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Lagouira

Rapport nationalsur l’Evaluationdu systèmede gouvernanceau Maroc

Suivi des progrèsaccomplis en matière debonne gouvernance

Rabat, janvier 2006

Les analyses ainsi que les recommandations politiques contenues dans ce rapportne reflètent pas nécessairement le point de vue de la Commission économique pour l’Afrique

ni celui du Centre africain de formation et de recherches administrativespour le développement (CAFRAD)

Conception et pré-presse

Diwan 3000

Impression

Imprimerie Al Maârif El Jadida

Dépôt légal : 2006/2401

C'est pour moi un réel plaisir de faire la présentation de ce rapport et de féliciterle groupe de chercheurs et d'experts qui ont contribué à sa rédaction. Cet ouvrage,qui vient à point nommé enrichir le débat national sur la gouvernance, reprend lesprincipales conclusions d'une étude menée par l'OMAP, en étroite collaboration avecle CAFRAD et la CEA.

L'évaluation du système de gouvernance est le fruit d'une enquête de terrain,menée pour la première fois au Maroc par une équipe composée de chercheursuniversitaires et de praticiens de l'administration, sur la base d'une approcheoriginale et multidisciplinaire. Elle s'est attelée à analyser des questions intéressantesliées à la croissance économique, à la lutte contre la pauvreté, au système dereprésentation politique, à l'adaptation de la gestion publique et à l'efficacité desinstitutions.

En effet, l'importance du rôle économique et social de l'Administration, dans uncontexte de moyens globalement limités et un environnement en mutationcontinue, appelle une appréciation aussi exacte que possible des effets et desimpacts des actions de développement engagées par les pouvoirs publics.

C'est là où réside l'importance de l'évaluation rétrospective en tant quecomposante fondamentale de la bonne gouvernance et d'une gestion dudéveloppement axée sur les résultats. Un bon système de gouvernance requiertinéluctablement la mise en place d'un processus évaluatif accompagnant les actionsde développement, pour mieux fonder la prise de décision concernant les projets etprogrammes futurs.

A cet effet, l'annonce des résultats de la présente enquête intervient au momentoù la publication d'un important rapport sur le développement humain dans notrepays suscite un débat très constructif et très utile pour apporter un éclairage sur leschemins d'avenir.

Ainsi, le Rapport sur « 50 ans de développement humain au Maroc et perspectivespour 2025 » propose, en toute objectivité, une réflexion et une évaluationrétrospective du développement humain de notre pays depuis son indépendance,en indiquant la vision de ses perspectives pour les deux décennies à venir. Il insiste,à son tour, sur l'amélioration de la gouvernance politique qui doit passer par laparticipation, la planification, l'évaluation, la nécessité de rendre compte, le respectles valeurs humaines et l'établissement de l'Etat de droit.

Préface

4 Rapport national sur l’évaluation du système de gouvernance au Maroc

Je voudrais formuler le vœu que cette étude constituera une base constructivedans ce long et difficile pari du changement et de la modernisation del'Administration. J'espère qu'elle apportera une réelle contribution à la réflexion surl'évaluation du système de gouvernance dans notre pays et que sa lecture profiteraaux décideurs, aux chercheurs, aux universitaires et à tous ceux qui s'intéressent à lachose publique.

Mohamed BOUSSAIDMinistre chargé de la Modernisation des Secteurs Publics

Président du Conseil d'Administration du CAFRAD

Avant-propos

Durant la dernière décennie, un consensus a émergé en Afrique sur la bonnegouvernance comme condition sine qua non au développement. Ce consensus a misen valeur l’importante initiative du NEPAD dont le document déclare que « ledéveloppement est impossible en l’absence d’une véritable démocratie, respect desdroits de l’homme, paix et bonne gouvernance », ce qui, par conséquent, engage lespays africains à soutenir les principes de la démocratie, de la transparence, de laresponsabilité, du respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit.

Se fondant sur ce nouveau consensus, différentes institutions nationales,régionales et internationales, y compris le CAFRAD, ont pris plusieurs initiatives pourpromouvoir la bonne gouvernance en Afrique. Pour sa part, la Commissionéconomique pour l’Afrique (CEA) a initié une intervention majeure au niveau de ladiffusion des connaissances, la recherche et la documentation sur la gouvernanceavec le projet « Suivi et évaluation des progrès de la bonne gouvernance en Afrique ».Le projet s’est terminé par la production du Rapport sur la gouvernance en Afrique(AGR) dans 28 pays africains, dont le Royaume du Maroc.

Ce Rapport sur l’Etat de la gouvernance au Maroc est un document louable dont lasynthèse des résultats montre clairement comment le gouvernement du Royaumedu Maroc a bien avancé dans la promotion de la bonne gouvernance, à tous lesniveaux de son Administration.

Je suis certain que les lecteurs de cette publication seront convaincus quel’Administration publique et la gouvernance marocaines sont résolument engagéesà améliorer leur efficacité et, par conséquent, visent surtout d’être une Administrationau service du public.

Dr Simon Mamosi LELODirecteur général du CAFRAD

Présentation

Le rapport sur l’évaluation de la gouvernance au Maroc que présente aujourd’huil’Observatoire marocain de l’administration publique en collaboration avec leCAFRAD arrive à un moment où le Maroc est engagé dans de grands chantiers quitouchent plusieurs domaines de la vie publique : l’Initiative Nationale pour leDéveloppement Humain (INDH) lancée par S.M. le Roi Mohammed VI le 18 mai 2005,la publication du Rapport de l’Instance Equité et Réconciliation, le nouveau Code dela famille, le lancement de grands travaux d’investissement à travers le territoirenational ; chantiers qui sont des avancées très significatives de cette évolution desréformes entreprises par le Maroc depuis 1990.

Aujourd’hui, le Maroc affronte de nouvelles échéances : électorales en 2007,touristiques, économiques et sociales en 2010 et au-delà, avec l’arrivée de nouveauxpartenaires et investisseurs étrangers dans le cadre de l’accord d’association avecl’Union européenne et les accords de libre-échange conclus par le gouvernementmarocain avec de nombreux pays.

En tirant les conclusions des sondages effectués auprès d’échantillons deménages et d’experts nationaux représentatifs, le présent ouvrage ne peut quecontribuer au développement de la réflexion nationale déjà engagée à la lumière durapport de l’Instance Equité et Réconciliation et du rapport élaboré à l’occasion ducinquantenaire de l’Indépendance du Maroc.

Rabat, 1er janvier 2006

Abdelouahed OURZIK

Professeur de l’Enseignement SupérieurCoordinateur général de l’étude

Hassan OUAZZANI CHAHDI

Professeur à la Faculté de droit deCasablanca, Université Hassan II

Rapporteur de l’étude

Remerciements

Le Groupement OMAP/CAFRAD remercie la Commission économique des NationsUnies pour l’Afrique (CEA) d’ avoir commandé et financé cette enquête sur l’évaluation dela gouvernance au Maroc. Il saisit également cette occasion pour remercier les autoritésmarocaines de l’appui et de l’assistance apportés dans toutes les phases de déroulementdes travaux du groupement.

Nos remerciements s’adressent en particulier à Monsieur le Premier ministre pour sonappui auprès du département des statistiques, au ministère de l’Intérieur pour les facilitésqu’il a apportées aux enquêteurs du groupement au cours de la conduite de l’enquête, auministère de la Modernisation des secteurs publics pour son appui logistique aux Ateliersde lancement et de validation des travaux du groupement, à Monsieur le Directeur del’Institut Supérieur de l’Administration pour sa lecture de la dernière version de ce rapportet ses précieux conseils, aux professeurs et doyens des universités marocaines pourleurs concours ainsi qu’à tous les organismes qui ont bien voulu, directement ouindirectement, procurer les données nécessaires à la rédaction du présent Rapport.

Le Groupement OMAP/CAFRAD tient également à remercier le Haut Commissariat auPlan et le personnel de la Direction des statistiques pour leur étroite collaboration à laréalisation de l’enquête sur les ménages.

Table des matières

13 Résumé sommaire

21 1. Introduction

25 2. Méthodologie

27 2.1. Etude au niveau du groupe d’experts

30 2.2. Enquête auprès des ménages

37 2.3. Analyse documentaire

37 2.4. Atelier de validation du projet de rapport avec les partiesprenantes

39 2.5. Limites et problèmes rencontrés

41 3. Aperçu historique : développement politique et socio-économique

41 3.1. Développement politique

45 3.2. Développement économique

50 3.3. Développement social

60 4. Représentation politique

60 4.1. Introduction

60 4.2. Type de régime et structure de la représentation politique

63 4.3. Participation et représentation politiques qui prendraient encompte les aspects sociaux

64 4.4. Participation et représentation qui prendraient en compte l’aspectgenre

65 4.5. Légitimité du cadre politique

67 4.6. Les partis politiques

75 4.7. Légitimité du processus électoral

82 5. Gestion économique et gouvernance des entreprises


82 5.2. Environnement politique et cadre réglementaire favorables

91 5.3. Gestion des finances publiques et obligation de rendre compte

97 5.4. Intégrité du système monétaire et financier

104 5.5. Développement du secteur privé et gouvernance des entreprises

114 5.6. Système de comptabilité et d’audit

121 6. Efficacité institutionnelle et obligation de rendre compte


123 6.2. Equilibre des pouvoirs et respect de l’Etat de droit

131 6.3. Efficacité institutionnelle : le pouvoir législatif

134 6.4. Efficacité institutionnelle : le pouvoir judiciaire

142 6.5. Efficacité institutionnelle et obligation de rendre compte : le pouvoir exécutif

176 6.6. Accès en termes de proximité, accès en termes de coût, qualité et orientationsdes institutions de prestation de services vers les pauvres et les femmes

194 6.7. Acteurs non gouvernementaux

202 7. Développement des capacités institutionnelles et gouvernance

202 7.1. Comprendre le développement des capacités dans le contexte de lagouvernance

203 7.2. Environnement politique favorable au développement des capacités

204 7.3. Insuffisance de capacités au niveau des acteurs/pouvoirs étatiques

209 7.4. Insuffisance de capacités au niveau des acteurs non gouvernementaux

210 7.5. Mesures pour le développement des capacités dans le contexte de lagouvernance

214 7.6. Conclusions

215 8. Sommaire et conclusions

218 Références bibliographiques


11Rapport national sur l’évaluation du système de gouvernance au Maroc

Groupe de pilotage

Equipe OMAP

M. OURZIK Abdelouahed Président de l’Observatoire marocain de l’administrationpublique (OMAP)Coordonnateur général du groupe de pilotage de l’étude

M. OUAZZANI CHAHDI Hassan Professeur de l'enseignement supérieur (sciences politiques)Rapporteur général du groupe d’étude

M. LAABOUDI Ahmed Professeur de l'enseignement supérieur (sciences économiques)Directeur du Centre marocain de conjoncture

M. BENOSMANE Khalid Professeur de l’enseignement supérieur (sciences économiques)

M. ZYANI Brahim Professeur de l’enseignement supérieur (sciences administratives)

M. ABBADI Driss Professeur de l’enseignement supérieur (sciences administratives)

M. HARAKAT Mohamed, Professeur de l’enseignement supérieur (sciences économiques)

M. SAIDI Adnane Secrétariat permanent du groupe d’étude

Equipe CAFRAD

Pr BANDE Tijjani Muhammad Ex-Directeur général du CAFRAD

Dr LELO Mamosi Simon Directeur général du CAFRAD

Mlle MICHAEL Lizette Senior expert en administration publique

M. MISURACA Gianluca Expert associé des Nations Unies

M. SOUSSI TAKATI Zoubir Expert en TIC

M. KIDAEI Abdallah Informaticien projet UNPAN

Experts associés

M. ABZAHD Mohamed Ingénieur statisticien économiste

M. MAZZI Ahmed Economiste auditeur conseil

M ABOULFADL Mohamed Economiste

M. MISBAH Lhoucine Ingénieur statisticien

M. BENHAMMOU Mohamed Ingénieur d’Etat statisticien

M. QARROUM Jilali Ingénieur des Ponts-et-Chaussées

M. BELHADFA Hassan Ingénieur d’Etat agronome

Pr RHOUMARI Mustapha Professeur de l’enseignement supérieur (finances publiques)

M. FAIK Mustapha Economiste

Pr ZEDGUY Rabha Professeur de l’enseignement supérieur (droit des affaires)


ADFM Association démocratique desfemmes du Maroc

ADL Alliance des libertésALE Accord de libre-échangeAMACI Association marocaine des

auditeurs et consultants internesANRT Agence nationale de

réglementation destélécommunications

BAM Banque Al MaghribBCP Banque centrale populaireBMCI Banque marocaine du commerce

et de l’industrieBNDE Banque nationale du

développement économiqueBO Bulletin officielCAFRAD Centre africain de formation et de

recherche administrative pour ledéveloppement

CEA Commission économique pourl’Afrique

CIH Compagnie immobilière ethôtelière

CIOPE Centre d'information etd'orientation pour la promotionde l'emploi

CL Collectivités localesCNCA Caisse nationale de crédit

agricoleCNEP Centre national d’évaluation des

programmesDh Dirham (unité monétaire

marocaine)DR District de recensement EP Etablissements publicsFC Forces citoyennesFMI Fonds monétaire internationalGREURE Groupement de recherche sur

l‘économie urbaine régionale etde l’environnement

GSU Gauche socialiste unifiée IAI Institut des auditeurs internes IGR Impôt général su le revenuMBA Masters of business administration

ACRONYMES

MNP Mouvement national populaire MP Mouvement populaireMST Maladie sexuellement

transmissibleOADP Organisation de l’action

démocratique et populaire OCP Office chérifien des phosphatesODEP Office de développement et

d’exploitation des portsOMAP Observatoire marocain de

l’administration publiqueOMC Organisation mondiale du

commerceONE Office national d’électricitéONPT Office national des postes et

télécommunicationsOPA Offre publique d’achat PADS Parti d’avant-garde démocratique

et socialistePED Parti de l’environnement et du

développementPJD Parti de la justice et du

développementPI Parti de l’IstiqlalPND Parti national démocratique PNLCS Programme national de lutte

contre le sidaPPS Parti du progrès et du socialismeREMAD Revue marocaine d’audit et de

développement REMALD Revue marocaine d’administration

locale et de développementSGMB Société générale marocaine de

banquesSMAG Salaire minimum agricole garantiSMIG Salaire minimum

interprofessionnel garantiTVA Taxe sur la valeur ajoutéeUC Union constitutionnelle UD Union démocratiqueUE Union européenneUSFP Union socialiste des forces

populaires

Contexte général

Les tendances récentes en matière de développement économique, social etpolitique en Afrique ont confirmé qu’un système de gouvernance efficace etperformant est une condition sine qua non pour accéder à un stade supérieur dedéveloppement politique, économique et social.

Forte de ce constat, la Commission économique pour l’Afrique (CEA) a décidé delancer une vaste étude de terrain en vue d’identifier les indicateurs de mesure de labonne gouvernance et de mettre en valeur les progrès réalisés par le continentafricain dans ce domaine.

Pour réaliser cette étude, la CEA a lancé un appel d’offres aux divers pays etinstitutions en Afrique. Le CAFRAD a souscrit à l’appel, et il a été sélectionné pourmener l’étude au Maroc. A son tour, le CAFRAD a signé un accord avec l’OMAP pourpouvoir entreprendre l’étude ensemble.

Le Maroc fait partie des pays retenus par la CEA en raison des réformes qui y sontentreprises et qui, de par leur nature et leur ampleur, se situent parfaitement au cœurmême de la problématique traitée dans la présente étude.

Fait significatif, l’Atelier national de lancement de l’étude a eu lieu le 23 juin 2003à Rabat, coïncidant avec la cérémonie commémorant la première journée des NationsUnies sur le service public et la Journée africaine de la Fonction publique et del’Administration.

Cet Atelier, auquel ont participé une centaine d’experts représentant desorganismes et des institutions du secteur public et privé, des universités mais aussides ONG, devait non seulement impliquer et informer les principaux acteursnationaux sur les objectifs de l’étude, les modalités et les étapes de son déroulementmais aussi les associer étroitement à l’élaboration du Rapport national en leurpermettant d’exprimer leur point de vue quant aux progrès réalisés par le pays enmatière de gestion du développement et de la gouvernance.

Méthodologie

La méthodologie suivie pour l’élaboration du présent Rapport national sur lagouvernance est la même adoptée pour l’ensemble des Etats du continent. Lanormalisation de la méthodologie s’explique par le souci de la Commission d’obtenirdes résultats standardisés qui se prêtent à l’exercice du « benchmarking » à l’échelon

Résumé sommaire


du continent africain et au-delà. La méthode recommandée repose sur l’investigationsur le terrain à l’aide d’outils d’enquête préalablement établis.

En effet, la démarche préconisée s’appuie sur 3 types de questionnairesminutieusement préparés et testés : le premier s’adresse exclusivement au groupedes experts, le second questionnaire s’adresse directement à la population pourévaluer sa perception du style de gouvernance prévalant dans le pays. Enfin, letroisième, dont la nature et le contenu dépassent le cadre classique du questionnaire,est confiée à des institutions de recherche en vue d’apporter des réponsesargumentées, fiables et actuelles portant sur différents aspects de la gouvernance.

Toutefois, les trois documents/questionnaires ont un point commun : ils portentsur trois aspects fondamentaux de la gouvernance, à savoir : la représentationpolitique au sens large du terme, la question de l’efficacité institutionnelle dansson rapport à la responsabilité et celle de la gestion économique.

Le présent Rapport s’efforce donc de restituer les résultats recueillis à l’aide destrois instruments d’investigation précités. Il fait sienne la définition de la bonnegouvernance proposée par les Nation Unies (CEA) : « un mode participatif degouvernement et de gestion des affaires publiques qui s’appuie sur la mobilisationdes acteurs politiques, économiques et sociaux appartenant aussi bien au secteurpublic qu’au secteur privé ainsi qu’à la société civile en vue d’assurer un mieux-êtredurable à tous les citoyens ».

Autrement dit, la bonne gouvernance est une démarche de mobilisation visant laréalisation des conditions du développement humain durable : un contexte politique,économique et social favorable à la participation, à la croissance et à la compétitivité ;un appareil administratif et judiciaire efficace, efficient et déconcentré ; l’adoption dela démocratie ; de la décentralisation et du dialogue social ; la réduction desinégalités entre les pauvres et les riches et la protection sociale des populationsvulnérables ; la valorisation du capital humain, l’éducation et la formation ; laprotection de l’environnement et la promotion de l’égalité entre genres.

En somme, il s’agit de la capacité des acteurs politiques, économiques et sociauxconstituant le corps social d’un Etat à collaborer entre eux de manière à garantir lasécurité des citoyens, le respect de la loi et la gestion efficace des ressourcespubliques par l’Etat et ses démembrements.

Ce concept de gouvernance trouve son fondement dans le respect des valeursuniverselles de la démocratie dont les composantes essentielles sont la pluralité desopinions qui permet l’existence de plusieurs partis politiques, de syndicats etd’élections libres et démocratiques, organisées périodiquement et permettant auxcitoyens de choisir librement leurs représentants.

Cette étude, a pour principal objet de dresser un constat des principalescaractéristiques du système de gouvernance au Maroc, c’est-à-dire la description et

15Résumé sommaire

l’analyse du développement constitutionnel, de l’évolution de l’environnementpolitico-administratif national et local, des réformes économiques majeures et desévolutions pertinentes en rapport avec le système de gouvernance, de l’apport dusecteur privé et du rôle fondamental des entités se proclamant de la société civiledans le processus global du développement économique, social et culturel du pays.

Les indicateurs regroupés seront déclinés en trois parties : la représentationpolitique, la gestion économique et l’efficacité institutionnelle.

Représentation politique et équilibre des pouvoirs

Depuis plusieurs siècles, la monarchie marocaine était une monarchie de droitdivin ; le sultan « Commandeur des croyants » avait entre ses mains les pouvoirslégislatif, exécutif et judiciaire et appliquait le droit musulman.

Depuis 1962, le régime politique marocain est devenu une monarchieconstitutionnelle parlementaire pluraliste avec séparation entre les pouvoirslégislatif, exécutif et judiciaire. Cependant, en vertu de l’article 19 de la Constitution,le Roi garde ses pouvoirs traditionnels en tant que « Commandeur des croyants ».

La Constitution en vigueur qui date du 7 octobre 1996, tout en confirmant cesacquis, introduit le bicaméralisme dans les institutions politiques marocaines. LeParlement marocain se compose de deux Chambres : la Chambre des représentantsdont le membres sont élus au suffrage direct et la Chambre des conseillers dont lesmembres sont élus par voie indirecte (1).

Les réformes constitutionnelles soulignées ci-dessus ont facilité, dans une largemesure, l’arrivée au pouvoir de partis composés essentiellement des formationspolitiques de gauche avec à leur tête l’Union socialiste des forces populaires (USFP)qui n’avait pas participé au gouvernement depuis plus de 30 ans.

Parallèlement aux réformes constitutionnelles, le Maroc a engagé depuis 1990 desréformes d’envergure dans le cadre de la consolidation de l’Etat de droit et lapromotion des droits de l’homme. C’est dans ce sens qu’ont été créés le Conseilconsultatif des droits de l’homme, les tribunaux administratifs et l’institution en 2001du Médiateur (Ombudsman), sous la dénomination « Diwan Al Madalim » ainsi quel’adoption d’une loi sur l’obligation de motiver les décisions administratives,promulguée en juillet 2002 (2).

Le processus de démocratisation et d’ouverture au Maroc au cours de la dernièredécennie a profondément transformé les choix politiques et les mécanismes de prise

(1) Cf. B.O. n° 4420 bis du 10/10/1996, p. 643.(2) V. sur Diwan Al Madalim, H. Ouazzani Chahdi, « Diwan Al Madalim, une institution de médiation entrele citoyen et l’administration », REMALD, n° 47, 2002, p. 9 et 5 – Pour la loi sur la motivation des décisionsadministratives. V. B.O. n° 5030 du 15/8/2002, p. 882 ; v. de même « L’obligation de motivation desdécisions de l’administration », REMALD, Thèmes actuels n° 43, 2003.


de décision vers une plus grande participation des acteurs politiques et sociaux et ledéveloppement de nouveaux processus de décision.

Le consensus des acteurs autour des principaux fondements politiques est unpréalable pour les choix qui engagent le pays à long terme.

De manière générale, les résultats de l’enquête nationale indiquent que lesautorités marocaines manifestent une forte volonté à mettre en place une politiquede bonne gouvernance en vue d’accélérer le rythme de réalisation des projets dedéveloppement économique et social.

La nature du système politique marocain est très prometteuse en matière dedémocratie, tel que l’indique le score de l’enquête menée auprès du panel d’expertsdont 72 % estiment que le système est ouvert à toutes les tendances politiques.Toutefois, si le pluralisme permet un équilibre entre les pouvoirs, l’administrationpublique marocaine, quant à elle, demeure centralisée ; elle transfert très peu depouvoirs au niveau territorial malgré la prédominance des représentants de l’Etat auniveau régional et provincial. Dans ce domaine, les rôles doivent être mieux clarifiéset renforcés dans le sens d’une plus grande proximité du citoyen conformément au« nouveau concept d’autorité », proclamé par le souverain du Maroc.

Sur un autre plan, en ce qui concerne l’évaluation de l’équilibre constitutionneldes pouvoirs, l’enquête a révélé que 54,5 % des avis recueillis considèrent que laconstitution du royaume offre un bon équilibre entre les pouvoirs exécutif, législatifet judiciaire, alors que 35,5 % des experts consultés estiment que cet équilibre estlimité. Tandis que 9,1 % considèrent qu’il y a très peu d’équilibre entre les pouvoirs.

Ces scores doivent être analysés à la lumière de l’idée que se font les expertsconsultés de l’efficacité de l’organe législatif dont 61,3 % estiment qu’il est efficacepour légiférer et débattre des questions d’intérêt national, alors que seulement 12 %considèrent qu’il est rarement efficace. 26,1 %, soit le quart de l’effectif des personnesenquêtées, estiment que l’organe législatif est tout de même parfois efficace.

34,9 % des experts consultés considèrent que l’organe judiciaire est, dans sonfonctionnement, indépendant des autres pouvoirs, alors que 33 % estiment qu’il n’estque moyennement indépendant. D’un autre côté, 23,9 % de la population consultéeestiment que l’organe judiciaire est à peine indépendant contre 8,3 % pour lesquelsl’organe judiciaire est totalement dépendant des autres pouvoirs.

Il apparaît à l’évidence que bien que le principe de séparation des pouvoirs soitvéritablement confirmé par les scores visés plus haut, cette lecture doit être faite à lalumière de la perception qui se dégage des résultats de l’enquête quant au degréd’efficacité de chacun des pouvoirs en présence, y compris l’exécutif. En effet, seuls39,1 % des experts consultés estiment que le gouvernement rend compte de sagestion alors que 45,5 % considèrent que le gouvernement ne s’acquitte de cetteobligation que dans certains cas.

17Résumé sommaire

La gestion économique

La gestion économique prudente saine et équilibrée est un élément essentiel dela bonne gouvernance. Le Maroc est un pays à revenu moyen avec un PIB par têted’habitant de près de 1 649,28 $US en 2004 ou un revenu moyen par tête de1 791,47 $US en 2004. Le Maroc est classé parmi les pays à revenu intermédiairetranche inférieure. Entre 1980 et 2004, la croissance économique a été modeste. Ellea été de 3,32 %, alors que la croissance démographique s’est établie à 1,75 % par anen moyenne sur la même période. De façon plus précise, le taux d’accroissementannuel moyen ne cesse de baisser. Ce taux n’est plus que 1,4 % selon les premiersrésultats du Recensement Général de la Population et de l’Habitat (RGPH) réalisé en2004 contre respectivement 2,1 % (RGPH de 1994) 2,6 % (RGPH de 1982) et 2,8 %(RGPH de 1971). Ainsi, en l’espace de trente ans, le taux d’accroissement annuelmoyen de la population a été divisé par 2. En valeur absolue, la population totale duMaroc est estimée à 29 891 708 personnes par le dernier recensement contrerespectivement 26 073 717 en 1994, 20 419 555 personnes en 1982, 15 379 259 en1971 et 11 626 470 en 1960. En l’espace de quarante cinq ans, la populationmarocaine a été multipliée par 2,7.

La politique d’ajustement structurel initiée à partir de 1983 n’a pas modifié lesstructures de production et les performances de l’économie demeurent encorelargement tributaires de l’agriculture. La libéralisation du commerce extérieur apermis un accroissement de la contribution des exportations à la croissance. Tel qu’ilest mesuré par le ratio « Exportations FOB/PIB », cette proportion atteint 18,9 % enmoyenne au cours de la période 1993-2004 contre 15,11 % en moyenne au cours dela décennie d’ajustement 1983-1992 s’élevant à 27,8 % en moyenne au cours de lapériode 1993-2000 contre 23,8 % pour la période 1983-1992. De son côté, la part desimportations dans le PIB total s’élève 29,71 % entre 1993-2004 contre 25,66 % enmoyenne durant la première sous période. De telles indications montrent bien que leMaroc est intégré à l’économie mondiale davantage par les importations que par lesexportations.

Par ailleurs, s’agissant de l’investissement, on relève une hausse significative dutaux d’investissement (FBCF/PIB) depuis 1998, contrairement à la tendanceenregistrée entre 1982 et 1997. Cependant, une tendance à la stagnation du tauxd’investissement est observée de 1982 à 1996, même si d’un autre côté l’améliorationjuridique de l’environnement des affaires a permis une reprise notable depuis 1997.

En dépit des nombreuses contraintes que connaît l’économie marocaine pour descauses tant structurelles que conjoncturelles, le gouvernement a multiplié lesinitiatives tendant à relancer la croissance par une politique d’incitation etd’encouragement à l’investissement, notamment à travers l’amélioration del’environnement des affaires. Parmi ces mesures, il convient de citer la réforme de laréglementation des marchés publics, l’adoption de la Charte de la Petite et Moyenne


Entreprise, la mise en place des Centres régionaux d’investissement (guichetsuniques pour les investisseurs), l’adoption du cadre réglementaire favorable audéveloppement des investissements qui profite à l’ensemble des PME pour l’accès aufinancement à travers la mise en place d’un environnement incitatif pour ledéveloppement du capital-risque ; la création de Fonds de garantie et decautionnement mutuel, la création de Fonds collectifs et de sociétés d’investissementen capital ainsi que la constitution d’organismes de crédit mutuel et coopératif et larévision de la loi relative aux crédits jeunes promoteurs. Ces différentes mesures ontété couronnées par l’adoption en juillet 2002 du nouveau code de travail quiconstitue une avancée importante en la matière.

Cette politique a créé un climat de confiance au sein du milieu des affaires commel’attestent les scores enregistrés lors de l’enquête auprès des experts dont l’analysefait ressortir que 66,6 % des experts consultés considèrent que l’environnementinstitutionnel est favorable au développement du secteur privé, alors que 24,1 %estiment que le développement du secteur n’est pas suffisamment encouragé et8,3 % déclarent que l’environnement est rarement favorable au secteur privé. Parailleurs, 64,5 % des experts consultés ont confirmé que les politiques et les pratiquesgouvernementales sont favorables à l’économie de marché.

Efficacité institutionnelle et obligation de rendre compte

Outre l’obligation constitutionnelle du gouvernement de rendre compte devantle Parlement, celui-ci est également appelé à associer la société civile qui acommencé à se développer et à se renforcer depuis quelques années pour devenir unacteur de lobbying vis-à-vis du gouvernement, notamment dans les domaines deslibertés et des droits de l’Homme. Au Maroc, il existe un organisme publicinstitutionnalisé, « le Conseil consultatif des droits de l’Homme », qui observe lesatteintes aux droits humains et accorde des réparations aux individus ayant subi desviolations de leurs droits humains ou de ceux de leurs proches. La société civile esttrès active dans ce domaine puisqu’il existe de nombreuses ONG qui militent enfaveur du respect des libertés et de la défense des droits de l’homme. Les associationsles plus dynamiques dans ce volet sont l’Organisation marocaine des droits del’Homme et l’Association marocaine des droits de l’Homme, qui se sont donné pourobjectifs de renforcer la gouvernance démocratique.

Sur ce plan justement – des droits de l’homme – 66 % des experts consultéspensent que les droits civils et politiques garantis par la constitution sont respectés,contre 34 % qui déclarent que ces droits ne sont pas toujours respectés. Par ailleurs,une forte majorité (84,1 %) considère que les mécanismes institutionnels publicsdevant rapporter les violations des droits de l’homme sont efficaces.

A propos des violations portées à la connaissance du public, 55,4 % déclarentque les violations des droits humains sont signalées et portées à la connaissancedu public contre 44,6 % qui pensent qu’elles ne le sont que rarement ou jamais.

19Résumé sommaire

49,1 % pensent que les violences signalées contre les femmes font rarement oujamais l’objet d’une action rapide.

Par ailleurs, 63% des personnes interviewées estiment que les organisations de lasociété civile sont entièrement indépendantes du gouvernement, alors que 27,5 %des personnes estiment que ces organisations courent le risque d’être interpellées sileur vision n’est pas conforme à la politique du gouvernement.

Deux mesures peuvent aider à rendre les agents assurant le service public plusresponsables : le sens de l’intégrité et la performance. A cet égard, il ressort desavis exprimés par les experts consultés que la corruption est l’une des principalesentraves au développement et à la croissance. Les scores enregistrés à la suitede l’enquête sont particulièrement significatifs à cet égard, car au sein del’administration seulement 45 % des experts consultés estiment que l’administrationn’est pas corrompue contre 36,9 % estiment qu’elle est quelque peu, voire largementcorrompue (18 %). Ce phénomène est particulièrement constaté dans le secteur del’administration fiscale à propos de laquelle 26,6 % des experts consultés estimentqu’elle n’est pas à l’abri de la corruption. Dans le domaine judiciaire 36,1 % desexperts estiment que ce secteur est largement corrompu. L’enquête a égalementrévélé que 33 % des membres du panel trouvent que la corruption est quelque peurépandue au sein de l’appareil législatif alors que 48,6 % des personnes consultéesestiment que l’appareil législatif n’est pas corrompu.

Concernant l’accès des citoyens aux services publics, le tableau des fréquencesillustre les difficultés bien réelles rencontrées par les citoyens pour accéder à cesservices. L’analyse des opinions exprimées aboutit aux conclusions suivantes :

– Le caractère élitiste d’accès aux services publics : seulement 3,7 % de l’effectifreconnaissent l’accès facile et permanent des citoyens aux services publics.

– En matière d’accès aux services publics, l’inégalité des chances et le clientélismesont des facteurs d’inefficacité et de corruption au sein de ces services. A ce titre, 25 %des ménages interrogés énoncent que les citoyens ne peuvent accéder facilementaux services publics que s’ils appartiennent à des réseaux clientélistes, contre 36,1 %qui ont déclaré que les citoyens ont généralement un accès facile aux services publics.

Concernant la mise de l’information à la disposition du public, les conclusions del’enquête auprès des ménages font ressortir les principaux enseignements suivants :

• Une sous-information manifeste des citoyens : 12,7 % seulement desménages interrogés considèrent que les informations récentes sur les performancesdu gouvernement sont librement disponibles et accessibles au public, contre 46,4 %qui pensent que les informations sont disponibles mais pas tout à fait accessibles aupublic.

Au sujet de la réticence du gouvernement à la diffusion ou à la production del’information, l’enquête a révélé que 20 % des ménages estiment que les


informations sont disponibles mais inaccessibles au public, contre 8,2 % qui pensentque les informations ne sont pas du tout disponibles.

Concernant la performance de l’appareil gouvernemental, la perception du publicest différente : l’étude montre l’ampleur de la défaillance des services publics rendusaux citoyens. L’analyse du tableau des fréquences permet de formuler lesobservations suivantes :

• Inefficacité des services rendus : l’opinion exprimée par les experts varie entredeux extrêmes : 19,4 % estiment que ces services sont généralement assurés avecefficacité, alors que 25,7 % sont franchement d’un avis contraire. Entre ces deuxextrêmes, les avis exprimés sont plutôt critiques vis-à-vis de l’efficacité des servicesrendus par l’administration.

• Absence de vision globale et claire d’évaluation du rendement des servicespublics : 53,2 % des ménages considèrent que les services publics sont parfoisassurés avec efficacité. Ces ménages estiment que la performance des servicespublics n’est pas constante, elle dépend des circonstances, des personnesresponsables et de la logistique mise en place.

Quant à la société civile, elle fait preuve d’une grande vitalité et d’une présenceréelle. Cette tendance est concrétisée par les organisations de la société civile lors desélections de 2003. La mobilisation de la société civile a joué un rôle déterminant dansla décision du gouvernement de réserver un quota de 30 postes aux femmes lors desélections législatives. Mais lors des élections locales d’octobre 2003, les partispolitiques sont restés hermétiques aux appels répétés du mouvement associatifféminin en vue de mettre les femmes en position favorable sur les listes decandidature pour les élections communales. 27,3 % des experts interrogésconsidèrent que les violations contre les droits de la femme font l’objet d’une actionrapide de la part des autorités compétentes. Tandis que 34,5 % pensent que cesviolations font rarement l’objet d’actions rapides.

Le secteur des médias a connu un développement important et rend compte del’essor de la liberté d’expression en général et de la liberté de presse en particulier.Cet essor a été couronné par la mise en place d’une autorité indépendante chargéede la régulation du secteur audiovisuel et de la suppression du monopole de l’Etatdans ce domaine.

Les médias opèrent désormais dans un environnement globalement favorable.Cette évolution est confirmée par 64,8 % des experts consultés qui estiment que lesmédias sont indépendants, contre seulement 20,4 % des experts qui considèrent queles médias opèrent dans un environnement où ils sont fréquemment interpellés parle gouvernement, mais bénéficient toutefois de la protection des tribunaux.

1. Introduction

Résumé du projet

En l’espace de quelques années, le Maroc a entrepris des réformes importantesqui ont induit des mutations profondes dans le champ politique économique etsocial dépassant même le domaine stricto sensu de la gouvernance.

Le choix d’un système politique démocratique et le recours à la libéralisationéconomique comme choix irréversible conjugués au partenariat avec les acteurs dela société civile sont autant de facteurs qui font du Maroc un champ propice à l’étudede la gouvernance.

Il existe une forte corrélation entre le développement économique et social et lesconditions dans lesquelles fonctionnent les institutions économiques et politiquesd’un pays.

C’est la raison pour laquelle notre groupement composé de l’OMAP et du CAFRADa été chargé de conduire une enquête sur le système de gouvernance au Maroc.

Objectifs de l’étude

L’objectif de la présente étude est de mettre en évidence de façon neutre etobjective les progrès réalisés par l’Etat marocain en matière de bonne gouvernance.A cette fin, il est nécessaire de :

– définir la bonne gouvernance de manière compréhensible (implication de l’Etat,du privé, des ONG…) ;

– conceptualiser les indicateurs de mesure de la bonne gouvernance ;

– arrêter la démarche méthodologique…

Justification de l’étude

La présente étude se propose de mesurer les progrès accomplis en matière degouvernance au Maroc, elle revêt un grand intérêt tant sur le plan politique que surles plans économique, social et stratégique.

Sur le plan politique, l’étude permettra certainement tout d’abord augouvernement marocain de disposer d’informations précieuses relatives à tous lesaspects de la conduite des politiques publiques dont il assume la responsabilité. Ellepermettra ensuite à la Communauté internationale et aux partenaires privilégiés dese faire une opinion exacte de l’état actuel de la gouvernance au Maroc, de pouvoir


opérer en toute connaissance de cause des comparaisons avec d’autres pays et d’êtreainsi en mesure de se doter d’une stratégie d’accompagnement à son égard.

Sur le plan économique, disposer d’un état de la gouvernance permettra devérifier la pertinence des choix économiques et d’opérer, le cas échéant, desrectifications judicieuses et adaptées à la conjoncture économique actuelle et auxdemandes réelles des investisseurs et de la société.

Sur le plan social, le présent Rapport permettra d’évaluer les efforts gigantesquesdéployés par les pouvoirs publics, au plus haut niveau de l’Etat, en vue de luttercontre la pauvreté, de réduire le chômage et de mener des opérations concrètes desolidarité en faveur des couches sociales les plus déshéritées.

Enfin, sur un plan purement stratégique, l’étude donnera l’occasion aux parties-prenantes au système de gouvernance en place de s’interroger sur l’efficacité de cesystème et sa capacité réelle à relever les enjeux nouveaux que le Maroc a choisidélibérément de placer au devant de l’exigence de son développement politique,économique et social : accord de libre-échange avec l’Europe et les USA, etc.

Résultats attendus

De nombreux résultats sont attendus de la présente étude. Ces résultats peuventêtre déclinés comme suit :

– mettre en exergue le parcours fait par le Maroc en vue de se doter d’un systèmede gouvernance qui prenne en compte ses particularités tout en répondant auxnormes et critères internationaux communément admis ;

– contribuer à l’identification des problèmes fondamentaux auxquels le systèmede gouvernance en place fait face ;

– mettre en valeur la perception de la population en matière de gouvernance, enparticulier en veillant à ressortir ses attentes urgentes, notamment celles qui serapportent à la manière dont les politiques publiques économiques et sociales lesconcernant sont conduites et gérées ;

– actualiser les données et informations politiques, économiques et socialesrelatives aux secteurs d’activité analysés tout en les mettant à la disposition du publicintéressé.

Plan du rapport

Hormis l’introduction – partie 1 – le présent Rapport comporte sept (7) partiespour lesquelles nous procédons ici à une brève présentation :

• La partie 2 est consacrée à la méthodologie suivie pour l’élaboration de l’étude.Elle décrit notamment les étapes suivies dans la conduite des enquêtes de terrain,

23Introduction

les préalables méthodologiques ayant précédé le lancement des questionnaires C1adressé aux experts et C2 adressé aux ménages, les conditions de réalisation duquestionnaire C3 adressé aux institutions de recherche, le déroulement de l’Ateliernational de lancement, la collecte, le traitement et l’analyse des données ainsi que lesconditions de déroulement de l’Atelier de restitution.

• La partie 3 donne un aperçu historique global sur le développement au Marocd’un triple point de vue : politique, économique et social. Sur le plan politique, desprécisions historiques sont apportées quant à l’évolution du régime politique, aussibien sur le plan constitutionnel que sur le plan de politique interne. Pour le voletéconomique, les principaux programmes de réduction de la pauvreté sont passés enrevue. Quant au volet social, une série d’indicateurs de développement social estanalysée : facteurs démographiques, migration et immigration, programmes genre,Sida, éducation et société civile.

• La partie 4 est exclusivement consacrée à la représentation politique. Y sonttraités des sujets importants en rapport direct avec la problématique de lagouvernance, à savoir : la participation et la représentation politique, le rôle des partispolitiques et la question épineuse du déroulement du processus électoral.

• La partie 5 se propose d’analyser en détail la gestion économique en rapportavec la gouvernance des entreprises. Elle s’attache à donner une description fidèle ducadre réglementaire régissant l’activité économique, analyse la gestion des financespubliques et du système monétaire et financier, évalue l’apport du secteur privé à lagouvernance des entreprises et fait une présentation du système de comptabilité etd’audit.

• La partie 6 se penche sur la problématique de l’efficacité institutionnelle despouvoirs publics. Elle pose tout d’abord la question générale de l’équilibre despouvoirs et le respect de l’Etat de droit et reprend ensuite l’analyse de la question del’efficacité institutionnelle par rapport à chacun des trois pouvoirs constitués, àsavoir : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. Dans la mêmepartie, on trouve une analyse des rapports entre pouvoir central et pouvoirsterritoriaux périphériques : régional et local. Sont également étudiés dans le cadre dela même partie le problème de l’accès des pauvres aux services et prestation socialeen termes de coût et de qualité ainsi que la question du rôle et de l’autonomie desacteurs non-gouvernementaux.

• La partie 7 traite de la question centrale du développement des capacitésinstitutionnelles et de la gouvernance. Cette partie se présente comme une sorte desynthèse des éléments exploités dans le cadre des parties 3, 4 et 6. Elle fait le point surla capacité institutionnelle d’un double point de vue : primo au point de vue desinsuffisances constatées au niveau des trois pouvoirs législatif, judiciaire et exécutifet des acteurs non-gouvernementaux et, secundo, au point de vue des mesurespouvant être préconisées pour créer un développement et une amélioration


durables de la capacité institutionnelle des trois pouvoirs en question maiségalement des acteurs non-gouvernementaux.

• Enfin, la partie 8 est consacrée à la conclusion. Elle tire les enseignements lesplus importants de toutes les parties précédentes et en donne une synthèse fidèle,permettant au lecteur de se faire une opinion précise sur l’état d’avancement de lagouvernance au Maroc.

Méthodologie 2. Méthodologie

Le groupe de travail et de pilotage du projet a tenu plusieurs réunions de réflexionavant le lancement de l’étude.

La particularité de celle-ci apparaît justement au niveau de la méthodologie qui aété choisie pour prendre en compte le niveau de développement du pays.

Il est évident que l’évolution n’est pas la même dans tous les pays africains. C’estainsi que le Maroc a engagé depuis les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix desréformes importantes pour la consolidation de l’Etat de droit, la promotion des droitsde l’homme, la démocratisation des institutions, la décentralisation, le développementde l’économie, l’encouragement des investissements, la gestion des services publics,la modernisation de l’Administration et l’amélioration de ses relations avec lescitoyens.

Bien entendu, beaucoup de choses restent à faire. L’heure est donc au bilan,d‘autant plus que le Maroc a des échéances qui l’attendent et des défis à relever.Cette étude a été l’occasion précieuse de procéder à cette évaluation.

L’évaluation, la responsabilité et la transparence sont aujourd’hui des éléments-clés de toute bonne gouvernance. C’est à ce niveau qu’apparaît précisément l’intérêtde cette étude à travers la méthodologie choisie.

Celle-ci s’est déroulée en quatre étapes :– 1re étape : lancement de l’étude ;– 2e étape : réalisation ;– 3e étape : exploitation des données ;– 4e étape : rédaction du rapport final.

• Le lancement de l’étude s’est fait en deux phases qui ont donné lieu àl’organisation de deux ateliers :

– L’un s’est déroulé au siège de la CEA à Addis Abéba. Il a réuni les expertsreprésentant les institutions sélectionnées dans les pays africains, généralement pargroupe de 10, afin d’uniformiser leurs points de vue sur certains problèmes etd’adopter une méthodologie commune d’approche des problèmes posés. Ce travaila été lancé par la CEA depuis 3 ans.

– Le deuxième atelier s’est déroulé au Maroc. Il a eu lieu à Rabat le 23 juin 2003.

Cet atelier était destiné à la présentation de l’étude et à sa vulgarisation au niveaud’un groupe de personnes-ressources considérées comme expertes dans leurdomaine conformément aux critères dégagés par la CEA.


Les personnes choisies doivent représenter les secteurs public et privé, lesprofessions libérales ainsi que la société civile, sans oublier la représentationrégionale.

La CEA a prévu à ce sujet 3 types de questionnaires – C1, C2 et C3 – qui ontd’ailleurs été confectionnés par des experts de haut niveau avant le démarrage duprojet de l’étude.

Par cette méthode, la CEA cherche, à partir d’une observation sur le terrain, à fairele point de la situation économique et sociale en Afrique.

– Le questionnaire C1, qui s’adresse donc à des experts, comporte 83 questionsréparties autour de 3 axes essentiels, considérés comme des indicateurs-clés pourl’évaluation de la gouvernance dans un pays donné.

Il s’agit de :– la représentation politique ;– l’efficacité institutionnelle et la responsabilité ;– la gestion économique et la réduction de la pauvreté.

La CEA prévoit 100 experts, le groupe de pilotage marocain en a réunit plus de111, dont le profil est indiqué à l’annexe E.

– Le questionnaire C2 a été adressé à 1 800 ménages (les normes de la CEA sesituent entre 1 800 et 2 000).

La préparation de ce questionnaire et surtout son organisation ont nécessitéplusieurs séances de travail avec les statisticiens qui ont d’ailleurs accompli un travailremarquable. En dehors des difficultés matérielles auxquelles le groupe d’étude a étéconfronté, des problèmes de calendrier se sont posés. Ce qui explique, dans une largemesure, le retard intervenu dans la réalisation de l’étude. L’organisation de l’enquêtea en effet coïncidé avec le déroulement de la campagne électorale au Maroc. Lesstatisticiens ont recommandé, pour la fiabilité des réponses et pour la disponibilité dela population enquêtée, d’éviter d’organiser ce sondage pendant la campagneélectorale. C’est la raison pour laquelle le programme d’étude a été différé parrapport au planning initial.

– Le questionnaire C3 s’adresse au groupe de pilotage de l’étude. Cequestionnaire est destiné à préparer le Rapport final. Il a nécessité des recherchesapprofondies et des informations très précises dans un certain nombre de domainestels que :

– le système du gouvernement du pays, le système représentatif, l’application dela constitution et sa révision, le rôle des partis politiques, leur enregistrement, leurfinancement, les commissions parlementaires, le contrôle du Parlement sur legouvernement ;

– la fiabilité du système électoral ;

27Méthodologie

– l’efficacité du pouvoir judiciaire ;– l'Etat de droit ;– le rôle de la femme dans la société ;– l’adhésion du Maroc à la Convention de non-discrimination à l’égard des femmes ;– la fonction publique ;– le respect des droits de l’Homme ;– l’autonomie des collectivités locales et leur responsabilité ;– les efforts fournis par le gouvernement pour la réduction de la pauvreté ;– l’efficacité et l’équité du système fiscal ;– les procédures d’élaboration du budget de l’Etat et de la passation des marchés

publics ;– l’efficacité des procédures de lutte contre la corruption ;– la maîtrise des dépenses publiques et la gestion des finances publiques ;– le développement du secteur privé ;– l’audit dans la gestion des services publics.

• En raison de son importance et des informations précises qu’il nécessite, laréalisation de ce questionnaire a demandé plus de 20 jours de travail.

• La 3e étape concerne l’exploitation des données à partir du C1, C2 et C3.

• La 4e étape se rapporte à la rédaction du Rapport final destiné à être soumis auxautorités marocaines et à la CEA.

L’Etude sur la gouvernance s’est achevée par la tenue d’un Atelier nationalorganisé le vendredi 24 octobre 2003 au siège de l’Ecole Nationale d’Administrationà Rabat, en présence du Président et du Directeur général du CAFRAD, desreprésentants des Nations Unies, du représentant de la CEA en Afrique du Nord et desreprésentants des administrations publiques au Maroc.

2.1. Etude au niveau du groupe d’experts

2.1.1. Conception de l’étude

La Commission économique pour l’Afrique (CEA) a lancé depuis 3 ans une étudede grande envergure sur la gouvernance en Afrique. L’étude comporte trois phasescorrespondant à trois groupes de pays. Chaque année, la CEA réunit à Addis Abébadans le cadre d’un atelier les experts représentant un groupe de pays pour lancerl’étude à leur niveau.

Le Maroc fait partie ainsi des pays sélectionnés pour engager l’étude sur sonterritoire national à travers le Centre africain de formation et de recherchesadministratives pour le développement (CAFRAD) et son partenaire national,l’Observatoire marocain de l’administration publique (OMAP).


Le CAFRAD est une organisation intergouvernementale panafricaine, créée en1964 par les gouvernements africains avec l’aide de l’UNESCO pour soutenir lesgouvernements dans le renforcement de la fonction publique et la gouvernance,promouvoir les innovations dans la gestion et servir comme centre d’excellence àtravers un partenariat et un networking avec les pays et les institutions par ledéveloppement des capacités humaines et le renforcement du leadership en Afrique.Son siège est à Tanger.

L’OMAP, organisme non gouvernemental à but non lucratif, régi par le dahir du15 novembre 1958 (loi sur le droit d’association), a été créé le 13 mai 1998 à l’initiatived’un groupe de praticiens, d’experts et de chercheurs universitaires qui ont expriméla volonté sincère et spontanée de s’organiser dans un cadre associatif pour échangerleurs expériences et mettre en commun leur savoir-faire et surtout de faire connaîtreles meilleures pratiques de gestion et de contribuer à leur diffusion au sein desadministrations marocaines. Son siège est à Rabat.

La recherche lancée par la CEA se distingue par la méthodologie proposée pourmener à bien ce projet : la CEA part, en effet, d’une étude sur le terrain pour faire lepoint de la situation économique et sociale en Afrique. Trois questionnaires ont étésoigneusement confectionnés dans ce sens par des experts de haut niveau :

– l’un s’adresse aux ménages (1 800 à 2 000) – C2 ;

– le deuxième C1, plus élaboré, s’adresse à des personnes-ressources, à de hautsresponsables considérés comme experts dans leur domaine conformément auxcritères dégagés par la CEA et que le groupe de travail (CAFRAD-OMAP) a essayé derespecter pour les réunir ;

– le troisième questionnaire est destiné à recueillir des informations pourcompléter les données obtenues à travers C1 et C2. Ce questionnaire s’adresse auxinstitutions de recherche.

L’étude se termine par la rédaction d’un Rapport national sur la gouvernance.

