondantes. La délibération n° 10/46 du 27 octobre 2010 indique que ce bien a été
transféré en 2002 de la commune de Saint-Etienne-de-Tinée, en provenance du syndicat de développement local de la Haute
Tinée, vers le syndicat mixte. Par cette délibération, le syndicat a transféré le bâtiment à la communauté de communes des
stations du Mercantour pour rétrocession à la commune de Saint-Etienne-de-Tinée, le bien n’étant pas un bien strictement
indispensable à l’exercice des compétences territoriales du syndicat. Par délibération n° 2013-60 du 25 novembre 2013, le
syndicat a réintégré cet immeuble dans son patrimoine, le bien étant désormais considéré nécessaire à la gestion de
l’exploitation de la station.
12
du transfert18. Il invite le syndicat à fluidifier ses relations avec ses partenaires pour améliorer
la gestion des transferts d’actif et de passif.
Une gestion des provisions pour risque perfectible
Le provisionnement constitue l’une des applications du principe comptable de prudence.
Il s’agit d’une technique comptable permettant de constater une dépréciation, un risque ou
d’étaler une charge. Depuis son passage en 2011 à la nomenclature budgétaire et comptable
M14, le syndicat doit appliquer l’article L. 2321-2 29° du code général des collectivités
territoriales selon lequel les dotations aux provisions constituent des dépenses obligatoires.
Le syndicat n’a enfreint aucune règle mais, en bonne gestion, il aurait pu constituer une
provision (non obligatoire selon l’instruction M1-5-7) en 2009, à l’occasion de l’ouverture du
contentieux avec la société d’aménagement d’Isola 2000
(SAI 2000)19. Il aurait en tout état de cause dû le faire lors du passage en M14. Or, ce contentieux
n’a pas fait l’objet d’une provision, le syndicat estimant qu’il n’y avait pas de risque financier
au vu des décisions de justice rendues.
En ce qui concerne la provision pour risque d’enneigement, par délibération
n° 2013-02 du 14 janvier 2013, le comité syndical a adopté le principe de constitution de
provisions semi-budgétaires « pour risque lors de résultats excédentaires ». En effet, selon la
délibération, « les participations des collectivités membres contribuent à couvrir les charges
générales ainsi que les déficits éventuels inhérents à la gestion des stations (en cas de manque
d’enneigement) ; les dépenses supplémentaires ne pourraient être supportées par le seul
exercice comptable sur lequel elles sont engagées ». Or, les mandats nécessaires à sa
constitution effective, imputés au compte 68, n’ont pas été émis en 2013 et 201420.
Par ailleurs, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles a instauré l’obligation de provisionner les emprunts
structurés souscrits à compter du 1er janvier 2014. Aucune obligation légale n’impose au
syndicat de constituer des provisions au titre du stock de ces emprunts. Toutefois, le guide
pratique du provisionnement des emprunts à risque élaboré par la direction générale des
finances publiques en juillet 2013 le recommande21.. Le syndicat pourrait s’inspirer de ces
préconisations compte tenu de la présence d’emprunts structurés dans l’encours de sa dette.
La chambre note enfin que l’annexe obligatoire A 4 « État des provisions » n’a pas été
renseignée au titre des budgets primitifs 2013 et 2014. Cette annexe a été complétée au budget
primitif 2015 mais de manière partielle, l’objet de la provision n’y figurant pas. La chambre
invite le syndicat à compléter cette annexe au budget primitif et au compte administratif.
18 Un audit des biens immobiliers mis à disposition du syndicat par les collectivités adhérentes lors de sa création avait été
demandé par le président du syndicat à ses services (délibération n° 10/46 du 27 octobre 2010). Cet audit ne semble avoir été
réalisé ou tout du moins n’a pas été retrouvé par les services.
19 Par requête introductive d’instance enregistrée le 30 décembre 2009, la société d’Aménagement d’Isola 2000
(SAI 2000) a saisi le tribunal administratif de Nice aux fins de voir condamner le Syndicat Mixte des Stations du Mercantour
(SMSM) à lui verser une somme de 1 264 500 €, somme provisionnelle à valoir, à parfaire et à réajuster à la date du jugement
à intervenir au titre des travaux de réparations des dommages causés à sa propriété pour la réalisation de la retenue collinaire,
outre une somme de 100 000 € en réparation de son prétendu préjudice de jouissance. Par un jugement rendu en date du 7 mai
2013, le tribunal administratif de Nice a débouté la société SAI 2000 de ses demandes. La société SAI 2000 a interjeté appel
de cette décision le 8 juillet 2013. Une décision devrait intervenir prochainement, étant précisé que cette affaire a été plaidée
le 2 avril 2015 et que le rapporteur public a conclu au rejet de la requête de la société SAI 2000.
20 Aux budgets primitifs 2013, 2014 et 2015, 499 286 €, 269 000 € et 1 000 000 € ont été respectivement inscrits sur le compte
6815 « dotations aux provisions pour risques et charges de fonctionnement courant ». La chambre a toutefois constaté
qu’aucune somme n’avait été mandatée en 2013 et 2014 au titre des provisions.
21 Le calcul de la provision s’effectue sur la base des indices financiers connus au 31 décembre de l’année n. Pour calculer la
provision, il est fait application de la formule de taux d’intérêt contenue dans la clause d’intérêt du contrat d’emprunt structuré.
Il en résulte un taux structuré qui doit être comparé avec un taux de référence, le taux de référence privilégié étant le taux fixe
lors de la conclusion du contrat. Le différentiel entre ces deux taux permet de déterminer le montant de la provision en
appliquant le différentiel de taux à toutes les échéances à venir telles que prévues dans le tableau d’amortissement du contrat
d’emprunt.
13
Les débats d’orientation budgétaire
Un débat rendu obligatoire par la loi
L’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, applicable au syndicat
en vertu de l’article L. 5722-1 précité, prévoit l’organisation d’un débat au sein de l’assemblée
délibérante sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements
pluriannuels envisagés et sur l’évolution et les caractéristiques de l’endettement de la
collectivité, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci. Le syndicat mixte n’a
pu produire d’éléments au titre du débat d’orientation budgétaire relatif à l’exercice 2011. Selon
l’établissement public, le débat aurait bien eu lieu. La chambre remarque cependant qu’il n’est
pas mentionné dans les répertoires des délibérations 2010 et 2011. Il est rappelé que selon la
jurisprudence administrative, la tenue du débat d’orientations budgétaires constitue une
formalité substantielle, dont l’absence entache d’illégalité la délibération sur le budget22.
Le syndicat ne respecte pas toujours les délais légaux entre le débat d’orientation
budgétaire et le vote du budget
Le débat d’orientation budgétaire doit se tenir dans les deux mois précédant le vote du
budget primitif23. Ce délai de deux mois s’impose aux collectivités24. Or, le syndicat n’a pas
respecté ce délai en 2013 et 2014, puisque les débats ont été organisés respectivement trois et
quatre mois avant le vote du budget.
Afin d’éviter tout risque juridique, la chambre invite le syndicat à respecter le délai légal
entre les débats d’orientation budgétaire et les votes des budgets primitifs. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte a souligné que, bien que les débats
d’orientation budgétaire aient été organisés en 2013 et 2014 plus de deux mois avant le vote du
budget, la totalité des orientations débattues y avait été reprise. Il a toutefois ajouté « [qu’il]
sera[it] désormais plus attentif au respect de ce délai. »
Par ailleurs, la chambre a constaté que les éléments produits pour les débats
d’orientation budgétaire étaient très sommaires. La qualité de l’information fournie aux élus et
aux citoyens a cependant été améliorée depuis 2013.
Les budgets annexes
Le principe d’unité budgétaire selon lequel l’ensemble des dépenses et des recettes
d’une collectivité publique doit figurer sur un document unique comporte deux exceptions,
d’une part la possibilité d’adopter des décisions modificatives, d’autre part la possibilité
d’assortir le budget principal de budgets annexes. Le syndicat mixte dispose de trois budgets
annexes concernant le complexe aquatique Aquavallée et les stations de ski d’Auron et d’Isola
2000.
Les budgets annexes d’Auron et d’Isola 2000 ne sont tenus qu’en exploitation
contrairement aux règles comptables et budgétaires
La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la
montagne a qualifié le service public des remontées mécaniques d’industriel et commercial.
22 TA Versailles 28 décembre 1993, commune de Fontenay-le-Fleury – TA Lyon, 7 janvier 1997, Devolfe.
23 Article L. 2312-1 du CGCT.
24 Question écrite n° 12715, JO Sénat du 25 mars 2010, page 736.
14
Chacune des deux stations de ski fait donc l’objet d’un budget annexe géré selon l’instruction
budgétaire et comptable M43.
Les budgets annexes d’Auron et d’Isola 2000 ont la particularité d’être gérés
uniquement en exploitation : les recettes et les dépenses d’investissement concernant ces deux
stations de ski figurent en effet au budget principal du syndicat et non dans les budgets annexes
correspondants. Selon le syndicat, il s’agissait de retracer dans les budgets annexes des stations
les seules opérations relatives à la délégation de service public de gestion et d’exploitation des
remontées mécaniques, les dépenses et recettes d’investissement effectuées par le syndicat en
tant que délégant étant retracées dans le budget principal. Ces explications sont inopérantes au
regard des règles budgétaires et comptables qui régissent les budgets annexes.
Le syndicat méconnaît ainsi les règles de fonctionnement des budgets annexes des
services publics industriels et commerciaux rappelées dans l’instruction comptable M4 relative
aux services publics industriels et commerciaux. En effet, ces services publics doivent
obligatoirement faire l’objet d’un budget annexe de façon à dégager le coût réel du service qui
doit être financé par les usagers. Le Conseil d’Etat a jugé que « les tarifs des services publics à
caractère industriel et commercial, qui servent de base à la détermination des redevances
demandées aux usagers en vue de couvrir les charges du service, doivent trouver leur
contrepartie directe dans le service rendu aux usagers »25.
Afin de permettre la détermination du coût réel de ces services, le législateur a encadré
strictement le versement de subventions du budget principal au budget annexe. Ainsi l’article
L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales précise que « les budgets des services
publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les
communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. » L’article suivant précise qu’« il
est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre
des services publics visés à l'article L. 2224-1 ». A titre dérogatoire, l’article L. 2224-2 permet
cette prise en charge dans trois cas :
« 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des
contraintes particulières de fonctionnement ;
2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements
qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés
sans augmentation des tarifs ;
3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en
charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs
»26.
La chambre estime que l’imputation des dépenses d’investissements des budgets
annexes au budget principal peut être assimilée à un subventionnement irrégulier du service des
remontées mécaniques par le syndicat mixte. Ce subventionnement ne peut en effet s’inscrire
dans le cadre dérogatoire et exceptionnel des dispositions de l’article L. 2224-2 du code général
des collectivités territoriales, comme l’a rappelé la Cour des comptes dans son rapport public
annuel 2015 : « les stations de ski, étant des services publics à caractère industriel et
commercial, ne sont pas autorisées à recevoir de manière récurrente des aides publiques »27.
De plus, les budgets annexes d’Auron et d’Isola 2000 sont incomplets. En effet, la
rémunération du délégataire est portée par le budget principal et non par les budgets annexes
concernés28. Selon le syndicat, « ce classement résulte du choix d’inscrire le fonctionnement à
25 Arrêt Société stéphanoise des eaux – ville de Saint Etienne du 30 septembre 1996 n° 156176 et 156509.
26 Une autre possibilité de subventionnement, aujourd’hui disparue, existait pour les remontées mécaniques. Cette disposition
maintenant codifiée à l’article L. 1221-12 du code des transports n’est plus directement applicable aux remontées mécaniques.
27 Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, Tome 1. L’avenir des stations de ski des Pyrénées : un redressement
nécessaire, des choix inévitables, p. 323 s. disponible sur www.ccomptes.fr.
28 Cf. mandats 194 et 195 de l’exercice 2014.
15
la charge du syndicat mixte sur le budget principal. Les budgets annexes des stations ne
retracent que l’activité du délégataire. Le principe de continuité budgétaire milite en faveur de
maintenir cet état de fait »29.
Comme tout budget, les budgets annexes doivent retracer l’exhaustivité des dépenses et
recettes et le principe de permanence des méthodes ne peut justifier une telle entorse à ce
principe.
Enfin, les reversements des budgets annexes sont enregistrés sur le compte 7551
« excédents des budgets annexes à caractère administratif », alors qu’ils devraient être imputés
au compte 7561 « reversement des régies dotées de la seule autonomie financière ».
La chambre invite donc le syndicat à élaborer les prochains budgets annexes des stations
en fonctionnement et en investissement et ce de manière exhaustive, car le non-respect de ces
règles affecte la sincérité même des budgets annexes et donc leur légalité. En outre, la fiabilité
des comptes du syndicat en est affectée au point d’en compromettre l’analyse financière (cf.
infra).
Recommandation n° 1 : Établir les deux budgets annexes des services des remontées
mécaniques, en reprenant tant en exploitation qu’en investissement l’intégralité de leurs recettes
et de leurs dépenses, conformément aux règles budgétaires et comptables applicables aux
services publics industriels et commerciaux.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat a indiqué qu’il allait
« tout mettre en œuvre, dès le vote de son budget primitif 2016, pour régulariser cette situation
et satisfaire, dans les conditions les mieux adaptées à son organisation, aux différentes
obligations qui sont les siennes», en se faisant accompagner par un cabinet spécialisé. La
chambre observe toutefois que les modifications nécessaires n’ont pas été entièrement mises en
œuvre lors du vote du budget primitif pour 2016 de l’établissement public. En effet, le syndicat
a bien supprimé les reversements des budgets annexes au budget principal, mais continue à ne
tenir les budgets annexes qu’en exploitation.
Des reversements irréguliers des budgets annexes au budget principal
Les budgets annexes d’Auron et d’Isola 2000, tenus uniquement en exploitation,
procèdent chaque année (à l’exception de deux exercices pour le budget d’Auron) à des
reversements au profit du budget principal.
Ces reversements laissent à penser que l’activité de gestion des stations de ski est
bénéficiaire, ce qui n’est pas le cas (cf. infra, le point 3.1.1.2). Constitués d’une part par le
résultat d’exploitation de l’année antérieure et d’autre part par les crédits non consommés de la
classe 6 de l’année, ils présentent un caractère artificiel et sont contraires aux règles comptables.
Premièrement, le syndicat mandate sur le compte 672 les crédits non consommés de la
classe 6. Cette pratique, qui fausse la détermination du résultat d’exploitation, n’est pas prévue
par l’instruction M4.
Deuxièmement, le syndicat reverse au budget principal le résultat d’exploitation des
budgets annexes de l’année antérieure. Ce faisant, il contrevient aux règles régissant les services
publics industriels et commerciaux. En effet, pour les mêmes raisons que celles justifiant
l’interdiction, sauf exception, de la prise en charge par le budget principal des dépenses des
services publics industriels et commerciaux, les reversements d’excédents de tels services au
budget principal sont encadrés et ne peuvent être que ponctuels.
A défaut, l’usager du service public industriel et commercial finance des dépenses
incombant au contribuable. Ainsi, le reversement d’un excédent du budget annexe d’un tel
29 Courriel de la directrice du syndicat du 3 juillet 2015
16
service public au budget général est encadré par les dispositions des articles R. 2221-48 et
R. 2221-90 du CGCT. La nomenclature budgétaire et comptable M4 rappelle qu’il résulte de
ces articles « que le résultat excédentaire cumulé de la section d’exploitation est affecté :
- en priorité, pour le montant des plus-values de cession d’éléments d’actifs, au
financement des mesures d’investissement ;
- pour le surplus, à la couverture du besoin de financement de la section
d’investissement apparu à la clôture de l’exercice précédent et diminué du montant des plus-
values de cession ;
- enfin, pour le solde, au financement des dépenses d’exploitation ou d’investissement,
en report à nouveau ou au reversement à la collectivité locale de rattachement. »
Au surplus, la possibilité de reversement ne vaut que pour les excédents ponctuels,
comme l’ont rappelé la Cour des comptes dans son rapport de 1997 sur « la gestion des services
publics locaux d'eau et d'assainissement » et le Conseil d’Etat, dans sa décision du 9 avril 1999,
commune de Bandol. La mise en œuvre d’une « surtarification » dans le seul but de générer un
excédent permanent, dont l’utilisation consisterait à alimenter les finances de la commune,
entache d’illégalité le reversement de cet excédent au sein du budget général de la commune.
En règle générale, en cas d’excédent récurrent d’un service public industriel et commercial, il
convient d’en faire profiter d’abord l’usager du service, en diminuant, le cas échéant, le prix du
service. Il s’agit de la simple application du principe selon lequel l’usager n’a pas à financer
des dépenses incombant aux contribuables30. La chambre invite donc le syndicat à mettre fin
aux reversements irréguliers des budgets annexes au budget principal.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le SMSM a annoncé qu’il
allait supprimer ces reversements. Il a précisé qu’« en rétablissant les budgets annexes des
services des remontées mécaniques et en reprenant tant en exploitation et qu'en investissement
l'intégralité de leurs recettes et de leurs dépenses, conformément aux règles budgétaires et
comptables applicables aux services publics industriels et commerciaux, les reversements
d'exploitation portés au budget principal pour le financement des investissements n'auront plus
de cause. »
UN EQUILIBRE FINANCIER DEPENDANT DES CONTRIBUTIONS DES COLLECTIVITES MEMBRES
Les irrégularités comptables qui affectent les budgets annexes sont telles qu’elles
compromettent l’exactitude des comptes. L’analyse financière ne peut donc pas s’appuyer sur
les comptes produits par le syndicat, et nécessite des retraitements complexes.
Le SMSM présente en apparence une situation financière relativement satisfaisante,
caractérisée par un endettement maîtrisé, malgré la persistance dans son encours de dette
d’emprunts structurés.
Cette apparente bonne santé financière, relativement rare chez les organismes exploitant
des stations de ski, s’explique par les choix juridiques et financiers qui ont présidé à la création
du syndicat. En effet, l’établissement public bénéficie, comme d’autres stations de ski des Alpes
du Sud, du soutien financier du département des Alpes-Maritimes et
de la métropole (51 % pour la métropole, 49 % pour le département). Les communes de
Saint-Etienne-de-Tinée, d’Isola et de Saint-Dalmas-le-Selvage ne participent pas au
financement des remontées mécaniques.
30 Cf. réponse à une question écrite parue au Journal officiel du 10 septembre 2001 apportant des précisions quant aux
possibilités et aux modalités de reversement de l’excédent du budget annexe d’un service public industriel et commercial
(SPIC) vers le budget général de la commune.
17
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a défendu
ce mode de financement en soulignant l’importance des retombées économiques des stations
de sports d’hiver sur le territoire du syndicat mixte : « Les stations du Mercantour
comptabilisent une moyenne de 600 000 journées ski, 30 000 lits dont plus de 6 500 lits
touristiques. Elles totalisent 12 millions de chiffres d'affaires annuel. Considérant que pour
1 euro dépensé en remontées mécaniques, 6 euros sont dépensés sur le territoire, les stations du
Mercantour sont un rouage essentiel de l'économie de montagne (source étude France
Montagne 2014). Elles génèrent plus de 72 M€ de chiffre d'affaires dans les commerces, les
services d'hébergement, restauration, transports et permettent ainsi le maintien de nombreux
services à la population (gendarmerie, poste, médecins, écoles, infirmières, sapeurs-pompiers).
De plus, 61 emplois permanents et plus de 240 saisonniers travaillent directement aux
remontées mécaniques. Pour 1 emploi dans les remontées mécaniques, il y a 5 à 6 emplois
générés dans les autres services liés aux sports d'hiver. Plus de 2 000 emplois sont concernés
par l'activité des stations du Mercantour. Au-delà de la gestion des remontées mécaniques, les
stations du Mercantour contribuent aussi au maintien et au développement de l'économie de la
montagne. »
Dans son rapport annuel 2015 sur l’avenir des stations de ski des Pyrénées, la Cour des
comptes a cependant rappelé « [qu’il] est impératif que le soutien public soit réservé aux
collectivités qui acceptent de se restructurer et de repenser leur modèle économique. Le
contribuable ne peut pas soutenir des stations de ski qui sont dans l’incapacité structurelle
d’assurer leur équilibre d’exploitation ».
L’analyse financière doit par ailleurs tenir compte des spécificités du syndicat :
- absence de ressources fiscales, financement majoritairement assuré par le biais des
contributions versées par ses membres31, et par les recettes des remontées mécaniques, la taxe
sur les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique étant encaissée exclusivement
par les communes ;
- importance des dépenses d’investissement, compte tenu des compétences du syndicat,
et du coût des remontées mécaniques ;
- faiblesse relative des coûts de structure du budget principal, compte tenu des choix
opérés par le syndicat, et du recours à des délégations de service public pour la gestion des
activités industrielles et commerciales qui nécessitent l’emploi de nombreux personnels32.
Enfin, l’analyse doit tenir compte également du changement de nomenclature
comptable, intervenue en 2011.
Le budget principal
Le budget principal s’établissait en 2014 à 20 782 250 € en dépenses et 21 763 252 € en
recettes33 (contre 29,64 M€ en dépenses et 22,99 M€ en recettes en 2007).
31 Depuis le 1er janvier 2012, la métropole s’est substituée à la communauté de communes de stations du Mercantour dont la
participation était de 10%. Le département assurait 90% du financement. La contribution des deux collectivités membres était
de 51% pour la métropole et de 49% pour le département. Depuis le 1er janvier 2013, à la suite de la reprise de l’équipement
d’Aquavallée et de l’adhésion de la commune d’Isola au syndicat mixte, la répartition est de 51% pour la métropole, 48% pour
le département et 1 % pour la commune d’Isola.
32 La SEM prend en charge ces dépenses et les refacture à l’euro près au syndicat, qui les impute sur les comptes correspondants
de ses deux budgets annexes.
33 Source : compte de gestion 2014.
18
Ces chiffres ne rendent cependant pas compte de la réalité. En effet, le budget principal
porte les dépenses et les recettes (dont la dette) d’investissement des budgets annexes, et les
dotations aux amortissements qui en résultent.
La chambre a donc procédé à un retraitement des comptes, afin de :
- neutraliser le reversement des excédents des budgets annexes au budget principal,
c’est-à-dire supprimer ces reversements, d’une part, des dépenses de fonctionnement des
budgets annexes et, d’autre part, des recettes de fonctionnement du budget principal ;
- réaffecter aux budgets annexes les charges d’intérêts et les pertes de change ainsi que
les dotations aux amortissements ;
- extraire les dépenses de la section d’investissement du budget principal (les dépenses
et recettes propres aux activités administratives du syndicat sont négligeables au regard de leurs
montants), l’essentiel des dépenses et des recettes d’investissements du syndicat correspondant
aux activités de gestion et d’exploitation du domaine skiable, et les réaffecter aux budgets
annexes, en divisant par deux34 les dépenses d’investissements.
Par mesure de simplicité, la chambre n’a pas tenu compte de la rémunération du
délégataire pour la gestion des deux stations, qui devrait également être portée par les budgets
annexes et non par le budget principal. La chambre a considéré que, compte tenu des montants
en cause, ce retraitement n’était pas indispensable35.
Résultats du syndicat après retraitements par la chambre
Budget
principal 2009 2010 2011 2012 2013 2014
34 En l’absence d’éléments permettant de réaffecter précisément à chacun des budgets annexes les dépenses d’investissements
qui lui sont propres.
35 Cette rémunération varie selon les exercices de 76 000 € à 115 000 €.
19
Recettes de
fonctionnement
figurant au
compte
administratif
13 044 896 12 268 951 11 967 689 12 673 498 12 710 610 11 766 406
Reversement
des excédents
(7551)
1 418 964 1 118 702 1 565 836 1 045 394 1 401 962 622 618
Recettes de
fonctionnement
retraitées
11 625 932 11 150 249 11 967 689 11 628 104 11 308 648 11 103 788
Dépenses de
fonctionnement
figurant au
compte
administratif
12 249 941 12 862 984 12 436 474 12 329 319 11 513 358 12 192 628
Amortissements
(68) 9 364 731 9 475 092 9 990 868 9 994 867 8 787 520 8 855 760
66111 : charges
d'intérêt/intérêts
réglés à
l'échéance
1 904 337,30 2 108 435,57 2 503 664,58 1 571 594,31 1 691 586,01 2 426 959,90
Dépenses de
fonctionnement
retraitées
980 872,70
1 279 456,43
-58 058,58
762 857,69
1 034 251,99
909 908,10
Résultat de la
section de
fonctionnement
après
retraitement
10 645 059 9 870 792 12 025 747 10 865 246 10 274 396 10 193 880
Dépenses
d'investissement
après
retraitement
0 0 0 0 0 0
Recettes
d'investissement
après
retraitement
0 0 0 0 0 0
Résultat de la
section
d'investissement
après
retraitement
0 0 0 0 0 0
Source : comptes de gestion retraités par la chambre régionale des comptes
Ce retraitement modifie profondément l’analyse financière, puisque les dépenses et
recettes de la section d’investissement du budget principal deviennent très faibles et que les
déficits apparents de la section de fonctionnement sont remplacés par d’importants excédents.
