POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE N° 212 - OCTOBRE-DÉCEMBRE 2011 389

Rapport du SénatIsabelle ROUSSEL*

* Vice-présidente de l'APPA.(1) http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/pages_interieur_plan_particules.pdf

Le rapport n° 20 fait pour le Sénat parFabienne Keller en octobre 2011 a pour objectifd’informer sur l’application du droit communautaire del’environnement.

Il faut souligner à cette occasion le poids qu’a puavoir l’Europe sur la législation environnementale ; eneffet, toute la structure du droit français de l’environ-nement provient de la transposition des directiveseuropéennes jusque et y compris les lois dites « LoisGrenelle  ». Cependant, paradoxalement, tous les progrès effectués dans la rigueur du droit et dans lamesure des normes se traduisent par un contentieuxsignificatif avec des infractions au droit de l’environ-nement, plus nombreuses dans les domaines del’eau, des déchets et de la biodiversité. Il est vrai quel’application du traité de Lisbonne, plus efficace, setraduit par une accélération des procédures qui renforce les risques de condamnation financière. « Le risque de condamnation à une amende augmente et s’accélère de façon non négligeable »souligne le rapport. Ce sont les difficultés identifiéespour la mise en œuvre des directives sur l’air quiretiennent d’autant plus notre attention que l’orienta-tion actuelle de la politique européenne consiste plutôt à une phase de mise en œuvre des orientationsdéfinies au cours de la période 2002-2009, phased’accélération des travaux législatifs.

L’Europe attire l’attention de la France sur la question des particules et sur celle du dioxyde d’azote,polluants identifiés comme responsables d’effetssanitaires. « La qualité de l’air est menacée par lesparticules fines et le dioxyde d’azote, notammentdans les grandes agglomérations » souligne le rapport.

Un contentieux est déjà engagé à propos desPM10, il convient donc de le résoudre rapidementpour améliorer les niveaux de particules fines qui sontencore plus dangereuses pour la santé. Un «  Planparticules »(1) est d’ores et déjà établi pour répondreà cet objectif. La valeur limite annuelle européenneapplicable pour les particules PM2,5 en 2010(29 μg/m3 qui sera abaissée progressivement tous

les ans pour atteindre 25 μg/m3 en 2015) est globale-ment respectée loin du trafic, même dans les grandesagglomérations. En revanche, elle est d’ores et déjàdépassée à proximité de certains axes majeurs.

L’objectif de qualité français (10 μg/m3 en moyenneannuelle), qui correspond aux recommandations del’OMS, est en revanche largement dépassé dans toutes les grandes agglomérations, et notammentdans la région Ile-de-France, où l’ensemble des11,7 millions de Franciliens sont concernés.

Le rapport attire l’attention sur le dioxyde d’azote (NO2) qui représente, à court terme, la sourcela plus probable de contentieux. En effet, les valeursréglementaires relatives au dioxyde d’azote sontdevenues plus contraignantes en 2010 avec unevaleur limite qui rejoint désormais l’objectif de qualitéà 40 μg/m3 en moyenne annuelle. Cette norme doitêtre respectée dans toute l’Europe. Or elle est déjàdépassée dans les grandes agglomérations commeParis, Bordeaux, Lyon et Strasbourg. D’après lesvaleurs mesurées en 2010, 23 zones et aggloméra-tions (sur 76 zones en France) et 14 régions adminis-tratives sont concernées par un dépassement.

Les émissions de dioxyde d’azote proviennentmajoritairement des transports, responsables de60 % des émissions en 2009, 80 % même dans certaines zones urbaines.

Le rapport attire l’attention sur quatre paramètresqui expliquent, selon les données d’AIRPARIF, la persistance d’une situation dégradée, voire durable-ment dégradée :• La hausse du niveau de NO2 est liée au systèmede dépollution adopté sur les véhicules diesel quinécessitent l’usage de filtres à particules catalysés.Ces filtres limitent en effet les rejets de particules liésà cette motorisation mais contribuent à une augmen-tation sensible des rejets directs de dioxyde d’azote.Ce que confirment les observations faites sur les stations trafic en Ile-de-France et celles similairesmenées depuis plusieurs années dans d’autresagglomérations européennes telles que Londres.

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Le développement de ce type de filtres pourrait aussiexpliquer pourquoi les niveaux de dioxyde d’azote nediminuent plus comme par le passé en situation éloignée du trafic.• Les effets du renouvellement progressif du parcautomobile s’essoufflent. La concentration ensituation de fond et la décroissance des niveauxétaient de l’ordre de 4 % jusque dans le milieu desannées 2000, compte tenu de normes EURO de plusen plus strictes qui permettaient chaque année unebaisse des émissions ; elles plafonnent actuelle-ment et se situent aux alentours de 1 % depuis unequinzaine d’années.• La chimie atmosphérique favorise la formation dedioxyde d’azote puisque les niveaux moyens d’ozonesont relativement stables.• La réglementation est renforcée, la valeur limitene possède plus de marge de dépassement et atteintla valeur de 40 μg/m3 en 2010.