Les rapports nationaux donneront lieu à un Rapport général sur la gouvernanceen Afrique qui sera présenté par la CEA au Forum africain de développement au coursde l’année 2004, et bien sûr, il sera diffusé au niveau des instances des Nations Unieset notamment dans le cadre du Conseil économique et social.

Pour engager toute cette étude sur le plan marocain, le CAFRAD et l’OMAP ont misau point, dès le départ, un groupe de travail et de pilotage qui regroupe à la fois descadres supérieurs de l’Administration et des chercheurs universitaires. La directionnationale des statistiques et ses experts et techniciens ont été associés à ce projet dèsle début de l’opération.

Une fois constitué, le groupe de travail et de pilotage a procédé à la désignationd’un coordonnateur général et d’un rapporteur. Il a fixé par la suite une méthode detravail pour mener à bien cette étude :

29Méthodologie

– organisation d’un atelier national de lancement de l’étude ;

– lancement de l’enquête auprès des ménages ; ce sondage a couvert les régionsles plus lointaines du Sud marocain grâce à la bonne collaboration de la directionnationale des statistiques ;

– exploitation des données à partir du C1 et C2 ;

– organisation d’un atelier national de validation des résultats recueillis enprésence des représentants de la CEA et du PNUD au Maroc, des représentants duministère de la Modernisation des secteurs publics, du ministère des Finances etd’autres départements ;

– rédaction du Rapport national et envoi du premier draft à la CEA.

2.1.2. Collecte des données

Le questionnaire C1 a été rempli par un groupe de 111 personnes dont 80 avaientassisté à l’Atelier national de lancement de l’étude et 31 avaient remis le questionnairedans la semaine suivant cette manifestation. Ce groupe d’experts, qui représente lessecteurs public et privé, la société civile, les professions libérales et les acteursrégionaux, a été sélectionné sur la base des critères déterminés par la CEA, à savoir :l’âge, le sexe, le statut social, le niveau d’instruction, la spécialité, les liens avec les partispolitiques et la gouvernance et la représentation régionale (voir l’annexe F).

Dûment remplis, les 111 copies du questionnaire C1 ont été remises à la directionde la Statistique pour le traitement des données.

2.1.3. Traitement et analyse des données

2.1.3.1. Traitement des données

i. Préparation de la maquette de saisie : la préparation de la maquette de saisiedes données constitue l’une des principales étapes de l’étude. Elle permetl’enregistrement, le traitement et l’exploitation des données.

La conception de la maquette a été réalisée à l’aide d’un logiciel spécialisé ‘’SPSSBUILDER’’ sous forme de masque de saisie ayant la même présentation que lequestionnaire (il suffit de cocher la modalité concernée) et permettant de faire descontrôles automatiques.

ii. Saisie et tabulation des données : la saisie des données a été effectuée àl’aide de “SPSS STATION DATA ENTRY” par une seule personne durant une période desept jours, avec près de 16 questionnaires par jour.

Les tableaux d’analyse ont été élaborés à la lumière des objectifs de l’enquête enrespectant le plan de tabulation proposé dans le manuel C4 (tableaux de fréquencepour l’ensemble des variables).


2.1.3.2. Analyse des données

Les données collectées à l’issue de l’enquête auprès des experts ont fait l’objet d’uneanalyse détaillée et exhaustive. Le recoupement des résultats de cet instrument avecl’enquête sur les ménages et les conclusions de la recherche documentaire ont permis demieux saisir de nombreux aspects de la gouvernance dont le jugement reposaitauparavant sur la seule dimension qualitative. C’est le cas notamment en ce qui concernel’opinion sur les conditions d’accès aux services publics et l’efficacité des institutions.

2.2. Enquête auprès des ménages

2.2.1. Conception de l’étude

Dans le cadre des actions menées par la CEA pour promouvoir la bonnegouvernance en Afrique, une enquête d’opinion auprès des ménages a été effectuéeau Maroc par la direction de la Statistique relevant du département de la Prévisionéconomique et du Plan. L’objectif de cette opération est d’examiner les progrèsaccomplis en matière de bonne gouvernance, à travers l’examen d’un certainsnombre d’indicateurs, notamment la participation politique des citoyens, l’efficacitéinstitutionnelle et la responsabilité, la qualité et l’accès aux services sociaux de base,l’appareil judiciaire et les organes d’application des lois.

Dans le but d’approcher les opinions des différentes couches sociales, lapopulation-cible est composée de l’ensemble des ménages du pays ; l’unité statistiqueretenue est le ménage, et la personne à interroger correspond obligatoirement au chefde ménage. Le profil caractérisant le chef de ménage converge vers la personneconsidérée comme telle par les autres membres du ménage et remplie généralementla fonction du principal soutien matériel et moral. Si le chef de ménage est absent pourune longue durée, il est remplacé par la personne qui lui est la plus proche et qui luisuccède généralement dans ses fonctions. L’enquête auprès des ménages a ainsitouché 1800 chefs de ménage ou leurs remplaçants.

Le questionnaire utilisé pour l’enquête a été conçu par la CEA afin d’uniformiserson contenu pour l’ensemble des pays africains choisis pour les mêmes opérations.Toutefois, vu les spécificités nationales, des modifications ont été apportées afind’adapter les questions à la réalité marocaine. Ainsi, certaines modalités ont étééliminées, d’autres ont été rajoutées, et certaines variables ont été subdivisées ensous-variables pour mieux cibler l’information.

2.2.1.1. Echantillonnage

Le cadre d’échantillonnage de l’enquête a été conforme aux recommandationsformulées dans le document Conception de l’échantillonnage. L’échantillonnage del’enquête auprès des ménages est basé sur un sondage stratifié à deux degrés,autrement dit, l’échantillon utilisé a été dépouillé comme un recensement, lamoyenne (proportion) relative à la population-cible (chefs de ménage) étant estimée

31Méthodologie

(3) J. Désabie, Théorie et pratique des sondages, Dunod, Paris, 1971, p. 104.(4) Direction de la statistique, Enquête nationale sur le niveau de vie des ménages 1998-1999, p. 71.

par la moyenne (proportion) correspondante calculée sur l’échantillon (3). Lesprincipaux éléments de ce plan d’échantillonnage sont décrits ci-dessous.

i. Base de sondage

Pour mener une enquête par sondage probabiliste, il est nécessaire de disposeravant toutes choses d’une liste de toutes les unités d’échantillonnage faisant partiedu champ de l’enquête.

L’Enquête sur la gouvernance auprès des ménages a ainsi bénéficié d’une base desondage de bonne qualité. Il s’agit de la cartographie du Recensement de lapopulation et de l’habitat prévue en 2004 (RGPH 2004). Cette base se caractérise pardes données exhaustives et actualisées.

La base de sondage utilisée est constituée des districts du recensement (D.R.).Ce sont des zones géographiques délimitées par des limites claires et facilementidentifiables sur le terrain et comportent, en moyenne, 150 ménages.

ii. Stratification

Pour améliorer la précision des résultats, les D.R. sont stratifiés selon les critèressuivants :

a. Milieu de résidence (urbain/rural) : cette stratification, qui s’impose d’embléeà tout planificateur d’enquêtes statistiques par sondage au Maroc, se base sur larépartition du territoire national en milieux urbain et rural. En effet, chacun de cesdeux milieux possède des spécificités qui le différencient de l’autre. A cet égard, il y alieu de signaler que le niveau de vie en milieu urbain reste bien supérieur à celui enmilieu rural ; les ménages urbains dépensent par tête près de deux fois plus que leurshomologues ruraux pour la consommation des biens et services (4).

b. Type d’habitat (ou type de logement) : il s’agit de classer les logements d’unD.R. urbain selon le type d’habitat dominant. En procédant ainsi, il est estimé que letype d’habitat reflète le niveau des ménages citadins qui y résident. Au niveau de cecritère, les strates retenues sont :

• luxe ;• moderne ;• ancienne médina ;• collectif moyen ;• économique et social ;• clandestin ;• bidonvilles ;• douars urbains ;• zones administratives, professionnelles et touristiques.


c. Critère géographique : le découpage administratif du pays a également été prisen considération.

Le découpage administratif du Maroc compte 16 régions (5) divisées en45 provinces et 26 préfectures. Celles-ci sont formées, de leur côté, de communesurbaines ou rurales. L’organisation administrative du pays est fondée sur la communequi est la cellule de base. Le territoire national comporte 1 298 communes rurales et249 communes urbaines.

iii. Plan d’échantillonnage

Un sondage stratifié auto-pondéré à deux degrés a été appliqué :• les unités du premier degré sont les D.R. sélectionnés proportionnellement à leur

taille (en termes de ménages) ;• au niveau de chaque district sélectionné, 18 ménages sont choisis par le biais

d’un tirage systématique à probabilité égale.

iv. Taille de l’échantillon et allocation de l’échantillon par strate

a. Détermination de la taille de l’échantillon : les contraintes “coût” et “délai” ontété prises en considération pour fixer la taille de l’échantillon. Ainsi, un échantillonreprésentatif de 1 800 chefs de ménage (1 116 en zone urbaine et 684 en zone rurale)a été utilisé.

Pour accéder à cet échantillon, 62 DR urbains et 38 DR ruraux, soit un total de100 DR (unités de sondage du premier degré), ont été choisis proportionnellement àleur taille en termes de ménages. La fraction de sondage est de l’ordre de 1/2 964.

Selon un sondage aléatoire simple, la précision relative attendue selon le niveaude la caractéristique à estimer se présente comme suit :

Proportion (P) à estimer 1 % 5 % 10 % 15 % 20 % 30 % 50 %

Marge d’erreur relative 46 % 20 % 14 % 11 % 9 % 7 % 5 %n = 1 800 chefs de ménage

(5) Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc 2003, p. 9-14.

b. Allocation de l’échantillon par strate : elle s’est effectuée comme suit :

• les unités du premier degré de sondage (DR) ont été réparties selon le poids dechacun des 2 milieux urbain et rural, soit 62 DR urbains et 38 DR ruraux ;

• au niveau des zones urbaines, l’allocation des DR-échantillons s’est faiteproportionnellement au poids des régions et des strates (types d’habitat) ;

• au niveau des zones rurales, les DR-échantillons sont proportionnellementrépartis selon les régions et le découpage administratif en provinces et préfectures.

33Méthodologie

v. Estimation des paramètres

Les coefficients d’extrapolation sont calculés en suivant le plan de sondageadopté. Ces coefficients sont appliqués aux données échantillon pour obtenir lesestimations des différents paramètres recherchés (effectif total, moyenne, ratio).

Vu le sondage auto-pondéré appliqué, les moyennes et les proportions del’échantillon estiment celles de la population cible (chefs de ménage).

2.2.1.2. Moyens mobilisés

Pour la réalisation de l’enquête, la Direction de la statistique a apporté un appuiappréciable à travers :

• la mobilisation du personnel nécessaire pour bien mener tous les travaux del’enquête et des voitures pour l’exécution de la collecte sur le terrain ;

• la mise à la disposition de l’opération les fournitures nécessaires ;

• le tirage des divers documents de l’enquête (questionnaires, instructions,formulaires…) ;

• l’équipement informatique nécessaire (micro-ordinateurs et logiciels) pourl’exploitation des questionnaires C1 et C2.

Les moyens humains et matériels se présentent ainsi :

i. Equipe d’encadrement de l’enquête

Sous la supervision du chef de la Division des enquêtes auprès des ménages,relevant de la Direction de la statistique l’équipe responsable de l’enquête estcomposée d’un chef d’équipe et de trois assistantes.

ii. Equipes mobilisées pour le travail sur le terrain

Pour mener la collecte des données sur le terrain dans de bonnes conditions etdans les délais prévus, les moyens mobilisés sont les suivants :

– 1 coordinateur ;– 9 contrôleurs ;– 27 enquêteurs ;– 9 chauffeurs dotés de 9 véhicules (avec carburant).

iii. Moyens matériels

Moyens logistiques et fournitures pour la réalisation des travaux de collecte dansdes conditions convenables.

2.2.1.3. Formation du personnel de l’enquête

Pour réaliser les travaux sur le terrain, un staff de 9 équipes a été mobilisé. Chaqueéquipe est composée d’un contrôleur, de 3 enquêteurs et d’un chauffeur.


Le personnel de terrain chargé d’enquêter les chefs de ménage a été sélectionné ense basant essentiellement sur son expérience acquise en matière d’enquêtes auprèsdes ménages ; ce sont des techniciens et des agents de haut niveau technique.

Pour la tâche de contrôleur, le choix a porté sur les cadres supérieurs de laDirection de la statistique, habitués aux travaux sur le terrain et capables de gérerl’équipe de travail.

L’ensemble des équipes communiquait avec l’équipe centrale à travers uncoordinateur qui assurait la supervision des travaux sur le terrain.

Les enquêteurs et les contrôleurs ont suivi une formation de 3 jours (2 jours avantla première phase et 1 jour avant la deuxième phase). Les principaux axes de laformation ont porté sur :

– la présentation de l’objectif de l’enquête ;– la définition du champ de l’enquête ;– la définition des principaux concepts utilisés ;– les instructions générales pour les enquêteurs ;– les instructions pour le remplissage du questionnaire.

A la fin de la formation, une évaluation des connaissances sur la portée et lecontenu de l’enquête a été réalisée. Ce test a permis de re-sélectionner le personneladéquat capable de mener à bien cette opération. Les contrôleurs ont de leur côtéreçu une formation supplémentaire concernant l’organisation des travaux sur leterrain. Il s’agissait d’expliquer aux contrôleurs tous les actes à faire pour assurer lecontact avec les autorités, délimiter la zone d’enquête, repérer le ménage-échantillon,résoudre les problèmes survenus sur le terrain et aussi pour s’assurer du remplissagecorrect des questionnaires.

Après la réalisation de la première phase de l’enquête, une réunion avec lescontrôleurs et les responsables de l’enquête a été tenue pour débattre desproblèmes ou ambiguïtés survenus sur le terrain afin d’y trouver les solutionsadéquates. Une deuxième réunion a été tenue avec l’ensemble des enquêteurs et descontrôleurs pour élargir le champ de discussion et étoffer les moindres difficultésrencontrées sur le terrain.

2.2.2. Collecte des données

L’enquête nationale sur la gouvernance est une enquête d’opinion qui requiertbeaucoup de délicatesse et de sensibilité. L’organisation des travaux sur le terrain etle comportement souple et vigilant des enquêteurs conditionnent pour beaucoup laréussite de la collecte des données.

i. Durée d’exécution des travaux sur le terrain

L’enquête nationale sur la gouvernance a été programmée sur une durée de20 jours pour couvrir l’ensemble du territoire national urbain et rural. En raison d’un

35Méthodologie

certain nombre de contraintes, notamment le temps et l’organisation des électionscommunales (campagne électorale entre le 27 août et le 12 septembre 2003). Cettepériode a été subdivisée en deux phases :

• phase 1 : du 22 au 26 août 2003 ;

• phase 2 : du 15 au 24 septembre 2003.

ii. Conditions de déroulement de l’enquête

Après avoir avisé les autorités locales de la réalisation de l’enquête, l’équipeassistée par le mokaddem (6) procède à la délimitation de la zone d’enquête en sebasant sur le croquis et les limites géographiques fournis dans le dossiercartographique.

A partir d’un point de départ, les ménages sont dénombrés dans le sens del’aiguille d’une montre pour identifier les ménages-échantillons en respectant les“pas” indiqués dans les instructions. Le “pas” diffère d’une zone d’enquête à l’autremais approche en moyenne 10 ménages. Le concept de “pas” permet donc deratisser la totalité de la zone d’enquête.

Une fois le ménage-échantillon repéré, le contrôleur présente au chef de ménagel’enquête, ses objectifs et l’enquêteur censé faire l’interview.

Pour l’Enquête nationale sur la gouvernance, la personne à interroger doit être lechef de ménage ou la personne qui le remplace en cas d’absence.

Au moment de l’interview, le contrôleur assiste les enquêteurs de son équipe pours’assurer que les questionnements sont posés dans le bon sens, contrôler lecomportement et le degré de communication avec les enquêtés et aussi pour releverla réaction des ménages vis-à-vis de ce genre d’enquête.

iii. Profil socio-démographique des enquêtés

L’Enquête nationale sur la gouvernance a touché 1 800 personnes de référence (7)dont les principales caractéristiques socio-démographiques se présentent comme suit :

– la majorité (74,3 %) sont des chefs de ménage ;

– seulement 28 % sont des femmes ;

– 55,2 % sont âgés de 35 à 59 ans ;

– la quasi-majorité présente le statut de marié (75,5 %) ;

– 42,5 % sont analphabètes, 48,5 % sont sans niveau scolaire et une minorité de7,8 % a le niveau supérieur ;

(6) Représentants des autorités au niveau des quartiers en milieu urbain et des villages (ou douars) enmilieu rural.(7) La personne de référence correspond au chef de ménage ou à la personne qui le remplace.


– le taux d’activité de cette population est estimé à 71 % (86,3 % pour les hommescontre 31,7 % pour les femmes et 60 % en milieu urbain contre 88,9 % en milieu rural).Le taux de chômage s’établit, quant à lui, à près de 6,4 % (5,5 % pour les hommes contre12,5 % pour les femmes et 8,5 % dans les villes contre 4,1 % dans les campagnes).

– les groupes de professions auxquelles appartiennent le plus les enquêtés sontessentiellement : « les exploitants agricoles, les pêcheurs forestiers, les chasseurs ettravailleurs assimilés » dans une proportion de 19,7 %, et les « manœuvres non-agricoles, manutentionnaires et travailleurs de petits métiers » dans une proportionde 10,8 %.

2.2.3. Traitement et analyse des données

2.2.3.1. Traitement des données collectées

i. Saisie des données : la préparation de la maquette de saisie pour lequestionnaire C2 a été effectuée par la division de l’Informatique de la direction de laStatistique. Une équipe expérimentée dans le domaine a été mobilisée pour la saisiedes données. La première partie saisie est constituée de 792 questionnaires collectésavant les élections communales (du 22 au 26 août 2003). La deuxième est de1 008 questionnaires remplis durant la deuxième phase de l’enquête (du 14 au24 septembre 2003).

ii. Contrôle des données : après voir structuré le fichier (définition des variables :nom, type, longueur…), des tableaux de fréquences ont été établis pour l’ensembledes variables permettant ainsi de déceler les différentes erreurs d’observation qui ontéchappé au contrôle de terrain ou ont été introduites lors de la saisie des données.

iii. Contrôle de validité : il s’agit de la définition des différentes valeurs prisespour une seule variable. Les corrections des erreurs se sont effectuées par retour auxquestionnaires de base.

iv. Contrôle de cohérence : ce type de contrôle met en évidence les relationslogiques qui existent entre deux ou plusieurs variables. La correction des erreursdégagées s’est faite par le retour au document de base (questionnaires).

v. Tabulation des données : après l’apurement du fichier, des tableaux defréquences et des tableaux croisés susceptibles de répondre aux analyses ont étéélaborés.

2.2.3.2. Analyse des données

Les données collectées à l’issue de l’enquête auprès des ménages ont fait l’objetd’une analyse détaillée et exhaustive. Le recoupement des résultats de cet instrumentavec l’enquête auprès des experts et les conclusions de la recherche documentaireont permis de mieux saisir de nombreux aspects de la gouvernance dont le jugement

37Méthodologie

reposait auparavant sur la seule dimension qualitative. C’est le cas notamment en cequi concerne l’opinion sur les conditions d’accès aux services publics et l’efficacitédes institutions.

2.3. Analyse documentaire

Le questionnaire C3 a pour but de réunir des données factuelles tirées desinvestigations menées par les experts de l’Observatoire marocain de l’administrationpublique, partenaire du projet. Il constitue la base pour l’obtention des informationset données factuelles sur la vie politique, sociale et économique du Maroc.

Pour réaliser le questionnaire C3, l’Observatoire marocain de l’administrationpublique a mobilisé une dizaine de ses membres pour mener la recherchedocumentaire et recueillir les données et informations prévues. C’est ainsi que38 groupes de questions ont permis de guider la recherche et couvrir les troischamps suivants :

– la représentation politique ;– l’efficacité institutionnelle et l’obligation de rendre compte ;– la gestion économique.

Les données dérivées de C3 forment l’ossature des analyses contenues dans leRapport national qui sont illustrées et complétées par celles de C1 et C2. Ellesconstituent ainsi la base nécessaire à l’évaluation du degré de convergence, dedivergence et de complémentarité de ces trois instruments.

Les sources documentaires utilisées, notamment en vue de répondre auquestionnaire C3, sont abondantes et diversifiées. Outre les sources officielles(Bulletin officiel pour ce qui est des textes législatifs et réglementaires, circulaires,discours officiels, rapports, études et notes internes), des sources documentairesindépendantes ont été abondamment consultées et sollicitées afin d’apporter uneinformation fiable et balancée. Parmi ces sources, il faut citer les rapports desinstances internationales, les publications des centres de recherches universitaires,des observatoires et des groupes de réflexion mis en place pour réfléchir sur desproblèmes précis. Soulignons aussi qu’une grande partie des informations a étépuisée dans la presse, les annuaires et les bulletins d’information publiés par lesassociations et ONG locales et étrangères.

2.4. Atelier de validation du projet de rapport avec les parties-prenantes

Les résultats de l’étude lancée par la CEA sur l’évaluation de la gouvernance auMaroc ont été présentés dans le cadre de l’Atelier national de validation, organisé àRabat au siège de l’Ecole nationale d’administration le 24 octobre 2003 en présencedu ministre de la Modernisation des secteurs publics, du Directeur général duCAFRAD, des représentants de la CEA et des Nations Unies au Maroc.


La plupart des experts qui avaient participé à l’Atelier de lancement de l’étude ontpris part aux travaux de l’Atelier national de validation qui a débuté à 15 heures pourse prolonger au-delà de 19 heures.

Les travaux de l’Atelier de validation ont commencé par un discours du ministrede la Modernisation des secteurs publics, Président du conseil d’administration duCAFRAD, qui a souligné l’importance de l’étude pour le Maroc, tout en confirmant lavolonté du gouvernement de prendre en considération les résultats de l’enquête. Il aremercié l’équipe de pilotage et la direction de la Statistique pour la réalisation desenquêtes qui ont été bien menées, en dépit des difficultés liées en grande partie à lacampagne électorale vécue par le Maroc durant le mois de septembre dernier pourl’élection des maires de communes, d’arrondissements et de leurs conseils, desconseils de préfectures et de provinces, des conseils régionaux ainsi que pour lerenouvellement du tiers de la chambre des Conseillers.

Le Directeur général du CAFRAD a pris la parole, par la suite, pour remercier, à sontour, le ministre de la Modernisation des secteurs publics pour l’appui qu’il a apportéà cette étude. Il a également adressé des remerciements au groupe de pilotage et auxresponsables de la direction de la Statistique pour la réalisation des enquêtes et a demême insisté sur l’importance de l’étude pour le Maroc et sur l’intérêt que porte leCAFRAD à ce projet.

Dans sa communication, le représentant de la CEA au Maroc, tout en exprimant sasatisfaction pour les résultats obtenus, a pour sa part remercié le ministre et lesmembres du groupe de pilotage qui ont conduit et réalisé cette étude pour le Maroc.

Le Coordonnateur général du projet et secrétaire général de l’OMAP a donné, parla suite, la parole au Rapporteur général qui a rappelé le cadre dans lequel cette étudea été lancée, tout en précisant les étapes franchies pour sa réalisation.

Après les discours d’usage et la présentation de la méthodologie et des étapes del’étude, le groupe de pilotage a procédé à la projection sur grand écran des résultatsdes enquêtes C1 et C2 et à leur analyse. Cette présentation a été suivie d’un débatfranc et fructueux. Pour la plupart des experts présents, les résultats obtenustraduisent dans l’ensemble la réalité des situations qui existent dans les différentsdomaines étudiés.

Tous les participants qui ont pris la parole ont souligné l’importance des résultatsde l’enquête et la nécessité de développer des outils objectifs d’évaluation dusystème de gouvernance au Maroc afin de mieux mettre en valeur les performancesréalisées par le pays dans différents domaines. D’autres ont estimé qu’il n’était pasnécessaire de faire allusion, dans le résumé présenté à cette occasion, à la période duPAS que le Maroc a connue entre 1980 et 1990. D’autres encore ont proposé d’éclater,dans la mesure du possible, les résultats entre zones urbaines et zones rurales afin defaire apparaître la place du monde rural dans l’enquête des ménages.

39Méthodologie

Après avoir pris note de ces recommandations, les membres du groupe depilotage de l’étude ont répondu aux questions et aux demandes d’explication desparticipants.

A l’issue des travaux de l’Atelier, les résultats obtenus ont été validés parl’ensemble des experts qui ont exprimé, en fin de séance, leur vive satisfaction pourla qualité du travail réalisé.

2.5. Limites et problèmes rencontrés

Telle qu’elle a été conçue, l’enquête nationale sur la gouvernance s’estgénéralement bien déroulée sur le terrain. Cependant, certaines difficultés ont étérencontrées ; elles sont essentiellement liées à la nature de l’information collectéetraduisant l’opinion du citoyen sur des sujets délicats. De façon globale, l’enquête arencontré trois types de limite :

i. Sensibilité de la période de réalisation de l’enquête

Etant donné les contraintes de temps liées au délai de remise des résultats,l’équipe responsable de l’enquête était obligée de mener l’opération à proximité dela période d’organisation des élections communales (septembre 2003). Cettecoïncidence entraîna certaines difficultés, notamment la non-disponibilité desautorités locales pour faciliter la tâche aux équipes d’enquêtes. Aussi, la corrélationentre le contenu de cette enquête d’opinion et l’objectif de la campagne électoraleaurait pu semer la confusion chez la population-cible. Pour cette raison et afin d’éviterle chevauchement avec la campagne électorale (du 27 août au 12 septembre 2003),la période de réalisation de l’enquête a été divisée en deux phases :

– phase 1 : du 22 au 26 août 2003 ;

– phase 2 : du 15 au 24 septembre 2003.

ii. Difficulté d’assimilation de certains modules du questionnaire par les chefs deménage enquêtés

Malgré les efforts fournis par les enquêteurs pour bien communiquer et simplifierles questionnements aux personnes-cibles, certains modules demeurent difficiles àassimiler, surtout par la frange de la population analphabète et dont la fréquencen’est pas négligeable (42,5 %). Afin d’assurer la collecte des données de bonnequalité, plusieurs formations ont été organisées pour les enquêteurs afin qu’ilspuissent bien communiquer avec cette population en simplifiant le langage utilisé.

iii. Difficultés liées à la nécessité d’interroger le chef de ménage

Parmi les supports conceptuels de l’enquête, la population-cible est composéedes chefs de ménage. Or, au moment de la réalisation de l’enquête, certains chefs deménage étaient absents. Ces derniers avaient été remplacés par d’autres membres du


ménage, essentiellement les épouses/époux ou leurs enfants. Toujours est-il que74,3 % des enquêtés étaient des chefs de ménage.

Pour le cas de l’enquête sur les ménages, chaque équipe était sensibilisée pourassurer un rendement maximum en interviewant le nombre de ménages fixé.

Concernant la qualité des données obtenues, une comparaison avec les résultatsd’autres enquêtes de grande envergure, notamment l’Enquête nationale sur l’emploi2003 (portant sur 48 000 ménages) et l’Enquête nationale sur le niveau de vie desménages 1998-1999 (portant sur 5 000 ménages), a révélé des profils très rapprochéspour les caractéristiques socio-démographiques des chefs de ménage.

iv. Difficultés liées au caractère gênant de certaines questions

Pour certaines variables du questionnaire, les enquêteurs ont eu du mal à obtenirune information crédible :

• Concernant la question sur le revenu mensuel, les interviewés ont généralementtendance à dissimuler leurs revenus réels. Ainsi, 57,1 % ont déclaré assurer un revenuinférieur au salaire minimum garanti (SMIG) évalué à 2000 dirhams par mois. A titreindicatif, pour les enquêtes nationales réalisées au Maroc, le niveau de vie estapproché à travers l’analyse des dépenses des ménages pour contourner cethandicap.

• Les questions dont l’objectif est de classer un certain nombre de modalitésposaient problème pour plusieurs enquêtés, particulièrement ceux qui sont sansinstruction.

3. Aperçu historique : développement politiqueet socio-économique

3.1. Développement politique

3.1.1. Historique du régime politique

Le Maroc est un Etat qui a un régime politique de type monarchique etconstitutionnel. Pendant plusieurs siècles, la monarchie marocaine fut unemonarchie de droit divin ; le sultan « Commandeur des croyants » avait entre sesmains les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire et appliquait le droit musulman.

Depuis 1962, le régime politique marocain est devenu une monarchieconstitutionnelle parlementaire pluraliste avec séparation entre les pouvoirslégislatif, exécutif et judiciaire. Cependant, en vertu de l’article 19 de la Constitution,le Roi garde ses pouvoirs traditionnels en tant que « Commandeur des croyants ».

3.1.2. Evolution constitutionnelle majeure

Au Maroc, l’évolution vers des institutions constitutionnelles modernes acommencé dès le début du XXe siècle avec le projet de constitution du 11 octobre1908 qui comportait d’ailleurs, parmi ses principes directeurs, « une véritabledéclaration des droits et libertés (8) ». Cette constitution, hélas, resta à l’état deprojet (9), son application ainsi que tout le mouvement constitutionnel de l’époquefurent interrompus par le protectorat (10).

C’est dans ce sens que le 18 novembre 1955, dès son retour d’exil, Feu le RoiMohammed V s’adressait à la Nation et proclamait son intention de constituer « ungouvernement responsable et représentatif, chargé de mettre en place desinstitutions démocratiques issues d’élections libres, fondées sur le principe de laséparation des pouvoirs dans le cadre d’une monarchie constitutionnellereconnaissant aux Marocains de toutes confessions les droits de citoyen et l’exercicedes libertés publiques et syndicales ».

(8) Cf. J. Robert, la Monarchie marocaine, Paris, LGDJ, Coll. « Comment ils sont gouvernés », 1963, p. 62 ;v. aussi A. Belhaj, « Démocratie et droits de l’Homme », in le Maroc et les droits de l’Homme, ouvragecollectif, Paris, l’Harmattan, 1994, p. 331.(9) Cf. H. Ouazzani Chahdi, Droits de l’Homme et administrations publiques : cas du Maroc, ouvrage collectif,Bruxelles, Institut international des sciences administratives (IISA), 1997, p. 160.(10) A signaler que le protectorat de la France sur le Maroc fut établi par le traité de Fès du 30 mars 1912.Le régime imposé au Maroc était un protectorat de droit international et non pas un protectorat colonial.


Dans une autre proclamation dite Charte royale, adressée au peuple marocain le8 mai 1958, Feu S.M. Mohammed V définissait ainsi les idées directrices de sapolitique : « Nous allons édifier un régime de démocratie constitutionnelle qui tiennecompte de l’intérêt supérieur du pays et réponde à ses caractéristiques propres,régime permettant l’avènement d’une démocratie authentique s’inspirant à la fois del’esprit de l’islam, de l’évolution de notre pays et traduisant notre volonté de faireparticiper progressivement notre peuple à la gestion et au contrôle des affaires del’Etat […] Désireux de permettre également à nos sujets d’exercer les libertésfondamentales et de jouir des droits de l’homme, nous leur garantirons la libertéd’expression, de presse, de réunion et d’association… Nous estimons par ailleurs quel’instauration d’une démocratie politique doit aller de pair avec l’édification d’unedémocratie sociale et économique… (11). »

C’est dans le prolongement de ces idées qu’ont vu le jour le 15 novembre 1958trois textes fondamentaux formant ce qu’on appelait alors le Code des libertéspubliques. Il s’agit, en l’occurrence, des dahirs (12) réglementant le droit d’association,les rassemblements publics et la presse au Maroc. A ces textes il convient d’ajouter ledahir du 16 juillet 1957 qui avait proclamé le principe de la liberté syndicale etréglementé la constitution des syndicats professionnels.

Plus tard, le 3 juin 1961, la loi fondamentale du Royaume pose le principe selonlequel « l’Etat doit protéger la dignité des personnes et garantir l’exercice des libertéspubliques et privées » (art. 8), « tout Marocain a le droit de se faire rendre justice.L’Etat doit garantir la jouissance de ce droit par la séparation des pouvoirs,l’indépendance de la magistrature et toutes autres garanties des droits économiqueset sociaux ».

Tous ces droits et libertés ainsi que l’ébauche des droits économiques et sociauxtrouveront leur consécration solennelle dans le titre premier de la premièreConstitution de 1962.

En dehors des droits fondamentaux du citoyen, la Constitution de 1962 comported’autres principes directeurs qui constituent désormais les bases de la nouvellemonarchie marocaine :

• Le premier de ces principes se rapporte à la proclamation de l’Islam commereligion d’Etat (art. 6).

• Le second principe concerne la souveraineté nationale, l’article 2 de laConstitution de 1962 disposait à ce sujet : « La souveraineté appartient à la nation quil’exerce directement par voie de référendum et indirectement par l’intermédiaire desinstitutions constitutionnelles. »

(11) S.M. Mohammed V, le Maroc à l’heure de l’indépendance, cité par A. Belhadj in Démocratie et droits del’homme, op. cit., p. 151.(12) Cf. M. Boureley, Droit public marocain, tome 1, Rabat, éd. la Porte, 1965, p. 228 et suiv.

• le troisième principe est celui de la légalité. Il est posé par l’article 4 de la façonsuivante : « La loi est l’expression suprême de la volonté de la nation.Tous sont tenusde s’y soumettre. » « Les Marocains, précise de son côté l’article 5, sont égaux devantla loi. »

• Le quatrième principe vise le pluralisme des partis politiques. L’article 3 disposeexpressément : « Les partis politiques contribuent à l’organisation et à lareprésentation des citoyens. Il ne peut y avoir de parti unique au Maroc. »

• Le cinquième principe est celui de la décentralisation. Il résulte des dispositionsdes articles 93 et 94.

L’article 93 mentionne que les collectivités locales du Royaume sont les préfectures,les provinces et les communes (13), collectivités créées par la loi, et l’article 94 indiqueque ces collectivités locales élisent des assemblées chargées de gérerdémocratiquement leurs affaires dans des conditions déterminées par la loi. C’est dansce sens que sont intervenus à peu près à la même époque les textes suivants :

– le dahir du 1er septembre 1959 relatif à l’élection des conseils communaux,remplacé aujourd’hui par le Code électoral unifié du 2 avril 1997, lui-même modifiépar la loi n° 64-02 promulguée par dahir du 24 mars 2003 (14) ;

– le dahir du 23 septembre 1963, relatif à l’organisation des préfectures et desprovinces, abrogé et remplacé aujourd’hui par la loi 79-00, promulguée par dahir n° 1-02-269, du 3 octobre 2002 (15) ;

– le dahir du 23 juin 1960 concernant l’organisation communale qui sera abrogéet remplacé en 1976 par une nouvelle charte communale plus libérale etrespectueuse des droits et libertés des communes. Cette charte vient à son tour defaire l’objet d’une abrogation par dahir n°1-02-297 du 3 octobre 2002 (16).

• Le sixième principe : c’est l’introduction par la Constitution de 1962 du principede la séparation des pouvoirs avec, cependant, une prééminence au profit del’exécutif (art. 35 sur l’état d’exception, art. 48 et 49 sur la distinction entre lesdomaines de la loi et du règlement).

• Le septième principe concerne l’hérédité en matière de succession au Trône.Aux termes, en effet, de l’article 20 de la Constitution de 1962 : « La Couronne du

43Aperçu historique : développement politique et socio-économique

(13) Les mêmes dispositions existent aujourd’hui dans la Constitution actuelle de 1996 avec cettedifférence que les collectivités locales se sont enrichies d’une nouvelle collectivité territoriale : la région,érigée en collectivité locale depuis la Constitution de 1992. Pour la loi relative à l’organisation des régions,v. B.O. n° 4470 du 3/4/1997, p. 292 – pour le Code électoral – v. B.O. n° 4470 du 3/4/1997, p. 306 et aussi B.O.n° 5096 du 3/4/2003, p. 245.(14) Il convient de signaler que le dahir est l’acte émanant du Souverain du Maroc. Le décret est enprincipe réservé au Premier ministre. Cf. à ce sujet, P. Decroux, « Le souverain du Maroc, législateur », Revuede l’Occident musulman et de la Méditerranée, 1967, p. 31 et suiv.(15) Cf. B.O. n° 5058 du 21/11/2002, p. 1370.(16) Cf. B.O. n° 5058 du 21/11/2002, p. 1351.


Maroc et ses droits constitutionnels sont héréditaires et se transmettent auxdescendants mâles en ligne directe » et par ordre de primogéniture de S.M. le RoiHassan II. Il s’agit là d’un principe qui constitue une rupture avec le passé.

En effet, dans la tradition islamique classique qui s’appliquait au Maroc jusqu’à1962, le Roi était désigné par le système de la « Beâa », acte par lequel les notables, lesdignitaires du royaume, les juges investissent le futur Roi de pouvoirs étendus à la foisdans le domaine législatif, exécutif et même diplomatique.

La Constitution de 1962 n’a cependant pas duré longtemps, puisque le 7 juin1965, l’état d’exception a été proclamé, et le Roi, Feu S.M. Hassan II, avait annoncé,dans un message adressé à la Nation, son intention d’exercer personnellement lepouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Désormais, le Roi concentre entre ses mains àla fois les pouvoirs que lui confère la Constitution en temps normal ainsi que ceuxdévolus au Premier ministre. On assiste alors à partir de 1965 à un renforcement dupouvoir exécutif entre les mains du Roi.

La Constitution de 1970, adoptée à l’issue de l’Etat d’exception, lui avait confié denouvelles attributions qu’il n’avait pas dans le cadre de la Constitution de 1962.

C’est cette concentration du pouvoir exécutif au profit du Roi que la Constitutionde 1972 avait essayé d’atténuer en revenant au schéma initialement tracé par laConstitution de 1962.

La Constitution de 1992 a atténué encore d’avantage cette concentration endonnant plus de poids et d’autorité au Premier ministre (17) et en accordant denouvelles attributions au Parlement au niveau du contrôle de la politiquegouvernementale. En plus des droits et libertés protégés et reconnus par le Titrepremier, la Constitution de 1992 introduit une innovation à ce sujet, au niveau de sonPréambule, en affirmant « l’attachement du Maroc aux droits de l’homme tels qu’ilssont universellement reconnus ». La Constitution de 1992 consacre, par ailleurs, laprimauté de la loi. Cette prééminence est illustrée par l’établissement d’un délai de30 jours pour la promulgation de la loi après sa transmission au gouvernement par laChambre des représentants.

La Constitution en vigueur qui date du 7 octobre 1996, tout en confirmant cesacquis, innove cependant en introduisant le bicaméralisme dans les institutionspolitiques marocaines. Le Parlement marocain, selon cette Constitution, se composede deux chambres : la Chambre des représentants et la Chambre des conseillers (18).

(17) Cf. le Roi, selon l’article 24 de cette Constitution, nomme les ministres sur proposition du Premierministre. Pour plus de détails sur la Constitution de 1992, v. Révision de la Constitution marocaine (1992),analyse et commentaires, Rabat, Imprimerie royale, 1992.(18) Cf. B.O. n° 4420 bis du 10/10/1996, p. 643.


3.1.3. Evolution politique majeure

Les réformes constitutionnelles soulignées ci-dessus ont facilité, dans une largemesure, l’arrivée au pouvoir des partis dits de la « Koutla », composés essentiellementdes formations politiques de gauche avec à leur tête l’Union socialiste des forcespopulaires (USFP) qui n’avait pas participé au gouvernement depuis plus de 30 ans.

A partir de la nomination par le Roi en 1998 d’un Premier ministre socialiste en lapersonne de M. Abderrahmane Youssoufi, Secrétaire général de l’USFP, on acommencé à parler au Maroc du « gouvernement d’alternance », lequel a survécumême après la mort du Roi Feu S.M. Hassan II en juillet 1999. S.M. Mohammed VI areconduit le gouvernement dirigé par M. Youssoufi. Les mêmes partis sont toujoursau pouvoir puisqu’ils ont obtenu la majorité aux dernières élections législatives du 27septembre 2002. Le gouvernement actuel est cependant présidé par un Premierministre « technocrate ».

Il faut noter aussi que, parallèlement à ces réformes constitutionnelles, le Maroc aengagé depuis 1990 des réformes d’envergure dans le cadre de la consolidation del’Etat de droit et la promotion des droits de l’homme. C’est dans ce sens que dans undiscours historique du 9 mai 1990, Feu S.M. Hassan II avait annoncé la créationde deux institutions importantes : le Conseil consultatif des droits de l’homme etles tribunaux administratifs suivis en 1992 et 1996, comme il a été évoquéprécédemment, par deux importantes révisions constitutionnelles.

En décembre 2001, le Maroc s’est doté de l’institution du Médiateur sous ladénomination « Diwan Al Madalim » et d’une loi instituant l’obligation de motiver lesdécisions administratives défavorables aux usagers de l’administration, promulguéeen juillet 2002 (19).

3.1.4. Les nationalismes et leur impact sur la paix, la sécurité et la stabilité

Depuis l’indépendance jusqu’à nos jours, il n’existe pas au Maroc derevendications nationalistes qui puissent avoir un impact sur la paix, la sécurité etla stabilité. Le Maroc est un Etat unitaire qui admet la décentralisation et larégionalisation dans le cadre de l’unité étatique.

3.2. Développement économique

La viabilité d’un développement économique dans la durée ne peut êtreenvisagée sans son pendant social. Or, le profil d’évolution de ce dernier estfortement conditionné par : (i) la question démographique qui atteint au Maroc la

(19) V. sur Diwan Al Madalim, H. Ouazzani Chahdi, « Diwan Al Madalim, une institution de médiation entrele citoyen et l’administration », REMALD, n° 47, 2002, p. 9 et 5. Pour la loi sur la motivation des décisionsadministratives, v. B.O. n° 5030 du 15/8/2002, p. 882 ; v. de même « L’obligation de motivation desdécisions de l’administration », REMALD, série “Thèmes actuels”, n° 43, 2003.


phase de transition, (ii) l’importance des flux migratoires à destination de l’étrangeret notamment de l’Europe, (iii) le niveau d’intégration de la femme dans les différentscircuits économiques et le degré de sa participation effective aux différentesdécisions. Or, la pérennité de ce développement social est fortement tributaire duprogrès réalisé dans le domaine de la santé. A ce titre, les progrès réalisés dans : (v) lalutte contre le fléau du Sida, (vi) la mise à la disposition de la population des soins desanté en tous genres et en quantité suffisante, (vii) le degré de généralisation de lapolitique d’éducation (effectifs scolarisés, niveau d’instruction, etc.), (viii) le degréd’adhésion de la population aux différentes préoccupations collectives via lesdifférents canaux de la société civile, constituent des indicateurs intéressants dontl’analyse et le suivi permettent de se faire une idée sur la développement socialatteint par une société donnée.

3.2.1. Aperçu de l’économie

Population 29 891 708 habitants

Taux de croissance population 1,4 %

Superficie 710 850 km2

Densité au km2 41,7

PIB au prix courant 49 296 976 280,13 $US (taux de change 1 $US = 9 Dh)

PIB par habitant 1 649,19 $usa

Revenu par habitant 1 791,47 $usa

Espérance de vie 70 ans

Taux de mortalité (– de 5 ans) 5,6 pour 1 000

Taux d’alphabétisation (0 ans et plus) 55 % (en 2001) contre 51,7 % en 1998 et 35 % en 1985

Taux de chômage (en 2004) 10,8 %

Taux d’inflation (2004) 1,5 %

Aperçu de l’économie : Données générales 2004 (20)

Entre 1980 et 2004, la croissance économique est restée relativement faible. Elles’est établie en moyenne à 3,32 %, avec cependant une nette reprise enregistréedurant les années 2001-2004 (4,2 % en 2004 et 5,5 % en 2003), alors que la croissancedémographique n’est plus que de 1,4 % sur la foi des estimations les plus récentespuisées dans le dernier Recensement général de la Population et de l’habitat (RGPH).

(20) Sources : Les indicateurs sociaux 2003, Direction de la statistique, Haut Commissariat au Plan.Stratégie de coopération 2001-2004 avec le Royaume du Maroc, Banque mondiale.Rapport du PNUD sur le Développement Humain 2003.


Durant les deux décennies précédentes et en vue de consolider la croissanceéconomique et préparer le Maroc aux nouveaux défis de l’environnementinternational, les pouvoirs publics ont mené une politique de stabilisation du cadremacro-économique afin d’assurer les meilleures conditions d’un développement desinvestissements privés. Cette politique a porté ses fruits dès la deuxième moitié desannées 80 : les exportations manufacturières se sont accrues, l’investissement privé aaugmenté à un taux réel de 13,7 % par an de 1987 à 1990 et la croissance globale duPIB par habitant a été rapide (3,4 % par an). Cependant, cette expansion a été decourte durée puisque l’économie, dans son ensemble, a accusé une faibleperformance au cours de la première moitié des années 90.

Le relèvement de l’économie semble se confirmer depuis une dizaine d’années1996-2004 puisque le taux de croissance a repris bon an mal an 3,3 %, la situation del’emploi s’est améliorée, l’inflation est restée très modérée aux alentours de 1 % etl’investissement productif connaît une reprise significative.

Il faut relever que la politique d’ajustement structurel, initiée depuis 1983, a certescontribué au renforcement des équilibres fondamentaux, mais n’est pas arrivée pourautant à modifier de façon marquée les structures de production qui restenttributaires de l’agriculture. En effet, celle-ci contribue pour 16 % de son PIB enmoyenne et emploie 43 % de la main-d’œuvre, comparativement à 14 % pourl’industrie et 39 % (35 % en 1999) pour les services (21).

Les mines, principalement la production de phosphates, la transformationalimentaire et les textiles dominent les activités industrielles tandis que le commerceet le tourisme sont les principales activités dans le secteur des services. Bien quel’économie soit stable, la croissance est faible et le taux de chômage avoisine les 20 %en milieu urbain. Il existe une grande disparité entre les zones rurales et urbaines.

3.2.2. Impact de la mondialisation/externalités sur le développementéconomique

Pour assurer une meilleure intégration du Maroc dans l’économie mondiale, l’actiondes pouvoirs publics a porté sur le développement de la coopération internationale, lapoursuite de la libéralisation du commerce extérieur, le réaménagement du panier dudirham et le renforcement de la concurrence sur le marché local.

C’est ainsi que la libéralisation du commerce extérieur s’est poursuivie au débutde la décennie avec la conclusion d’accords bilatéraux ou multilatéraux visant lerenforcement de la coopération douanière et commerciale et la non doubleimposition entre le Maroc et les pays partenaires. Après des résultats très appréciablesdans les années 80, la libéralisation des échanges s’est ralentie pendant les années 90,puis elle a commencé à reprendre au début de la présente décennie.

(21) Rapport Bank Al-Maghrib 2002.


Outre l’établissement d’une zone de libre-échange avec l’Europe à l’horizon 2012,le Maroc a signé, le 8 mars 2001, la Déclaration d’Agadir instituant la création d’unezone de libre-échange avec trois pays arabes (ZLEA) : la Jordanie, l’Egypte et la Tunisie.Cet accord, ratifié par le Maroc en 2005, se présente comme un cadre ouvert auxadhésions futures des autres pays arabes ainsi qu’une étape vers la création d’unmarché arabe commun. Un accord de libre-échange a été paraphé par lesgouvernements des Etats-Unis et du Maroc au mois de mars 2004 et ratifié en 2005.

Parallèlement, il a été procédé à la simplification du tarif douanier et àl’harmonisation de celui appliqué aux importations provenant de pays autres quel’Union européenne afin d’éviter les risques de détournement de flux des échanges.Le démantèlement progressif des droits de douane a été mis en œuvreconformément aux engagements internationaux du Maroc.

L’économie marocaine est de plus en plus ouverte sur l’extérieur. Cependant,l’évolution divergente entre les exportations et les importations s’est traduite par lecreusement du déficit commercial du pays. Selon les données de l’Office des changes,la part du déficit commercial dans le PIB s’élevait en 2004 à 15,78 %, contre 8,74 % en1998 et 11,82 % en 1992. La libéralisation du commerce extérieur a permis un accrois-sement des contributions à la croissance aussi bien pour les exportations dont la partdans le PIB a atteint en moyenne 18,9 % au cours de la période 1993-2004, contre15,11 % entre 1980-1992. Toutefois, le taux des exportations marocaines a connu uncertain ralentissement dans les années 90 et 2000 par rapport aux années 80 (22).

3.2.3. Principaux programmes pour la réduction de la pauvreté :initiatives et impacts

Le Maroc a été classé à la 123e place dans le Rapport mondial sur le dévelop-pement humain du PNUD pour l’année 2002. Au cours des années 90, alors que lasituation macro-économique est marquée par une importante stabilité, les multiplessécheresses et les performances mitigées de l’économie non agricole ont conduit àun accroissement de la pauvreté, de l’exode rural et du chômage urbain. Dans cecontexte, le revenu réel par habitant a stagné (23).

Les chiffres du dernier Rapport national sur la politique de la population au titre del’année 2001 du Centre d’études et de recherches démographiques (CERED) relevantdu Haut Commissariat au Plan confirment cette tendance. Si la population marocaineest passée de 20,42 millions d’habitants en 1982 à 29,9 millions en 2004, le nombredes pauvres dépasse, pour sa part, les 5,3 millions de personnes contre seulement4,6 millions en 1985.

(22) En passant d'une moyenne de 0,46 point à 0,17 point par an, Mohamed Lahlou, Président du Conseilnational du commerce extérieur « Compétitivité des exportations : constat, raisons de l'effritement etperspectives », Assises nationales des exportations, Rabat le 18/4/2000, non publié.(23) Rapport de la Banque mondiale 2000.


Selon l’Enquête nationale sur le niveau de vie des ménages de 1998-1999, le tauxde pauvreté au Maroc est passé de 13,1 % en 1990 à 19 % en 1999, ce qui fait qu’unmarocain sur cinq vit dans la pauvreté (24) : l’incidence de la pauvreté est passée de13 % en 1990-1991, à 19 % en 1998-1999, et le nombre de personnes économi-quement vulnérables a augmenté de près de trois millions (25).

Cependant, en utilisant la même méthodologie et en se basant sur l’enquête surla consommation des ménages 2000-2001, le Haut Commissariat au Plan a estimé letaux de pauvreté en 2000-2001 à 17,8 % soit une baisse de 1,2 points par rapport auxrésultats de l’Enquête sur le niveau de vie des ménages de 1998-1999.

L’action de l’Etat pour endiguer la pauvreté a été multiple, cependant, 57,7 % despersonnes enquêtées parmi le panel d’experts affirment que les services rendus parle gouvernement en la matière répondent peu aux besoins des pauvres.

Le plan 2000-2004 a réservé 100 millions de dollars à la lutte contre la pauvreté auMaroc. En outre, le programme gouvernemental de lutte contre la pauvreté etsolidarité sociale prévoit :

– la création d’un fonds de développement social ;

– l’élaboration d’une stratégie de développement à long terme de l’Entraidenationale ;

– la restructuration de l’Entraide nationale ;

– l’accélération de l’exécution de BAJ1 (Education de base dans les zones rurales).