Résultat de la section de fonctionnement après retraitement par la chambre
20
Budget principal 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Résultat de la section de
fonctionnement avant
retraitement
794 954 - 594 034 - 468 785 344 179 1 197 252 - 426 222
Résultat de la section de
fonctionnement après
retraitement
10 645 059 9 870 792 12 025 747 10 865 246 10 274 396 10 193 880
Source : comptes de gestion retraités par la chambre régionale des comptes
La section de fonctionnement
La section de fonctionnement se révèle relativement stable, avec près de 12 M€ de
recettes et de dépenses chaque année avant retraitement.
Les recettes de fonctionnement du budget principal proviennent quasi-exclusivement
des participations versées par les collectivités membres du syndicat et des reversements des
budgets annexes, comptabilisés comme « ressources d’exploitation ».
La part des contributions versées par les collectivités membres au financement du
syndicat a augmenté au cours de la période examinée. Compte tenu de la baisse des ressources
d’exploitation (cf. point 3.1.1.2), le coefficient de rigidité des produits de gestion est passé de
87,8 % en 2009 à 94,1 % en 2014. La dépendance financière du syndicat à ces contributions
s’est ainsi accrue.
3.1.1.1. Les participations versées par les collectivités membres du syndicat
Il convient de souligner les choix opérés par les collectivités contributrices. Celles-ci
ont décidé de prendre en charge chaque année l’intégralité du déficit du syndicat, évalué sur la
base du budget prévisionnel. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur a contesté ce point, soulignant que « les participations de la métropole ne visent
pas à compenser un déficit mais bien à payer les charges générales » du SMSM. La chambre ne
peut que constater que, si ces participations permettent effectivement de financer les charges
générales, elles sont déterminées de façon à équilibrer le budget prévisionnel et donc à couvrir
le déficit d’exploitation prévisionnel du syndicat mixte.
Ce mécanisme, qui permet au syndicat d’assurer son équilibre financier en malgré les
contraintes fortes liées au financement des remontées mécaniques, revient à faire financer par
les contribuables départementaux et métropolitains le développement et le fonctionnement des
remontées mécaniques.
La répartition de ces participations entre les collectivités membres a cependant varié sur
la période, un transfert de charges ayant eu lieu du département vers la métropole à l’occasion
du changement de statut de 2012. En effet, à partir de 200436 et jusqu’en 2012, le département
a pris à sa charge 90% des sommes nécessaires à la réalisation de l’équilibre des deux sections
lors du vote du budget, la communauté de communes des stations du Mercantour ne participant
qu’à hauteur de 10%. Puis les charges ont été réparties entre la métropole et le département à
hauteur respectivement de 51 et 49%37 dans la limite d’une participation maximale du
département de 5 M€38. La participation du département a ainsi baissé de 4,4 M€ entre 2009 et
2014. La métropole est devenue le financeur majoritaire du SMSM. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte a fait valoir que « le soutien des
36 cf. délibération 213 de 2004.
37 cf. délibération 12 de 2012.
38 cf. délibération 22 de 2013.
21
collectivités publiques est indispensable puisque ce secteur à forte intensité capitalistique
implique de lourds investissements pour rester compétitif sur un marché très concurrentiel. ».
Montant des participations des différentes collectivités au financement du syndicat.39
2009 2010 2011 2012 2013 2014 Évolution
Département 9 158 346 € 8 416 838 € 8 201 231 € 5 215 464 € 4 760 000 € 4 760 000 €
-4 398 346
€
Communauté
de Communes 1 017 594 € 935 204 € 911 248 € -1 017 594
€
Métropole 5 211 227 € 5 211 286 € 5 211 286 € 5 211 286 €
Commune 5 000 € 5 000 € 5 000 €
40
TOTAL 10 175 940 € 9 357 042 € 9 117 479 €
10 431 691
€ 9 971 286 € 9 971 286 € -204 654 €
Source : comptes de gestion, exploités à partir du logiciel des chambres régionales des comptes Xémélios
Le syndicat estime que le montant de ces participations devrait rester stable sur la
période 2015-2020. Il devrait s’établir autour de 5,2 M€ pour la métropole et de 4,8 M€ pour le
département.
3.1.1.2. Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation du budget principal proviennent des « excédents » précités
des budgets annexes reversés au budget principal, des produits de cession et des produits
exceptionnels.
Il importe de corriger une affirmation fausse formulée par le syndicat en réponse aux
observations provisoires de la chambre selon laquelle « les chiffres d'affaires des stations du
Mercantour, comparées aux seules dépenses d'exploitation (hors charge d'investissement)
démontrent (…) la capacité des stations à assurer leur équilibre d'exploitation et à participer au
financement des investissements ». En effet, les dépenses d’exploitation telles qu’elles sont
présentées par le SMSM ne tiennent pas compte des dotations aux amortissements dont
devraient faire l’objet les immobilisations des stations, ni des frais financiers liés au
remboursement des emprunts. Ces dépenses une fois réintégrées (cf. tableau ci-dessous relatif
au budget annexe d’Isola 2000 retraité par la chambre), les stations ne dégagent plus de
bénéfice. Par ailleurs, contrairement à ce qu’a affirmé l’ordonnateur en réponse aux
observations provisoires de la chambre, il est inconcevable de raisonner sur l’équilibre financier
des stations de sports d’hiver hors dépenses d’investissement. Il convient de prendre celles-ci
en compte dans l’analyse financière.
Comme indiqué supra au point 2.5.2, les « excédents » des budgets annexes, sont
irréguliers et ne correspondent à aucune réalité économique. En effet, après retraitement, c’est-
à-dire réintégration des dépenses d’investissement et des frais financiers, les budgets annexes
des stations ne font plus ressortir aucun excédent. Au contraire, ils présentent un déficit
important sur la période 2009-2014, du fait notamment de la ré-imputation des dépenses
d’investissements sur ces budgets annexes :
Budget annexe d’Isola 2000 retraité par la chambre41 (en €)
Budget annexe Isola 2000 2009 2010 2011 2012 2013 2014
39 Pour rappel, en 2013, le département a également souhaité limiter à 5 M€ maximum par an sa participation (cf. débat
d’orientation budgétaire 2013 et délibération 2013-22 portant modification des statuts), les sommes nécessaires à la couverture
du déficit au-delà de ce seuil devant être intégralement prises en compte par la métropole.
40 Ces participations, ponctuelles, étaient liées au financement d’un événement sportif, qui a disparu.
41 Même retraitement que précédemment (cf. point 3.1) sachant que les dépenses et recettes d’investissement ainsi que les
amortissements et charges d’intérêts portés sur chacun des budgets annexes des stations de ski correspondent à la moitié des
sommes inscrites au budget principal.
22
Dépenses de fonctionnement 5 832 926 5 711 644 5 974 948 6 205 056 6 186 954 6 115 962
Recettes de fonctionnement 6 057 947 6 081 809 6 940 168 6 915 402 6 841 221 6 689 714
Amortissements 4 682 365 4 737 546 4 995 434 4 997 433 4 393 760 4 427 880
Charges d'intérêts 952 169 1 054 218 1 251 832 785 797 845 793 1 213 480
Résultat de la section de
fonctionnement -5 409 513 -5 421 600 -5 282 046 -5 072 885 -4 585 286 -5 067 608
Dépenses d'investissement 7 252 270 9 526 399 4 970 417 4 761 875 3 529 839 4 294 812
Recettes d'investissement 5 513 350 8 960 685 5 043 396 5 019 784 4 505 529 4 998 424
Résultat de la section
d'investissement -1 738 920 -565 714 72 979 257 909 975 690 703 612
Source : comptes de gestion retraités par la chambre régionale des comptes
Budget annexe d’Auron retraité par la chambre (en €)
Budget annexe Auron 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Dépenses de fonctionnement 5 231 136 5 234 062 5 065 441 4 972 821 5 752 231 5 507 309
Recettes de fonctionnement 6 251 395 6 589 147 5 170 334 5 209 002 6 196 042 5 316 522
Amortissements 4 682 365 4 737 546 4 995 434 4 997 433 4 393 760 4 427 880
Charges d'intérêts 952 169 1 054 218 1 251 832 785 797 845 793 1 213 480
Résultat de la section de
fonctionnement -4 614 276 -4 436 679 -6 142 374 -5 547 049 -4 795 742 -5 832 147
Dépenses d'investissement 7 252 270 9 526 399 4 970 417 4 761 875 3 529 839 4 294 812
Recettes d'investissement 5 513 350 8 960 685 5 043 396 5 019 784 4 505 529 4 998 424
Résultat de la section
d'investissement -1 738 920 -565 714 72 979 257 909 975 690 703 612
Source : comptes de gestion retraités par la chambre régionale des comptes
Résultat de l’exercice par station, après retraitement par la chambre42 (en €)
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Résultat total
Isola 2000 -7 148 433,79 -5 987 313,86 -5 209 067,14 -4 814 976,72 -3 609 595,54 -4 363 996,04
Résultat total
Auron -6 353 196,25 -5 002 393,15 -6 069 395,57 -5 289 140,93 -3 820 051,73 -5 128 535,04
Source : comptes de gestion retraités par la chambre régionale des comptes
Contrairement à ce que laissent à penser les comptes et les délibérations du syndicat,
l’activité de gestion et d’exploitation des domaines skiables se montre ainsi fortement
déficitaire. Les comptes du budget principal ne devraient pas faire apparaître de ressources
correspondant à des « excédents » issus d’écritures comptables erronées.
42 Même retraitement que précédemment.
23
3.1.1.3. Les charges à caractère général
Les charges à caractère général du budget principal enregistrent une hausse de
110 710 € sur la période. Elles sont en effet passées de 616 066 € en 2009 à 726 776 € en 2014.
Après avoir baissé jusqu’en 2012, elles ont augmenté en 2013 et 2014.
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Charges à caractère
général 616 066 580 171 574 304 486 856 655 215 726 776
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
3.1.1.4. Les charges de personnel
Compte tenu de ses choix d’organisation et du recours à trois délégations de service
public, le budget principal comporte peu de charges de personnel. Le montant de ces charges a
augmenté jusqu’en 2012, avant de baisser sur les deux derniers exercices. Cette baisse
s’explique notamment par le remplacement d’un directeur à temps complet par un directeur à
temps non complet, rémunéré par le syndicat sur la base de cinq heures par semaine.
3.1.1.5. Les charges d’intérêts et pertes de change
Les charges d’intérêts et pertes de change représentent 68% en moyenne des charges
courantes de l’établissement public sur la période 2009-2014.
Charges d’intérêts et pertes de change
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Charges d'intérêt et
pertes de change 1 904 337 2 108 436 1 527 148 1 571 594 1 691 586 2 426 960
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Elles sont le reflet de la politique d’emprunt de la collectivité (cf. point 3.1.3.3) et
évoluent en fonction des opérations réalisées chaque année. Ces charges devraient être imputées
sur les budgets annexes et non sur le budget principal, puisque l’endettement du syndicat est
essentiellement lié à la gestion et à l’exploitation des domaines skiables.
Elles seront soumises, dans les années à venir, à deux dynamiques différentes : une
tendance haussière, du fait de la souscription d’un nouvel emprunt et du retour à un encours de
dettes de près de 43 M€, et une dynamique baissière, du fait de la politique de désensibilisation
du portefeuille des emprunts souscrits que le syndicat mixte a engagée depuis quelques années.
3.1.1.6. Les dotations aux amortissements
Le montant des dotations aux amortissements est fonction des investissements et du
patrimoine du syndicat mixte. Il est donc important, s’établissant à 9,4 M€ en moyenne annuelle
sur la période 2009-2014. La plus grande partie des dotations aux amortissements devrait être
imputée sur les budgets annexes et non sur le budget principal, puisque le patrimoine du
syndicat est essentiellement lié à la gestion et à l’exploitation des domaines skiables.
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Évolution
2009-2014
Dotations
nettes aux 9 364 731 9 475 092 9 990 868 9 994 867 8 787 520 8 855 760 -508 971
24
amortissem
ents
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Le résultat de la section de fonctionnement
Le résultat de la section de fonctionnement est calculé par différence entre les recettes
et les dépenses de fonctionnement de l’exercice.
Sans retraitement, ce résultat est négatif à trois reprises, sur six exercices (cf. tableau ci-
dessous), les dotations aux amortissements étant supérieures à la capacité d’autofinancement
dégagée par le syndicat :
Résultat section de fonctionnement avant retraitement
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evol 2009-
2014
CAF brute 8 940 514 7 691 836 8 364 480 9 181 932 8 829 011 7 308 328 -1 632 186
- Dotations nettes
aux amortissements 9 364 731 9 475 092 9 990 868 9 994 867 8 787 520 8 855 760 -508 971
- Dotations nettes
aux provisions 0 0 0 0 0 0 0
+ Quote-part des
subventions d'inv.
transférées
1 219 171 1 189 222 1 157 604 1 157 113 1 155 761 1 121 210 -97 961
= Résultat section
de fonctionnement 794 954 -594 034 -468 784 344 178 1 197 251 -426 222 -1 221 176
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Après retraitement, l’analyse est totalement différente puisque, ne supportant plus les
dotations aux amortissements ni les charges d’intérêts et pertes de change, la section de
fonctionnement du budget principal se révèle très excédentaire.
Résultat de la section de fonctionnement après retraitement par la chambre
Budget principal 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Résultat de la
section de
fonctionnement
après retraitement
10 645 059 9 870 792 12 025 747 10 865 246 10 274 396 10 193 880
La section d’investissement
Ainsi qu’il a été constaté, la section d’investissement du budget principal porte
essentiellement les dépenses d’investissement réalisées pour les stations d’Auron et d’Isola
2000 (cf. supra).
3.1.3.1. Les dépenses d’équipement
25
Le montant cumulé des dépenses d’équipement la période s’élève à près de 22,5 M€. Le
rythme de ces dépenses a baissé de plus de la moitié sur la période, passant de 10,8 M€ à 4,8 M€
entre 2009 et 2014.
Années 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evol.
2009-2014 Cumul
Dépenses
d'équipement (dont travaux
en régie)
10 766 572 7 776 976 6 498 232 6 026 985 3 578 955 4 770 441 -5 996 131 22 474 807
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte
a indiqué que les investissements réalisés sur la période 2009-2014 auraient atteint 17,5 M€
pour ce qui concerne la station d’Auron et 23,5 M€ pour ce qui concerne la station d’Isola 2000.
Cependant ces chiffres, incohérents avec ceux, issus des comptes de gestion, ci-dessus repris
par la chambre, ne sont étayés par aucune pièce.
Le SMSM a également précisé qu’une partie des investissements réalisés avait concerné
le développement du réseau d’enneigement artificiel, notamment sur la station d’Auron, et que
ces investissements étaient essentiels pour faire face aux conséquences d’un faible
enneigement. Il a ainsi souligné que « même si les chiffres de la station d'Auron enregistrent
une baisse entre 2009 et 2014 (-17%), la capacité de résilience de la station aux mauvaises
conditions d'enneigement a été fortement améliorée. En effet, l'année 2014 a été marquée par
un enneigement très tardif et des mauvaises conditions climatiques ».
3.1.3.2. Le financement des investissements
Le montant des investissements du SMSM est essentiellement lié aux opérations de
renouvellement des remontées mécaniques et au développement du réseau d’enneigement
artificiel, et donc variable en fonction de l’âge des équipements et des projets d’aménagement
ou de réaménagement des pistes de ski.
La baisse des dépenses d’équipement du syndicat constatée entre 2009 et 2014 a modifié
le profil de financement de l’établissement public. Ainsi, alors qu’il présentait un besoin de
financement de 2009 à 2011 inclus, le SMSM dégage depuis lors depuis une capacité, variable,
de financement.
Le besoin de financement a été essentiellement couvert durant la période par
l’autofinancement (26,8%), la mobilisation du fonds de roulement (37,9%) et le recours à
l’emprunt (33,7%).
Le financement des dépenses d’équipement du syndicat (2009-2014)
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Dépenses d'équipement
(y compris travaux en
régie)
10 766 572 7 776 976 6 498 232 6 026 985 3 578 955 4 770 441
26
Financement propre
disponible43 7 174 852 -342 692 6 321 831 7 033 407 6 727 587 4 967 167
Besoin (-) ou capacité
(+) de financement44 -4 040 275 -8 507 472 -322 827 859 995 3 148 632 196 726
Nouveaux emprunts de
l'année (y compris
pénalités de
réaménagement)
0 6 782 010 0 0 0 784 276
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du
fonds de roulement net
global
-4 040 275 -1 725 462 -322 827 859 995 3 148 632 981 002
Source : logiciel Anafi des chambres régionales des comptes, d’après les comptes de gestion
En termes prospectifs, l’établissement public envisage de diminuer légèrement son
niveau d’investissement, qui devrait s’établir à 4,97 M€ par an en moyenne sur la période 2015-
2020 (contre 6,57 M€ en moyenne sur la période 2009-2014).
Un à deux tiers de ces dépenses à venir, selon les années, sont liées à des dépenses
obligatoires (coût des inspections réglementaires des remontées mécaniques).
Parmi les autres dépenses d’équipement prévues par le syndicat à court et moyen terme,
il convient de noter l’existence de quelques grands projets :
- l’aménagement du front de neige à Isola 2000, qui devrait s’achever en 2016 ;
- la construction du télésiège de Haute-Plane, à Auron, qui devait être livré pour l’hiver
2015 ;
- la restructuration du golf ;
- la création éventuelle d’un refuge à Saint-Dalmas, en lisière du parc naturel (en fonction
du résultat des études de faisabilité économique et environnementale).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte a
cependant indiqué qu’il « n'envisageait pas de reprendre à son compte le golf municipal d'Auron
(… ». Le SMSM a certes « fait réaliser une enquête de faisabilité en vue de la construction d’un
golf sur Auron, le golf actuel étant complètement désuet et non exploitable ». Cependant, même
s’il « a inscrit 650 000 € à son budget pour la réalisation de ce nouvel équipement, il n'a pas été
donné suite à cette étude, car elle ne répondait pas aux attentes et besoins exprimés ».
Selon le syndicat mixte, les investissements programmés seront financés par l’emprunt
pour le télésiège de Haute-Plane et par autofinancement pour les autres, la souscription d’un
emprunt en 2015 pour la construction du télésiège de Haute-Plane étant exclusive de toute autre
souscription d’emprunt pendant cinq ans.
3.1.3.3. La dette
Le budget principal porte les emprunts destinés au financement des investissements des stations
d’Auron et d’Isola 2000, contrairement aux règles comptables et budgétaires (cf. point 2.5.1 ci-
dessus).
43 Le financement propre disponible est égal à la somme de la capacité d’autofinancement nette et des recettes
d’investissements hors emprunt.
44 Le besoin ou la capacité de financement est égal à la différence entre le montant des dépenses d’équipement et le financement
propre disponible, auquel on ajoute notamment les variations de dettes et de stocks, les participations et investissements
financiers nets, les charges à répartir, les dons, prises de participations et les subventions d’équipement.
27
Le syndicat a engagé une politique de réduction de sa dette durant la période de contrôle.
Ainsi, l’encours de sa dette a diminué de 11,5 M€ au cours de la période sous revue, passant de
45,6 M€ en 2009 à 35 M€ en 2014. Le syndicat a légèrement amélioré sa capacité de
désendettement45, qui est passée de 5,1 années en 2009 à 4,8 années en 2014 et s’établit donc à
un niveau satisfaisant.
Encours de dette du syndicat
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Evol.
2009-
2015
Encours de
dette au
1er janvier
47 913
028
45 564
441
43 458
277
41 176
204
38 836
551
36 682
419
35 090
034 -26,8 %
- Annuité en
capital de la
dette (hors
remboursem
ent
temporaires
d'emprunt)
1 960 782 8 500 369 2 135 648 2 193 226 2 274 132 2 376 661 2 491510 27,1 %
Remboursem
ents
temporaires
d'emprunts
0 0 0 0
- Var. des
autres dettes
non
financières
(hors
remboursem
ents
temporaires
d'emprunts)
387 805 387 805 146 426 146 427 0 0 -100%
+ Intégration
de dettes
(contrat de
partenariat,
emprunts
transférés
dans le cadre
de
l'intercommu
nalité...)
0 0 120 000 0
+ Nouveaux
emprunts 0 6 782 010 0 0 0 784 27646 8 263 000
= Encours
de dette au
31
décembre
45 564 441 43 458 277 41 176 204 38 836 551 36 682 419 35 090 034 40 861 524 -10,3 %
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Le choix du syndicat de recourir à l’emprunt pour une partie importante du coût de
construction du télésiège de Haute-Plane (opération estimée au total, hors enneigement artificiel
des pistes, par le syndicat à 11,69 M€, financée à hauteur de 8,26 M€ par l’emprunt) doit être
souligné. Il peut étonner dans la mesure où le syndicat pourrait financer lui-même une partie
plus importante de l’opération, compte tenu du niveau de sa trésorerie (cf. point 4.4). La
45 La capacité de désendettement est le ratio qui rapporte l’épargne brute d’une collectivité à son stock de dette. Il permet de
calculer en combien d'années une collectivité pourrait rembourser la totalité du capital de sa dette en supposant qu'elle y
consacre toute son épargne.
46 En 2014, il s’agit des pénalités liées à la désensibilisation de trois emprunts.
28
souscription du nouvel emprunt47 a été couplée au refinancement d’un emprunt structuré
« sensible » (l’emprunt MPH276048EUR001).
Avec la souscription de ce nouvel emprunt, l’encours de la dette du syndicat était revenu
à son niveau de 2011.
L’équilibre général du budget principal reflète les spécificités et les fragilités du
syndicat
Si initialement, à la lecture des comptes produits par le syndicat, le budget principal
apparaissait globalement équilibré sur la période 2009-2014, le retraitement des comptes
conformément aux règles comptables et budgétaires en vigueur bouleverse l’analyse de la
situation financière du syndicat mixte. Elle fait apparaître que le budget principal du SMSM est
en réalité très excédentaire.
Comparaison des résultats d’exercice du budget principal avant et après retraitement
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Résultat avant
retraitement 794 954 -594 034 -468 784 344 178 1 197 251 981 002
Résultat après
retraitement 10 645 059 9 870 792 12 025 747 10 865 246 10 274 396 10 193 880
Source : comptes de gestion
Il est important de noter que si le budget du syndicat était tenu conformément aux règles
budgétaires et comptables applicables, il verrait sans doute ses recettes diminuer, la
participation des collectivités membres au fonctionnement du budget principal se réduisant, et
étant compensée pour partie par des subventions d’investissement, dûment motivées, attribuées
aux budgets annexes des stations de sports d’hiver.
Les budgets annexes
Comme indiqué plus haut, le syndicat compte trois budgets annexes.
Compte tenu de leurs montants, seuls les deux budgets annexes des stations de ski ont
été pris en compte dans l’analyse financière. Le budget du centre nautique Aquavallée (0,6 M€
de recettes et 0,5 M€ de dépenses en 2014) peut en effet être considéré comme peu important
au regard des budgets annexes des stations.
Montant des recettes de fonctionnement des budgets du syndicat
Libellé de l'organisme Nomenclature
Recettes de fonctionnement
2014 (en €) %
47 11 688 113,61 € au taux fixe annuel de 2,57 % sur 20 ans, dont 8,263 M€ de financement nouveau et 3 425 113,61 €
permettant le refinancement à taux fixe du restant dû de l’emprunt MPH276048EUR001.
29
SM STATIONS DU MERCANTOUR M14 11 766 406 48,46%
STATION D'AURON M43 5 316 522 21,89%
STATION D'ISOLA M43 6 689 714 27,55%
AQUAVALLEE SM STAT
MERCANTOUR M14 510 000 2,10%
Source : Anafi, d’après les comptes de gestion
Les budgets des stations sont tenus selon la nomenclature comptable M43 applicable
aux services publics locaux de transport de personnes. Ils ont dû faire l’objet d’un retraitement
important, du fait de l’absence irrégulière de dépenses et de recettes d’investissement dans ces
budgets annexes.
Les chiffres transmis par l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires de la
chambre ne peuvent être corroborés, dans la mesure où ils réimputent sur les budgets annexes
les participations des collectivités membres actuellement imputées au budget principal du
syndicat mixte. De fait, cette réimputation n’est prévue par aucun texte. De même, si à l’avenir,
les budgets annexes pourront recevoir des subventions d’équipement, lesquelles feront
obligatoirement l’objet d’amortissements, il est impossible en l’état de les chiffrer. Compte tenu
de ces limites, les retraitements effectuées par la chambre pour analyser la situation financière
des budgets annexes ne permettent de corriger que grossièrement les irrégularités comptables
mises en lumière par le contrôle de la juridiction.