Donc, compte tenu de la persistance d’unesituation dégradée et du durcissement concomi-tant des contraintes réglementaires, le dioxyded’azote devient un enjeu crucial en matière sani-taire et de contentieux.

Le rapport encourage la hausse du tarif de laTGAP, déjà actée par la dernière loi de finance pourles oxydes d’azote(2), et devrait aussi être appliquéeaux différents types de particules. Cependant, ce rapport reconnaît que les progrès de la qualité nepeuvent reposer uniquement sur les efforts effectuéspar les industriels.

Le rapport montre du doigt des dysfonction-nements : certains sont inhérents à la nature mêmede la pollution atmosphérique, d’autres sont structu-rels et institutionnels.

La diversité des sources de pollution de l’airmultiplie les acteurs concernés et rend plus difficilela cohérence des politiques. D’autant plus que la qualité de l’air est une compétence de l’État qui n’apas la maîtrise des facteurs de prévention qui, parfois, obéissent à des logiques contradictoires : • La législation européenne, très ambitieuse sur laqualité de l’air, est plus laxiste sur les normes EUROqui devraient contribuer à améliorer la situation auregard des particules. Ainsi, la norme EURO 6, la plussévère, ne sera applicable qu’à compter de 2016. Lanorme EURO 5 n’est elle-même applicable quedepuis 2011, et ne concerne que les nouveaux véhi-cules. • Le paquet climat énergie de l’Union européenne,ainsi que le plan climat français encouragent l’utilisa-tion du chauffage au bois : en Ile-de-France, est ainsiprévu l’objectif de 300 000 tonnes de bois consommédès 2010 (soit + 10 % par rapport à 2005). Pourtant,l’augmentation sans précaution de l’utilisation du bois

risque d’avoir des conséquences contraires à la direc-tive sur la qualité de l’air. Ainsi, selon une étude duCITEPA, réalisée en 2007, ce mode de chauffage aété responsable du tiers des rejets de particules fineset des trois quarts des rejets d’hydrocarbures aroma-tiques polycycliques (HAP) du secteur résidentiel ettertiaire. Au niveau national, la TVA sur les installa-tions en bois est incitative (5,5 %), contrairement à laTVA pour les installations au gaz (19,6 %).• Des cloisonnements persistent, ils ne sont pasfavorables à une appréhension globale et transver -sale des enjeux, et tendent sans doute à ralentir lamise en œuvre des directives, par manque de coordi-nation, de coopération ou de communication entre lesprincipaux acteurs.

En dépit des politiques innovantes apportées parle Grenelle de l’environnement et malgré la constitu-tion d’un grand ministère de l’Écologie et du Déve -loppement qui a fédéré des compétences transversales,les grandes directions générales du ministère restentassez cloisonnées dans leurs secteurs, ce qui empêched’avoir une véritable vision transversale des enjeuxqui, en outre, restent souvent éclatés entre plusieursministères. Le récent remaniement ministériel qui aplacé la direction générale de l’énergie et du climatsous la double tutelle du ministère de l’Écologie et duministère de l’Économie, des Finances et del’Industrie, ne facilite pas l’appréhension globale desproblématiques par chacun des ministères.

L’enchevêtrement croissant des problématiquesde la santé et de l’environnement appellerait sansdoute une coordination renforcée entre le ministèrede l’Écologie et le ministère de la Santé.

• Des outils se sont multipliés sans hiérarchie nicoordination

Il existe une multiplicité d’outils de planificationsusceptibles d’avoir une action en faveur de la réduc-tion de la pollution atmosphérique. – Le Plan régional de la qualité de l’air (PRQA) estintégré dans le Schéma régional sur l’air, le climatet l’énergie (SRCAE). Le SRCAE est un document d’orientation non opposable. À travers une prise encompte transversale des problèmes atmosphériques,sous la double gouvernance de l’État et de la Région,ce plan constitue bien un progrès en termes d’inté-gration des problématiques, d’autant que la plupartdes outils de planification doivent être compatiblesavec lui.– Le Plan de protection de l’atmosphère (PPA) estun document prescriptif qui permet la mise en œuvrede mesures réglementaires : il est élaboré par le préfetdans les agglomérations de plus de 250 000 habitantset dans les zones où les normes de qualité de l’air nesont pas respectées. Il doit être compatible avec lesorientations du SRCAE.

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(2) Il s’agit d’un doublement en 2011, puis d’un triplement pour 2012, de la TGAP air pour les oxydes d’azote. Les nouveaux tarifssont fixés à 107,2 euros par tonne en 2011 et 160,8 euros par tonne à compter du 1er janvier 2012.