Par ailleurs, face à la montée de la pauvreté dans les campagnes, le gouvernementmarocain a adopté la Stratégie 2020 de développement rural – programmed’envergure qui vise à éliminer la pauvreté rurale d’ici à 2020 en développantl’agriculture, en renforçant les capacités d’intervention de l’Administration, descollectivités locales et des ONG pour le suivi et la mise en œuvre des projets, enadaptant les programmes aux écosystèmes locaux et en encourageant ladécentralisation par le biais de la participation des populations rurales au processusde prise de décision.

C’est dans ce cadre que s’inscrit l’Initiative Nationale pour le DéveloppementHumain (INDH) engagée par l’Etat marocain à la suite d’une décision royale annoncédans le discours du 18 mai 2005. Par cette initiative, le gouvernement a été invitéà mobiliser toutes ressources, en partenariat avec la société civile pour ledéveloppement de 360 villages en milieu rural et 250 quartiers urbains en faveur despopulations les plus démunies.

(24) L’enquête nationale sur le niveau de vie des ménages en 1998-1999. Rapport national sur la politiquede la population au titre de l'année 2001. Centre d'études et de recherches démographiques (Cered).Ministère de la Prévision économique et du Plan, 2001.(25) Rapport de la Banque mondiale, 2000.


Pour financer le programme d’action relevant de cette stratégie INDH, les pouvoirspublics ont arrêté un budget de 10 milliards de dirhams (soit l’équivalent de1,1 milliard de dollars USA) pour la période mi-2005-2010. A titre indicatif, le projet debudget 2006 prévoit une enveloppe de 1,5 milliard de dirhams (environ 170 millionsde dollars USA) au titre de la seule année 2006.

3.3. Développement social

La viabilité d’un développement économique dans la durée ne peut êtreenvisagée sans son pendant social. Or, le profil d’évolution de ce dernier estfortement conditionné par : (i) la question démographique qui atteint au Maroc laphase de transition, (ii) l’importance des flux migratoires à destination de l’étrangeret notamment de l’Europe, (iii) du niveau d’intégration de la femme dans lesdifférents circuits économiques et du degré de sa participation effective auxdifférentes décisions. Or, la pérennité de ce développement social est fortementtributaire du progrès réalisé dans le domaine de la santé. A ce titre, les progrès réalisésdans : (v) la lutte contre le fléau du Sida, (vi) la mise à la disposition de la populationdes soins de santé en tous genres et en quantité suffisante, (vii) le degré degénéralisation de la politique d’éducation (effectifs scolarisés, niveau d’instruction,etc.), (viii) le degré d’adhésion de la population aux différentes préoccupationscollectives via les différents canaux de la société civile, constituent des indicateursintéressants dont l’analyse et le suivi permettent de donner un éclairage sur ledéveloppement social atteint par une société donnée.

3.3.1. Les facteurs démographiques

Le suivi des facteurs démographiques est un mécanisme incontournable dansl’évaluation du processus de développement économique d’un pays. Le Maroc qui,comme de nombreux pays en développement, a achevé sa première phase detransition démographique, celle relative à la baisse de la mortalité, s’achemine vers ladernière phase par une tendance sensible à la baisse de la fécondité, amorcée depuisle début des années soixante-dix. De ce fait, il est attendu que la populationmarocaine, qui a évolué selon une croissance rapide dans la deuxième moitié duXXe siècle, soit caractérisée au cours du XXIe siècle par deux phases distinctesd’évolution démographique. La première, déclenchée après l’an 2000 et s’étendantjusqu’en 2060, sera marquée par un rythme de croissance lent, pendant que laseconde, qui sera enclenchée au-delà de cette date, sera dominée par une évolutionstationnaire. A cet effet, avec près de 30 millions d’habitants, le Maroc connaît un tauxd’accroissement de la population de 1,6 %, ce qui le place parmi les pays à fortedynamique de peuplement dans laquelle les jeunes ont un rôle central. Ce tauxconnaît toutefois une tendance soutenue à la baisse, imputable pour une grande partà une prise de conscience de la nécessité d’une politique de planning familial


confirmée. Les autres indicateurs démographiques font apparaître que si l’espérancede vie à la naissance est passée de 47 ans dans les années soixante à près de 70 ans àla fin des années quatre-vingt-dix, le recul de la fécondité fait que le nombred’enfants par femme n’est plus que de 2,8 contre 7 en moyenne dans les annéessoixante.

Il faut souligner cependant que la baisse de la croissance démographique, dont lamanifestation a favorisé le passage d’un modèle traditionnel, avec une fécondité etune mortalité élevées, à un modèle plus évolué avec un taux de natalité et un taux demortalité faibles, n’a pas concerné de façon uniforme l’ensemble des régions du pays.Par ailleurs, l’accès inégal, bien qu’élargi, aux soins médicaux et à l’amélioration desconditions d’hygiène et de santé, liés sans conteste à l’amélioration de l’éducation etau recul du taux d’alphabétisation, reste un élément-clé dans l’explication de cesdisparités. Le terrain est encore favorable à l’incitation des femmes à se marier trèsjeunes, à avoir de nombreux enfants, à ne pas être réceptives aux moyenscontraceptifs…

En se basant sur l’évolution tendancielle dégagée à travers les recensements de lapopulation, le CERED montre que l’effectif des ménages du Maroc sera de l’ordre de7 millions en 2010 sous l’effet d’une croissance annuelle moyenne de 2,7 %,nettement supérieure à celle de la population (1,6 %). A la base de cette accélérationon retrouve la taille des ménages qui passe de 5,5 en l’an 2000 à 5,2 en 2005 pouratteindre 4,9 en 2010. Les facteurs explicatifs de cette diminution font une grandeplace à la réduction du nombre d’enfants par ménage, particulièrement en milieuurbain, elle-même due à une réduction de la fécondité plus importante que laréduction de la mortalité infantile.

3.3.2. La migration et l’immigration

Les données actuellement disponibles sur la population, l’emploi et les fluxmigratoires ne permettent pas d’évaluer de façon précise l’effet de l’émigration surl’offre de travail. C’est pour cela que l’on assimile souvent dans toutes les analyseseffectuées à ce sujet les données de la population active à l’offre de travail. Il estpossible toutefois de procéder à des estimations permettant d’approcher lephénomène migratoire sur la base des informations partielles fournies par différentessources (ministère de l’Emploi, Office français des migrations internationales, etc.) etmoyennant des hypothèses de travail plus ou moins plausibles concernantl’évolution démographique de la population des émigrés.

Du côté du pays pourvoyeur de migrants, la première donnée importante estl’effectif moyen de l’émigration ayant transité par le ministère de l’Emploi, qui s’estétabli autour de 6 400 personnes par an au cours de la période 1990-1997. Onconstate d’un autre côté que l’émigration des travailleurs s’est beaucoup réduite cesdernières années et prend de plus en plus la forme de regroupement familial ou


encore de « fuite de cerveaux » qui se fait plutôt de façon individuelle et/ouinformelle (26).

Du côté des pays d’accueil, les données fournies par l’Office des migrationsinternationales citées dans les investigations effectuées par le Professeur A. Belguendouz situent l’effectif des entrées sur le territoire français – principaledestination de l’émigration marocaine – à 7 883 personnes en 1995. Ces entrées se sont réparties de la manière suivante : 359 comme travailleurs permanents,3 628 au titre du regroupement familial et 2 273 en tant que conjoints, enfants ouascendants de Français. A côté de la France, de nouvelles destinations de l’émigrationmarocaine ont connu ces dernières années un développement important,particulièrement l’Italie et l’Espagne. Les données relatives à l’émigration nepermettent pas cependant de situer de façon précise le flux migratoire vers ces pays.Il semble toutefois que le volume de l’émigration vers ces deux pays soit comparableà celui de la France.

Les données émanant du ministère de l’Emploi du côté marocain ou desorganismes de migration dans les pays d’accueil tels que l’OMI en France ne couvrentpas évidemment la totalité des flux, dont une part importante relève de l’informel.Toute estimation devrait par conséquent prendre en considération cet aspect nonnégligeable du phénomène migratoire.

La prise en compte de ces différents éléments permet de situer le volume del’émigration ces dernières années entre 18 et 26 mille personnes par an, dont près de70 % concernent la population active, soit une moyenne de 15 mille personnes.Rapporté à la moyenne de l’accroissement de la population active calculée sur lapériode 1994-2001 qui s’établit à 325 mille par an, ce volume représente entre 5 et6 % de l’offre de travail.

3.3.3. Politiques et programmes nationaux du genre

Deux aspects importants ont fait de la problématique du genre une questioncentrale tant au niveau économique que social et politique. Il s’agit en premier lieud’un impératif d’équité pour un Maroc dit nouveau, engagé dans des réformes visantplus de démocratie et un plus grand respect des droits de l’homme. Le second aspectrevêt une nécessité matérielle qui impose au pays, dans sa quête de valorisation de sesressources humaines, de ne pas faire fi de la moitié de son potentiel que sont lesfemmes. La condition de la femme s’est beaucoup améliorée sous l’effet de latransition démocratique, mais de grands efforts restent à faire pour l’intégrerréellement dans l’économie, pour lui concéder la place qui lui revient dans les centresde décision et pour lui reconnaître une émancipation sans discrimination sur les

(26) A. Belguendouz, la Communauté marocaine à l’étranger et la nouvelle marche marocaine, éd. BoukiliImpression, 1999, p. 38.


plans social et religieux. Les domaines à explorer à cet effet sont essentiellementconstitués, du fait du caractère discriminatoire selon le genre qu’ils connaissent lascolarisation, le marché du travail, la lutte contre la pauvreté…

Les politiques et programmes nationaux en termes de genre peuvent être unemanière différente d’appréhender et de comprendre la réalité et lesdysfonctionnements de l’économie. Les déséquilibres macro-économiques quiconstituent une des caractéristiques de l’économie, sont des facteurs derenforcement des disparités selon le genre. La participation des femmes à l’activitééconomique reste assez faible : 24,2 % contre 52,2 % pour les hommes. En 1997, « unprojet de stratégie nationale de promotion de la femme » a été élaboré, dont lesprincipaux axes concernaient essentiellement: la protection juridique, l’éducation etla formation, les soins médicaux, l’intégration de la femme dans l’activitééconomique, la prise de décision et les médias. Cependant, ne reconnaissant pas lafemme comme véritable acteur de développement, cette stratégie ne s’est pasconcrétisée à travers les programmes d’actions des politiques publiques desdifférents départements ministériels. La discrimination, qui est une donnée réelle auniveau tant politique qu’économique ou social, n’est que le reflet d’autres formesd’exclusion, notamment l’éducation et la formation ainsi que les mentalités quiconsacrent la supériorité de l’homme depuis la petite enfance.

Toutefois, conscients que le développement économique et social ne peut se fairequ’en intégrant davantage la femme, les décideurs n’ont de cesse de préconiser plusd’actions en direction d’une plus grande émancipation de celle-ci, notamment àtravers les politiques axées sur l’éducation telles que la lutte contre l’analphabétisme,la généralisation de l’enseignement à l’horizon 2005, les actions en faveur de la petitefille rurale, la scolarisation à partir de 4 ans, la conscientisation contre le travail desenfants, essentiellement celui des petites filles, en les incitant à reprendre le cheminde l’école…

Aujourd’hui, les politiques économiques et sociales qui visent à lutter contre lapauvreté et l’exclusion sociale sont de plus en plus conscientes qu’elles ne peuventprétendre à l’efficience sans la mise en place de mesures adéquates afin d’éradiquerla précarité des femmes.

3.3.4. La pandémie du SIDA

Depuis la déclaration du premier cas de SIDA au Maroc en 1986, 1 314 cas cumulésont été déclarés au 31 décembre 2003. Les aspects les plus saillants à l’analyse desdonnées relatives à ces cas sont les suivants :

i. Le nombre des cas est en nette augmentation d’une année à l’autre,particulièrement au cours des cinq dernières années allant de 1998 à 2003.

ii. La dynamique du SIDA au Maroc est essentiellement focale, en ce sens quemême si des cas de SIDA ont été enregistrés dans la quasi-totalité des provinces du


pays, on note une concentration importante dans les grands centres urbains tels lesrégions du grand Casablanca, du Sous-Massa-Drâa et du Haouz. Ces régions ontproduit à elles seules plus de la moitié des cas cumulés de sida au niveau national.

iii. On note une diminution très nette du sexe ratio au cours des dernières années,celui-ci est passé de 5,2 durant la période 1986-1990 à 1,2 dans les dernières années :il y a donc aujourd’hui presque autant de nouveaux cas masculins que de casféminins.

iv. Le SIDA se transmet au Maroc essentiellement par voie sexuelle (79 % des cas) ;le mode de transmission hétérosexuel étant largement prédominant avec 69 % descas. 6 % des cas sont dus à l’injection intraveineuse de drogues, près de 3 % à latransfusion sanguine et près de 3 % à la transmission périnatale.

v. Les cas notifiés sont dans leur grande majorité de nationalité marocaine(+ 97 %) et résident en milieu urbain (86 %).

Les partenaires nationaux en charge de ce dossier sont constitués desdépartements gouvernementaux et des organisations de la société civile.

Pour ce qui est des structures étatiques, de nombreux départements ministériels telsque les ministères de la Santé, de la Justice ou de l’Education nationale ont mis en placedes entités dédiées au fléau du SIDA. Depuis sa mise en place, le Programme national delutte contre les infections sexuellement transmissibles (IST/SIDA) a pu enregistrer desacquis notables dans la mise en œuvre des différentes composantes de sa stratégie delutte contre les IST/SIDA. L’éventail des actions entreprises s’articule autour des axessuivants : surveillance épidémiologique des IST et de l’infection VIH/SIDA, prévention del’infection à VIH, prise en charge des personnes vivant avec le VIH/SIDA, renforcement del’implication de la société civile et des autres secteurs sociaux.

S’agissant de la réponse de la société civile, l’action de celle-ci est dominée par unpetit nombre d’ONG thématiques car elles sont spécialisées dans la lutte contre leSIDA. On dénombre au moins cinq associations qui ont fait de la lutte contre cettepandémie leur raison d’être. Il s’agit de l’Association marocaine de lutte contre le Sida(ALCS), de l’Association marocaine de solidarité et développement (AMSED), del’Organisation panafricaine de lutte contre le Sida (OPLAS). L’essentiel des activitésdéveloppées a trait à des activités de prévention de la transmission sexuelle parl’information, l’éducation et la communication ainsi que la distribution des préservatifs.Les zones géographiques couvertes par les différentes activités des ONG coïncident,pour la plupart, avec les sites de la plus haute prévalence des cas de SIDA. Les groupesvulnérables couverts sont les jeunes scolarisés ou non scolarisés, les professionnels(elles) du sexe.

Au total, l’analyse de la situation a fait ressortir que le VIH/SIDA au Maroc estcaractérisé par sa dynamique focale et est alimenté par une vulnérabilité socio-comportementale d’ordre structurel.


Aussi, le Programme national de lutte contre les IST/SIDA se propose, durant lapériode 2002-2004, dans une première phase, de garantir la qualité de toutes lesactivités essentielles identifiées dans le processus de planification stratégique et, dansune deuxième phase, d’augmenter la couverture des groupes vulnérables des zonesgéographiques caractérisées par une forte concentration de la pandémie. L’objectif estqu’à la fin de 2004, 200 000 personnes appartenant aux groupes les plus vulnérables et800 personnes vivant avec le VIH/SIDA et leur famille bénéficieront d’activitésessentielles de qualité pour pouvoir prévenir de nouvelles infections par le VIH et pourréduire l’impact du SIDA. Les moyens budgétaires mobilisés à cet effet dans le cadre dece programme s’élèvent à 325,741 millions de dirhams (soit l’équivalent d’environ33 millions de dollars US) se répartissant entre les actions de prévention 21,3 %), cellesdestinées à réduire l’impact du SIDA (19,4 %) et les activités connexes (59,3 %).

3.3.5. Autres défis majeurs dans le domaine de la santé

Les politiques gouvernementales considèrent le renforcement de l’investissementet l’amélioration du fonctionnement du secteur sanitaire comme des mesuresappropriées pour l’amélioration des conditions de niveau de vie des populations etd’atténuation des inégalités sociales et régionales. Les campagnes de vaccinationsystématique, entreprises annuellement au cours de la dernière décennie, ont permisde réduire significativement la mortalité infantile et maternelle, particulièrement ausein des populations défavorisées et en milieu rural. Dans le domaine épidémio-logique, on relève encore la relative importance des maladies sexuellementtransmissibles (MST), la survivance de la tuberculose et la manifestation des effetspervers des affections périnatales, des carences en vitamines… Les orientationsadoptées par l’Etat pour répondre à ces insuffisances se déclinent selon les trois axesstratégiques que sont :

– le renforcement des soins de santé de base par l’amélioration des infrastructuressanitaires ; ces infrastructures seraient réalisées conformément à une carte sanitairequi tiendrait compte des inégalités régionales ;

– l’amélioration des programmes de santé orientés vers la mère et l’enfant ;– l’accroissement des disponibilités en médicaments au profit des structures de

soins de santé de base.

En dépit de cette volonté affichée des pouvoirs publics d’accroître l’offre des soinsde santé, il est à noter que l’utilisation des formations sanitaires fait ressortir desinégalités sociales criantes qui font que la demande insatisfaite est de 2,4 fois plusimportante dans les couches sociales défavorisées qu’elle ne l’est chez les riches. Cesrésultats obtenus à partir de l’Enquête sur le niveau de vie des ménages de 1998-1999montrent par ailleurs que 41,6 % des malades en milieu urbain et 60 % en milieu ruraléprouvent de sérieuses difficultés à accéder aux services des soins de santé.

Le renforcement de l’infrastructure sanitaire apparaît alors comme une priorité etun facteur principal d’amélioration des conditions d’accès de la population aux


différents soins de santé. Toutefois, cette amélioration ne pourra être réellementefficiente et bénéficier à l’ensemble de la population que s’il y a généralisation de lacouverture médicale par une assurance-maladie obligatoire. C’est dans cetteperspective que s’inscrit la loi adoptée en 2002 (27) par le Parlement, dans le butd’instituer le régime de l’assurance-maladie obligatoire qui devrait garantir à tous lescitoyens l’accès aux soins médicaux.

3.3.6. Education – degré d’instruction – inscription scolaire

Au Maroc, le lien entre politique éducative et politique économique et sociale s’estlongtemps limité à développer les infrastructures de base… Le constat le plusimportant est que de toutes les potentialités du Maroc, les ressources humaines sontde toute évidence parmi les plus disponibles et les plus mobilisables pour servir ledéveloppement économique et social du pays. Aussi, pour un développementdurable de son économie, le Maroc devrait largement compter sur la valorisation deses ressources humaines. Cette valorisation ne peut se faire qu’à travers un systèmed’éducation et de formation pouvant permettre à tous les citoyens d’accéder ausavoir, à la modernité, à la culture et à l’emploi.

La lutte contre l’analphabétisme par la généralisation de la scolarisation, y comprisdans le milieu rural ; la restructuration de l’enseignement supérieur, secondaire ettechnique ; la refonte des programmes de formation et des méthodes pédago-giques ; la généralisation des nouvelles technologies et surtout la « réalisation » del’adéquation entre l’éducation, la formation et l’emploi sont les principaux facteurs dedéveloppement d’un pays. A noter toutefois que c’est au lendemain del’indépendance et dans la fièvre des élans patriotiques de la libération qu’oncommençait à prôner la mobilisation de l’ensemble des ressources humaines etréserves de forces de travail. La scolarisation obligatoire et généralisée devaitconcerner, du moins dans les slogans, aussi bien les hommes que les femmes.

Aujourd’hui, la Charte de l’éducation et de la formation apparaît comme le résultat dedifférents efforts tendant à s’inscrire dans une stratégie globale visant à promouvoir lesecteur en vue de l’adapter aux « contraintes » imposées au pays par la mondialisation.Toutefois, certains problèmes persistent toujours, empêchant les enfants, notammentceux âgés de 7 à 12 ans, d’être scolarisés. Parmi ces problèmes on citera :

– les difficultés financières, pour plus de 37 % des enfants non-scolarisés ;

– l’éloignement de l’école, pour près de 15 % ;

– l’absence d’école, pour près de 13 % ;

– ou encore l’attitude négative des parents, pour plus de 10 % des non-scolarisés.

(27) Cf. loi n° 65-00 portant Code de la couverture médicale de base, promulgué par le dahir n° 1-02-296du 3 octobre 2002, B.O. 5058 du 21 novembre 2002, p. 1333.


Cet état de fait témoigne en réalité d’un manque de vision globale qui cerneraitl’ensemble des problèmes entravant la bonne marche du système éducatif. Onnotera par exemple une absence de politique d’aide aux enfants en difficulté ; uneabsence d’incitation des parents à scolariser leurs enfants, notamment les filles.

3.3.7. Croissance et développement de la société civile

A l’instar du reste du monde, le mouvement associatif (ou plus généralement lesONG) connaît au Maroc un dynamisme accru favorisé par le désengagement de l’Etatet le « reprofilage » de son rôle. Le passage de l’Etat interventionniste à celui derégulateur a laissé un vide important qui a été rempli par des associations. Selon lescirconstances, ces dernières ont suppléé ou relayé l’action des pouvoirs publics dansde nombreux secteurs : éducation, sport, culture, droits de l’homme, etc.

Selon des estimations assez anciennes, le nombre de ces associations serait déjàde l’ordre de 30 000 en 1987, dont seulement 17 000 à 20 000 seraient actives.Phénomène essentiellement urbain, les associations sont fortement implantées dansles grandes villes. Par ailleurs, et même si les données relatives à leur poidséconomique est difficile à préciser, il n’empêche que ces dernières années ont étécaractérisées par le lancement d’un grand nombre de programmes sociaux enpartenariat avec les ONG opérant dans le domaine de l’éducation non formelle, dumicro-crédit, de la promotion de l’emploi et de la création de PME/PMI.

Au plan juridique, ces associations à but non lucratif sont régies par les textes delois du 15 novembre 1958 et du 31 janvier 1959 qui fixent respectivement lesconditions de création et le mode d’organisation comptable et financier. Ce cadrejuridique a été enrichi depuis.

De façon générale, ces associations peuvent revêtir trois formes différentes :associations déclarées, associations reconnues d’utilité publique et dotées d’unstatut légal spécial. Chacune a une capacité juridique propre et un traitement fiscalspécifique. Pour les associations déclarées, la loi reconnaît la personnalité juridique etaccorde des avantages fiscaux tels l’exonération de l’IS et de la TVA. La reconnaissanced’utilité publique peut être accordée à toute association (à l’exclusion des partispolitiques et des associations à caractère politique) qui en fait la demande et suite àune enquête administrative sur son but et ses moyens d’action. L’utilité publiquepermet aux associations bénéficiaires d’effectuer certaines opérations mobilières etimmobilières et surtout de recevoir des dons et des legs avec possibilité pour ledonateur de déduire du revenu imposable les montants accordés au titre de l’IS et del’IGR ainsi que l’exonération de la TVA. Les associations dotées d’un statut légalspécial sont celles dont l’objet est spécifique : usagers des eaux agricoles, desassociations de micro-crédit ou des associations sportives

L’effort financier consenti par l’Etat aux associations prend plusieurs formes dontles plus apparents sont les subventions financières directes et les achats pour


compte. Depuis 1998, le montant des aides accordées par l’Etat est en netteaugmentation d’une année à l’autre, et les crédits inscrits dans le budget général del’Etat au titre de 2001 aux ONG opérant dans des domaines socio-éducatifs s’élève à260 millions de dirhams.

3.3.8. Conclusion – résumé général de l’aperçu politique et socio-économique

L’enquête auprès des ménages a révélé que parmi les problèmes qui entravent labonne gouvernance, le plus grave se trouve être la corruption qui a été classée aupremier rang par 29,5 % des avis exprimés. Suivent de près le chômage (25,1 %) et lapauvreté (21,8 %) qui sont deux problèmes souvent liés dans une mêmeproblématique de développement. La saisie de l’efficacité du service public quipouvait être comprise comme l’aptitude de l’Etat à assurer une bonne gouvernanceet à garantir les conditions de base nécessaires à la conduite d’un développementhumain durable s’avère ici fort prometteuse. En effet, 7,2 % seulement del’échantillon s’est prononcé pour une inefficacité des services publics. La pandémied’infection par la SIDA (2,2 %) qui n’a touché le Maroc que dans une faible proportiona fait que ce fléau n’est que faiblement ressenti comme problème qui contrecarre lesobjectifs de la bonne gouvernance au Maroc. Les autres problèmes que sont le crime(5,1 %), la violation des droits de l’homme (3,1 %) et l’absence de sécurité ou destabilité (4 %), tout en apparaissant avec des taux qui en signalent des manifestationsréelles, restent toutefois peu inquiétants eu égard aux résultats obtenus à l’issue del’enquête (voir tableau 1 et graphe 1).

Il vous est demandé de classer par ordre Estimation Pourcentaged’importance les huit problèmes ci-dessous nationale (en %)

La corruption 1 584 555 29,7

L’inefficacité des services publics 384 134 7,2

Le chômage 1 440 504 27,0

La pauvreté 1 163 074 21,8

L’insuffisance de la stratégie de la lutte contre le SIDA 112 039 2,1

Le crime 272 095 5,1

La violation des droits de l’homme 165 391 3,1

L’absence de sécurité/stabilité 213 408 4,0

Total 5 335 200 100,0

Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès des ménages, novembre 2003.

Tableau 1Les principaux facteurs constituant une entrave à la bonne gouvernance


Graphique 1Les principaux facteurs constituant une entrave

à la bonne gouvernance

Crime

Pauvreté

Chômage

Corruption

Droits del’Homme Sécurité

Lutte contrele SIDA

Inefficacité duservice public


4. Représentation politique

4.1. Introduction

Le domaine de la représentation politique est sans doute celui où le Maroc aenregistré des progrès considérables. Le gouvernement d’alternance qui a ouvert lavoie à une participation élargie des partis politiques, l’adoption d’une Constitution en1996, le consensus des partis politiques autour des grands choix politiquesengageant le pays à long terme sont autant de facteurs qui expliquent le succès desréformes politiques engagées par le Maroc au cours des dernières années. Il s’agitcependant d’un processus long et complexe dont les débuts remontent aux annéesqui ont suivi l’indépendance du pays. Un processus qui a connu, comme dans d’autrespays, de nombreuses étapes où ont alterné des moments d’incertitude et de grandsmoments d’espoir et de satisfaction.

4.2. Type de régime et structure de la représentation politique

Le Maroc est une monarchie constitutionnelle démocratique et sociale, comme ledéfinit la Constitution approuvée par référendum le 13 septembre 1996. D’après laConstitution marocaine : « La Couronne du Maroc et ses droits constitutionnels sonthéréditaires et se transmettent de père en fils aux descendants mâles en ligne directeet par ordre de primogéniture de Sa Majesté le Roi Hassan II, à moins que le Roi nedésigne, de son vivant, un successeur parmi ses fils autre que son fils aîné. Lorsqu’il n’ya pas de descendant mâle en ligne directe, la succession au Trône est dévolue à laligne collatérale mâle la plus proche et dans les mêmes conditions (art. 20). »

Selon la tradition, les autorités centrales, locales, les élus nationaux, locaux et lesnotables de toutes les régions renouvèlent chaque année, à l’occasion de la fête duTrône, leur allégeance au Souverain. La Constitution confère au Roi des pouvoirsspécifiques, en sa qualité de chef d’Etat et de « Commandeur des croyants »(autorité religieuse). Le Roi nomme le Premier ministre et les ministres sur propositionde celui-ci. Les ministres qui composent le gouvernement sont, en principe, issus dela majorité au Parlement.

Le Parlement se compose de deux chambres : la Chambre des représentants,élue au suffrage universel direct, et la Chambre des conseillers, élue indirectementpar les membres des assemblées locales, les chambres professionnelles et lessyndicats.

Le régime politique est multipartite. Les partis politiques concourent àl’encadrement politique de la population.

61Représentation politique

Il existe environ une trentaine de partis politiques au Maroc englobant plusieurstendances : le nationalisme (PI), le centre (RNI), la social-démocratie (USFP), lelibéralisme (UC, FC, ADL), le socialisme (PPS), le centre-gauche (FFD), le marxisme-léninisme (PADS, GSU), le ruralisme et particularisme berbère (MP, MNP, UD), leruralisme PND, l’islamisme (PJD), l’écologie (PED).

72 % des experts interrogés considèrent, comme le montre le tableau 2 et legraphe correspondant ci-dessous, que le Maroc est marqué par un pluralismedémocratique comportant des partis politiques forts, chacun d’eux ayant unprogramme politique autonome d’envergure nationale, contre 15 % qui estimentque le système politique comporte en dépit de son multipartisme un parti dominantqui s’accommode de l’existence des autres partis mais ne leur permet pas departiciper librement à la conquête du pouvoir. Il convient cependant d’observer quel’opinion exprimée par les 15 % des experts consultés correspond en réalité àquelques partis dominants et non à un seul, comme le montrent les résultats desdernières élections législatives.

En ce qui concerne le mode d’élection parlementaire, 97,2 % des expertsconsultés, considèrent que le Parlement est constitué à partir d’un système électoralqui met en compétition plusieurs partis.

En ce qui concerne le mode de formation de l’exécutif, le tableau 3 ci-dessousmontre que 74,8 % des experts interrogés considèrent que le gouvernement se met

Tableau 2Pluralisme démocratique

Le système politique Fréquence (en %)

Consiste en une démocratie stable multipartite qui compte au moins deux partis politiques forts, chacun d’eux ayant un programme politique autonome d’envergure nationale. 72

Consiste en une démocratie multipartite qui compte deux partis politiques indépendants et où le parti au pouvoir est dominant – il dispose de plus de 75 % des sièges au Parlement – et oriente tous les programmes et les politiques du pays. 9,3

Consiste en un système multipartite dans lequel le parti dominant s’accommode de l’existence des autres partis mais ne leur permet pas de participer librement à la conquête du pouvoir. 15

Ne permet pas l’existence de partis politiques indépendants et la mise en compétition du pouvoir politique. 3,7

Total 100,0

Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès des 111 experts, juin 2003.


en place après un processus électoral totalement concurrentiel ou par laconsécration au pouvoir d’un parti sorti vainqueur d’une élection véritablementdémocratique contre seulement 5,6 % des experts qui estiment que la formation dugouvernement est formé sur désignation du monarque.

Graphique 2Pluralisme démocratique

Démocratie stable

+ de 2 partis politiques (72 %)

Démocratie multipartite

2 partis politiques (9 %)

Système multipartite

1 parti dominant (15 %)

Sans parti

politique (4 %)


Tableau 3Mode de formation de l’exécutif

La formation de l’exécutif se fait par : Fréquence (en %)

Un processus électoral totalement concurrentiel ou par la consécration au pouvoir d’un parti sorti vainqueur d’une élection véritablement démocratique 74,8

Désignation par un monarque après consultation des autorités 19,6traditionnelles

Désignation par le monarque 5,6

Total 100,0


Selon le tableau 4 ci-après, la question visant à tester la crédibilité du pluralisme adonné lieu à 53,7 % de réponses qui considèrent le système politique en placecomme concurrentiel, contre 18,1 % qui pensent que tel n’est pas le cas. L’importancede la modalité « je ne sais pas » (21,4 %) à laquelle s’ajoutent les refus de réponse de


la rubrique « sans opinion » (6,7 %) traduit quelque peu la démobilisation politiquede près du tiers de la population. Ce résultat sera conforté dans les questions faisantressortir l’insuffisance de l’engagement de la population dans les différentes formesorganisationnelles de la société civile, examinées plus loin.

Tableau 4Pluralisme

Pensez-vous que le système politique mis en place permet Fréquencela concurrence entre les partis ? (en %)

Oui 53,7

Non 18,1

Sans opinion 28.2

Total 100,0

4.3. Participation et représentation politique qui prendraient encompte les aspects sociaux

Le syndicalisme est très développé au Maroc. Il existe de puissants syndicatsindépendants du pouvoir et des partis politiques et qui exercent une pression sur legouvernement (grèves générales) en vue de défendre les intérêts sociaux. Il existeégalement des syndicats inféodés aux partis politiques ; presque tous les partispolitiques disposent de leur syndicat. Le syndicalisme est actif dans tous les corps demétiers (industrie, artisanat, administration, banques, pêches, transport terrestremaritime et aérien, agriculture…).


Tableau 5Participation aux affaires publiques

Avez-vous participé aux affaires publiques en :Fréquence (en %)

Oui Non

Votant pendant les élections 80,9 19,1

Prenant part aux réunions ou meetings/marches d’un parti politique 8,4 91,6

Prenant part aux activités de quelques groupes d’action en vue d’accélérer une amélioration dans n’importe quel domaine 9,5 90,5

Discutant de problèmes personnels ou de la communauté avec votre représentant élu 20,6 79,4

Ecrivant dans un journal 2,9 97,1



La participation aux affaires publiques est essentiellement exprimée par laparticipation aux élections (80,9 %). Les autres formes de participation nécessitant unengagement plus ferme n’enregistrent que des taux faibles. C’est ainsi que la volontéde s’exprimer en prenant part à des réunions, à des meetings ou à une marche d’unparti politique n’est affirmée que chez une petite minorité (8,4 %).Tout aussi faible estégalement la mobilisation pour des actions participatives au sein de groupes enquête d’accélération d’un processus quelconque de réformes ou d’amélioration.L’interpellation des représentants élus est un recours insuffisamment exploité pourdébattre des problèmes personnels ou communautaires, vu qu’elle ne concerne que20,6 % des enquêtés. Le recours à la presse écrite comme support de participationaux affaires de la communauté de résidence n’est actionné que de façon négligeable,avec un taux inférieur à 3 %.

4.4. Participation et représentation qui prendraient en compte l’aspectgenre

Depuis une dizaine années, il y a au Maroc une prise de conscience croissante del’approche genre de la part des associations (sensibilisation à l’égalité) et despouvoirs publics : un ministère a été créé dans ce sens (ministère chargé de lacondition féminine, de la solidarité, de la famille et des handicapés, dirigé par unefemme). Ce ministère a développé une politique pour intégrer l’approche genre dansses projets.

Les associations de défense des droits des femmes sont nombreuses et leursdomaines d’intervention variés (participation politique, droits conjugaux, violencecontre les femmes, protection de l’enfance…). Les organismes étrangers dedéveloppement s’intéressent également à l’aspect genre ; il en est ainsi de l’accordentre des responsables marocains et l’agence de développement allemande GTZ,dans le but de créer des points focaux au niveau des différents départementspublics pour influencer les politiques et les décideurs sur l’approche genre (28) (voirencadré 1).

(28) De même que le fond international sur la femme dépendant de l’ONU a un projet dans ce sens auMaroc.


4.5. Légitimité du cadre politique

Le cadre politique fait l’objet d’un consensus entre les différents acteurs politiqueset sociaux et donc d’une légitimité consensuelle.

Comme le montre le tableau n° 6 ci-dessous et le graphe correspondant,l’exploitation des résultats de l’enquête révèle que 31,8 % des experts consultésconsidèrent que le système démocratique en tant que cadre politique est accepté partous les groupes sociaux et politiques. 41,8 % estiment que ce système est acceptépar tous les groupes, bien que la société ne s’en soit pas assez imprégnée. 17,3 % despersonnes interrogées ont une opinion plutôt partagée.

L’Association démocratique des femmes du Maroc

Parmi les associations marocaines de défense des femmes, l’Associationdémocratique des femmes du Maroc (ADFM).

L’ADFM n’est pas une association de masse mais une association d’intérêtstratégique qui se base sur trois modes d’intervention :

– Le plaidoyer (recherche de l’égalité à travers les lois, l’accès aux postes dedécision, le code pénal, le statut de la fonction publique). Pour cela, elle dispose d’uncentre appelé “le Centre de leadership féminin” (CLES).

– Les actions de proximité, principalement la formation et le renforcement descapacités des femmes, notamment au sein des partis politiques. Lors des dernièresélections de 2003, elle a été particulièrement dynamique en matière de défense desdroits de la représentation des femmes dans les instances dirigeantes des partis, ausein du Parlement et des conseils communaux du pays, en exigeant un quota pour lareprésentation des femmes lors des élections.

– La sensibilisation sur l’approche genre : pour cela, elle dispose du centre NAJMAqui assure le conseil, l’information et l’assistance juridique aux femmes.

Tableau 6Acceptation d’un cadre démocratique


Est accepté par tous les groupes sociaux et politiques 31,8

Est accepté par tous les groupes mais n’est pas bien enraciné 41,8

N’a pas l’adhésion de tous, mais est cependant partiellement adopté par l’Etat 17,3

Suscite des réserves chez les tenants du pouvoir, mais est cependant utilisé demanière sélective pour donner une image démocratique au monde extérieur 9,1

Total 100,0

Fréquence en %

Encadré 1


Comme le montre le tableau 7 ci-dessous, 41,8 % des experts consultés estimentque le système politique repose sur des mécanismes qui encouragent la pleineparticipation du public au processus de prise de décision, alors que 46,4 % estimentque les mécanismes mis en place ne favorisent qu’une participation limitée auprocessus de prise de décision.


Graphique 3Acceptation d’un cadre démocratique

Partiellement adoptépar l’Etat (17 %)

Utilisésélectivement (9 %)

Accepté (32 %) Accepté maisnon enraciné (42 %)


Tableau 7 Mécanisme de participation à la prise de décision

Repose sur des mécanismes qui encouragent la pleine participation du public au processus de prise de décision 41,8

Repose sur des mécanismes qui encouragent une participation limitée du public au processus de prise de décision 30,9

Repose sur des mécanismes qui n’encouragent qu’un groupe restreint choisi pour prendre part au processus de prise de décision 15,5

Repose sur des mécanismes qui ne permettent qu’à l’élite du parti au pouvoir de prendre part au processus de prise de décision 8,2

Ne repose sur aucun mécanisme pour encourager la participation des populations au processus de prise de décision 3,6

Total 100,0

Fréquence en %


4.6. Les partis politiques

Dans le contexte d’ouverture et de démocratisation que le Maroc connaît depuisquelques années, de nombreux partis politiques ont vu le jour. Les formationspolitiques issues du Mouvement national connaissent toutefois un vieillissement deleur élite politique et parfois des archaïsmes dans leur fonctionnement. Ce sont là desfacteurs qui militent en faveur d’une véritable mise à niveau des partis politiques.Dans un discours qu’il a adressé à la Nation à l’occasion de la fête de l’indépendanceau mois de juillet 2003, le souverain du Maroc avait consacré une partie importantede son discours aux partis politiques mettant en relief la crise de la gouvernance ausein des partis et invitant la classe politique et le gouvernement à élaborer une loiappropriée en la matière.

C’est dans cette perspective que le gouvernement marocain a soumis auparlement une loi relative aux partis politiques qui constitue un saut qualitatif etsignificatif dans la démocratisation de la vie politique et du système dereprésentation et de participation des citoyens à la gestion des affaires publiques.

4.6.1. L’enregistrement des partis politiques (lois)

Au Maroc, la création des partis politiques est libre. Elle est soumise à certainesformalités d’enregistrement prévus par la loi sur les libertés publiques (29). Lesprincipes qui consacrent ces libertés sont prévus par la Constitution.

La création des partis politiques répond à trois objectifs : démocratique, politiqueet constitutionnel.

(29) Cf. dahir n° 1-58-376 du 15 novembre 1958.

Graphique 4Mécanisme de participation à la prise de décision

Groupe restreintchoisi (16 %)

Elite au pouvoir (8 %)Aucun mécanisme (4 %)

Participation limitée (31 %)

Participation large (41 %)



La Constitution de 1996 énonce clairement une série de principes régissant lessociétés démocratiques modernes tels que : la participation démocratique, lemultipartisme, l’interdiction du parti unique, la liberté d’opinion, la libertéd’expression, la liberté d’association.

A ce titre, l’article 3 de la Constitution dispose : « Les partis politiques, les organisationssyndicales, les collectivités locales et les chambres professionnelles concourent àl’organisation et à la représentation des citoyens Il ne peut y avoir de parti unique. »

« La Constitution garantit (selon l’article 9) à tous les citoyens :– la liberté de circuler et de s’établir dans toutes les parties du Royaume ;– la liberté d’opinion, la liberté d’expression sous toutes ses formes et la liberté de

réunion ;– la liberté d’association et la liberté d’adhérer à toute organisation syndicale et

politique de leur choix.

Il ne peut être apporté de limitation à l’exercice de ces libertés que par la loi. »

4.6.2. Impartialité et crédibilité de l’enregistrement

L’enregistrement des partis politiques est du ressort des autorités localesreprésentant le gouvernement. Celles-ci procèdent à une enquête avant de délivrerle récépissé de création d’un parti politique. La délivrance du récépissé est del’appréciation discrétionnaire de l’autorité administrative locale compétente qui peutla refuser si elle reçoit des directives en ce sens de la part de l’administration centrale.

Les partis politiques et les associations à caractère politique sont soumis auxdispositions du dahir n° 1-58-376 du 15 novembre 1958 relatif au droit d’association telqu’il a été modifié et complété, notamment par la nouvelle loi n° 75-00, promulguéepar le dahir n° 1-02-206 du 23 juillet 2002 (30), et la loi relative aux partis politiques.

La nouvelle loi sur les associations comporte 3 parties :• Dans une première partie, la loi abroge et remplace certains articles (6,7,8,9,19,36

et 38) du dahir du 15 novembre sur le droit d’association (31) par de nouvelles

(30) Cf. B.O. n° 5048 du 17/10/2002, p. 1062.(31) Au Maroc, les actes Royaux sont pris sous forme de dahir. Le Premier ministre, quant à lui, agit pardécret. Il peut aussi agir par des arrêtés et des circulaires.Les ministres, les gouverneurs, les présidents des conseils communaux et les autres autorités administrativesprennent des arrêtés, mais ils peuvent aussi prendre des circulaires et des instructions de service.Aujourd’hui la Constitution de 1996 réserve au Roi certains pouvoirs qu’il exerce par dahir (art. 29), àl’exception, bien entendu, du pouvoir réglementaire que la Constitution attribue officiellement auPremier ministre (art. 63). C’est dans ce sens que le Roi promulgue la loi (par dahir, bien entendu (art. 26)).Il convient aussi de signaler que jusqu’à la première Constitution de 1962, les pouvoirs publics au Marocn’étaient régis par aucun texte constitutionnel au vrai sens du terme. Le Roi pouvait agir à la fois dans lesdomaines législatif et réglementaire. Les dahirs pouvaient avoir un contenu législatif ou réglementaire. Or,comme le droit d’association fait partie du titre 1er de la Constitution consacrée aux droits et libertés ducitoyen et comme ces derniers font partie du domaine de la loi conformément à l’article 46 de laConstitution, le dahir du 15 novembre 1958, qui a un contenu législatif, ne peut être modifié que par uneloi. C’est l’objet de la loi 75-00 que promulgue le dahir du 23 juillet 2002.


dispositions qui se rapportent aux subventions et aides que peuvent recevoir lesassociations, aux sanctions que peuvent encourir les personnes qui ne respectent pasles formalités de constitution des associations. Cette partie réglemente égalementl’attribution de l’utilité publique à certaines associations qui peuvent être autoriséesà faire appel à « la générosité publique ou tout autre moyen autorisé procurant desrecettes » (voir encadré 2).

Subventions et aides, sanctions, utilité publique

• Les dispositions pertinentes de cette première partie de la loi sont lessuivantes :

« Article 6. — Toute association régulièrement déclarée peut ester en justice,acquérir à titre onéreux, posséder et administrer :

1. les subventions publiques ;

2. les droits d’adhésion de ses membres ;

3. les cotisations annuelles de ses membres ;

4. l’aide du secteur privé ;

5. les aides que les associations peuvent recevoir d’une partie étrangère oud’organisations internationales, sous réserve des dispositions des articles 17 et32 bis de la présente loi ;

6. les locaux et matériels destinés à l’administration de l’association et à laréunion de ses membres ;

7. les immeubles nécessaires à l’exercice de son activité et à la réalisation de sesobjectifs. »

« Article 8. — Sont punies d’une amende de 1 200 à 5 000 dirhams lespersonnes qui, après la constitution d’une association, entreprennent l’une desactions visées à l’article 6 sans respecter les formalités prévues à l’article 5 ; en casde récidive, l’amende est portée au double. »

« Article 9. — A l’exception des partis politiques et des associations à caractèrepolitique, visés au titre IV de la présente loi, toute association, après enquêtepréalable de l’autorité administrative sur son but et ses moyens d’action, peut êtrereconnue d’utilité publique, par décret, sur demande présentée à cet effet.

Il doit être statué sur cette demande par décision motivée dans un délaimaximum de six mois courant à partir de la date de son dépôt auprès de l’autoritéadministrative locale.

Les conditions nécessaires à l’obtention de la reconnaissance d’utilité publiquesont fixées par voie réglementaire.

Encadré 2


Les associations reconnues d’utilité publique doivent tenir une comptabilitédans les conditions fixées par voie réglementaire, permettant de donner uneimage fidèle de leur patrimoine, de leur situation financière et de leurs résultats.Les états de synthèse, les pièces justificatives des écritures comptables et les livresdoivent être conservés pendant une période de cinq ans.

Ces associations sont tenues de soumettre un rapport annuel au Secrétariatgénéral du gouvernement comportant l’affectation des ressources qu’elles ontobtenues pendant une année civile. Ce rapport doit être certifié par un expertcomptable inscrit à l’ordre des experts comptables, attestant la sincérité descomptes qu’il décrit, sous réserve des dispositions de la loi relative au code desjuridictions financières.

La reconnaissance de l’utilité publique peut être retirée en cas de non-respectpar l’association de ses obligations légales ou statutaires après l’avoir averti derégulariser sa situation comptable dans un délai de trois mois.

Toute association reconnue d’utilité publique jouira, indépendamment desavantages prévus à l’article 6 ci-dessus, des privilèges résultant des dispositionsci-après :

Par dérogation à la législation relative aux appels à la générosité publique outout autre moyen autorisé procurant des recettes, le décret reconnaissant l’utilitépublique peut prévoir que l’association pourra, une fois par an et sans autorisationpréalable, faire appel à la générosité publique ou tout autre moyen autoriséprocurant des recettes.Toutefois, elle est tenue d’en faire déclaration au Secrétairegénéral du gouvernement dans les quinze jours au moins qui précèdent la date dela manifestation. Cette déclaration doit indiquer la date et le lieu de lamanifestation ainsi que les recettes prévisionnelles et leur affection.

Pendant ce délai, le Secrétaire général du gouvernement peut s’opposer, pardécision motivée, à l’appel à la générosité publique ou à l’organisation de tout cequi peut procurer des recettes financières s’il estime qu’ils sont contraires aux loiset règlements en vigueur. »

• La 2e partie de la loi 75-00 se rapporte aux articles du dahir du 15 novembre1958 que la loi modifie et complète. C’est ainsi que les articles 3 et 5 quiconcernent l’objet et la déclaration de la Constitution de l’association sont libelléscomme suit :

« Article 3. — Toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objetillicites, contraires aux lois, aux bonnes mœurs ou qui ont pour but de porteratteinte à la religion islamique, à l’intégrité du territoire national, au régimemonarchique ou de faire appel à la discrimination est nulle. »


« Article 5. — Toute association doit faire l’objet d’une déclaration au siège del’autorité administrative locale dans le ressort duquel se trouve le siège del’association, directement ou par l’intermédiaire d’un huissier de justice. Il en seradonné récépissé provisoire cacheté et daté sur le champ. Un exemplaire de cettedéclaration ainsi que des pièces qui lui sont annexées, visées au troisième alinéaci-dessous, sont adressés par cette autorité locale au parquet du tribunal depremière instance compétent afin de lui permettre de formuler, le cas échéant, unavis sur la demande.

Lorsque la déclaration remplit les conditions prévues à l’alinéa ci-dessous,le récépissé définitif est délivré obligatoirement dans un délai maximum de60 jours ; à défaut, l’association peut exercer son activité conformément à l’objetprévu dans ses statuts. »

• La 3e partie de la loi 75-00 est consacrée à des dispositions nouvelles (articles32 bis et 32 ter) qui sont les suivantes :

« Article 3. — Le dahir n° 1-58-376 du 3 joumada I 1378 (15 novembre 1958)précité est complété par les articles 32 bis et 32 ter, libellés ainsi qu’il suit :

Article 32 bis. — Les associations qui reçoivent des aides étrangères sonttenues d’en faire la déclaration au Secrétariat général du gouvernement enspécifiant le montant obtenu et son origine et ce dans un délai de 30 jours francsà compter de la date d’obtention de l’aide.

Toute infraction aux dispositions du présent article expose l’associationconcernée à la dissolution conformément aux dispositions de l’article 7.

Article 32 ter. — Les associations qui reçoivent périodiquement dessubventions d’un montant supérieur à 10 000 dirhams d’une collectivité locale,d’un établissement public ou d’une société dont le capital est détenu en totalitéou en partie par l’Etat ou par lesdits collectivités ou établissements, sont tenues defournir leurs comptes aux organismes qui leur accordent lesdites subventionssous réserve des dispositions de la loi formant code des juridictions financières.

Sont fixés par arrêté du ministre chargé des Finances les livres comptables quedoivent tenir les associations visées à l’alinéa précédent. Ces livres sont soumis aucontrôle des inspecteurs du ministère des Finances. »

4.6.3. Gouvernance au sein des partis politiques

Le non-renouvellement des élites partisanes caractérise la plupart des partispolitiques. La gouvernance au sein de la plupart des partis politiques est caractériséepar la faiblesse, sinon l’absence de mécanismes de démocratie interne et le non-renouvellement des instances dirigeantes dont certaines existent depuis desdécennies.


La définition d’un cadre juridique est une condition fondamentale pour mieuxdéfinir la responsabilité et les règles de bonne gouvernance au sein des partispolitiques.

Il était donc nécessaire d’établir certains critères pour garantir la crédibilité del’action politique, notamment la prise en compte d’une certaine représentativité duparti à l’échelon national et local. Selon la réglementation en vigueur, n’importe quipeut rassembler une vingtaine de personnes et créer un parti politique ; ce qui abanalisé l’action politique dans le pays (32). C’est dans ce sens que la loi relative auxpartis politiques a été adoptée par le gouvernement et soumise au parlement lors dela première session législative de l’année 2006.

Les partis « crédibles » ne disposent pas de moyens suffisants pour mobiliser lescitoyens. L’Etat est appelé à mettre à leur disposition les ressources nécessaires àl’accomplissement de leur mission d’encadrement des citoyens, en particulier les jeunes.

4.6.4. Liberté de fonctionner/sécurité des partis de l’opposition

La plupart des experts considèrent que le gouvernement est capable d’assurer lasécurité des élus des partis politiques de l’opposition légalement reconnus. Cettecapacité est jugée bonne et raisonnable pour 44 % de la population consultée etpleine pour 35,8 %, contre seulement 18,3 % qui estiment que le gouvernement nepeut assurer qu’une sécurité limitée à ces partis.

