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S O M M A I R E Pages

LISTE DES PROPOSITIONS .................................................................................................. 7

AVANT-PROPOS .................................................................................................................... 9

EXPOS GNRAL ................................................................................................................. 11

I. ETAT DES LIEUX DES TAXES COMPORTEMENTALES .............................................. 11

A. LES TAXES COMPORTEMENTALES AUJOURDHUI ..................................................... 11 1. Une tentative de dfinition ................................................................................................... 11

a) Une dfinition littrale ................................................................................................. 11 b) Une dfinition restrictive ............................................................................................. 12

2. Un essai de recensement ...................................................................................................... 13 a) La faible prise en compte des problmatiques de sant publique par la TVA ......... 14 b) Combien de taxes comportementales ? ....................................................................... 16

B. DES ACCISES AUX TAXES COMPORTEMENTALES : LAPPARITION DUNE NOUVELLE CATGORIE FISCALE ? ................................................................................ 20

1. Un outil budgtaire ............................................................................................................. 20 a) Des taxes au produit facile ........................................................................................... 20 b) Des assiettes ancestrales ............................................................................................... 20

2. Un outil permettant de peser sur la formation des prix ......................................................... 22 3. Un outil de sant publique ? ................................................................................................ 23

a) Des considrations morales et hyginistes .................................................................. 23 b) Des objectifs de sant publique affirms ..................................................................... 24 c) Une fiscalit comportementale assume ? ................................................................... 26

C. DU BUDGET GNRAL AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE .......... 27 1. Une place croissante dans le financement de la protection sociale ......................................... 27

a) Une affectation dabord limite au financement des dpenses agricoles ... .............. 28 b) ... progressivement tendue lensemble du champ social. ...................................... 28

2. Des modalits daffectation symbolisant linstabilit et la complexit du financement de la protection sociale ............................................................................................................. 30 a) Des taxes qui participent linstabilit des modalits de financement de la

protection sociale .......................................................................................................... 30 b) Des taxes qui symbolisent le manque de lisibilit des modalits de

financement de la protection sociale ........................................................................... 32 3. Une affectation longtemps sans lien avec les dpenses de sant publique ............................... 33

II. LES TAXES COMPORTEMENTALES ? QUELLE LGITIMIT ? QUELLE EFFICACIT ? ..................................................................................................................... 35

A. MOBILISER LA POLITIQUE FISCALE POUR AGIR SUR LES COMPORTEMENTS : QUELLE LGITIMIT ? ................................................................. 35

1. Les fondements thoriques de la fiscalit comportementale .................................................... 35 a) Un moyen de pallier labsence de rationalit du consommateur .............................. 35 b) Un outil permettant dinternaliser les externalits ..................................................... 37 c) Lexistence dun double dividende ? ........................................................................... 38

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2. Des consquences sanitaires qui appellent une action rsolue des pouvoirs publics ............... 39 a) 73 000 dcs annuels attribuables au tabagisme ......................................................... 40 b) 49 000 morts par an lis lalcool ................................................................................ 42 c) La progression inquitante de lpidmie dobsit ................................................... 45

3. Un cot financier considrable pour la collectivit................................................................ 47 a) Les cots lis au tabagisme .......................................................................................... 47 b) Les consquences financires attribuables la consommation dalcool ................... 51 c) Les dpenses dassurance maladie engendres par les dsquilibres

alimentaires ................................................................................................................... 53

B. MOBILISER LA POLITIQUE FISCALE POUR AGIR SUR LES COMPORTEMENTS : QUELLE EFFICACIT ? ................................................................. 55

1. Prix, consommations, sant : des liens complexes et incertains ............................................. 55 a) Limpact dune augmentation des prix sur la consommation de tabac .................... 56 b) Leffet dune modification des prix sur la consommation dalcool ........................... 58 c) Limpact dune hausse des prix sur les comportements alimentaires ....................... 59

2. Contournements, substitutions : une efficacit conditionne par les stratgies des agents conomiques ........................................................................................................................ 61 a) Les ractions des entreprises ....................................................................................... 61 b) Les stratgies des consommateurs .............................................................................. 62

3. La ncessaire prise en compte de lefficacit sociale de la fiscalit ................................................ 64 a) Une fiscalit rgressive ? .............................................................................................. 64 b) Des politiques de taxation inquitables ? .................................................................... 65

4. Leffet signal , lment essentiel dune politique par les prix ............................................ 66

III. LA FISCALIT FRANAISE. UN INSTRUMENT DE POLITIQUE SANITAIRE ? ....... 68

A. UNE FISCALIT SUR LE TABAC TROP LONGTEMPS TOURNE VERS LE RENDEMENT ...................................................................................................................... 68

a) Une fiscalit encadre par le droit europen .............................................................. 68 b) Une rglementation nationale rcemment rforme .................................................. 69

(1) Le prix de rfrence, cl de voute de la fiscalit du tabac............................................... 70 (2) Une fiscalit htrogne ............................................................................................... 71

c) Le rle dterminant de la fiscalit du tabac dans la dfinition des prix de vente et dans lvolution de la structure du march ............................................................ 74

(1) Un levier efficace sur la dfinition des prix de vente ..................................................... 74 (2) Un rle dterminant dans lvolution de la structure du march ................................... 75

d) La fiscalit sur les tabacs : un instrument trop longtemps tourn vers le rendement ..................................................................................................................... 78

e) Vers lutilisation de la fiscalit du tabac des fins de sant publique ? ................... 84 (1) Une politique de prix enfin efficace .............................................................................. 84 (2) Un environnement en mutation .................................................................................... 85

B. UNE FISCALIT SUR LES BOISSONS ALCOOLISES SANS OBJECTIF ........................ 87 a) Un cadre communautaire vieillissant .......................................................................... 87 b) Un rgime fiscal hybride .............................................................................................. 90 c) Une structure fiscale reposant sur des objectifs difficilement identifiables .............. 93 d) Une fiscalit la croise des considrations sanitaires, conomiques et

culturelles ...................................................................................................................... 95

C. LES PRMICES DUNE FISCALIT NUTRITIONNELLE ? .............................................. 101 a) Les exemples trangers ................................................................................................ 101 b) La taxe sur les boissons sucres .................................................................................. 102 c) La taxe sur les huiles ..................................................................................................... 106 d) Une taxe sur les dpenses de promotion tombe en dshrence .............................. 109

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IV. GARANTIR LEFFICACIT ET LACCEPTABILIT DES CONTRIBUTIONS DE SANT PUBLIQUE ...................................................................................................... 112

1. Un pralable : abandonner le concept de fiscalit comportementale ....................................... 112 2. Une ncessit : redfinir les modalits de mise en uvre des contributions de sant

publique .............................................................................................................................. 113 3. Une ambition : mettre en cohrence le systme fiscal en vigueur ........................................... 114 4. Une gageure : harmoniser la fiscalit lchelle europenne .................................................. 116

TRAVAUX DE LA MISSION .................................................................................................. 117

I. AUDITIONS DES RAPPORTEURS ................................................................................... 117 Audition de M. Christian Ben Lakhdar, enseignant-chercheur en conomie des drogues et des addictions la Facult libre des sciences conomiques et de gestion de Lille, membre du Haut Conseil de la sant publique (mercredi 3 avril 2013) ................. 117 Audition de Mme Catherine Hill, chef du service de biostatistiques et dpidmiologie de lInstitut Gustave Roussy (mercredi 3 avril 2013) ................................. 123 M. Jol Forgeau, prsident, et Mme Audrey Bourolleau, dlgue gnrale de Vin et socit ; Mmes Sylvie Hnon-Badoinot, prsidente, Myriam Decoeur-Michel, directeur gnral, et M. Gilles Rouvire, directeur gnral adjoint, de la Fdration franaise des spiritueux ; M. Pascal Chvremont, dlgu gnral des Brasseurs de France (jeudi 23 mai 2013) ............................................................................ 128 Audition de Mmes Sylvie Hnon-Badoinot, prsidente, Myriam Decoeur-Michel, directeur gnral, et M. Gilles Rouvire, directeur gnral adjoint, de la Fdration franaise des spiritueux (jeudi 23 mai 2013) ............................................... 138 Audition de MM. Philippe Vasseur, prsident, et Pascal Chvremont, dlgu gnral des Brasseurs de France (jeudi 23 mai 2013) .............................................................. 143

II. PRSENTATION DU RAPPORT DINFORMATION .................................................... 148

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ........................................................................ 149

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LISTE DES PROPOSITIONS

Un pralable : abandonner le concept de fiscalit comportementale

Recommandation n 1 : substituer lexpression fiscalit comportementale la notion de contribution de sant publique

Une ncessit : redfinir les modalits de mise en uvre des contributions de sant publique

Recommandation n 2 : clarifier les objectifs poursuivis par de telles contributions en privilgiant les effets sanitaires au rendement financier

Recommandation n 3 : insrer, lorsque cest opportun, un volet fiscal dans chacune des stratgies pluriannuelles de sant publique dfinies par le Gouvernement

Recommandation n 4 : prvoir, au sein du Programme national de rduction du tabagisme, une hausse de 10 % par an du prix des diffrents produits du tabac sur les cinq prochaines annes

Une ambition : remdier aux incohrences du systme fiscal en vigueur

Recommandation n 5 : harmoniser les taux de taxe applicables aux huiles vgtales

Recommandation n 6 : aligner les taux de taxe applicables aux cigarettes au tabac rouler

Recommandation n 7 : mettre fin lavantage fiscal que constitue lapplication du taux de TVA rduit aux produits faisant lobjet dune contribution de sant publique

Recommandation n 8 : actualiser la liste des aliments bnficiant du taux de TVA rduit en tenant compte de leurs caractristiques nutritionnelles.