Par ailleurs, les calculs du résultat des stations réalisés par le syndicat en réponse aux
observations provisoires de la chambre apparaissent dénués de tout fondement et ne sont étayés
par aucune explication sur les retraitements effectués. Le syndicat paraît au surplus commettre
une erreur de raisonnement en précisant que les budgets annexes bénéficient également de flux
de recettes en provenance de la SEM. De fait, compte tenu de la nature de la délégation de
service public attribuée à la société d’économie mixte (SEM) gestionnaire des deux stations
(régie intéressée), les flux entre cette société et le syndicat mixte ne constituent pas des recettes
supplémentaires, mais permettent simplement l’enregistrement dans les budgets annexes des
opérations effectuées par la SEM en recettes et en dépenses. La chambre n’a donc pas repris les
données erronées produites par le syndicat mixte en réponse à ses observations provisoires.
Le budget annexe d’Auron
Située à 1600 mètres d’altitude, la station d’Auron est particulièrement sujette aux aléas
météorologiques. Les résultats du budget annexe sont ainsi fonction des conditions
d’enneigement.
Au cours de la période 2009-2014, les recettes de la station se sont inscrites dans une
échelle de 5,1 M€ à 6,59 M€, les dépenses s’établissant quant à elles entre 4,9 M€ et 6,4 M€48.
Sur la même période, dépenses et recettes ont baissé de près d’un million d’euros, avec quelques
variations. Il convient de souligner l’existence d’une assurance sur le chiffre d’affaires
spécifique aux stations. Cette assurance, souscrite par la SEM gestionnaire de la station par le
biais de Domaines skiables de France49, a permis à Auron de bénéficier d’un versement de
662 000 € en 2012. Toutefois, les conditions de prise en charge des pertes sont très restreintes.
Résultats de l’exercice du budget annexe AURON après retraitement50
48 Des fluctuations sont observées notamment sur les charges de personnels saisonniers, et les charges de fonctionnement
dépendant essentiellement de l’ouverture du domaine.
49 Chambre professionnelle des opérateurs de domaines skiables.
50 Le retraitement a consisté à supprimer le reversement des excédents au budget principal et à imputer au budget annexe la
moitié des charges d’intérêts, dotations aux amortissements, dépenses et recettes d’investissement figurant au budget principal.
30
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Résultat
total
Auron
-6 353 196 -5 002 393 -6 069 396 -5 289 141 -3 820 052 -5 128 535
Source : comptes de gestion
Après retraitement, le budget annexe de la station d’Auron se révèle fortement
déficitaire. Il convient cependant de noter que si le budget du syndicat était tenu selon les règles
budgétaires et comptables en vigueur, il pourrait sans doute bénéficier de subventions
d’investissement, qui viendraient réduire le montant de ce déficit.
Les produits des services
Les recettes issues de la vente de la billetterie des remontées mécaniques51 sont très
variables. Elles ont chuté de 16,5% sur la période 2009-2014.
Produits des services de la station d’Auron
2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evol. 2009-
2014
Produits des
services 6 242 230 6 532 820 5 169 630 4 507 160 6 195 310 5 209 740 -1 032 490
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Les dépenses de personnel
La hausse des dépenses de personnel a été contenue sur la période (+ 5,87%). Elles
représentent selon les années 48,5 à 59,8% des dépenses de fonctionnement avant retraitement.
Dépenses de personnel d’Auron
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Evol.
2009-
2014
Traitement, salaires,
charges sociales 3 110 400 3 069 330 2 949 710 2 883 450 3 290 540 3 292 930 182 530
% dépenses de
fonctionnement avant
retraitement.
48,48 52,84 47,12 57,98 51,16 59,79
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
Les achats et charges externes
Ces dépenses correspondent essentiellement aux consommations de fluides, nécessaires
au fonctionnement des remontées mécaniques (électricité et eau pour la création de neige de
culture). Elles représentent en moyenne entre 23,6% et 34,9% des dépenses de fonctionnement
avant retraitement.
Elles ont connu une forte augmentation (+ 24%) sur la période.
Achats et charges externes d’Auron
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Evolution
2009-
2014
51 Elles sont encaissées au nom et pour le compte du syndicat mixte par le délégataire, et lui sont reversées intégralement, au
moins une fois par mois.
31
Achats et charges
externes 1 512 030 1 629 610 1 733 938 1 733 390 2 074 020 1 875 550 363 520
% dépenses de
fonctionnement avant
retraitement
23,57 28,06 27,70 34,86 32,24 34,06
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
3.2.4.1. La rémunération du délégataire
La gestion de la station d’Auron a été déléguée pour la période du 4 mai 2006 au 4 mai
2016 à la société d’économie mixte (SEM) des Cimes du Mercantour52. Il s’agit d’une régie
intéressée.
La rémunération du délégataire est portée par le budget principal, et non par le budget
annexe comme cela aurait été nécessaire.
Selon le contrat de délégation, la rémunération hors taxes du délégataire se compose :
- « De 0,5% du chiffre d’affaires hors taxes,
- Et de 3% du résultat d’exploitation réalisé au titre de l’année civile écoulée suivant
situation arrêtée selon les méthodes de la comptabilité publique remise au syndicat avant le
23 janvier de l’année suivante ».
- Ce même contrat prévoit que la rémunération sera versée par le syndicat au
gestionnaire au plus tard le 31 janvier, et que son montant ne peut excéder 60 000 € HT par an.
- A partir de 2014, le gestionnaire perçoit également une rémunération forfaitaire de
1 000 € hors taxes par an pour la gestion des boucles de ski de fond d’accès gratuit de Saint-
Dalmas-le-Selvage (avenant du 6 janvier 2014)53.
AURON 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Chiffre
d’affaires 6 060 211 € 6 242 234 € 6 532 817 € 5 169 634 € 4 507 164 € 6 195 309 € 5 209 744 €
0,5% du CA 30 301 € 31 211 € 32 664 € 25 848 € 22 536 € 30 977 € 26 049 €
52 Par délibération n° 2015-05 du 16 mars 2015, le comité syndical a autorisé son président à signer un avenant à la convention
de régie intéressée afin de la prolonger d’une année, soit jusqu’au 4 mai 2016.
53 La gestion de ces boucles était auparavant assurée en régie, grâce à la mise à disposition du syndicat d’un agent de la
commune de Saint-Dalmas-le-Selvage.
32
Résultat
d'exploitation
bénéficiaire
822 632 € 1 020 258 € 1 355 085 € 104 892 € 236 180 € 443 810 € 0 €
3% du
résultat
d'exploitation
24 679 € 30 608 € 40 653 € 3 147 € 7 085 € 13 314 € 0 €
Total HT 54 980 € 61 819 € 73 317 € 28 995 € 29 621 € 44 291 € 26 048 €
Rémunération
payée par le
syndicat HT
54 980 € 60 000 € 60 000 € 28 995 € 29 621 € 44 290 € En cours de
paiement
Source : comptes de gestion et comptes certifiés par le commissaire aux comptes du délégataire
La rémunération du délégataire reste modérée : elle représente selon les années entre
0,66% et 0,96% du chiffre d’affaires. Son plafonnement à 60 000 € HT, prévu par le contrat de
délégation de service public, a joué sur deux exercices.
3.2.4.2. Prospective
Le budget annexe de la station d’Auron ne devrait pas connaître d’inflexion majeure à
court et moyen terme :
- La fréquentation est limitée par l’offre restreinte d’hébergement de loisirs, qui n’est
pas appelée à augmenter rapidement (des projets font l’objet d’une réflexion - création d’une
centrale de réservation, d’un hôtel spa – mais leur réalisation prendra des années) ;
- La fréquentation hivernale dépend de l’enneigement, malgré la réalisation
d’investissements importants et une couverture forte du domaine en matière d’enneigement
artificiel ;
- Enfin, les projets de diversification estivale (création de nouvelles pistes de VTT)
auront des conséquences limitées sur les recettes des remontées.
Le budget annexe d’Isola 2000
Le compte de gestion 2014 fait état de 6,7 M€ en recettes et de 6,8 M€ en dépenses. Sur
la période 2009-2014, dépenses et recettes ont augmenté de près de 700 000 €, avec quelques
variations.
Comme ceux de la station d’Auron, les comptes du budget annexe de la station d’Isola
2000 sont cependant incomplets. Après retraitement, le budget annexe apparaît fortement
déficitaire :
Résultat de l’exercice par station après retraitement54
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Résultat total
Isola -7 148 434 -5 987 314 -5 209 067 -4 814 977 -3 609 596 -4 363 996
54 Selon la même méthode utilisée que pour le retraitement du budget annexe d’Auron. Le retraitement a consisté à supprimer
le reversement des excédents au budget principal et à imputer au budget annexe la moitié des charges d’intérêts, des dotations
aux amortissements, des dépenses et des recettes d’investissement figurant au budget principal.
33
Source : comptes de gestion
3.2.5.1. Les produits des services
Les recettes issues de la vente de la billetterie des remontées mécaniques sont plus
stables que celle d’Auron, la station d’Isola 2000 étant moins exposée au risque de faible
enneigement. Elles ont augmenté de près de 550 000 € entre 2009 et 2014 (+ 9%).
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution
2009-2014
Produits des
services 6 052 050 6 037 130 6 934 510 6 901 770 6 820 030 6 600 740 548 690
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
3.2.5.2. Les dépenses de personnel
La station d’Isola 2000 compte presqu’autant de personnels permanents mais plus de
saisonniers que la station d’Auron55. Les dépenses de personnel, qui représentent selon les
années entre 47,7% et 53,6% des dépenses de fonctionnement avant retraitement, sont donc
plus importantes à Isola 2000. La hausse des dépenses de personnel sur la période est également
plus forte que pour le budget annexe d’Auron. Elle s’établit en effet à 9,6%.
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Evolution
2009-2014
Traitement,
salaires, charges
sociales
3 252 360 3 200 680 3 340 080 3 457 770 3 474 240 3 563 310 310 950
% des dépenses
de
fonctionnement
avant
retraitement
53,61 51,16 52,63 47,69 50,29 52,57
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
3.2.5.3. Les achats et charges externes
Les achats et charges externes représentent selon les années entre 30,7 à 34% des
dépenses de fonctionnement. Elles ont augmenté de 10,6% sur la période 2009-2014.
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Évolution
2009-2014
Achats et charges
externes 1 961 520 2 005 530 2 155 710 2 229 280 2 285 440 2 169 140 207 620
% des dépenses de
fonctionnement
avant retraitement
32,33 32,06 33,97 30,75 33,08 32,00
Source : logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion
3.2.5.4. La rémunération du délégataire
La rémunération de la SEM délégataire de la gestion de la station d’Isola 2000 apparaît
très maîtrisée, puisqu’elle représente entre 0,61% et 0,79% du chiffre d’affaires réalisé chaque
année. Elle est donc proportionnellement plus faible que celle dont bénéficie le délégataire pour
la gestion de la station d’Auron.
55 D’après le syndicat, sur la saison 2014-2015 : Auron : 26 permanents et 119 saisonniers ; Isola 2000 : 24 permanents et 126
saisonniers.
34
ISOLA 2000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Chiffre d’affaires 6 205 513 € 6 052 046 € 6 037 133 € 6 934 508 € 6 901 722 € 6 820 031 € 6 600 745 €
0,5% du chiffre
d’affaires 31 028 € 30 260 € 30 186 € 34 673 € 34 509 € 34 100 € 34 505 €
Résultat
d'exploitation
bénéficiaire
343 489 € 225 021 € 370 164 € 965 220 € 710 345 € 653 529 € 533 752 €
3% du résultat
d'exploitation 10 305 € 6 751 € 11 105 € 28 957 € 21 310 € 19 606 € 16 012 €
Total HT 41 332 € 37 011 € 41 291 € 63 629 € 55 819 € 53 706 € 50 518 €
Sources : comptes de gestion et rapports du commissaire aux comptes
3.2.5.5. Prospective
Située à une altitude plus élevée que la station d’Auron, la station d’Isola 2000 bénéficie
d’un bon enneigement. Les années de faible enneigement lui sont très favorables, car sa
fréquentation augmente alors, par report des skieurs des autres stations des Alpes-Maritimes.
Sa fréquentation est toutefois soumise aux aléas météorologiques, car la route d’accès à la
station, sujette à éboulements et à avalanches, peut être coupée pendant plusieurs jours pour des
raisons de sécurité.
Isola 2000 a initié une profonde mutation avec l’aménagement de son front de neige,
afin de s’adapter aux nouvelles attentes des touristes : espaces débutants dédiés et sécurisés,
diversification à venir des activités pour tenir compte de la part croissante des vacanciers non-
skieurs, etc.
La reprise par la commune d’Isola des terrains de la zone d’aménagement concertée
devrait permettre à la commune d’accélérer le développement économique et touristique de la
station par la création de nouveaux hébergements. Toutefois les effets sur la fréquentation et
donc les recettes de la station ne devraient pas s’exercer avant plusieurs années.
Compte tenu des irrégularités constatées, l’analyse financière doit porter sur les budgets consolidés du syndicat mixte
La chambre a procédé à la consolidation des comptes du SMSM, en additionnant les
recettes et les dépenses des différents budgets du syndicat mixte et en neutralisant les flux entre
ces budgets (reversement des excédents des budgets annexes, enregistrés en dépenses sur les
budgets annexes et en recettes sur le budget principal). Dans la mesure où les budgets du
syndicat mixte relèvent d’instructions budgétaires et comptables différentes (M14 pour le
budget principal et le budget annexe d’Aquavallée, M43 pour les deux budgets annexes des
stations), cette consolidation doit être considérée avec prudence. Elle permet cependant de
mieux appréhender la situation financière réelle de l’établissement public.
Comptes du syndicat, après consolidation par la chambre
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Cumul
2009-
2014
Dépenses de
fonctionnement 23 314 004 23 808 691 23 476 863 23 507 196 23 777 923 24 297 511
35
Recettes de
fonctionnement 23 935 273 23 821 204 22 512 355 23 752 508 24 845 911 23 620 024
Résultat de
fonctionnement 621 270 12 513 -964 508 245 312 1 067 988 -677 487 305 087
Dépenses
d'investissement 14 504 540 19 052 798 9 940 834 9 523 750 7 090 215 8 633 298
Recettes
d'investissement 11 026 699 17 921 370 10 086 791 10 039 567 9 011 058 10 128 150
Résultat
d’investissement -3 477 841 -1 131 428 145 957 515 817 1 920 843 1 494 852 -531 801
Source : comptes de gestion
Sur la période 2009-2014, le SMSM a dégagé un résultat de fonctionnement cumulé
d’un peu plus de 300 000 €, qui ne lui a pas permis de couvrir intégralement le déficit de la
section d’investissement, qui s’est établi à un niveau presque deux fois plus important, hors
report du résultat des exercices antérieurs.
Conclusion : un syndicat fortement dépendant de la métropole et du département
L’analyse financière se heurte aux problèmes de fiabilité des comptes qui affectent les
flux financiers entre le budget principal et les budgets annexes. Elle ne peut donc être effectuée
sans retraitement.
Il en ressort que l’équilibre financier du SMSM, garanti par les choix de financement
opérés par les collectivités membres, retranscrits dans les statuts de l’établissement public, est
artificiel. En effet, le département des Alpes-Maritimes et la métropole de Nice-Côte d’Azur
ont décidé de fixer les montants de leurs participations de façon à couvrir chaque année le déficit
du syndicat. Ce système de « perfusion financière » explique que le syndicat échappe en partie
aux difficultés d’autres collectivités exploitant des stations de ski. Il revient toutefois à faire
payer par le contribuable départemental, ainsi que, depuis 2012, par le contribuable
métropolitain, le développement et le fonctionnement des stations de ski du Mercantour. Ce
choix des collectivités membres du SMSM de proportionner leur participation au déficit
prévisionnel du budget principal n’incite pas le syndicat mixte à réaliser des économies de
gestion.
L’analyse financière réalisée sur la période 2009-2014 met également en évidence un
transfert de charges entre le département et la métropole, qui assure depuis 2012 plus de la
moitié des dépenses dévolues auparavant au département. Ce transfert de charges s’est réalisé
sans augmentation notable du budget, à l’exception des dépenses liées à Aquavallée (500 000 €
en 2014 et 2015), intégré au syndicat en 2013.
La faiblesse des taux d’exécution relevée précédemment justifierait que le solde56 de la
contribution des collectivités membres soit ajusté en fin d’exercice, au vu des résultats du
syndicat, et non des prévisions budgétaires.
Il convient enfin de souligner les risques, essentiellement météorologiques, susceptibles
d’affecter, à court et moyen terme, la situation financière du syndicat mixte. En effet les recettes
issues de la billetterie des stations représentent près de la moitié des recettes de fonctionnement
du syndicat (49% en 2014). Le risque d’enneigement affecte toutefois très différemment les
56 Les participations des membres du syndicat font l’objet de trois versements : 60 % après le vote du budget primitif, 20% au
15 octobre de l’exercice en cours, et le solde après la dernière décision modificative de l’année de l’exercice en cours et au plus
tard le 21 janvier de l’exercice suivant (statuts du 5 avril et du 26 juillet 2012, du 11 mars 2013).
36
deux stations, ce qui tend à atténuer les conséquences pour le syndicat d’un faible
enneigement57.
Chiffre d’affaires HT des stations
En € 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Isola 2000 6 205 513 6 052 046 6 037 133 6 934 508 6 901 722 6 820 031 6 600 745
Auron 6 060 211 6 242 234 6 532 817 5 169 634 4 507 164 6 195 309 5 209 744
Sources : rapports du commissaire aux comptes sur les comptes annuels de la SEM des Cimes du
Mercantour.
Compte tenu de la forte dépendance du syndicat vis-à-vis du département des Alpes-
Maritimes et de la métropole de Nice Côte d’Azur, il existe également un risque institutionnel,
lié au désengagement possible, quoique peu probable à court terme, compte tenu de
l’engagement réaffirmé de l’actuel président de la Métropole, des collectivités membres qui ont
assuré, tous budgets confondus, 43% des recettes de fonctionnement du syndicat mixte en 2014.
La situation financière du SMSM est donc plus fragile qu’il n’y paraît au premier abord.
Ainsi, seules quatre banques ont répondu à la consultation lancée en 2015 par le syndicat pour
la souscription d’un nouvel emprunt, et un seul de ces établissements a répondu pour la totalité
du montant demandé. L’établissement concerné a d’ailleurs imposé l’insertion dans le contrat
d’une clause d’exigibilité anticipée en cas de retrait de l’une ou l’autre des collectivités
membres du syndicat58.
Cette fragilité financière et les risques associés ne sont pas suffisamment pris en compte
par le syndicat, qui envisage un scénario prospectif « au fil de l’eau » caractérisé par la stabilité
des contributions de ses membres, et une prévision prudente sur le montant des recettes
d’exploitation des stations, avec la création d’une provision pour risque de baisse de
fréquentation (1 M€ au budget primitif 2015). Cette provision pourra minimiser les
conséquences d’une mauvaise saison, mais elle ne permettra pas au syndicat de faire face à
deux mauvaises saisons de suite. Le département ayant fait inscrire en 2013 dans les statuts du
SMSM que les sommes nécessaires à son équilibre financier devraient être prises en charge par
la métropole, le risque financier lié à la succession de deux mauvaises saisons pèsera
essentiellement sur la métropole.
Dans ce contexte, le choix du SMSM de ne pas reprendre à son compte le golf municipal
d’Auron paraît judicieux59.
LA DETTE
57 De fait, lorsque les conditions d’enneigement sont bonnes, la fréquentation d’Auron est supérieure à celle d’Isola 2000, les
visiteurs privilégiant son domaine skiable. La station d’Isola 2000, quant à elle, profite des années de faible enneigement. Plus
haute que les autres stations du département, et bénéficiant de retours de vents d’est, Isola 2000 est effectivement moins sujette
au risque de faible enneigement. Elle est cependant moins accessible les années de fortes chutes de neige, du fait des risques
d’éboulements, d’avalanches et de coupures de la route d’accès.
58 Le syndicat a ainsi lancé une consultation pour la souscription d’un nouvel emprunt de 8,26 M€. Il a reçu quatre offres, dont
trois pour des montants inférieurs (2,8 M€ pour le Crédit Agricole et 5 M€ pour la Caisse d’Épargne, et 4,1 M€ pour la Caisse
des dépôts et consignations). Seule la SFIL a proposé un prêt du montant demandé. Ce point peut être relevé dans la mesure où
le syndicat n’avait pas souscrit de nouvel emprunt (hors renégociation) depuis plusieurs années. Il convient de souligner que la
SFIL a demandé que soit insérée une clause de remboursement en cas où le département ou la métropole quitterait le syndicat.
Le syndicat a finalement souscrit cet emprunt auprès de la SFIL.
59 L’étude commanditée par le syndicat notait qu’actuellement les « recettes [étaient] de l’ordre de 2 000 € par an, [les]
dépenses supérieures à 30 000 € par an », et soulignait « une fréquentation proche de zéro ».
37
La chambre a étudié la gestion de la dette, compte tenu du nombre de renégociations
d’emprunts intervenues durant la période contrôlée.
Montant et évolution de la dette consolidée
Il est d’usage d’analyser la situation financière d’une collectivité au regard de sa dette
globale. Cet agrégat résulte de la somme de l’encours de dette du budget principal et des budgets
annexes, une fois neutralisés les flux de remboursement entre budget principal et budgets
annexes.
La dette consolidée du syndicat reflète ainsi la dette du budget principal et du budget
annexe Aquavallée60, la dette des stations de sport d’hiver étant enregistrée sur le budget
principal.
L’encours de dette consolidée a baissé sur la période 2007-2014 mais a retrouvé
fin 2015 un niveau proche de son niveau initial
L’encours de dette consolidée du SMSM a baissé de 2007 à 2014, passant de
48,6 M€ à 35,6 M€61 (soit une diminution de 13 M€, équivalant à 26% de l’encours de dette en
2007), malgré l’intégration, en 2013, du passif du garage d’Auron (emprunt au capital restant
dû de 120 000 € au 15 février 2013) et du passif d’Aquavallée62 (590 916,51 € d’encours de
dette transféré au 1er janvier 2013). La baisse de l’encours de dette du syndicat a donc été plus
importante (13,8 M€) si l’on ne tient pas compte de ces transferts.
Encours de dette du budget principal et des budgets annexes au 31 décembre
En € 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Encours
de la dette
consolidé
48637563 46844565 45564441 43458277 41176204 38836551 37242798 35622039 41364127
Intérêts
des
emprunts
et dettes
1 939 825 1 818 742 1 904 161 2 108 219 1 527 148 1 571 594 1 699 235 2 432 306 1 410 444
Taux
apparent
de la
dette
consolidé
e
4.0% 3.9% 4,2% 4,9% 3,7% 4,0% 4,6% 6,8% 3,4%
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion, et comptes de gestion 2007 et 2008.
Le montant des intérêts payés et des pertes de change a cependant augmenté (+27%) sur
la période 2009-2014, compte tenu de la présence de plusieurs emprunts sensibles dans
l’encours de l’établissement public et des frais occasionnés par leur renégociation.
60 Les budgets annexes des stations d’Isola 2000 et d’Auron ne comportant pas de dette, ainsi que cela a été souligné plus haut.
61 Chiffres au 31 décembre, d’après les comptes administratifs.
62 Il s’agit de quatre emprunts (contrats n° A1008582, A1010047.001, A1010047.002, 006600094193), initialement souscrits
par la communauté de communes des stations du Mercantour, avec un capital restant dû total de 590 916,51 €.
38
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009-2014
Charges
d'intérêt et
pertes de
change
1 904 337 2 108 436 1 527 148 1 571 594 1 691 586 2 426 960 522 623
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion, et comptes de gestion 2007 et 2008
En 2015, le syndicat mixte a souscrit un nouvel emprunt63, ce qui ne lui était pas arrivé
depuis 2010. Les autres emprunts souscrits sur cette période sont en effet issus de
renégociations et ne visaient pas à accroître les recettes d’investissements du syndicat,
contrairement à ce nouvel emprunt.
La baisse tendancielle de l’encours de la dette du syndicat malgré des
augmentations partielles de l’encours
Le SMSM affiche une stratégie constante de désendettement depuis 2008. En effet, de
façon pérenne sur la période 2008-2014, le comité syndical a proscrit le recours à de nouveaux
emprunts pour le financement des investissements. La chambre a toutefois constaté que le
syndicat avait accru, à trois reprises, son encours de dette, entre 2009 et 2014, pour un montant
total de 3,28 M€ :
Tableau de suivi des emprunts nouveaux 2009-2015
En € 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nouveaux emprunts de
l'année (y compris
pénalités de
réaménagement)
0 6 782 01064 0 0 0 784 27665
8
263
000
Source : Logiciel ANAFI d'après les comptes de gestion
- en 2010, 2 487 000 € d’emprunts supplémentaires66, contractés au titre de la capacité de
tirage résiduelle, dans le cadre du contrat d’emprunt MIN26739267.