(32) L’idée d’un projet de loi relatif aux partis politiques fait son chemin depuis 2001. Le débat autour decette question à repris depuis 2003. Les principaux éléments de ce débat avaient porté sur les dispositionsconcernant la tranparence, le mode de financement et l’interdiction des partis constitués sur des basesreligieuses, raciales, linguistiques ou régionales.

Tableau 8Sécurité pendant les élections


Une pleine sécurité à tous les partis politiques de l’opposition légalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et de fonctionnement à travers tout le pays 35,8

Une bonne et raisonnable sécurité à tous les partis politiques légalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et de fonctionnement à travers tout le pays 44

Une sécurité limitée à tous les partis politiques légalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et fonctionnement à travers tout le pays 18,3

Très peu de sécurité à tous les partis politiques légalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et fonctionnement à travers tout le pays 1,8

Total 100,0

Fréquence en %


Comme le montre le tableau 9 ci-dessous, 82 % de l’effectif pense que les médiaspublics sont équitablement accessibles à tous les partis politiques légalementreconnus, contre 15,3 % qui considèrent qu’ils ne sont pas aussi accessibles àl’opposition qu’aux partis au pouvoir pendant les élections.

Graphique 5Sécurité pendant les élections

Pleine (36 %)

Très peu (2 %)Limitée (18 %)

Bonne (44 %)


Tableau 9Accès aux média publics


Sont équitablement accessibles à tous les partis politiques légalement reconnus pendant les élections 82,0

Ne sont pas aussi accessibles à l’opposition qu’au parti au pouvoir pendant les élections 15,3

Sont quelque peu inaccessibles à l’opposition politique pendant les élections 2,7

Total 100,0

Fréquence en %


4.6.5. Accès des partis aux ressources publiques

Il existe une loi relative au financement des partis politiques par l’Etat, notammentlors de l’organisation des campagnes électorales et pour financer leur presse.S’agissant du financement de la campagne électorale, le Code électoral (décretn° 2-02-188 du17 juillet 2002, B.O. n° 5062 du 1/8/2002) prévoit un système rigoureuxde contrôle du financement public des campagnes électorales.

Ce système de contrôle réside essentiellement dans :

– la fixation du montant global de la participation de l’Etat doublement enfonction des voix et des sièges obtenus ;

– la définition des modalités de versement de la subvention ;

– le respect du plafonnement des dépenses électorales ;

– la présentation de l’état des dépenses et des pièces justificatives y afférentes parles candidats à la Cour des comptes dans un délai d’un mois après la proclamationdes résultats ;

– la constitution d’une commission présidée par un magistrat de la Cour descomptes, chargée d’examiner l’état des pièces justificatives relatives aux dépensesengagées ;

– la production du résultat de vérification dans un rapport.

4.6.6. Partis politiques qui prendraient en compte les aspects sociaux

Au Maroc, tous les partis politiques intègrent les aspects sociaux dans leur plate-forme politique, mais très peu les concrétisent dans la pratique. De même que la

Graphique 6Accès aux média publics

Peu accessible (3 %)

Accès inégal (15 %)

Accès équitable (82 %)



plupart des partis politiques s’assurent la filiation des syndicats de travailleurs, ce quicrée une confusion entre l’action syndicale et l’action politique.

Enfin, le parti politique qui semble mobiliser ses militants pour des actionssociales de proximité est l’unique parti politique à référent religieux. Celui-cidéveloppe son image de marque et fidélise sa clientèle politique autour de lastratégie de solidarité, d’aide et d’assistance aux personnes démunies ou en situationdifficile (chômeurs, pauvres, femmes veuves gérant un foyer, analphabètes, etc.).

Il faut à ce propos souligner la détermination exprimée par les pouvoirs publicspour la lutte contre l’exclusion et la pauvreté notamment, à travers l’ambitieuxprogramme que constitue l’Initiative Nationale pour le Développement Humainlancée en réponse à l’appel du souverain du pays.

4.7. Légitimité du processus électoral

La légitimité du processus électoral au Maroc, apparaît à plusieurs niveaux :l’existence d’une loi électorale, d’organes qui veillent sur le déroulement desélections, l’inscription sur les listes électorales ainsi que les résultats des élections quisoulèvent moins de contestations de la part des formations politiques que par lepassé.

En effet, 50,9 % des experts interrogés estiment que les partis politiques et lescandidats reconnaissent la légitimité de l’autorité électorale, contre 22,7 % quipensent qu’en dépit de cette légitimité, elle n’a ni le pouvoir ni la capacité pourassurer la prévention et la résolution des conflits.

Tableau 10Légitimité de l’autorité électorale


Reconnaissent la légitimité de l’autorité électorale responsable du processus électoral 50,9

Considèrent l’autorité électorale comme légitime mais pensent qu’elle n’a ni le pouvoir ni la capacité pour assurer la prévention/résolution des conflits 22,7

Considèrent que l’autorité électorale est sous l’influence du gouvernement ou du parti au pouvoir 21,8

Considèrent que l’autorité électorale est de manière flagrante partisane du gouvernement ou du parti au pouvoir 4,5

Total 100,0

Fréquence en %


4.7.1. Indépendance de la commission électorale/membres de la commission

93 % des experts consultés estiment que le système électoral repose totalementou en grande partie sur la loi électorale, une commission électorale indépendante etun découpage des circonscriptions électorales accepté totalement ou en grandepartie par tous les partis politiques, contre 7,3 % qui voient que ce système n’estaccepté que de façon marginale par tous les partis.

Graphique 7Légitimité de l’autorité électorale

Autorité électoralesans influence (22 %)

Autorité électoralepartisane (5 %) Légitimité de l’autorité

électorale (50 %)

Légitimité de l’autorité électorale,

mais sans pouvoir (23 %)


Tableau 11 : La crédibilité du système électoral


Le système électoral Fréquence (en %)

Repose totalement sur la loi électorale, la Commission électoraleindépendante et le découpage des circonscriptions électorales qui sont acceptés par tous les partis politiques 39,5

Repose sur la loi électorale, la Commission électorale et le découpage des circonscriptions électorales acceptables en grande partie pour tous les partis politiques 48,6

Repose sur la loi électorale, la Commission électorale et le découpage des circonscriptions électorales acceptables de façon marginale pour tous les partis politiques 7,3

Repose sur la loi électorale, la Commission électorale et le découpage des circonscriptions électorales inacceptables en grande partie pour tous les partis politiques 3,7

Repose sur la loi électorale, la Commission électorale et le découpage descirconscriptions électorales totalement inacceptables pour tous les partis politiques 0,9

Total 100,0


Par ailleurs, on peut relever à travers le tableau 12 ci-dessous que 46,7 % desexperts estiment que la loi électorale en vigueur préserve l’autonomie etl’indépendance de l’autorité électorale vis-à-vis de tous les organes de l’Etat et despartis politiques, contre 44,9 % qui estiment que cette loi n’offre pas un systèmeneutre et efficace pour la prévention/résolution des conflits.

Graphique 8La crédibilité du système électoral

Loi + commission + découpageaccepté (marginal : 4 %)Loi + découpage

inacceptable (1 %)

Loi + commission

+ découpage accepté (43 %)

Loi + commission + découpage

accepté (grande partie : 52 %)


Tableau 12Crédibilité de la loi électorale


Préserve l’autonomie et l’indépendance du système électoral vis-à-vis de tous les organes de l’Etat et des partis politiques 46,7

Préserve l’autonomie et l’indépendance du système électoral vis-à-vis de tous les organes de l’Etat et des partis politiques, mais n’offre pas un système neutre et efficace pour la prévention/résolution des conflits 44,9

N’assure pas la crédibilité du système électoral parce qu’elle ne permet pas une participation égale de tous les partis politiques indépendants dans le processus électoral 7,5

Ne préserve pas l’autonomie et l’indépendance du système électoral, ni la liberté de mouvement et de réunion, ni la participation égale de tous les candidats indépendants ou des partis politiques de l’opposition au processus électoral et, d’autre part ,ne comporte pas un mécanisme efficace permettant de contester les résultats des élections et de résoudre les conflits 0,9

Total 100,0

Fréquence en %


On peut signaler à ce sujet que, conformément au Code électoral unifié de 1997,modifié et complété par la loi 64-02 promulguée en mars 2003, les demandesd’inscription sur les listes électorales sont examinées par une commissionadministrative présidée par le président du Conseil communal d’arrondissement oupar toute autre personne élue à cet effet par ledit conseil parmi ses membres.

La commission comprend, outre son président :

• le premier khalifa (adjoint) du gouverneur, le pacha ou le caïd ou leursreprésentants en qualité de vice-président ;

• deux membres titulaires et deux membres suppléants élus par le Conseilcommunal ou d’arrondissement parmi ses membres.

Le code électoral prévoit aussi la possibilité pour le président de la commissionadministrative de créer par décision des sous-commissions. Ces dernières sontconstituées par :

– un représentant du conseil communal ou d’arrondissement élu par ce conseilparmi ses membres, en qualité de président ;

– un représentant de l’autorité administrative locale désigné par le premier Khalifadu gouverneur, le pacha ou le caïd (33) en qualité de vice-président ;

– deux membres titulaires et deux membres suppléants désignés par le Conseilcommunal ou d’arrondissement parmi ses membres ou, à défaut, parmi les électeursinscrits sur la liste électorale.

(33) Le pacha et le caïd sont respectivement les chefs des circonscriptions urbaines et rurales.Pour le code électoral, v. B.O. n° 4470 du 3/4/1997, p. 306 et B.O. n° 5096 du 3/4/2003, p. 245. V. égalementREMALD, collection “Textes et documents”, 2003, n° 82.

Graphique 9Crédibilité de la loi électorale

Indépendance dusystème électoral (46 %)

Indépendance du système

électoral sans efficacité (45 %)

Pas de crédibilité dusystème électoral (8 %)

(1 %)



La commission administrative et les sous-commissions administratives peuvententendre, à titre consultatif, toutes personnes susceptibles d’éclairer leurs décisions.

Il faut préciser aussi que les présidents des commissions et des sous-commissionsadministratives relèvent, dans l’exercice de leurs fonctions, de l’autorité du ministrede l’Intérieur ou de l’autorité déléguée par lui à cet effet.

4.7.2. Capacité de la commission électorale/membres de la commission

Compte tenu de sa structure et de sa composition, la commission électorale oùsiègent à la fois des membres élus et des agents d’autorité ne soulève pas deproblème particulier.

La capacité de la commission électorale est renforcée par l’appui qu’apporte à sonprésident le ministre de l’Intérieur ou l’autorité déléguée par lui à cet effet, enl’occurrence le gouverneur.

Enfin, la capacité de la commission électorale apparaît à travers les fonctions quilui sont dévolues par les dispositions du Code électoral.

4.7.3. Transparence de la commission électorale/processus électoral

Plus de la moitié des experts interrogés considèrent que le processus électoral, enmatière d’inscription électorale, est généralement crédible et transparent (50,9), voiretotalement crédible pour 27,8 %, contre 17,6 qui pensent que ce processus n’est quepassablement crédible.

Tableau 13Transparence et contrôle des élections


Un processus totalement crédible et transparent d’inscription sur les listes électorales 27,8

Un processus généralement crédible et transparent d’inscription sur les listes électorales 50,9

Un processus passablement crédible et transparent d’inscription sur les listes électorales 17,6

Un processus rarement crédible et transparent d’inscription sur les listesélectorales 2,8

Aucun processus crédible et transparent d’inscription sur les listes électorales 0,9

Total 100,0

Taux


4.7.4. Transparence du processus d’enregistrement des électeurs

Le Code électoral unifié de 1997, tel qu’il a été modifié et complété en 2002, fixede façon très précise les conditions d’inscriptions sur les listes électorales.

Les demandes d’enregistrement des électeurs sont examinées par unecommission administrative présidée, comme évoqué précédemment, par leprésident du conseil communal d’arrondissement ou par toute autre personne élueà cet effet par ledit conseil parmi ses membres.

La procédure suivie par la commission électorale en matière d’inscription sur leslistes électorales renforce davantage le principe de la transparence introduit dans lesystème électoral par le nouveau code de 1997. L’article 12 de ce texte permet aupublic d’être « informé par voie d’affiches apposées aux portes des bâtimentsadministratifs, par avis radiodiffusés ou télévisés, par insertion dans la presse ou toutautre procédé traditionnel en usage, que toute personne intéressée peut, dans ledélai visé à l’article précédent (huit jours francs), consulter la liste électorale et enobtenir copie sur place, et ce, pendant les heures et dans les conditions fixées pardécret pris sur proposition du ministre de l’Intérieur ».

En matière d’inscription sur les listes électorales, on peut relever que le nouveauCode électoral comporte des dispositions adaptées et enrichies qui s’efforcentd’assurer le respect du principe fondamental « un citoyen = une inscription = unecarte d’électeur = une voix ». A ce propos, l’insertion dans le Code électoral d’unedisposition novatrice portant sur l’instauration de l’obligation de l’inscription sur leslistes électorales constitue, à juste titre, la principale mesure garantissant l’applicationaisée et généralisée de ce principe.

Graphique 10Transparence et contrôle des élections

Aucun processus (1 %)Totalement (28 %)

Généralement (50 %)Passablement (18 %)

Rarement (3 %)



4.7.5. Crédibilité des résultats des élections

Parmi les experts interrogés, 46,8 % pensent que le processus électoral estgénéralement crédible et transparent, voire totalement crédible (17,4 %) (vote,proclamation des résultats, recours…), contre 27 % qui estiment que ce processus estrarement crédible. A cet égard, il convient de noter que le nouveau Code électoral,adopté par le gouvernement en réponse aux attentes de certains partis politiques,apporte de nouvelle garanties qui couvrent les principales phases du processusélectoral. Pour éviter la contestation des résultats, un accent particulier a été mis surles modalités du recours et du contentieux. Le dispositif mis en place prévoit uneprocédure gratuite, rapide et non contraignante et habilite le juge à procéder à lavérification de la régularité des actes et la validité des résultats en vue soit deconfirmer une élection soit de réformer ou d’annuler les résultats d’un scrutin.

Par ailleurs, sur le plan national (référendum, élections législatives), la surveillancedes élections a été confiée au juge constitutionnel. Le Conseil constitutionnel, créépar la Constitution du 9 octobre 1992 et confirmé par la Constitution actuelle du7 octobre 1996, statue « sur la régularité de l'élection des membres du Parlement etdes opérations de référendum ».

Enfin, il importe de signaler que lors des dernières élections législatives du27 septembre 2002, les partis et les formations politiques qui avaient contesté lerésultat des élections étaient généralement ceux qui n’avaient pas participé auxélections. Il s’agissait pour la plupart de partis nouvellement créés ou ayant une trèsfaible audience politique.

4.7.6. Crédibilité des mécanismes électoraux

Plus de 97 % des experts consultés jugent que le système électoral, tant àl’échelon du Parlement qu’à l’échelon des conseils régionaux, met en compétitionplusieurs partis. Par ailleurs, 46,8 % estiment que le processus électoral (vote,proclamation des résultat, recours...) est généralement, voire totalement crédible ettransparent (17,4 %), contre 27,5 % qui estiment que le processus est rarementcrédible. 82 % des experts interviewés pensent que les médias publics sontéquitablement accessibles à tous les partis politiques légalement reconnus, contre15 % qui considèrent qu’ils ne sont pas aussi accessibles à l’opposition qu’aux partisau pouvoir pendant les élections. Par ailleurs, 44 % des experts pensent que, pendantles élections, le gouvernement assure une bonne et raisonnable médiatisation à tousles partis politiques légalement reconnus.

Voir plus haut le tableau 11, page 76 : Crédibilité du système électoral.

4.7.7. Participation populaire au processus électoral

Le taux de participation des citoyens au processus électoral ne dépasse pas enmoyenne les 50 %.

82 5. Gestion économiqueet gouvernance desentreprises

5.1. Introduction

La croissance de l’économie marocaine s’est souvent située en dessous de sonniveau potentiel au cours des années quatre-vingt-dix. Cette évolution est imputableessentiellement à la fréquence des sécheresses au cours de cette période et auxchocs externes liés au ralentissement de la croissance économique des payspartenaires du Maroc, notamment ceux de l’Union européenne, et aux fluctuationsdes prix des matières premières, en particulier le pétrole et les phosphates. Ellerésulte également de la baisse en régime de la productivité globale des facteurs.

Cependant, le positionnement de l’économie marocaine dans son cycle decroissance montre que le Maroc est entré dans une phase caractérisée par unereprise depuis 1996, suite à la relance de l’investissement, à l’amélioration de laproductivité du travail et au dynamisme de certains secteurs porteurs pourl’économie nationale, tels que le tourisme, le BTP, le commerce et les télécom-munications.

5.2. Environnement politique et cadre réglementaire favorables

5.2.1. Adéquation et efficacité des politiques macro-économiques pourla stabilisation et la croissance de l’économie

En vue de consolider la croissance économique et préparer le Maroc auxnouveaux défis de l’environnement international, les pouvoirs publics ont mené unepolitique de stabilisation du cadre macro-économique afin d’assurer les meilleuresconditions d’un développement des investissements, en particulier ceux du secteurprivé.

Ainsi, la politique budgétaire de rigueur et la politique monétaire soutenueentreprises par le Maroc ont-elles contribué à l’amélioration des équilibresmacroéconomiques. En effet, le déficit budgétaire se situe autour de 3 % du PIBdurant la période 1996-2002. Le déficit du compte courant de la balance despaiements est inférieur à 2 % du PIB. Il faut relever, cependant, que cette politique derigueur a permis que l’inflation soit maintenue à des niveaux ne dépassant guère1,9 % pour la même période. Le plus bas taux d’inflation de 0,6 % a même été

83Gestion économique et gouvernance des entreprises

enregistré en 2001 (34). Le taux de change réel reste stable, sans grande variation dutaux de change nominal.

Le secteur financier s’est engagé à partir des années quatre-vingt dans unprocessus de modernisation qui a concerné aussi bien les banques et les ex-organismes financiers spécialisés que le marché des capitaux. La réforme qui visait àfaire évoluer le système financier national d’une « économie d’endettement » versune économie de marchés financiers, plus efficace économiquement, a été conduitedans le cadre de la mise en œuvre d’un vaste programme d’ajustement structurel del’économie nationale appuyé par la Banque mondiale et le FMI. Celui-ci a cherché, àla fois, sur le plan conjoncturel à résorber les déséquilibres résultant de la politiqueexpansionniste menée pendant les années soixante-dix et, à plus long terme, àaccroître l’efficience de l’ensemble du système financier marocain.

5.2.2. Adéquation et efficacité des différentes politiques sectorielles etde développement des infrastructures

L’agriculture

Depuis l’Indépendance, l’agriculture a connu les tournants déterminants suivants :• les années soixante : réhabilitation de l’agriculture rurale ;• les années soixante-dix : démarrage de grands projets d’infrastructure et soutien

de l’Etat à l’agriculture (Code des investissements agricoles) ;• les années quatre-vingt : politique d’ajustement structurel, accompagnée de

périodes consécutives de sécheresse ;• les années quatre-vingt-dix : élargissement de la politique d’ouverture et de

l’insertion de l’agriculture dans la mondialisation.

Le PIB agricole a représenté en moyenne 16 % du PIB du pays durant la dernièredécennie avec un maximum de 20,9 % en 1991 et un minimum de 13,8 % en 2000.Cette fluctuation est due aux aléas climatiques qui rendent très élastique la valeurajoutée du secteur primaire. Par exemple, en 2003, le secteur agricole a contribuépour 20 % de la valeur ajoutée totale du pays sous l’effet d’une production céréalièredépassant les 70 millions de quintaux.

La politique agricole a axé ses efforts principalement sur la mise en valeur desterres afin d'accroître et de diversifier la production agricole dans le but de satisfaireles besoins de la population et de développer davantage les exportations desproduits agricoles.

L'irrigation a toujours constitué l'une des priorités de la politique économique etsociale du pays. A la fin de l’année 1999, les superficies irriguées représentent 66 %des superficies potentiellement irrigables, c'est dire l'effort que le pays devra

(34) Conseil national de la monnaie et de l’épargne Bank Al-Maghrib. Procès-verbal de la 11e réuniontenue le 12 mars 2002.


consentir pour être en mesure d'utiliser pleinement son potentiel en superficiesirrigables. Elles représentent 13 % de la SAU.

Aujourd’hui, l’agriculture présente un visage double, avec d’une part l’agriculturetraditionnelle et, d’autre part, une agriculture moderne issue des grands domaines del’époque du protectorat. Le régime juridique des terres est complexe. Il distingue lespropriétés privées, terres melk, des emprises collectives des tribus ou douars, des bledjmaa ou terres guich et des terres de habous, biens de mainmorte gérés par lesinstitutions religieuses. La complexité du régime foncier pose le problème du prix dela terre, l’un des plus élevés du bassin méditerranéen, quatre fois celui qui est pratiquéen Espagne ou dans le sud de la France.

L’Etat, qui est le plus grand propriétaire foncier, avec environ un million d’hectares,est en cours de rationaliser la gestion du domaine public (patrimoine foncier de droitprivé), en cédant une bonne part au privé.

Le secteur agricole continue à subir les pressions et les contraintes de sonenvironnement qui limitent sa capacité compétitive :

• faiblesse des investissements et des moyens de financement par rapport auxbesoins ;

• faible intégration entre production, distribution et transformation ;• insuffisance d’utilisation des conditions de production : mécanisation, engrais… ;• exiguïté des exploitations ;• dépendance de l’agriculture moderne des marchés extérieurs ;• faible encadrement et protection douanière : sauvegarde des ressources.

La fréquence plus élevée de la sécheresse durant les 15 dernières années acompromis gravement les efforts accomplis durant plusieurs années et rend la viedes populations rurales plus précaire. Le caractère rural prédomine sur la vocationagricole du Maroc.

Le prix de l’énergie et le coût du crédit constituent également des entraves à larationalisation et la modernisation de l’agriculture. En revanche, le prix de l’eau resterelativement bas et même gratuit dans certains périmètres, alors qu’une tarificationplus élevée s’imposerait pour inciter les agriculteurs à adopter des méthodesd’irrigation plus perfectionnées et moins consommatrices.

Un plan de redressement pour la période 1998-2010 a été mis au point. Il prévoitune meilleure intégration de l’agriculture et du secteur agro-alimentaire, mais ceprojet reste tributaire du prix du foncier, les industries préférant actuellementimporter leur matière première plutôt que de se porter acquéreur de terres pourproduire leurs inputs.

Cependant, un tournant déterminant semble se dessiner au début de la présentedécennie et qui porte sur :


– la lutte contre la désertification : premier élément pour la réhabilitation deséquilibres écologiques ;

– la mobilisation et la protection des ressources en eau ;– le développement des ressources humaines ;– le développement accéléré des infrastructures : plan directeur de développe-

ment de l’approvisionnement en eau potable des populations, plan d’électrificationrurale, programme national de désenclavement du monde rural ;

– la promotion des programmes intégrés.

Le secteur minier

Le secteur minier continue de pâtir de la persistance d’une conjonctureinternationale difficile, caractérisée par une demande peu soutenue et unediminution des cours mondiaux de la plupart des minerais. Indépendamment del’exploitation des phosphates, le Maroc extrait de son sol des métaux non ferreux telsque le plomb, le cuivre, le manganèse et le zinc.

L’exploitation des phosphates constitue un monopole d’Etat géré par l’Officechérifien des phosphates. Le Maroc est le troisième producteur mondial et le premierexportateur. Les réserves de phosphates sont estimées à 64,6 milliards de m3. Elles serépartissent dans les quatre zones de Oulad Abdoun, Gantour, Oued Eddahab etMeskala, ce dernier n'étant pas encore exploité, et l’extraction se fait à 80 % à cielouvert. Si les phosphates sont importants pour le Maroc, il ne faut pourtant pas y voirune source essentielle de devises puisque les exportations minières globales nereprésentent que moins de 15 % environ de la totalité des exportations. Ces ventessont au demeurant toujours soumises à des cours fluctuants : ainsi, en 1997, en raisond’une surproduction mondiale d’engrais dérivés de l’ammoniaque, les cours duphosphate ont perdu 5 %.

L’énergie

Le Maroc doit importer presque en totalité son pétrole et son gaz naturel. Sasituation hydraulique relativement favorable lui a permis de développer unprogramme de barrages hydroélectriques important.

L’industrie

Les statistiques officielles disponibles pour l’année 2002 donnent à l’industrie unpoids de 30,3 % dans la composition du produit intérieur brut, avec un indice deproduction de 132,7 (100 en 1992), en nette progression depuis 1995. L’industrietraditionnelle est représentée par l’agro-alimentaire dont une part importante de laproduction est destinée à l’exportation, les industries textiles et du cuir et lesindustries chimiques et para-chimiques ; la métallurgie, la mécanique, l’électricité etl’électronique pèsent d’un poids plus faible.


Ces industries traditionnelles souffrent d’un manque chronique de productivité,en particulier dans le secteur agro-alimentaire. Ce secteur est par ailleurs sensible auclimat ou aux variations des ressources halieutiques pour ce qui est des conserveriesde poissons.

Quant à l’industrie textile, secteur-clé de l’économie puisqu’il représente environ40 % des effectifs de l’industrie de transformation, elle prospère grâce à la sous-traitance et aux délocalisations de firmes européennes. Actuellement, ce secteur esten cours de transformation totale pour l’adapter à la demande internationale.

Secteur tertiaire

Parmi les activités du secteur tertiaire, le tourisme tient une place de choix, encoreque le Maroc soit considéré comme pouvant faire mieux. Le tourisme comptecependant pour près de 5 % dans la composition du PIB. La conjonctureinternationale a cependant entraîné un net recul du secteur.

Infrastructures

En matière d’infrastructures, le Maroc dispose d’une infrastructure de transportdiversifiée et de nombreuses infrastructures urbaines, mais les efforts ne sont passuffisamment axés sur la réhabilitation et l’entretien, ni sur le financement durable dutransport urbain et des services d’eau et d’assainissement.

• Le réseau routier couvre 64 000 km dont plus de 30 000 sont revêtus, mais il restepeu développé dans les zones rurales ; 40 % de l’échantillon des ménages enquêtésestime que l’état des routes est de moindre qualité. Le mouvement d’urbanisationrapide exerce une forte pression sur les infrastructures des zones urbaines. Les zonesreculées du pays ne sont pas suffisamment desservies (35). Un large programme dedynamisation du programme national des routes rurales a été lancé dernièrement.

• Le réseau ferroviaire : s’étend quant à lui sur 2 000 km.

• Le réseau aéroportuaire : le Maroc possède 28 aéroports dont 12 internationaux.

• Le réseau portuaire : 23 ports dont 9 internationaux assurent le trafic maritime dupays. Pour désenclaver la région Nord, un grand port sur la façade méditerranéenneest en cours de construction.

L’implication du secteur public demeure importante, mais le secteur desinfrastructures s’ouvre progressivement au secteur privé : transport, eau et énergiedans certaines villes importantes.

Outre la politique des barrages, qui constitue une réussite pour l’économiemarocaine, le Plan de développement économique et social 2000-2004 prévoit laréalisation de nombreux projets dans le domaine des infrastructures économiques,l’aménagement hydro-agricole, l’extension du réseau autoroutier, le renforcement

(35) Rapport de la Banque mondiale, 2000.

des infrastructures routière et portuaire et la modernisation des installationsaéroportuaires (36).

En ce qui concerne le renforcement des infrastructures d’accueil aux entreprises,le Maroc a initié très tôt un chantier d'infrastructures d'accueil industrielles, connusous le nom générique de Programme national des zones industrielles (PNAZI). CeProgramme touche l’ensemble du territoire national et contribue pour une large partà la relance de l'investissement industriel et à sa régionalisation, dans la mesure où ila permis la réalisation de 70 zones industrielles dont 36 sont aménagées et 34 autresen cours d’aménagement.

Les pouvoirs publics ont conçu et mis en œuvre une vision rénovée et innovantepour l'aménagement et la gestion des infrastructures d'accueil industrielles.L'originalité de cette nouvelle approche se manifeste à quatre niveaux :

– le partenariat entre des professionnels publics et privés ;– la mise à disposition des investisseurs de l'ensemble des services d'accompa-

gnement ;– la diversification de l'offre et son adaptation aux besoins spécifiques de

l'investisseur ;– la contribution de l'Etat au financement des infrastructures d'accueil, instaurée

dans le cadre du plan quinquennal 2000-2004, s'est renforcée depuis 2000 par lesoutien du Fonds Hassan II pour le développement économique et social.

Ainsi, de nouvelles formules d’aménagement sont déployées actuellement :• les zones franches d'exportation,• les parcs industriels,• les zones industrielles,• les zones d'activités économiques,• les pépinières d'entreprises.

L’engouement des entreprises pour ces espaces montre l’importance de tellesformules comme facteurs d’attraction et de localisation.

5.2.3. Adéquation et efficacité des lois relatives aux contrats d’affaires, à lagarantie et au redressement de la dette ainsi qu’à la résolution des conflitscommerciaux et à l’arbitrage

Des réformes de grande ampleur ont marqué ces dernières annéesl’environnement des affaires. De nombreuses sociétés publiques ont été privatisées,et d’importantes concessions de service public ont été accordées, dans l’eau, lestélécommunications (licences GSM, téléphonie fixe) et récemment le tabac. D’autresperspectives s’ouvrent : les ports, les routes, les infrastructures touristiques, l’énergie,l’électricité, le gaz.


(36) Rapport économique et financier accompagnant la loi de finances 2003.


La modernisation du cadre institutionnel a également été très active depuis 1996 :nouveau Code de commerce, mise en œuvre de l’accord franco-marocain deprotection et d’encouragement réciproques des investissements, nouveau Code desdouanes, loi sur la concurrence et les prix, loi sur la propriété intellectuelle etindustrielle, loi sur les sociétés anonymes, code du travail, développement deszones franches et des zones industrielles, lancement des centres régionauxd’investissement, etc. Citons également les interventions du Fonds Hassan II, financéen partie par les recettes des privatisations. Plus largement, c’est une nouvelledynamique de projets qui est à l’œuvre, que ce soit dans le tourisme, les mines, letextile ou les nouvelles technologies. En trois ans, le Maroc a quadruplé sesexportations de composants électroniques, par exemple.

Néanmoins, les difficultés et les lenteurs qui constituaient un véritable « parcoursdu combattant » de l’investisseur tendent à s’estomper :

– l’insécurité juridique ne cesse de reculer grâce à un processus de régulation etde réglementation qui s’intensifie : création des tribunaux de commerce, créationdes centres régionaux de l’investissement, nouveau code du travail, etc. ;

– un environnement social conflictuel issu de la promotion des droits de l’Hommeet du renforcement des forces syndicales durant la dernière décennie. Cependant, cemouvement tend vers l’instauration d’un équilibre des forces qui se cristalise par ledialogue social orchestré par l’Etat et la réglementation du droit de grève.

Les caractéristiques majeures du Code des marchés public au Maroc concernent,en particulier, les obligations faites à l’administration (maître d’ouvrage) :

– l’ouverture des plis contenant les offres des candidats en séance publique etl’examen des offres à huis clos ;

– l’administration est tenue de notifier par écrit les motifs en cas de rejet des offressi les entreprises concernées le demandent ;

– l’administration est tenue de communiquer aux entreprises en compétition,avant l’établissement des offres, les critères qu’elle a retenus pour évaluer les offres ;

– l’obligation faite aux ministres et chefs d’administrations de faire auditer lesmarchés qu’ils passent lorsque leur montant est égal ou supérieur à 5 millions dedirhams ;

– l’établissement par le responsable du marché d’un rapport d’achèvement destravaux pour les contrats dont le montant est égal ou supérieur à 1million de dirhams.

5.2.4. Politiques pour le développement du secteur informel

Le secteur informel constitue une composante essentielle de l'économiemarocaine toutes branches d’activités confondues. Selon l’enquête nationale sur lesecteur informel réalisée par la Direction de la statistique relevant du Haut

commissariat au plan (37), le nombre d’unités de production informelles (UPI) estestimé à 1 233 240, dont l’immense majorité (71,6 %) se trouve en zone urbaine. Lesecteur occupe 20,3 % de l'emploi total (1 901 900 personnes) et contribue par 17 %au PIB.

L'enquête relève que près de la moitié, soit (48 %) des « patrons », ne disposentpas d'un local proprement dit pour exercer leur métier. Environ 11,1 % sont installésà leur domicile, tandis que 40,9 % seulement disposent d’un local professionnel. L’undes principaux traits du secteur informel est la prédominance des micro-unitésréduites à une seule personne (70,5 %). 52,8 % des unités de production informellesoptent pour les activités à caractère commercial et de réparation, et la grandemajorité n’est pas identifiée auprès des services de l'Etat.

44,4 % des personnes s’exprimant dans le cadre de l’enquête auprès des expertsfont état du fait que le gouvernement reconnaît l’importance du secteur informel dansl’économie mais ne l’encourage que très peu à se développer vers le secteur formel.

Avant les années quatre-vingt, le secteur informel était perçu comme séparé dureste de l'économie. L'intérêt qu’on pouvait lui porter était d’ordre sociopolitique :lutte contre le chômage à moindre coût d'investissement, amortisseur de crise parredistribution de revenus. Depuis, un changement d’attitude de la part de l’Etat apermis le développement de politiques d'appui auprès du secteur non structuré,ainsi qu'une réflexion sur leur portée.

Les principales institutions qui travaillent au Maroc avec le secteur de la micro-entreprise sur le problème de leur financement sont en fait de plusieurs catégories :les délégations provinciales de l'artisanat, les chambres artisanales qui offrent destaux d'intérêt avantageux, variables, pouvant être de 6 %, la Banque populaire parl’intermédiaire des sociétés de cautionnement mutuel et le MADI (MaghrebDéveloppement Investissement). Des organismes internationaux participentégalement à des programmes de micro-crédit. Parallèlement, un réseau d’ONG (ouorganisations volontaires privées) semble se développer. Certaines sont encouragéespar le ministère chargé des Affaires sociales.

5.2.5. Attrait des politiques d’investissement aux investisseurs nationauxet aux investisseurs directs étrangers

Le Maroc encourage les investissements privés, tant nationaux qu’étrangers,considérés comme un levier du développement économique et social. Cette volontéa été concrétisée par la mise en place de la Charte de l’investissement de 1995. Celle-cioffre, en plus des avantages fiscaux, la liberté de transfert des bénéfices et descapitaux, la prise en charge partielle par l’Etat du coût d’aménagement des zones


(37) Enquête nationale sur le secteur informel non-agricole, Direction de la statistique, Haut Commissariat auPlan, 1999-2000.


industrielles, l’orientation et l’assistance des investisseurs, la simplification etl’allègement de la procédure administrative relative aux investissements, lapromotion des places financières offshore, des zones franches d’exportation et durégime de l’entrepôt industriel franc.

Les modalités régissant les investissements étrangers reposent sur le régimegénéral des règlements entre le Maroc et l’étranger. Les investisseurs étrangersbénéficient :

– du transfert du capital investi et du re-transfert sans limitation de revenus ;

– de la liberté des opérations de cession des investissements ;

– de la garantie de re-transfert des fonds non investis ;

– d’aucune restriction en matière de change lors de l’importation de marchandises ;

– d’un système complètement libéralisé en matière d’exportation de biens etservices ne nécessitant aucun visa préalable de l’Office des changes.

La réglementation des changes reconnaît à tous les étrangers la possibilitéd’ouvrir des comptes en dirhams, des comptes d’escale (pour les résidents), descomptes étrangers en dirhams convertibles, des comptes en devises (résidents ounon), des comptes d’attente, des comptes capital, des comptes spéciaux (pour les nonrésidents).

En vue de garantir les investissements étrangers contre les risques denationalisation et d’expropriation et d’éviter la double-imposition, le Maroc a concludes accords et des conventions avec plusieurs pays.

Particulièrement, les investisseurs marocains bénéficient d’avantages spécifiques :

• Accès au financement : il s’agit d’un cadre réglementaire incitatif, enpréparation par les pouvoirs publics, pour la création de fonds privés de capital-risque (facilitation de l’accès aux marchés financiers, orientation de l’action de cesfonds vers des secteurs jugés porteurs et prioritaires, attribution d’avantages fiscauxaux investisseurs désirant participer à ces fonds, accès à la bourse avec des conditionsspéciales…).

• Accès aux zones et locaux d'implantation : il s’agit de lots et de locaux dotésde tous les équipements et infrastructures nécessaires pour l’installation et lefonctionnement des unités industrielles mises à la disposition des investisseurs.

• Mise à niveau des entreprises : celles-ci bénéficient d’un large programmed’adaptation et de renforcement de leur compétitivité. Ce programme est appuyé parles partenaires européens (MEDA) et vise à développer les capacités des entreprisespar la formation, l’aide à la définition de stratégies, la réorganisation des activitésopérationnelles et fonctionnelles…


5.3. Gestion des finances publiques et obligation de rendre compte

La bonne gouvernance dans le domaine des finances publiques repose sur deuxprincipes directeurs qui sont : le respect de la discipline budgétaire, le souci d’équitédans l’allocation des ressources publiques et la recherche de l’efficacité dans lamobilisation des ressources et la transparence du système fiscal. Ces principesconstituent les fondements de la nouvelle démarche globale des autoritésmonétaires et financières.

5.3.1. Le maintien de la discipline budgétaire

Le respect de la discipline budgétaire peut être illustré à travers l’amélioration desindicateurs-clefs des finances publiques. En effet, le tableau n° 14 ci-après retraçantl’évolution des principaux indicateurs des finances publiques au cours des vingtdernières années allant de 1983 à 2002 repose sur trois séries d’observation ayanttrait respectivement au solde ordinaire, au déficit global des finances publiques et àl’impasse budgétaire.

D’abord, le solde ordinaire du budget était constamment négatif durant les quatrepremières années de la mise en place du programme d’ajustement en 1983. Et cen’est qu’à partir de 1987 que ce solde s’est redressé. Sur toute la période 1983-1992,le solde a représenté à peine 1,4 % du PIB contre un excédent s’élevant à 5 % du PIBpar an en moyenne pour la période post-ajustement allant de 1992 à 2002.Indéniablement, l’épargne budgétaire qui est composée de l’écart entre les recetteset les dépenses ordinaires s’est sensiblement améliorée entre 1992-2002.

Ensuite, le déficit global s’est sensiblement réduit au cours de ces vingt dernièresannées, passant d’une valeur moyenne de 6 % au cours la période d’ajustement àenviron 2 % au cours de la décennie allant de 1992 à 2002.

Enfin, la même tendance à l’amélioration se retrouve au niveau du ratio constituédu « Besoin de financement du Trésor/PIB » et dont la valeur moyenne est de 2 %pour la décennie post-ajustement, contre 6 % en moyenne durant la période derééchelonnement allant de 1998 à 1992. Par ailleurs et à la différence du déficitglobal, ce troisième indicateur offre l’intérêt de tenir compte des variations positivesou négatives des arriérés du Trésor et dénote selon les cas d’un effort de résorptionou d’accumulation des arriérés de l’Etat. De ce fait, la baisse (respectivement lahausse) de ce troisième ratio signifie que l’amélioration (la détérioration) de cessoldes budgétaires survient dans un contexte où l’Etat a fourni (n’a pas fourni) uneffort notable en matière de résorption des arriérés du Trésor. C’est ainsi que lavariation à la baisse des arriérés s’élève à 664 millions de dirhams en moyenne sur lapériode 1993-1999 contre une baisse annuelle moyenne de 91 millions de dirhamsdurant la décennie d’ajustement (v. tableau 15 ci-après).


En conclusion, depuis le début des années quatre-vingt-dix, la préoccupationmajeure et continue de la politique gouvernementale est celle de l'équilibredes finances publiques en tant que facteur de consolidation des équilibresindispensables à la pérennisation de la croissance et au renforcement du caractèreattractif du pays à l'égard des investissements privés. Cette préoccupation a nécessitéun suivi vigilant et permanent de l'évolution des dépenses publiques dans toutesleurs composantes, pour éviter tout dérapage susceptible de mettre en cause lastabilité du cadre macro-économique.

C’est dire que la soutenabilité de cette politique de maintien de la disciplinebudgétaire n’aurait pas été possible si l’Etat n’avait pris un ensemble de mesuresdestinées à agir à la fois sur la maîtrise de la dépense et l’augmentation des recettes.

5.3.2. Equité dans l’utilisation des ressources publiques

La maîtrise des dépenses publiques s'intègre dans le cadre d'une vision globaletendant à améliorer l'efficacité des interventions de l'Etat grâce à des efforts demodernisation et de rationalisation. A cet effet, quatre familles de mesures ont étéprises par les autorités financières.

En premier lieu, pour ce qui est des dépenses courantes, l’Etat observe uneattitude vigilante constante mue par le triple objectif de limiter l'évolution desdépenses de personnel, de réaliser des économies dans les dépenses de matériel etde réduire le train de vie de l'Etat. S’agissant de ce dernier objectif, les mesurespréconisées passent notamment par la réforme du parc automobile, la stabilisationdes crédits relatifs aux télécommunications, à l’eau et l’électricité et la réduction des

Tableau 14Evolution des charges et ressources du Trésor entre 1983 et 2002

(en millions de dirhams et en % du PIB)

DésignationNiveaux (en MDh) En % du PIB

1983 1992 2002 1983 1992 2002

Solde ordinaire – 1 738 7 209 7 191 – 1,8 3,0 1,8

Déficit global – 9 142 – 9 789 – 18 253 – 9,2 – 4,0 4,6

Variation des arriérés – 2 282 151 – 231 – 2,3 0,1 – 2,3

Besoin de financement – 11 424 – 9 638 – 18 481 – 11,5 – 4,0 4,7

Financement intérieur 6 909 9 360 29 680 7,0 3,9 7,5

Financement extérieur 4 515 278 – 11 199 4,6 0,1 2,8

Source : Tableau élaboré à partir des données puisées dans : (i) Direction du Trésor et des finances extérieures,Statistiques sur les charges et ressources du Trésor, (ii) la publication de Bank Al Maghrib : Etudes statistiques,(iii) Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc (différentes éditions annuelles).


dépenses liées aux frais de missions à l’étranger, aux réceptions, aux études générales,aux fournitures et à l’informatique.

En deuxième lieu, concernant les dépenses d’investissement, l’accent est de plusen plus mis sur le respect des critères de cohérence, de priorité et de maximisation del'impact économique et social dans le choix, la conception et l'exécution des projetsd'investissement.

En troisième lieu, concernant les dépenses de la dette, l’Etat a inauguré unenouvelle approche visant le désendettement extérieur par le remboursement dedettes onéreuses et d'opérations de conversion de dettes en investissements. Pour cefaire, deux mécanismes ont été privilégiés :

i. La conversion de certaines composantes de cette dette en investissementspublics. Les contre-valeurs en dirhams servent au financement des projets publics àcaractère social notamment dans l’enseignement et la santé ; ces conventions ontété conclues avec l’Italie et le Koweït. La conversion de la dette extérieure eninvestissements privés a été pratiquée. Sous cet angle, un investisseur étranger – dontle projet est agréé – achète de la dette marocaine auprès du pays créancier du Marocmoyennant une décote. Ce mécanisme a été mis en place avec la France, l’Espagne etle Koweït.

ii. De la pratique du refinancement de dettes onéreuses en agissant sur deuxleviers essentiels : substituer de nouvelles dettes contractées à des taux favorables àdes dettes anciennes contractées à des conditions onéreuses et revoir à la baisse destaux d’intérêt initiaux des prêts et leur alignement sur les taux en cours sur lesmarchés. Dans l’ensemble, cette politique de gestion active de la dette extérieure apermis une maîtrise de la contrainte de la dette extérieure. C’est ainsi que l’encoursde cette dette n’a cessé de baisser passant de 19 milliards de $US (environ 58 % duPIB) en 1997 à environ 14 milliards de $US (représentant 43,3 % du PIB) en 2002.

En quatrième et dernier lieu, l’adoption du Code des marchés publics précisant lesconditions et les formes de passation des marchés de l’Etat ainsi que certainesdispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion. L’extension de ces dispositionsaux établissements et entreprises publics procède du même souci de rationaliser ladépense publique au Maroc.

Les données rassemblées dans le tableau 15 et donnant l’évolution desprincipales rubriques de dépenses publiques au cours des deux dernières décenniesallant de 1983 à 2002 montrent clairement l’impact positif de cette politique demaîtrise des dépenses de l’Etat. Ramenés au PIB, les différents agrégats de budgetenregistrent un très net fléchissement à la baisse. En effet, et à l’exception de la seulerubrique biens et services qui correspond pour l’essentiel à la masse salariale serviepar l’Etat à ses fonctionnaires et dont le poids gagne quelques points du PIB, lesautres catégories de dépenses, notamment celles ayant trait aux charges de la dette,accusent une baisse spectaculaire passant de 128,78 % du PIB en 1983 à 103,9 % au


terme de l’exercice 2002. Encore faut-il préciser que cette baisse aurait été plusimportante si l’endettement intérieur de l’Etat n’avait pas progressé de manièresensible atténuant du même coup la réduction de l’endettement extérieur dont lapart dans le PIB est passée de 97 % en 1983 à 49,45 % à fin 2002 (voir tableau 15 ci-dessous).

Tableau 15Evolution des dépenses budgétaires entre 1983 et 2002

(En millions de dirhams et en % du PIB)

DésignationNiveaux (en MDh) En % du PIB

1983 1992 2002 1983 1992 2002

Dépenses totales 30 224 73 459 111 944 30,5 30,2 29,3

Dépenses ordinaires 22 820 56 461 91 691 23,0 23,2 23,1

Biens et services 16 347 36 892 70 033 16,5 15,2 17,6

Dette publique 4 841 13 527 17 611 4,9 5,6 4,4

Autres 1 632 6 042 4 047 1,6 2,5 1,0

Dépenses d'investissement 7 404 16 998 20 253 7,5 7,0 5,1

Indicateurs dette (en MDh) :

Dette extérieure 96 168 193 553 165 000 97,00 79,68 49,45

Dette intérieure 31 507 85 673 181 648 31,78 35,27 54,44

Dette publique totale 127 675 279 226 346 648 128,78 114,95 103,90

Source : Tableau élaboré à partir des données puisées dans : (i) Direction du Trésor et des finances extérieures,Statistiques sur les charges et ressources du Trésor, (ii) la publication de Bank Al Maghrib : Etudes statistiques,(iii)Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc (différentes éditions annuelles).

5.3.3. Efficacité du système de mobilisation des ressources budgétaires

Le rendement du système fiscal marocain en vigueur, mis en place au lendemainde la réforme instituée en 1984, dépend d’un nombre réduit d’impôts constitués pourl’essentiel de l’impôt sur les sociétés (IS), l’impôt général sur le revenu (IGR) et la taxesur la valeur ajoutée (TVA).

En effet, introduit dans le cadre de la réforme fiscale initiée depuis 1986, l’impôtsur les sociétés (IS) a contribué à hauteur de 11,6 % en moyenne aux recettesfiscales au cours des cinq dernières années. Fixé initialement à 45 %, il a subi desréaménagements successifs le ramenant à 35 % depuis 1995. Toutefois, un taux de39,6 % est appliqué aux institutions financières (à l’exception des établissements decrédit-bail).

Pour ce qui est de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), il y a lieu de relever que celle-cise caractérise d’abord par son rendement élevé : 22 milliards de dirhams en 2002, soit


5,8 % du PIB ou 26 % des recettes fiscales. C’est deux fois plus que le rendement del’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu (IGR). Depuis la réforme, il y aau Maroc trois taux de TVA : le taux normal de 20 % auquel la plupart des biens etservices consommés par les ménages sont assujettis ; le taux réduit de 7 % pour laplupart des produits de base ; et un taux intermédiaire de 14 %. La structure de la TVAintérieure par taux montre que le taux de 20 % concerne les trois quarts des recettescontre 12 % pour le taux de 7 % et 12 % pour le taux de 14 %.

Concernant l’Impôt général sur le revenu, il y a lieu de faire plusieurs observations.Venu remplacer plusieurs impôts cédulaires qui frappent les revenus de différentessources, l’introduction de l’IGR à partir de 1990 dans le cadre de la réforme fiscale apermis de porter sa part dans les recettes fiscales à 14 % au cours des cinq dernièresannées allant de 1998 à 2002 contre moins de 10 % à la fin de la décennie quatre-vingt. Les indications fournies par le département des finances illustrent que lenombre des contribuables soumis à l’IGR s’élève en 2001 à 2,4 millions représentantmoins de 50 % de la population active urbaine.

Cependant, seulement 19 % de cette population fait partie effectivement desproducteurs fiscaux au titre de l’IGR. Dans le secteur privé, 64 % des salariés sont endessous du seuil d’imposition. Ce faible nombre de contribuables effectifs grève enpartie les recettes et fait peser une charge lourde sur les plus productifs. A titred’illustration, il a été relevé en 1995 que les revenus salariaux constituaient 88 % de labase de l’IGR, les revenus professionnels moins de 10 % et les revenus de capitauxmobiliers 0,04 % ; les autres types de recettes, les droits d’enregistrement et detimbres ainsi que les recettes à caractère non fiscal pèsent d’un poids tendancielrelativement limité.

En conclusion, l’analyse des données figurant dans le tableau synthétisantl’évolution de l’ensemble des ressources durant les vingt années allant de 1983 à2002 illustre clairement l’essoufflement des retombées de cette réforme.

En effet, le tassement des impôts directs, conjugué à la baisse tendancielle desdroits de douane et à l’évolution erratique des recettes non fiscales liées pourl’essentiel au caractère aléatoire des recettes de privatisation, a amené les pouvoirspublics à compenser ce manque à gagner par une augmentation des impôtsindirects.

Devant cet essoufflement, nombreux au Maroc sont ceux qui appellent à une« réforme de la réforme ». En effet, la politique fiscale devrait rechercher une plusgrande efficacité dans la mobilisation des ressources par un élargissement del'assiette fiscale.

Au-delà des mesures de politique fiscale, cette amélioration nécessitera desefforts visant à moderniser l'administration fiscale, en commençant par lerenforcement des capacités de recouvrement des services des impôts.


Un tel renforcement devrait contribuer à un élargissement des marges demanœuvre de l’Etat par une augmentation des ressources du budget endomestiquant de nombreux pans de l’économie souterraine : évasions fiscales,fraudes bancaires, détournements de fonds, faillites frauduleuses, etc. Cette capacitéde contrôle des administrations fiscales devrait s’accompagner d’une améliorationdes comportements déclaratifs des contribuables.

Cet élargissement de la base taxable se justifie d’autant plus au Maroc que lesecteur informel (y compris l'agriculture qui échappe à toute fiscalité) représente prèsde 40 % de l'activité totale. L’intégration de ces activités dans les circuits formelscontribuerait, sans nul doute, à accroître les marges de manœuvre de l’Etat et àaugmenter l’efficacité du système national de mobilisation des ressourcesbudgétaires. (Pour une synthèse chiffrée de cet essoufflement, voir tableau 16 ci-dessous.)