Recommandation n 9 : repenser les messages sanitaires accompagnant les publicits alimentaires pour garantir leur efficacit

Recommandation n 10 : rexaminer la ncessit de maintenir les contributions de sant publique assises sur les produits dont linnocuit est scientifiquement prouve

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AVANT-PROPOS - 9 -

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En avril 2013, la Mecss du Snat a dcid de sintresser la problmatique de la fiscalit comportementale , expression dsignant communment les taxes et prlvements poursuivant des fins de sant publique.

Ce travail fait cho lindniable intrt des pouvoirs publics pour ce sujet au cours des dernires annes, intrt illustr par la multiplication des initiatives parlementaires et gouvernementales visant instaurer de nouvelles taxes (taxes sur les boissons sucres, contribution sur les boissons nergisantes ) ou augmenter le taux des droits existants (droits de consommation sur les produits du tabac, droit sur les spiritueux et les bires).

La situation dgrade des finances publiques, qui appelle la multiplication des bases taxables, le niveau lev des prlvements pesant sur les facteurs de production traditionnels, qui conduit explorer des assiettes alternatives et le lien frquemment tabli entre consommation et dpenses de sant, qui appelle la participation des consommateurs au financement des dpenses sociales quils engendrent sont rgulirement voqus pour justifier un tel foisonnement.

Ce travail rpond surtout au nombre limit de travaux densemble raliss ce jour sur la question. Jusqu la publication du rapport dtape du Haut Conseil du financement de la protection sociale du 7 juin dernier, abordant le sujet sous langle exclusif du financement de la scurit sociale, le seul document de rfrence en ce domaine tait le rapport IGS / IGF dat de septembre 2008 et limit la pertinence et la faisabilit d'une taxation nutritionnelle.

Cest dans ce contexte que la Mecss entend dresser un tat des lieux objectif dune fiscalit mal connue, mal comprise et mal nomme, afin den faire ressortir les enjeux, den souligner lintrt et den tablir les limites.

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EXPOS GNRAL - 11 -

EXPOS GNRAL

I. ETAT DES LIEUX DES TAXES COMPORTEMENTALES

Frquemment employ dans le discours politique, abondamment utilis au niveau mdiatique, le concept de fiscalit comportementale - ou de taxe comportementale demeure un parfait inconnu en matire juridique et fiscale. Le Conseil constitutionnel lui prfre la notion de fiscalit incitative quand les manuels se contentent dnumrer des droits indirects ou des impts sur la consommation.

La fiscalit comportementale se situe ainsi dans une zone grise qui requiert un certain pragmatisme et appelle une tentative de dfinition. Elle donne voir comment des taxes de rendement ancestrales sont dsormais mobilises des fins de sant publique.

Elle illustre surtout les volutions dun systme fiscal marque par linterventionnisme des pouvoirs publics et les besoins de financement grandissants de notre systme de protection sociale.

A. LES TAXES COMPORTEMENTALES AUJOURDHUI

1. Une tentative de dfinition

En dpit dune popularit dsormais bien tablie parmi les parlementaires et dun intrt grandissant de la part des mdias, les contours de la notion de fiscalit comportementale restent difficiles cerner. Ni la doctrine, ni la jurisprudence ne se sont en effet expressment prononces ce jour sur le contenu dune expression qui transcende les catgories fiscales tablies.

Ce constat nest pas surprenant dans un domaine la fiscalit qui sest longtemps montr rticent aux dfinitions juridiques et repose encore largement sur des concepts tablis au cours de la premire moiti du XIXme sicle. Il parat pourtant ncessaire de procder cet exercice de dfinition afin de garantir la clart du propos et la prcision de lanalyse.

a) Une dfinition littrale

Dans son acception littrale, la fiscalit comportementale dfinit lensemble des outils fiscaux utiliss par les pouvoirs publics pour influencer le comportement des agents conomiques (entreprises, mnages ). Elle se confond avec la notion de fiscalit incitative pour reprendre la terminologie employe par le juge constitutionnel1 dsignant lensemble des incitations fiscales

1 Voir notamment les dcisions du Conseil constitutionnel numro 2000-441 DC, 28 dcembre 2000, Loi de finances rectificative pour 2000, cons. 34, 2003-488 DC, 29 dcembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003, cons. 9, 2009-599 DC du 29 dcembre 2009, Loi de finances pour 2010, cons. 80 aux termes desquelles le principe dgalit ne fait pas obstacle ce que soient tablies des impositions spcifiques ayant pour objet dinciter les redevables adopter des comportements conformes des objectifs dintrt gnral, pourvu que les rgles quil fixe cet effet soient justifies au regard desdits objectifs .

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(impts et taxes mais aussi exonrations, crdits dimpts voire modulations de cotisations ) utilises par les pouvoirs publics pour inciter les redevables adopter des comportements conformes des objectifs dintrt gnral.

Cette dfinition se heurte au nombre et la diversit des missions assignes la fiscalit par les pouvoirs publics. Depuis lapparition de lEtat moderne, loutil fiscal est en effet utilis bien au-del de la traditionnelle couverture des charges publiques. Il est dsormais ouvertement mobilis pour atteindre des objectifs aussi divers que la rduction des dommages causs lenvironnement par certaines activits (taxe gnrale sur les activits polluantes, bonus-malus automobile), la lutte contre le bruit engendr par le trafic arien (taxe sur les nuisances sonores ariennes) ou la rgulation des comportements des entreprises en matire demploi des travailleurs gs.

Valrie Pcresse, alors ministre du budget, rangeait dailleurs parmi les taxes comportementales la taxe sur les loyers abusifs des micro-logements loccasion des dbats sur le projet de loi de finances pour 2012. Elle prcisait cet gard : Une autre taxe comportementale qui figure dans ce projet de loi de finances est celle relative aux loyers abusifs des toutes petites surfaces. Nous considrons que certains propritaires abusent et font payer trop cher ces petites surfaces.

b) Une dfinition restrictive

Dans les faits, le champ de la fiscalit comportementale semble cependant plus restreint que celui de la fiscalit incitative retenu par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Loin de concerner lensemble des mesures fiscales destines inciter les redevables adopter des comportements conformes des objectifs dintrt gnral, lexpression parat dsigner plus particulirement les taxes et impositions poursuivant des objectifs de sant publique.

Lors de la prsentation du plan de rduction des dficits publics dvoil le 24 aot 2011, le Premier ministre de lpoque, Franois Fillon, proposait dailleurs de recourir aux taxes comportementales afin de freiner la consommation de produits dont une consommation excessive est fortement facteur de risques pour la sant .

Dans le mme esprit, lanalyse des dbats entourant lexamen du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014 permet de constater que cette expression a t utilise par les parlementaires lappui damendements principalement motivs par des problmatiques de sant publique.

Ces propositions visaient, selon leurs auteurs :

- lutter contre le tabagisme des jeunes et des femmes par laugmentation des droits sur les tabacs ;

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- limiter lutilisation des huiles riches en acide palmitique favorisant les maladies cardiovasculaires par la cration dune contribution additionnelle la taxe spciale sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah ;

- diminuer lmission de particules fines lorigine de cancers, de maladies respiratoires et dgnratives par la mise en place dune taxe sur les immatriculations de voitures neuves fonctionnant au gazole ;

- rduire la consommation des boissons rputes favoriser les accidents cardiaques graves chez les consommateurs porteurs de prdispositions gntiques par ladoption dune taxe sur les boissons nergisantes.

Dans ces conditions, la fiscalit comportementale se dfinirait aujourdhui comme un sous-ensemble de la fiscalit incitative visant conduire les redevables adopter des comportements conformes aux objectifs de sant publique poursuivis par les pouvoirs publics.

Cette dfinition diffre de celle propose par le Haut Conseil du financement de la protection sociale pour les prlvements vise comportementale . Le rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement de la protection sociale1 propose en effet de dfinir ces prlvements comme les mesures fiscales et sociales dont lobjectif est de limiter une consommation ou une activit dont un usage ou une pratique abusifs reprsentent un risque pour la socit .

A lissue de ses auditions, la mission a toutefois estim que lutilisation du terme abusif introduisait un biais subjectif susceptible de susciter, dans un certain nombre de cas, dinutiles controverses. Elle a par consquent fait le choix de sen rfrer aux objectifs de sant publique fixs par les pouvoirs publics pour dfinir la fiscalit comportementale, tant entendu que si la pertinence de ceux-ci peut tre discute, leurs contours font rarement dbats.

2. Un essai de recensement

Le nombre doutils fiscaux rpondant la dfinition retenue ci-dessus doit son tour faire lobjet dun travail de recensement afin de dvoiler lexistence ou non dune politique fiscale incitative en matire de sant publique.

Lexamen du systme fiscal franais permet de douter de la dfinition dune vritable stratgie en ce domaine. En effet, la fiscalit comportementale franaise se rsume pour lheure quelques taxes aux assiettes troites et au rendement limit majoritairement issues des anciennes accises. Elle laisse en revanche ostensiblement de ct les marges de manuvre offertes par le principal impt pesant sur la consommation.

1 Haut Conseil du financement de la protection sociale. Rapport dtape sur la clarification et la diversification du financement de la protection sociale. Juin 2013.

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a) La faible prise en compte des problmatiques de sant publique par la TVA

Une politique fiscale visant influencer les habitudes de consommation devrait logiquement sappuyer sur une modulation des taux du principal impt assis sur les dpenses la TVA.

Pour mmoire, la rglementation communautaire1 autorise les Etats membres appliquer des taux de TVA diffrencis entre les diffrents produits : les articles 97 et 99 de la directive 2006/112/CE prvoient ainsi un taux normal qui ne peut tre infrieur 15 % et un ou deux taux rduits qui ne peuvent tre infrieurs 5%. Cet cart de taux, condition quil soit suffisant et intgralement rpercut sur le prix pay par le consommateur, pourrait par consquent tre utilis par les pouvoirs publics pour signaler les produits dont ils souhaitent encourager la consommation.