- en 2010 également, 329 233,95 € d’indemnités de réaménagement de dette, intégrées au
capital refinancé (164 934,98 € liés à la mobilisation de 2 487 000 € supplémentaires dans le
cadre du contrat d’emprunt MIN267392, et 164 298,97 € au titre du contrat 43515212290) ;
- en 2014, 470 000 € d’indemnités compensatrices intégrées au capital des emprunts
renégociés avec la Société de financement local (SFIL - 240 000 € au titre du contrat
MPH27593 et 230 000 € au titre de l’emprunt MPH249708).
Ces opérations ont suscité une augmentation de 3,28 M€ de l’encours de la dette du SMSM,
qui, comme indiqué supra, a toutefois diminué sur la période 2007-2014.
La gestion de la dette a été assurée par les présidents successifs du syndicat mixte.
63 Contrat MON 504198 du 21 juillet 2015 conclu avec la SFIL incluant le refinancement d’un emprunt existant (3 425 114 €)
et la souscription d’une dette nouvelle de 8 263 000 €, soit un total de 11 688 113,61 €.
64 Le montant des nouveaux emprunts sur l’exercice 2010 inclut le refinancement de 3 965 776,4 € (emprunt MON249207
transformé en MIN267392), le versement complémentaire sur ce même contrat de 2487 000 € et 329 233,95 € d’indemnités de
réaménagement de dette.
65 Ce chiffre intègre la capitalisation de deux indemnités de remboursement d’emprunt dans les nouveaux contrats
MON280485 et MON280486 (230 000€ et 240 000 €) et le paiement, en 2014 également, de 314 276,18 € de pertes de change
lors du refinancement du prêt MON246323 avec Dexia. Cette somme n’a pas été capitalisée.
66 Demande de versement de fonds pour le 2 février 2010.
67 Emis le 8 décembre 2009 pour 3 965 776,40 €, suite à la renégociation de l’emprunt MON24920.
39
Le conseil syndical a délégué de façon très large aux présidents successifs du
SMSM sa compétence de gestion de la dette et de recours à l’emprunt
Le recours à l’emprunt est une compétence de l’assemblée délibérante de
l’établissement public. Cependant les ordonnateurs successivement en fonction au cours de la
période examinée ont reçu délégation de l’organe délibérant pour souscrire et gérer les
emprunts, ouvrir les lignes de trésorerie et placer la trésorerie, conformément aux articles L.
5211-10, L. 1618-2 et R. 1618-1 du code général des collectivités territoriales68.
La chambre a constaté que les délégations données par le conseil syndical au président
du SMSM étaient très larges. En effet, sur toute la période, le conseil syndical a délégué au
président de nombreux pouvoirs, sans lui assigner d’objectifs chiffrés ni de limites ni encadrer
les possibilités d’emprunts dans les textes de la délégation. Seule la nécessité de ne pas accroître
l’endettement du syndicat était rappelée à l’occasion du vote des décisions budgétaires. Ce sont
donc ses présidents successifs qui ont défini et mis en œuvre la politique d’emprunt et de gestion
de dette du syndicat mixte.
Or, la circulaire n° NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits
financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics69, qui n’a de
valeur qu’indicative, recommande aux collectivités d’être plus précises et plus restrictives dans
leurs délégations, afin de limiter les risques financiers associés à la souscription ou à la
renégociation des emprunts. Cette circulaire, qui recense les « bonnes pratiques » permettant
de protéger les collectivités dans la gestion de leur dette, propose également un modèle de
délégation.
En bonne gestion, le syndicat aurait pu s’inspirer de cette circulaire pour rédiger les
délégations données au président.
Comparaison entre le texte des délégations et les recommandations de la circulaire du 25 juin 2010
Texte des délégations données aux présidents
successifs pour la gestion de dette
Différences avec les recommandations de la
circulaire du 25 juin 2010
Délégation donnée pour tout le mandat. La circulaire invite les collectivités à ne donner
mandat que pour un an.
Le texte précise notamment le type d’amortissement et
la possibilité de procéder à un différé d’amortissement,
les index pouvant être retenus comme référence de taux
d’intérêt et, d’une manière générale, les conditions de
taux, la possibilité de recourir à des opérations
particulières, comme des emprunts obligataires ou des
emprunts en devises, la faculté de procéder à des tirages
échelonnés dans le temps, à des remboursements
anticipés ou de consolidation et la possibilité de
conclure tout avenant destiné à introduire dans le
contrat initial une ou plusieurs des caractéristiques ci-
dessus.
La délégation ne définit pas la stratégie
d’endettement de la collectivité dont elle délègue la
mise en œuvre au président. Elle ne fait pas
référence à la classification des emprunts en
fonction de risque de taux et ne limite donc pas le
risque auquel le président peut exposer la
collectivité.
La chambre invite en conséquence le syndicat à revoir le texte de ses délégations, pour
s’inspirer des bonnes pratiques répertoriées dans la circulaire du 25 juin 2010.
68 Délibérations 324 du 18 novembre 2005, 08/06 du 15 mai 2008, 2012-19 du 26 avril 2012, 2014-20 du 13 mai 2014 et 2015-
13 du 22 mai 2015. Le texte de ces différentes délégations est identique.
69 Cf. .
40
Les présidents successifs n’ont pas respecté l’obligation légale de compte rendu
auprès du conseil syndical
L’article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales impose au président
de rendre compte, à chaque réunion de l’organe délibérant, des attributions exercées dans le
cadre de délégations consenties par ce dernier.
La lecture des comptes rendus des réunions du conseil syndical montre que les
présidents successifs du SMSM ont méconnu cette obligation. Il en ressort en effet qu’ils n’ont
pas rendu compte devant l’organe délibérant de l’exercice de leur délégation en matière de
gestion de la dette du syndicat mixte. Le syndicat a répondu que le président procédait à cette
restitution dans le cadre d’un rapport produit chaque année à ce titre : « L’information sur les
emprunts au conseil syndical se fait sous la forme d’un rapport du président sur ses pouvoirs
délégués. Ce rapport ne donne pas lieu à délibération mais est inscrit à l’ordre du jour des
réunions du conseil syndical, ainsi qu’au PV des réunions »70.
La chambre observe qu’aucun rapport annuel ne peut remplacer le compte rendu
systématique de mise en œuvre des délégations que doit dispenser, à chaque réunion du comité
syndical, le président de l’établissement public. En effet, le dispositif prévu à l’article L. 5211-
10 du CGCT vise à permettre au conseil syndical d’être informé au plus tôt des décisions prises
en application des délégations, de façon à pouvoir mettre fin, à tout moment, à la délégation,
s’il s’estime insuffisamment informé ou si les décisions prises dans le cadre de la délégation ne
le satisfont pas. Les pratiques du SMSM méconnaissent les dispositions correspondantes, qui
ont pour objet de garantir une transparence particulièrement nécessaire en matière d’emprunts,
tout en permettant une prise de décision souple et rapide.
La chambre note au demeurant qu’aucun rapport annuel n’a été présenté au conseil
syndical en 201171, bien qu’un réaménagement d’emprunt soit intervenu cette année-là. Le
comité syndical n’a ainsi pas été tenu informé de la renégociation de l’emprunt
MPH260941 effectuée en 2011 (cf. point 0 ci-dessous).
Enfin, la chambre souligne que les rapports annuels produits par le syndicat sont très
synthétiques et passent sous silence certains éléments importants nécessaires à la
compréhension de la politique d’emprunt et de gestion de dette de l’établissement public.
Ainsi :
- le rapport 2009 cite la renégociation de l’emprunt MON249207, mais n’évoque pas le
tirage supplémentaire de 2 487 000 € ;
- le rapport 2013 dispense des informations erronées sur les renégociations effectuées : le
montant de l’indemnité pour la renégociation de l’emprunt MPH249708 est inexact
(« le montant total de l’indemnité compensatrice dérogatoire intégrée dans le capital de prêt de
refinancement est de 230 000 € » : il faut y ajouter 819 000 € pris en compte dans les conditions
de taux de refinancement). Il en va de même pour l’indemnité de refinancement de l’emprunt
MPH275937, qui est présentée comme s’établissant à 240 000 € alors qu’elle s’est en fait élevée
en fait à 1 054 000 € lorsqu’on y ajoute l’indemnité incluse dans les conditions de taux (cf.
point 4.3.5.7).
Les rapports annuels du président ne dispensent donc pas une information fiable et
exhaustive aux membres du comité syndical sur la gestion de la dette.
70 Réponse du syndicat mixte du 16 avril 2015.
71 « En 2011, il n’y a pas eu de rapport car M. Jean-Claude Lefèvre, président du SMSM du 15 mai 2008 au 28 février 2012
n’a pas procédé au vote du rapport 2011 avant son départ » (réponse du syndicat en date du 2 juillet 2015).
41
Les présidents successifs n’ont pas produit de rapport annuel sur l’état et
l’évolution de la dette.
En complément des comptes rendus qui doivent être faits par l’ordonnateur sur
l’exercice des délégations lors de chaque réunion de l’assemblée délibérante, la circulaire
interministérielle du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités
territoriales et à leurs établissements publics recommande de produire un document
supplémentaire d’information, intitulé « rapport sur l’état et l’évolution de la dette », à
l’assemblée délibérante « afin […] que l’exécutif puisse chaque année rendre compte des
opérations qu’il a effectuées en la matière en présentant un bilan détaillé de son action passée
et l’évolution qu’il envisage dans le cadre d’une nouvelle délégation annuelle »72.
Ce rapport annuel sur l’état et l’évolution de la dette n’a pas été produit au cours de la
période 2010-2015. Compte tenu de ses lacunes et de son imprécision, le rapport annuel du
président ne saurait en tenir lieu. Il conviendrait donc que l’ordonnateur en établisse un à
l’avenir.
Les informations délivrées au conseil syndical en matière d’emprunt et de gestion
de la dette sont succinctes et parfois erronées
Des informations relatives à l’emprunt et à la gestion de dette ont été dispensées au
conseil syndical à l’occasion des débats d’orientation budgétaire ou du vote des budgets et
décisions modificatives. Toutefois, l’analyse de ces informations montre qu’elles sont
également succinctes.
Ainsi, le procès-verbal de la réunion du comité syndical du 16 janvier 2009 affirme :
« L’endettement du syndicat étant élevé, il n’est dorénavant plus possible de recourir à
l’emprunt pour financer de nouveaux investissements. Ces derniers devront être engagés sur
fonds propres avec l’appui éventuel de subventions régionales, nationales ou européennes ». Ce
refus de tout nouvel emprunt est réaffirmé dans le procès-verbal deux pages après. Le compte
rendu de la réunion du comité syndical du 18 juin 2010 indique : « Mise à jour des charges
financières. La gestion active de la dette et un marché des taux d’intérêts à la baisse ont permis
de réduire les charges financières d’un montant de 68 000 € ». Aucune autre information sur la
dette du SMSM n’a été fournie par la suite, jusqu’à l’adoption de la décision modificative n° 2,
le 27 octobre 2010, qui a toutefois passé sous silence le tirage supplémentaire de 2 487 000 €
effectué sur l’année par le syndicat, dans le cadre de la renégociation intervenue en 2009 de
l’emprunt MON249207 transformé en un emprunt MIN267392. La dette du syndicat a donc
augmenté de près de 2,487 M€ sans que le comité syndical n’en fût informé. De même, les
renégociations des emprunts entreprises en 2010 sont résumées succinctement dans le compte
72 « Le rapport présentant la politique d'endettement de la collectivité doit a minima fournir à l'assemblée délibérante les
informations suivantes :
- bilan de l'année écoulée : détail de toute nouvelle opération, caractéristiques de la dette de la collectivité (durée moyenne,
indice le plus fréquent, classification selon la typologie des produits contractés pendant l'année et de l'encours au 1er janvier
de l'année en cours, nombre de contrats de couverture souscrits ;
- perspectives pour l'année à venir : situation économique actuelle, besoin de financement, modalités de financement envisagés,
taux moyen de financement des investissements par l'emprunt ;
- proposition du profil de l'encours de dette souhaité à la fin de l'exercice.
La séance de vote du budget primitif apparaît comme un moment particulièrement opportun pour présenter ce rapport à
l'assemblée délibérante. En effet, il est susceptible de compléter utilement les éléments figurant dans le budget et en particulier
les annexes consacrées à la dette de la collectivité territoriale (répartition des emprunts par type de taux, répartition par nature
de dettes, remboursement anticipé d'un emprunt avec refinancement, état des contrats de couverture des risques financiers).
Il permet en outre à l'exécutif de présenter la politique d'endettement pour l'exercice budgétaire en dressant un véritable bilan
de la politique d'endettement suivie par la collectivité l'année précédente, de débattre de sa pertinence et de l'opportunité
d'éventuels réajustements : l'exécutif doit rendre compte de l'application des objectifs arrêtés par l'assemblée délibérante et
précisés notamment dans sa délégation ; au vu de ce rapport et de ce débat, l'assemblée délibérante redéfinit et renouvelle sa
délégation à l'exécutif. »
42
rendu de la réunion du conseil syndical du 16 septembre 2010 relatif à la décision modificative
n° 2 du budget principal pour 2010 de l’établissement public.
Au surplus, aucune mention de la renégociation de l’emprunt référencé MPH260941 ne
figure dans les procès-verbaux des réunions du comité syndical en 2011, alors que cette
renégociation s’est traduite par l’intégration de 1,25 M€ d’indemnités de remboursement
anticipé dans les conditions de financement de cet emprunt. Le comité syndical n’a donc pas
été informé de cette renégociation.
Enfin, les comptes rendus des réunions de 2013 du comité syndical ne mentionnent
qu’une seule fois, de façon très évasive, la gestion de la dette du SMSM durant cet exercice.
Or les renégociations effectuées cette année-là, qui ont porté sur les emprunts référencés
MPH249708, MPH275937 et MON246323 (cf. point 4.3.5.5 et suivants), ont donné lieu au
paiement d’indemnités de remboursement anticipé d’un montant total de 2,6 M€, intégrées dans
les conditions de taux de refinancement ou capitalisées. Aucune information n’a été donnée au
conseil syndical sur ces renégociations onéreuses.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre, le président
actuellement en fonctions du SMSM a soutenu que « le comité syndicat [avait] toujours été
informé, à chacune de ses séances, des actions entreprises par les différents présidents et ce de
manière informelle (…) ». Il a toutefois ajouté que désormais, « des rapports seront établis à
chaque séance du comité syndical sur la base du modèle proposé par la circulaire du
25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs
établissements publics ». L’ordonnateur a également fourni à l’appui de sa réponse les
comptes rendus produits aux réunions du comité syndical des 21 décembre 2015 et
29 février 2016.
Les documents budgétaires du syndicat ne délivrent pas l’information
réglementaire obligatoire sur la nature de la dette et la gestion de la trésorerie
L’instruction comptable M14 indique la nature et le degré de précision des informations
relatives à la dette qui doivent figurer dans les documents budgétaires (budgets primitifs et
comptes administratifs). La réglementation s’est renforcée au fur et à mesure des années, pour
tenir compte des risques associés aux emprunts structurés.
La chambre a relevé plusieurs anomalies ou manquements aux obligations
d’information dans les documents budgétaires produits par le syndicat (cf. l’annexe 6.1 du
présent rapport). Les manquements constatés sont importants, dans la mesure où ils concernent
le montant de l’encours de dette (compte administratif 2012) et qu’ils ne permettent pas de
repérer la présence d’emprunts structurés dans l’encours de la dette du syndicat (comptes
administratifs 2012-2013). Ces erreurs sont d’autant plus inexplicables que le syndicat disposait
pour les exercices considérés d’analyses détaillées de sa dette, réalisées par des cabinets
spécialisés en gestion de la dette. Le syndicat possédait ainsi tous les éléments nécessaires au
renseignement correct de ces annexes. Il aurait dû les porter à la connaissance du comité
syndical et ainsi du citoyen.
Recommandation n°2:
- 2.1 Améliorer l’information délivrée aux élus et, par conséquent, au citoyen en matière de
gestion de la dette.
- 2.2 Mieux encadrer la délégation donnée au président, sur la base notamment du modèle
proposé par la circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités
territoriales et à leurs établissements publics.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a déclaré que la
délégation donnée au président du syndicat avait été modifiée et encadrée lors de la réunion du
43
comité syndical du 21 décembre 2015, et que le président établirait désormais un rapport annuel
sur le modèle édicté par la circulaire du 25 juin 2010. En l’absence de transmission des pièces
correspondantes, la chambre n’a pu vérifier ces affirmations et maintient donc sa
recommandation.
Le syndicat n’a pas systématiquement eu recours à des conseils en gestion de dette
et n’a pas toujours suivi leurs conseils
Le SMSM n’a pas eu recours à des cabinets de conseil spécialisés en gestion de dette
avant 200973. Or les renégociations d’emprunts entreprises sur la période 2007-2009 se sont
faites à des conditions défavorables aux intérêts du syndicat, par exemple dans le cadre de la
souscription de l’emprunt référencé MPH260941 (cf. le point 4.3.5.2 ci-dessous).
Le syndicat s’est ensuite fait accompagner dans ses renégociations par deux cabinets.
Le dernier cabinet conseil a tenu à préciser que le SMSM ne faisait pas partie de ses clients, et
qu’il n’était intervenu que de façon ponctuelle et indirecte pour le syndicat, par le biais d’un
marché conclu avec la ville de Nice74.
La chambre n’a pu obtenir que des éléments parcellaires relatifs aux offres
commerciales des banques et aux documents produits par les conseils en gestion de dette75. Elle
n’a donc pas pu appréhender dans leur intégralité les négociations entreprises.
Toutefois, elle note que le syndicat semble s’être éloigné à deux reprises des
recommandations de ses conseils. Ainsi, concernant la renégociation de l’emprunt référencé
MPH249207, le cabinet de conseil recommandait au syndicat de n’opter pour la solution
proposée par Dexia qu’à condition de ne pas effectuer de tirage supplémentaire pendant la phase
de mobilisation de l’emprunt. Or, le SMSM a tiré 2 487 000 € d’emprunts nouveaux par le biais
des tirages résiduels en 2010 grâce à la phase de mobilisation. Il en ressort que cette
renégociation a été réalisée en dépit des conseils du cabinet spécialisé.
De même, en 2011, le syndicat a versé une indemnité de remboursement anticipé de
1,25 M€ (intégrée dans les conditions du prêt renégocié) pour la sécurisation partielle de
l’emprunt référencé MPH260941, alors que le cabinet de conseil évaluait la soulte à 893 915 €
et la banque à 1,05 M€ dans sa première proposition.
Les emprunts
Présentation du portefeuille d’emprunts
Le portefeuille d’emprunts du syndicat comptait au 31 décembre 2014, 16 contrats pour
un capital total restant dû de 35,3 M€ :
11 souscrits directement par le syndicat,
3 transférés au syndicat dans le cadre de la reprise d’Aquavallée au 1er janvier 2013,
2 transférés au syndicat par la commune de Saint-Etienne-de-Tinée.
73 Lors de l’entretien de fin de contrôle avec M. Brun, la directrice du SMSM a expliqué qu’avant 2009, c’est la direction des
finances du département qui conseillait le syndicat dans ses renégociations. A la date du dépôt du rapport, toutefois, la chambre
n’avait reçu aucun document confirmant cette affirmation.
74 Le cabinet de conseil a ainsi tenu à préciser, en réponse aux observations provisoires de la chambre « que le Syndicat Mixte
des Stations du Mercantour n'est pas client du cabinet de conseil. Ces analyses ont été produites pour le compte de la ville de
Nice qui a demandé un avis sur ces négociations qui devaient être menées par une entité satellite.
Les analyses faites par le cabinet de conseil l'ont été sur la seule base des propositions transmises par la ville de Nice.
Au-delà des différentes analyses produites par le cabinet de conseil et reprises par la Chambre Régionale des Comptes dans ses
observations, nous ne sommes intervenus à aucun autre moment de l'opération de réaménagement et n'avons pas pris
connaissance des conditions finales de renégociation, ni des contrats de refinancement de ces produits. »
75 Le syndicat dit s’être fait accompagné dans les renégociations par les cabinets de conseil susmentionnés. D’après lui, seules
les propositions finales auraient donné lieu à analyses (documents recueillis lors de l’instruction).
44
Portefeuille d’emprunts du syndicat au 31 décembre 2014
Origine des contrats
d’emprunts
Nombre
d’emprunts
Montant emprunté à
l’origine
Capital restant dû au
31.12.2014
Budget principal 13 50 092 382 € 34 775 758 €
Budget annexe
d’Aquavallée 3 587 767 € 532 005 €
TOTAL 16 50 680 149 € 35 307 763 €
Source : comptes administratifs 2014
La circulaire susmentionnée du 25 juin 2010 a proposé une typologie, inspirée de la
charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales entrée en
vigueur le 1er janvier 2010 dite « charte Gissler » pour apprécier et rendre compte du niveau de
risque associé à chaque emprunt. Les emprunts sont classés du niveau 1A, pour les emprunts
les moins risqués, aux emprunts 5E, voire hors charte (ou 6F selon l’annexe de la circulaire du
25 juin 2010 précitée), pour les emprunts les plus risqués. Sur les treize emprunts du budget
principal, au 1er janvier 2015 :
- Onze étaient à taux fixe (classés 1A) pour un montant total de 24,2 M€, soit
69,1% de l’encours,
- Deux étaient fondés sur des taux structurés : l’un, classé 1E d’après la charte
Gissler, représentait 7,2 M€ soit 20,6% de l’encours, et l’autre, plus risqué (Gissler
4E) comptait pour 3,6 M€ soit 10,3% de l’encours76.
Au 1er janvier 2015, seul le contrat référencé MPH276048, classé 4E, était sensible77 et
comportait un réel risque de taux, l’encours de dette du budget annexe Aquavallée (532 004 €
restant dus au 1er janvier 2015 au titre de trois contrats) étant classé 1A.
La renégociation de cet emprunt structuré, intervenue à l’été 2015, a permis d’accroître
la part de la dette classée 1A. Au 1er janvier 2016, 83,58% de la dette consolidée (et 83,38% de
la dette du budget principal) était ainsi classée 1A, la dette restante (6 791 283 €) étant quant à
elle classée 1E.
Historique
Les emprunts transférés au syndicat dans le cadre de la reprise d’Aquavallée
L’espace aquatique Aquavallée a été créé en 1991 par la commune d’Isola, puis mis à
la disposition de la communauté de communes des stations du Mercantour.
A la création de la métropole Nice Côte d’Azur78, Aquavallée a été transféré à la
métropole, avant d’être restitué 79 à la commune d’Isola80, puis d’être cédé au syndicat81.
76 Source : note de la direction des finances de la Métropole Nice Côte d’Azur datée du 10 juin 2015.
77 Les contrats dits « sensibles » sont les contrats classés 3E, 4E, 5E et hors charte.
78 Décret du 17 octobre 2011.
79 Délibérations des 30 janvier et 10 février 2012 de la métropole Nice Côte d’Azur.
80 Commune qui a accepté le transfert par la délibération du 17 janvier 2013.
81 L’arrêté préfectoral du 26 octobre 2012 a modifié les statuts du syndicat : il a validé l’adhésion de la commune d’Isola et la
reprise de la gestion d’Aquavallée. Par délibération du 17 janvier 2013, la commune d’Isola a transféré l’actif et le passif
d’Aquavallée au syndicat mixte.
45
L’ensemble de l’actif et du passif d’Aquavallée a été repris par le syndicat82. Le syndicat
a ainsi récupéré au 1er janvier 2013 quatre emprunts, initialement contractés par la communauté
de communes des stations du Mercantour, avec un capital restant dû total de 590 916,51 €.
Au 1er janvier 2015, trois des quatre emprunts transférés étaient encore actifs83 :
Contrat Date d’émission Prêteur Devise Formule de
calcul du taux
Classification
charte
A1008582
2008
Fin du prêt le
25/12/2016.