Tableau 16Evolution des recettes ordinaires du budget 1983-2002

(en millions de dirhams et en % du PIB)

Type de recettes

Montants (en MDh) En % du PIB

ordinaires

et part (en % dans le total)

1983 1992 20021983 1992 2002

(Mdh) (en %) (Mdh) (en %) (Mdh) (en %)

Impôts directs 4 587 21,76 16 945 26,61 30 378 30,72 4,60 7,00 7,70

Impôts indirects 8 290 39,32 21 761 34,18 40 057 40,51 8,40 9,00 10,10

Droits de douane 4 452 21,12 12 286 19,30 12 233 12,37 4,50 5,10 3,10

Enregist. et timbre 1 756 8,33 2 651 4,16 4 999 5,06 1,80 1,10 1,30

Recettes non fiscales 1 997 9,47 10 027 15,75 11 216 11,34 2,00 4,10 2,00

Total 21 082 100,00 63 670 100,00 98 882 100,00 21,30 26,20 24,90

5.3.4. Transparence de la fiscalité générale

Le contexte de libéralisation accrue des activités économiques et de mutationprofonde de l'environnement politique et social plaide en faveur d’une stratégie demise à niveau et de modernisation du système fiscal. Dans cette perspective,l’amélioration de la gestion publique passe par une meilleure lisibilité et unetransparence accrue des comptes publics, la rationalisation de l’utilisation des denierspublics pour une meilleure adéquation entre les résultas obtenus et les dépenseseffectuées et la responsabilisation des administrations.

Source : Tableau élaboré à partir des données puisées dans : (i) Direction du Trésor et des finances extérieures,Statistiques sur les charges et ressources du Trésor (éditions correspondant aux années 1983, 1984 à 2003) ; (ii) BankAl Maghrib, Etudes statistiques (éditions correspondant aux années 1983, 1984 à 2003) ; (iii) Direction de lastatistique, Annuaire statistique du Maroc (éditions correspondant aux années 1983 à 2003).


Depuis 2001, cette rationalisation de la gestion des dépenses publiques estrecherchée à travers la mise en œuvre d’une nouvelle approche qui s’articule autourde deux axes prioritaires.

Le premier levier de cette approche s’articule autour de la globalisation descrédits conjuguée à la contractualisation des relations entre l’Administration centraleet les services déconcentrés. A cet effet, les mesures suivantes ont été prises :(i) programmation budgétaire à travers l’élaboration d’un cadre pluriannuelprésentant les projections escomptées et le niveau des dépenses sectorielles ;(ii) mise en place d’une gestion budgétaire axée sur les résultats et (iii) responsabilisation des gestionnaires à travers la mise en place d’un cadre relatifaux modalités de la déconcentration et à l’affectation des dépenses par niveaud’administration ; (iv) refonte du dispositif juridique de l’ensemble des textes de loisrégissant le fonctionnement des finances publiques (loi organique des finances, Codede recouvrement, Code des juridictions financières, loi relative à la responsabilité desordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics…).

La simplification et l’harmonisation du système fiscal constituent le deuxième axepour améliorer la gouvernance des finances publiques. Les plus importantes serapportent à l’intégration dans l’IS et dans l’IGR de plusieurs taxes cédulaires, la miseen place d’une taxe unique IS/TVA ou IGR/TVA et la réduction du taux des droitsd’enregistrement et de timbre. De même, cette modernisation des financespubliques suppose le rehaussement du niveau d’encadrement, le renforcement ducontrôle, le développement du système d’information, l’harmonisation desprocédures et la mise en place d’un système de suivi et d’évaluation desperformances.

5.4. Intégrité du système monétaire et financier

Pour accompagner l’intégration de l’économie nationale dans l’économieinternationale, le Maroc s’est engagé dès les années quatre-vingt dans une refonte enprofondeur de son système monétaire et financier. A cet effet, tout un dispositifjuridique et réglementaire a été mis en place progressivement pour assurer lapérennité de ce système. L’ossature de ce dispositif est constituée par la loi bancairede 1993. Cette loi fait de Bank Al-Maghrib – en tant que Banque centrale et une desdeux principales composantes des autorités monétaires – le pivot de cette réforme.A ce double titre, Bank Al-Maghrib s’est vue confier la responsabilité de veiller au bonfonctionnement du système monétaire et financier dans un contexte d’ouverturecroissante sur l’extérieur.

Cette loi bancaire de 1993 définit, dans son article premier, comme établissementde crédit toute personne morale effectuant, à titre de profession habituelle, l'une destrois opérations suivantes : la réception de fonds du public, la distribution de crédit, la


mise à disposition de la clientèle de tous moyens de paiement ou leur gestion. Cetteloi distingue entre les banques et les sociétés de financement. Seules les banques ontété habilitées à recevoir du public des fonds à vue ou d'un terme inférieur à deux ans.Par contre, l’ensemble des établissements de crédits peut exercer la fonction d’octroide crédits.

Le cadre institutionnel régissant l'activité du secteur bancaire a ainsi connu, à lafaveur de cette nouvelle loi bancaire, une profonde réforme. Comparativement à loibancaire de 1967 qui était en vigueur au Maroc, cette loi de 1993 a unifié le cadrejuridique sous-jacent à tous les établissements de crédit et renforcé la concertationen subordonnant la prise de décision par les autorités monétaires à l'avis de troisorganes consultatifs : (i) le Conseil national de la monnaie et de l'épargne (CNME) quiémet son avis sur les orientations et les moyens de mise en œuvre de la politiquemonétaire et de crédit ; (ii) le Conseil des établissements de crédit (CEC) qui estconsulté sur les aspects techniques de la réglementation prudentielle et lesinstruments de la politique monétaire et, enfin, (iii) la Commission de discipline (CD)chargée d'instruire les dossiers disciplinaires relatifs aux établissements de crédit etde proposer les sanctions à l'encontre de ceux qui sont en infraction.

Concrètement, la réforme du secteur bancaire s’est traduite par la généralisationde la banque universelle, la libéralisation des taux d’intérêt et la déréglementation del’activité bancaire qui a entraîné dans son sillage : (i) la levée de l’encadrement ducrédit en 1991, (ii) la suppression des emplois obligatoires entre 1992 et 1998 ainsique (iii) la libéralisation progressive des taux d’intérêt créditeurs à partir de 1985 etdes taux débiteurs à partir de 1990.

Cette nouvelle loi a impulsé une dynamique soutenue au secteur bancaire.Celui-ci a connu, en effet, un développement remarquable des crédits et des dépôts,une nouvelle organisation basée notamment sur la filialisation de certaines activitésbancaires, telles que le crédit à la consommation, le crédit-bail, l’affacturage,l’immobilier et l’intermédiation en bourse. En parallèle, les banques ont développé lamonétique et mis à la disposition de leur clientèle de nouveaux produits, tels lescertificats de dépôt, et adopté de nouvelles techniques de crédit s’inspirant de cellesen vigueur sur le plan international.

5.4.1. Transparence du système monétaire et financier

Au plan institutionnel, cette transparence repose sur la mise en place d’undispositif réglementaire destiné à garantir l’intégrité du système monétaire etfinancier marocain. A cet effet, les pouvoirs publics ont mis en place tout un arsenaljuridique pour assurer la stabilité du système de paiement. C’est ainsi que tout unensemble de règles prudentielles qui visent à protéger les déposants a étéprogressivement renforcé (voir encadré 3 ci-après).


Les règles prudentielles observées par le systèmebancaire marocain

Ce dispositif prudentiel que le système bancaire est tenu de respecter sedécline en six règles importantes :

1. Le capital minimum des banques a été fixé à 100 millions de dirhams, depuisjanvier 1989, contre à peine 15 millions de dirhams auparavant. L’obligationrelative à la détention de 50 % au moins du capital par des personnes physiquesou morales de nationalité marocaine a été annulée en janvier 1990.

2. Les banques ont été soumises depuis janvier 1993 aux nouvelles règles ducoefficient minimum de solvabilité. Le plancher à respecter par les banques a étéporté de 5,5 % à 8 %. Le mode de calcul du coefficient a été modifié en vue del’aligner sur le ratio de Cooke. Les fonds propres nets ne sont plus rapportés auxdépôts mais à l’ensemble des actifs et des engagements par signature, pondérésrespectivement de leurs degrés de risque.

3. Les banques marocaines sont également soumises au coefficient minimumde liquidité. C’est le rapport minimum que les banques doivent observer entre leséléments de l’actif disponibles et réalisables à court terme, d’une part, et lesexigibilités à vue et à court terme, d’autre part. Ce coefficient a fait récemmentl’objet d’une révision à la hausse en 2000.

4. Afin de limiter les risques encourus par un établissement de crédit sur un seulou un groupe restreint de clients, les autorités monétaires marocaines ont instituéun coefficient de division des risques. Ce coefficient est défini comme étant lerapport maximum que les établissements bancaires sont tenus de respecter entrele total des crédits accordés à un même bénéficiaire et leurs fonds propres. Cecoefficient qui était fixé à 10 % a été porté à 20 % en 2000.

5. La classification des créances en souffrance a été revue en mai 1993. Lanouvelle classification est fondée sur un système de couverture graduelle. Lescrédits par décaissements ou par signature qui sont considérés comme créancesen souffrance sont classées, suivant leur degré de risque, comme pré-douteux,douteux ou compromis. Les provisions à constituer sont égales respectivement à20 %, 50 % et 100 % de leurs montants.

6. Afin de limiter l’effet du risque de change sur la situation des banques, laréglementation prudentielle a prévu des coefficients à respecter en matière deleurs positions de change. Le ratio maximum fixé par les autorités monétaires pourles positions de change nettes globales est de 20 % des fonds propres. Quant autaux maximum par devise, celui-ci a été plafonné.

Encadré 3


Pour ce qui est de l’observation de ces règles par le système bancaire, quatre faitsmarquants méritent d’être relevés.

D’abord, la qualité des actifs bancaires peut être appréciée à travers le faible poidsde l’encours des créances en souffrance. A la fin de l’année 2002, le montant descréances bancaires en souffrance atteint environ 38 milliards de Dh. Bien que leurmontant soit en nette progression par rapport au seuil relevé durant les annéesantérieures, il semble que le taux de provisionnement de ces créances en souffranceest conforme aux règles de prudence relativement conservatrices pratiquées par lesautorités de réglementation, de telle sorte que ces créances, ainsi provisionnées, nesont pas actuellement susceptibles de constituer une menace pour l’intégrité dusystème bancaire.

Ensuite, la rentabilité des banques, qui s’est légèrement détériorée au cours desdernières années, n’a pas eu d’impact significatif sur la stabilité et l’intégrité dusystème financier. Car si la libéralisation financière a exacerbé la concurrence entre lesbanques et tiré les taux vers le bas, de son côté la libéralisation des taux d’intérêtsconjuguée à la l’abolition du Plancher d’effets publics (PEP) a permis aux banques deplacer l’ensemble de leurs valeurs aux taux du marché. De ce fait, le risque redouté dela baisse des taux d’intérêt a été plus que compensé par le revenu plus élevé desplacements provenant du remplacement progressif du portefeuille obligatoire debons du Trésor à faible rendement par des actifs de l’Etat à rendement plus élevé. Sibien que selon une étude récente de la Banque mondiale, la marge d’intermédiationbancaire, qui est obtenue comme la différence entre la rémunération moyenne descrédits et le coût moyen des ressources, demeure largement supérieure à la moyenneréalisée par les banques de l'Euroland.

En troisième lieu, l'exposition au risque de change des banques est limitéeactuellement et se situe nettement en deçà des limites prudentielles. Les positions dechange des banques sont nettement en deçà des limites prudentielles.

Enfin, notons que les risques de paiement sont faibles, car jusqu’à 40 % deschèques compensés sont intra-bancaires. De plus, les banques commercialesconservent des réserves obligatoires importantes établies à 10 % des dépôts à vue àmoins de trois mois ainsi que d'importants portefeuilles de valeurs du Trésor pourcouvrir les éventuelles positions débitrices résultant du règlement de lacompensation interbancaire à la Banque centrale.

5.4.2. Indépendance de la Banque centrale

Peu connue jusqu’à une date récente, la notion d’indépendance doublée de cellede responsabilité de la Banque centrale a fait fortune à la faveur de l’avènement demarchés de capitaux globalisés dans les années quatre-vingt, modifiant du mêmecoup les conditions d’exercice de la politique monétaire et financière et les attentesdes citoyens. D'instruments de la politique économique et financière, les banques


centrales sont devenues, dans les pays à marchés financiers développés, des autoritésindépendantes dont l’action est dédiée en priorité à la stabilité des prix, préalableindispensable à toute confiance dans la monnaie.

D’un point de vue normatif, les aspects qui influent sur l’indépendance de laBanque centrale peuvent être regroupés en cinq volets : (i) les attributions et lesresponsabilités dans la définition et le contrôle de la politique monétaire ; (ii) lesobjectifs statutaires visant le contrôle de tous les segments de l’activité bancaire tellel'organisation des marchés, la production des statistiques, la protection des dépôts ;(iii) le mode de choix et de fonctionnement des organes dirigeants ; (iv) ladétermination des revenus et des dépenses de la Banque centrale ; (v) les autrescritères d'indépendance : publication des débats et des délibérations des organesdirigeants, l'actionnariat de la banque, les limites juridiques et/ou administratives, lesdéclarations publiques.

Au plan institutionnel, cette indépendance peut être (i) normative à l'allemande(découle de la Constitution), (ii) instrumentale à l'anglaise ou à la suédoise (instrumentd'Etat) ou (iii) délibérative à l'américaine : grâce au relais des médias, l'opinion publiqueparticipe à la formation de la crédibilité monétaire, (iv) indicatrice de la séparation despouvoirs dans les démocraties modernes. Dans ce sens, cette indépendanceinstitutionnelle qui doit être établie aussi bien à l’égard du pouvoir politique(gouvernement, parlement) et des intérêts privés suppose, néanmoins, un dialoguerégulier entre la Banque centrale et les autorités budgétaires de façon à réduire toutediscordance éventuelle entre politique monétaire et politique budgétaire.

5.4.3. Efficacité des institutions de régulation et de supervision dans lesecteur monétaire et financier

Le renforcement du rôle de Bank Al-Maghrib (BAM) en matière de supervisionbancaire et de politique monétaire est une composante du programme de réformedu secteur financier. Cet objectif vise notamment à rapprocher le cadre institutionnelet réglementaire applicable au système financier marocain et celui en vigueur dansles pays développés. Pour ce faire, une révision des statuts de Bank Al-Maghrib a étéadoptée par le parlement sur proposition du gouvernement en 2005 (38).

Ces amendements visent trois séries d’objectifs. D’abord, adapter le cadre légal del'intervention et des missions de la Banque centrale aux évolutions du paysage financieret, d'autre part, intégrer certaines règles de transparence en matière de politiquemonétaire. Le secteur financier marocain a connu des mutations durant la décenniequatre-vingt-dix qui se sont traduites notamment par la substitution des instrumentsindirects reposant sur les mécanismes du marché aux instruments directs de la politiquemonétaire tels l'encadrement du crédit ou le refinancement automatique.

(38) Cf. dahir n° 1-05-38 du 20 chaoual 1426 (23 novembre 2005) portant promulgation de la loi n° 76-03portant statut de Bank Al-Maghrib, B.O. n° 5400 du 1er safar 1427 (2 mars 2006).


Rappelons que la mise en place des mécanismes fondés sur les règles de marchéa été engagée de façon pragmatique et par touches successives. Elle s’est traduite parune réforme progressive des modalités d’intervention de Bank Al-Maghrib sur lemarché monétaire. Celle-ci avait en effet commencé, dès février 1981, à fairebénéficier les banques des avances sur le marché monétaire, lesquelles sontdevenues en 1989 le principal moyen d’allocation de « la monnaie basique » auxbanques. A partir de 1995, Bank Al-Maghrib a procédé à une refonte totale desmodalités de refinancement des banques parallèlement au développement dumarché monétaire.

Ensuite, établir de nouvelles règles devant, à l’avenir, régir les relations entreBank Al-Maghrib (BAM) et le Trésor. Une des questions fondamentales prévues dansla révision de quelques articles du statut actuel est la suppression des concoursfinanciers accordés au Trésor. En effet, l'article 35 des statuts de Bank Al-Maghribautorise le Trésor à obtenir deux types de concours financiers de cette institution :(i) une facilité de caisse dont le montant ne doit pas dépasser le dixième desrecettes budgétaires ordinaires de l'exercice écoulé, (ii) d’autres concours financiersobtenus en vertu d'une convention conclue entre les deux parties et approuvée pardécret et où le montant, la durée, la rémunération et les modalités deremboursement sont précisés. La proposition de la suppression de la possibilité durecours du Trésor à la Banque centrale vise à faciliter la conduite de la politiquemonétaire par la Banque centrale. Toutefois, le traitement qui sera réservé au stockdes avances accordées par Bank Al-Maghrib au Trésor à la veille de l'entrée envigueur de cet amendement est plutôt controversé. Dans l'optique de la Banquecentrale, l'opportunité de refonte des statuts doit être saisie pour refondrepleinement et définitivement les relations entre le Trésor et l’Institut d’émission etprévoir les modalités de remboursement des avances. Le Trésor privilégie plutôtune démarche graduelle qui consiste à geler des avances accordées au Trésor, à nepas prévoir de dispositions relatives à cette question dans les nouveaux statuts et àlaisser au ministre des Finances et au Gouverneur de Bank Al-Maghrib la latitude dedécider, dans le cadre d'une convention, de l'opportunité et des modalités deremboursement de ces avances.

Enfin, cette refonte des statuts de Bank Al-Maghrib vise l'élimination desincompatibilités de certaines activités de la Banque centrale avec sa fonction desupervision bancaire. Les statuts de Bank Al-Maghrib autorisent cette dernière àparticiper au capital des institutions financières publiques. Cette possibilité estdevenue incompatible avec les fonctions de supervision et de contrôle prévues par laloi bancaire qui supposent une certaine impartialité de la Banque centrale.

5.4.4. Efficacité du secteur bancaire

Cette efficacité se mesure à l’aune des concours des institutions de crédit aufinancement de l’activité économique.


S’agissant des banques, il y a lieu de relever que le secteur bancaire au Maroc estconstitué actuellement de 18 banques et du groupe du Crédit populaire du Maroccomposé de la Banque centrale populaire et de 16 banques régionales.

Ces banques continuent à jouer un rôle prépondérant dans le financement del’économie. Elles ont accordé environ 214,3 milliards de dirhams de crédits en 2002contre 208 milliards en 2001, en progression d’environ 3 %. Le concours desbanques au financement de l’économie a connu un essor considérable, avec uneprogression moyenne de l’ordre de 9,4 % par an sur la période 1993-2000. L’étudede l’encours des crédits bancaires relevés à fin décembre 2002 en fonction de leurobjet fait ressortir la structure suivante : ces concours sont destinés au financementde la trésorerie pour 33,8 %, de l'équipement pour 19,7 %, de l’immobilier pour16,4 %, de la consommation pour 9,8 %), le reliquat se répartit entre les créances ensouffrance (17,7 %) et les divers (2,6 %).

Concernant, par ailleurs, les concours accordés par l’ensemble des établissementsde crédit, on relève que sur un encours de 233 milliards de dirhams distribués à fin2002, environ 68 % échoient au secteur productif constitué des entrepreneursindividuels et des sociétés, 29 % aux particuliers et quelque 3,4 % aux collectivitéslocales et divers.

Pour ce qui est des apports des sociétés de financement, il y a lieu de soulignerque ce secteur se compose à la fin de 2001 de 48 unités dont 27 sociétés de crédit àla consommation, 9 sociétés de crédit-bail, 4 sociétés de gestion de moyens depaiement, 2 sociétés de crédit immobilier, 2 sociétés de cautionnement, 3 sociétésd'affacturage et une société de financement sur nantissement de marchandises. Cessociétés contrôlées par des groupes bancaires représentent la quasi-totalité dumarché du crédit-bail avec quatre sociétés représentant plus de 80 % du secteur,alors que les filiales de banques dans le crédit à la consommation n’accaparent quele tiers de l'activité du secteur, le reste étant essentiellement réparti entre deuxsociétés, Crédit Eqdom (31 %) et Crédor (14 %). A souligner au passage que laclientèle principale de certaines sociétés de financement est composée desfonctionnaires de l’Etat. Le risque sur cette catégorie de clientèle est faible, enparticulier depuis la Convention mise en place 1999 entre le Trésor et les sociétés definancement pour prévenir les risques de surendettement des fonctionnaires.

Le volume de crédit distribué par les sociétés de financement s’élève à34,8 milliards de dirhams à la fin de 2002 contre 31,9 un an plus tôt, soit uneprogression de 9,3 % en un an représentant 8,8 % du PIB. La répartition de cetencours fait ressortir le classement suivant : 58 % pour les sociétés de crédit à laconsommation, 36 % pour les sociétés de crédit-bail, 3,6 % pour les sociétés de créditimmobilier, 1,7 % pour les sociétés d'affacturage et 1,2 % pour les sociétés decautionnement.


5.5. Développement du secteur privé et gouvernance des entreprises

L’un des aspects majeurs de la politique d’intervention publique au Marocconsiste à promouvoir le secteur privé pour lui permettre de jouer un rôle accru dansle développement de l’investissement, la création des richesses et des opportunitésd’emploi pour le plus grand nombre d’arrivants sur le marché du travail. Pourmaximiser les chances de réalisation de ces objectifs et donner une impulsionsubstantielle à l’initiative privée, qu’elle soit nationale ou étrangère, tout un train demesures a été initié par les pouvoirs publics.

5.5.1. Efficacité des services de soutien au secteur privé

Les données puisées dans l’enquête annuelle sur les industries de transformationrévèlent que 93 % des unités du secteur industriel sont des unités de petite taillecontre 7 % de taille moyenne ou grande. Compte tenu de cette réalité, il semble toutà fait naturel que des mécanismes de financements spécifiques à chaque catégoriesoient mis en place.

5.5.1.1. Dispositif de soutien aux grandes entreprises

Concernant les grandes entreprises, trois faits marquants méritent d’être relevés.

D’abord, la mise en place d’un véritable marché des capitaux – aboutissement dela réforme financière entamée depuis le début des années quatre-vingt-dix – devraitouvrir, pour les grandes unités, des perspectives intéressantes au plan dufinancement en leur donnant la possibilité d’émettre, sous certaines conditions, sur lemarché monétaire, des titres de créances négociables sous forme de billets detrésorerie pour financer leur cycle d’exploitation.

Ensuite, la suppression de la garantie du Trésor pour les entreprises semi-publiques devrait atténuer l’éviction financière dont souffrait le secteur privérenforçant, du même coup, l’éligibilité de l’entreprise privée structurée sur le marchéfinancier.

Enfin, et en vue de renforcer la transparence des opérations effectuées sur lemarché boursier, les pouvoirs publics viennent de procéder à une mise à jour de laréglementation régissant le fonctionnement de ce marché. En effet, le cadrejuridique qui a été conçu au début de la décennie quatre-vingt-dix et promulgué en1993 a montré au fil du temps des lacunes et des failles. A titre d’exemple, ladéfaillance du cadre juridique concernant les offres publiques a occasionné desdérapages lors de certaines opérations stratégiques (fusions, absorptions etintroductions en bourse) et dans lesquelles les intérêts des actionnaires minoritairesne semblent pas avoir été entièrement préservés. De telles pratiques, peu conformesaux normes devant régir le fonctionnement d’une place financière, ont sérieusementécorné l’image de marque de la Bourse des valeurs de Casablanca et ébranlé la


confiance des épargnants. Or, de tels objectifs ne peuvent être atteints que par uncadre réglementaire ménageant une large place à l’évaluation du respect des règlesdu jeu et à la prise de sanctions.

Conscients de l’importance du rôle que le marché boursier peut jouer dans lefinancement et la relance de l’investissement et que le respect de l’éthique et de latransparence sont des composantes fondamentales dans l’efficience et l’image demarque d’une place financière, les pouvoirs publics ont soumis à l’approbation duParlement plusieurs projets de lois destinés à renforcer la transparence dans lesopérations effectuées sur le marché boursier. L’objectif de cette nouvelleréglementation s’inscrit dans la logique du renforcement de la culture de l’éthiquedans les affaires.

C’est ainsi que ces projets de loi prévoient des dispositions qui visent à protégerles actionnaires minoritaires qui peuvent désapprouver la prise de contrôle de leursociété dans le cadre des opérations publiques d’achat (OPA) en leur offrant lapossibilité de céder leurs titres à des conditions qui doivent être jugées recevablespar l’autorité de régulation nationale, à savoir le Conseil déontologique des valeursmobilières (CDVM). Dans le même esprit, les pouvoirs de sanction disciplinaire duCDVM à l’égard des organismes relevant de sa compétence ont été élargis allant dela mise en garde au retrait d’agrément en passant par l’avertissement, le blâme et/oules sanctions pécuniaires dont le produit sera versé au Trésor public.

5.5.1.2. Mesures spécifiques en faveur des PME

S’agissant des petites et moyennes entreprises (PME), les pouvoirs publics ont misen place un nouveau dispositif portent principalement sur la mise à la dispositiondes entreprises privées des financements à des conditions privilégiées. Cesfinancements ont vu le jour à l’initiative des autorités marocaines ou en collaborationavec l’Union européenne.

i. Parmi les mesures initiées au niveau interne à la seule initiative des autoritésmarocaines, on note l’élargissement du réseau des banques éligibles pour la gestiondes lignes de crédit française, italienne et portugaise, ce qui est de nature à permettrel’accélération de leur utilisation et à favoriser la concurrence et la tendance à la baissedes intérêts y afférents ; la mise en place, dans le cadre du crédit jeunes promoteurset crédits jeunes entrepreneurs, du Fonds de garantie des prêts à la création de lajeune entreprise destiné à garantir à hauteur de 85 % les crédits bancaires accordésaux jeunes promoteurs, la mise en place de mécanismes spécifiques de soutien aufinancement des PME/PMI, la rénovation des unités hôtelières, du secteur textilehabillement et de la mise à niveau des PMI, la promotion du capital-risque à travers ladynamisation et la professionnalisation des sociétés de capital-risque et des fondscommuns de placement à risques, le développement du marché des capitaux àtravers le renforcement du dispositif législatif destiné à garantir la transparence desopérations et les intérêts des épargnants (voir encadré 4 ci-après).


ii. Les apports de l’Union européenne dans le cadre du financement de l’Accordd’association prévu à Barcelone (programme MEDA) sont constitués des lignes definancement en capital-risque de la Banque européenne d’investissement (BEI), ainsique de multiples lignes de financements prévues dans le cadre de la coopérationbilatérale ou multilatérale, ou la perspective de création en 2004 avec l’appui del’Union européenne du Fonds national de mise à niveau (FOMAN) doté d’uneenveloppe de 61 millions d’euros (39) (voir encadré 5).

(39) Etant largement tributaire de la disponibilité des infrastructures d’accueil telles les zones et parcsindustriels, le ministère du Commerce de l’Industrie et de l’Artisanat avait lancé au début des annéesquatre-vingt un programme d’équipement de terrains industriels. Ce programme visait la réalisation de70 zones devant totaliser une superficie de 3 098 ha. Actuellement, 36 zones sont aménagées (1 535 ha)et 34 autres (1 564 ha) seraient en cours d’aménagement. Les efforts entrepris actuellement visent lacréation de 4 nouveaux pôles industriels d’avenir. A terme, il est attendu la création de 4 sites (Tanger-Boukhalef, Nador Bni Nsar, Casablanca-Nouaceur, El jadida-Jorf Lasfar). Les retombées de tels projetsseraient la création de 4 500 entreprises nouvelles, un Investissement de 5,6 milliards $US, soit uninvestissement par entreprise d’environ 1 250 000 $US, la création de 215 000 emplois et une valeur àl’exportation d’environ 6 milliards $US.

Evaluation de la formule de financement des crédit jeunes promoteurs

Depuis le lancement des crédits jeunes promoteurs (CJP) en 1987-1988 et descrédits jeunes entrepreneurs (CJE) en 1994 jusqu’à fin juillet 1999, 10 000 jeunes ontbénéficié de ces formules de financement (9 750 CJP et 300 CJE). Les investissementsréalisés dans ce cadre ont atteint plus de 5,190 milliards de Dh (CJP : 5 milliards Dh,CJE : 190 millions de Dh). Les emplois créés s’élèvent à 40 000 postes. Lesfinancements sont couverts à hauteur de 52 % par l’Etat, 32 % par les banques et 18 %par des apports de l’initiateur du projet. La valeur moyenne de l’investissement parprojet s’élève à environ 516 000 Dh pour les CJP et à environ 600 000 Dh dans le casdu CJE. Le nombre de postes créés par projet s’élève à 4 personnes s’agissant des CJPet de 5 personnes dans le cas des CJE. Il en résulte que la création d’un emploi coûte129 000 Dh dans le cas des CJP et de 120 000 Dh dans le cas des CJE. En moyenneannuelle, ces deux types de mesures ont permis : la création de 900 CJP, 500 MDhd’investissements et 3 900 emplois au niveau des CJP. L’examen des donnéesstatistiques fait ressortir une concentration régionale de ces financements au niveaudes régions du Centre et du Nord-Ouest (Rabat-Casablanca) et une prédominance detrois institutions financières (BCP, BMCE et CNCA). Le tertiaire attire l’essentiel desfinancements. Un travail d’évaluation analogue peut être fait pour les lignes definancement aussi bien celles à caractère interne que celles mise au point avec l’aidedes bailleurs de fonds étrangers (financements d’origine UE dans le cadre desprogrammes MEDA).

Encadré 4


Les caractéristiques du programme de financement de l’Accordd’association liant le Maroc à l’Union européenne (Programme MEDA)

L’Accord d’association liant le Maroc à l’Union européenne a fait l’objet de ladéclaration finale de la Conférence de Barcelone des 27-28 novembre 1995. CetAccord institue la perspective de l’établissement d’une zone de libre-échange (ZLE) àl’horizon 2010 entre le Maroc et l’Union européenne. A cet effet, il est prévu undispositif d’accompagnement financier spécifique plus connu sous l’appellationProgramme de financement MEDA (voir les articles 75, 76 et 77 de cet Accordd’association).

Article 75. — Dans le but de contribuer pleinement à la réalisation des objectifs del’accord, une coopération financière sera mise en œuvre en faveur du Maroc selon lesmodalités et avec les moyens financiers appropriés. Ces modalités sont arrêtées d’uncommun accord entre les parties, au moyen des instruments les plus appropriés, àpartir de l’entrée en vigueur de l’accord. Les domaines d’application de cettecoopération, outre les thèmes relevant des titres V et VI (Coopération économique etCoopération sociale et culturelle) du présent accord, sont plus particulièrement : (i) lafacilitation des réformes visant la modernisation de l’économie ; (ii) la mise à niveaudes infrastructures économiques ; (iii) la promotion de l’investissement privé et desactivités créatrices d’emplois ; (iv) la prise en compte des conséquences surl’économie marocaine de la mise en place progressive d’une zone de libre-échange,notamment sous l’angle de la mise à niveau et de la reconversion de l’industrie ;(v) l’accompagnement des politiques mises en œuvre dans les secteurs sociaux.

Article 76. — Dans le cadre des instruments communautaires destinés à appuyerles Programmes d’ajustement structurel dans les pays méditerranéens et encoordination étroite avec les autorités marocaines et les autres contributeurs, enparticulier les institutions financières internationales, la Communauté examinera lesmoyens propres à appuyer les politiques structurelles du Maroc visant aurétablissement des grands équilibres financiers et à la création d’un environnementéconomique propice à l’accélération de la croissance, tout en veillant à améliorer lebien social de la population.

Article 77. — En vue d’assurer une approche coordonnée des problèmes macro-économiques et financiers exceptionnels qui pourraient résulter de la mise en œuvreprogressive des dispositions de l’accord, les parties accorderont une attentionparticulière au suivi de l’évolution des échanges commerciaux et des relationsfinancières entre la Communauté et le Maroc dans le cadre du dialogue économiquerégulier instauré en vertu du Titre V.

Se substituant aux instruments classiques des protocoles financiers, le dispositifMEDA constitue depuis 1996 le principal dispositif mis en place par l’Unioneuropéenne pour assurer le financement de la coopération économique et financière

Encadré 5


5.5.2. Interface entre le secteur public et le secteur privé

L’interface entre les deux secteurs public et privé est assurée par trois séries depasserelles qui ont une portée nationale, régionale ou spécifique.

Pour ce qui est des structures à vocation nationale, il convient de relever la miseen place d’un dispositif spécifique en faveur la petite et moyenne entreprise (PME),dispositif comprenant la promulgation de la Charte de la PME et la création del’Agence nationale pour la PME. Sans oublier de mentionner la création au sein desdifférents services administratifs de structures d’accueil mieux adaptées pour lesentreprises accompagnées de la simplification des procédures administratives parl’élimination des démarches redondantes. Par ailleurs, la réforme des modalités depassation et d’exécution des marchés publics avec notamment l’accélération desdélais de visa et l’obligation pour l’Administration de respecter les délais de paiement

des actions relevant du partenariat euro-méditerranéen. L’enveloppe financièreprévue dans le cadre de cet Accord pour la période 1996-1998 s’élève à 448 M écus etconstitue une contribution de l’Union européenne au financement de trois sériesd’objectifs : développement du secteur privé, faciliter l’ajustement structurel, appui àun meilleur équilibre socio-économique.

A la différence des protocoles financiers classiques dont les dépenses étaientobligatoires mais non soumises à la règle de l’annualité budgétaire, dans lemécanisme MEDA, tout crédit non engagé à la fin de l’année budgétaire tombe enannulation. Cependant, et pour ne pas perdre les fonds inscrits au Budget, à la fin dechaque année, une surveillance attentive du rythme d’engagement des crédits s’estavéré nécessaire : (i) la programmation d’un « pipeline » de projets dépassant le cadreannuel de façon à faire face à une consommation plus rapide que prévue des crédits ;(ii) un examen annuel, au cours du troisième trimestre, du rythme observé desengagements afin de reporter, le cas échéant, sur d’autres pays les fonds quin’auraient aucune chance d’être engagées durant l’exercice budgétaire ; (iii) pour larépartition des crédits entre les différents pays, la Commission européenne prend enconsidération les actions de nature régionale plutôt que celles à caractère global(PIB ; PIB/habitant, etc.) ainsi que l’existence ou même l’éventualité d’un accord euro-méditerranéen d’association.

Toujours est-il que le programme MEDA, qui est destiné à financer de nombreusesentités (administrations publiques, ONG, associations, entités semi-publiques et desentreprises privées) couvre, dans sa version initiale, le quinquennat 1995-1999. Lesservices de l’Union européenne ont cependant géré avec souplesse les années 1995-1997 marquées par la coexistence des protocoles financiers et du Programme MEDAainsi que par le démarrage tardif des actions éligibles au financement MEDA.


des sommes dues aux entreprises sous peine d’avoir à payer des intérêts moratoiresva dans le sens du renforcement des interfaces entre les deux secteurs public et privé.

Parmi des interfaces à vocation régionale, la création des centres régionauxd’investissement (CRI) implantés dans les villes chef-lieu des principales régions duMaroc constitue l’un des principaux canaux de passage entre les deux sphèrespublique et privée.

Eu égard aux canaux de nature spécifique, deux entités méritent d’être analysées.Il s’agit d’abord du Comité national de mise à niveau (CNMN) institué en décembre1996 par les autorités marocaines. Ce comité comprend les représentants desdépartements ministériels à vocation économique, les structures représentatives dumonde professionnel et l’Union européenne (Commission européenne et BEI) en tantqu’observateur. Ce comité a pour mission de définir le contenu de la stratégie de miseà niveau, d’en coordonner les actions et de superviser toutes les initiatives entrantdans le cadre du programme de mise à niveau. A cet effet, le Comité a créé plusieursgroupes de travail thématiques par secteur d’activité. Il s’agit ensuite du Centre Euro-Maroc–Entreprises (CEME) conçu par l’Union européenne dans le cadre de lastratégie du programme Meda. L’organisation interne de ce centre s’articule,principalement, autour de trois départements spécialisés respectivement dans lesrestructurations financières, les process industriels, la formation et le marketing. Cecentre est avant tout destiné aux PME-PMI marocaines dont les effectifs sont comprisentre 20 et 250 salariés. Le rôle du centre consiste à aider les entreprises admises àson intervention à diagnostiquer leur potentiel de production, leurs opportunitéscommerciales et leurs besoins.

De telles interfaces sont venues renforcer l’impact des mesures visant à assurer lamodernisation des cadres : (i) réglementaire (promulgation des textes de loi tels leCode de commerce, la nouvelle loi sur les SA, l’institution des tribunaux de commerce,le texte de loi sur la Bourse des valeurs de Casablanca, le Code du travail, etc.), (ii)institutionnel (mise en place d’une administration publique et semi-publique enphase avec les attentes du secteur privé) et (iii) technique. De telles mesures àcaractère technique sont destinées à rehausser la qualité de la production nationalepour la mettre au diapason des standards internationaux compte tenu de l’ouverturegrandissante de l’économie nationale sur l’extérieur ; or, la réalisation de cet objectifnécessite le renforcement du cadre spécifique dédié à la normalisation, à lacertification, à l’accréditation, ainsi que la mise en place des mécanismes de soutienaux organisations professionnelles.

5.5.3. Environnement compétitif pour le secteur privé

Les mesures d’ordre spécifique sont destinées à renforcer la compétitivité del’entreprise marocaine. L’objectif étant de permettre à l’entreprise d’évoluer dans unenvironnement d’un niveau au moins comparable aux concurrents étrangers en


général et européens en particulier. Ces mesures concernent principalement laréduction des coûts des facteurs considérée comme un moyen indispensable àl’amélioration de la compétitivité des entreprises marocaines compte tenu descharges relativement élevées de différents intrants. Dans ce sens, le projet de loi definances 2004 prévoit trois séries de mesures : (i) l’ajustement à la baisse des droits dedouane sur certains intrants pour la réduction des coûts des facteurs,(ii) l’encouragement des entreprises opérant dans les secteurs prioritaires – tels letourisme et les exportations – par l’octroi d’avantages fiscaux au niveau de l’Impôtsur les sociétés (IS), de l’Impôt général sur le revenu (IGR), de la Taxe sur la valeurajoutée (TVA), et (iii) l’introduction au niveau du projet de loi de finances 2004 decertains aménagements fiscaux dont notamment : la réduction du taux marginal del’IGR, la réduction des taxes sur le charbon et les carburants.

5.5.4. Importance des règles et lois sur le droit de propriété et le droit desactionnaires

Le grand mouvement législatif initié par les pouvoirs publics dès le début desannées quatre-vingt-dix s’est traduit par la promulgation d’un certain nombre detextes visant la refonte globale de l’environnement juridique de l’entreprise. Parmices textes figurent la loi n° 17/95 du 30 août 1996 relative aux sociétés anonymes, ledahir portant loi relatif au Conseil déontologique des valeurs mobilières (CDVM) etaux informations exigées des personnes morales faisant appel public à l'épargne du21 septembre 1993, la loi n° 15/95 du 1er août 1996 formant Code de commerce, la loin° 53/95 du 12 février 1997 instituant des juridictions de commerce.

S’agissant de la protection des actionnaires, les règles y afférentes sont logéesdans la loi n° 17/95 relative aux sociétés anonymes qui constitue le droit commun dessociétés au Maroc et dans le dahir portant loi du 21 septembre 1993 relatif au CDVMet aux informations exigées des personnes morales faisant appel public à l’épargne.Comme son nom l’indique, ce dernier texte régit les sociétés qui font appel public àl’épargne et constitue l’un des trois textes fondateurs de la réforme du marchéfinancier intervenue en 1993.

La loi régissant les sociétés anonymes fut promulguée par le dahir du 30 août1996. Elle marque un pas important dans la protection des droits des actionnaires, enrenforçant leur droit à l’information, en institutionnalisant la fonction de commissaireaux comptes et en dotant les actionnaires minoritaires de moyens leur permettant,sous certaines conditions, d’exercer un contrôle sur la marche de leur entreprise.Cette protection des droits des actionnaires est encore plus marquée en présence desociétés faisant appel public à l’épargne.

5.5.4.1. Renforcement du droit des actionnaires à l’information

La loi relative aux sociétés anonymes et le dahir portant loi régissant le CDVM,organisent l’information des actionnaires par la société. D’un droit purement


occasionnel, le droit des actionnaires à l’information devient un droit permanent.Désormais, la loi 17/95 consacre un titre entier (titre V) à l’information desactionnaires et renvoie aux dispositions figurant dans le dahir portant loi relatif auCDVM, lorsque la société fait un appel public à l’épargne.

Ainsi, à compter de la convocation de l’assemblée générale ordinaire et au moinsquinze jours avant la réunion de ladite assemblée, tout actionnaire a le droit deprendre connaissance au siège social notamment de l’inventaire des états desynthèse de l’exercice écoulé, du rapport de gestion du Conseil d’administration oudu directoire, du rapport du ou des commissaires aux comptes, du projetd’affectation des résultats, etc.

De plus, le texte précise que tout actionnaire a droit, à toute époque, d’obtenircommunication des documents sociaux concernant les trois exercices ainsi que lesprocès-verbaux et feuilles de présence des assemblées générales tenues au cours deces exercices. En cas de refus par la société, l’actionnaire peut demander au présidentdu tribunal, statuant en référé, d’ordonner à la société sous astreinte decommuniquer lesdits documents.

Par ailleurs, les obligations d’information concernent :– les sociétés autres que les établissements de crédit et les assurances ;– les établissements de crédit ;– les établissements d’assurances et de réassurance.

5.5.4.2. Institutionnalisation de la fonction de commissaire aux comptes

En consacrant un titre entier (le titre VI) au contrôle des sociétés anonymes, la loin° 17/95 a entendu donner au commissaire aux comptes la place qui lui revient ausein de la société. Désormais, chaque société doit désigner un ou plusieurscommissaires aux comptes chargés d’une mission de contrôle et de suivi descomptes sociaux dans les conditions et les buts fixés par la loi.Toujours dans un soucide transparence et, partant, d’une meilleure protection des actionnaires, le législateurse montre encore plus soucieux à l’égard des sociétés faisant appel public àl’épargne, des sociétés de banque, de crédit, d’investissement, d’assurance, decapitalisation et d’épargne, en exigeant qu’elles nomment deux commissaires auxcomptes au moins.

En vue de garantir au mieux l’impartialité des commissaires aux comptes, la loiprévoit un certain nombre d’incompatibilités. Elle détermine également avecprécision leurs fonctions en excluant toute immixtion de leur part dans la gestion dela société. En contrepartie des pouvoirs dont la loi les dote, les commissaires auxcomptes répondent civilement, tant à l’égard de la société que des tiers, desconséquences dommageables des fautes et des négligences par eux commises dansl’exercice de leur fonction.


5.5.4.3. Renforcement des droits des porteurs de titres

Quatre possibilités sont désormais offertes par la loi n° 17/95 aux porteurs detitres pour faire valoir leurs droits. Il s’agit de la possibilité :

– d’inscription d’un projet de résolution à l’ordre du jour d’une assemblée ;– de demande d’une expertise de gestion ;– de demande de révocation ou de récusation du commissaire aux comptes ;– de demande de convocation de l’assemblée générale ordinaire par voie de

justice.

En outre, la loi n° 17/95 permet à un ou plusieurs actionnaires représentant aumoins 5 % du capital social de requérir l’inscription d’un ou de plusieurs projets derésolution à l’ordre du jour de l’assemblée. Le texte précise que lorsque le capitalsocial est supérieur à cinq millions de dirhams, le montant du capital à représenter estréduit à 2 % pour le surplus. Elle autorise également un ou plusieurs actionnairesreprésentant au moins un dixième du capital social à demander au président dutribunal, statuant en référé, la désignation d’un ou plusieurs experts chargés deprésenter un rapport sur une ou plusieurs opérations de gestion.

On signalera, pour finir, la création de la première association d’actionnairesminoritaires, suite à une opération de cession de titres qui fut très critiquée, malgréles efforts du CDVM pour protéger les actionnaires minoritaires. L’acquéreur n’étantpas tenu dans l’état actuel de la législation marocaine d’établir une noted’information et en l’absence d’une loi sur les offres publiques, le CDVM a néanmoinsréussi à amener l’acquéreur à lancer une véritable offre publique d’achat, afin depermettre aux actionnaires minoritaires qui souhaitaient céder leurs titres debénéficier, sinon des mêmes conditions que celles offertes aux actionnairesmajoritaires, tout au moins de conditions équivalentes.

5.5.5. Adéquation des lois qui couvrent les patentes et les propriétésindividuelles

Le droit de propriété est garanti au Maroc par l’article 15 de la Constitution du7 octobre 1996 qui dispose : « Le droit de propriété et la liberté d’entreprendredemeure garantis. La loi peut en limiter l’étendue ou l’exercice si les exigences dudéveloppement économique et social de la Nation en dictent la nécessité. Il ne peutêtre procédé à expropriation que dans les cas et les formes prévues par la loi. »

Caractéristiques du droit de propriété au Maroc

Au Maroc, le droit de propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de lamanière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois etles règlements. Si ce droit subit un certain nombre de limitations, il demeure un droitpatrimonial et un droit réel.


Le droit de propriété est le droit le plus complet. Il présente un certain nombre decaractères. On peut dire que c’est un droit absolu, exclusif et perpétuel. Comme toutdroit réel, ce droit est opposable à tous, c’est-à-dire que le titulaire du droit peut lefaire respecter par tout le monde. Le propriétaire peut interdire à tout individu depénétrer dans sa propriété.

C’est un droit exclusif, cela signifie qu’une fois approprié, un bien appartientindividuellement, privativement, exclusivement à une seule personne.

Toutefois, ce principe peut avoir une portée limitée, notamment en cas depropriété indivise et, plus particulièrement, en matière de copropriété.

Ces limitations sont de plus en plus nombreuses, et elles sont généralementlégales ou réglementaires. Elles concernent aussi bien l’étendue du droit de propriétéque son assiette. Si le droit de propriété confère à son titulaire des prérogatives :l’usus, le fructus et l’abusus, le législateur peut, lorsque des raisons d’intérêt publicl’exigent, restreindre certaines de ces prérogatives.

L’expropriation

La Constitution marocaine garantit le droit de propriété, il ne peut être procédé àl’expropriation que dans les cas et dans les formes prévus par la loi (article 15 de laConstitution).

Au Maroc, tout acte d’expropriation doit être justifié par la nécessité d’utilitépublique. C’est le dahir du 6 mai 1982 encore en vigueur qui réglementel’expropriation au Maroc. Par rapport à la législation antérieure, ce dispositif a permisd’accélérer la procédure et de diminuer la rigueur du texte antérieur vis-à-vis despropriétaires.

La procédure d’expropriation vise à concilier entre les intérêts des propriétaires etl’intérêt général. Cette préoccupation apparaît aussi bien dans les conditionsd’expropriation qu’au niveau des différentes étapes que l’autorité publique doitsuivre pour exproprier (phase administrative et judiciaire).

L’expropriation ne peut être mise en œuvre que dans un but d’utilité publique ;elle ne peut porter que sur des immeubles ; elle est ouverte non seulement à lapuissance publique mais aussi, dans certains conditions, aux personnes privées(concessionnaires de services publics). L’expropriation n’est justifiée que dans lamesure où l’opération envisagée a un but d’utilité publique ; mais la notion d’utilitépublique est conçue d’une façon extrêmement large. Les opérations ou travaux quipeuvent justifier le recours à la procédure de l’expropriation sont fixés par la loi, sansque la liste ne soit limitative : elle mentionne la construction des routes, chemins defer, ports, aérodromes, les opérations d’urbanisme, les travaux militaires,l’aménagement et la conservation des forêts, la défense du sol contre l’érosion, laprotection des monuments historiques et des sites, etc.


L’expropriation ne peut porter que sur des biens immobiliers ; les meubles nepeuvent jamais être expropriés sauf s’ils sont devenus immeubles par incorporation.L’expropriation n’est pas limitée au droit de propriété, mais peut d’une manièregénérale permettre l’acquisition de tous les droits portant sur les biens immobiliers.

Certains immeubles échappent cependant au champ d’application del’expropriation : ce sont les mosquées, les sanctuaires et les cimetières, le domainepublic et les ouvrages militaires.

5.6. Système de comptabilité et d’audit

Le système de comptabilité et d’audit au Maroc demeure marqué par laconjonction et la pratique de deux modèles distincts : le modèle français et lemodèle anglo-saxon.

Le modèle français, qui jusqu’à présent a largement inspiré l’organisationfinancière et administrative du Maroc, se démarque par le respect du droit de lacomptabilité publique et les principes de la séparation des ordonnateurs et descomptables hérité du IXe siècle. Cependant, malgré de nombreuses atténuations, cesprincipes sont encore invoqués comme des dogmes. En deuxième lieu, le principe deséparation répond à un double objectif : séparation des tâches de gestion et decontrôle. Cette dichotomie se justifie, d’une part, par la volonté d’éviter lesmalversations et les fraudes et, d’autre part, par le souci d’instaurer un contrôle desagents chargés de l’exécution des opérations budgétaires, notamment lescomptables.

Le modèle anglo-saxon se distingue par la place fondamentale accordéedoublement à l’audit et au contrôle interne. Les vertus du contrôle interne dans lesdéveloppements de la bonne gouvernance au Maroc sont multiples. Son apport à labonne gouvernance se manifeste par l’évaluation du processus visant une assuranceraisonnable sur la réalisation des objectifs, l’examen du système de managementstratégique, l’optimisation des opérations et le respect des lois et règlements.

La conjonction du modèle français et du modèle anglo-saxon en matière decontrôle ne devrait pas prêter à confusion, parce que, dans le cas du Maroc, cessystèmes s’appliquent à des phases distinctes du processus de décision etdépendent du statut juridique spécial applicable à certains organismes publics. Lesadministrations de l’Etat, les collectivités locales et les établissements publics sontsoumis de façon identique au contrôle de la Cour des comptes. Ce contrôle, quis’exerce en général a posteriori, porte non seulement sur la régularité des comptesmais également sur l’efficacité de la gestion et la performance des organismescontrôlés (contrôle de gestion).

Le contrôle de gestion dévolu à la Cour des comptes en plus du contrôlecomptable traditionnel renvoie évidemment aux concepts anglo-saxons devérification.


L’audit peut être assuré à la demande du gouvernement par l’Inspection généraledes finances et, dans d’autres cas, par des cabinets-conseils indépendants.

Une loi relative au contrôle des établissements publics, promulguée en 2002,prévoit des formes de contrôle qui varient selon la nature des établissements et quis’inspirent de l’audit anglo-saxon.

Par ailleurs, la réglementation des marchés publics fait obligation aux ministres defaire auditer les marchés publics dont le montant est égal ou supérieur 500 millionsde dirhams (500 000 euros). Les modalités pratiques de cet audit n’ont cependant pasencore été définies par le gouvernement.