Si la France utilise dsormais ces trois taux2, fixs respectivement, depuis le 1er janvier dernier 20 %, 10 % et 5,5 %, il convient pourtant de remarquer que leur application aux diffrents biens de consommation ne semble procder daucune logique de sant publique particulire.

Cette remarque est particulirement fonde sagissant de la TVA applicable aux produits alimentaires dont les taux diffrent selon la nature et les modalits de consommation.

Aux termes de larticle 278-0 bis du code gnral des impts, lensemble des produits alimentaires destins la consommation humaine bnficient du taux rduit de 5,5 %. Seules quatre catgories dentre eux chappent cette rgle : les produits de confiserie, les chocolats et tous les produits composs contenant du chocolat ou du cacao3, les margarines et graisses vgtales et le caviar qui sont imposs au taux de 20 %.

Le sort particulier rserv ces quatre catgories de produits, sil peut rejoindre incidemment certains objectifs de sant publique poursuivis par les autorits, ne rsulte pourtant daucune considration sanitaire.

Le taux major appliqu aux confiseries, aux produits chocolats et au caviar est en effet li aux notions de plaisir et de luxe (par opposition celui de premire ncessit ) traditionnellement attaches la consommation de ces produits.

1 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au systme commun de taxe sur la valeur ajoute. 2 Le taux intermdiaire de 7 %, fix 10 % depuis le 1er janvier 2014, a t introduit le 1er janvier 2012. 3 Toutefois le chocolat, le chocolat de mnage au lait, les bonbons de chocolat, les fves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux rduit de 5,5 %.

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La majoration impose aux margarines et aux graisses vgtales tient quant elle des considrations de politique agricole, savoir la volont constante du lgislateur1 de soutenir la filire laitire nationale en favorisant, par le biais fiscal, la consommation et, par voie de consquence, la production des graisses dorigine animale en gnral et du beurre en particulier2.

Ces logiques disparates entranent, du point de vue de la sant publique, des situations susceptibles de nuire la cohrence de cet impt et, plus gnralement de notre systme fiscal.

Lcart de taux constat entre les diffrentes graisses mais aussi entre les diffrents produits chocolats est ainsi videmment contestable dun point de vue strictement nutritionnel.

Par ailleurs, le rgime particulier appliqu aux produits de seconde ncessit comme les confiseries ou le caviar pourrait tre tendu de nombreux autres produits alimentaires bnficiant ce jour dun taux rduit.

Plus largement, il est remarquable que des produits faisant par ailleurs lobjet dune taxation pour des raisons de sant publique comme les boissons sucres, les boissons dulcores et les boissons nergisantes bnficient nanmoins dun taux de TVA rduit .

Dans le mme ordre dide, les questions de sant publique sont restes largement trangres aux distinctions tablies en matire de taux de TVA applicables aux produits de restauration.

Dune part, le choix dappliquer pendant tant dannes le taux normal de 19,6 % la vente consommer sur place dans lensemble des restaurants et de faire bnficier du taux rduit de 5,5 % la vente emporter a sans doute contribu lacclration du dveloppement de nouvelles pratiques alimentaires comme le snacking 3 aux dpens des repas traditionnels pourtant recommands dun point de vue nutritionnel.

Dautre part, le passage du taux normal de 19,6 % au taux rduit de 5,5 % compter du 1er juillet 2009 pour les restaurateurs ne sest accompagn daucune considration relative limpact potentiellement positif dune telle mesure en terme de sant publique.

Si lon peut regretter que la TVA applicable aux produits alimentaires ne soit pas mobilise par les pouvoirs publics des fins sanitaires, on peut faute de mieux souligner lhomognit des taux

1 La diffrence originelle de taux entre la margarine et le beurre rsulte de larticle 16 de la loi n60-1384 du 23 dcembre 1960 portant loi de finances pour 1961 : Le taux rduit de la taxe sur la valeur ajoute est port de 6 % 10 % en ce qui concerne la margarine et la graisse vgtale alimentaire. 2 Cf. Dcision n 2011-121 QPC du 29 avril 2011 Socit Unilever France. 3 Le snacking dsigne une consommation de plats prpars et standardiss en dehors ou en substitution des repas classique

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appliqus lensemble des boissons alcoolises ( consommer sur place, emporter et livrer) et aux produits du tabac. Ceux-ci sont en effet imposs au taux normal 1 et le produit qui en est issu est affect au financement de la protection sociale.

b) Combien de taxes comportementales ?

Le nombre de taxes rpondant la dfinition propose savoir celles destines inciter les redevables adopter des comportements conformes aux objectifs de sant publique poursuivis par les pouvoirs publics et leur poids dans le systme fiscal franais est dans les faits inversement proportionnel limportance quil leur est accorde dans le dbat public au cours des dernires annes.

En tenant compte de ladoption de la nouvelle taxe sur les boissons nergisantes cre par larticle 18 de la loi de financement de la scurit sociale pour 20142 larticle 1613 bis A du CGI, la mission a dnombr onze prlvements rpondant la dfinition retenue, correspondant un produit fiscal estim 15,3 milliards deuros pour 2014 par les annexes du projet de loi de financement.

Ce produit reprsente peine plus 3 % des recettes de lensemble des rgimes obligatoires de scurit sociale - estimes 464,7 milliards deuros par le projet de loi de financement pour 2014. Il correspond en revanche prs de 30 % du montant total des impts et taxes affects au financement de ces rgimes et 40 % de ceux et celles affects au financement du rgime gnral.

1 Ce taux est calcul en dedans en matire de tabac. 2 Loi n 2013-1203 du 23 dcembre 2013 de financement de la scurit sociale pour 2014.

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Vue densemble des taxes comportementales

2012 2013 2014

Droit de consommation sur les tabacs (art. 575 CGI) 11 134 10 980 11 020

Droits indirects sur les alcools 2 488 2 885 2 913

Droit de consommation sur les alcools (art. 403 CGI) 1 993 2 222 2 238

Droit de circulation sur les vins, poirs, cidres et hydromels (art. 438 CGI)

120 121 122

Droit de consommation sur les produits intermdiaires (art. 402 bis CGI) 75 72 73

Droit de circulation sur les bires (a du I de lart. 520 A CGI)

300 470 480

Cotisation de solidarit sur les alcools de plus de 18 (art. L. 245-7 L. 245-11 CSS)

631 709 714

Taxe Prmix (art. 1613 bis CGI) ND ND ND

Contribution sur les boissons sucres (art. 1613 ter CGI)

351 288 312

Contribution sur les boissons dulcores (art. 1613 quater CGI)

63 61

Contribution sur les boissons nergisantes (art. 1613 bis A du CGI)

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Contribution sur les dpenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques (art. L. 245-1 du CSS)

175 174 189

Contribution perue au profit de lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (art. L 2133-1 du code de la sant publique)

7 ND ND

Total 14 786 15 099 15 274

Source : annexe 6 Evolution des primtres dintervention entre lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du projet de loi de financement de la scurit sociale

Ces prlvements peuvent tre rangs en quatre catgories dont le poids relatif dans la structure de la fiscalit comportementale diffre de manire substantielle.

Le droit de consommation sur les tabacs manufacturs, rgi par le larticle 575 du code gnral des impts et encadr par la directive 2011/64/UE1, reprsente 11 milliards deuros en 2014 soit plus de 72 % du produit de lensemble des taxes comportementales.

1 Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturs.

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Les droits indirects perus sur les alcools, fixs par le code gnral des impts et encadrs par les directives n 92/83/CEE et n 92/84/CEE1, auxquels sajoute la cotisation sur les boissons alcooliques titrant plus de 18 % et la taxe Prmix , devraient quant eux reprsenter 3,6 milliards deuros en 2014, soit prs de 24 % du total de ces taxes.

Le produit des trois taxes assises sur les boissons non alcoolises, savoir les contributions assises sur les boissons sucres, dulcores et nergisantes, devrait se limiter 438 millions deuros pour lanne venir et reprsenter moins de 3 % du produit issu de la fiscalit comportementale (et moins de 0,01 % des recettes de lensemble des rgimes obligatoires de scurit sociale).

Il convient enfin dinclure dans cette typologie deux taxes assises sur des dpenses de promotion qui sinscrivent dans une dmarche de sant publique : la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques dfinie larticle L. 245-1 du code de la scurit sociale et la contribution perue au profit de lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES) prvue par larticle L. 2133-1 du code de la sant publique.

La premire, institue en 1983 et recouvre par lAgence centrale des organismes de scurit sociale, sinscrit dans la politique de rgulation des dpenses de sant en incitant les laboratoires pharmaceutiques limiter leurs actions de promotion.

La seconde, cre loccasion de la loi relative la sant publique de 20042, participe la politique de lutte contre lobsit en imposant aux annonceurs et aux promoteurs ne souhaitant pas ajouter une information caractre sanitaire leurs messages publicitaires et leurs actions de promotion en faveur de produits alimentaires manufacturs ou de boissons avec ajouts de sucres, de sel ou ddulcorants de synthse de verser une contribution affecte lINPES.

Le produit de lensemble de ces taxes est dsormais intgralement affect au financement de la protection sociale, lexception des recettes issues de la contribution prvue larticle L. 2133-1 du code de la sant publique affect lINPES. Le dtail de cette affectation est rsum dans le tableau ci-dessous.

1 Directives n 92/83/CEE et n 92/84/CEE du Conseil du 19 octobre 1992, concernant le rapprochement des taux daccises sur lalcool et les boissons alcooliques. 2 Article 29 de la loi n 2004-806 du 9 aot 2004 relative la politique de sant publique.