Caisse d’épargne EUR 4,06 % 1A (taux fixe
zone euro)
A1010047.001 Conclu en 2010
pour 20 ans Caisse d’épargne EUR
Taux fixe de 2%
jusqu’au
25.07.2013 puis
transformation à
l’initiative de la
banque en taux
révisable
EURIBOR 3
mois (préfixé J-2)
+ 63 points de
base pour
l’échéance du
25.10.2013 ou
pour celle du
23.07.2013
(au choix de la
banque. La
modification a eu
lieu à l’échéance
du 25.10.2013)
1A (taux variable
simple zone euro)
A1010047.002 Conclu en 2010
pour 20 ans Caisse d’épargne EUR
taux fixe de 2%
jusqu’au
25.07.2013 puis
transformation en
taux révisable
EURIBOR 3
mois (préfixé J-2)
+ 63 points de
base
1A (taux variable
simple zone euro)
Source : documents du syndicat
Les emprunts transférés au syndicat par la commune de Saint–Etienne–de-Tinée
Le syndicat a repris deux emprunts initialement contractés par la commune de
Saint-Etienne-de-Tinée. Ces deux emprunts, à taux fixes, et de montants modestes, ne
présentent pas de risque particulier. L’un d’entre eux est arrivé à échéance fin 2015.
82 Procès-verbal du 19 février 2013.
83 Le contrat 006600094193 contracté auprès du Crédit Agricole est arrivé à échéance le 7 août 2013.
46
Evolution du nombre d’emprunts structurés
Le nombre d’emprunts structurés présents dans le portefeuille du syndicat est passé de
quatre en 2007 à sept en 2011 avant de redescendre à deux en 201584 :
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nombre total
d’emprunts 9 10 13 12 13 12 16 16 16
Dont nombre
d’emprunts
structurés
4 5 6 6 7 5 5 3 2
Classification
des emprunts
structurés
1E
3B
3E
6F
1E
3B
3E
4E
6F
1E
2*3B
3E
4E
6F
1E
3B
3E
2*
4E
6F
1E
3B
2*3E
2* 4E
6F
1E
2*3E
4E
6F
1E
2*3E
4E
6F
1E
4E
6F
1E
4E
Source : analyse des contrats d’emprunts
Les 19 contrats d’emprunts à taux variable ou structurés qui ont été comptabilisés entre
2007 et 2015 dans le portefeuille du syndicat sont en fait issus de neuf emprunts initiaux,
renégociés plusieurs fois85, et de deux nouveaux emprunts. Le syndicat a justifié ces
renégociations par la volonté de désensibiliser son encours de dette.
A l’analyse, il apparaît trois périodes bien distinctes dans la gestion de la dette :
- entre 2007 et 2009, le syndicat a renégocié ses emprunts, souvent sur proposition des
banques, avec pour conséquence une multiplication du nombre de produits structurés, et une
aggravation du risque, du fait de l’introduction de produits faisant référence à des indices hors
zone euro (contrat référencé MPH260941, indexé sur le LIBOR USD), ou en devises (contrat
référencé MON246323 libellé en francs suisses). Conséquence de cet accroissement du risque,
les renégociations ont été menées à bien sans paiement d’indemnités ;
- entre 2009 et 2012, le syndicat a renégocié ses emprunts sans réduire réellement son
exposition au risque ;
- à partir de 201386, le syndicat a privilégié la désensibilisation de son portefeuille
d’emprunts, acceptant parfois des renégociations coûteuses.
Au 1er janvier 2016, l’encours ne comportait plus qu’un emprunt structuré très peu
sensible que le syndicat ne souhaitait pas renégocier.
84 Cf. annexe 6.2.
85 Deux renégociations d’emprunts à taux fixe pour optimiser les taux ; treize renégociations d’emprunts structurés ou à taux
variable.
86 Réponse du SMSM : « Au 1er janvier 2012, la dette du Syndicat Mixte (38,2 M€) se caractérise par une structure binaire,
répartie entre des produits structurés (59 %) et des emprunts à taux fixes classiques (41 %), dont un en franc suisse. Il s’agit
d’une dette très figée, peu propice à des opérations de remboursement anticipé et soumise à un risque important compte tenu
de l’importance des contrats structurés. Aussi, à partir de 2013 il a été décidé de sécuriser la dette du syndicat mixte et d’étudier
les possibilités de rachat des emprunts structurés. Trois emprunts structurés (sur quatre) ont été sécurisés au cours de l’année
2013 et passés en taux fixe. »
47
La renégociation de l’emprunt à taux fixe référencé MPH249207
Cet emprunt a été renégocié en 2010 à l’initiative de la banque. A l’issue de la
renégociation, il a été remplacé par le contrat référencé MIN267392, qui court sur 18 ans, avec
une phase de six mois (du 10 janvier 2010 au 31 juillet 2010) pendant laquelle le syndicat était
autorisé à effectuer des tirages supplémentaires (avec un calcul des intérêts sur l’EONIA +
0,79%).
La chambre n’a pas pu obtenir l’ensemble des documents afférents à cette renégociation,
qui n’a pas donné lieu à paiement d’indemnités. Il ressort cependant de la lecture du document
transmis par le syndicat87 que deux solutions lui avaient été proposées pour renégocier
l’emprunt. La première consistait en un contrat d’échange de taux, l’autre en une proposition
de réaménagement du prêt initial.
Le cabinet de conseil avait souligné que la seconde solution, proposée par la banque
elle-même, n’était avantageuse par rapport au contrat d’échange de taux qu’à condition que le
syndicat puisse rembourser sur sa trésorerie les mensualités du prêt sans tirage supplémentaire
pendant la phase de mobilisation. Or le syndicat n’a pas suivi ce conseil, puisqu’il a choisi
l’option de la banque, mais a procédé à un tirage supplémentaire (cf. point 4.1.2).
Les renégociations des emprunts à taux variable et des emprunts structurés
Compte tenu du nombre de renégociations successivement réalisées, la chambre s’est
essentiellement intéressée :
à celles qui ont accru l’exposition au risque de l’établissement public (à savoir le
refinancement en 2007 des emprunts référencés MIN223010, MIN225488 et MIN983142 par
le biais des deux contrats référencés MPH249678 et MPH249708, et la souscription en 2008
du contrat référencé MPH260941) ;
aux renégociations les plus récentes (réalisées de 2013 à 2015).
4.3.5.1. Le refinancement des emprunts référencés MIN223010, MIN225488 et
MIN983142
Les trois contrats référencés MIN223010, MIN225488 et MIN983142, souscrits entre
2004 et 2005, étaient des contrats peu risqués, qui seraient aujourd’hui classés 1B dans la charte
de bonne conduite précitée pour deux d’entre eux et 3E pour le dernier.
Ces trois emprunts ont été réaménagés en juillet 200788, pour l’intégralité du montant
restant dû, soit 19 097 821,83 €, sur proposition de la banque, sans paiement d’indemnité de
remboursement anticipé.
Ils ont été remplacés par deux contrats, classés 3E (MPH249708) et 1E (MPH249678),
plus risqués.
Le refinancement des trois emprunts référencés MIN223010, MIN225488 et
MIN983142 s’est donc traduit par une détérioration du risque. En effet, les taux maximum
applicables à deux de ces emprunts étaient plafonnés à respectivement 4,24% et 4,08%.
Après la renégociation, les taux en phase d’amortissement finale ne sont plus plafonnés,
et font intervenir un multiplicateur de cinq pour l’ensemble de l’encours. En outre, la durée de
l’emprunt a été allongée, puisque les deux nouveaux emprunts, souscrits pour un montant de
87 « Arbitrage prêt à taux fixe et gestion de trésorerie », réalisé par le cabinet de conseil, mais sans date de présentation.
88 Arrêté du président du syndicat 4 juillet 2007.
48
9 548 911 € chacun (soit 19 097 822 € au total), courent jusqu’en 2028 alors que les précédents
emprunts s’achevaient en 2025 et 2026. La renégociation entreprise par le SMSM s’est donc
révélée défavorable à ses intérêts. La banque n’a d’ailleurs pas demandé d’indemnité de
remboursement anticipée.
L’argument avancé par l’établissement public en réponses aux observations provisoires
de la banque, selon lequel ces renégociations étaient motivées par le souhait de désensibiliser
la dette, n’est pas recevable, car en l’espèce, la renégociation n’a pas permis au syndicat de
sécuriser sa dette mais a accru le risque associé à l’encours de sa dette, d’après la classification
formalisée dans la « charte Gissler ».
4.3.5.2. La souscription en 2008 du contrat référencé MPH260941
Ce contrat, classé 4E, a été souscrit par le SMSM en 2008, sur la base d’une proposition
de la banque de renégociation de deux contrats préexistants libellés en euros, faisant référence
à l’indice EURIBOR89. L’établissement public n’a pas été capable de produite à la chambre
copie de ces deux contrats.
Le nouveau contrat référencé MPH260941 a été conclu sur la base d’un montant de
4 544 009,66 €, correspondant au capital restant dû au titre des deux précédents emprunts, pour
une durée de 20 ans, au taux fixe de 3,85% sur les deux premières années, puis selon une
formule à barrière (3,85% si le LIBOR USD 12 mois post fixé est inférieur ou égal à 6,75%, et
sinon 3,85% plus cinq fois la différence entre le LIBOR USD 12 mois et 6,75%). Aucune
indemnité n’a été facturée au syndicat, sauf 3 900 € de frais d’engagement.
Il semblerait que le syndicat ne se soit pas fait accompagner lors de cette renégociation90.
N’ayant pu obtenir les contrats initiaux d’emprunts, la chambre ne peut se prononcer sur la
pertinence de la renégociation entreprise. Il convient toutefois de souligner le risque pris par
l’établissement public du fait de la souscription du nouvel emprunt, basé sur un index défini sur
le marché de Londres et se référant à une monnaie hors zone euro, le dollar.
Le syndicat a souligné qu’à l’époque de la souscription de ces emprunts, les taux
bonifiés exerçaient un attrait important sur les collectivités locales.
4.3.5.3. Le refinancement en 2011 du contrat référencé MPH260941 par le biais du
contrat référencé MPH276048
Le contrat référencé MPH260941, classé 4E, a été refinancé pour le capital restant dû
au 2 août 2011, soit 4 110 784 ,88 €, par le contrat référencé MPH276048 du 2 août 2011. Cette
renégociation est intervenue à la demande du syndicat (le cabinet de conseil évoque des
« demandes d’arbitrages » envoyées par courrier à Dexia).
Le contrat souscrit le 2 août 2011 permettait une sécurisation du taux sur trois ans (du
10 août 2011 au 1er août 2014) au taux fixe de 4,42%. Il maintenait une phase avec barrière sur
la durée restante de l’emprunt.
Les indemnités compensatrices (1 250 000 €) ont été prises en compte dans la formule
de calcul du taux d’intérêt du prêt de refinancement.
La renégociation a duré deux ans. Le cabinet de conseil 91 estimait en juin 2010 que :
« Le LIBOR USD 12 mois cote actuellement à 1,1830%. L’échéance du 1er août 2010 est
garantie à taux fixe. Pour les échéances suivantes, la barrière est actuellement sécurisante
d’autant plus dans le contexte économique actuel. […] Mais ce n’est pas parce que la sécurité
89 Courrier du 18 juin 2008 du directeur régional adjoint de Dexia au SMSM.
90 Réponse de la directrice le 3 juillet 2015 : « À ma connaissance, ces négociations n’ont pas été accompagnées par un
prestataire. »
91 Dans le document « Arbitrage produits structures sur LIBOR USD et sur la pente ».
49
existe aujourd’hui qu’il faut être passif sur l’encours. ». Le cabinet de conseil relevait que par
le passé, le LIBOR avait déjà dépassé 6,75%. Il notait toutefois que la sécurisation à taux fixe
sur toute la durée était trop onéreuse, et que l’intérêt de la proposition de sécurisation partielle
était de « geler » le taux sur deux ou trois ans, et ainsi de « gagner du temps ». La perte était
évaluée par le cabinet à environ 30 000 € par an en frais financiers.
En 201192, le cabinet de conseil estimait que : « La sécurisation jusqu’en 2014 […]
entraînerait un surcoût de 35 000 € / an. Il faut que le SMSM apprécie le coût de cette
sécurisation par rapport au risque possible jusqu’en 2014. Le prix proposé apparaît correct ».
Toutefois, dans ce même document du 3 mai 2011, le cabinet de conseil mettait en garde le
SMSM : « Les courbes anticipées ne démontrent aucun risque actuel et à venir d’ici 2014, donc
le choix doit être fait et assumé de payer plus cher jusqu’en 2014 alors qu’il y a peu de risques
avérés ».
Le syndicat a choisi de sécuriser cet emprunt jusqu’en 2014, malgré le surcoût. Il
convient de relever que l’indemnité réglée par le syndicat (d’un montant de 1,25M €) est
supérieure à celle évoquée dans la proposition d’arbitrage analysée par Le cabinet de conseil.
En effet, selon le cabinet de conseil, le montant de la compensation à payer pour renégocier
l’emprunt s’élevait à 838 915 €, alors que Dexia l’évaluait à 1 051 000 €. Le cabinet estimait
toutefois que le prix était « correct ».
La chambre relève la faible pertinence de cette renégociation dans la mesure où :
- la sécurisation n’a été que partielle (sur trois ans) ;
- le coût de cette sécurisation (1,25 M€ soit 29,3% du capital restant dû) est
important et le montant de l’indemnité de remboursement anticipé est supérieur à celui
initialement proposé par la banque ;
- le LIBOR USD 12 mois était très faible à cette époque (0,83% en moyenne sur
l’année avec un maximum de 1,128%), et très loin de la barrière, de sorte que le taux effectif
de l’emprunt quitté était de 3,85% avant renégociation ;
- la sécurisation s’est faite à un taux supérieur à celui payé jusqu’à la renégociation
par le syndicat (4,42% au lieu de 3,85%).
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat a expliqué que
« cette renégociation [s’était] déroulée en 2011, soit quelques mois après la diffusion de la
circulaire du 25 juin 2010 alertant les collectivités sur les risques potentiels des prêts structurés.
Dans ce contexte, où toutes les alertes étaient tirées, le Syndicat Mixte des Stations du
Mercantour a souhaité se préserver et sécuriser cet emprunt classé dans une catégorie à risque
élevé. »
4.3.5.4. Le dépôt en 2015 d’un dossier au fonds de soutien pour l’emprunt référencé
MPH276048
Ce même contrat référencé MPH276048, partiellement sécurisé, a fait l’objet d’une
proposition de refinancement par la SFIL en juin 2013, à laquelle le syndicat n’a pas donné
suite car le montant de la marge bancaire a été jugé trop élevé par le cabinet de conseil93.
Le syndicat a déposé un dossier au fonds de soutien94 en avril 2015 pour cet emprunt.
92 Dans le document « Analyse des propositions de Dexia suite aux demandes d’arbitrage syndicat mixte des stations du
Mercantour et évaluation du risque au 3 mai 2011 ».
93 La SFIL proposait la transformation en emprunt à taux fixe de 4,95%, avec une indemnité de 1 095 000 €, recapitalisée à
hauteur de 300 000 € et intégrée pour le reste dans les conditions financières de refinancement.
94 Le fonds de soutien créé par la loi de finances initiale pour 2014 vise à apporter une aide aux collectivités et établissements
les plus fortement affectés par les emprunts structurés dont ils resteraient porteurs. Cette aide est calculée par référence à
50
La SFIL a proposé le 9 juin 2015 deux scenarii de refinancement, incluant le
refinancement de l’emprunt référencé MPH276048, intégrant un nouvel emprunt de
8 263 000 € et une indemnité compensatrice évaluée par la banque à 987 000 €.
Le syndicat s’est fait conseiller par la direction des finances de la métropole pour cette
renégociation. Toutefois, il ressort de la lecture d’une note datée du 10 juin 2015 que cette
dernière ne s’est prononcée que sur la proposition n° 1 consistant en la souscription de deux
emprunts, le premier sur la durée résiduelle du contrat existant pour le prêt refinancé et le second
sur vingt ans en tant qu’emprunt nouveau95.
La conclusion, qui relevait le caractère « très bénéfique» de l’opération, ne s’appliquait
donc qu’à la solution n° 1 et non à la solution n° 2. La direction des finances de la métropole
évoquait toutefois un risque de trésorerie, du fait de l’échéance au 1er août pour le nouvel
emprunt, à une période où « se concentrent » les échéances d’emprunts du syndicat. Elle
évoquait la possibilité de demander à la SFIL un prêt à échéance semestrielle sur vingt ans pour
le nouvel emprunt.
La métropole a finalement invité le syndicat à privilégier la solution numéro deux, sur
la base d’une analyse détaillée rédigée par le cabinet qui la conseillait96.
Or, comme indiqué plus haut, si le cabinet de conseil, dans un courriel à la métropole97,
conseillait effectivement de « donner suite à l’opération en l’état, étant donné le bon
positionnement de la marge appliquée sur le nouveau flux », dans un contexte où les marchés
anticipaient une hausse du LIBOR USD ce qui « dégrade progressivement les conditions de
sortie des produits exposés à cet index », il n’avait analysé que la solution n° 1 consistant en
deux lignes de crédit avec des durées distinctes, et ne s’était pas prononcé sur la solution n° 2.
Le comité de crédit de la SFIL a cependant exigé une « garantie des emprunts
nouveaux » par les collectivités membres du syndicat98. La SFIL a actualisé sa proposition du
9 juin 201599. La nouvelle proposition, datée du 3 juillet 2015, consistait en :
- un refinancement du capital restant dû au titre de l’emprunt référencé MPH260941100
(3 425 113,61 €) et intégration de nouveaux financements pour 8 263 000 €, dans le cadre d’un
emprunt de 11 688 113,61 € au taux fixe de 2,65% sur 20 ans ;
- une indemnité dérogatoire de 974 000 € intégrée dans les conditions financières du prêt ;
- la possibilité d’un remboursement anticipé avec paiement d’une indemnité les
19 premières années, et sans indemnité la dernière année.
Cette seconde proposition intègre une légère baisse du taux fixe proposé (de 2,66% à
2,65%) et une réduction de l’indemnité compensatoire (de 987 000 € à 974 000 €) intégrée dans
les conditions de prêt. L’indemnité y représente 28,44% du capital restant dû.
Le syndicat a finalement conclu avec la SFIL, le 21 juillet 2015, le contrat référencé
MON504198 incluant le refinancement d’un emprunt existant (3 425 114 €) et la souscription
d’une dette nouvelle de 8 263 000 €, soit un total de 11 688 113,61 €. La durée de cet emprunt
l’indemnité de remboursement anticipée (IRA) due au titre de ces emprunts, allégeant d’autant le coût associé à leur
remboursement anticipé (source : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/fonds-soutien-aux-emprunts-a-risque).
95 Cf. note transmise datée du 10 juin 2015 : « Sécurisation complète du prêt structuré dit sensible (Gissler 4 E) en taux fixe à
2,80 % sur la durée résiduelle de 13 ans (taux quitté à 3,82 % avec risque sur barrière LIBOR USD). Financement des
investissements nouveaux à un niveau de taux fixe (2,60 % annuel 20 ans) qui reste les meilleures conditions de la consultation
bancaire, malgré l’indemnité de 0,987 M€ réintégrée dans les conditions financières, ce qui démontre le niveau de marge très
compétitif (cotation du cabinet de conseil à E 12M + 0,6 8%) de SFIL sur les flux nouveaux comparés aux autres banques. »
96 Cf. courriel du 12 juin.
97 Cf. courriel du 11 juin 2015.
98 Cf. courriel du 3 juillet 2015.
99 Il convient de relever l’erreur matérielle contenue dans le courriel de la SFIL : le contrat à réaménager n’est pas 3E mais
4E.
100 Pour rappel, le contrat MPH260941 a été renégocié en 2011 sous la forme du contrat MPH276048. La citation fait référence
à la dénomination originelle du contrat MPH276048.
51
est de 20 ans au taux fixe de 2,57%, et avec des échéances de remboursement semestrielles.
L’indemnité de remboursement anticipé du contrat MPH276048 (899 000 €) est incluse dans
les conditions de refinancement.
Une clause d’exigibilité anticipée a été ajoutée par la SFIL, en cas de retrait du
département ou de la métropole du syndicat, ce qui traduit une inquiétude de l’établissement
bancaire sur la solvabilité à court et moyen terme du SMSM.
Concernant la souscription de ce nouvel emprunt, la chambre relève que :
- l’indemnité de marché, intégrée dans les conditions de financement de la ligne unique
de crédit, est la plus basse relevée dans les différentes propositions de la SFIL ;
- le taux d’intérêt fixe de 2,57% est plus bas que le taux initialement proposé par la SFIL
de 2,66% pour un emprunt unique ;
- les offres de crédit nouveau envoyées par les autres banques faisaient état pour le nouvel
emprunt d’un taux fixe de respectivement 2,57% (Caisse d’épargne) et 2,82% (Crédit agricole),
mais aucune de ces offres n’était ferme et ne couvrait le besoin total de financement du syndicat.
Le SMSM a également reçu une proposition ferme de financement nouveau de la Caisse des
dépôts et consignations d’un montant de 4,131 M€ sur 30 ans au taux du livret A augmenté
d’une marge de 1%. La chambre note que le taux proposé par la SFIL n’est pas bonifié et
correspond aux conditions du marché ;
- cependant la durée pour la partie correspondant au refinancement de l’emprunt référencé
MPH276048 a été allongée, puisque la totalité de l’emprunt a été souscrite sur vingt ans (la
durée résiduelle de l’emprunt référencé MPH276048 n’était que de treize ans).
4.3.5.5. Les renégociations de l’emprunt référencé MPH249708
Ce contrat a été souscrit en 2007 pour un montant de 9 548 910,92 € et une durée de 20
ans. Le taux d’intérêt était fixé à 3,26% de la date de versement des fonds au 1er août 2009 exclu
puis, à compter de cette dernière date, déterminé par une formule de pente : 3,26% si (CMS
EUR 30 ans – CMS EUR 1 ans) ≥ 0,00%, sinon 6,90% - 5 x (CMS EUR 30 ans – CMS EUR 1
ans). Classé 3E, il avait été identifié en mars 2011 par le cabinet de conseil comme l’un des trois
emprunts à sécuriser.
Il a été scindé en deux en 2011, dans le cadre d’une première renégociation :
- 4 152 108 € ont été refinancés par le biais du contrat référencé MPH275937 ; ce nouvel
emprunt comportait une sécurisation partielle à 4,08% pendant trois ans, puis reprenait la
formule à barrière de l’emprunt initial ; les renégociations ont permis de réduire à 4,75% les
premières propositions de taux de la banque, qui étaient jugées trop onéreuses par le cabinet de
conseil101 ; celui-ci estimait que l’objectif était d’arriver à 4%, soit un surcoût de 64 000 €,
intégré dans les conditions de financement ;
- l’autre moitié du capital restant dû (4 152 108 €) est restée régie par les conditions
initiales du contrat référencé MPH249708.
Chacun de ces contrats (le contrat initial MPH249708 réduit de moitié et le contrat
MPH275937) a fait l’objet d’une nouvelle renégociation en 2013, à l’initiative du SMSM,
conseillé par le cabinet de conseil.
101 Préconisations au 5 mai 2011.
52
4.3.5.6. La renégociation du contrat référencé MPH249708 résiduel
Pour sa partie restante, le contrat référencé MP249708 a été refinancé en 2013 au taux
fixe de 4,9% pour un montant de 4 022 318 €, incluant le capital restant dû au titre de l’ancien
emprunt (3 792 314 €) et une indemnité compensatrice dérogatoire de 1 049 000 € (dont
230 000 € intégrés au capital et 819 000 € pris en compte dans le calcul du taux de
refinancement), la durée résiduelle du contrat initial (soit 13 ans et 8 mois) étant conservée. Le
nouveau contrat, référencé MON280485, a été négocié avec l’aide du cabinet de conseil (cf.
note du 2 juin 2013 et courriel du 5 juillet 2013).
Le SMSM a fourni deux analyses des propositions successives de la SFIL. Toutefois,
aucune ne correspond aux conditions de renégociation finalement acceptées par l’établissement
public.
La chambre relève que si les conditions de réaménagement de la dette obtenues par le
syndicat à l’issue de la négociation sont meilleures que celles initialement proposées par la
SFIL (le taux d’intérêt fixe a été réduit de 4,95% à 4,79%, l’indemnité compensatrice a été
abaissée de 1 084 000 à 1 049 000 € mais elle est supérieure à la seconde proposition
commerciale, sans allongement de la durée du prêt initial), le prix payé par le syndicat pour la
sécurisation d’un emprunt qui était relativement peu risqué est élevé, l’indemnité versée
représentant 27,66% du capital restant dû. En outre, le SMSM a accepté une sécurisation au
taux fixe de 4,79% alors que, par le biais de l’application de la formule de calcul, il ne payait
que 3,26% depuis la souscription du contrat.
Toutefois, le syndicat pouvait s’appuyer sur le courriel du cabinet de conseil du
5 juillet 2013 qui expliquait : « nous vous recommandons donc d’accepter les propositions de
la SFIL [sur les produits de pente] ». En réponse aux observations provisoires de la chambre,
le cabinet de conseil a justifié cette position dans les termes suivants : « la recommandation de
procéder au réaménagement du produit a été faite en 2013 avec une probabilité non neutre
d'avoir une dégradation des taux payés à partir de 2020 avec un passage en territoire négatif de
l'écart entre le taux CMS 30A et le taux CMS 1A. Sur la base de ces anticipations, le syndicat
aurait pu être amené à payer des taux qui auraient évolué entre 7,40% et 9,40%.