5.6.1. Utilisation du système de comptabilité et d’audit internationalementacceptable dans le secteur public et le secteur privé

Le recours à l’audit interne n’est pas généralisé de façon systématique à toutes lescomposantes des secteurs publics. Dans certains ministères, les inspections généralesdéveloppent de plus en plus cette activité parallèlement à celle se rapportant àl’inspection pure. Le ministère de l’Equipement a institué une cellule d’audit interne,rattachée au Secrétaire général qui prend en charge toutes les activités d’audit. Ledépartement de l’Habitat a institué un Comité permanent de l’audit dont lesecrétariat est assuré par l’Inspection générale. D’autres départements, tel celui del’Agriculture, disposent de divisions d’évaluation des programmes et projets.

Il existe de nombreuses modalités de contrôle des comptes, mais le système abesoin d’un mécanisme de coordination et d’information entre les différents corps decontrôle. Cela a conduit le législateur marocain, à l’occasion de l’adoption du nouveauCode des juridictions financières (mis en vigueur depuis janvier 2003), à obliger tousles départements de contrôle et d’audit à communiquer à la Cour des comptes ou àla Cour régionale des comptes, selon le cas, leurs rapports d’inspection (article 109 duCode des juridictions financières). Cette disposition permettra ainsi à la Cour descomptes, en tant qu’institution supérieure de contrôle des finances publiques, d’avoirune vision claire sur les activités d’audit réalisées au terme de chaque année.

Cette situation est appelée à évoluer de façon très sensible au vu desorientations prises en matière de réforme de l’administration et de moralisation duservice public. Dans cet esprit, la déclaration gouvernementale du mois denovembre 2002 souligne l’engagement du gouvernement à jeter les bases d’uneadministration moderne, efficiente, responsable et citoyenne. L’option est prisepour que l’action de l’administration publique soit dorénavant régie par desimpératifs de résultat et que soit instituée l’obligation de rendre compte et detransparence.


5.6.2. Rôle, indépendance et statuts du contrôleur général

Les entreprises publiques sont soumises à plusieurs types de contrôle : politique,juridictionnel et administratif. Les principaux organes exerçant ce contrôle sont lescommissions parlementaires, la Cour des comptes, l’Inspection générale des finances,les commissaires du gouvernement et les commissions d’experts, les tutellestechniques, les commissaires aux comptes et les auditeurs externes. S’ajoutent à cesorganes d’autres contrôles généralement exercés sur les entreprises comme lecontrôle fiscal, le contrôle des prix, etc. C’est dire la diversité et la multiplicité descontrôles qui pèsent sur les entreprises publiques.

Actuellement, les entreprises publiques sont soumises à la loi n° 69-00, relative aucontrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes,promulguée par le dahir du 11 novembre 2003 (40).

Le contrôle financier de l’Etat se distingue des autres comme étant un contrôlepermanent a priori ou d’accompagnement qui se doit normalement de prévenir lesrisques financiers, notamment ceux pouvant mettre en danger l’équilibre desfinances publiques.

Sur le plan pratique, le contrôle couvre des aspects stratégiques et opérationnels :– approbation des budgets annuels et des plans pluriannuels ;– approbation des statuts du personnel ;– approbation des modifications du portefeuille de participations financières ;– visa des marchés dépassant un certain seuil ;– appréciation des investissements par rapport à des critères de rentabilité ;– action active au niveau des organes d’administration et de gestion ;– rôle d’information décisif au niveau des arbitrages concernant les transferts

budgétaires entre l’Etat et l’entreprise publique ;– conduite du processus de préparation et de négociation des contrats-

programmes ;– contribution aux actions de rationalisation et de restructuration du portefeuille

public.Cependant, le contrôle financier en vigueur jusqu’en 2003 se devait de franchir un

saut qualitatif, car le cadre légal qui remontait à 1960 a fondamentalement changé,notamment sous l’effet des facteurs suivants :

– la libéralisation de l’économie ;– le changement dans les structures juridiques et organisationnelles des

entreprises publiques ;

(40) Cf. B.O. n° 5170 du 18/12/2003, p. 1448. V. de même le décret du 19 décembre 2003 relatif au mêmeobjet, B.O. n° 5174 du 1/1/2004, p. 101.


– les réformes du cadre juridique et financier des entreprises en général ;

– la priorité donnée par les pouvoirs publics au contrôle des résultats et desperformances au détriment du contrôle des moyens ;

– les exigences de la société civile où les impératifs de « rendre compte » et detransparence deviennent essentiels.

Les principes directeurs suivants ont guidé la réforme du contrôle financier : (i) lagénéralisation du contrôle à toutes les entreprises publiques ou à participationpublique, (ii) la modulation du contrôle qui sera adapté surtout en fonction descritères de transparence de la gestion, (iii) la pertinence du contrôle qui s’attacherasurtout à évaluer les résultats et à prévenir les risques, (iv) la dynamisation du contrôledans la mesure où ce dernier sera un élément motivant pour tirer l’entreprise vers lehaut.

La réforme est bâtie sur le modèle, devenu maintenant universel, de la « corporategovernance » qui rompt avec les pratiques anciennes dans la mesure où il :

– exige la séparation entre 3 types de fonctions incompatibles, à savoirl’orientation (assumée par le Conseil d’administration), la gestion (accomplie parl’équipe dirigeante) et le contrôle (interne et externe) ;

– nécessite un fonctionnement efficient du Conseil d’administration qui doit êtrecomposé de responsables professionnellement qualifiés à même d’impulser lesorientations stratégiques et d’assurer une veille active sur la gestion ;

– réserve une place privilégiée à l’audit du fait de la création obligatoire auprès duConseil d’administration d’un « comité d’audit » indépendant de la direction quidiligente et suit les audits internes et externes et qui veille à la mise en œuvreeffective des recommandations des auditeurs.

La nouvelle loi sur la réforme du contrôle financier prévoit des obligations enmatière d’informations, de gestion et de communication conformes aux standardsinternationaux pour garantir une gestion rationnelle et transparente :

– tenue d’une comptabilité générale aux mêmes normes que les entreprisesprivées ;

– audit externe des comptes annuels par des cabinets indépendants et leurpublication ;

– institution du comité d’audit ;

– adoption par le Conseil d’administration du statut du personnel et del’organigramme ;

– établissement d’un manuel des procédures ;

– respect d’un règlement de passation des marchés ;

– établissement de plans pluriannuels de 3 à 5 ans ;

– établissement par la direction d’un rapport annuel de gestion.


5.6.3. Mise en œuvre et suivi du rapport du contrôleur général

La Cour des comptes établit de multiples rapports :

1. Les rapports particuliers délibérés en chambre : ils sont adressés par le premierprésident au Premier ministre, au ministre chargé des Finances et au ministre detutelle, lesquels peuvent formuler leurs observations et exprimer leurs avis dans undélai fixé par le premier président et qui ne peut être inférieur à un mois. Ces rapports,accompagnés des avis et commentaires reçus, sont ensuite transmis au comité desprogrammes et des rapports en vue de leur insertion aux rapports accompagnant leprojet de loi de règlement ou au rapport annuel.

2. Le rapport devant accompagner le projet de loi de règlement doit comporternotamment :

– les résultats de l’exécution des lois de finances ;

– les observations suscitées par la comparaison des prévisions et des réalisations ;

– les incidences des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie sur lasituation financière de l’Etat ;

– les actes modificatifs des dotations budgétaires et leur conformité auxdispositions de la loi organique ;

– la comparaison entre les crédits définitifs après modification et les opérationseffectivement exécutées.

Pour l’élaboration du rapport sur l’exécution de la loi de finances, le ministre desFinances doit transmettre à la Cour, au plus tard 6 mois avant l’expiration du délai,toutes les informations et documents susceptibles de lui permettre d’analyser lesconditions d’exécution de la loi de finances.

3. Le rapport annuel qui comporte l’ensemble des activités effectuées par la Courdes comptes. Il fait la synthèse des observations qu’elle relève de ses propositionsd’amélioration et de celles des services et organismes publics ayant fait l’objet decontrôle, il reprend les commentaires des autorités gouvernementales et desresponsables des organismes concernés et donne un résumé du rapport de la Coursur l’exécution de la loi de finances.

Ce rapport annuel est présenté à S.M. le Roi avant la fin de l’année qui suit celle àlaquelle il se rapporte ; il est publié au Bulletin officiel.

Dans cette optique, la Cour est habilitée à entendre tout responsable, agents oucontrôleur des organismes concernés. La Cour peut également effectuer, sur place età tout moment qu’elle estime utile, les vérifications nécessaires à l’accomplissementde sa mission.

Le bon accomplissement des missions assignées à la Cour des comptes demeureétroitement lié à la capacité des administrations publiques à moderniser leurs


structures internes d’audit, de suivi et d’évaluation, car, au-delà de la régularitéfinancière et comptable, le contrôle doit porter sur les résultats et l’efficacité de lagestion des projets.

Tableau 17Répertoire des principales unités chargées de

l’évaluation rétrospective (41)

Département ministériel ou organisme

Education nationale et de la jeunesse

Agriculture et développement rural :

– Direction de l’élevage,

– Direction de la protection des végétaux,

– Direction de la programmation.

Equipement et Transport :

– Direction des programmes et des études,

– Direction générale de l’hydraulique,

– Direction des ports et du domaine publicmaritime.

Logement et Urbanisme :

– Direction de l’habitat social et des affairesfoncières.

Santé :

– Direction de l’épidémiologie,

– Direction de la population.

Tourisme :

– Direction de la planification,

– Direction des aménagements et desinvestissements.

(41) Source : Synthèse de l’étude sur l’évaluation rétrospective des projets et programmes dansl’administration publique-CNEP, décembre 2002.

Structure d’évaluation

Division de la poste-évaluation des projets.

Service de suivi-évaluation.

Service de suivi-évaluation.

Division du suivi et de l’évaluation.

Structure ad hoc créée à l’occasion de laconduite des études d’évaluation

Evaluation externe (Banque mondiale, bureauxd’études).

Unités chargées du projet (évaluation interne)

Division de la planification.

Structures ad hoc (chef de projet).

Source : Groupe de pilotage.


Conclusions

Le Maroc est actuellement considéré comme un pays émergent. Les grandséquilibres macro-économiques restent cependant assez fragiles et la situation socialepotentiellement exigeante. Pour l’avenir du Royaume, c’est peut-être le tauxd’analphabétisme, l’un des plus élevés du monde arabe, qui pourrait sérieusementobérer le développement. Le Maroc dispose pourtant de ressources qui sont loind’être négligeables, mais leur mode d’exploitation et l’organisation sociale quidemeurent archaïques n’ont pas à ce jour permis un véritable décollage économiqueet social, malgré une position de proximité géographique stratégique dans le bassinde la Méditerranée.

Le Maroc souffre encore d’handicaps structurels, à commencer par la dépendancede l’économie marocaine à l’égard de l’agriculture, qui emploie toujours 43 % de lapopulation. Le secteur agricole doit être modernisé, à un rythme à la foissuffisamment rapide pour réduire la dépendance du Maroc à son égard, maissuffisamment lent pour rester compatible avec l’absorption par les villes de l’exoderural. Il faut également reconnaître l’étroitesse du marché marocain dueessentiellement au faible niveau du revenu des ménages. Par ailleurs, le tissuindustriel marocain a grand besoin d’être mis à niveau. Enfin, il est reproché àl’investissement privé marocain, y compris le secteur bancaire, de manquer dedynamisme.

En dépit des handicaps précités, l’environnement des affaires au Maroc estglobalement favorable et s’améliore sensiblement. Des bases attrayantes existentpour les investisseurs, et une évolution positive se dessine depuis quelques années.

6. Efficacité institutionnelleet obligation de rendrecompte

6.1. Introduction

6.1.1. Signification et pertinence de la gouvernance

Le développement épistémologique du concept de gouvernance est lié àl’apparition de l’expression de « corporate gouvernance » qui est née avecl’émergence du capitalisme moderne à la fin du 19e siècle. Cette expression signifielittéralement « système d’administration et de contrôle des entreprises ».

Récemment, les médias anglo-saxons et les organisations internationales ontlargement repris cette expression qui était conçue au début comme un outilpermettant de vérifier l’état de rééquilibrage des pouvoirs intervenus au sein del’entreprise ou, plus précisément, au sein des conseils d’administration des grandessociétés américaines et britanniques en vue de l’explorer et de l’adapter à l’espace del’Etat moderne, en termes de vision stratégique, de structures organisationnelles etd’évaluation continue des risques.

Le développement durable ne peut être réalisé qu’à travers un système degouvernance efficace.

En effet, le renforcement des institutions de gouvernance (Etat, pouvoir législatif,pouvoir judiciaire, décentralisation et déconcentration, Cour des comptes, sociétécivile, accès en termes de proximité de la population aux services de base :éducation, santé, eau et électricité, justice…) renforce également le processus dedémocratisation. Dans cette optique, le rôle de l’Etat dans la consolidation de labonne gouvernance devient fondamental.

Sur cette base le concept de « gouvernance » a investi pratiquement toutes lesbranches des sciences sociales : la science politique, l’économie politique, lasociologie, le droit public et privé (42).

La gouvernance suppose :

1. L’existence d’un système de valeurs impliquant la primauté du droit, l’égalitédevant la loi ; ce qui nécessite une dynamique d’équilibre des pouvoirs et le respectde l’Etat de droit.

(42) Cf. Harakat, l’Economie politique de la gouvernance ( en arabe), 2000, p. 111 et suiv. ; et Salsabil Kalibi,« De l’utilité du concept de la bonne gouvernance », in ouvrage collectif, Gouvernance et conduite del’action publique au 21e siècle, sous la direction de A. Sedjari, p. 49 et suiv. ; ainsi que – IISA – Gouvernance :concepts et applications, éd. J. Cortery, 1999.


2. La participation et l’implication des citoyens au processus de prise de décisionà travers leurs représentants élus aussi bien aux assemblées locales (collectivitéslocales) qu’aux instances législatives nationales.

Plus précisément, l’efficacité institutionnelle du pouvoir législatif est tributaire dela réunion de plusieurs conditions telles que :

– l’existence d’une constitution qui assure l’équilibre entre les différents pouvoirs ;– une loi électorale qui garantit la cohérence, la détermination des responsabilités

et la transparence électorale ;– des élections libres et transparentes ;– des élus intègres et indépendants ;– des élus bien formés, informés et compétents ;– des élus efficaces pour légiférer et débattre et capables de rendre l’exécutif

comptable de sa gestion.

3. La transparence de la gestion des affaires publiques : elle signifie ledéveloppement d’un climat favorable et d’une culture de reddition des comptes etde la diffusion de l’information à tous les niveaux de responsabilité.

4. Un environnement institutionnel favorable au développement durable qui seconcrétise par :

– un système crédible de planification de suivi et d’évaluation ;– un contexte sociologique et culturel favorable au développement de la

croissance, à la compétition et au développement de la richesse ;– un appareil administratif et judiciaire efficace, efficient et déconcentré ;– un système fiable de valorisation des ressources humaines basé sur l’égalité des

sexes, la formation continue, le développement des compétences, la mobilité et lemérite.

6.1.2. Indicateurs utilisés pour l’analyse de l’efficacité institutionnelle

Les indicateurs utilisés et développés pour l’analyse de l’efficacité institutionnellesont des indicateurs pragmatiques qui consistent à vérifier leur pertinence et évaluerles progrès réalisés en matière de bonne gouvernance au Maroc.

Ils visent à apprécier :

– l’équilibre des pouvoirs et le degré de respect de l’Etat de droit par les dirigeantset les individus (le respect des droits civiques et politiques) ;

– le degré d’indépendance, d’efficacité et d’intégrité de l’organe législatif ;

– l’efficacité institutionnelle du pouvoir judiciaire en termes d’indépendance,d’intégrité et de capacité à fournir des services ;

– l’efficacité du pouvoir exécutif : l’évaluation vise à vérifier l’organisation, laresponsabilité, l’intégrité et l’efficacité des services rendus aux citoyens ;

– l’intérêt accordé par l’Etat aux populations défavorisées et à la femme(répartition des actifs entre les sexes, accès aux services de base) ;

– le poids, l’indépendance et le rôle de la société civile dans la promotion del’obligation de rendre compte et la transparence.

6.2. Equilibre des pouvoirs et respect de l’Etat de droit

6.2.1. Introduction

A l’instar des démocraties parlementaires, la constitution marocaine révisée de1996, comme celle qui l’a précédée en 1992, dote le Parlement de prérogatives assezétendues en matière de contrôle sur le gouvernement qui devient plus responsableque dans le cadre de la constitution de 1972.

La constitution actuelle comporte, par ailleurs, des dispositions sur lerenforcement de l’Etat de droit par la primauté de la loi, l’attachement du Maroc auxdroits de l’homme universellement reconnus et la mise en place de mécanismes decontrôle de la constitutionalité des lois.

6.2.2. Dispositions constitutionnelles concernant l’équilibre des pouvoirs

Outre les pouvoirs dont il dispose en matière d’initiative et de vote des lois (art. 45et 52) et de contrôle de l’action gouvernementale par le vote de confiance (art. 75), lamotion de censure (art. 76 et 77) et la motion d’avertissement dont dispose laChambre des conseillers (art. 77), le Parlement se prononce aussi par un vote sur leprogramme qui lui est présenté par le gouvernement au moment de sa nomination.L’article 60 de la constitution dispose à ce sujet : « Après la nomination des membresdu gouvernement par le Roi, le Premier ministre se présente devant chacune desdeux chambres et expose le programme qu’il compte appliquer. Ce programme doitdégager les lignes directrices de l’action que le gouvernement se propose de menerdans les divers secteurs de l’activité nationale et, notamment, dans les domainesintéressant la politique économique, sociale, culturelle et extérieure. Ce programmefait l’objet d’un débat devant chacune des deux chambres. A la Chambre desreprésentants, il est suivi d’un vote dans les conditions prévues aux deuxième ettroisième alinéas de l’article 75 (43). »

En outre, le Parlement peut constituer des commissions d’enquête. Ce qui renforcela capacité de contrôle dont il dispose (art. 42).

123Efficacité institutionnelle et obligation de rendre compte

(43) L’article 75 concerne le vote de confiance : le Premier ministre peut engager la responsabilité dugouvernement devant la Chambre des représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur levote d’un texte. La confiance ne peut être refusée ou le texte rejeté qu’à la majorité absolue des membrescomposant la Chambre des représentants. Le vote ne peut intervenir que trois jours francs après que laquestion de confiance ait été posée. Le refus de confiance entraîne la démission collective dugouvernement.


La Constitution comprend également une disposition qui oblige legouvernement à répondre aux questions posées par les députées dans un délai de20 jours : une séance par semaine, précise l’article 56, est réservée dans chaqueChambre par priorité, aux questions des membres de celle-ci et aux réponses dugouvernement. La réponse du gouvernement doit être donnée dans les vingt jourssuivant la date à laquelle le gouvernement a été saisi de la question.

A ces dispositions qui renforcent le contrôle du Parlement sur la politique dugouvernement, il faut ajouter également l’article 35 sur l’état d’exception qui précisebien que la proclamation de celui-ci n’entraîne pas la dissolution du Parlement.

Le gouvernement, quant à lui, dispose aussi dans le cadre de la constitutionactuelle de pouvoirs assez étendus avec une grande responsabilité. En effet, auxtermes de l’article 24, les ministres sont nommés par le Roi sur proposition du Premierministre dont l’autorité a été renforcée depuis la constitution de 1992. Lerenforcement de l’autorité du Premier ministre apparaît aussi à travers l’article 61 quidispose que « sous la responsabilité du Premier ministre, le gouvernement assurel’exécution des lois et dispose de l’Administration ». A ces dispositions il convientd’ajouter celles qui existaient déjà dans le cadre de la constitution de 1972 et quiaccordent au Premier ministre l’exercice du pouvoir réglementaire (art. 63).

Par ailleurs, si le gouvernement est responsable devant le Roi, il l’est égalementdevant le Parlement. Le gouvernement est en effet, aujourd’hui, tenu d’avoir laconfiance du Parlement au moment de sa formation, et ce, à la suite de laprésentation par le Premier ministre du programme qu’il compte appliquer (art. 60).

En plus de ces articles, la Constitution accorde au gouvernement d’autrespouvoirs qui sont nécessaires à son action et qui, combinés avec les précédents,permettent à celui-ci de participer pleinement au jeu politique qui se développenaturellement dans le cadre de la monarchie constitutionnelle. 40,9 % des expertsconsultés au sujet de l’équilibre constitutionnel des pouvoirs estiment que laconstitution assure un bon équilibre, voire le plein équilibre entre les trois pouvoirspour 13,6 %, contre 35,5 % qui considèrent qu’elle n’assure qu’un équilibre limité.

6.2.3. Dispositions constitutionnelles qui renforcent l’Etat de droit

Parmi ces dispositions figurent celles qui concernent la primauté de la loi. Cetteprééminence apparaît dans le délai imposé par la constitution en matière depromulgation de la loi. L’article 26 précise à ce sujet que « le Roi promulgue la loi dansles trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivementadoptée ».

A ces dispositions il convient d’ajouter celles concernant le respect de la légalité :l’article 4 de la constitution dispose dans ce sens que « la loi est l’expression suprêmede la volonté de la Nation. Tous sont tenus de s’y soumettre… ».


On doit aussi mentionner, parmi les dispositions qui concernent l’Etat de droit, letitre premier de la constitution sur les droits des citoyens et les libertés individuellesainsi que le préambule dans lequel le Maroc réaffirme son attachement aux droits del’Homme « tels qu’ils sont universellement reconnus ».

Enfin, il faut mentionner également la nouveauté apportée par la constitution de1992 et qui a été confirmée par la constitution actuelle adopée en 1996. Cetteinnovation se rapporte à la création du Conseil constitutionnel, chargé de veiller aurespect de la constitutionnalité des lois (articles 78 à 81).

6.2.4. Structure, indépendance des organisations de surveillance

En dehors du Parlement qui assure le contrôle de la politique gouvernementale etqui se compose de deux chambres (la Chambre des représentants et la Chambre desconseillers), la constitution actuelle prévoit 3 organismes de surveillance del’application de l’Etat de droit dont deux fonctionnent normalement depuis la miseen place des institutions constitutionnelles de 1996. Il s’agit du Conseil consti-tutionnel et de la Cour des comptes qui font partie des grands corps de l’Etat et quiexercent leurs fonctions en toute indépendance. Le troisième organisme, qui nefonctionne pas encore, est le Conseil économique et social.

Le Conseil constitutionnel, institué par la Constitution de 1992, est composé de sixmembres désignés par le Roi pour une durée de neuf ans et six membres désignéspour la même durée, moitié par le Président de la Chambre des représentants, moitiépar le Président de la Chambre des conseillers, après consultation des groupes.Chaque catégorie de membres est renouvelable par tiers tous les trois ans.

Le président du Conseil constitutionnel est choisi par le Roi parmi les membresqu’il nomme. Le mandat du président et des membres du Conseil constitutionneln’est pas renouvelable.

La loi organique n° 29-93, promulguée le 25 février 1994 (B.O. n° 4244 du 2 mars1994) fait obligation aux membres du Conseil constitutionnel « de s’abstenir de tout cequi pourrait compromettre leur indépendance et la dignité de leurs fonctions » (art. 7).

Par ailleurs, l’article 4 de la même loi dispose que : « Les fonctions de membre duConseil constitutionnel sont incompatibles avec celle de membre du gouvernement,de la Chambre des représentants ou du Conseil économique et social. Elles sontégalement incompatibles avec l’exercice de tout autre fonction publique ou missionpublique élective ainsi que de tout emploi salarié dans les sociétés dont le capitalappartient pour plus de 50 % à une ou plusieurs personnes morales de droit public. »

La Cour des comptes « est chargée d’assurer le contrôle supérieur de l’exécutiondes lois de finances ». La Cour des comptes « assiste le Parlement et le gouvernementdans les domaines relevant de sa compétence en vertu de la loi. Elle rend compte auRoi de l’ensemble de ses activités » (art. 97).


La Cour des comptes comporte des chambres spécialisées. Elle est composée demagistrats régis par le statut particulier prévu au livre III de la loi 62-99 formant Codedes juridictions financières, promulguée par le dahir du 13 juin 2002 (B.O. n° 5030 du15 août 2002). Ces magistrats sont :

– le Premier président,– le Procureur général du Roi,– les conseillers.

La Cour des comptes coiffe également les cours régionales des comptes qui sontchargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités locales etde leurs groupements.

Les cours régionales adoptent la même composition que celle de la Cour descomptes ; on y trouve : un président, un procureur du Roi, des conseillers avec, bienentendu, un secrétariat et un greffier.

Outre le Conseil constitutionnel, la Cour des comptes et le Conseil économique etsocial (qui ne fonctionne pas encore), on peut également citer l’autorité judiciaire qui« est indépendante du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif » comme le précisel’article 82 de la constitution.

Les jugements sont rendus et exécutés au nom du Roi. Les magistrats sontnommés par décision royale, c'est-à-dire par dahir sur proposition du Conseilsupérieur de la magistrature qui est présidé par le Roi et qui se compose :

– du ministre de la Justice, vice-président ;

– du Premier président de la Cour sSuprême ;

– du Procureur général du Roi près la Cour suprême ;

– du Président de la première chambre de la Cour suprême ;

– de deux représentants élus, parmi eux, par les magistrats des cours d’appel ;

– de quatre représentants élus, parmi eux, par les magistrats des juridictions depremier degré.

Le Conseil supérieur de la magistrature veille à l’application des garantiesaccordées aux magistrats quant à leur avancement et à leur discipline.

En plus des organes institués par la Constitution, on peut mentionner d’autresinstitutions comme le Conseil consultatif des droits de l’homme et l’institution de« Diwan Al Madalim » (le médiateur).

Le Conseil consultatif des droits de l’Homme, créé en mai 1990, s’inscrit dans lecadre de la consolidation de l’Etat de droit au Maroc, il a fait l’objet d’une nouvelleréorganisation par un dahir du 10 avril 2001 (B.O. n° 4926 du 16 août 2001, p. 762).

En principe, les membres qui composent ce Conseil sont de nature à lui donnerplus d’autonomie et d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif.


Les articles 3, 4, 5 et 6 précisent à ce sujet : le Conseil se compose du Président etde 44 membres au plus qui disposent d’un pouvoir délibératif. Les membres duConseil sont choisis parmi les personnalités notoirement connues pour leurattachement sincère aux droits de l’homme et pour leur apport méritoire en faveurde la consolidation de ces droits.

Le Président du Conseil est nommé par dahir pour un mandat de six ansrenouvelable.

Les 44 membres, au pouvoir délibératif, sont choisis comme ci-après indiqué :

a. 14 membres proposés par les associations les plus actives dans le domaine desdroits de l’homme et reconnues pour leurs actions soutenues en faveur de lapromotion desdits droits, y compris les associations spécialisées dans les questionsconcernant les droits économiques, sociaux et culturels, de la citoyenneté, del’environnement, de la promotion de la condition de la femme, de l’enfant et deshandicapés ;

b. 9 membres proposés respectivement par les partis politiques et lesorganisations syndicales ;

c. 6 membres, à raison d’un membre par organisme, proposés respectivement parla Ligue des oulémas du Maroc, l’Amicale hassanienne des magistrats, l’Associationdes barreaux du Maroc, l’Ordre national des médecins, la ou les associationsreprésentant le corps professoral universitaire et la Fondation Hassan II desMarocains résidant à l’étranger ;

d. le responsable de l’organe chargé de la promotion de l’intermédiation entreles groupes sociaux et l’administration ;

e. 14 membres choisis par le Roi.

Outre les membres délibérants, le Conseil comprend, en qualité de membres àtitre consultatif, les ministres concernés par les domaines de compétence du Conseil.Ils sont admis à prendre part aux réunions du Conseil et de ses organes et habilités,le cas échéant, à se faire représenter par leur délégué auxdites réunions.

En outre, le Maroc vient de se doter d’une institution de médiation entre lescitoyens et l’administration dénommée « Diwan Al Madhalim ». L’institution en estencore à ses débuts. Par sa création auprès du Souverain, elle constitue un instrumentdestiné à le tenir informé régulièrement des injustices provenant des « responsablesde l’administration ». C’est par un dahir promulgué le 9 décembre 2001, à l’occasionde la journée mondiale des droits de l’homme, que le Roi Mohammed VI avaitannoncé la création au Maroc de « Diwan Al Madhalim », chargé de promouvoirl’intermédiation entre, d’une part, les citoyens ou groupes de citoyens et, d’autre part,les administrations ou tout organisme disposant de prérogatives de puissancepublique et d’inciter ceux-ci à observer les règles de la primauté du droit et del’équité (art. 1er du dahir du 9 décembre 2001, B.O. n° 4966 du 3/1/2002, p. 3). Il ne


s’agit pas, par conséquent, d’une nouvelle juridiction mais d’un organisme de veilleet de conseil qui vient compléter l’édifice des instances créées depuis 1990 dans lecadre du renforcement de l’Etat de droit : Conseil consultatif des droits de l’homme ettribunaux administratifs.

6.2.5. Respect de l’Etat de droit : analyse

Le respect de l’Etat de droit est généralement assuré par tous les acteurs :

– au niveau de la police, de la gendarmerie et des agents d‘autorité, des formationssont en cours dans les différents centres et écoles (Ecole de perfectionnement descadres, Ecole de police, Académie militaire, etc.) en vue de donner à ces autorités et àleurs personnels une culture en matière de droits de l’homme ;

– dans le domaine économique et social, la CGEM (Confédération générale desentrepreneurs du Maroc), qui constitue le groupement le plus important et le mieuxorganisé du patronat, veille constamment en concertation avec le gouvernement surl’application de l’Etat de droit dans les affaires : une série de lois a été adoptée aucours des dix dernières années.

Ces textes concernent :

– le système bancaire,– la Bourse des valeurs,– les sociétés anonymes et le Code de commerce,– la liberté des prix et la concurrence,– le Code des assurances,– le Code du travail,– le Code de recouvrement des créances de l’Etat.

6.2.5.1. Mise en application de l’Etat de droit dans le pays

Il faut d‘abord partir du principe que le respect de la loi, de la légalité et de l’Etatde droit d’une manière générale s’imposent à tous les acteurs de la société. Pour leprincipe, il existe une forte volonté de mettre en application l’Etat de droit dans lepays.

Le respect de l’Etat de droit est assuré d’abord par le juge et notamment par lesjuridictions administratives créées dans la plupart des régions du Royaume en vue derapprocher la justice de la population.

Le Maroc s’est également doté, depuis 2002, d’une loi faisant obligation auxadministrations de motiver par écrit les décisions administratives défavorables auxcitoyens.

Le Premier ministre a, par ailleurs, émis une circulaire invitant les autoritésadministratives à exécuter et à veiller à l’exécution des décisions de justice,notamment celles rendues à l’encontre des administrations publiques.


Malgré les critiques dont ils font l’objet parfois, les forces de police et de lagendarmerie, bien qu’elles souffrent de certaines insuffisances au niveau des moyensmis à leur disposition, veillent généralement au respect de l’Etat de droit.

6.2.5.2. Respect de l’Etat de droit par les dirigeants et les leaders politiques

54,1 % des experts consultés considèrent que les leaders politiques et lesdirigeants respectent l’Etat de droit, contre respectivement 36,9 % et 8,1 % quipensent qu’ils ne respectent que « parfois » ou « rarement » les lois.

6.2.5.3. Respect des droits civiques et politiques

Au Maroc, les droits fondamentaux et les libertés du citoyen sont garantis par letitre premier de la constitution.

Le préambule de la constitution énonce : « (…) Conscient de la nécessité d’inscrireson action dans le cadre des organismes internationaux, dont il est un membre actifet dynamique, le Royaume du Maroc souscrit aux principes, droit et obligationsdécoulant des chartes desdits organismes et réaffirme son attachement aux droits del’Homme tels qu’ils sont universellement reconnus. »

A ce titre, 66 % des experts consultés pensent que les droits civils et politiquesgarantis par la constitution sont respectés, contre 34 % qui déclarent que ces droitsne sont pas toujours respectés. De même, 67 % pensent que les violations des droitshumains font l’objet d’une action, voire même parfois d’action rapide selon 45,9 %d’entre eux.

S’agissant du respect de ces droits par la police et la gendarmerie, plus de 50 %des experts consultés déclarent que ces droits sont généralement respectés par lesagents de l’ordre.

6.2.6. Efficacité dans la mise en application de l’Etat de droit

6.2.6.1. Efficacité des organisations de surveillance

84,1 % des experts consultés à ce sujet considèrent que les mécanismesinstitutionnels publics pour rapporter les violations des droits humains sont efficacesalors qu’un nombre limité de personnes consultées (16 %) estime que cesmécanismes sont inefficaces.

6.2.6.2. Efficacité des organisations chargées de la mise en application de la loi

Pour ce qui est de l’efficacité des organisations chargées de la mise en applicationde la loi, on peut relever, à travers les résultats de l’enquête, un taux de confiance descitoyens dans la capacité des organes chargés de l’application des lois à les protégerdu vol et du crime qui varie entre deux positions extrêmes : 10,9 % et 25,5 % ontentièrement à modérément confiance, 34,6 % marquent une certaine confiance en


ces organes, contre 24,5 % qui ont peu confiance ou pas du tout confiance pour 4,5 %des opinions exprimés (v. tableau ci-dessous).

Tableau 18Confiance dans la capacité des organes chargés d’appliquer la loi

Les citoyens Fréquence (en %)

Ont entièrement confiance dans la capacité des organes chargés de l’application des lois à les protéger du vol et du crime 10,9

Ont modérément confiance dans la capacité des organes chargés de l’application des lois à les protéger du vol et du crime 25,5

Ont une certaine confiance dans la capacité des organes chargés de l’application des lois à les protéger du vol et du crime 34,6

Ont peu confiance dans la capacité des organes chargés de l’application des lois à les protéger du vol et du crime 24,5

N’ont aucune confiance en la capacité des organes chargés de l’applicationdes lois à les protéger du vol et du crime 4,5

Total 100,0

6.2.7. Conclusions

D’une manière générale, il est évident que de 1990 à nos jours le Maroc a adoptéune série de réformes qui vont dans le sens de l’équilibre des pouvoirs, de laconsolidation de l’Etat de droit, de la protection et de la promotion des droits del’homme à travers :



Graphique 11Confiance dans la capacité des organes chargés d’appliquer la loi

Entièrement(10,9 %)

Modérément(25,5 %)

Une certaine confiance (34,4 %)

Peu de confiance24,5 %)

Aucune(4,5 %)


1. les révisions constitutionnelles de 1992 et de 1996 qui ont introduit des normesnouvelles en matière de primauté de la loi, de développement des moyens decontrôle du Parlement sur la politique gouvernementale et de renforcement relatif del’autorité du Premier ministre par le fait que les ministres sont nommés par le Roi sursa proposition ;

2. la création d’institutions et d’organismes dans le domaine du respect de l’Etatde droit, de la protection et de la promotion des droits de l’homme (création duConseil constitutionnel, du Conseil consultatif des droits de l’homme, du Diwan AlMadhalim (médiateur entre l’administration et les citoyens et des tribunauxadministratifs) ;

3. la ratification et l’adhésion du Maroc à la plupart des conventionsinternationales des droits de l’homme (Pactes des droits civils et politiques, des droitséconomiques sociaux et culturels de 1966, Convention sur les droits de l’enfantdu 20 décembre 1989, Convention sur l’élimination de toute les formes dediscrimination à l’égard des femmes du 18 décembre 1979, Convention contre latorture du 10 décembre 1984, Convention sur la protection des droits de tous lestravailleurs migrants et des membres de leur famille du 13 décembre 1990).

Si les résultats de l’enquête ont démontré la nécessité de poursuivre les efforts auniveau de la mise en application réelle de l’Etat de droit, il convient de souligner queles nombreuses réformes engagées par le Maroc au cours des toutes dernièresannées ne peuvent produire des effets tangibles que dans le moyen et le long termes.C’est particulièrement le cas des réformes visant à asseoir un « nouveau conceptd’autorité » et la transformation des rapports de l’administration avec les citoyens.

6.3. Efficacité institutionnelle : le pouvoir législatif

Le pouvoir législatif au Maroc est incarné par le Parlement, à l’exception despouvoirs que la constitution confère au Roi dans des domaines particuliers. Laconstitution actuelle datant d’octobre 1996 consacre son titre III au pouvoir législatifsous le titre « Du Parlement ». Il est intéressant de remarquer que ce titre vientimmédiatement après le titre II consacré à la « Royauté » et avant le titre IV consacréau « Gouvernement ».

Le Parlement marocain est bicaméral, il se compose de deux chambres, laChambre des représentants et la Chambre des conseillers. Leurs membres tiennentleur mandat de la Nation.

La Chambre des représentants, dite Première chambre, est issue du suffrageuniversel direct ; ses membres sont élus pour cinq ans. Quant à la Chambre desconseillers, ses membres sont élus pour neuf ans, ils proviennent dans la proportiondes 3/5 des régions et dans la proportion des 2/5 des chambres professionnelles etdes syndicats.


Les séances des deux chambres sont publiques. Le compte-rendu intégral de leursdébats est publié au Bulletin officiel du Royaume.

Le pouvoir législatif est chargé de voter les lois. Cependant, à l’instar de laconstitution française de 1958, dite de la Cinquième république, le domaine de la loidans la constitution marocaine est limitativement circonscrit dans les matièresexpressément énumérées par l’article 46. Parmi ces matières figurent néanmoins desaspects forts importants comme les droits individuels et collectifs, la déterminationdes infractions et des peines qui leur sont applicables, la procédure pénale, laprocédure civile, le statut des magistrats, le régime électoral des assemblées etconseils des collectivités locales, le vote de la loi de finances de l’année.

6.3.1. Introduction

Le pouvoir législatif joue un rôle important dans la promotion des pratiques debonne gouvernance à l’échelle de toute la société : si les lois sont mal adaptées auxfaits ou si elles sont mal rédigées, cela se reflète immédiatement au niveau de leurapplication. Le rôle du législateur est également important sur le plan de lareprésentativité des citoyens et du contrôle de l’exécutif. Les éléments d’analyse ci-après permettent de donner une idée sur la perception qu’ont les populations-cibles interrogées sur le rôle du pouvoir législatif au Maroc.

6.3.2. Dispositions institutionnelles et degré d’indépendance

La question du degré d’indépendance du pouvoir législatif renvoie en fait à lanature des rapports existant entre celui-ci et les deux autres pouvoirsconstitutionnels et politiques, à savoir le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire.L’étude de ce point important – degré d’indépendance du législatif – doit êtreenvisagée à trois niveaux : au niveau des dispositions constitutionnelles, au niveau dufonctionnement réel et, enfin, au niveau de l’analyse de l’interprétation des résultatsde l’enquête de terrain effectuée à l’occasion de la réalisation de la présente étude.

La Constitution semble donner une prééminence au pouvoir exécutif par rapportau pouvoir législatif. Les dispositions ci-après, tirées de la constitution, montrent lepoids réel du Parlement vis-à-vis du gouvernement dans le domaine de l’exercice dupouvoir législatif : l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre– « chef du gouvernement » – et aux membres du Parlement (art. 52), le gouvernementpeut opposer l’irrecevabilité à tout amendement qui n’est pas du domaine de la loi (art.53), l’ordre du jour de chaque assemblée, établi par son bureau, comporte, par prioritéet dans l’ordre que le gouvernement a fixé, la discussion de lois déposées par legouvernement et des propositions de lois acceptées par lui (art. 56), ou encore lesdispositions de l’article 57 : « Si le gouvernement le demande, la chambre saisie dutexte en discussion se prononce par un seul vote sur tout ou partie de celui-ci en neretenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement. »


Toutes ces dispositions et d’autres encore consacrent constitutionnellement etinstitutionnellement la primauté du pouvoir exécutif et réduisent sensiblement ledegré d’indépendance du Parlement dans l’exercice de sa fonction principale qu’estla législation.

Au regard des rapports de force réels, force est de constater que l’institutionparlementaire parvient difficilement à se constituer en un véritable « contre-pouvoir » face au gouvernement qui se trouve rarement gêné dans l’accomplis-sement de sa politique. Les insuffisances de capacité de gouvernance analysées plusloin (cf. chap. 7) expliquent cette situation.

Enfin, la réaction des chefs de ménage interrogés sur ce point – degréd’indépendance du pouvoir législatif – confirme grosso modo le sentiment généralqui se dégage des conditions générales de l’exercice du pouvoir législatif : les scoresrespectifs de 30 % et de 42 % montrent que la population estime que l’indépendancedu pouvoir législatif est relative tant il est vrai qu’il est difficile pour la population desaisir les subtilités du concept d’indépendance d’une autorité lointaine comme leParlement. Mais il faut tout de même reconnaître que ces chiffres laissenttransparaître sur cette question particulière de l’indépendance une opinion publiqueglobalement positive et légèrement favorable au Parlement.

6.3.3. Efficacité de l’organe législatif

Le Parlement est perçu généralement comme étant peu efficace dans sa fonctionde contrôle du gouvernement, en particulier en matière de reddition des comptes. Unexemple significatif : les « lois de règlement », qui sont l’un des outils essentielsd’évaluation des conditions d’exécution des lois de finances, ne sont déposées auParlement que bien des années après leur exécution. Ce retard dans la présentationdes comptes publics que les parlementaires reprochent constamment augouvernement est un facteur qui limite sensiblement le rôle du Parlement dans lecontrôle de l’exécutif.

Les parlementaires se sentent peu outillés pour assurer convenablement leurmission d’évaluation et de contrôle de l’action gouvernementale. Les besoins ressentisconcernent la difficulté d’accéder à l’information détenue par le gouvernement, ledéficit en conseillers techniques capables d’assister les parlementaires dont le niveaud’instruction constitue, pour certains, un handicap majeur, etc.

Malgré ce constat, les résultats de l’enquête menée auprès des experts montrentune opinion générale qui reste indulgente vis-à-vis de l’organe législatif. 10,8 % desexperts interrogés estiment que l’organe législatif est toujours une institution efficacepour légiférer et débattre des questions d’importance nationale pendant que 50,5 % et26,1 % pensent respectivement que cette institution est « généralement » ou« parfois » efficace pour débattre de ces questions, contre 12,6 % seulement quiestiment que le Parlement est « rarement » une institution efficace.


Parmi les experts consultés, 27 % estiment que « les débats au Parlement » neprésentent pas un grand intérêt, contre 5,5 % qui estiment que ces débats sont riches,utiles et répondent aux besoins de la population, alors que 44,5 % des personnesinterrogées ont un avis mitigé et estiment que ces débats ne sont que « parfois »riches et utiles. 44,5 % estiment qu’au sein du Parlement, l’opposition exerce uneinfluence peu significative, voire aucune influence (10 %) sur la politique, lesprogrammes et la législation mis en place par le gouvernement, contre 5 % quipensent que l’opposition exerce une influence très forte sur la politiquegouvernementale.

6.3.4. Conclusions

Le pouvoir législatif est consacré par la constitution, il joue un rôle important dansle processus de gouvernance générale du pays. Cependant, son niveau d’efficacitédemeure limité.

6.4. Efficacité institutionnelle : le pouvoir judiciaire

Le pouvoir judiciaire est exercé par les magistrats qui composent les différentesjuridictions du Royaume, lesquelles ont pour mission d’appliquer la loi dans lesaffaires qui leur sont soumises.

Le Code de procédure civile du 28 septembre 1974 précise à ce sujet dans sonarticle 3 que « le juge doit statuer dans les limites fixées par les demandes des partieset ne peut modifier d’office ni l’objet, ni la cause de ces demandes. Il doit statuertoujours conformément aux lois qui régissent la matière, même si l’application de ceslois n’est pas expressément requise par les parties » (29 bis). Pour s’acquitter de cettetâche dans les meilleures conditions, les juridictions doivent au préalable se livrer àun travail d’analyse et d’interprétation des dispositions légales ou réglementaires.

Il convient cependant de souligner que cette interprétation jurisprudentielle n’aqu’une portée relative. Elle produit tous ses effets, mais dans le cadre d’une instancedonnée et pour résoudre un litige spécifique. Ce qui revient à dire que les autresjuridictions ou le même tribunal peuvent valablement donner une interprétationdifférente dans des procès ultérieurs d’autant plus que, selon la Cour suprême, untribunal n’est pas tenu de mentionner dans son jugement la jurisprudence surlaquelle il s’est appuyé (29 ter).

Il reste que l’interprétation dégagée par les magistrats peut finir par avoir uneportée générale. C’est ce qui se produit, en fait, quant les solutions jurisprudentiellesse répètent constamment et sans interruption. A cet égard, il faut mettre à part lajurisprudence de la Cour suprême qui bénéficie d’une autorité particulière, comptetenu du fait qu’elle se trouve au sommet de la hiérarchie judiciaire. Son rôle principalet traditionnel consiste à veiller à l’application de la loi et à en assurer l’unitéd’interprétation par les juridictions inférieures.


6.4.1. Introduction

En faisant de la réforme judiciaire une priorité et en encourageant le dialogue etla participation de tous les acteurs, le Maroc a réalisé des progrès significatifs enmatière de consolidation de l’Etat de droit et de protection des droits de l’Homme.L’efficacité et la crédibilité du système judiciare sont aujourd’hui des facteurs decompétitivité de l’économie et de l’investissement. Le Souverain du Maroc, S.M.Mohammed IV, s’est engagé en faveur de la réforme de la justice en tant que pivotcentral de la stabilité et de la cohésion sociale (44). Il a rappelé que la justice est« le socle et la finalité » de sa « doctrine du pouvoir ».

6.4.2. Structure du système judiciaire

Le système judiciaire marocain a subi depuis l’indépendance du Maroc denombreuses réformes qui sont allées dans le sens de l’unification des tribunaux.

Après avoir connu une phase (de 1913 à 1991) caractérisée par l’unité dejuridiction et la dualité des droits applicables (droit privé, droit administratif ), leMaroc a opté pour un système judiciaire de dualité de juridictions et de droit. A partirde 1991, il y a eu création des tribunaux administratifs dans la plupart des régions duMaroc en vue de faciliter le traitement des litiges administratifs sur le plan local.Depuis lors, le Maroc s’oriente vers la dualité de juridiction en attendant la créationdes cours d’appel administratives et d’un Conseil d’Etat.

En dehors des tribunaux administratifs, le Maroc dispose aussi de tribunaux decommerce, aussi bien en première instance qu’en appel. En plus de ces catégories dejuridiction, le système judiciaire marocain comporte aussi des tribunaux de premièreinstance ordinaires statuant dans les affaires civiles, pénales, sociales, de statutpersonnel et en matière foncière. L’appel des jugements rendus par ces juridictionsintervient au niveau des cours d’appel existantes dans la plupart des provinces etpréfectures du Royaume. Toutes ces juridictions sont coiffées par la Cour suprêmesiégeant dans la capitale (Rabat), avec des chambres spécialisées en matièrecriminelle, civile, commerciale, sociale, administrative, foncière et de statut personnel.

A côté des juridictions ordinaires, le Maroc dispose encore d’une juridictionspéciale : la Cour spéciale de justice, chargée notamment de statuer sur les questionsde corruption et de détournements des deniers publics. Cette Cour qui a été crééependant les années soixante-dix est en voie de disparition à la suite des critiques quilui ont été adressées par les organisations des droits de l’homme. Le gouvernement aprésenté un projet de loi dans ce sens.

Parallèlement à ce système, on peut évoquer aussi l’existence de hautesjuridictions comme le Conseil constitutionnel chargé de statuer sur la constitution-

(44) Allocution Royale prononcée à Agadir le 29 janvier 2003 à l’occasion de l’ouverture de l’annéejudiciaire.


nalité des lois et la Cour des comptes, compétente en matière de contrôle supérieurde l’exécution de la loi de finances et du contrôle de la gestion financière desdépartements ministériels et des établissements publics et dont l’action estdéclenchée par le ministre.

Au bas de la pyramide se trouvent les juridictions communales etd’arrondissement, dont la compétence se limite aux affaires dont le montantn’excède pas 1 000 Dh.

6.4.3. Le mode de recrutement

Les magistrats sont nommés par dahir, c'est-à-dire par décision royale surproposition du Conseil supérieur de la magistrature. Ils sont également révoqués pardahir, conformément au dahir portant loi du 11 novembre 1974, formant statut de lamagistrature (45). Il faut ajouter aussi que le statut des magistrats dans son ensemblefait partie du domaine de la loi que réglemente l’article 46 de la constitution. Ce quidonne une garantie supplémentaire aux magistrats.

D’après les résultats de l’enquête, plus de 43,6 % des experts consultés estimentque les magistrats sont « généralement », voire « toujours » (11,8 %), nommés etpromus sur la base du mérite. Afin d’améliorer ce score, un effort est nécessaire pourrenforcer les valeurs et les usages permanents de mérite dans le processus depromotion des magistrats.

6.4.4. Indépendance du pouvoir judiciaire

Selon l’opinion de la population enquêtée, 11 % considèrent que l’organejudiciaire est fonctionnellement indépendant des autres pouvoirs, contrerespectivement 33 % et 23,9 % qui pensent que cette institution est moyennementou à peine indépendante. Et seulement 8,3 % considèrent que cette institution esttotalement dépendante des autres pouvoirs.

Il convient de souligner à ce sujet que l’indépendance du pouvoir judiciaire est unprincipe constitutionnel. L’article 82 de la constitution dispose que « l’autoritéjudiciaire est indépendante du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif ».

En matière de droits de l’homme, la magistrature constitue l’une des garantiesfondamentales de la protection des droits et libertés et du respect des lois par tous,sans discrimination aucune. Plusieurs conventions internationales dans ce domaineont souligné le rôle du pouvoir judiciaire dans la protection des individus et desgroupes contre l’arbitraire ainsi que dans la garantie d’une justice équitable.

(45) Cf. B.O. n° 3237 du 13 novembre 1974, p. 1578. Ce statut a fait l’objet de certaines modifications dedétails depuis lors. A voir à ce sujet l’Organisation de la justice au Maroc, REMALD, n° 33, collection “Texteset documents”, 1999.


Au Maroc, la nomination des magistrats par le Roi est destinée à honorer leursfonctions et à renforcer davantage leur autorité et leur indépendance. En effet, auxtermes de l’article 23 du dahir portant loi du 11 novembre 1974 formant statut de lamagistrature : « L’avancement des magistrats comprend l’avancement de grade etl’avancement d’échelon. Il a lieu de façon continue de grade à grade et d’échelon àéchelon.

« Aucun magistrat ne peut être promu, dans la limite des postes budgétairesvacants, au grade supérieur s’il ne figure sur une liste d’aptitude.

« Seuls peuvent être inscrits sur la liste d’aptitude les magistrats en activité quijustifient, à la date de l’établissement de la liste, de cinq années de services dans leurgrade.

« Toutefois, ne peuvent figurer sur la liste d’aptitude, pour l’accès au deuxièmegrade, que les magistrats ayant atteint le septième échelon du troisième grade.

« Il est tenu compte, lors de l’établissement de la liste d’aptitude, des diplômesuniversitaires, de la qualification et de l’aptitude des intéressés à exercer les fonctionscorrespondant au grade supérieur.