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Affectation des taxes comportementales en 2014

Nature de limposition Affectataire % daffectation

Droit de consommation sur les tabacs (art. 575 CGI)

Cnam 60

CnaF 7,27

MSA salaris 9,18

CCMSA non-salaris maladie 17,6

CCMSA non-salaris vieillesse RCO

1,89

Autres rgimes 0,6

Fonds CMUc 3,15

Fcaata 0,31

Droit de consommation sur les alcools (art. 403 CGI)

CCMSA non-salaris maladie 57,8

CCMSA non-salaris vieillesse RCO 42,2

Droit de circulation sur les vins, poirs, cidres et hydromels (art. 438 CGI)

CCMSA non-salaris vieillesse RCO

100

Droit de consommation sur les produits intermdiaires (art. 402 bis CGI)

CCMSA non-salaris vieillesse RCO 100

Droit de circulation sur les bires (a du I de lart. 520 A CGI)

CCMSA non-salaris vieillesse RCO

100

Cotisation de solidarit sur les alcools de plus de 18 (art. L. 245-7 L. 245-11 CSS)

CCMSA non-salaris vieillesse RCO 100

Taxe Prmix (art. 1613 bis CGI) Cnam 100

Contribution sur les boissons sucres (art. 1613 ter CGI)

CCMSA non-salaris maladie 100

Contribution sur les boissons dulcores (art. 1613 quater CGI)

CCMSA non-salaris maladie 100

Contribution sur les boissons nergisantes (art. 1613 bis A du CGI)

Cnam ? 100

Contribution sur les dpenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques (art. L. 245-1 du CSS)

Cnam 100

Contribution perue au profit de lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (art. L 2133-1 du code de la sant publique)

INPES 100

Source : annexe 6 Evolution des primtres dintervention entre lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du projet de loi de financement de la scurit sociale

- 20 -

B. DES ACCISES AUX TAXES COMPORTEMENTALES : LAPPARITION DUNE NOUVELLE CATGORIE FISCALE ?

1. Un outil budgtaire

Une lecture rapide de la liste des taxes comportementales permet de mesurer le poids pris par les accises dans cette nouvelle catgorie fiscale.

Considres comme des prlvements de rendement par excellence, les taxes sur la consommation peuvent galement, compte tenu de leur rle dans la formation des prix de vente, tre efficacement mobilises des fins sanitaires.

a) Des taxes au produit facile

La doctrine fiscale a souvent prsent limpt sur les richesses comme le plus rationnel et limpt sur les consommations comme le plus commode et le plus productif. Selon lexpression de lconomiste Jean-Gustave Courcelle-Seneuil1, cest moins le principe rationnel qui recommande ltablissement de limpt sur les consommations que leur produit facile.

Lanalyse historique permet en effet de constater que les princes et les lgislateurs se sont moins proccups de la nature des objets quil convenait de taxer que de la facilit avec laquelle ceux-ci pouvaient ltre dans lintrt de leurs finances ou de celui du royaume.

Ils ont systmatiquement recherch des objets dont la production, la consommation ou la circulation taient faciles valuer, mesurer et surveiller, taxant au gr des besoins les denres comestibles (le sel, les crales, les viandes, les huiles), les boissons (les vins, les cidres, les bires, les vinaigres, lalcool ) et les consommations diverses (les huiles, le cuir, le savon, le papier ou le fourrage).

Les circonstances dans lesquelles les objets de consommation pouvaient tre assujettis la taxe ont dailleurs faonn la typologie de ces impts indirects. On distinguait ainsi les droits de douanes dsignant les taxes perues aux frontires, les accises tablies lintrieur du pays et les octrois, levs dans lintrt de quelques localits.

b) Des assiettes ancestrales

Si lexpression de taxe comportementale est rcente, elle se borne par consquent dsigner des impositions reposant sur des assiettes exploites depuis lancien rgime.

1 Jean-Gustave Courcelles-Seneuil, Trait thorique et pratique dconomie politique. Paris, 1858.

EXPOS GNRAL - 21 -

Concernant le vin, Charles de Villedeuil recense dans son Histoire de limpt sur les boissons1, vingt-huit droits ou taxes sur sa production, sa circulation et sa vente dans le royaume de France pour lanne 1324. Ces impositions rpondent au nom de vinage, cellerage, chantelage, trainage, ventrage rouage, timonage, mueson, pontenage, cauciage, pavage, guidonnage, barrage, botage, bouteillage, levage, jalage, quayage ou encore portaticum.

Fondues dans un impt gnral dnomm aides2, ces taxes volueront rgulirement au gr des circonstances conomiques et des considrations politiques, la satisfaction des revendications populaires alternant ostensiblement avec la difficile mais ncessaire couverture des dpenses publiques.

Un des premiers actes du gouvernement de la restauration sera ainsi de ne fixer quun seul droit de mouvement pour un mme transport de vin. Le prambule du dcret du 27 avril 1814, prcise que connaissant les intentions paternelles du roi pour le soulagement de son peuple, nous avons cru devoir retrancher tout ce que cet impt (sur les boissons) a de plus vexatoire, et le rendre supportable au peuple . Les ncessits du Trsor conduisirent toutefois labolition de ce nouveau rgime par la loi du 8 dcembre 1814.

Dans le mme esprit, lAssemble constituante, au moment de lexpiration de son mandat, cdant au dsir de laisser aprs elle quelque rforme nouvelle qui popularist son passage, et sans se proccuper assez du bon tat des finances 3 dcida dabolir limpt sur les boissons compter du 1er janvier 1850. Le rtablissement de ce prlvement quelques mois plus tard conduira la dfinition de nouveaux principes relatifs limposition des boissons, parmi lesquels la mise en place dune nomenclature lie au taux dalcoolmie qui nest pas sans rappeler celle en vigueur.

Le dcret budgtaire du 17 mars 1852 distingue en effet des impositions particulires pour :

- les vins, les cidres, les poirs et les hydromels ;

- les vins compris entre 18 et 21 centimes dalcool ;

- les vins contenant plus de 21 centimes dalcool.

Les droits sur lalcool, entendus comme les taxes assises sur les liqueurs obtenues par distillation du vin, des fruits, des graines des tubercules ou des diverses substances farineuses, remontent quant eux au XVIIme sicle.

1 Charles de Villedeuil, Histoire de limpt sur les boissons, Paris, 1854. 2 Initialement lev sur toutes les denres alimentaires pour faire face des dpenses exceptionnelles, ces aides deviendront des impositions ordinaires assises plus spcifiquement sur les boissons. 3 Flix Esquirou de Parieu, Trait des impts, 2: considrs sous le rapport historique, conomique et politique, Paris, 1866.

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Leau de vie fut ainsi successivement soumise des droits de quatrime et de huitime pour la vente au dtail par des arrts du conseil des 28 mars et 6 novembre 1659, des droits de gros et daugmentation par un arrt du 25 dcembre 1665 et un droit de subvention lentre des villes par lordonnance de 16801.

Supprimes le 2 mars 1791, les impositions sur leau de vie furent progressivement rtablies par la loi du 5 ventse an XII (25 fvrier 1804). La structure de ces taxes fut considrablement simplifie en 1824 avec la cration dun droit de consommation unique fix 50 francs par hectolitre dalcool pur, et celle dun droit dentre dans les villes comptant plus de 4 000 habitants.

Le tabac a connu quant lui deux rgimes fiscaux distincts assurant des revenus considrables et rguliers au Trsor. Frapp par un droit dentre de 30 sols par livre en 1629, son exploitation est place en 1674 sous la responsabilit de lEtat par le gouvernement de Louis XIV.

Le rgime du monopole de lachat, de la fabrication et de la vente, prorog de cinq ans en cinq ans par le pouvoir lgislatif et qui perdurera jusquen 1970 inspirera Adolphe Tiers ce jugement svre : Les gouvernements, ne sastreignant aucune gne envers une consommation qui est un vice, ont cherch le moyen le plus sr de prlever limpt, et ils ont imagin de fabriquer eux-mmes le tabac 2.

2. Un outil permettant de peser sur la formation des prix

Au risque doublier les difficults lies au caractre alatoire de leur perception et aux ingalits sociales et gographiques quelles peuvent entraner, les pouvoirs publics ont abondamment mis en avant les avantages attachs aux accises.

Lexpos des motifs du projet de loi prsent par le ministre des finances le 6 octobre 1830 concernant la rforme de limpt sur les boissons souligne ainsi que les impts indirects sont les plus quitables de tous, ceux qui se rpartissent le mieux. Ils se proportionnent la prosprit publique, se resserrent ou se dveloppent avec elle, et lon peut en user sans crainte, car lorsquils produisent cest un signe que le pays est riche et quil peut dpenser. .

La doctrine sest quant elle intresse aux consquences de ces taxes sur le processus de formation des prix des produits assujettis en des termes identiques ceux employs lors des dbats contemporains.

1 Encyclopdie mthodique (finances, eaux de vie), Paris, 1884. 2 Adolphe Thiers, De la proprit, Paris, 1848.

EXPOS GNRAL - 23 -

Ainsi, dans son Trait des impts publi en 1866, lconomiste Flix Esquirou de Parieu1 faisait-il dj remarquer que les taxes sur la richesse circulante sinsinuent, pour ainsi dire, dans les canaux par lesquels la circulation sopre, et peuvent les obstruer ou les dgager, selon quelles sont plus ou moins considrables. Les taxes pesantes rtrcissent la circulation : les taxes lgres la facilitent. De l les relations pleines dintrt entre llvation de limpt et lextension de la consommation. ()

Les accises ont de ce fait t trs tt identifies comme un outil rglementaire permettant aux pouvoirs publics de simmiscer dans la formation des prix de march et, par ce biais, dencourager ou de rduire la consommation des produits taxs.

Loutil fiscal a ainsi t envisag pour moduler le prix du vin afin den favoriser laccs certaines catgories de consommateurs. Le dput Bocher prconise ainsi de surtaxer les buveurs intemprants et oisifs et daffranchir la provision de famille de louvrier 2.