À cet effet, la recommandation de renégocier ce produit en août 2013 reste toujours
pertinente à notre sens, le niveau élevé de l'écart entre les deux index au moment de la
renégociation ayant permis de sortir du produit à des conditions acceptables (pour ce type
d'emprunt). »
4.3.5.7. La renégociation en 2013 de l’emprunt référencé MPH275937
Ce contrat, issu de la renégociation partielle de 2011 précitée du contrat référencé
MPH249708, était classé 3E. Il a été refinancé en 2013 sur demande du syndicat, au taux fixe
de 4,78% pour un montant de 4 152 108,38 €, après recours à l’expertise du cabinet de conseil
(note du 2 juin 2013 et courriel du 5 juillet 2013). Le nouveau contrat est référencé
MON280486.
Le SMSM a fourni deux analyses des propositions successives de la SFIL. Toutefois,
aucune ne correspond aux conditions de renégociation finalement acceptées par le syndicat.
Pour cette renégociation comme pour la précédente, la chambre relève que si les
conditions de réaménagement de la dette finalement obtenues par le syndicat sont meilleures
que celles initialement proposées par la SFIL (le taux fixe d’intérêt a été réduit de 4,95% à
4,78%, l’indemnité compensatrice a été abaissée de 1 110 000 € à 1 054 000 €, un niveau
toutefois supérieur à celui qui figurait dans la seconde proposition commerciale, sans
allongement de la durée du prêt initial), le prix payé par le SMSM pour la sécurisation d’un
emprunt qui, lui aussi, était relativement peu risqué, apparaît important : l’indemnité versée
53
représente 27,79% du capital restant dû. En outre, le syndicat a accepté une sécurisation au taux
fixe de 4,78% alors que, par le biais de l’application de la formule de calcul, il ne payait que
3,26% depuis la souscription du contrat.
Comme précédemment, le syndicat pouvait s’appuyer sur le courriel du cabinet de
conseil du 5 juillet 2013 qui indiquait : « Nous vous recommandons donc d’accepter les
propositions de la SFIL [sur les produits de pente] ». Dans sa réponse aux observations
provisoires de la chambre, le cabinet de conseil a justifié cette recommandations dans les
mêmes termes que ceux indiqués ci-dessus : selon lui, la négociation était intéressante compte
tenu des anticipations de l’époque sur l’écart entre le CMS30 ans et le CMS 1 an, de sorte que
la renégociation intervenue en 2013 restait pertinente d’après ses analystes. La chambre relève
que dans les deux cas (renégociations des emprunts MPH249708 et MPH275937), l’indemnité
versée par le syndicat est légèrement supérieure à celle proposée par la banque dans la dernière
proposition analysée par le cabinet de conseil (1 049 000 € au lieu de 1 038 000 € et 1 054 000 €
au lieu de 1 041 000 €). Il convient toutefois de rappeler que le syndicat n’a transmis qu’une
partie des éléments de la négociation et que la chambre n’a de ce fait qu’une connaissance
partielle de son déroulement effectif.
4.3.5.8. La renégociation en 2013 de l’emprunt référencé MON246323
Ce contrat avait pour objet un emprunt en francs suisses (CHF) souscrit au taux fixe de
3,57%. Il a été refinancé pour le montant restant dû au 26 avril 2012, soit 1 264 726,35 € contre
1 545 622,07 CHF, le 3 mars 2014, sur demande du syndicat mixte, afin de sécuriser sa dette.
La proposition de la banque a été négociée avec l’aide du cabinet de conseil102, qui a fait savoir
en réponse aux observations provisoires de la chambre qu’il considérait la renégociation
intervenue comme pertinente.
Les conditions de réaménagement de la dette obtenues par le syndicat à l’issue de la
négociation sont effectivement intéressantes : le taux d’intérêt fixe, que la banque proposait
initialement de fixer à 4,54%, a été réduit à 0,9%, soit un niveau très inférieur au taux initial de
3,57%, et l’indemnité compensatrice, que la banque avait initialement évaluée à 282 739,12
CHF, a finalement été fixée à 237 380,62 CHF, sans allongement de la durée du prêt initial. Le
contrat, à taux fixe conserve toutefois le risque inhérent aux fluctuations des cours des
monnaies.
Le SMSM a enregistré une perte de change sur cette transaction. En effet, le contrat
prévoyait que le cours de change serait arrêté au moment du versement des fonds. Or, le cours
de l’euro par rapport au franc suisse s’est détérioré sur cette période.
Résultats des renégociations
Il ressort de tout ce qui précède que la politique de réaménagement de ses emprunts que
le SMSM a conduite au cours de la période 2009-2015 présente des résultats contrastés. En
effet, si les renégociations effectuées entre 2009 et 2011 n’ont pas permis de réduire
sensiblement l’exposition au risque du portefeuille d’emprunts du syndicat, les
réaménagements intervenus depuis 2013 ont permis d’en désensibiliser l’encours, mais le coût
des renégociations entreprises s’élève à 5 079 892,65 € (intégrés aux taux de refinancement ou
au capital)103. Même s’il est toujours hasardeux de se prononcer a posteriori sur des choix
effectués plusieurs années auparavant par une collectivité dans un environnement économique
complexe, la chambre relève que le syndicat a fait preuve d’une forte aversion au risque,
102 Cf. note du 6 octobre 2013.
103 Ce qui correspond à une dotation annuelle moyenne du département ou à environ un an de produits de la vente des forfaits
de la station d’Auron.
54
puisque sur les 5,1 M€ d’indemnités versées, 3,353 M€ correspondent à la sécurisation
d’emprunts pour lesquels le risque sur les taux n’était pas avéré au moment de la renégociation.
Depuis la renégociation du contrat référencé MPH276048, le syndicat ne possède plus
qu’un seul contrat 1E, le reste de son encours étant désormais classé 1A. Le risque de taux
auquel il sera confronté devrait désormais être réduit, d’autant plus que les nouveaux textes en
matière d’emprunts104 interdisent la souscription par les collectivités territoriales de produits
trop risqués105.
Une trésorerie abondante et sous-utilisée
Le SMSM présente chaque année, à l’exception de 2012, une trésorerie abondante en
fin d’exercice. Les montants enregistrés au 31 décembre de chaque exercice dans les comptes
de gestion ne permettent pas d’apprécier la réalité des mouvements infra annuels de la
trésorerie d’un organisme, mais le syndicat n’a pas été en mesure de fournir un suivi détaillé
de sa trésorerie. La chambre invite le SMSM à se doter d’un tel outil, ainsi que d’un plan de
gestion de sa trésorerie. En effet, à la lecture des comptes de gestion, il semblerait que le
syndicat dispose d’une trésorerie importante (près de deux ans de trésorerie disponible au
31 décembre 2014) qu’il pourrait utilement mobiliser pour le financement de ses
investissements, de façon à réduire au minimum le montant de ses emprunts. Concernant le
financement du télésiège de Haute-Plane, le syndicat a fait savoir « [que] Cette réalisation a
été autofinancée à hauteur de 3,3 M€, soit 30% et par recours à l'emprunt pour un montant de
8,3 M€ ». La chambre observe qu’au regard de la trésorerie abondante en fin d’année et de la
mobilisation relativement modeste des lignes de trésorerie précitées, le syndicat aurait pu
mobiliser davantage sa trésorerie disponible.
UNE GESTION ADMINISTRATIVE PERFECTIBLE
Le contrôle de la chambre a mis en lumière plusieurs éléments d’inégale portée mais qui
témoignent des marges de progrès qu’offre la gestion administrative du syndicat mixte.
Le syndicat fonctionne grâce à l’appui des services des collectivités qui en sont membres
Le syndicat mixte a créé six emplois permanents et bénéficie également de trois mises
à disposition106. Au 1er janvier 2007 comme au 1er janvier 2014, trois emplois permanents
étaient pourvus. En outre, la nouvelle directrice du syndicat n’a été recrutée qu’à temps partiel,
pour cinq heures par semaine, ce qui semble peu pour gérer un tel organisme.
De fait, l’essentiel de la gestion est assurée par la société d’économie mixte (SEM)
délégataire de la gestion des deux stations de ski d’Auron et Isola 2000. Les dépenses qu’elle
engage lui sont remboursées par le syndicat à l’euro près mais, comme indiqué supra (cf. le
point 3.2.4.1), elle ne perçoit qu’une rémunération modeste pour la gestion des stations.
Le syndicat a indiqué qu’il s’appuyait également sur les administrations de ses
collectivités membres. Ainsi, en matière de gestion financière, il a recouru jusqu'en 2012 aux
104 Loi du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit
public et décret n° 2014-984 du 28 août 2014 relatif à l'encadrement des conditions d'emprunt des collectivités territoriales, de
leurs groupements et des services départementaux d'incendie et de secours.
105 Les taux variables des prêts des collectivités ne pourront être indexés que sur des taux habituellement utilisés en zone euro
(marché interbancaire ou monétaire de la zone euro, indice des prix de la zone, taux d'intérêt des livrets d'épargne, etc.), et ils
ne pourront pas « durant la vie [d’un] emprunt, devenir supérieur[s] au double de celui le plus bas constaté dans les trois
premières années de la vie de l'emprunt ».
106 Mise à disposition de deux agents par l’office du tourisme Espace Mercantour (Délibérations 2012-46, 2013-46 et 2013-
47) et, depuis 2005, d’un agent par la commune de Saint-Dalmas-le-Selvage (pour l’entretien des pistes de ski de fond).
55
conseils des services du département et se fait depuis accompagner par la direction des finances
de la métropole.
Le manque de suivi lors des transferts
Le syndicat a bénéficié de plusieurs transferts d’équipements. Il a notamment repris au
1er janvier 2013 le complexe nautique Aquavallée (cf. point 1.3). La chambre a constaté que le
suivi de ces transferts n’avait pas été correctement effectué.
Par délibération n° 2014-67 du 17 novembre 2014, le comité syndical a accepté que « la
commune d’Isola récupère les résultats du budget annexe d’Aquavallée de l’ex communauté de
communes des stations du Mercantour, soit un excédent de 233 205,08 € en section
d’investissement et un excédent de 25 039,31 € en section de fonctionnement ».
Or, il s’avère que les excédents avaient déjà été restitués à la commune d’Isola lors du
transfert à cette collectivité du centre aquatique. Le syndicat ignorait que cette restitution avait
déjà eu lieu en 2013107, conformément à la réglementation, lors du transfert de l’équipement de
la métropole à la commune d’Isola. Le syndicat s’apprêtait ainsi à verser de façon indue à la
commune d’Isola 233 205,08 € en section d’investissement et 25 039,31 € en section de
fonctionnement. Seule l’instruction menée dans le cadre de l’examen de la gestion du SMSM
par la chambre régionale des comptes a permis de prévenir cette incohérence.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte a indiqué
que « la délibération n°2014-67 du 17 novembre 2014 n'avait pas pour objet d'émettre de
nouveau les titres déjà restitués à la commune mais bien de valider l'accord du syndicat mixte
à cette restitution par le biais d'une délibération ». Cependant cette explication n’est pas
convaincante, dans la mesure où la délibération est intervenue postérieurement à la restitution
et où le syndicat s’apprêtait à retranscrire dans sa comptabilité les opérations correspondantes,
alors qu’elles y avaient déjà été retracées108.
L’absence de suivi des emprunts
Le syndicat a bénéficié du transfert au 1er janvier 2013 de l’ensemble de l’actif et du
passif d’Aquavallée. Le syndicat a ainsi pris en charge quatre emprunts109, initialement
contractés par la communauté de communes des stations du Mercantour, avec un capital restant
dû total de 590 916,51 €. Or l’examen de la gestion du SMSM a montré qu’il « ne disposait pas
des contrats originaux de ces emprunts » (réponse du syndicat en date 14 avril 2015). Il ne se
les est procurés qu’à l’occasion du contrôle de la chambre.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a soutenu que
l’établissement public disposait de ces contrats lorsque l’instruction a démarré. La juridiction
ne peut que constater que cette affirmation, démentie par la réponse susmentionnée des services
du SMSM, ne correspond pas à la réalité.
La méconnaissance des clauses contractuelles contenues dans les délégations de service public
Des retards dans le paiement des délégataires
Les contrats de délégation de service public conclus avec la SEM pour l’exploitation
des stations d’Auron et d’Isola 2000 prévoient que le syndicat verse la rémunération
correspondante à la société d’économie mixte avant le 31 janvier de l’année suivante pour ce
qui concerne la station d’Auron et avant le 25 janvier pour ce qui concerne la station d’Isola
107 Courriel du 8 juin 2015.
108 Courriel du 8 juin 2015.
109 Contrats n° A1008582, A1010047.001, A1010047.002 et 006600094193.
56
2000. La chambre a toutefois relevé qu’en contradiction avec ces stipulations, les paiements en
cause avaient souffert de retards importants et systématiques, de l’ordre de trois à six mois.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le SMSM a décliné sa
responsabilité dans ces retards de paiement, au motif qu’ils « sont du fait du délégataire qui
arrête le montant de sa rémunération à l'établissement de ses bilans et que ceux-ci sont transmis
au syndicat mixte au moment où il les paye ».
Si les factures produites par la SEM ont effectivement été transmises avec retard au
syndicat, la chambre rappelle qu’il appartient au délégant de vérifier que son délégataire
respecte les dates de production de ses comptes. Au surplus, en 2012, 2013 et 2014, le SMSM
a réglé les factures dans un délai supérieur au délai réglementaire110.
Auron 2009 2010 2011 2012 2013 2014
N° des mandats 212 347 248 436 178 195
Date des mandats 06/04/2009 26/04/2010 05/04/2011 21/06/2012 11/03/2013 14/03/2014
Date des factures / 06/04 /2010 03/02/2011 08/02/2012 04/02/2013 04/02/2014
Montants en € 65 756,09 71 760,00 71 760,00 34 677,95 35 426,98 53 149,01
Source : comptabilité de l'ordonnateur
Isola 2000 2009 2010 2011 2012 2013 2014
N° des mandats 183 282 249 437 177 194
Date des mandats 19/03/2009 26/03/2010 05/04/2011 21/06/2012 11/03/2013 14/03/2014
Date des factures / 25/02/2010 10/02/2011 08/02/2012 07/02/2013 31/01/2014
Montants en € 49 433,36 44 264,99 49 383,55 71 760,00 66 759,78 64 447,22
Source : comptabilité de l'ordonnateur
Les modifications des conditions d’exploitation du centre nautique Aquavallée
n’ont pas été formalisées dans un avenant
Un contrat d’affermage a été conclu le 1er décembre 2010 pour huit ans entre la
communauté de communes des stations du Mercantour et la société par actions simplifiée (SAS)
Action Développement Loisir « Espace RECREA », pour la gestion, l’exploitation et l’entretien
du centre Aquavallée111. Le centre a ensuite été transféré à la métropole112, avant d’être restitué
à la commune d’Isola113 en 2012.
Aquavallée a finalement été intégré au syndicat le 1er janvier 2013114. Le SMSM a alors
repris le contrat d’affermage existant, qui n’avait pas été actualisé pour tenir compte des
modifications ayant affecté les modalités d’exploitation du centre nautique115. Or les nouvelles
prestations offertes par le délégataire devraient être prévues par un avenant, d’autant plus que
les recettes liées à ces nouvelles activités ne sont pas négligeables et sont en augmentation (elles
110 Depuis 2013, la réglementation en vigueur impose aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics un délai
global de paiement de 30 jours maximum (délais de l'ordonnateur et du comptable inclus) qui, en principe :
- court à compter de la date de réception par la collectivité ou l’établissement de la demande de paiement (facture,...),
- et se termine à la date de la mise en paiement par le comptable.
L’ordonnateur dispose ainsi de 20 jours maximum pour émettre l'ordre de payer la dépense.
Avant 2013, le délai maximum était de 45 jours.
111 Cf. l’article 1er du contrat d’affermage.
112 La métropole Nice Côte d’Azur s’étant substituée à la communauté de communes des stations du Mercantour par décret
du 17 octobre 2011.
113 Par délibération n° 1.1 du 30 janvier 2012, la métropole Nice Côte d’Azur a restitué certaines compétences non obligatoires.
114 Cf. arrêté préfectoral du 26 octobre 2012.
115 À la demande du délégant, le délégataire avait étoffé dès la première année les services proposés aux usagers. Ainsi, un
service de petite restauration rapide a été mis en place. Par ailleurs, les plages horaires d’ouverture au public du centre nautique
ont été étendues depuis la conclusion du contrat du 1er décembre 2010 sans que cela y ait été retranscrit par avenant.
57
représentaient 11,26% des recettes commerciales en 2014 selon le rapport d’activité pour cet
exercice du délégataire).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte a
manifesté son refus de signer un tel avenant, au motif que les contraintes de service n’auraient
pas été modifiées et que l’élargissement des plages horaires d’ouverture du centre nautique ainsi
que l’ouverture d’un point de restauration rapide relèveraient de décisions de gestion propres
au délégataire. La chambre rappelle au syndicat qu’il est de bonne gestion de formaliser toutes
les modifications intervenues au contrat, dans un souci de sécurité juridique, et que la
conclusion à ce titre d’un avenant de régularisation ne susciterait aucun surcoût pour
l’établissement public. Aussi maintient-elle sa recommandation.
Le syndicat ne respecte pas les obligations de vote des tarifs du centre aquatique
La tarification fait l’objet de dispositions contractuelles. Les tarifs d’accès au centre
aquatique sont fixés par le délégant sur proposition du délégataire.
La délibération n° 2013-63 approuvant les tarifs d’Aquavallée pour l’année 2013-2014
a été votée tardivement, le 25 novembre 2013.
Quant aux tarifs pour l’année 2014-2015, ils n’ont pas fait l’objet d’approbation par
délibération du comité syndical car, selon les explications qu’il a apportées en réponse aux
observations provisoires de la chambre, [le syndicat a] estimé que « la politique tarifaire
proposé par le délégataire était incomplète et ne reflétait en aucun cas une volonté du délégataire
d'établir une stratégie commerciale amenant à une hausse du chiffre d'affaire et des entrées ».
La chambre rappelle qu’en l’absence de validation par le délégant, les tarifs appliqués par le
délégataire sont illégaux.
La juridiction a également constaté que la tarification votée par le SMSM était
incomplète, puisque celle de la salle polyvalente du centre aquatique n’est prévue que pour les
scolaires alors que cette salle est mise à disposition d’autres personnes à titre onéreux. La
commune d’Isola en dispose également à titre gratuit. L’article 4 du contrat de délégation du
1er décembre 2010 prévoit certes que la salle polyvalente ainsi que le local technique et la
cuisine attenante restent, dans la limite de 500 heures par an, à l’usage du délégant, mais cette
clause ne concerne pas la commune d’Isola, qui n’a plus cette qualité.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le SMSM a indiqué avoir tenu
compte de ses observations « pour l'année 2015-2016 », précisant que « les tarifs [avaient] pu
être votés lors du dernier comité syndical ». En l’absence de pièces en attestant, la chambre n’a
cependant pu vérifier cette affirmation.
Le syndicat a réclamé avec retard la redevance qui lui est due
Le contrat du 1er décembre 2010 prévoit que « le délégataire verse au délégant une
redevance pour l’utilisation des biens et équipements d’exploitation d’un montant annuel fixe
de 5 000 €, auquel s’ajoute un reversement au délégant à hauteur de 30% si le résultat annuel
après déduction de la rémunération du délégataire est supérieur à 40 000 €116. Les redevances
pour 2013 et 2014 ont fait l’objet de deux titres qui ont été tous les deux émis le
1er septembre 2014.
Lors de l’instruction, le syndicat a justifié le retard dans l’émission des titres par le fait
qu’il ignorait l’existence de cette redevance. Dans sa réponse aux observations provisoires de
la chambre, l’ordonnateur a contesté cette première réponse en précisant que « [si] l'observation
116 L’avenant du 21 décembre 2010 a apporté quelques précisions à ces stipulations : le calcul de la redevance doit s’effectuer
au prorata de la durée d’exploitation pour la première et la dernière année d’exploitation ; la redevance est exigible en janvier
de chaque année.
58
de non versement de la redevance par le délégataire prévue dans le cadre du contrat peut
[manifester] une volonté du délégataire de se soustraire [à] ses obligations, [elle n’atteste] en
aucun cas d'une méconnaissance par le syndicat des clauses contractuelles contenues dans les
délégations de service public ». La chambre relève que l’émission tardive du titre de recettes
correspondant à la redevance due pour 2013 montre au contraire que le syndicat méconnaissait
les stipulations précitées du contrat du 1er décembre 2010.
Le non-respect des clauses contractuelles relatives aux modalités de paiement de
la compensation par le syndicat
Le contrat du 1er décembre 2010 stipule qu’« en contrepartie des contraintes de service
public imposées par l’autorité délégante pour [son] exécution (…) et de l’insuffisance des
recettes résultant de la politique tarifaire, l’autorité délégante s’engage à verser au délégataire
une compensation ». Cette compensation s’élève à 346 616 € HT117 par an et devait être
facturée mensuellement par le délégataire. En 2013, le délégataire n’a cependant produit qu’une
seule facture pour la période de janvier à septembre, de telle sorte que le syndicat n’a pas
respecté les modalités contractuelles de versement mensuel de la compensation118. Le rythme
de facturation et de paiement a ensuite été rétabli.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat a indiqué que
« l'équipement Aquavallée ayant été intégré dans les compétences du syndicat mixte à partir du
1er janvier 2013, il ne [pouvait] être reproché au délégataire d'avoir attendu de rétablir le lien
avec son autorité délégante avant d'établir ses factures. ».
Ces explications tendent à indiquer qu’il aura fallu neuf mois au SMSM pour établir un
lien avec son délégataire, ce qui semble très important. Le fait que la facturation ait été réalisée
annuellement plutôt que mensuellement, comme le prévoyait le contrat, peut paraître
anecdotique. Il met cependant en lumière l’impréparation du SMSM, qui a « subi » un transfert
dont il n’avait visiblement pas anticipé les conséquences. Cet exemple montre en effet le
manque d’anticipation et de préparation du dossier par le syndicat mixte.
Le contrôle insuffisant du délégant sur le délégataire
L’article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales dispose que
« Le délégataire produit chaque année avant le 1er juin à l'autorité délégante un rapport
comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution
de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti
d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service
public. Dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l’ordre du jour de la plus
prochaine réunion de l’assemblée délibérante qui en prend acte. » L’article R. 1411-7 du
même code précise les données que doit comprendre le rapport annuel du délégataire.
Le rapport pour 2013 du délégataire du centre nautique Aquavallée est sommaire en ce
qui concerne les données financières et ne comporte pas l’ensemble des informations
117 Le mécanisme d’indexation est prévu précisément dans le contrat initial, le montant de la compensation a été fixé
postérieurement, par avenant du 21 décembre 2010.
118 Un versement global de 259 962 € correspondant aux mensualités de janvier à septembre 2013 a été effectué en décembre
2013, mais en conformité avec la facture de RECREA.
59
nécessaires à l’analyse des conditions d’exécution et de la qualité du service119. Le comité
syndical l’a toutefois approuvé sans émettre d’observations120.
Le rapport pour 2014 du délégataire reprend les comptes annuels de la société par
actions simplifiée unipersonnelle Aquavallée. Le syndicat est ainsi davantage en mesure de
contrôler les comptes que l’année précédente. Cependant, comme le rapport pour 2013, le
rapport pour 2014 ne respecte pas les clauses de l’article 28 du contrat de délégation. N’y
figurent pas par exemple la situation de trésorerie ni le bilan des réclamations des usagers. La
chambre a également relevé des discordances entre les chiffres certifiés par le commissaire
aux comptes et les chiffres présentés dans le rapport du délégataire. Ces discordances portent
notamment sur le chiffre d’affaires et les charges :
Chiffre d’affaires d’Aquavallée
En € Chiffre d’affaire 2013 Chiffre d’affaire 2014
Chiffres du commissaire aux
comptes HT 773 500 651 089
Chiffres du rapport du délégataire
HT 759 108 613 582
Ecart 14 392 37 507
Source : rapport du délégataire 2014
Charges d’Aquavallée
En € Total des charges 2013 Total des charges 2014
Chiffres du commissaire aux
comptes 690 244 686 839
Chiffres du rapport du délégataire 686 591 633 975
Ecart 3 653 52 864
Source : rapport du délégataire 2014
Ces différences ne sont pas commentées dans le rapport du délégataire. En l’absence de
pièces justificatives, la chambre n’a pas pu vérifier l’exactitude des explications avancées par
le syndicat121.