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La circulaire ministérielle du 7 septembre 2010enjoint ainsi aux préfets de renforcer très rapidementles PPA et notamment d’étudier la faisabilité de miseen place de ZAPA (Zones d’action prioritaires pourl’air) dans les agglomérations faisant l’objet decontentieux sur les particules PM10.– Le Plan de déplacement urbain (PDU) détermineles principes régissant l’organisation du transport depersonnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le périmètre urbain défini. Arrêtépar l’organe délibérant de l’autorité organisatrice detransport, il est soumis pour avis aux conseils munici-paux, aux conseils généraux et au conseil régional.– Le Plan climat énergie territorial (PCET) doit êtreréalisé dans les collectivités de plus de 50 000 habi-tants. Il définit les objectifs stratégiques et opération-nels visant à lutter contre le réchauffement climatique,améliorer l’efficacité énergétique et à augmenter laproduction d’énergie renouvelable.

Au total, la France s’est indéniablement dotéed’outils nouveaux de politiques publiques territo-riales pour la qualité de l’air, mobilisant davantageles compétences des collectivités territoriales.

Le schéma ci-après résume bien la complexitéde la gouvernance de la qualité de l’air, utilisantdes outils qui s’articulent difficilement entre eux.

Les actions mises en œuvre à partir de ces diffé-rents outils ne sont pas coordonnées.

L’absence de gouvernance empêche un traite-ment global du problème. De surcroît, la complexitédes périmètres territoriaux gérant des activités ayantdes conséquences sur l’air et l’énergie, tout comme

l’éclatement des compétences, n’aident pas lesacteurs sur le terrain à se sentir solidaires etcoresponsables, d’autant plus que les sanctionsfinancières relatives aux contentieux sont à la chargede l’État.

Quelques préconisations• Quelle que soit l’action menée, elle ne pourra sefaire sans l’acceptation des mesures par la popu-lation, d’où l’importance de la transparence de l’infor-mation et de la sensibilisation aux enjeux sanitairesde la pollution atmosphérique pour lancer une dyna-mique de mobilisation.• L’une des questions centrales est de parvenir àmettre au point une gouvernance partagée, quisoit déclinée au niveau local, pour donner de la cohé-rence à l’action menée. Puisque les plans d’actiondoivent être portés au plus près du terrain pour êtreefficaces, il s’agit d’abord de mieux associer au travaillégislatif européen les acteurs locaux (régions, départe-ments, communes, syndicats et intercommunalités),les agences et autres structures publiques qui serontchargées de la mise en œuvre des directives, tout enrenforçant le dialogue et l’articulation avec l’État. • Dès la conception des textes, il est fondamentald’appréhender globalement les enjeux, afin de nepas cloisonner les problématiques. Les mesuresne doivent pas être cloisonnées d’un domaine à l’autre.Dans le domaine environnemental : il faut adopterune vision globale multicausale et multi-objectifs,qui prenne en compte les différentes dimensions

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SCRAEPréfecture de région/Conseil régional

– Orientations pour la réduction des émissions de gaz à effet deserre, objectifs de valorisation énergétique– Orientations pour atténuer les effets du changement climatique.

Bilan qualité de l'air et impacts sur la santé et l'environnement.Recommandations et orientations régionales pour prévenir ou dimi-nuer les impacts de la pollution de l'air, normes spécifiques en cas debesoin.

ZAPACollectivités Territoriales

Zones expérimentales « basses émissions »où certains types de véhicules ne pourront circuler.

Responsabilités : État et Collectivités territoriales État Collectivités territoriales Doit être compatible avec…

PDUEPCEConseil Régional/STIF

Organisation des transportsde personnes et de mar-chandises.

PPAPréfecture de région/DREAL

Mise en œuvre de mesures de réductiondes émissions de polluants dans l'airvisant au respect des valeurs limites etvaleurs cibles. Sources fixes et sourcesmobiles.

Procédure d'information et d'alerte régionale

Préfecture de Police

PRSEPréfecture de Région

PRQAConseil Régional

PCETCollectivités de ± 50 000 habitants

SCOTHors IdF

SDRIFIdF

La gouvernance de la qualité de l'air en France.

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d’une problématique. Cette démarche globaleimplique de travailler sur les contradictions en étantattentif aux effets croisés. Il faut jouer sur le cumuldes différents leviers d’action, développer dessynergies et gérer les antagonismes.

Par exemple, la résolution du problème de la pollution de l’air implique une réflexion et une actionbien plus larges, prenant notamment en compte lapolitique du logement.• Vers une approche intégrée de la politique de laqualité de l’air et de la lutte contre le changementclimatique. Les politiques de l’air et du climat sontégalement fortement liées aux questions énergé-tiques. Les trois questions sont en effet interdépen-dantes, comme le préconisait Philippe Richert dansson rapport de 2007.

ConclusionCes démarches supposent une réflexion appro-

fondie sur la connaissance et l’acceptation durisque. Les autorités publiques devraient en la matièrefonder leur action sur la question suivante : quel coûtacceptable pour prendre en charge quel niveau derisque ? Or cette démarche n’est pas toujours évi-dente. En effet, comme l’ont souligné nos interlocu-teurs de l’Institut national de veille sanitaire (INVS), ilest paradoxalement souvent plus facile de mobiliserles populations sur des risques incertains, au nom duprincipe de précaution, que sur des risques avérés.La problématique de la qualité de l’air illustre biencette réalité selon laquelle la mobilisation n’est pasproportionnelle au risque.

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