Laction sur les prix par le biais fiscal a galement t mise en uvre afin de dcourager et de dsintresser la fraude et de garantir les rentes lies au monopole sur le tabac. Daprs Jean-Baptiste Duvergier3, limpt sur les tabacs comporta longtemps une rduction dans les zones dans lesquelles son introduction frauduleuse tait considre comme la plus facile afin den faire diminuer le prix dachat.

3. Un outil de sant publique ?

Linfluence des accises sur le niveau des prix de vente, et par consquent sur la consommation des produits taxs, va entraner le dveloppement de considrations morales et hyginistes qui sont au fondement mme de la notion de fiscalit comportementale .

a) Des considrations morales et hyginistes

La doctrine fiscale a trs tt considr quil existait des taxes dautant plus lgitimes quelles taient assises sur des produits rpertoris comme dommageables pour la sant publique.

Flix Esquirou de Parieu note ce sujet que limpt sur leau de vie prsente un de ces exemples assez rare dans lesquels ltablissement des taxes peut tre clair et dirig par une pense morale autre celle que la justice de la rpartition de la charge. Llvation de limpt peut avoir pour but de concilier souvent

1 Ibid. 2 Rapport de M. Bocher, rapporteur, au nom de la commission denqute parlementaire sur lassiette et le mode de rpartition de limpt sur les boissons, dpos sur le Bureau de lAssemble lgislative le 14 juin 1851. 3 Jean-Baptiste Duvergier, Collection des lois, dcrets, ordonnances, rglements et avis du Conseil dtat. propos de la loi sur les tabacs de 1840.

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laccroissement du revenu public avec la restriction hyginiquement et moralement utile de la consommation, ou du moins avec lobstacle apport son accroissement.

Dans le mme ouvrage, il considre que le tabac est un objet de luxe et dagrment qui par lattrait quil prsente, obtient une faveur utile au produit de limpt dont il est affect, de sorte que, facultativement pay par les contribuables, il enrichit le trsor sans aggraver dune manire srieuse la charge de lexistence. On peut mme regarder limpt sur le tabac comme dune certaine utilit hyginique. Laugmentation de limpt sur le tabac qui a t ralise en 1860 en France na pas t seulement lgale, elle a d tre considre avec ferveur, le tabac tant regard par quelques-uns comme presque aussi nuisible que lalcool la sant publique .

Il est intressant de noter que ces considrations ne sont pas lapanage des conomistes franais. Karl David Heinrich Rau1, lun des plus brillants conomistes allemands du XIXme sicle, considre la mme poque que leau de vie est (...) une excellente matire imposable, parce que son usage devient aisment excessif, se change promptement en habitude, et devient si dangereux pour lesprit et le corps que le lgislateur doit dsirer de restreindre sa consommation par llvation de son prix .

b) Des objectifs de sant publique affirms

Lutilisation de laccise comme outil de sant publique ne deviendra ralit qu partir des annes 1980. La modification du comportement des consommateurs - voire des producteurs - et le financement des dpenses de sant sont alors mis en avant pour justifier laugmentation des taux ou la cration de nouvelles accises.

La cration dune nouvelle cotisation peut ainsi sappuyer sur la ncessit de faire participer les consommateurs dalcool et de tabac au financement des surcots lis leurs habitudes de consommation.

Tel est ainsi lobjectif poursuivi par Pierre Brgovoy, ministre des affaires sociales et de la solidarit nationale, lors de la discussion de larticle 25 de la loi du 19 janvier 1983 instituant une cotisation sur le tabac et les boissons alcooliques en raison des risques que comporte lusage immodr de ces produits pour la sant au profit de la caisse nationale dassurance maladie.

Dfendant son dispositif dont la partie relative au tabac sera abroge moins dun an plus tard il indique : A partir du moment o lon considre que lusage immodr est une cause des maladies dont on a parl, avec des consquences nfastes sur la sant, il convient de se demander () si ceux qui usent de manire excessive de lalcool ou du tabac, nuisant leur sant et, parfois aussi, par les accidents de la route, la collectivit tout entire, nont pas le devoir de contribuer, dune manire modeste, au financement des dpenses ainsi engendres. Je

1 Karl David Heinrich Rau, Grundstze der Finanzwissenschaft, Leipzig, 1864.

EXPOS GNRAL - 25 -

puis vous assurer, mesdames et messieurs, que nous () avons le devoir de nous demander sil nest pas possible, en instaurant une contribution modre pour ceux qui abusent de ces produits, de trouver des sources de financement utiles pour la collectivit. 1

Le recours la fiscalit est, dans dautres circonstances, expressment envisag pour financer lassurance maladie et rduire la consommation des produits taxs par le biais de laugmentation de leurs prix relatifs.

Il sagit ici de la cration dune ventuelle taxe de sant publique sur les tabacs 2 dans le cadre du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 19983. Bernard Kouchner, secrtaire dEtat la sant, prcisait en premire lecture devant lAssemble nationale que lobjectif vis () avec cette taxe est double. Il sagit, certes, de participer aux recettes de lassurance maladie, mais surtout dobtenir une augmentation substantielle du prix du tabac, y compris du tabac rouler, afin de dissuader nos concitoyens, et notamment les plus jeunes dentre eux, de fumer. 4

La fiscalit peut enfin tre utilise pour dtruire purement et simplement le march du produit tax. Il sagit dans ce cas moins de dissuader le consommateur de consommer que de forcer le producteur abandonner un march par la fixation de taux prohibitifs.

Cest le choix ralis en matire de taxation des boissons prmix dont le niveau de taxation - institu par la loi de financement de la scurit sociale pour 1997 est multipli par vingt-quatre par larticle 12 de la loi de financement pour 1999. Alfred Recours, rapporteur de la commission des affaires sociales de lAssemble nationale et dpositaire de lamendement sur le sujet assumait cette position : Nous ne pouvons pas accepter que lon continue empoisonner une partie de notre jeunesse par des produits qui sont spcifiquement cibls pour lalcooliser. Cest cela le fond du problme. Certes, je suis rapporteur pour les recettes. Mais, en ce domaine, jai le mme objectif que vous : avoir une recette zro. Notre objectif, cest de tuer les prmix. Nous nous efforons donc de nous en donner les moyens. 5

1 Assemble nationale, sance du 18 octobre 1982. 2 Larticle 5 du PLFSS prvoyait la cration au profit de la Caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris, dune taxe de sant publique de 2,5 % sur les tabacs fabriqus en France et sur les tabacs imports ou faisant lobjet dune acquisition intracommunautaire et dune taxe additionnelle de 7 % sur les tabacs fine coupe destins rouler les cigarettes. 3 Loi n 97-1164 du 19 dcembre 1997. 4 Assemble nationale, sance du 30 octobre 1997. 5 Assemble nationale, sance du 29 octobre 1998.

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c) Une fiscalit comportementale assume ?

La gense de lexpression fiscalit comportementale , comme celle de taxe comportementale 1, est dlicate tablir. Bien quelle sinscrive dans une tradition doctrinale et politique sculaire, elle ne semble faire son apparition per se dans le dbat public quau dbut des annes 2010.

Valrie Pcresse, ministre du Budget, y fait en tout cas une rfrence appuye pour dfendre devant lAssemble nationale, loccasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, le plan de sant publique expos par le Premier ministre Franois Fillon le 24 aout 2011.

Elle indiquait cette occasion : Ce plan de prvention met en avant un outil nouveau : la taxe comportementale, qui vise augmenter le prix de certains produits pour modifier les comportements des Franais. Laugmentation de ces prix est un signal envoy aux Franais, aux familles, ce qui les incite un comportement plus protecteur en matire de sant publique. ()

Il ne sagit pas de taxer pour taxer, de faire du rendement mais davancer dans la voie des taxes comportementales qui sont utilises aujourdhui dans tous les grands pays du monde.

Nous esprons que cette taxe modifiera tout de suite les comportements, induisant terme une baisse du cot de lassurance maladie (). Jinvite les dputs de la majorit prendre ce tournant de la fiscalit comportementale. Cest une fiscalit moderne, cest enfin le passage une logique de prvention des dpenses dassurance maladie. 2

Il est intressant de constater que lexpression fiscalit comportementale ait sans doute t prononce pour la premire fois par un membre de lexcutif devant lAssemble nationale loccasion de la prsentation de la contribution sur les boissons sucres prvue larticle 46 du projet de loi de finances pour 2012. Lexpos des motifs relatif cet article prcisait dailleurs sans la moindre ambigit que cette contribution sinscrit dans le cadre du plan national nutrition sant publique qui promeut une alimentation quilibre comme composante essentielle de la sant publique. (Son) montant (...) vise, en augmentant le prix de ces produits, dissuader le consommateur et lorienter vers dautres types de boissons .

En effet si cette contribution devait finalement subsister dans le texte dfinitif du projet de loi, elle allait perdre, au cours de la navette parlementaire, son caractre comportemental et devenir une simple taxe de rendement tendue aux boissons dulcores.

Ce changement de cap, qui conduit labandon pur et simple des motivations de sant publique pourtant longuement exposes par le gouvernement, est parfaitement rsum par M. Jrme Cahuzac lors de la discussion intervenue en commission des Finances de lAssemble nationale

1 La notion de taxe comportementale est plus ancienne. Cf. ??? 2 Assemble nationale, sance du 21 octobre 2011.

EXPOS GNRAL - 27 -

sur les amendements dposs sur le projet de loi : Je me rjouis que le discours ait volu sagissant des industriels de la boisson. Lexigence de sant publique, chacun lavait devin, tait plus un affichage quune raison de fond - mme si la ministre du budget a, devant nous, dfendu vigoureusement lopinion contraire. Depuis, toutefois, les choses ont volu. Il me parat inutile de stigmatiser ces industriels en plus de les taxer. 1

Cette rfrence la fiscalit comportementale, abandonne au moment des discussions parlementaires en 2011, va nanmoins sancrer dans le dbat public au cours des deux dernires annes.