Ces éléments montrent que le contrôle du syndicat sur les données comptables
transmises par son délégataire est insuffisant. Au surplus, le comité syndical a approuvé avec
retard le rapport pour 2014 du délégataire. Il aurait dû le faire lors de la séance du 18 juin 2015.
Comme indiqué supra, l’article L. 1411-3 du CGCT prévoit en effet que l’examen du rapport
« est mis à l’ordre du jour de la plus prochaine réunion de l’assemblée délibérante ». Or, le
syndicat n’a transmis à la chambre aucune délibération attestant de l’approbation des rapports
du délégataire.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le SMSM a indiqué que,
« conscient de la nécessité de s'inscrire dans une démarche d'optimisation de ses procédures, [il
allait] doubler son contrôle interne par la mise en place de contrôles ponctuels des comptes de
ses délégataires par un cabinet spécialisé ».
119 En effet, le rapport annexé du commissaire aux comptes sur les comptes annuels 2013 concerne la société Action
Développement Loisir « ESPACE RECREA » et non la société dédiée à la gestion du centre nautique, la société par actions
simplifiée unipersonnelle (SASU) Aquavallée, filiale à 100 % d’ESPACE RECREA. Les comptes d’Aquavallée ne sont pas
joints ; seul le résultat du dernier exercice clos d’Aquavallée est indiqué dans le rapport du commissaire au compte (74 213 €).
Les articles 28 et 43 du contrat du 1er décembre 2010 prévoient pourtant bien la présentation du bilan comptable et du rapport
du commissaire aux comptes propres à la société Aquavallée.
120 Par délibération n° 2014-34 du 23 juin 2014.
121 Le syndicat a expliqué les discordances entre les chiffres certifiés par le commissaire aux comptes et les chiffres présentés
dans le rapport du délégataire par des refacturations (refacturation de mise à disposition de personnes, d’impôts et de taxes) qui
sont présentées en diminution des postes de charges concernés dans le rapport du délégataire.
60
Les pratiques du syndicat suscitent des difficultés avec les riverains
Les activités sportives sur le domaine skiable (en hiver comme en été) nécessitent
souvent l’utilisation d’espaces privés. Cette utilisation peut donner lieu à indemnisation.
Le syndicat a choisi de ne pas recourir aux dispositions prévues par la loi du
9 janvier 1985
Afin de faciliter le développement touristique et l’aménagement de l’espace, la loi
n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a prévu,
dans son article 53, la possibilité d’instituer des servitudes, c’est-à-dire le droit, pour une
commune ou un syndicat mixte, d’utiliser des espaces privés dans un but d’intérêt général. Cette
disposition a ensuite été codifiée à l’article L. 342-20 du code du tourisme.
Malgré une autorisation donnée à son président par délibération du comité syndical
n° 08/18 du 15 mai 2008, le SMSM a renoncé à l’application de ces dispositions, pourtant très
favorables aux collectivités exploitant des domaines skiables. Parmi les facilités offertes par la
loi, dont s’est ainsi privé le syndicat mixte, figurent la réduction à une année, par l’article L.
342-24 du code du tourisme, du délai de demande d’indemnisation, la subordination de
l’indemnisation à l’existence d’un préjudice direct, matériel et certain. Le syndicat a dans les
faits opté pour une démarche transactionnelle, plus favorable aux propriétaires des parcelles
incluses dans le domaine skiable, mais plus coûteuse pour lui, tant en ce qui concerne les durées
et les montants des indemnisations que les délais acceptés pour le dépôt des demandes
d’indemnisation : (cf. le point 5.4.7 notamment). Cette démarche s’est traduite par la mise en
place de « conventions de servitude » bipartites, bien différentes des servitudes définies dans le
cadre des dispositions législatives précitées. Or, le syndicat n’a pas réussi à faire signer ces
conventions par tous les propriétaires, ce qui engendre de nombreux contentieux.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat a reconnu les
difficultés nées de ces pratiques : fragilité juridique des accords, qui peuvent être dénoncés par
les propriétaires à tout moment, oppositions des propriétaires aux travaux, projets retardés du
fait des négociations, etc. Aussi a-t-il indiqué qu’il envisageait de modifier ses pratiques pour
« instaurer un droit de passage inaliénable et un partenariat équilibré avec les propriétaires ».
Le syndicat n’a formalisé qu’en 2007 son système d’indemnisation des riverains
Chaque année, le SMSM consacre plusieurs milliers d’euros à l’indemnisation des
propriétaires concernés par les aménagements du domaine skiable. L’indemnisation repose sur
une délibération du 30 mars 2007, adoptée à la demande du comptable public pour régulariser
le système antérieur, hérité du précédent aménageur de la station, la société d’économie mixte
Saint-Etienne Auron (SEMSEA). Le dispositif a été complété en 2008 et 2014 de façon à
permettre l’indemnisation des installations de neige de production122 et des pistes de VTT123.
Les pratiques d’indemnisation des services s’écartent des règles formalisées dans
la délibération
Les services du syndicat ont élaboré un guide interne, qui n’a jamais été soumis au vote
du comité syndical et n’a donc aucune valeur juridique, ainsi que le souligne l’ordonnateur. Il
encadre toutefois la pratique d’indemnisation des services, qui s’y réfèrent. Or, force est de
122 Délibération 466 du 8 février 2008.
123 Délibération 2014-58 du 1er septembre 2014.
61
constater que les règles édictées par ce guide s’écartent sur plusieurs points de la délibération
du 30 mars 2007 et des suivantes :
- il prévoit la possibilité « d’indemnisations forfaitaires et définitives ou
d’indemnisations annuelles », alors que les délibérations n° 419 et 466 précitées n’évoquent
que des « indemnités annuelles à terme échu » ;
- il prévoit le versement sur cinq ans de l’indemnisation pour modification de
terrains, alors que cette durée n’est pas indiquée dans les délibérations n° 419 et 466 ;
- il prévoit, pour l’indemnisation des pistes et installations, une durée
d’indemnisation « à vie dès lors que le matériel / la piste est toujours en utilisation » que n’ont
pas retenue les délibérations susmentionnées124. La formule est par ailleurs ambigüe,
puisqu’elle peut laisser croire que l’indemnisation est octroyée intuitu personae et qu’elle n’est
donc pas liée à la parcelle en cause.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’il
« [contestait] radicalement cette observation totalement inexacte ». Il a précisé que « les
indemnités [étaient] versées conformément aux stipulations contractuelles » et que « le guide
cité par la chambre régionale des comptes ne s'appliqu[ait] pas dans la pratique au versement
des indemnités, qui répondent à un formalisme procédurier très strict [de] présentation des
indemnités avec copie des conventions pour chaque paiement ».
La chambre réitère le constat que le « guide de l’indemnisation du propriétaire foncier
» constitue une référence pour les services du SMSM, comme en atteste d’ailleurs le fait que le
syndicat a procédé au versement d’indemnités temporaires mentionnées dans ce document,
alors qu’aucune délibération n’en autorise le paiement. Elle observe que ni lors de l’instruction,
ni en réponse à ses observations provisoires, le syndicat mixte n’a produit la totalité des
conventions justifiant les paiements réalisés et que l’assertion sur ce point de l’ordonnateur en
fonction est donc également infondée.
La juridiction maintient donc en tous points son observation et appelle le syndicat mixte
à revoir la rédaction de son « guide de l’indemnisation du propriétaire foncier » ainsi que ses
pratiques afin de les mettre en conformité avec les délibérations prises en la matière.
La progression du montant des indemnités versées
La délibération du 30 mars 2007 prévoit la réactualisation, chaque année, des
indemnisations, en fonction de la valeur du forfait au 31 décembre de l’année écoulée. La
formule de calcul est précisée dans le guide interne de l’indemnisation du propriétaire foncier.
Elle reprend celle qui était appliquée à partir de 1972 par la SEMSEA alors chargée de
l’exploitation des domaines skiables.
124 La délibération ne fixe pas la durée d’indemnisation.
62
Evolution du montant des indemnités 1972 - 2014
Catégorie Valeur 1972
Au 31.12.2007
pour indemnités
2008 (en €)
Au 31.12.2013
pour indemnités
2014 (en €)
Augmentation en
% 2007/2013
Gare simple 65 francs 152,9 176 15,11
Gare avec guichet 60 francs 333,61 384 15,10
Implantation pylône treillé 0 francs 46,34 53,33 15,08
Implantation pylône tubulaire 25 francs 23,17 26,67 15,11
Survol des câbles (m linéaire) 0,5 francs 0,46 0,53 15,22
Modification de terrain le m2 0,25 francs 0,23 0,27 17,39
Création piste nouvelle 0,1 francs 0,09 0,11 22,22
Arbre 10 francs 9,27 10,67 15,10
Canon à neige 55,4 francs 5 5,76 15,20
Source : document remis par le syndicat
Cette méthode de calcul a fait croître le barème d’indemnisation de 15 % entre 2008 et
2014.
Les dépenses consacrées à l’indemnisation des riverains sont enregistrées par le syndicat
sur le compte 6132 « locations immobilières ». Leur montant est très variable d’une année à
l’autre : si elles sont passées de 29 125 € en 2007 à 40 676 € en 2014 (+ 11 55 €), elles avaient
atteint un maximum de 126 363 € en 2009.
Dans sa réponse aux rapports d’observations provisoires de la chambre, le syndicat
mixte a expliqué cette hausse par les nombreuses régularisations auxquelles il a dû procéder :
« Alors que d'importants travaux avaient été réalisés par le syndicat mixte entre 2001 et 2007,
aucune convention d'indemnisation n'avait été mise en place. Seules les conventions passées
antérieurement à sa création étaient indemnisées. A la signature de la délibération formalisant
la procédure d'indemnisation, la totalité des accords pour la réalisation des travaux réalisés sur
des parcelles privés ont été régularisés par la signature de nouvelles conventions reprenant
l'antériorité de réalisation, c'est ce qui explique le montant des indemnités versées en 2009.
Entre 2010 et 2012, le montant des indemnisations est de 65 000 € en moyenne. Ce chiffre [est
revenu] (…) en 2013 à son niveau de 2007, soit environ 30 000 euros, ce qui correspond au
versement des indemnités pour l’occupation du domaine ».
L’établissement public n’a pas indiqué les raisons du maintien à un niveau élevé des
indemnités payées en 2014 (40 676 €). Leur montant a en effet été supérieur à celui de
30 000 euros dont la réponse du SMSM montre qu’il correspond, d’après lui, au montant annuel
63
en rythme de croisière des indemnités versées par le syndicat mixte pour l’occupation du
domaine.
Montant des indemnités versées aux riverains 2007-2014
Année 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Budgétisé 25 000 € 101 000 € 143 469 € 62 454 € 73 000 € 84 000 € 104 800 € 90 000 €
Réalisé 29 125 € 59 018 € 126 363 € 60 905 € 67 432 € 66 960 € 30 767 € 40 676 €
Différence -4 125 € 41 982 € 17 105 € 1 549 € 5 568 € 17 040 € 74 033 € 49 324 €
Source : extraits des grands livres
Le montant des crédits d’indemnisation des riverains reflète les changements
intervenus dans les pratiques du syndicat
La chambre constate en 2008, 2012, 2013 et 2014 une différence importante entre les montants
prévus pour l’indemnisation des riverains et les montants effectivement versés à ce titre.
Exécution des crédits consacrés au versement des indemnités aux riverains 2007-2014
Année 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Taux
d'exécution 16,50 % 58,43 % 88,08 % 97,52 % 92,37 % 79,71 % 29,36 % 45,20 %
Source : extraits des grands livres
Cette variabilité des taux d’exécution s’explique selon le syndicat par le fait que « si le
versement des indemnités liées aux conventions passées peut être facilement évalué et donc
budgétisé, le calcul des indemnisations des nouveaux travaux se fait après identification sur le
terrain des m² impactés, des arbres touchés par l'aménagement et des installations réalisées. De
plus, ces indemnités une fois arrêtées doivent être validées par les propriétaires concernés. Ce
qui nécessite parfois l'intervention d'un géomètre expert. En 2013, de nombreuses
indemnisations sont arrivées à terme et un formalisme plus important a été mis en place pour le
calcul des surfaces impactées. C'est ce qui explique le faible taux d'exécution de l'année
2013[…].»
Le syndicat rencontre des difficultés pour le suivi et l’actualisation de la liste des
bénéficiaires d’indemnités
Le syndicat reconnaît les difficultés de gestion de ces indemnités et admet que leur suivi
a connu des défaillances au cours des dernières années, les services peinant à actualiser la liste
des bénéficiaires .Ainsi le tableau de « suivi des autorisations par travaux » élaboré par le
syndicat n’intègre pas le suivi des travaux réalisés après 2008 et ne recense pas l’intégralité des
bénéficiaires.
Selon la réponse du syndicat mixte aux observations provisoires de la chambre, « le
dispositif d’indemnisation exprimé au travers des conventions de gré à gré entre les
propriétaires et le syndicat, intégrant des conventions datant pour les plus anciennes de 45 ans,
est un système complexe qui ne satisfait pas aux nécessités de développement des
investissements de la station. Aucun document n’est publié à la conservation des hypothèques.
Dès lors, en cas de cession de la parcelle, mais aussi en cas de succession ou de donation, le
64
changement de propriétaire rend la convention caduque et le nouvel acquéreur n’a aucune
obligation de la renouveler ».
Dans ce contexte, le SMSM a indiqué qu’il « [cherchait] en priorité à pérenniser
l’existant en (…) [perpétuant] les autorisations de passage consenties par les propriétaires, [en
liant] ces autorisations aux parcelles supportant ce passage, et non aux propriétaires, [rendant
ainsi] la servitude opposable aux tiers [et en régularisant] le passage et l’aménagement des
pistes, remontées mécaniques et équipements existants sur des parcelles appartenant à des
propriétaires privés et n’ayant pas fait l’objet d’un accord amiable avec le syndicat ».
Le syndicat indemnise les propriétaires avec retard
Les extraits des grands livres transmis par le syndicat font état du versement
d’indemnités plus de quatre ans après l’exercice concerné. Le tableau ci-après recense quelques
exemples d’indemnités versées tardivement :
Liste des indemnités versées avec retard
Année de paiement Indemnisation au titre de l'année Bénéficiaire
2014 2011
2012
2013
Un bénéficiaire
2014
2010
2011
2012
2013
Un bénéficiaire
2014 2013 Cinq bénéficiaires
2012 2009
2010 Trois bénéficiaires
2012 2011 Deux bénéficiaires
2012
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Un bénéficiaire
2012
2005
2006
2009
2010
2011
2007
2008
Deux bénéficiaires
2012 2008 à 2012 Trois bénéficiaires
2012 2009 à 2011 Un bénéficiaire
2011
2006
2007
2008
2009
2010
Un bénéficiaire
2011 Protocole pour couvrir indemnisation
2002-2010 Un bénéficiaire
2010 2005 à 2009 Un bénéficiaire
65
Année de paiement Indemnisation au titre de l'année Bénéficiaire
2009 2008 Dix bénéficiaires
2009 2005 à 2008 Un bénéficiaire
2009 2006 et 2007 Un bénéficiaire
2009 2008 Un bénéficiaire
2009 2006 à 2009 Un bénéficiaire
2008 2006 et 2007 Cinq bénéficiaires
2008 2005 à 2007 Un bénéficiaire
2008 2007 Quatorze bénéficiaires
2008 2006 à 2007 Deux bénéficiaires
2008 2005 à 2007 Un bénéficiaire
2008 2005 Un bénéficiaire
Le syndicat a détaillé, en réponse aux observations provisoires de la chambre, les raisons
qui sous-tendent les délais de paiement : « « Il peut s'écouler parfois plus d'un an entre la fin de
réalisation des travaux et le versement des indemnités. Le calcul des indemnisations des
nouveaux travaux se fait après identification sur le terrain des m2 impactés, des arbres touchés
par l'aménagement et des installations réalisées. De plus, ces indemnités une fois arrêtées
doivent être validées par les propriétaires concernés. Ce qui nécessite parfois l'intervention d'un
géomètre expert. Toutes ces procédures de contrôle conduisent parfois à des retards dans les
paiements et donc le versement en une fois d'indemnités cumulant l'indemnisation de plusieurs
années. »
La mise en œuvre des servitudes d’utilité publique prévues à l’article L. 342-24 du code
du tourisme aurait permis de refuser les demandes d’indemnisation tardives.
Le syndicat a engagé des travaux sans l’accord des propriétaires
La réalisation sur les propriétés privées de travaux publics liés à la construction,
l’aménagement et l’entretien des pistes de ski et des remontées mécaniques est strictement
encadrée :
- soit par les dispositions de la loi du 9 janvier 1985 précitée, codifiées aux articles
aux articles L. 342-20 et suivants du code du tourisme, qui visent à faciliter la réalisation de ces
travaux ;
- soit, à défaut, lorsque les collectivités renoncent aux facilités prévues par cette
même loi, par le droit commun, et notamment par la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages
causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics.
Le SMSM ayant renoncé aux facilités prévues par la loi de 1985 précitée aurait ainsi dû
obtenir l’accord des propriétaires des parcelles concernées par les travaux, dans la mesure où
les ouvrages construits ont une durée de vie supérieure à cinq ans. Or, il n’a pas respecté ces
dispositions, puisqu’il a reconnu avoir parfois engagé des travaux sur propriété d’autrui sans
autorisation formelle des propriétaires, notamment entre 2007 et 2012.
Ces travaux ont donné lieu à plusieurs contentieux. Certains ont été régularisés
ultérieurement, par la signature tardive de conventions, ou par la négociation de protocoles
transactionnels:
66
Comparaison des dates de signature des conventions et des dates d’exécution des travaux
Propriétaire Date des travaux Date des conventions
Propriétaire 1 2008 23/09/2009
Propriétaire 2 2008 08/09/2012
Propriétaire 3 2009 19/04/2010
Propriétaire 4 2007 01/01/2012
Propriétaire 1 2004 31/01/2012
Propriétaire 4 2004 01/01/2012
Propriétaire 4 1987 01/01/2012
Propriétaire 5 2004 01/01/2009
Propriétaire 4 1984 01/01/2012
Propriétaire 4 1980 01/01/2012
Propriétaire 5 1989 20/12/2010
Propriétaire 5 1989 20/12/2010
Propriétaire 5 1988 20/12/2010
Propriétaire 5 1989 20/12/2010
Propriétaire 5 1988 20/12/2010
Propriétaire 5 1988 20/12/2010
Propriétaire 6 2007 06/10/2010
Source : réponse du syndicat
La chambre a croisé la liste 2013 des indemnités versées et les conventions signées,
transmises par le syndicat, ainsi que le tableau utilisé par la direction de l’établissement public.
De nombreuses incohérences apparaissent (conventions sans paiement, paiements à une partie
des héritiers seulement, paiements sans convention). Ces incohérences s’expliquent notamment
par les successions, les changements de numérotation cadastrale et les changements de
dénomination de certaines pistes. En l’état, il convient de souligner que le syndicat ne dispose
pas des outils de suivi et de gestion appropriés pour assurer un suivi fin du versement des
indemnités.
Exemples trouvés sur la liste 2013 des paiements
aux riverains Problème soulevés
Parcelles :
K85
Q171
K272
conventions non trouvées.
Versement sans base juridique.
Indemnités au titre du TS Nabines et du TS Butières
et du TK niveau II, piste Butière, téléporte, piste
Courtils, etc. : versement d’indemnités sans référence
aux parcelles, et donc impossibilité de croiser le nom
des propriétaires et les conventions signées autrefois
avec la SEM.
Impossibilité de vérifier l’existence de conventions.
Conventions signées mais absence apparent de
versement correspondant aux parcelles : K67 et K83,
K181-183-184 et 355, k179 et 180, G85-86-88.
Risque juridique lié à d’éventuelles demandes de
paiement ultérieur.
67
Tableau de suivi de la direction, onglet Mélèze :
plusieurs versements à des riverains, avec la mention
« pas de convention signée ».
Risque juridique lié à des réclamations pour
occupation ou travaux sans autorisation.
Source : documents transmis par le syndicat.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le syndicat mixte a indiqué
qu’« il [avait] été mis fin à ces pratiques depuis la nouvelle gouvernance mise en place depuis
2012 et [qu’] aucun investissement [n'avait] plus été réalisé sans l'accord des propriétaires ». Il
a ajouté que, conformément à cette nouvelle orientation, « des équipements pourtant
nécessaires, [pour lesquels] des marchés publics avaient été attribués, [avaient] été annulés faute
d'accord préalable (aménagement des pistes Vallons Riou) ».
La chambre invite le syndicat à s’assurer de la signature des conventions avant le
lancement des travaux, dans l’attente de la mise en place des servitudes d’utilité publique. Leur
instauration, prévue par le SMSM, lui permettra d’éviter à l’avenir d’être confronté à d’autres
contentieux avec les riverains.
Le contentieux sur la retenue collinaire et la salle des machines n° 2
La retenue collinaire et la salle des machines n° 2 ont été construites par le syndicat sur
deux parcelles appartenant à la commune de Saint-Etienne-de-Tinée et à des propriétaires privés
indivis.
Ces parcelles étaient partiellement couvertes par un bail liant le syndicat à la commune
de Saint-Etienne-de-Tinée et aux propriétaires indivis courant d’octobre 2002 (date d’obtention
de l’autorisation de réaliser les travaux) à octobre 2012, avec un préavis de dix-huit mois pour
toute résiliation.
Le bail prévoyait que le loyer (d’un montant de 4 757 € par an, révisables chaque année
en fonction du coût de la consommation) ne serait versé qu’aux bailleurs personnes physiques,
la commune de Saint-Etienne-de-Tinée renonçant à l’encaissement de sa part de loyer.
Une retenue collinaire étant un ouvrage pérenne, nécessaire à l’exploitation du domaine
skiable, le syndicat a souhaité acquérir les parcelles. Par courrier du 21 janvier 2011,
l’établissement public a résilié le bail à compter de son échéance en octobre 2012. Un premier
courrier de proposition de rachat pour une partie des terrains (soit seulement 5 723 m², au lieu
des 7 280 m² couverts par le bail initial125) a été adressé par le syndicat aux propriétaires indivis
le 29octobre 2013, pour un montant de 40 473 € (conforme à l’estimation réalisée par France
Domaine sur la base du relevé du géomètre). Une relance sur cette proposition de rachat a été
effectuée le 10 janvier 2014. Le 29 avril 2014, l’avocat des propriétaires indivis a fait état du
refus de la vente des parcelles et a sommé le syndicat mixte de verser les loyers pour utilisation
des parcelles sans droit ni titre depuis le 21 janvier 2011. Les négociations se sont poursuivies.
Les propriétaires ont fait part lors d’une réunion du 17 décembre 2014 de leurs prétentions
chiffrées, à savoir une cession de la totalité des parcelles leur appartenant pour une somme de
75 456 €, ramenée à 75 000 €, s’ajoutant au montant des loyers à payer pour les années 2013 et
2014.
Le syndicat se dit disposé à accepter cette proposition même si elle se révèle supérieure
de 85,3% au prix estimé par le géomètre et le service des domaines, du fait de la surface
supplémentaire à acquérir et d’un désaccord sur le prix au mètre carré du terrain126, afin
125 Les propriétaires souhaitaient quant à eux vendre l’intégralité des parcelles leur appartenant, soit 9 700 m² dont 4 440 m²
sur la parcelle K 227 et 5 260 m² sur la parcelle K 229.
126 D’après le géomètre, la superficie à racheter aux propriétaires indivis est de 5 723 m² et non de 9 700 m² comme demandé
par les indivisaires (+ 69,5 % de superficie supplémentaire). Le syndicat conteste cette analyse et explique qu’il devra sans
doute acquérir une parcelle plus grande, de façon à s’assurer de l’accès à la retenue collinaire et la possibilité d’en faire le tour
pour l’entretenir. Le prix au m² proposé par les indivisaires est de 7,732 € du m² soit 9,33 % de plus (et non 8,4 % comme
68
d’« éviter de longues, coûteuses et aléatoires actions en justice », dès lors que les propriétaires
indivis renoncent aux loyers exigibles depuis le 1er octobre 2014.
Le SMSM a provisionné le montant de l’acquisition. Il a indiqué en réponse aux
observations provisoires de la chambre qu’aucun accord n’avait été trouvé et qu’il n’excluait
pas de solliciter la création d’une servitude d’utilité publique pour « normaliser la situation ».