« L’avancement d’échelon est fonction à la fois de l’ancienneté et de la notationdu magistrat, dans les conditions fixées par décret.

« La liste d’aptitude visée au deuxième alinéa ci-dessus, est dressée et arrêtéeannuellement par le ministre de la Justice, sur l’avis du Conseil supérieur de lamagistrature.

« Un décret détermine les conditions dans lesquelles sont notés les magistrats etles modalités d’établissement de la liste d’aptitude. »

Par ailleurs, il y a lieu de signaler que, selon l’article 83 de la constitution, « lesjugements sont rendus et exécutés au nom du Roi ». Il s’agit là d’une justice déléguéequi n’existe pas par elle-même, mais qui doit bénéficier des plus grandes garantiesafin que son impartialité ne soit pas suspectée.

Les garanties qui sont accordées par la constitution aux magistrats sont de deuxordres :

– l’inamovibilité pour les magistrats du siège (art. 85 de la constitution) ;

– le respect du statut des magistrats par le Conseil supérieur de la magistrature.

En effet, conformément à l’article 87 de la constitution, « le Conseil supérieur de lamagistrature veille à l’application des garanties accordées aux magistrats quant à leuravancement et à leur discipline ».

Il s’agit d’un organe présidé par le Roi. L’article 86 de la constitution précise à cesujet que « le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Roi. Il se composeen outre :


– du ministre de la Justice, vice-président ;

– du Premier président de la Cour suprême ;

– du procureur général du Roi près la Cour suprême ;

– du Président de la première chambre de la Cour suprême ;

– de deux représentants élus, parmi eux, par les magistrats des cours d’appel ;

– de quatre représentants élus, parmi eux, par les magistrats des juridictions depremier degré ».

6.4.5. Intégrité

L’assainissement de l’appareil judiciaire et la chasse aux magistrats corrompus ontfiguré parmi les priorités affichées par les pouvoirs publics au cours des cinqdernières années. C’est également l’un des sujets favoris qui alimentent le débat àtravers les organes de presse, les medias et la société civile. Les résultats de l’enquêteauprès du panel d’experts confirment l’opinion selon laquelle la corruption au seinde l’appareil judiciaire serait répandue. Si 36,1 % des personnes consultées estimentque le personnel de la Justice est quelque peu corrompu, 36,1 % estiment qu’il estlargement corrompu, voire complètement corrompu (2,8 %). En revanche, 25 % desopinions exprimées considèrent que l’organe judiciaire est au-dessus de toutecorruption.

Le jugement porté par les ménages sur le phénomène de la corruption estégalement sévère vis-à-vis du personnel de la Justice. A noter que cette catégorie defonctionnaires n’est pas la seule concernée par ce jugement.

Il convient de signaler à ce sujet que la moralisation de la vie publique et la luttecontre la corruption ont été au cœur de la stratégie de développement des

Tableau 19Corruption au sein de l’organe judiciaire


Le judiciaire est : Fréquence (en %)

Complètement au-dessus de toute corruption 6, 5

En grande partie au-dessus de toute corruption 18,5

Quelque peu corrompu 36,1

Largement corrompu 36,1

Complètement corrompu 2,8

Total 100,0


gouvernements qui se sont succédé au cours de la dernière décennie. Il faut dire aussique l’intérêt toujours croissant accordé à ces questions est étroitement lié auprocessus de démocratisation de la vie politique engagé au Maroc depuis 1990. Ceprocessus est largement marqué par un consensus des acteurs politiques de toutesles tendances sur la nécessité de mettre rapidement en place les institutionspermettant d’assurer une application réelle des principes contenus dans laconstitution du Royaume.

Certes, des efforts restent encore à faire pour moraliser davantage la vie publiqueau Maroc et éradiquer d’une manière définitive le mal de la corruption. Mais d’ores etdéjà, on peut enregistrer la volonté du gouvernement à vouloir lutter activementcontre la corruption dans tous les secteurs (46). En matière de justice, on peutobserver que durant les dernières années, des mesures disciplinaires ont été prises àl’encontre de 879 personnes : juges, fonctionnaires, experts assermentés, traducteurs,notaires, « adouls », dont 150 ont été traduits devant la Justice.

Graphique 12Corruption au sein de l’organe judiciaire

En grande partienon corrompu (19 %)

Non corrompu(7 %)

Complètementcorrompu (3 %)Largement

corrompu (36 %)

Quelque peucorrompu (35 %)


(46) Cette volonté avait été exprimée avec force par S.M. le Roi du Maroc dans le message qu’il a adresséau Conseil supérieur de la magistrature le lundi 12 avril 2004, dont voici un extrait : « L’indépendance dela justice, à laquelle nous sommes si fermement attachés, n’est pas uniquement celle qui est envisageablepar rapport aux pouvoirs législatif et exécutif, et qui est, du reste, garantie par la Constitution, maisl’indépendance à l’égard d’autres pouvoirs très tentants, et notamment celui de l’argent à forte capacitécorruptrice… » (47) Ces données résultent du Rapport présenté par le Pr Abdelouahed Ourzik au Forum international surles nouvelles technologies de l’information, sur le thème : « E-governance and development of ethics inthe civil service », workshop tenu à Johannesburg les 28 et 29 octobre 2002.


Entre 1998 et 2000, 211 dossiers ont été soumis à la Cour spéciale de justice, soitdeux fois plus que lors les dix années précédentes (47). Tout dernièrement, dans lecadre de ce qui a été appelé l’affaire « Mounir Erramach », poursuivi pour une affairede drogue dans le Nord du Maroc, des juges ont été impliqués : certains d’entre euxont été incarcérés et ont fait l’objet de mesures disciplinaires de la part du Conseilsupérieur de la magistrature.

Interrogé à ce sujet par un hebdomadaire de la place, le ministre de la Justice asouligné : « Pour la première fois j’ai présenté à la Justice des cas de magistratsconvaincus de corruption devant le Conseil supérieur de la magistrature. Il faut direque par le passé, des juges convaincus de corruption ou de délits criminels devant leConseil supérieur de la magistrature perdaient seulement leur statut de juges. Enprésentant systématiquement à la Justice ce type de cas, vous imaginez bien que leministère de la Justice dérange, mais j’insiste pour dire que les réformes ne touchentpas seulement l’aspect disciplinaire. Nous avons mis beaucoup d’efforts pouraméliorer la situation matérielle et sociale des magistrats… (48). »

6.4.6. Capacité de fournir des services

Selon 66 % du groupe d’experts nationaux, les citoyens peuvent toujours (34,9 %),ou généralement (31,1 %) ester en justice, quel que soit leur statut économique etsocial, contre (17 %) qui le peuvent peu ou parfois (14,2 %) ou jamais (2,8 %) quel quesoit leur statut.

Le problème de la capacité de fournir des services en matière judiciaire est lié àcelui de l’accès des citoyens à la justice. A ce sujet, il convient de signaler que l’accès,de manière équitable et efficace, des citoyens à la justice et au système judiciaire,d’une manière générale, est une action de longue haleine et nécessite des actionsvisant à simplifier les procédures, à réexaminer l’assistance judiciaire, à réduire ladurée des procès ainsi que l’exécution des jugements rendus.

Tous les citoyens ont le droit et la possibilité de faire des recours devant lestribunaux. Le droit aux recours est d’ailleurs un principe sur lequel insistent la plupartdes instruments universels en matière de droits de l’homme.

S’agissant des cas traités par les tribunaux, on peut dire que selon les statistiquesdu ministère de la Justice, le nombre d’affaires enrôlées devant la justice est de l’ordrede 3 millions dont 2,5 millions devant les tribunaux de première instance : lamoyenne des cas jugés par les différents juges à ce niveau est de l’ordre de 1 000affaires par an et par juge, ce qui se traduit par les pourcentages suivants :

(48) Cf. le Journal hebdomadaire du 6 au 12 décembre 2003, p. 8 et suiv.


Propositions des affaires jugées au niveau :

– des cours d’appel : 61,17 % ;

– des tribunaux de 1re instance : 73 % ;

– de la Cour suprême : 120,18 % (affaires enregistrées/affaires jugées) ;

– des juridictions spécialisées : tribunaux de commerce et cours d’appel decommerce, le pourcentage est de l’ordre de 78,07 %.

Cependant, il importe de préciser que les conditions de travail des magistrats nepermettent pas de satisfaire toutes les attentes, ce qui se traduit par le méconten-tement des usagers.

Sur le plan de l’organisation judiciaire, le ministère de la Justice, dans le cadre du« rapprochement de la justice du justiciable », a essayé de couvrir l’ensemble duterritoire national, notamment en installant des tribunaux de 1re Instance dans laplupart des provinces et préfectures du Royaume.

On peut estimer à 67 le nombre de ces juridictions (49). Les cours d’appel sont aunombre de 21, les tribunaux de commerce, 6, les cours d’appel de commerce, 3 et lestribunaux administratifs, 7.

6.4.7. Conclusions

Le système judiciaire au Maroc doit faire face à de nombreux défis. Celui derépondre aux attentes croissantes d’une société en plein processus dedémocratisation et celui de répondre aux besoins de l’économie et des échangescommerciaux.

Les réformes engagées à ce jour visent à mettre en place un appareil judiciairecapable de relever ces défis. Il s’agit de chantiers qui appellent un effort soutenu etde longue haleine pour doter le Maroc d’une justice indépendante, intègre etefficace.

C’est sans doute dans cette perspective que s’inscrivent les multiples mesuresprises par le gouvernement : modernisation de l’Institut des études judiciaires,suppression de la Cour spéciale de justice (juridiction d’exception), adoption d’unnouveau Code pénal, renforcement du rôle du Conseil supérieur de la magistrature,etc.

(49) Le Royaume du Maroc est divisé en 17 wilayas groupant 49 provinces, 12 préfectures, 8 préfecturesd’arrondissement ainsi qu’en communes urbaines et rurales. A cela, il convient d’ajouter les régions quisont au nombre de 16. Comme on peut le constater, les tribunaux de première instance couvrent engénéral la plupart des provinces et des préfectures (voir à ce sujet, B.O. n° 5144 du 18/9/2003, p. 853) . Pourl’organisation judiciaire, Cf. REMALD, 33, 2000, p. 31 et suiv.).


6.5. Efficacité institutionnelle et obligation de rendre compte : lepouvoir exécutif

6.5.1. Introduction

Au Maroc, le pouvoir exécutif est dévolu au gouvernement en vertu de laconstitution : toutes les matières qui ne sont pas expressément dévolues au Roi, auparlement et à l’autorité judiciaire relèvent, en principe, du domaine de l’exécutif.

L’objet du présent chapitre est de vérifier, à la lumière du contexte visé plus haut,dans quelle mesure l’appareil exécutif est efficace. Pour répondre à cette question, lesindicateurs cités ci-après ont été utilisés au cours de l’enquête menée auprès des111 experts sélectionnés sur la base d’un échantillonnage représentatif de l’élitemarocaine exerçant des fonctions importantes dans le secteur public et privé ainsique des dirigeants d’organisations de la société civile. Les réponses obtenuesconcernent les questions suivantes :

1. organisation du pouvoir exécutif ;

2. modes de recrutement ;

3. indépendance ;

4. représentation dans les services publics ;

5. transparence et responsabilité du gouvernement ;

6. intégrité des fonctionnaires ;

7. capacité, confiance et efficacité des services publics y compris des agenceschargées de la mise en application de la loi.

6.5.2. Gouvernement : Administration centrale

6.5.2.1. Organisation du pouvoir exécutif

Le mode d’organisation de l’exécutif et sa position réelle dans l’architectureinstitutionnelle marocaine demeurent spécifiques à bien des égards :contrairement aux monarchies de l’Europe occidentale, au-delà de son traditionnelrôle d’arbitre entre les formations politiques et de sa fonction religieuse deCommandeur des croyants, le Roi exerce un réel pouvoir d’orientation etd’impulsion de l’action gouvernementale, en particulier dans les domaines desaffaires étrangères, de la défense nationale, de la justice et de la sécurité intérieure.Le Roi nomme le Premier ministre et les ministres sur proposition de celui-ci. Ilpréside le Conseil des ministres. Il promulgue les lois dans un délai fixé par laconstitution (30 jours). La constitution accorde au Roi le pouvoir de nommer leshauts fonctionnaires civils et militaires.


C’est à la lumière de ce contexte constitutionnel qu’il convient d’analyser l’organi-sation de l’exécutif au Maroc au sein duquel le Premier ministre assure la fonction dechef des administrations publiques de l’Etat et de premier responsable du bonfonctionnement des services publics. L’action du gouvernement est relayée au niveaurégional et provincial par des représentants de l’Etat, les walis et les gouverneurs, quisont les vis-à-vis locaux des autorités locales et des assemblées élues par la population.

6.5.2.2. Mode de recrutement

Les recrutements par voie de concours ne sont pas généralisés pour l’accès à lafonction publique. Cette règle n’est obligatoire que pour l’accès à certainescatégories limitées d’emploi.

Par ailleurs, la rareté des postes budgétaires et les effectifs importants pouvantpostuler aux concours n’incitent pas les administrations à organiser des concours quirisquent d’être coûteux et contraignants.

Face à cette contrainte, les administrations recrutent sur dossier ou sur entretienet parfois sans aucune formalité de sélection. Là où le concours n’est pas exigé par laréglementation, la règle de la méritocratie n’est évidemment pas garantie, et les abusne peuvent être évités. C’est la raison pour laquelle le gouvernement a soumis auConseil supérieur de la fonction publique (organe consultatif paritaire où siègentles représentants des syndicats) un projet d’amendement qui rend obligatoire

Source : Groupe de pilotage de l’étude sur l’évaluation du système de gouvernance.

Le Roi

Premier ministre

Cour suprême

Chambre desdéputés

Chambre desconseillers

P a r l e m e n t

M i n i s t r e s

Conseil consultatifdes droits de l’homme

Diwan Al Madalim(médiateur)

Conseildes oulémasConseil constitutionnel

Cour des comptes

Chambresprofessionnelles

Collège dessalariés

Services déconcentrés de l’Etat.Etablissements publics,

walis et gouverneurs

Conseil nationalde l’audiovisuel

ANRT

Conseil de laconcurrence et des prix

Corps électoral

Forces Armées Royales

Conseilsrégionaux

provinciaux etcommunaux

Schéma synoptique : Organigramme de l’Etat marocain


l’organisation des concours pour l’accès à la fonction publique quelle que soit lanature de l’emploi, à l’exception des emplois soumis à contrat à durée déterminée etles emplois dans des postes de responsabilité qui restent à la discrétion des ministres,du Premier ministre ou du chef de l’Etat.

Les règles de promotion interne des fonctionnaires et les procédures pour lesappliquer sont conformes aux standards internationaux en matière de garantie etd’égalité. Cependant, l’absence de système efficient d’évaluation du rendement desfonctionnaires, associée aux pressions syndicales sur le gouvernement, a eu poureffet le développement d’un système de « promotion d’exception » qui a pourinconvénient de favoriser les agents les moins performants et à pénaliser les plusefficaces et les plus qualifiés. Afin d’apporter une solution à cette situation, legouvernement a adopté un décret portant réforme du système d’évaluation et denotation des fonctionnaires (50).

Les fonctionnaires jouissent de situations administratives relativement stablesmais ne possèdent pas de plan de carrière leur assurant de manière prévisible ettransparente un itinéraire professionnel et l’accès aux emplois supérieurs sur la basede leur seule performance individuelle. Il faut, toutefois, reconnaître que des avancéesimportantes ont été réalisées dans certains départements, où le recours à l’appelouvert à condidature est de plus en plus pratiqué, dans le but d’introduire latransparence et l’efficacité dans le choix des futurs managers.

Les travailleurs du secteur public ne sont pas soumis au même statut quant àl’exercice de leurs droits sociaux. Les fonctionnaires de l’Etat et des collectivitéslocales sont soumis au statut général de la fonction publique qui leur offre denombreuses garanties, surtout en matière disciplinaire mais qui ne prévoit pas deconvention collective. Cependant, le droit de grève demeure garanti pour lesfonctionnaires, à l’exception de certains corps de métiers en raison de leur caractèreparticulier. Le Code du travail récemment adopté par le Parlement (2003) s’appliqueaux personnels des entreprises publiques qui ont le droit d’avoir des conventionscollectives, au même titre que les entreprises du secteur privé.

Selon l’opinion dominante émise par les membres du groupe d’experts (22,5 %),les nominations et les promotions de carrière des fonctionnaires sont fondées sur lesrègles du mérite. Alors que 51,4 % estiment que le mérite est relatif et qu’il n’estappliqué que dans une certaine mesure, 26,1 % considèrent qu’il n’est que« rarement », voire « jamais » (6,3 %) fait appel au mérite.

30,6 % des opinions exprimées considèrent que la composition de la fonctionpublique reflète assez la diversité des couches de la société, voire largement pour18,9 %. Alors que 40,5 % des opinions exprimées estiment que la composition ducorps des hauts fonctionnaires ne reflète que dans une certaine mesure ou « à peine »

(50) Cf. décret n° 2-05-1367 du 29 chaoual 1426 (2 décembre 2005) fixant la procédure de notation etd’évaluation des fonctionnaires des administrations publiques, B.O. n° 5379 du 19 décembre 2005.


La composition de la police et de la gendarmerie reflète : Fréquence (en %)

Fortement l’ensemble de la diversité des couches de la société 20,6

Largement l’ensemble de la diversité des couches de la société 43,0

Quelque peu l’ensemble de la diversité des couches de la société 24,3

A peine l’ensemble de la diversité des couches de la société 9,3

Ne reflète pas du tout l’ensemble de la diversité des couches de la société 2,8

Total 100,0

Tableau 20Composition de la police et de la gendarmerie

(18 %) la diversité des couches de la société, 10,8 % pensent que cette composition nereflète pas du tout l’ensemble de la diversité des couches sociales. Comme le montrele tableau ci-dessus, 43 % des experts consultés estiment que la composition du corpsde police et de gendarmerie reflète largement la diversité des couches sociales, voirefortement pour 20,6 % et quelque peu pour 24,3 % des opinions exprimés.

Concernant l’aspect genre, la répartition du personnel de la fonction publiquenous montre la modestie de la participation de la femme dans la gouvernance. Eneffet le taux de féminisation ne dépasse pas 31 %. De même le taux de participationdes femmes fonctionnaires aux postes de responsabilité est faible. Il est de l’ordre de10 % si on ne considère que les postes de responsabilité statutaires et assimilés(postes classés à l’échelle 11 ou grade assimilé. Si on considère tous les postes deresponsabilité, qu’ils soient assimilés aux postes de responsabilité statutaires ou non,ce taux passe à 6 % (51).

6.5.2.3. Indépendance de l’exécutif

Le degré d’indépendance et d’autonomie du pouvoir exécutif par rapport auxautres intervenants dans la vie politique est un élément fondamental pour l’efficacitéde l’action gouvernementale. Il s’agit également d’une condition incontournablepour asseoir un système de gouvernance fondé sur l’imputabilité et l’obligation derendre compte.

Dans ce domaine, les pouvoirs de l’exécutif et le degré de son indépendance ontconnu une évolution sans précédent au cours des dernières années dans le cadre dece qui a été appelé « le gouvernement d’alternance ». Ce gouvernement, composéd’une coalition de partis dont certains étaient depuis de nombreuses années dansl’opposition, exprime la volonté du Souverain du Maroc de moderniser l’appareil del’Etat et d’engager le pays dans un processus démocratique où le gouvernement issude la majorité au Parlement disposerait des pouvoirs et de l’autonomie nécessairespour conduire sa politique.

(51) Rapport établi pour le ministère de la Modernisation des secteurs publics, non publié, 2005.


A la question de savoir si le pouvoir exécutif est indépendant dans les domainesimportants de la politique, comme le montre le tableau 22 ci-dessous, 55 % desmembres du panel des experts ont donné une réponse plutôt positive, alors que prèsde 17 % de l’effectif des experts interrogés considèrent que l’exécutif n’estindépendant que dans très peu de domaines importants de la politique.

6.5.2.4. Représentation dans les services publics y compris dans les organismeschargés de la mise en application de la loi

La prise en compte de la diversité sociale dans le choix des hauts responsables etdes dirigeants à tous les niveaux de l’appareil exécutif a toujours constitué unepréoccupation majeure des autorités supérieures du pays, car aux yeux des citoyens,la crédibilité et la légitimité du système de gouvernance en dépendent.

Le gouvernement est : Fréquence (en %)

Indépendant des agences de l’extérieur dans tous les domaines importantsde la politique 11,0

Indépendant des agences de l’extérieur dans la plupart des domainesimportants de la politique 43,1

Indépendant des agences de l’extérieur dans quelques domainesimportants de la politique 29,4

Indépendant des agences de l’extérieur dans très peu de domainesimportants de la politique 16,5

Total 100,0

Tableau 21Indépendance du pouvoir exécutif


Graphique 13Domaines d'indépendance du pouvoir exécutif

La plupart (43,1 %) Quelques domaines (29,4 %)

Très peu (16,5 %)Tous les domaines (11 %)



Toutefois, comme le montrent les indicateurs socio-économiques exposés dans leprésent rapport, l’extrême pauvreté des couches de la société empêche l’accès àl’éducation d’une importante couche de la société marocaine et, par voie deconséquence l’exercice de hautes fonctions au sein de l’administration malgré l’effortconsidérable consenti par l’Etat en faveur des populations les plus démunies.

Comme le montre le tableau 22 ci-dessus, seulement 31 % sur les 111 expertsconsultés considèrent que la société marocaine est largement représentée au sein dela haute fonction publique, près de 40 % ont plutôt un point de vue mitigé, alors que18 % estiment que la composition de la haute fonction publique reflète à peine ladiversité de la société marocaine.

La composition du corps des hauts fonctionnaires : Fréquence (en %)

Reflète totalement l’ensemble de la diversité des couches de la société 11,7

Reflète largement l’ensemble de la diversité des couches de la société 18,9

Reflète dans une certaine mesure l’ensemble de la diversité des couchesde la société 40,6

Reflète à peine l’ensemble de la diversité des couches de la société 18,0

Ne reflète pas du tout l’ensemble de la diversité des couches de la société 10,8

Total 100,0

Tableau 22Composition du corps des hauts fonctionnaires


Graphique 14Reflet de la diversité sociale dans la composition

du corps des hauts fonctionnaires

Largement (19 %) Quelque peu (40 %)

Totalement (12 %)

Pas du tout (11 %) A peine (18 %)



30 % des experts consultés estiment que le corps des hauts fonctionnaires estreprésentatif des couches de la société, alors que 40,6 % ont un point de vue plutôtmesuré sur cette question. Par ailleurs, 30 % des personnes interrogées exprimentune position négative vis-à-vis de cette question.

Avant tout commentaire au sujet des résultats de cette enquête, il convient desouligner l’absence au Maroc, à ce jour, d’études statistiques fiables sur l’originesociale et ethnique des hauts fonctionnaires. Une telle étude apparaît aujourd’huid’une extrême importance, car elle permettrait d’éclairer certains des aspectsfondamentaux du système de gouvernance au Maroc.

Les résultats de l’enquête figurant au tableau ci-dessous montrent que les expertsinterrogés sont plutôt partagés dans leur opinion sur la représentation sociale deshauts fonctionnaires.

Cette lecture ambivalente s’explique, sans doute, par la double tendance qu’avaitconnue la haute fonction publique au cours de la dernière décennie, marquée à la foispar une plus grande démocratisation des voies d’accès aux fonctions supérieures del’Etat et par un phénomène d’exclusion d’une frange importante de jeunes, issus enparticulier des zones rurales pauvres et éloignées des centres urbains.

6.5.2.5. Transparence et responsabilité du gouvernement

La transparence et la responsabilité dans l’action gouvernementale sont lesinstruments essentiels de la bonne gouvernance. Au cours de la dernière décennie, leMaroc a connu de nombreuses réformes institutionnelles visant à instaurer une plusgrande transparence dans la gestion des affaires publiques. Ces réformes ont concernédes domaines variés : en matière d’organisation et de supervision du processusélectoral, en matière de protection des droits de l’homme et des libertés publiques(création d’une autorité de surveillance où sont représentés les partis politiques et lesreprésentants de la société civile « Conseil consultatif des droits de l’homme »), dansle domaine des affaires et des rapports avec les entreprises (nouveau Code desmarchés publics, Conseil national de la concurrence, Conseil national de l’audiovisuel,Agence nationale de régulation, centres régionaux de l’investissement…).

Ces réformes engagées au cours des cinq dernières années ont, de l’avis desacteurs politiques et économiques, largement favorisé la transparence dans l’actiondu gouvernement. Toutefois, il apparaît à la lumière des résultats de l’enquête quemalgré les nombreuses initiatives prises dans ce sens par le gouvernement, près de50 % des experts consultés estiment que les citoyens demeurent sous-informés, bienque les informations soient disponibles au sein des ministères, et que lesadministrations publiques sont réticentes à produire et diffuser les informations (ex. :absence de codification des lois et des règlements et usage abusif des notes etcirculaires dont la publication n’est souvent pas assurée ; absence de publicationunifiée des appels d’offres des marchés de l’Etat et des collectivités locales quicontraint les entreprises à consulter chaque jour tous les quotidiens nationaux pour


Les informations récentes sur la performance du gouvernement sont : Fréquence (en %)

Librement disponibles et accessibles au public 12,7

Disponibles et accessibles au public, mais à un certain coût officiellementdéterminé 12,7

Disponibles mais pas tout à fait accessibles au public 46,4

Disponibles mais inaccessibles au public 20,0

Ne sont pas disponibles 8,2

Total 100,0

Tableau 23Transparence du gouvernement



Pas tout à fait (46 %)

A un certain coût (13 %)

Librement (13 %)

Non disponibles (8 %)Inaccessibles (20 %)

Graphique 15Transparence du gouvernement, disponibilité et accessibilité

s’informer sur les commandes lancées par les organismes publics). Un projet deportail de l’administration a été lancé par le gouvernement. Il prévoit la création d’unsite-web où seraient régulièrement publiés les appels d’offres de toutes lesadministrations publiques.

Obligation pour le gouvernement de rendre compte

Le gouvernement ainsi que les services de l’administration à différents niveauxsont soumis à de nombreuses procédures de contrôle, en particulier en matièrefinancière et comptable. En tant qu’instance politique, le gouvernement rend comptede sa gestion devant le Roi qui peut démettre de leur fonction les ministres.Le gouvernement est également responsable devant le Parlement qui contrôlel’action gouvernementale à travers le vote de la loi de finances, les lois de règlement,la motion de censure, les questions orales et écrites et les commissions d’enquête


parlementaires (au cours de l’année 2002, désignation pour la première fois decommissions d’enquête parlementaires qui ont convoqué de hauts responsablespour instruire des affaires de détournement de fonds au sein de certainsétablissements publics).

Le dispositif institutionnel mis en place depuis l’adoption de la révision de laconstitution en 1996 montre que le Maroc a développé de façon progressive uneapproche avancée en matière de contrôle politique de l’action gouvernementale.Toutefois, la pratique montre que le parlement ne dispose ni de l’expertise ni desmoyens qui lui sont nécessaires pour être techniquement en mesure d’exiger dugouvernement une véritable reddition des comptes.

En dépit de ce constat, le gouvernement a contribué de façon volontaire àl’amélioration des instruments de reddition des comptes en engageant des réformesimportantes : amendement de la loi organique des finances; adoption de la loi sur la

Le gouvernement : Fréquence (en %)

Agit toujours de façon transparente et responsable 5,5

Agit généralement de façon transparente et responsable 33,6

Agit parfois de façon transparente et responsable 45,5

Agit rarement de façon transparente et responsable 14,5

N’agit jamais de façon transparente et responsable 0,9

Total 100,0

Tableau 24Obligation du gouvernement de rendre compte


Graphique 16Obligation du gouvernement de rendre compte

Parfois (45 %)

Rarement (15 %)Jamais (1 %)Toujours (6 %)

Généralement (33 %)



responsabilité des ordonnateurs et des comptables ; modernisation du systèmed’audit et de contrôle des établissements publics ; introduction progressive de lagestion basée sur les résultats (contractualisation-budgets-programmes).

Bien que récemment entrées en vigueur, ces réformes semblent avoir eu un bonimpact sur l’opinion publique. En effet, les réponses données par le panel des expertsconsultés à ce sujet, confirment une opinion plutôt positive au sujet de l’attitude dugouvernement vis-à-vis de la reddition des comptes.

6.5.2.6. Intégrité des fonctionnaires

La moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption ont été au cœurde la stratégie de développement des gouvernements qui se sont succédé au coursde la dernière décennie. L’intérêt sans cesse croissant accordé à ces questions estétroitement lié au processus de démocratisation de la vie politique engagé au Marocdès le début des années quatre-vingt-dix.

Les premières esquisses d’une stratégie pour le développement de l’éthique et lamoralisation de la vie publique au Maroc ont été définies dans le « Pacte de bonnegestion », adopté de façon solennelle par le gouvernement à la suite d’un colloquenational auquel avaient pris part les représentants des administrations, de lamagistrature, du monde des affaires et de la société civile.

L’un des principaux objectifs recherchés à travers l’adoption collective de ce pacteest de promouvoir une culture d’éthique saine, basée sur les valeurs et les principesdéontologiques, et ce en prônant dans le traitement de la demande des citoyensl’observance de la courtoisie, de la rigueur et de l’honnêteté et en adoptant uneconduite exemplaire à même de renforcer les pratiques irréprochables au sein duservice public.

Une Lettre Royale adressée aux participants au colloque sur la moralisation de lavie publique organisé par le gouvernement avait défini les orientations pour la miseen œuvre d’une politique de lutte contre la corruption. C’est à la lumière de cesorientations que de nombreux projets de textes ont été adoptés ou sont en cours depréparation.

1. La loi 03-01 du 21 juillet 2002 obligeant les administrations publiques à motiverleurs décisions administratives lorsque ces décisions sont défavorables au citoyenprovoque une mutation qualitative dans l’histoire de l’administration marocaine etdans l’édification des bases de l’Etat de droit, ainsi que la création de nouveauxrapports entre l’administration et ses usagers fondés sur l’équilibre et latransparence, ce qui constitue une réelle garantie des droits du citoyen vis-à-vis desactes administratifs qui le concernent.

Cette loi a fait l’unanimité de tous les acteurs politiques quelle que soit leurappartenance, ce qui signifie que cette loi répond aux attentes de tous les Marocains.


Cette loi est, d’une part, une garantie supplémentaire pour la stabilité destransactions et le renforcement de la confiance dans les rapports de l’administrationavec les usagers et, d’autre part, un régulateur juridique qui limite le pouvoirdiscrétionnaire.

Son champ d’action concerne toutes les administrations de l’Etat, les collectivitéslocales et les établissements publics, les services concédés qui ont des prérogativesde puissance publique dans la gestion de services d’intérêt public.

Bénéficient des dispositions de cette loi tous les citoyens, qu’ils soient personnesphysiques, entrepreneurs ou investisseurs, quelle que soit la nature de leurs activitésou de leur qualité juridique.

2. La loi 25-92 du 7 décembre 1992 sur la déclaration des biens. Cette loi obligetous les fonctionnaires et employés de l’Etat, des collectivités locales, desétablissements publics, des membres du gouvernement et du parlement, desconseils des collectivités et des chambres professionnelles de déclarer leurs biensimmobiliers et les valeurs mobilières. Cette déclaration comprend également ladéclaration des biens des enfants mineurs des personnels sus-cités.

Le ministère chargé de la Modernisation des secteurs publics se charge, entreautres, de l’actualisation des dispositions du texte de 1992, en prévoyant l’institutiond’une instance nationale d’éthique chargée de la réception et du suivi desdéclarations. L’importance de ce projet réside dans le fait de permettre aux pouvoirspublics de suivre l’évolution du patrimoine des catégories mentionnées ci-dessustout au long de leur carrière.

3. L’obligation pour les fonctionnaires d’exécuter les jugements administratifsrendus définitifs à l’encontre des personnes de droit public.

La circulaire du Premier ministre n° 4-99 du 17 février 1999 cite le chiffre de 70 000dossiers judiciaires à l’encontre des ministères, des établissements publics, descollectivités locales, des agences autonomes et des offices nationaux dont 95 %intéressent les juridictions administratives.

L’exécution des jugements a toujours posé une problématique en raison de lamultiplicité des phases d’exécution qui commencent par l’ordonnateur en passantpar le contrôleur des dépenses publiques et le comptable public ; pour parer à cettesituation, le gouvernement a mis en place un projet de loi pour l’exécution desjugements prononcés à l’encontre des personnes de droit public, prévoyant la miseen place de dispositifs nécessaires suivants :

– fixer les délais d’exécution des jugements par les personnes de droit public ;

– désigner un responsable chargé de l’exécution des jugements et engager saresponsabilité disciplinaire, civile et pénale en cas de refus d’exécution ;

– prévoir des moyens financiers dans le budget de chaque départementministériel destinés à l’exécution des jugements.


4. La loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs des contrôleurs et descomptables publics.

Cette loi vise la gestion des finances publiques avec rigueur de la part des agentsqui en ont la charge, des ordonnateurs de dépenses publiques, des contrôleurs desengagements de dépenses et des contrôleurs financiers des établissements publics.

Elle définit clairement les responsabilités respectives des ordonnateurs, descontrôleurs et des comptables publics et prévoit, en cas d’infraction, des sanctionspécuniaires à l’encontre des agents qui ont la charge des ces fonctions. Elle détermineles droits et garanties des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publicslorsque leur responsabilité est mise en cause.

5. La législation marocaine comporte des dispositions spécifiquement destinées àréprimer les actes de corruption commis par les agents publics. Celles-ci figurent dansles dispositions du Code pénal marocain et dans la loi créant la Cour spéciale de justice.

Les dispositions du Code pénal concernant l’éthique et la corruption peuvent êtreprésentées comme suit :

– la corruption (articles 248 et 249) ;

– le détournement de fonds (articles 241 et 242) ;

– l’abus de pouvoir (article 250) ;

– l’obtention illégale d’intérêts (articles 245 et 246) ;

– le favoritisme (article 254) ;

– la falsification (articles 334 et 367) ;

– l’abus de confiance et autres appropriations illégitimes (articles 547 et 555).

Outre les dispositions citées plus haut, la loi créant la Cour spéciale de justice confèreà celle-ci, dans ses articles 32 à 37, la répression des crimes de concussion, de corruption,de trafic d’influence et de détournement commis par des fonctionnaires publics.

Ce dispositif fait actuellement l’objet d’une refonte en vue de répondre auxattentes des acteurs économiques et sociaux. En effet, de nombreux indicateursmontrent que le Maroc a encore beaucoup de chemin à faire pour obtenir un bonscore en matière de lutte contre la corruption (la dernière livraison du Rapport deTransparency international classe le Maroc au 54e rang sur un total de 88 pays).

Les résultats de l’enquête auprès du panel des experts consultés confirment cetteanalyse. Comme le montrent le tableau 25 et le graphique ci-après, les experts consultésportent, dans leur grande majorité, un jugement plutôt sévère sur le degré de corruptionau sein de l’exécutif. De nombreux facteurs expliquent cette opinion négative :

– la corruption n’est plus un sujet tabou ; elle fait aujourd’hui partie du débatpolitique national, tant au niveau des instances gouvernementales qu’au sein desorganisations de la société civile, très dynamiques dans ce domaine ;

– de nombreux cas de corruption sont poursuivis devant les juridictionscompétentes du pays et alimentent constamment la presse nationale et les médias ;


L’exécutif est : Fréquence (en %)

Complètement au-dessus de toute corruption 5,4

En grande partie au-dessus de toute corruption 39,7

Quelque peu corrompu 36,9

Largement corrompu 18,0

Total 100,0

Tableau 25Corruption au sein de l’exécutif


Quelque peucorrompu (37 %)

Largementcorrompu (18 %)

Complètementau-dessus (5 %)

En grande partieau-dessus (40 %)

Graphique 17Corruption au sein de l’exécutif


Les citoyens : Fréquence (en %)

Accordent toujours une grande importance à l’intégrité des fonctionnaires 24,6

Accordent généralement une grande importance à l’intégrité desfonctionnaires 35,5

Accordent parfois une grande importance à l’intégrité des fonctionnaires 24,5

Accordent rarement une grande importance à l’intégrité des fonctionnaires 11,8

N’accordent aucune importance à l’intégrité des fonctionnaires 3,6

Total 100,0

Tableau 26Opinions des citoyens sur l’intégrité des fonctionnaires



Graphique 18Opinions des citoyens sur les fonctionnaires

Généralement (35 %) Parfois (25 %)

Rarement (12 %)

Aucune importance (4 %)Toujours (24 %)

– le gouvernement affiche une forte volonté en faveur de la moralisation de la viepublique et du développement de l’éthique dans les services publics.

Selon cette étude, 60 % du groupe d’experts considèrent que les citoyensaccordent une grande importance à l’intégrité des fonctionnaires contre 40 % quiaccordent parfois 24,5 % ou rarement 11,8 % ou jamais de l’intérêt (3,6 %).

6.5.2.7. Capacité, confiance et efficacité des services publics y compris des agenceschargées de la mise en application de la loi

Le pouvoir exécutif dispose de nombreux services d’appui pour la préparation deséléments nécessaires à l’élaboration de ses politiques. Parmi ces services, le départementdes finances joue un rôle essentiel. Il est notamment chargé de préparer les projetsdes lois de finances et veiller à l’exécution de ces lois ; d’élaborer et mettre en œuvrela politique fiscale et douanière ; d’assurer le recouvrement des recettes publiques etle paiement des dépenses publiques ainsi que la gestion de la trésorerie publique.

Au sein du ministère des Finances et de la Privatisation, il existe des services àvocation horizontale :

• La Direction des établissements publics et des participations (DEPP) : elleexerce le contrôle financier de l’Etat sur les établissements et entreprises publics. Elleproduit constamment des rapports surtout lors de la présentation du projet definances au parlement portant sur les performances des établissements publics et ledéveloppement du portefeuille de l’Etat et de la privatisation.

• La Direction de la politique économique générale : elle présente un rapportanalytique intitulé Rapport économique et financier du projet de loi de finances qui apour objet :

– l’analyse de l’évolution de l’environnement économique international etnational ;



– l’état des finances publiques et de la politique budgétaire et fiscale ;

– les perspectives économiques et financières.

• La Direction du Trésor et des finances extérieures : elle participe àl’encadrement et à la régulation de la politique monétaire et bancaire et exerce latutelle sur le secteur financier.

• La Direction du budget :– elle prépare les lois de finances et veille à l’exécution de ces lois ;

– elle prépare les projets de loi et de règlement en matière budgétaire ;

– elle établit le compte général du Royaume.

L’organisation statistique marocaine, à l’instar du modèle français, se caractérisepar l’intégration poussée entre les statistiques et les études économiques.

Dans ce domaine, c’est le Haut Commissariat de la prévision économique et duplan qui propose, en relation avec les autres ministères, les stratégies et les politiqueséconomiques et sociales et prépare les projets de plans de développementéconomique et sociale et en suit l’exécution. Ce département élabore et met enœuvre la politique gouvernementale en matière de population.

Dans cette optique, la Direction de la statistique, le CERED et l’INAC, qui relèventdu Haut Commissariat de la prévision économique et du plan, exercentsimultanément avec les services du ministère des finances une triple mission :collecter et diffuser des données statistiques, conduire ou commander des étudeséconomiques ayant vocation à être publiées et réaliser des études préparatoires àcertaines décisions gouvernementales.

Les organismes d’étude dépendant de ce département ont une expertisereconnue à l’échelon mondial et se composent notamment des services suivants :

– la Direction de la comptabilité nationale ;

– l’Observatoire des conditions de vie de la population (assimilée à une division) ;

– le Centre d’étude et de recherche démographique (CERED) ;

– l’Institut national d’analyse de la conjoncture (INAC) ;

– le Centre national d’évaluation des programmes (CNEP) ;

– le Centre national de documentation (CND).Au niveau stratégique, il existe au Maroc différents organismes qui élaborent des

études sur la conjoncture nationale et internationale et qui sont suivis de près parplusieurs administrations marocaines. Mais ces services travaillent généralementseuls et ne font pas profiter leurs homologues du fruit de leurs études, faute d’unorganisme ayant pour mission de centraliser et de coordonner les tâches provenantde plusieurs sources.

A titre d’illustration, le ministère de l’Intérieur, le ministère des Affaires étrangères,la Défense nationale et les différents services de renseignement produisent tousd’une manière régulière des études et des analyses ayant une portée stratégique,


mais cela d’une manière isolée et hétérogène, d’où la nécessité de la formulationd’une vision nationale et unique d’avenir. C’est pour tirer profit de ce grand potentield’expertise nationale que le souverain du Maroc a créé au cours de l’année 2003 un« Centre Royal des études stratégiques ».

Efficacité des services publics

Comme l’indique la tableau 27 ci-après, l’enquête montre l’ampleur du déficitdans la qualité des services publics rendus aux citoyens. L’analyse du tableau defréquences confirme ce constat, puisque seules 22 % des personnes consultéesestiment de façon non équivoque que l’efficacité des services publics est assurée.

Il convient de signaler également l’absence d’une pratique d’évaluation durendement des services publics. L’évaluation de la performance n’est pas un processus

Les services publics sont : Fréquence (en %)

Toujours assurés avec efficacité 1,8

Généralement assurés avec efficacité 17,5

Parfois assurés avec efficacité 53,2

Rarement assurés avec efficacité 25,7

Totalement inefficaces 1,8

Total 100,0

Tableau 27Efficacité des services publics


Graphique 19Efficacité des services publics

Parfois (53 %)Rarement (26 %)

Inefficaces (2 %)

Toujours (2 %)




permanent et institutionnalisé, aussi dépend-elle essentiellement des circonstances,des personnes responsables et de la logistique mise en place. Ceci permet d’expliquerpourquoi 53,2 % des personnes consultées ont une appréciation mitigée etconsidèrent que les services publics ne sont que parfois assurés avec efficacité.

Accès aux services publics

Le tableau des fréquences démontre les difficultés réelles ressenties par lescitoyens pour accéder aux services publics. L’analyse nous permet d’avancer leslectures suivantes :

– le caractère élitiste d’accès aux services publics : seuls 3,7 % de l’effectifreconnaissent l’accès facile et permanent des citoyens aux services publics ;

Tableau 28Accès aux services publics

Les citoyens : Fréquence (en %)

Ont toujours accès aux services publics facilement 3,7

Ont généralement accès aux services publics facilement 36,1

Ont parfois accès aux services publics facilement 35,2

N’ont un accès facile aux services publics que s’ils appartiennent à des réseaux clientélistes 23,1

Ont difficilement accès aux services publics 1,9

Total 100,0

Graphique 20Accès aux services publics

Parfois (28 %)

Clientélisme (26 %)Difficulté (2 %)Toujours (4 %)





– l’inégalité des chances et le clientélisme qui marquent l’accès aux servicespublics ont pour corollaire l’inefficacité et la corruption au sein de ces services. A cetitre, 25 % des personnes consultées affirment que pour avoir un accès facile auxservices public, les citoyens doivent avoir des relations.

Pertinence des services publics à répondre aux besoins des pauvres

La lecture des données statistiques permet d’avancer les remarques suivantes :l’administration ne serait pas suffisamment attentive aux priorités sociales despauvres, faute de vision et de cadre réglementaire appropriés : à ce titre, à peine 1 %des personnes consultées pense que les services publics répondent parfaitement auxbesoins des pauvres, contre 66,7 % qui voient que les services publics ne répondentpas aux besoins des pauvres, d’où la nécessité de recentrer l’action publique sur lespriorités sociales des classes défavorisées. La faible capacité d’action desadministrations classiques (ministères et collectivités locales) contraste avec ledynamisme de certaines agences autonomes, telles que la Fondation Mohammed Vpour la Solidatité l’Entraide nationale et l’Agence de développement social.

L’accès des citoyens aux services publics de base tels que l’éducation, la santé, lelogement et les prestations d’eau et d’électricité est un des aspects majeurs de labonne gouvernance.

Convaincu de la nécessité de rendre les services publics plus accessibles auxcitoyens et aux entreprises, le gouvernement marocain a adopté au cours des cinqdernières années une série de mesures visant à assurer une administration deproximité. A titre d’exemple, il convient de noter le lancement d’un programmenational destiné à généraliser la distribution de l’eau potable et de l’électricité enmilieu rural à l’horizon de l’année 2007 et la création en 2002 des centres régionauxd’investissement (guichets uniques pour les entreprises).

Les services publics : Fréquence (en %)

Répondent parfaitement aux besoins des pauvres 0,9

Répondent généralement aux besoins des pauvres 8,1

Répondent assez bien aux besoins des pauvres 24,3

Répondent peu aux besoins des pauvres 57,7

Ne répondent pas aux besoins des pauvres 9,0

Total 100,0

Tableau 29Pertinence des services à répondre aux besoins des pauvres



Pertinence des services publics à répondre aux besoins des femmes

Les mêmes remarques soulevées au sujet des pauvres peuvent être appliquéeségalement aux femmes. Seules 2,7 % des opinions exprimées démontrent que lesservices publics répondent parfaitement aux besoins des femmes, contre 45 % quipensent qu’ils ne répondent pas à ces besoins ; d’où la nécessité d’adopter unenouvelle stratégie d’intégration de la femme dans le processus du développement.

Les domaines où les femmes ont le plus besoin des services publics sont la santé,l’alphabétisation, la protection des droits en matière de mariage et de divorce, lagarde des enfants, l’aide sociale aux mères célibataires. Dans ces nombreuxdomaines, ce sont les organismes de la société civile qui suppléent, parfois avecsuccès, le rôle des services publics.


Assez bien (24 %) Peu (58 %)

Ne répondant pas (9 %)

Parfaitement (1 %)

Graphique 21Pertinence des services à répondre aux besoins des pauvres


Les services publics Fréquence (en %)

Répondent parfaitement aux besoins des femmes 2,7

Répondent généralement aux besoins des femmes 13,5

Répondent assez bien aux besoins des femmes 38,8

Répondent peu aux besoins des femmes 40,5

Ne répondent pas aux besoins des femmes 4,5

Total 100,0

Tableau 30Pertinence des services publics à répondre aux besoins de femmes


161Références bibliographiques

Le nouveau Code de la famille, adopté par le parlement marocain en janvier2004 (52), sur l’initiative du Souverain du Maroc, permet une interprétation et uneapplication modernes des règles de la « chariâ islamique » en accordant à la femmeune place importante dans la société marocaine. Ce code, qui reconnaît à la femmede nouvelles garanties (53), nécessitera pour son application une plus grandeproximité et une action plus efficace des services publics, en particulier dans ledomaine de la justice et du fonctionnement des tribunaux. Dans ce cadre, desdépartements spécialisés dans tous les tribunaux compétents ont été créés aussitôtaprès la publication du Code. Par ailleurs, les administrions publiques, les collectivitéslocales ainsi que les ambassades et les consulats du Maroc à l’étranger ont étéappelés par le gouvernement à veiller, chacun en ce qui le concerne, à la bonneapplication des mesures contenues dans le Code de la famille.

Formation des forces de police et de gendarmerie

82,4 % des experts consultés estiment que les corps de police et de gendarmeriesont suffisamment formés pour accomplir leurs tâches efficacement, contre 15,6 %qui ont un avis contraire.


Graphique 22Pertinence des services publics à répondre

aux besoins de femmes


Assez bien (38 %) Peu (40 %)

Ne répondant pas (5 %)

Parfaitement (3 %)

(52) Ce code a été publié au Bulletin officiel n°5184 du 5 février 2004, p. 418-452. Il a été promulgué par ledahir Royal n° 1.04.22 du 12 Dilhijja 1424 (3 février 2004) portant Code de la Famille.(53) Parmi les réformes essentielles apportées par ce code, il convient de citer : la consécration du principed’égalité entre les hommes et les femmes, la polygamie soumise à l’autorisation du juge et à desconditions légales draconiennes, le souci d’équité et de justice, le renforcement de la protection des droitsde l’enfant.


Les forces de la police et de gendarmerie Fréquence (en %)

Sont bien formées pour accomplir leurs tâches efficacement 16,5

Sont à peu près bien formées pour accomplir leurs tâches efficacement 25,7

Sont globalement suffisamment formées pour accomplir leurstâches efficacement 42,2

Sont mal formées pour accomplir leurs tâches efficacement 15,6

Total 100,0

Tableau 31Formation des forces de police et de gendarmerie



Graphique 23Formation des forces de police et de gendarmerie

Mal formées (15,6 %)

Suffisamment formées(42,2 %)

A peu près formées (25,7 %)

Bien formées (16,5 %)

Pas du toutformées (0 %)

Equipement des forces de police et de gendarmerie

S’agissant des moyens mis à la disposition des forces de police, 36,4 % des expertsconsultés considèrent que ces forces sont mal équipées (tableau 32 ci-après). Lespolitiques de restriction budgétaire de ces dernières années n’ont pas permis dedoter la police en effectifs suffisants pour couvrir les besoins de toutes lesagglomérations urbaines. A cette contrainte d’effectifs s’ajoute la difficulté de fourniraux services les équipements nécessaires à leur modernisation, en particulier lesvéhicules de transport et le matériel bureautique et informatique. La loi de financespour l’année 2003 a prévu des mesures budgétaires et la création d’un comptespécial d’appui à la modernisation des forces de police alimenté par un pourcentagede recettes effectuées au titre des contraventions de la circulation routière. Au coursdes deux années qui ont suivi la présente étude, l’Etat a mis en œuvre un programme


ambitieux de modernisation et d’équipement en vue de renforcer la sécurité dans lesvilles et lutter contre les accidents de la circuation routière.

Confiance dans la capacité des organes chargés d’appliquer la loi

Les résultats cumulés de l’enquête figurant dans le tableau 18 (voir plus haut,p. 130) montrent que 71 % des experts consultés ont généralement confiance dans lacapacité des organes chargés d’appliquer la loi, alors que 29 % ont un point de vuedifférent.

Graphique 24Equipement des forces de police et de gendarmerie

Bien (5,5 %)A peu prèsbien (25,5 %)

Suffisant (32,7 %)

Mauvais (35,5 %)

Pas du tout(0,9 %)

Les forces de la police et de gendarmerie Fréquence (en %)

Sont bien équipées pour accomplir leurs tâches efficacement 5,4

Sont à peu près bien équipées pour accomplir leurs tâchesefficacement 25,5

Son globalement suffisamment équipées pour accomplir leur tâchesefficacement 32,7

Sont mal équipés pour accomplir leurs tâches 35,5

Ne sont pas du tout équipées pour accomplir leurs tâchesefficacement 0,9

Total 100,0

Tableau 32Equipement des forces de police et de gendarmerie




(54) Références :• Loi n° 78-00 portant charte communale• Loi n° 79-00 relative à l’organisation des provinces et préfectures• Loi n° 47-96 relative à l’organisation de la Région in « Les collectivités locales en chiffres », 2000,publication du Centre de documentation des collectivités locales, ministère de l’intérieur.