La prsentation par votre rapporteur M. Yves Daudigny, rapporteur gnral de la commission des affaires sociales du Snat, dun amendement proposant la cration dune contribution additionnelle la taxe spciale sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah loccasion des discussions sur le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013 va ainsi contribuer nourrir un large dbat sur lutilisation des produits palms par lindustrie agro-alimentaire.

Plus rcemment, notre collgue Grard Bapt, rapporteur de la commission des affaires sociales de lAssemble nationale sur le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014, quant lui insist sur le caractre comportemental de lamendement introduisant une contribution sur les boissons nergisantes larticle 1613 bis A du code gnral des impts : Voil pourquoi, dans un souci non pas de hausse des recettes mais de fiscalit comportementale finalit de sant publique, je vous propose de taxer ces boissons.

C. DU BUDGET GNRAL AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

1. Une place croissante dans le financement de la protection sociale

Les nouveaux objectifs assigns aux accises se sont paralllement accompagns de laffectation dune partie de plus en plus importante de leur produit au financement de la protection sociale.

Dans un contexte de fortes tensions sur les ressources de la scurit sociale, ces prlvements, mobiliss au gr des circonstances, ont activement particip la fiscalisation des recettes de la scurit sociale sans pour autant tre affects la couverture de dpenses de sant publique.

1 Rapport gnral sur le projet de loi de finances pour 2012, conditions gnrales de lquilibre financier, rapport n3805 dpos le 12 octobre 2011, Commission des finances, Assemble nationale, XIIIme lgislature, p.156.

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a) Une affectation dabord limite au financement des dpenses agricoles ...

Cest au sortir de la guerre que les premires accises ont t affectes au financement de certaines dpenses sociales, plus prcisment celles du rgime social agricole.

Aux termes de lordonnance du 26 mai 1945, ce rgime se voit en effet affecter le produit dune taxe sur les tabacs en feuilles cre pour loccasion, cens garantir la prennit de ses comptes. Elle sera remplace en 1964 par une taxe de 2 % sur lensemble des produits du tabac (cigarettes, cigares ou cigarillos, tabacs fumer, priser ) fabriqus et imports en France continentale et en Corse1.

Vingt ans plus tard, les accises sont de nouveau mises contribution pour renflouer les caisses dun budget annexe des prestations sociales agricoles en proie de grandes difficults financires.

Celui-ci se voit cette fois-ci affecter un prlvement de 100 francs par hectolitre dalcool pur sur le produit du droit de consommation peru dans les dpartements mtropolitains par larticle 13 de la loi de finances pour 19812.

b) ... progressivement tendue lensemble du champ social

Ce nest qu compter du dbut des annes 80 que des droits daccises sont progressivement dirigs vers le financement des diffrentes caisses du rgime gnral de la scurit sociale.

Larticle 26 de la loi Brgovoy du 19 janvier 1983 propose ainsi laffectation la caisse nationale dassurance maladie dune nouvelle cotisation perue sur le tabac et les boissons alcooliques . Cette initiative rencontrera un succs mitig : si la contribution assise sur les boissons dune teneur en alcool suprieure 25 % deviendra larticle L 245-7 du code de la scurit sociale, la contribution de 5 % sur les paquets de tabac sera supprime par la loi du 9 juillet 1984.

Cette dbudgtisation progressive du produit des accises sur lalcool et les tabacs au profit de la sphre sociale va samplifier dans les annes 90, ouvrant la voie la fiscalisation des ressources de la scurit sociale.

Ce mouvement de dbudgtisation prend dabord la forme de mesures parses destines alimenter les comptes de certaines caisses du rgime gnral et participer au financement du fonds de solidarit vieillesse nouvellement cr.

1 Article 85 de la loi de finances pour 1964. 2 Loi n 80-1094 de finances pour 1981.

EXPOS GNRAL - 29 -

Larticle 48 de la loi de finances initiale pour 1990 affecte ainsi 3,98 centimes de francs par cigarette la caisse nationale des allocations familiales afin de compenser, pour cette seule anne, le cot net de lopration de dplafonnement de lassiette et de baisse du taux des cotisations dallocations familiales.

Larticle 33 de la loi de finances initiale pour 1993 affecte le produit des droits de consommation sur le tabac, hauteur de 1,5 centime de francs par cigarette, la caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris (Cnam) afin de compenser, pour cette seule anne, les cots mdicaux du tabagisme.

Larticle 43 de la loi de finances pour 1994 affecte lensemble du produit des droits et taxes sur les boissons alcooliques prvus aux articles 402 bis, 403, 406 A, 438 et 520 A du code gnral des impts au fonds de solidarit vieillesse institu quelques mois plus tt.

Larticle 49 de la loi n 96-1181 du 30 dcembre 1996 de finances pour 1997 propose enfin daffecter sans limitation de dure 6,39 % des droits de consommation sur les tabacs la caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris.

Larticle 29 de la loi de financement de la scurit sociale pour 1997 affecte quant lui la Cnam le produit dune nouvelle taxe sur les boissons obtenues par mlange pralable entre les boissons et des boissons sans alcool (boissons pr-mix) raison de 1,5 franc par dcilitre.

Ce mouvement de dbudgtisation prend une nouvelle ampleur loccasion de la cration du fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (Forec) par larticle 5 de la loi n 99-1140 du 29 dcembre 1999 de financement de la scurit sociale pour 2000.

Ce fonds se voit en effet attribu 85,5 % produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturs prvu larticle 575 du code gnral des impts1 et 47 % du produit des droits de consommation sur les alcools vis larticle 403 du code gnral des impts2

A lissue de ladoption de ce texte, lintgralit des droits sur le tabac et lalcool se trouvent par consquent affects au financement dorganismes appartenant au champ de la protection sociale.

1 Le reliquat tant rparti entre la CNAMTS pour 13,97 % et le Fonds de cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante, cr par larticle 41 de la loi de financement de la scurit sociale pour 1999, pour 0,43 %. 2 Le reliquat tant rparti entre la CNAMTS pour 45 % et le Fonds de solidarit vieillesse pour 8 %.

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Affectataires des impts et taxes sur les alcools et les tabacs en 2000

Base juridique Nature de limposition Affectation Montants (en

milliards de francs)

Article 575 du CGI

Droit de consommation sur les tabacs

Forec (85,5 %) ; Cnam (13,97 %) ; Fcaata (0,43

%) 49,3

Article 1609 unvicies du CGI

Taxe sur les tabacs fabriqus Bapsa 0,5

Article L. 245-7 du CSS

Cotisation sur les alcools forts

Cnam 2,32

Article 403 du CGI

Droit de consommation sur les alcools

Forec (47 %) ; Cnam (45 %) ; FSV (8 %) 12,2

Article 402 du CGI

Droit de consommation sur les produits intermdiaires

(vins doux naturels, vins de liqueur ...)

FSV 1,2

Article 1613 bis du CGI

Taxe Prmix Cnam 0,1

Article 438 du CGI

Droit de circulation sur les vins, cidres, poirs et hydromels

FSV 0,88

Article 520 A du CGI

Droit sur les bires FSV 2,36

Source : fascicule des voies et moyens attach au PLF pour 2000

2. Des modalits daffectation symbolisant linstabilit et la complexit du financement de la protection sociale

Lhistorique de laffectation des taxes sur le tabac et les alcools symbolise mieux quaucune autre composante de la fiscalit affecte linstabilit et la complexit des modalits de financement de la protection sociale au cours des quinze dernires annes.

a) Des taxes qui participent linstabilit des modalits de financement de la protection sociale

Laffectation de lintgralit du produit des taxes sur les boissons alcoolises et le tabac aux comptes sociaux ouvre paradoxalement une priode dinstabilit chronique des modalits de financement de la protection sociale.

Cette instabilit se traduit en premier lieu par la rebudgtisation temporaire dune partie des taxes et contributions assises sur lalcool et le tabac.

EXPOS GNRAL - 31 -

Suite labrogation des dispositions du code de la scurit sociale relatives au Forec1 et au transfert des biens, droits et obligations de ce fonds lEtat au 1er janvier 20042, lintgralit du produit des taxes et contributions sur les alcools affectes ce fonds3 et 26,94 % du produit des droits de consommation sur les tabacs4 sont en effet raffects au budget gnral.

Ce mouvement sera toutefois de courte dure. Ds 2006, la totalit du produit des droits et taxes sur les alcools est redirig vers la sphre sociale dans le cadre de la mise en place du panier de taxes prvu larticle L. 131-8 du code de la scurit sociale pour financer les allgements gnraux de cotisations.

Il faudra attendre 2009 et la disparition de la fraction rsiduelle de 6,43 % du produit des droits de consommation sur les tabacs attribue au budget gnral pour que lensemble du produit soit de nouveau affect au financement des organismes entrants dans le champ de la protection sociale.

Cette instabilit se traduit galement par les incessants changements daffectataires du produit de ces droits entre 2003 et 2013.

Comme lindique le tableau ci-dessous, le produit des diffrentes taxes assises sur les alcools a t affect cinq rgimes ou organismes de scurit sociale diffrents au cours des dix dernires annes (quatre pour la cotisation prvue larticle L 245-7 du code de la scurit sociale).

Le produit des droits de consommation sur les tabacs ont quant eux t affects vingt-deux entits ou rgimes diffrents entre 2003 et 2014 et donn lieu quarante-cinq rajustements de leur cl de rpartition.

1 Article 3 du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2004. 2 La compensation au rgime de base de scurit sociale des pertes de cotisations lies aux mesures dallgements de charges portant sur les bas salaires et la rduction du temps de travail sont rintgre dans le budget de lemploi. 3 Il sagit plus prcisment du produit du droit de consommation (article 403), du droit de circulation sur les bires (article 520 A), du droit de consommation sur les produits intermdiaires (article 402 bis) et du droit de circulation sur les vins (article 438). 4 Larticle 24 du projet de loi de finances rpartit le reliquat du produit de ces droits entre la Caisse nationale dassurance maladie (22,27%), le fonds de cession anticipe des travailleurs de lamiante (0,32%), le fonds de financement des prestations sociales des non-salaris agricoles (0,31%) et le Bapsa (50,16%).