Le contentieux relatif aux travaux de la piste des Mélèzes
Le SMSM a réalisé des travaux de modification de piste sur un terrain appartenant à des
propriétaires indivis sans avoir obtenu d’autorisation. Ces travaux donnent lieu à contentieux
depuis 2007. En effet, la convention envoyée par le syndicat n’a pas été signée par le
propriétaire historique, malgré les nombreuses relances portant proposition d’indemnisation du
syndicat127. Au décès du propriétaire unique, l’établissement public a poursuivi les négociations
avec ses héritiers128, constitués en indivision. Les refus successifs des propriétaires de signer la
convention ont incité le syndicat à augmenter le montant de l’indemnisation proposée et à
proposer finalement deux scenarii d’indemnisation, au choix des propriétaires. En avril 2015,
le désaccord, portant d’après le syndicat sur à 9 699 €, n’avait pas été résolu, malgré huit ans
de négociations.
Le manque de vigilance du SMSM, qui a engagé les travaux sur un terrain privé avant
d’avoir obtenu l’accord formel des propriétaires, s’est donc traduit par de longues négociations,
à ce jour toujours infructueuses. Pour ce dossier également, le syndicat a indiqué en réponse
aux observations provisoires de la chambre que « la mise en place des servitudes [permettrait]
de pérenniser l'existant et donc de régulariser cette situation ».
Le contentieux relatif aux travaux des Vallons-Riou
La réalisation de travaux de terrassement et de réhabilitation du réseau de neige de
culture sur la piste des Vallons est suspendue depuis 2012, faute d’accord des propriétaires
indivis. Le montant de ces travaux est estimé à 780 000 €. Les propriétaires exigent le règlement
préalable des deux autres contentieux qui les opposent au syndicat, concernant la retenue
collinaire et la salle des machines de la piste des Mélèzes (cf. le point 5.4.9). En réponse aux
observations provisoires de la chambre, le syndicat a indiqué avoir finalement renoncé à réaliser
les travaux.
La retenue collinaire du Chalvet
En 2010, le SMSM a réalisé, sans autorisation préalable, des travaux nécessaires au bon
fonctionnement du réseau de neige de culture sur des parcelles situées dans le quartier Chalvet.
Un désaccord existe depuis lors entre le syndicat et le propriétaire de ces parcelles, portant sur
l’indemnisation de ces travaux. Le syndicat n’a cependant transmis à la chambre aucun
document écrit antérieur à 2013 établissant ce désaccord. Les documents remis par le syndicat
retracent les négociations qui ont eu lieu depuis 2013, soit plusieurs années après la construction
de la retenue. L’établissement public souhaite en effet acquérir la parcelle, considérant que « les
bâtiments d'exploitation et les réserves d'eau neutralisent en totalité la jouissance du terrain par
le propriétaire privé […] ». Les propositions d’acquisition des parcelles successivement
formulées par la commune de Saint-Etienne-de-Tinée et le SMSM sont cependant restées sans
réponse, malgré les relances réalisées.
affirmé par le syndicat) que le prix estimé par France Domaine (7,07 € le mètre carré). Le surcoût de cette proposition pour le
syndicat s’élève donc au total à 34 527 €.
127 Convention envoyée le 20 février 2007, relances du 21 et du 25 mai 2007, courriers de juin 2007 et de novembre 2010
128 Cf. notamment les propositions des 24 avril 2012, 21 août 2012, 15 mars 2013, et 10 janvier 2014.
69
Il convient de relever que la construction de la retenue collinaire avait déjà donné lieu à
contentieux avec le propriétaire des parcelles. Le désaccord avait été résolu par la signature, le
29 août 2009, d’un protocole transactionnel, aux termes duquel le propriétaire avait reçu 5 000 €
à titre forfaitaire et définitif pour l’utilisation de sa parcelle par le syndicat (cf. point suivant
5.4.13). Interrogé sur ce point, le syndicat a répondu que « le protocole transactionnel a été
conclu pour les travaux réalisés sur les parcelles appartenant à la commune de Saint-Etienne-
de-Tinée et entraînant des contraintes au détriment du propriétaire en limite de parcelle » et que
« cette transaction ne concerne pas la parcelle que souhaite acheter le syndicat ».
Le recours à des transactions dans une optique de régularisation des travaux
Le syndicat a conclu au cours de la période contrôlée huit protocoles transactionnels
relatifs à l’indemnisation de propriétaires de terrains situés sur le domaine skiable. Certains de
ces protocoles apparaissent fragiles juridiquement.
Deux protocoles129 ont été conclus avec un couple de riverains, à titre d’indemnisation
forfaitaire et définitive de différends anciens.
La chambre a cependant constaté qu’après la conclusion des protocoles, ces riverains
avaient bénéficié d’indemnités annuelles au titre de parcelles pourtant couvertes par les accords.
Le syndicat a expliqué que le versement de ces indemnités avait fait suite à de nouveaux
travaux, mais n’a pas produit de pièce le justifiant.
Deux autres protocoles d’indemnisation ont été signés avec une même riveraine.
L’indemnité forfaitaire et définitive accordée par le premier protocole a été augmentée,
postérieurement à la signature de l’accord, par un avenant qui en a porté le montant de 12 000 €
à 17 345 €. La deuxième transaction visait à indemniser des travaux très anciens, réalisés entre
1980 et 1988. Le syndicat a accepté une double indemnisation, puisqu’il a accordé un montant
forfaitaire (20 390,69 €) et le maintien d’indemnités annuelles pour cette riveraine.
Un cinquième protocole a été conclu130 avec un riverain au titre de la construction d’une
retenue collinaire sur une parcelle appartenant à la commune de Saint-Etienne-de-Tinée mais
contigüe à son terrain131. Le syndicat a justifié cet accord par le fait qu’« avant la réalisation
des travaux […], [le riverain] exploitait un snack sur le bord des pistes. A la suite des travaux
réalisés en 2010, cette piste a été déviée et le snack s’est alors retrouvé sur un passage beaucoup
moins fréquenté, d’où le préjudice financier ». Le protocole ne devait pas donner lieu à
versement d’indemnités, mais à réalisation de travaux132, par le SMSM, pour le compte du
129
Le protocole relatif aux parcelles K342, K344 et K546 a été conclu en 2009 et s’est traduit par le versement de
8 935,50 € aux propriétaires. Il visait à résoudre un différend sur le montant de l’indemnisation annuelle de ces riverains par le
syndicat. En effet, dans la convention initiale d’indemnisation, le syndicat semble avoir commis une erreur matérielle sur le
montant des indemnités (indemnisation du mètre linéaire de câble fixée à 3,37 € / m au lieu de 0,38 €). L’erreur matérielle est
cependant difficilement compréhensible, dans la mesure où le modèle de convention, enregistré sous format informatique, est
le même pour tous les propriétaires. Le syndicat a pourtant versé 560 € d’indemnités pour la parcelle K344 en 2013. Le syndicat
a expliqué qu’il s’agissait d’une indemnisation pour la création de la piste du Colombier, sans avoir produit de pièce le justifiant.
Le deuxième protocole, concernant la parcelle K152, a été conclu peu après avec ces mêmes riverains. Le syndicat leur a versé
2 000 € au titre des travaux de construction d’un réseau de drainage des eaux de pluie sur la piste des Mélèzes. La chambre a
cependant constaté le versement d’indemnités annuelles pour cette parcelle K152 après la conclusion de cet accord. Ainsi, ces
riverains ont perçu au titre de l’indemnité annuelle pour la parcelle K152, 479,74 € en 2014, 465,26 € en 2013, 1 016,26 € en
2012, 1 002,36 € en 2011, 992,01 € en 2010. Le syndicat explique « qu’il s’agit pour la parcelle K152 de travaux de construction
du téléski de l’Ubac. L’indemnité indemnise l’occupation du terrain par le guichet de gare du téléski, l’implantation de 2
pylônes et le survol de câbles sur 80 mètres », mais, là encore, aucune convention n’a été produite à l’appui.
130 Délibération 09/54 du 16 janvier 2009.
131 Parcelles Q600 et Q599.
132 Ces travaux consistaient, d’une part, en l’adaptation de la hauteur de digue à proximité de l’ancienne butière dont le riverain
est demeuré propriétaire, afin de limiter les nuisances esthétiques de vue et, d’autre part, en la construction d’une dalle au-
dessus de la retenue collinaire, d’une surface hors d’œuvre de 48 m2 avec vide-sanitaire de 2,20 m de haut et son accès afin de
permettre au riverain de reconstruire sa butière à l’identique, et enfin la construction d’une seconde dalle en béton d’une surface
hors d’œuvre nette de 48 m² avec vide-sanitaire de 2,2 m de haut et son accès. (...) destinée à accueillir ultérieurement un
bâtiment de type « snack » pour assurer le transfert du fonds de commerce.
70
riverain, à hauteur de 65 000 €. L’établissement public s’engageait également à aider le riverain
à obtenir un permis de construire nécessaire à la réalisation desdits ouvrages. En effet, le
riverain avait construit le précédent snack, objet de l’accord, sans permis de construire, et avait
donc installé un snack démontable. Or, cette obtention est impossible, compte tenu de la
proximité du terrain avec la retenue collinaire. Le riverain a finalement construit un second
snack démontable, qui s’est ajouté au premier. Le protocole autorisait également le riverain à
exploiter de façon commerciale ou touristique la retenue, bien qu’il soit interdit au public de se
promener sur les retenues ou de s’y baigner, pour des raisons de sécurité.
La chambre relève que la facture transmise par le syndicat pour justifier des travaux
qu’il a réalisés ne correspond pas aux travaux listés dans le protocole et que le montant total
des travaux entrepris s’élève à 80 000 € d’après la facture, soit un dépassement de 15 000 € du
montant autorisé par le protocole (65 000 €).
Il est à noter par ailleurs que le protocole d’accord conclu avec le syndicat a fait suite à
une proposition d’indemnisation par échange de parcelles formulée par la commune133. Cet
échange ne s’était pas concrétisé en 2015, mais s’il devait avoir lieu, alors ce riverain aurait
obtenu une double indemnisation pour les travaux réalisés en bordure de sa parcelle,
puisqu’après avoir bénéficié de la réalisation de travaux sur la partie de parcelle qu’il a
conservée, il bénéficierait d’un échange de parcelles pour le reste de son terrain.
Le syndicat a signé un sixième protocole134, avec un autre riverain, pour un montant de
5 000 €, à titre forfaitaire et définitif, pour des travaux réalisés en limite de sa parcelle, sans que
le préjudice qu’il a subi n’ait été précisé.
Le septième protocole a été signé entre le SMSM et un riverain en 2013135 au titre de
l’occupation d’un terrain et de la réalisation de travaux sans autorisation par le syndicat en 2011
et 2012. Ce protocole est révélateur des pratiques du syndicat et de leurs conséquences
financières. En effet, l’établissement public a affirmé qu’il devait initialement acquérir les
parcelles concernées136. Le riverain aurait annulé la vente, et attaqué le syndicat pour
occupation irrégulière de son terrain. Le SMSM et le riverain ont finalement conclu en 2013 un
accord transactionnel portant indemnisation du riverain à hauteur de 3 000 €, auxquels s’est
ajouté le remboursement d’une somme de 436,09 € engagée par le riverain en frais d’huissier.
Ce dernier exemple illustre les conséquences financières du manque de formalisme des
pratiques du syndicat, qui a souvent engagé des travaux sans avoir les autorisations signées des
propriétaires.
Le huitième protocole n’appelle pas de remarque.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’à
compter de 2012, le syndicat avait décidé de ne plus s’appuyer sur des accords verbaux pour la
réalisation des travaux, afin de ne pas renouveler les difficultés rencontrées.
Le garage d’Auron - Chastellares : un montage complexe et coûteux
Dans le cadre de la délégation de service public dont elle est titulaire, la SEM des Cimes
du Mercantour utilise un garage technique situé sur la parcelle référencée K491 à Auron. Ce
garage a été construit par la commune de Saint-Etienne-de-Tinée et par le syndicat, sans
autorisation137. Expulsés sous astreinte, après jugement du tribunal de grande instance, la
commune de Saint-Etienne-de-Tinée, le SMSM et la SEM des Cimes du Mercantour ont
cherché une solution amiable. La commune de Saint-Etienne-de-Tinée avait ainsi initié des
133 Délibération du 4 mai 2007.
134 Délibération 9/94 du 2 octobre 2009 et protocole transactionnel daté du 23 août 2009.
135 Délibération 2013-05 du 14/01/2013 et protocole du 13 février 2013.
136 Parcelles P399 et P347.
137 Cf. ordonnance de référé du tribunal de grande instance de Nice du 9 août 2007.
71
négociations avec la SCI Auron-Chastellares pour un montant plus important mais n’a pas pu
procéder à l’achat, compte tenu de l’estimation des domaines (300 € pour le terrain), inférieure
au prix de vente négocié par la commune (100 000 €). C’est donc la SEM qui s’est portée
acquéreuse de l’ensemble, en 2007, pour un montant de 350 000 €. Devenue propriétaire du
garage, la SEM a ensuite conclu le 2 janvier 2008 un bail commercial de neuf ans avec le
syndicat prévoyant un loyer annuel de 30 000 € hors taxes et hors charges et mettant à la charge
du preneur le remboursement de la taxe foncière. Toutefois, ce bail n’a jamais donné lieu à
paiement, car le garage en question était déjà compté parmi les biens du syndicat138. Le bail
n’est cependant toujours pas été formellement résilié.
Par courrier du 21 décembre 2010, le directeur général de la SEM des Cimes du
Mercantour a donc sollicité le rachat de la parcelle par la commune. Par délibération 337 du 18
février 2011, la commune de Saint-Etienne-de-Tinée s’est ainsi portée acquéreuse de la
parcelle, au prix de 250 000 € (acquisition financée par une participation financière du
département des Alpes-Maritimes de 100 000 € et un prêt de 150 000 €), sur la base d’une
nouvelle estimation des services des domaines139. Le garage des pistes d’Auron a ensuite été
transféré par la commune au SMSM140.
Il résulte de ce qui précède que la SEM et la commune ont acheté au prix fort un garage
qu’elles avaient financé et construit sans autorisation sur la propriété d’un riverain.
Les exemples ci-dessus montrent que le syndicat mixte doit mettre un terme à ses
pratiques qui portent atteinte au droit de propriété et reflètent une démarche pour le moins
approximative dans la mise en œuvre de certains des objectifs d’intérêt général dont il a la
charge.
Recommandation n° 3 : Rationaliser et sécuriser le système d’indemnisation des riverains en
ayant recours aux prérogatives de puissance publique à la disposition du syndicat mixte et
notamment celles dont la mise en œuvre était déjà autorisée par la délibération du comité
syndical du 15 mai 2008.
138 Le comité syndical, en sa séance du 8 février 2008, a relevé l’irrégularité de ce bail.
139 Estimation du 7 février 2011, pour une valeur vénale de 250 000 €.
140 Délibération du SMSM 2013-28 du 11 mars 2013 et délibération 538 de la commune du 15 janvier 2013.
72
ANNEXES
Exemples de manquements aux obligations d’information réglementaires en matière de dette
Compte
administra
tif
considéré
Texte applicable Manquements constatés
2012
Arrêté du 29 décembre
2011 relatif à
l'instruction budgétaire
et comptable M14
applicable aux
communes et aux
établissements publics
communaux et
intercommunaux à
caractère administratif
Annexe A 2.4 : le montant total de l’encours indiqué dans l’annexe A
2.4 n’est pas exact puisqu’il est indiqué à 31,36 M€ alors que le
compte de gestion relève 38,84M€.
11 contrats d’emprunts cités, dont 4 avec la mention « 1 » dans la
colonne (3) « type de taux d’intérêt ». Or, la mention 1 n’existe pas,
l’instruction comptable n’autorisant que les mentions F pour fixe, V
pour variable et C pour complexe. Les 4 emprunts notés 1 par le
syndicat dans son annexe sont en fait des emprunts structurés, mais
leur présentation dans le tableau ne permet pas de le voir.
Annexe A 2.8: typologie de la répartition de l’encours. Le syndicat
ne fait état que de 10 contrats d’emprunts, alors même qu’il en
mentionnait 11 dans l’annexe A 2.4. Par ailleurs, les 10 contrats sont
notés « A » dans la classification issue de la circulaire du
25 juin 2010 précitée relative aux produits financiers offerts aux
collectivités territoriales. Or l’encours de dette du syndicat comprenait
en 2012 un emprunt 1E et un 4E, et deux emprunts 3E.Même erreur
sur le montant de l’encours de dette que l’annexe A 2.4.
L’annexe du compte administratif 2012 passe sous silence le tirage
de 1M€ effectué sur la ligne de trésorerie durant l’année par le
syndicat.
2013
Arrêté du 12 décembre
2012 relatif à
l'instruction budgétaire
et comptable M14
applicable aux
communes et aux
établissements publics
communaux et
intercommunaux à
caractère administratif
Annexe A 2.4 :
13 contrats d’emprunts cités, dont 4 avec la mention « 1 » dans la
colonne (3) « type de taux d’intérêt ». Or, la mention 1 n’existe pas,
l’instruction comptable n’autorisant que les mentions F pour fixe, V
pour variable et C pour complexe. Les 4 emprunts notés 1 par le
syndicat dans son annexe sont en fait des emprunts structurés, mais
leur présentation dans le tableau ne permet pas de le voir.
Annexe A 2.8: typologie de la répartition de l’encours. Le syndicat
ne fait état que de contrats notés « A » dans la classification issue de
la circulaire du 25 juin 2010 précitée. Or l’encours de dette du
syndicat contenait encore en 2014 un emprunt 1E et un 4E, et deux
emprunts 3E.
2014
Arrêté du 16 décembre
2013 relatif à
l’instruction
budgétaire et
comptable M14
applicable aux
communes et aux
établissements publics
communaux et
intercommunaux à
caractère administratif
Annexe A 2.2 : même problème que les années précédentes sur la
colonne « type de taux d’intérêt » (certaines lignes sont notées « 1 »
ce qui ne correspond à aucune catégorie).
Annexe A 2.4 qui reprend correctement la classification des
emprunts. : amélioration notable.
73
Composition du portefeuille d’emprunts du syndicat au 1er janvier 2015
Douze emprunts à taux fixe au 1er janvier 2015
Au 1er janvier 2015, le syndicat détenait 12 emprunts à taux fixe (emprunts initialement souscrits à taux fixe ou renégociés à taux fixe),
donc sans risque financier associé :
Douze emprunts à taux fixe au 1er janvier 2015
N°
dans le
dossier
liasses
Numéro du
contrat
Date de souscription ou
de reprise
Durée
initiale Montant initial
Taux initial et taux
1er janvier 2015 Renégociation Remarques
1 43515758527
2003
Transféré par Saint-
Etienne de Tinée
12 ans
151 800 €
CRD141
au
31.12.2014 :
17 309 €
Taux fixe 6,15 % S’éteint le 23 décembre 2015
2 00600616728
2012
Transféré par Saint-
Etienne de Tinée
5 ans
150 000 €
CRD au 31.12.2014 :
67 500 €
Taux fixe
4,12 %
S’éteint courant 2017
3 A1008582
2008
Transféré au titre
d’Aquavallée
8 ans
31 000 €
CRD au 31.12.2014 :
8 713 €
Taux fixe
4,06 %
Non renégocié
4 43515212290 2003 20 ans
2 178 000 €
CRD au 31.12.2014 : 1
216 745 €
Taux fixe
4,42 %
Non renégocié
5 43512878971 2003 20 ans
2 760 000 €
CRD au 31.12.2014 :
1 529 151 €
Taux fixe
4,77 %
Puis
3,19 %
Renégocié au taux fixe de 3,19 en 2010
Indemnité forfaitaire capitalisée de
164 934,98€
141 CRD : abréviation de « capital restant dû »
74
6 43519616506 2005 20 ans
4,5M€ €
CRD au 31.12.2014 :
2 871 900 €
Taux fixe 4,61%
Puis 3,42 %
Renégocié au taux fixe de 3,42% en 2010.
Indemnité forfaitaire capitalisée de
164 298,97 €
7 09002 2009
4 ans, car
court
jusqu’en
2025
(durée
initiale de
l’emprunt
: 20 ans)
4 887 50 0€
CRD au 31.12.2014 :
3 162 500 €
Taux fixe de 3,98 % Issu de la renégociation de l’emprunt 31489
8 09001 2009
4 ans, car
court
jusqu’en
2025
(durée
initiale de
l’emprunt
: 20 ans)
4 887 500 €
CRD au 31.12.2014 :
3 162 500 €
Deux renégociations
successives mais qui
conduisent à un taux
fixe de 3,84%
Issu de la renégociation de l’emprunt 31489
9 MPH249708 2007 20 ans
9 548 910 €
CRD au 31.12.2014 :
3 817 080 €
Taux fixe de 3.84%
jusqu’au 01.08.2009
exclus, puis taux avec
effet levier, sur la
base de l’EURIBOR
Issu de la renégociation des emprunts
MIN223010
Et MIN983142
Et MIN225488
Renégocié
partiellement
en 2011
indemnités en
2011
Puis 2013
1 049 000 €
dont 230 000 €
intégrés dans le
capital
10 MPH275937 2011 CRD au 31.12.2014 :
3 826 569,75 €
Taux fixe depuis
2013 Remplace Une partie de MPH249708
Renégocié en
2013.
Indemnités :
1 054 000 €
dont 240 000 €
intégrés dans le
capital
11 MIN267392 2009 18 ans et
1 mois
3 965 776 €
CRD au 31.12.2014 :
3 347 149 €
Taux structuré,
transformé en taux
fixe 4,76% en 2013
par levée de l’option
de la banque en 2012
Remplace le capital restant dû de
MON249207
Indemnités de
renégociation
non facturées
par Dexia
75
12 MON246323 2007 15 ans
2 898 041 CHF
CRD au 31.12.2014 :
950 450 €
Emprunt hors charte
(taux fixe en francs
suisses) puis
renégocié au taux fixe
de 0,90%
Nouvel emprunt
Renégocié en
2014 indemnité
194 239,93 €
autofinancée
+ perte de
change
314 276, 18 €
Source : analyse des contrats d’emprunts
Deux emprunts à taux variable au 1er janvier 2015
N° dans le
dossier
liasses
Numéro du
contrat
Date de
souscription ou
de reprise
Durée initiale Montant initial Taux Renégociation Remarques
13 A1010047.001 Souscrits en
2012
Repris en 2013
au titre
d’Aquavallée
Court jusqu’en 2030
(contrat initial
souscrit en 2010
pour 20 ans)
280 000 €
CRD au 31.12.2014 :
229 471 €
taux variable EURIBOR
3 mois (préfixé J-2)+ 63
points de base depuis le
25/10/2007 1A
Non renégocié Remplace A101004
14 A1010047.002
320 000 €
CRD au 31.12.2014 :
293 820 €
taux variable EURIBOR
3 mois (préfixé J-2)+ 63
points de base depuis le
25/07/2007 1A
Non renégocié Remplace A101004
Source : analyse des contrats d’emprunts
Ces deux emprunts ne présentent pas de risque particulier, sinon celui lié à l’évolution de l’index EURIBOR142.
142 Euro Interbank Offered Rate. C’est le taux d’intérêt moyen auquel les banques européennes de premier plan se consentent entre elles des prêts en euros.
76
Deux emprunts structurés au 1er janvier 2015
N° dans le
dossier
liasses
Numéro du
contrat
Date de
souscription ou
de reprise
Durée
initiale Montant initial Classé Renégociation Remarques
15 MPH249678 2007 20 ans 9 548 910 €
1E
Pas refinancé car
considéré comme « non
sensible » par le syndicat
Remplace les contrats MIN223010,
MIN983142 et MIN225488
16 MPH276048 2011 17 ans
4 110 784 €
CRD au 31.12.2014 :
3 609 273,05 €
4E
Dépôt d’un dossier au
fonds de soutien avant
renégociation effective à
l’été 2015
Remplace le contrat MPH260941 en 2011
moyennant une indemnité de 1 250 000 €
intégrée dans les conditions de refinancement
Source : analyse des contrats d’emprunts
Ces deux emprunts présentent un risque de taux, mais seul le contrat MPH276048 est sensible143et comporte un réel risque de taux.
143 Les contrats dits « sensibles » sont les contrats classés 3E, 4E, 5E et hors charte.
77
Evolution du portefeuille d’emprunts sur la période 2007-2015144
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
EMPRUNTS
syndicat
MPH249708 3E 1A
MPH27593 3E 1A
MPH249678 1E
MON246323 6F (HORS CHARTE)
1
1A
MON249207 1A
MIN267392 1A
MPH260941 4E
MPH276048 4
4E
31489 3B
9001 3B 1A
9002 1A
43515212290 1A
43512878971 1A
43519616506 1A
144 Ce graphique n’intègre pas les trois emprunts souscrits en 2004 et 2005 et renégociés en 2007 par le biais des contrats MPH249708 et MPH249678
78
EMPRUNTS TRANSFERES PAR SAINT ETIENNE DE TINEE
43515758527 1A
00600616728
1
1A
EMPRUNTS AQUAVALLEE
A1010047.001 1A
A1010047.002 1A
A1008582 1A 1A