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Affectataires des impts et taxes sur les alcools (2000-2014)

2000/2003 2004/2005 2006/2008 2009/2011 2012/2014

Droit de consommation sur les alcools

Forec Budget gnral

Organismes de scurit sociale concerns par

les allgements gnraux de cotisations

CCMSA non-salaris - vieillesse

CCMSA non-salaris vieillesse

CCMSA

non-salaris - maladie

Droit de circulation sur

les vins Forec

Budget gnral

Organismes de scurit sociale concerns par

les allgements gnraux de cotisations

CCMSA non-salaris vieillesse

CCMSA

non-salaris - maladie

CCMSA non-salaris vieillesse

Droit de consommation

sur les produits

intermdiaires

Forec Budget gnral

Organismes de scurit sociale concerns par

les allgements gnraux de cotisations

CCMSA non-salaris

- maladie

CCMSA non-salaris - vieillesse

Droit de circulation sur

les bires Forec

Budget gnral

Organismes de scurit sociale concerns par

les allgements gnraux de cotisations

CCMSA non-salaris

- maladie

CCMSA non-salaris - vieillesse

Source : annexe 6 volution des primtres dintervention entre lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du projet de loi de financement de la scurit sociale

b) Des taxes qui symbolisent le manque de lisibilit des modalits de financement de la protection sociale

Linstabilit des modalits de financement de la protection sociale se double dun manque de lisibilit li la multiplication des affectataires dune mme assiette.

Ce phnomne est parfaitement illustr par lanalyse de laffectation du produit des droits de consommation sur les tabacs au cours des cinq dernires annes.

Pour les seules annes 2012, 11 affectataires se partageaient les 11,13 milliards deuros du produit de ce droit de consommation, pour des fractions allant de 53,52 % pour la Cnam 0,31 % pour le Fcaata.

EXPOS GNRAL - 33 -

Affectataires des droits de consommation sur les tabacs

2010 2011 2012 2013 2014

Cnam 38,81 53,52 52,33 68,14 60

Cnam - ATMP 1,58 1,58

CnaF 12,57 11,17 7,27

MSA salaris 10 10 9,18 9,18

CCMSA non-salaris maladie 18,68 15,44 15,44 9,46

CCMSA non-salaris vieillesse RCO

1,89 1,89 1,89 1,89 1,89

Autres rgimes 0,66 0,66 0,60 0,60

Fonds CMUc 3,15 3,15

Fcaata 0,31 0,31 0,31 0,31 0,31

FNAL 1,48 1,48 1,48

Fonds de solidarit 1,25 1,25 1,25

Financement des heures supplmentaires (art. L. 241-17 et 18 CSS)

3,15 1,30 3,89

Financement des allgements gnraux (art. L 131-6 CSS)

17,71

Apurement de la dette envers OSS

13,8

Source : annexes 6 volution des primtres dintervention entre lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du projet de loi de financement de la scurit sociale

3. Une affectation longtemps sans lien avec les dpenses de sant publique

Si les recettes tires des taxes sur les tabacs et des alcools ont t progressivement affectes au financement de la protection sociale, la mission constate cependant quelles ont t largement mobilises depuis vingt ans pour financer des dpenses sans rapport avec les questions de sant publique.

Dune part, une partie de ces recettes est historiquement affecte aux rgimes des exploitants agricoles afin de pallier linsuffisance de cotisations qui le caractrise. Cette tradition perdure avec laffectation, depuis 2009, aux branches maladie et vieillesse de la MSA de lintgralit des droits lis aux alcools et dune partie des droits de consommation sur les tabacs.

Dautre part, ces recettes ont largement financ la politique dallgements de cotisations patronales sur les bas salaires mene par les gouvernements successifs, renforce en 1998 par la mise en place de la rduction du temps de travail. Dabord massivement affectes au Forec entre

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2000 et 2003, elles ont compos compter de 2005 les diffrents paniers de recettes fiscales destins compenser le cot de ces exonrations pour les rgimes et branches de la scurit sociale.

Bien que ces recettes aient t trs largement rorientes vers la Cnam au cours des trois dernires annes, la mission rappelle quune partie dentre elles demeure affecte la caisse nationale dallocations familiales, au fonds CMUc ou au fonds de cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante.

EXPOS GNRAL - 35 -

II. LES TAXES COMPORTEMENTALES ? QUELLE LGITIMIT ? QUELLE EFFICACIT ?

Compose de taxes visant inciter les redevables adopter des comportements conformes aux objectifs de sant publique poursuivis par les pouvoirs publics, la fiscalit comportementale fait lobjet dinterrogations rcurrentes quant sa lgitimit et son efficacit.

Aux termes de ses travaux, la mission estime que les pouvoirs publics peuvent lgitimement recourir lutilisation de loutil fiscal des fins sanitaires au regard des cots humains et financiers associs au tabac, lalcool et lobsit.

Un tel recours doit cependant tenir compte des stratgies de contournement et de substitution qui limitent son efficacit et de son impact sur les mnages les plus modestes qui rduit son acceptabilit.

A. MOBILISER LA POLITIQUE FISCALE POUR AGIR SUR LES COMPORTEMENTS : QUELLE LGITIMIT ?

1. Les fondements thoriques de la fiscalit comportementale

Depuis les travaux dAdam Smith1, la fiscalit est considre comme un instrument la disposition des pouvoirs publics susceptible dentraner des distorsions dans les choix conomiques. La mise en place dune imposition est rpute avoir un cot pour la socit qui dpasse la valeur montaire du prlvement en diminuant le surplus de lacheteur et le chiffre daffaires du vendeur.

Ces considrations, qui conduisent les conomistes privilgier la recherche dune neutralit fiscale, se heurte toutefois aux imperfections caractrisant le fonctionnement des marchs. Labsence de rationalit ou la ncessaire internalisation des externalits justifient ainsi lintervention des pouvoirs publics pour atteindre loptimum conomique.

a) Un moyen de pallier labsence de rationalit du consommateur

La thorie conomique justifie dabord lintervention publique par la voie fiscale pour pallier labsence de rationalit du consommateur.

1 Before I enter upon the examination of particular taxes, it is necessary to premise the four following maxims with regard to taxes in general. (...) Secondly, it may obstruct the industry the people, and discourage them from applying to certain branches of business which might give maintenance and unemployment to great multitudes. While it obliges the people to pay, it may thus diminish, or perhaps destroy, some of the funds which might enable them more easily to do so (Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776) Book V: Part II).

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Il revient encore Adam Smith davoir dfini les grands traits de lhomme parfaitement rationnel, que ses disciples transformrent plus tard en modle universel de lhomme moderne faonn par et pour le capitalisme. Cet homo oeconomicus ou homme conomique serait notamment capable danalyser et danticiper avec clrit les vnements du monde qui lentoure afin de raliser de manire systmatique les choix optimaux lui permettant de maximiser sa satisfaction1.

Les fondateurs de la thorie de laddiction rationnelle 2 ont dvelopp cette ide en considrant que les individus taient en mesure de prendre en compte les effets futurs de leur consommation prsente. Ils seraient donc capables dintgrer le cot prvisible des pathologies et celui de leur ventuel dcs lors de leurs choix de consommation. Libre eux, par consquent, de prfrer les plaisirs immdiats de la consommation dalcool, de tabac ou de junk food aux dboires venir lis des problmes de sant !

Lanalyse conomique contemporaine a mis en vidence les limites de tels modles, lgitimant une intervention des pouvoirs publics destine amliorer le bien-tre dun consommateur la rationalit dfaillante.

Dune part, labsence de rationalit de consommateur a t confirme par les travaux empiriques mens par de Peck, Chaloupka, Prabahat et Lightwood dans le cadre du programme de chiffrage du cot social du tabac ralis par la Banque Mondiale. Cette tude3 a montr que, dans les faits, les fumeurs sous-estimaient en moyenne de 23 % le risque de contracter une maladie lie leur addiction au tabac.

Dautre part, Gruber et Koszegi4 ont mis en vidence le fait que les fumeurs faisaient preuve dincohrence temporelle. Celle-ci se manifesterait par leur incapacit rconcilier leurs objectifs de long terme (modrer ou interrompre leur consommation de tabac) et leur pulsion immdiate.

Lors de son audition devant la mission, Fabrice Etil a galement soulign lincohrence et linstabilit des prfrences des consommateurs dans le temps. Dans un ouvrage consacr lobsit5, il rappelle que

1 Cf. les analyses sur le sujet de William D. Grampp, Adam Smith and the Economic Man in Journal of Political Economy, vol. 56, No 4 (Aug. 1948), p. 315 In his lineaments the economic man for whom Adam Smith is held responsible is an alarmingly rational creature who invariably seeks is own interest, who reacts with lightning speed to actual and anticipated changes in his real income and wealth (). Not only is he as free of error as was Adam free of sin, but he is so utterly absorbed by his calculations that he is conscious of no other activities which legitimately could engage a human being. 2 Becker, Murphy (1988) A Theory of Rational Addiction, Journal of Political Economy, n96, pp. 675-700. 3 Peck, Chaloupka, Prabahat, Lightwood (2000) A Welfare Analysis of Tobacco Use, Tobacco Control in Developing Countries, The World Bank, Oxford University Press. 4 Gruber et Koszegi (2004) Tax Incidence When Individuals Are Time-Inconsistent : the Case of Cigarette Excise Taxes, Journal of Public Economics, 88, 1959-1987. 5 Etil (2013) Obsit, Sant publique et populisme alimentaire, Collection du Cepremap, Editions Rue dUlm.

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contrairement lhomo oeconomicus lhomme du commun est ballot entre motion et raison, prend des dcisions chaud et les regrette dans lheure, ne respecte pas ses plans et ses projets. Il commence le dimanche soir un rgime, et cde le lundi matin lodeur du croissant chaud, enfourne une tablette de chocolat sans y prter attention, boit un peu trop lorsquil sest promis de rester sobre. Lorsque lindividu agit contre ce quil avait jug bon de faire pour le long terme, il y a des chances pour que son bien-tre en ptisse.

Christine Boizot-Szentai1 prcise par consquent quen matire alimentaire les taxes et subventions sont alors des mcanismes dautocontrle que les consommateurs, sils sont conscients de leur manque de rationalit, peuvent souhaiter voir externaliser dans les mains dun tiers, en loccurrence lEtat. De surcrot, il est difficile daccorder aux enfants un degr de rationalit similaire celui que lon prterait aux adultes.

Que ce soit pour protger les adultes ou les enfants, la taxe a ici un objectif clairement comportemental, justifi par un paternalisme bienveillant parfaitement compatible avec lthos spcifique au secteur de la sant publique .

b) Un outil permettant dinternaliser les externalits

La thorie conomique justifie en second lieu lintervention publique par la ncessaire internalisation des externalits.

On doit lconomie du bien-tre la dfinition des conditions permettant datteindre un optimum conomique au sens de Pareto, savoir une situation dans laquelle aucun agent conomique ne peut amliorer son bien-tre sans dtriorer le bien-tre dun autre .

La dfinition formelle de cet optimum sappuie sur deux thormes formuls par Arrow et Debreu. Ces auteurs ont montr que tout quilibre gnral en concurrence pure et parfaite est un optimum de Pareto . Ce premier thorme laisse entendre quil suffit donc dorganiser une concurrence pure et parfaite pour obtenir un tel optimum.

Ils ont galement mis en avant le rsultat rciproque : tout optimum de Pareto peut tre obtenu aprs rallocation des dotations initiales . Ce second thorme montre que si lEtat se fixe un objectif particulier defficacit, celui-ci peut tre atteint en ne modifiant que lallocation initiale des richesses, puis en laissant les agents conomiques agir sans interfrer.

Selon Arthur Cecil Pigou, ce cadre formel se heurte cependant aux imperfections du march qui loignent lconomie de loptimum partien. Pigou propose ainsi la notion deffets externes ou externalits pour dfinir les actions des agents qui modifient les conditions conomiques des autres agents sans que le march (le systme de prix) en tienne compte.

1 Christine Boizot-Szentai et Fabrice Etil, (2011) Taxer les boissons sucres pour lutter contre lobsit ? Le point de vue de lconomie Obsit, Volume 6, Issue 4, pp 218-225.

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Le cot priv dune externalit quelle soit positive ou ngative - diffre ainsi de son cot pour la socit. Il appartient par consquent lEtat dintervenir par le biais de la taxation afin daligner le cot social de la production ou du comportement incrimin sur son cot priv et de rtablir lquilibre du march.

Dans la mesure o la taxe est juridiquement impose aux industriels aux origines de lexternalit, ce rtablissement de lquilibre du march intervient en deux tapes. Les industriels rpercutent dabord les cots privs dans les prix, puis les consommateurs ragissent la hausse des prix en rduisant les quantits demandes. Producteur et consommateur participent donc tous les deux au financement des cots sociaux1.

Dans les faits, la thorie des externalits peut justifier la mise en place dune taxe visant modifier prioritairement le comportement des producteurs. Le signal-prix entend inciter lindustriel contourner la taxe en modifiant les conditions de production de son produit comme la composition de ses recettes. Cette modification rduira de facto les consquences nfastes du produit sur la sant des consommateurs. Lobjectif initial de la cration dune taxe additionnelle sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah tait ainsi de renchrir lutilisation de ces trois produits afin dinciter lindustrie leur substituer des huiles au taux dacide palmitique moins lev.

La thorie des externalits peut, de la mme manire, justifier la mise en place dune taxe visant modifier prioritairement le comportement des consommateurs. A dfaut de raction du producteur, la hausse du prix du produit tax entend faire baisser sa consommation et rduire ses consquences sur la sant et les dpenses de sant.

c) Lexistence dun double dividende ?

Le dbat sur le double dividende est n dans le cadre des dbats thoriques concernant lvaluation des cots conomiques de mise en uvre dune politique de taxation des missions polluantes destine internaliser des externalits provoquant des dommages environnementaux.

La littrature conomique parle de double dividende2 dans le cas o linstauration (ou laugmentation) dune taxe environnementale, recettes budgtaires inchanges pour lEtat, fait apparatre non seulement un bnfice environnemental mais aussi un deuxime bnfice, de nature conomique.

1 La contribution de chacun dentre eux dpend toutefois de llasticit de la demande : plus celle-ci est lastique, plus la contribution du consommateur est faible car il pourra se tourner vers des biens de substitution. A loppos, si la demande est inlastique, la contribution du consommateur sera leve. 2 European Commission (1992) The Climate Change - Economic Aspects of Limiting CO2 Emissions, European Economy, 52.

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Comme le note Ekins1, un tel bnfice peut prendre plusieurs formes correspondant aux diffrentes dfinitions utilises :

- un dividende emploi lorsque le recyclage du rendement de la taxe permet la rduction du chmage ;

- un dividende defficacit lorsque la rforme fiscale accrot lefficacit du systme fiscal, en rduisant les distorsions ;

- un dividende redistributif (appel parfois dividende social) lorsque le processus de redistribution choisi permet damliorer lquit.

Les modalits dobtention de ce double dividende apparaissaient diffrentes selon les pays, en fonction des systmes fiscaux en vigueur : ainsi il pourrait tre obtenu aux tats-Unis grce au recyclage du rendement dune taxe incitative par une diminution des taxes sur le capital tandis quen Europe, et en particulier en France, il se produirait grce un recyclage par une rduction des charges sociales sur le travail2. Il ne sera donc possible dobtenir un double dividende que si lconomie se trouve initialement dans une situation non optimale (et non quitable), ce qui est le cas des conomies occidentales.

Ce type de raisonnement peut sans doute tre tendu la fiscalit comportementale.

Dun ct, les taxes qui composent cette fiscalit permettent de limiter les comportements gnrateurs dexternalits ngatives et leurs cots pour les finances publiques (dont les rgimes de protection sociale).

De lautre, elles apportent des ressources aux administrations publiques (dont les administrations de scurit sociale) qui dgagent des marges de manuvre pour allger les prlvements pesant sur le travail et le capital, et ainsi dterminer une structure fiscale plus favorable la croissance et lemploi.

2. Des consquences sanitaires qui appellent une action rsolue des pouvoirs publics

La question de la lgitimit de la mise en place de prlvements visant modifier le comportement des agents dpasse toutefois le simple champ de la thorie conomique pour sancrer profondment dans celui de la sphre politique.

1 Ekins (1997) On The Dividends from Environmental Taxation in O Riordan T., Ecotaxation, Earthscan Publications, 1997. 2 CGP (1993) Lconomie face lcologie Rapport de lAtelier I Environnement, conomie, croissance de la Commission Environnement, croissance, qualit de vie du onzime Plan, ditions La Dcouverte / La Documentation franaise.

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Lidentification parfois ancienne de consommations risques - tabac, alcool, auxquelles il convient dsormais dajouter le dveloppement de pratiques alimentaires dsquilibres et ltablissement de leurs consquences ngatives sur la sant des populations ont en effet conduit les pouvoirs publics sinterroger sur les moyens leur disposition pour inciter les agents conomiques modifier leurs prfrences.

a) 73 000 dcs annuels attribuables au tabagisme

Par de proprits mdicinales lors de son introduction en Europe la fin du quinzime sicle, symbole dun certain art de vivre jusqu la fin des annes 70, le tabac a depuis lors chang de statut et ses effets nocifs sur la sant ne sont plus vritablement contests.

Pour mmoire, le lien entre la consommation de tabac et laugmentation du risque de cancer broncho-pulmonaire a t mis en vidence ds 19501, avant dtre confirm par les conclusions de ltude prospective lance par Richard Doll et Bradford Hill2.

Pathognes tant par elles-mmes que par leffet de leur combustion, les substances contenues dans le tabac peuvent par ailleurs favoriser :

- le dveloppement de cancers ORL (bouche, pharynx et larynx), les cancers digestifs (sophage, estomac, pancras), les cancers de lappareil urinaire (rein et vessie) ;

- les pathologies cardio-vasculaires (maladie coronarienne et pathologies vasculaires priphriques, hypertension artrielle, dveloppement danvrismes de laorte) ;

- les pathologies de lappareil respiratoire autres que cancreuses bronchopneumopathie chronique obstructive (BPCO), bronchite chronique, emphysme, syndromes asthmatiques de lenfant et de ladolescent.

Ces pathologies se doublent dune dpendance la nicotine. De nombreuses tudes ralises au cours des dernires dcennies mettent en vidence la force et la rapidit de ce phnomne ainsi quune certaine ingalit des prdispositions gntiques individuelles en ce domaine.

Les fabricants ont eux-mmes adopt un discours responsable sur ces sujets lors de leur audition par la mission, insistant toutefois sur le fait que les produits mis sur le march sont destins des consommateurs majeurs rputs conscients des consquences du tabac sur leur sant. Le site

1 Cf. cinq tudes rtrospectives parmi lesquelles : Schrek et al (1950) Tobacco smoking as an etiologic factor in disease, Cancer Research, 1950, 10, pp. 49-58 ; Levin, Goldstein et Gerhardt (1950) Cancer and tobacco smoking, Journal of the American Medical Association, 143, pp. 336-338 et surtout Doll et Hill (1950) Smoking and carcinoma o