6.5.2.8. Conclusions

Le regard porté par les experts sur l’efficacité de l’administration publique estrelativement critique. Ce constat mérite d’être cependant nuancé, en raison desnombreuses réformes engagées par les autorités marocaines dont l’impact sur lefonctionnement des services publics ne peut être concrètement perçu qu’à moyen etlong termes.

Pour faire face à ses engagements internationaux, le Maroc est cependant appeléà activer les chantiers de modernisation favorisant une politique de proximité,d’efficacité et de transparence des services publics.

Parmi les actions stratégiques figure le projet longtemps affiché par legouvernement visant à développer une véritable politique de déconcentration baséesur le principe de subsidiarité et de responsabilité. La mise en application de cesmesures est une condition nécessaire pour le succès d’autres volets importants, telsque la réforme budgétaire, la maîtrise de la gestion des ressources humaines et lagestion axée sur les résultats.

6.5.3. Gouvernement régional/local (54)

Il n’existe pas au Maroc de « gouvernement régional ou local » au sens anglo-saxon du terme. Le Maroc n’est pas un Etat fédéral, mais un Etat unitaire décentralisé.Les collectivités locales qui composent la nation sont : les régions, les provinces-préfectures et les communes qui disposent légalement de la personnalité juridiqueet de l’autonomie financière. L’Etat leur transfère des attributions suivant le principede subsidiarité. Leur autonomie obéit au principe de progressivité, suivant lequell’Etat accorde l’autonomie de manière progressive. C’est pourquoi le degré dedécentralisation et d’autonomie varie d’un type de collectivité à l’autre. Comparéesaux communes, les collectivités régionales, les collectivités provinciales etpréfectorales ne jouissent que d’une autonomie relatives vis-à-vis du pouvoir central,dans la mesure où l’exécutif de leurs assemblées est assuré par un représentant del’Etat désigné (wali ou gouverneur).

En revanche, les collectivités communales jouissent d’une plus grande autonomie,de ressources et d’un patrimoine qui leur est propre. Par ailleurs, leur organe exécutifest élu parmi les membres de l’assemblée locale.

Que ce soit les collectivités régionales, provinciales ou communales, l’insuffisancedes ressources financières dont elles disposent ne leur permet pas souvent de


s’affranchir totalement de la tutelle de l’Etat et de s’acquitter librement de leursresponsabilités.

Le Conseil régional qui gère les affaires de la région exerce trois types decompétence : des compétences propres, des compétences transférées et descompétences consultatives devant assurer à son territoire un plein développementéconomique et social.

Au niveau des compétences propres, le Conseil régional est chargé des missionssuivantes :

– élaborer un plan de développement économique et social et un schémarégional d’aménagement du territoire ;

– engager les actions nécessaires à la promotion des investissements privés ;

– décider de la participation de la région aux entreprises d’économie mixted’intérêt régional ou inter-régional ;

– adopter toute mesure en matière de formation professionnelle ;

– engager des actions en matière sportive, de solidarité sociale, etc.

L’assemblée provinciale règle par ses délibérations les affaires de la province oude la préfecture (compétences délibérantes) et exerce, en sus, des compétencesconsultatives, soit à la demande des autorités centrales, soit de sa propre initiative.

L’assemblée délibère notamment sur les questions suivantes : les projetsd’emprunt, la concession, l’affermage, la gérance et d’autres formes de gestion desservices publics préfectoraux ou provinciaux, la création de services publicspréfectoraux ou provinciaux, les plans ou programmes de développement régional etde mise en valeur intéressant la préfecture ou la province, la constitution ou laparticipation à des sociétés de développement ou d’équipement régional etd’aménagement du territoire, les projets de décentralisation industrielle, leclassement des routes, leur entretien, etc.

Le cadre juridique de l’organisation provinciale a fait l’objet d’une réforme quitend à modifier en profondeur le statut de l’élu, le régime de l’autonomie de cescollectivités, sa grille de compétences, ses règles de fonctionnement et son régime detutelle.

Cela permettrait de faire de la collectivité provinciale et préfectorale le pivot del’animation économique et du développement local, du développement rural et de lalutte contre les disparités territoriales.

A propos des pouvoirs dont dispose la collectivité communale, celle-ci dispose decompétences propres, transférables et consultatives :

• Les compétences propres sont : le développement économique et social, lesfinances, la fiscalité, les biens communaux, l’urbanisme et l’aménagement duterritoire, les services publics locaux et les équipements collectifs, l’hygiène, la


salubrité, l’environnement, les équipements et les actions socio-culturelles, lacoopération, l’association et le partenariat.

• Les compétences transférables : la réalisation et l’entretien des écoles et desétablissements de l’enseignement fondamental, des dispensaires et des centres desanté et de soins ; les programmes de reboisement, la valorisation et l’entretien desparcs naturels situés sur le territoire de la commune ; la réalisation et l’entretien desouvrages et des équipements de petite et moyenne hydraulique ; la protection et laréhabilitation des monuments historiques, du patrimoine culturel et la préservationdes sites naturels ; la réalisation et l’entretien des centres d’apprentissage et deformation professionnelle ; les infrastructures et les équipements d’intérêt communal.

Le Conseil communal a le pouvoir de :

– régler par ses délibérations les affaires de la commune ;

– définir son plan de développement économique et social, conformément auxobjectifs du plan national ;

– fixer son programme d’équipement et proposer à l’Administration les actions àentreprendre sur le territoire communal pour promouvoir le développement… ;

– donner son avis sur tout projet que l’Etat, ou tout autre collectivité ou organismepublic, entend réaliser sur son territoire ;

– assumer également une fonction de service public en créant, organisant etdécidant les modes de gestion des services publics locaux.

Le Conseil communal décide ou contribue à la réalisation, l’entretien et la gestiondes équipements socioculturels et sportifs notamment :

– les centres sociaux d’accueil, maisons de jeunes, foyers féminins, maisons debienfaisance, asile de vieillards, salles de fêtes, parcs et centres de loisirs ;

– les complexes culturels, bibliothèques communales, musées, théâtres,conservatoires d’art et de musique, crèche et jardins d’enfants ;

– les complexes sportifs, stades et terrains de sports, salles couvertes, gymnases,piscines, vélodromes et hippodromes.

En matière d’habitat, le Conseil décide de la réalisation ou de la participation auxprogrammes de restructuration urbaine, de résorption de l’habitat précaire, desauvegarde et de réhabilitation des médinas et de rénovation des tissus urbains endégradation.

En outre, le Conseil communal veille, d’une part, au respect des options et desprescriptions des schémas directeurs d’aménagement urbain, des plansd’aménagement et de développement et de tous autres documents d’aménagementdu territoire et d’urbanisme et, d’autre part, examine et adopte les règlementscommunaux de construction, conformément à la législation et à la réglementation envigueur.


Le volume moyen des dépenses annuelles enregistrées par les collectivités localess’est élevé à 14 milliards de dirhams. Ces collectivités ont bénéficié d’un volumeannuel moyen de concours de l’Etat sous forme de dotations TVA (7 milliards dedirhams). De même qu’elles ont pu mobiliser des ressources propres d’un montant de6 milliards de dirhams.

Les besoins de financement de leurs dépenses d’équipement ont été couverts parles prêts du Fonds d’équipement communal. Le volume annuel moyen des empruntscontractés auprès de ce fonds est resté stationnaire : environ 1 milliard de dirhams.

A la fin du mandat actuel, les collectivités locales ont bénéficié d’un volume deressources de 82 milliards de dirhams. Ces ressources ont été en grande partieaffectées au fonctionnement (59,5 milliards de Dh).

Les communes rurales n’ont mobilisé que 22 %, tandis que les préfectures etprovinces ont été destinataires de 14 % des ressources courantes totales. Il faut noterenfin que les collectivités locales urbaines ont mobilisé 60 % des ressourcescourantes durant le mandat qui s’achève. Ce sont toujours elles qui ont dépensé plusen emplois courants (67 %). Ces collectivités ont consenti un effort d’investissementde 25,6 milliards de dirhams.

Les dépenses communes à toutes les collectivités locales ont atteint 4,6 milliardsde dirhams, portant ainsi les dépenses globales à près de 90 milliards de dirhams.

Le gap budgétaire entre les ressources et les emplois a été comblé par le Fondsd’équipement communal (7,5 milliards de dirhams).

59 % des investissements programmés par les collectivités locales ont concernéles travaux neufs et les grosses réparations (voiries et réseaux divers), soit 2,3 milliardsde dirhams en moyenne annuellement.

6.5.3.1. Structure et fonctionnement

Pour la collectivité régionale, le Conseil régional est élu pour une durée de six ans.Il se compose de plusieurs catégories de représentants élus au suffrage indirect(représentants des élus des collectivités locales, des chambres professionnelles et dessalariés), assurant ainsi une représentativité des forces locales. Le gouverneur du chef-lieu de région assure l’exécution des délibérations de ce conseil.

A propos de la collectivité provinciale et préfectorale, le dahir de 1963 prévoit quel’assemblée comprenne deux catégories de membres :

– la première est formée de membres élus au suffrage universel indirect parmi lesconseillers communaux de la préfecture ou la province par un collège électoral formépar les conseillers communaux de cette collectivité ;

– la seconde catégorie est formée de représentants des chambres d’agriculture,de commerce et d’industrie et de services, d’artisanat et des pêches.


Les assemblées communales sont élues directement au suffrage universel, leursmembres représentent les circonscriptions électorales urbaines ou rurales.

Les collectivités locales sont soumises à une consultation électorale libre. Demanière générale, des élections locales générales, libres et ouvertes sontrégulièrement organisées au Maroc. Depuis 1976, date de démarrage du processusde décentralisation, le Maroc a organisé pas moins de 5 consultations électoraleslocales, respectivement en 1977, 1983, 1992 et 1997, les toutes dernières électionslocales ont eu lieu le 12 septembre 2003.

Il faut préciser que seules les communes donnent lieu à des élections généralesdirectes ; le nombre d’électeurs inscrits au titre des élections communales du12 septembre 2003 s’élève à 14 620 937 électeurs sur une population totale d’environ30 millions d’habitants, soit environ 50 %. Le nombre de votants est établi à 7 918 640,soit un taux de participation de 54,16 % nettement moins que le score réalisé àl’occasion des élections du 17 juin 1997 qui était de 75 %.

Par contre, les autres collectivités locales – conseils provinciaux et préfectoraux etconseils régionaux – sont pourvues à partir de consultations indirectes de 2e degrépour le cas des conseils provinciaux et préfectoraux, et de 3e degré pour le cas desconseils régionaux.

Au niveau de la structure administrative locale et régionale, celle-ci se déclinecomme suit :

Pour le niveau communal, tous les membres de l’assemblée sont élus au moyendu suffrage universel direct par la population. Par contre, le personnel relevant del’administration communale se compose de trois catégories dont les membres sonttous nommés : le personnel ouvrier ou main-d’œuvre, les cadres subalternes etmoyens administratifs et techniques, les cadres supérieurs administratifs ettechniques. Seul le personnel ouvrier et les cadres subalternes et moyens sontnommés par le président du conseil communal. Pour les cadres supérieurs, ils sont co-désignés par le président du conseil et le ministre de l’Intérieur.

Pour le niveau provincial, si les membres de l’assemblée provinciale oupréfectorale sont tous élus par voie indirecte, ce sont principalement les conseillerscommunaux qui procèdent à la désignation des membres de l’assemblée provincialeou préfectorale. Par contre, il n’y a pas vraiment une administration provincialeautonome distincte des services de l’Etat.

L’administration provinciale ou préfectorale relève de l’administration de l’Etat,elle est placée sous la direction d’un haut fonctionnaire appelé wali ou gouverneur.Par conséquent, tous les membres de l’administration provinciale sont nommés parle gouvernement.Toutefois, le président peut faire appel aux services de l’Etat dans lapréfecture ou la province, par l’intermédiaire du wali ou gouverneur. Cependant, ilfaut relever que la récente Charte provinciale parue le 3 octobre 2002 prévoit la


possibilité pour le président du conseil de disposer d’un embryon d’administrationconstitué par un chef de cabinet et deux (2) chargés de mission dont les modalités denomination et de rémunération sont définies par décret (art. 39).

Dans le cas des conseils régionaux, la situation est quelque peu originale :l’assemblée régionale se compose d’élus et de membres désignés en vertu de la loisur la région qui précise que : « Le conseil régional est composé de représentantsélus des collectivités locales, des chambres professionnelles et des salariés.

Il comprend également les membres du parlement élus dans le cadre de la régionainsi que les présidents des assemblées préfectorales et provinciales sises dans larégion qui assistent à ses réunions avec voix consultative. »

En ce qui concerne l’administration régionale, le président du conseil régionaldispose d’une structure légère composée des fonctions suivantes : un secrétairegénéral de la région, un chargé de mission et un chargé d’étude.

Les agents titulaires de ces postes sont désignés par arrêtés du président duconseil visés par le gouverneur du chef-lieu de région.

L’administration régionale et locale se compose d’hommes et de femmes, la partde ces dernières reste inférieure par rapport à celle des hommes. A cet effet, ilconvient de faire une distinction entre les fonctions électives et les fonctionsadministratives et de gestion. Le pourcentage des femmes occupant des fonctionsélectives est extrêmement faible, sinon nul : 83 femmes élues sur 22 000 soit (0,37 %)dans le dernier mandat qui s’est achevé en août 2003. Ce pourcentage n’a pasbeaucoup évolué à l’occasion des dernières élections de septembre 2003 : sur les22 943 élus, 127 seulement sont des femmes, soit (0,55 %).

Une seule femme a réussi jusqu’à présent à accéder à la présidence d’une assembléemunicipale, en l’occurrence la présidence du conseil municipal de la ville d’Essaouira.

Dans le cas des fonctions administratives et de gestion, les femmes sontnormalement plus nombreuses, même si le chiffre exact des femmes fonctionnairesau niveau local est méconnu. En revanche, le nombre de femmes cadres supérieursest de 3 012 sur un total de 12 000 cadres supérieurs, soit 26 %.

En effet, hormis les appels répétés lancés par les autorités supérieures aux partispolitiques pour favoriser les femmes au niveau des candidatures locales, aucunemesure pratique n’est préconisée pour améliorer leur présence au niveau desassemblées communales. Le procédé de la liste nationale exclusivement réservée auxfemmes lors des élections législatives du 27 septembre 2002 n’ayant pas été reprispour les élections communales du 12 septembre 2003.

Il faut toutefois citer l’initiative prise par le groupement national pour uneprésence effective des femmes dans les collectivités locales, initiative appelée« Appel de Casablanca », signé par 38 associations en août 2003, à la veille des


élections communales de septembre. Cet appel lancé à la direction des partispolitiques propose que 30 % de femmes accèdent aux fonctions électives locales lorsde ces élections, il suggère en outre quelques mesures concrètes pour favoriser laréalisation de cet objectif. Mais il faut reconnaître que cette initiative est intervenuetardivement, à un moment où les choix des partis politiques étaient arrêtés.

6.5.3.2. Efficacité des instruments de contrôle

Les collectivités locales sont des entités jouissant de l’autonomie financière et dela personnalité morale mais demeurent intégrées à l’Etat qui reste dans le systèmemarocain une structure unitaire et indivisible.

Le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales est donc assuré par un mécanisme detutelle qui, après avoir été pendant longtemps lourd et bureaucratique, doit évoluer versun système d’audit souple qui favorise l’efficacité et l’évaluation des résultats.

Le système de tutelle actuel est assuré par une importante administrationdéconcentrée chargée, entre autres, de surveiller pour le compte de l’Etat la marche et lefonctionnement des conseils élus. La tutelle est à la fois administrative et surtoutfinancière. Elle porte aussi bien sur les personnes appelées à gérer les collectivités que surles actes pris pour les personnes en question tant individuellement – cas des présidentsdes assemblées élues par exemple – que collectivement (délibérations des assemblées).

A titre d’exemple,pour les communes toutes les décisions énumérées par l’article 69 de laloi 78-00 du 3 octobre 2002 ne sont exécutées qu’après approbation de l’autorité de tutelle.

L’enquête auprès des experts concernant les mécanismes mis en place pourassurer la responsabilité et la transparence dans la gestion des collectivités a révéléce qui suit : 83,5 % des membres du panel interrogé pensent que ces mécanismessont généralement ou parfois efficaces et efficients.

Par ailleurs, il n’existe pas au Maroc d’organismes spécialement voués à la tâched’observer les pratiques de gestion en vigueur dans les CL et encore moins de fournirl’assistance technique à ces collectivités en dehors bien entendu des mécanismestraditionnels de tutelle et des conseils fournis par les autorités administrativescentrales ou locales.

Toutefois, on peut soutenir que l’Etat arrive tout de même à diffuser et à encouragerles bonnes pratiques de gestion par l’intermédiaire des circulaires qu’il adresserégulièrement aux présidents des CL et qui précisent en détail ce qu’il faut faire et cequ’il faut éviter, notamment en matière de gestion budgétaire et financière (2), dessessions de formation qu’il organise régulièrement au profit des cadres des CL et parlesquelles l’Etat essaye de renforcer l’ancrage des bonnes pratiques (3) à travers lesgrandes conférences nationales – « colloques nationaux des collectivités locales » –durant lesquelles des échanges importants s’opèrent entre élus de différentescollectivité locales et qui constituent une occasion pour eux de s’informer etd’apprendre de leur homologues la manière dont ils auront à affronter les problèmes de


gestion qu’ils rencontrent ; pas moins de sept (7) colloques nationaux des collectivitéslocales ont été organisées au Maroc, dont le plus récent remonte à 1997 (55).

En outre, il y a lieu de relever que l’autorité de tutelle a mis en place unObservatoire national des collectivités locales, sous forme de système organisé dedonnées quantitatives et qualitatives ayant pour objet de rassembler, centraliser etvaloriser l’information sur les entités territoriales, structurant l’information au moyend’un système géographique qui sera dédié à l’aide à la décision.

Le système géographique d’information servira à unifier les concepts, concevoirdes méthodes et assister les communes :

– pour faire de la tutelle un lieu d’orientation et de démarche par la productiondes guides techniques ;

– pour concevoir des méthodes et unifier les concepts ;

– pour assister les différentes collectivités locales à la mise en place de systèmesde gestion des données qui serviront de supports d’information et decommunication pour la promotion des territoires.

Par ailleurs, la tutelle développe une communication destinée aux collectivités localesà travers un package de mesures telles que la publication de brochures et de guidestechniques à l’adresse des élus et des gestionnaires locaux portant sur les ressourcesdocumentaires, les données qualitatives, les statistiques, le conseil, les normes, etc.

Sur le plan financier, un nouveau système de prévision a été établi par l’Etat auprofit des collectivités locales qui a permis à l’autorité de tutelle, d’adopter unnouveau comportement à l’égard des propositions budgétaires des conseils locaux,caractérisé par le respect des prévisions budgétaires des élus moyennant lasurveillance en amont des agrégats macro-budgétaires et l’observation de leurcomportement dans le temps.

Ce nouveau système a été introduit en matière de préparation et d'approbationdes budgets des collectivités locales, puisque ces dernières ont été invitées à bâtirleurs prévisions de recettes et de dépenses sur les réalisations antérieures.

Cette technique de prévision permettra aux collectivités locales de maîtriserl'évolution de leurs charges courantes et de dégager le maximum d'épargnesusceptible de financer les programmes locaux d'investissement ou de servir delevier au recours à l'emprunt, afin que les collectivités puissent jouer leur rôle en tantqu’acteur économique et social fondamental incitatif de l’investissement.

(55) Le premier Colloque national des collectivités locales, organisé en 1978, portait sur le thème de lacoexistence entre élus locaux et représentants de l’Etat. Le second, sur la symbiose qui devrait présider auxRapports entre élus locaux et autorités locales. Quant au dernier colloque, organisé en 1998 sur le thème de ladéconcentration administrative, il avait pour but essentiel d’inciter les administrations centrales à déléguerplus de pouvoirs à leurs représentants au niveau local pour venir en aide aux collectivités locales.


La procédure de l'autorisation de programme sera utilisée pour tous les projetsd'investissement dépassant la durée d’un exercice budgétaire. Cette procédure dontla mise en œuvre sera encouragée, permettra d'appréhender le coût global del'opération d'investissement envisagée et de prévoir les ressources correspondantes ;de sorte à éviter leur emploi dans des utilisations hors programme.

Ces nouvelles techniques visent à rapprocher, autant que possible, la prévisionbudgétaire de la réalité financière des collectivités locales, pour leur permettred’adosser leurs programmes d’équipement sur des recettes sûres et non aléatoires.

En effet, les prévisions budgétaires se font désormais sur la base des réalisationsde recettes et de dépenses constatées durant les trois derniers exercices,contrairement aux prévisions antérieures qui étaient assises sur les émissions derecettes et les autorisations de dépenses.

De même, une nouvelle nomenclature budgétaire a été adoptée introduisant unenouvelle classification fonctionnelle et économique, en recettes comme en dépense,qui vise en particulier :

– l’uniformisation et l’harmonisation des budgets des collectivités locales avec lebudget de l’Etat ;

– l’amélioration de la transparence des opérations budgétaires en recettes et endépenses ;

– la prise en compte des opérations budgétaires des collectivités locales dans lacomptabilité nationale ;

– l’amélioration des procédés de prévision, d’exécution, de suivi et de contrôle desbudgets des collectivités locales ;

– une meilleure exploitation économique des données budgétaires pourl’appréciation des performances.

L’énergie et surtout le temps ainsi libéré ont permis à la tutelle de focaliser sonattention et ses interventions sur les budgets qui présentaient des signes de fragilitéet des risques patents d’instabilité.

En matière de planification du développement local, la tutelle assiste lescollectivités locales dans l’élaboration de leur plan de développement économique etsocial en établissant des canevas directeurs indicatifs qui leur sont envoyés pour lesaider dans cette tâche, de même qu’elle définit des programmes de formation continuedestinés aux cadres de ces collectivités locales en vue de les adapter aux nouvellesmissions telle que la planification stratégique et la programmation pluriannuelle desinvestissements que les collectivités locales sont appelées à mettre en place.

6.5.3.3. Capacité

La capacité peut être analysée à travers les ressources financières et humaines. Lesressources financières des collectivités locales sont de trois types :


– les ressources propres sur lesquelles les collectivités locales disposent d'unpouvoir considérable ;

– les ressources transférées dont la décision d'octroi relève d'autres acteurs ;

– le produit de l’emprunt.

Les ressources des collectivités régionales sont issues d’un régime fiscal propre,composé dans son ensemble d’impôts et de taxes additionnels aux produits fiscauxcommunaux et provinciaux :

– une part du produit de l’impôt sur les sociétés ;– une part du produit de l’IGR ;– une taxe additionnelle sur la taxe spéciale sur les véhicules automobiles ;– une taxe additionnelle à la taxe d’édilité ;– une taxe additionnelle aux contrats d’assurance ;– une taxe sur le permis de chasse ;– une taxe sur les exploitations minières ;– une taxe sur les services portuaires…

Les régions pourraient aussi compter sur le soutien d’un Fonds de péréquation etde développement régional.

Ce fonds pourrait être alimenté par les subventions de l’Etat et la contribution desrégions disposant d’un excédent de recettes.

Les ressources des collectivités provinciales et préfectorales sont constituées derecettes ordinaires (impôts, taxes et redevances qu’elles sont légalement autorisées àpercevoir) et les recettes extraordinaires (emprunts, subventions, fonds de concours,dons, legs).

Pour la collectivité communale, les ressources propres se composent de :– la taxe urbaine, la taxe d’édilité, la patente (gérées par l’Etat) ;– 37 taxes gérées directement par la commune ;– les revenus du patrimoine (location, services rendus).

Les ressources propres représentent 46 % de l’ensemble des ressources descommunes.

L’application du principe de « la primauté des recettes sur les dépenses » fait queles collectivités locales marocaines sont contraintes de réaliser leurs recettes pourpouvoir procéder à la programmation des dépenses.

Les ressources transférées par l’Etat sont constituées des 30 % de la TVAreprésentant 46 % des ressources des CL.

La répartition du produit de la TVA au profit des collectivités locales est soumise àdes critères objectifs et prédéfinis. La globalisation dont fait l’objet dorénavant cetteressource renforce considérablement l’autonomie financière locale. Les collectivitéslocales connaissent à l’avance la part de TVA qui leur revient.


La communication du montant affecté à la commune préalablement àl’établissement de son budget permet aux gestionnaires locaux d’améliorer leurcapacité prévisionnelle et de rationaliser leurs choix en matière de dépenses.

L’emprunt local représente 8 % de l’ensemble des ressources des collectivitéslocales. L’emprunt se fait auprès d’un organisme spécialisé : le Fond d’équipementcommunal (FEC), sorte de banquier des collectivités locales. Le produit de l'empruntcontribue au financement de l'investissement local. Cependant, le financement deséquipements locaux par l'emprunt est l'affaire des communes initiées.

La fonction budgétaire et financière des collectivités locales marocaines est bienencadrée par les autorités supérieures, tant au point de vue des dépenses qu’au pointde vue des revenus (recettes).

Dans le domaine des dépenses, les CL ne peuvent dépenser leur ressourcescomme elles l’entendent. Les trois lois régissant respectivement les communes, lesprovinces et préfectures et les régions précisent les dépenses obligatoires que cescollectivités doivent impérativement inscrire dans leurs budgets.

En outre, le budget des collectivités locales est soumis à l’approbation préalabledes autorités supérieures. Ce qui permet à celles-ci d’apprécier toutes les catégoriesde dépenses projetées par ces collectivités.

Cependant, la principale limite à l’autonomie des collectivités locales marocainesdans le domaine des dépenses réside dans l’insuffisance des ressources financièresdisponibles comparativement aux besoins de fonctionnement et surtout desinvestissements liés aux équipements, infrastructures et services dont elles ont la charge.

D’abord, les taux d’imposition des taxes locales sont définis par les textes, et lescollectivités locales ne peuvent dépasser le taux maximum indiqué.

Ensuite, les impôts locaux les plus importants (taxe d’édilité, taxe urbaine et la partdes CL de l’impôt TVA…) sont pratiquement gérés et collectés par les servicesfinanciers relevant de l’Etat au profit des CL.

Enfin, la capacité technique, managériale et exécutive des services des CLdemeure relativement faible et ne leur permet guère de maîtriser les procédures derecouvrement prévues par les textes. C’est ainsi que pour les communes, parexemple, le poste « reste à recouvrer » atteint annuellement des proportionsimportantes, ce qui en dit long sur la faible autonomie réelle de ces collectivités enmatière de gestion de leurs recettes.

Les critères de répartition concernant les collectivités locales sont ceux définispour la répartition du revenu de la TVA. La répartition de ce revenu à caractèrenational entre les différentes entités territoriales est effectuée sur la base d’unecirculaire du ministre de l’Intérieur qui date de 1996.

C’est ainsi que pour les préfectures et provinces, les critères pris en considérationse fondent sur :


– les charges salariales supportées par ces collectivités ;

– un montant forfaitaire garantissant des ressources minimales permettantd’assurer la gestion ;

– la superficie : une dotation proportionnelle à la superficie de chaque province etpréfecture est accordée ;

– la démographie permettant de prendre en considération la population dechaque entité.

Dans le cas des communes, trois critères sont pris en considération :

– un montant forfaitaire égal pour l’ensemble des communes ;– le potentiel fiscal permettant de corriger les disparités de la répartition des

richesses fiscales ;

– la promotion des ressources propres : ce critère consiste à donner plus auxcommunes ayant fourni un effort d’amélioration de leurs ressources.

Les objectifs recherchés par ces critères de répartition qui n’incluent pas lesrégions sont au nombre de trois :

– la réduction des inégalités entre les collectivités ;

– la responsabilisation des collectivités en matière d’amélioration de leursressources fiscale ;

– la modernisation du système de gestion budgétaire, permettant une meilleureprévision budgétaire et une réelle autonomie fiscale.

L’autonomie de gestion financière accordée aux collectivités locales depuis 1996,basée sur la logique d’une dotation globale, a été mal utilisée par les communes quiont eu tendance à utiliser leur dotation plutôt pour des dépenses de fonctionnementque pour des dépenses d’investissement. De même que la faible part réservée àl’investissement a été dépensée dans des projets dont la plupart ne répondent pas auxattentes urgentes des citoyens. Ajoutons à cela que beaucoup de dépensesd’investissement prévues n’ont pas été engagées, ce qui a accumulé un excédent detrésorerie inquiétant (56).

L’enquête révèle que 46,4 % des experts consultés estiment que les collectivitéslocales disposent des capacités pour assumer efficacement les responsabilitésdécentralisées qui leurs sont assignées, contre 53, 6 % qui jugent que ces capacitéssont faibles ou insignifiantes. 44,1 % pensent que les procédures d’allocation desressources pour la prestation des services rendus au niveau des collectivités localespermettent une répartition équitable, contre 55,8 % qui considèrent ces procéduresinéquitables.

6.5.3.4. Capacité de réagir

Les collectivités locales disposent des moyens de réagir face au pouvoir central,notamment des moyens judiciaires en cas de conflit avec les autorités de tutelle.


6.5.3.5. Conclusions

Les missions attribuées aux collectivités locales peuvent être appréhendées àtravers le principe de subsidiarité qui détermine la vocation et la vision de chacunedes collectivités locales. Au Maroc, l’Etat a pour vocation et responsabilité de définirles politiques et orientations générales, la planification nationale et les prévisionsfinancières pour assurer le développement économique et social national. Lavocation de la région est le développement économique équilibré du territoire. Sur leplan de la vision, la région constitue un cadre de programmation régionale, decohérence et de synthèse. Quant aux provinces et aux préfectures, leur vocation estle développement social et rural. Sur le plan de la vision, elles constituent un cadre deprogrammation et de coordination.

La commune a pour vocation le développement économique et social local et lasatisfaction des besoins de base et de proximité. Elle constitue un cadre deprogrammation des besoins de base. Au Maroc, elle a depuis plus d’un quart de sièclepris de plus en plus d’ampleur dans la vie locale. Disposant de compétencesgénérales, le conseil communal élu a de larges pouvoirs et une autonomie réelle,contrairement aux autres collectivités locales qui demeurent assujetties à une tutelleétatique omniprésente.

6.6. Accès en termes de proximité, accès en termes de coût, qualité etorientations des institutions de prestation de services vers lespauvres et les femmes

6.6.1. Introduction

Comme cela a été exposé dans les chapitres précédents, l’évaluation du systèmede gouvernance peut être abordée selon différentes approches : juridique etinstitutionnelle, lorsqu’elle se rapporte aux droits civiques et politiques ;économique lorsqu’elle met en exergue les mécansimes qui favorisentl’investissement et le développment de l’entreprise.

Le présent chapitre vise à aborder le système de gouvenance à travers la capacitédes administrations à rendre accessibles leurs prestations aux citoyens et auxentreprises. L’accessibilité est ici mesurée en termes de proximité, de coût et dequalité des prestations rendues aux populations.

(56) Ce montant comprend trois sortes de ressources non utilisées:• des crédits ouverts mais non engagés ;• des crédits engagés mais non mandatés ;• des crédits libres d’utilisation, c’est-à-dire non programmés.L’excédent de trésorerie est une accumulation de crédits non utilisés sur plusieurs exercices budgétaires,par exemple :– pour l’exercice 1999-2000, il était de 9,6 milliards Dh ;– pour l’exercice 2000-2001, il est passé à 11,1 MDh donc une augmentation de 1,5.L’excédent de trésorerie est destiné à l’équipement, mais il n’est pas mobilisé.


6.6.2. Accès en termes de proximité aux services, utilités, ressourcesproductives et justice

6.6.2.1. Qualité, coût et accès aux services de santé

Contrairement à une idée largement répandue, la majorité des ménagesquestionnés considère que l’accès au centre de soins le plus proche est relativementaisé (très facile ou facile) dans 51,8 %, des cas contre 17 % pour lesquels l’accès estdifficile, voire « très difficile » (16 %) (v. tableau 33 ci-dessous).

Dans quelle mesure est-il facile pour vous d’atteindre le centre médical Fréquence (en %)public le plus proche ?

Très facile 24,9

Facile 26,9

Pas facile 14,7

Difficile 17,5

Très difficile 16,0

Total 100,0


Tableau 33Proximité des centres de santé publique

La qualité des services de santé publique dans la localité donne lieu à une« bonne » ou « très bonne satisfaction » pour 22,3 % des ménages et une satisfactionplutôt moyenne pour 35,1 %, ce qui correspond malgré tout à une appréciationrelativement positive pour 57,4 % des foyers interrogés. Ces services sont jugésmauvais ou très mauvais pour 39,1 % et inexistants pour seulement 3,5 % desménages (voir tableau 34 ci-après).

Comment jugez-vous la qualité des services de santé publique dans Fréquence (en %)votre localité ?

Très bonne 3,9

Bonne 18,3

Passable 35,1

Mauvaise 30,2

Très mauvaise 9,0

Centre absent 3,5

Total 100,0

Tableau 34Qualité des services de santé publique



Tableau 35Coûts médicaux

Comment jugez-vous le coût des services médicaux et des services Fréquence (en %)connexes que vous recevez des structures médicales publiques ?

Disponibles gratuitement 22,9

Pas cher 13,6

Assez cher 16,7

Cher 31,8

Très cher 15,0

Total 100,0


L’accessibilité aux soins médicaux peut également être mesurée par les coûtsgénérés des services dispensés : 22,9 % des ménages attestent la disponibilité et lagratuité des services de santé. 13,6 % jugent que ces services ne sont pas chers. Enrevanche, 31,8 % des ménages estiment que les services médicaux et les servicesconnexes qu’ils recoivent des structures médicales publiques sont « chers » et « assezchers » pour 16,7 %, voire très chers pour 15 % (v. tableau 35 ci-après).

L’opinion exprimée par la majorité des ménages questionnés s’expliquedavantage par l’état d’indigence des populations que par le niveau des tarifs facturésdans les hôpitaux publics qui sont particulièrement bas par rapport aux tarifs deshôpitaux privés. C’est sans doute ce qui a poussé le gouvernement à réviser à lahausse les tarifs des prestations de santé publique au cours de l’année 2004 (57).

(57) Les nouveaux tarifs ont été publiés dans le B.O. n° 5210 du 6 mai 2004, dans l’arrêté conjoint duministre de la Santé et du ministre des Finances et de la Privatisation n° 10-04 25 du 25 mars 2004, fixantles tarifs des services et prestations rendus par les hôpitaux et services relevant du ministère de la Santé.Ces tarifs ont connu une augmentation sensible allant dans la majorité des cas du simple au double.

6.6.2.2. Qualité, coût et accès aux services d’éducation

L’offre de services en matière d’éducation publique constitue un élémentimportant qui entre en ligne de compte dans l’évaluation du système degouvernance d’un pays. Les conclusions de l’enquête diffèrent selon que l’ons’intéresse à la qualité de cette éducation (à travers ses différents cycles de scolarité),à la proximité de l’école à fréquenter par les enfants en âge d’être scolarisés, au degréd’accessibilité financière ou encore à la qualité de l’infrastructure scolaire.

Le jugement de la qualité de l’éducation publique dans la localité a été fait dans unordre décroissant en partant du primaire pour arriver au second cycle du secondaire,en passant par le 1er cycle du secondaire. C’est ainsi que l’appréciation positive del’école, correspondant à la sommation des trois premières modalités (très bien, bien etpassable) s’établit à son plus haut niveau (72,4 %) pour l’enseignement primaire,


décroît à 62 % pour l’enseignement du premier cycle du secondaire, pour atteindreson niveau le plus bas (53,2 %) pour l’enseignement du second cycle du secondaire.

L’école primaire se distingue tout aussi nettement dans les perceptionsnégatives de l’éducation vu qu’elle capte 18,1 % de la qualité dite mauvaise contreun taux de 9,3 % seulement pour cette même modalité dans le second cycle.Nonobstant les sans opinion, cet ordonnancement n’est inversé que dansl’expression de l’offre d’éducation où le manque est davantage ressenti au niveaudu second cycle (24,8 %), puis du 1er cycle (14,5 %) et enfin de l’enseignementprimaire qui ne connaît qu’un faible taux de demande insatisfaite (0,1 %) (v. tableau 36,graphe et encadré 6).

Tableau 36Qualité de l’éducation nationale

Comment jugez-vous la qualité de l’éducation publique dans votre localité ?

Qualité Education primaire Education collégiale Education secondairede l’éducation Fréquence (en %) Fréquence (en %) Fréquence (en %)

Très bien 5,3 3,4 2,9

Bien 29,5 24,1 20,7

Passable 37,6 34,4 29,6

Mauvaise 18,1 11,2 9,3

Très mauvaise 5,8 4,6 3,1

Sans opinion 3,7 22,3 34,4

Total 100,0 100,0 100,0


Graphique 25Qualité de l’offre de l’éducation nationale selon les trois cycles d’enseignement

Inst

itutio

nsab

sent

es

Très

bie

n

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Bien

Pass

able

Très

mau

vaise

Sans

opin

ion

Mau

vais

e

Collège

Secondaire

Primaire


Encadré 6

Importance de l’offre d’éducation assuré par le système éducatif national

L’offre d’éducation assurée par le système éducatif national ressort de l’importance decertains indicateurs clefs relatifs à l’année scolaire 2002-2003.

i. Le nombre total d’élèves scolarisés au niveau du primaire et du secondaire s’élève à5 761 250 se répartissant entre 2 647 227 (45,9 %) pour les filles et 3 114 024 (54,1 %) pourles garçons.

ii. Le personnel enseignant mobilisé à cet effet est de 233 440 dont 93 003 sont desfemmes, soit 39,8 %.

iii. Au plan des infrastructures, il y a lieu de relever que cette offre d’éducation correspondà 8 569 établissements disposant de 127 958 salles de cours et assurant 183 685 classes.

iv. Analysée selon les deux cycles d’enseignement, l’analyse des données disponiblesfait ressortir que l’essentiel de l’offre d’éducation est concentrée au niveau du primairequi s’adjuge 71,2 % de l’effectif des élèves scolarisés, 78,7 % des établissements, 69,2 %des salles de cours, 73,1 % des classes, 62,3 % des enseignants hommes et 68,2 % desenseignants femmes. Le gros de cet effort est pris en charge par le secteur public, lacontribution du secteur privé à l’offre d’éducation demeure limitée, le nombre d’élèvesscolarisés est inférieur à 2 %.

v. L'offre d’éducation qui échoit au monde rural n’est pas négligeable, celle-ci estconséquente au regard du poids de la population rurale dans la population totale. Eneffet, sur une population totale estimée en 2003 à 30,088 millions de personnes, lacomposante rurale s’élève à 12,844 millions (42,7 %) contre 17,244 millions (57,3 %) pourla partie urbaine. L’offre d’éducation bénéficiant au monde rural se décline par lesindicateurs suivants : 39 % des élèves scolarisés dont 36,7 % sont des filles ; l’infrastructuredédiée au monde rural absorbe 54,6 % des établissements, environ 46 % des salles, 47 %des classes ; 39 % de l’effectif total du personnel enseignant dont 27 % sont des femmes.

Ensuite, la question cherchant à appréhender la facilité d’atteindre, pour lesenfants de la localité, l’école la plus proche montre que l’école primaire est d’accèsrelativement facile pour 81,8 % des enquêtés, comparativement aux établissementsdu premier cycle du secondaire où le taux n’est plus que de 50,1 % et à ceux dusecond cycle pour lequel 39,6 % estiment qu’ils sont d’accès très facile ou facile. Ainsi,les difficultés d’accessibilité augmentent avec le changement de type d’établis-sement. En effet, les enfants de la localité sont amenés en fonction de leurprogression scolaire à passer d’une école primaire, généralement communale, à uncollège pouvant desservir plusieurs communes, pour finir dans un lycée, souventsitué dans une agglomération à caractère urbain. Selon les exigences de la cartescolaire ces établissements se trouvent placés par leur nature de plus en plus loin dulieu de résidence. Les difficultés ainsi exprimées sont en fait le corollaire del’enclavement, de l’insuffisance des transports publics et de la faiblesse des capacitésd’accueil dans les internats (voir tableau 37 et graphe).


Tableau 37Proximité des institutions de l’Education nationale


Dans quelle mesure est-il facile pour les enfants de votre localitéd’atteindre l’institution éducative la plus proche ?

Qualité d’accès L’école primaire Le collège Le lycéeFréquence (en %) Fréquence (en %) Fréquence (en %)

Très facile 43,9 19,6 15,4

Facile 37,9 30,4 24,2

Pas facile 7,1 12,5 14,2

Difficile 5,9 8,9 10,0

Très difficile 3,6 10,9 10,2

Sans opinion 1,6 17,7 26,0

Total 100,0 100,0 100,0

Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès ménages, novembre 2003.

Graphique 26Proximité de l’école

0

10

20

30

40

50

Inst

itutio

nsab

sent

es

Très

faci

le

Faci

le

Pas f

acile

Très

diff

icile

Diff

icile

Sans

opin

ion

Secondaire 1

Secondaire 2

Primaire

A noter ici, dans un souci de cohérence, à propos de l’insuffisance de l’offre, qu’onretrouve les mêmes ordres de grandeur que ceux observés dans le traitement de laqualité de l’éducation. Si la demande en enseignement primaire est quasimentsatisfaite, celle en enseignement du secondaire reste fortement déficitaire à hauteurde 13,9 % pour le premier cycle et de 21,6 % pour le deuxième cycle du secondaire.

En troisième lieu, les difficultés financières constituent une entrave importante quifreinent le développement de la scolarisation. En effet, pour les enfants scolarisés, auxdifficultés physiques de rejoindre l’école vient s’ajouter pour 59,9 % des personnes


consultées l’incapacité de prendre en charge les frais de scolarité. Le faible taux des sansopinion (2,1 %) qui correspond aux personnes n’ayant pas d’enfant ou sans informationsur le sujet, illustre le grand intérêt porté à l’éducation en dépit des difficultésmatériellesqui peuvent entraver une bonne scolarisation (v. tableau 38).

Tableau 39Appréciation de la qualité de l’infrastructure d’éducation

1. Adéquation des bâtiments

Comment appréciez-vous dans votre localité l’adéquation Fréquencedes bâtiments ? (en %)

Très bien 6,8

Bien 28,8

Passable 40,4

Mauvaise 17,2

Très mauvaise 3,3

Sans opinion 3,5

Total 100,0

Avez-vous vous-même ou les membres de votre famille jamais été empêchés Fréquence d’aller à l’école pour incapacité de supporter les dépenses d’éducation ? (en %)

Oui 38,0

Non 59,9

Sans opinion 2,1

Total 100,0

Tableau 38Absence de moyens financiers pour frais de scolarité


En quatrième et dernier lieu, l’offre d’éducation présente, selon l’appréciation despersonnes sondées, une forte similitude entre l’adéquation des bâtiments et laqualification des enseignants, pendant qu’une plus lourde carence est enregistrée auniveau des livres et autres supports pédagogiques. En effet, les pourcentagescumulés pour les trois premières modalités à connotation positive en faveur dusystème éducatif (très bien, bien et passable) atteignent 76 %, 78,3 % et 54 %respectivement pour les bâtiments, les enseignants et les supports didactiques. Parailleurs, le matériel pédagogique connaît un grand dysfonctionnement et sedistingue nettement en termes de mauvaise ou très mauvaise adéquation (27,4 %) eten tant que service absent (18,6 %).


3. L’adéquation des livres et autres matériels didactiques

Comment appréciez-vous dans votre localité l’adéquation des livres Fréquenceet autres matériels didactiques ? (en %)

Très bien 2,7

Bien 17,4

Passable 33,9

Mauvaise 21,6

Très mauvaise 5,8

Sans opinion 18,6

Total 100,0


2. Qualification des enseignants

Comment appréciez-vous dans votre localité la qualification Fréquence des enseignants ? (en %)

Très bien 6,0

Bien 31,7

Passable 40,6

Mauvaise 13,9

Très mauvaise 3,5

Sans opinion 4,3

Total 100,0

Graphique 27Appréciation de la qualité de l’infrastructure d’éducation

0

10

20

30

40

50

Serv

ices

abse

nts

Très

bie

n

Bien

Pass

able

Très

mau

vaise

Mau

vais

e

Enseignants

Livres et matérielsdidactiques

Bâtiments



6.6.2.3. Accès aux services socio-économiques d’électricité et d’eau

L’accès à l’infrastructure socio-économique fait une grande place à l’infrastructured’appui, notamment dans ses composantes d’électrification et d’alimentation en eaupotable. C’est ainsi que l’on a dénombré 71,8 % et 77,4 % de personnes ayant déclaréavoir un accès sûr respectivement à l’eau potable et à l’électrification. Cette situation estle résultat des deux grands programmes ambitieux lancés par le gouvernement depuisla fin de la décennie quatre-vingt-dix que sont le Programme d’électrification ruraleglobale (PERG) et le Programme d’alimentation générale en eau en milieu rural (PAGER).

Les réponses à la question de savoir si la commune se charge du ramassage desordures ménagères dans la commune de résidence comptent 36,8 % de réponsesfavorables, contre 49,4 % où ce genre d’assainissement n’est pas opéré (v. tableaux 40à 42) relatifs à l’accès aux services socio-économiques.

Avez-vous accès à l’eau potable ? Fréquence (en %)

Oui 82,3

Non 17,7

Total 100,0

Tableau 40Accès à l’eau potable

Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès des ménages (novembre 2003).

Avez-vous accès à l’électricité ? Fréquence (en %)

Oui 78,4

Non 21,6

Total 100,0

Tableau 41Accès à l’électricité


Est-ce que votre commune se charge de ramasser les ordures Fréquence (en %)ménagères dans votre communauté ?

Oui 59,6

Non 40,4

Total 100,0

Tableau 42Accès à un endroit sûr pour déposer les ordures ménagères



6.6.2.4. Accès aux ressources productives

Dans le secteur agricole, le bénéfice des services de vulgarisation et le privilège dedisposer d’une terre cultivable restent très limités. Près de 60 % ne sont pas concernésou ignorent l’existence de ce genre d’assistance. L’entrée en possession d’unlogement modéré se situe pour sa part dans les mêmes proportions d’exclusion quecelles observées dans le bénéfice des soutiens dans le secteur agricole. En effet, 59,1% des réponses expriment leur exclusion du processus d’accès au logement, enpropriété ou en location, à coût modéré, contre 34,8 % des ménages qui estimentavoir un accès aisé ou avoir des facilités pour disposer d’un logement.

La question sur l’emploi a été formulée de sorte à pouvoir se prononcer sur lesopportunités d’emploi offertes au sein de la localité de résidence des enquêtés. Lesrésultats ont conduit à dire que le défaut de possibilité d’embauche rémunéré estobservé dans 83,9 % des cas, contre 10,8 % seulement de disponibilité favorables. LeCrédit agricole souffre d’une communication insuffisante, de telle sorte que près dutiers des personnes consultées, soit 31,3 %, ont répondu ne pas avoir d’opinion surcette question. Un paysan sur deux (49,9 %) affirme ne pas y avoir droit, alors que16,7 % conçoivent pouvoir en bénéficier.

L'utilisation de l’irrigation n’est envisageable que pour 5 % de l’échantillon, contre50,9 % pour lesquels ce système n’est pas accessible. On rencontre ici également ladéfaillance du système d’information en enregistrant 42,3 % des personnes sansopinion sur la question. En effet, en dehors des bassins de la grande hydraulique, lesprogrammes de vulgarisation et de développement local participatif ne sont quefaiblement développés, s’agissant de la mise en œuvre de périmètre de petite etmoyenne hydraulique notamment (v. tableaux 43 à 48).

Avez-vous accès aux services agricoles publics ? Fréquence (en %)

Oui 9,7

Non 55,2

Sans opinion 35,1

Total 100,0

Tableau 43 : Accès aux services agricoles

Tableau 44 : Accès au logement

Avez-vous ou pouvez- vous avoir accès facile au logement à coût Fréquence (en %)modéré (propriété ou location) ?

Oui 34,8

Non 59,0

Sans opinion 6,2

Total 100,0



Avez-vous accès à un système d’irrigation pour vos activités Fréquence (en %)agricoles ?

Oui 6,8

Non 50,9

Sans opinion 42,3

Total 100,0

Tableau 48Accès à un système d’irrigation


Est-il possible d’avoir accès à un emploi rémunéré dans votre Fréquence (en %)communauté ?

Oui 103

Non 83,9

Sans opinion 5,8

Total 100,0

Tableau 46Accès à un emploi rémunéré


Avez-vous accès à un crédit agricole public ? Fréquence (en %)

Oui 18,7

Non 50,0

Sans opinion 31,3

Total 100,0

Tableau 47Accès au crédit agricole public


Avez-vous accès facile à la terre cultivable (propriété, location Fréquence (en %)ou autre moyen) ?

Oui 18,4

Non 57,1

Sans opinion 24,5

Total 100,0

Tableau 45Accès à la terre cultivable



6.6.2.5. Accès à la justice

Tableau 49Accès aux tribunaux

Les tribunaux de première instance : Fréquence (en %)

Sont toujours accessibles aux citoyens dans un délai de 3 jours au plus 24,3

Sont en général accessibles aux citoyens dans un délai de 3 jours au plus 35,5

Sont parfois accessibles aux citoyens dans un délai de 3 jours au plus 15,9

Sont rarement accessibles aux citoyens dans un délai de 3 jours 22,4

Ne sont jamais accessibles aux citoyens dans un délai de 3 jours 1,9

Total 100,0


6.6.2.6. Accès aux services publics de sécurité

La demande d’aide en matière d’affaires criminelles est orientée, comme il se doit etde façon quasi générale (96,8 %), vers les institutions de sûreté représentées par lapolice ou la gendarmerie auxquelles se sont ajoutés les auxiliaires des autorités locales.En second lieu vient l’expression de la solidarité par l’alerte des voisins et amis (58,3 %)suivie à quelques longueurs par une demande d’assistance à une escouade locale ou àun groupe de surveillance (35 %) et, à défaut, par le fait de s’en occuper soi-même. Anoter que 7,4 % ne solliciteront aucune aide en la matière (v. tableau 50 ci-dessous).

En ce qui concerne les affaires criminelles, à qui demanderiez-vous Fréquence (en %)de l’aide de préférence ? Oui Non

Police/gendarmerie/autorité locale 96,8 3,2

Chef de la communauté ou conseiller 32,2 67,8

Voisins et amis 58,3 41,7

Escouade locale/groupe de surveillance 35,0 65,0

S’en occuper soi-même 31,1 68,9

Autres (veuillez spécifier) 9,8 90,2

Aucune personne 7,4 92,6

Tableau 50Demande d’assistance

Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès des ménages , novembre 2003.

La manière dont la police, la gendarmerie et les autorités locales mènent leursactivités est perçue comme bonne ou très bonne pour 31,6 % et passable pour44,3 %, soit un score favorable de 75,9 %. Cette manière est ressentie négativementou très mauvaise par une personne sur cinq (21,5 %) (v. tableau 51 ci-après).


Tableau 52Rôle du tribunal traditionnel et des tribunaux officiels

dans l’application des lois

Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès des ménages. , novembre 2003.

Pensez-vous que les gens de votre localité Fréquence (en %) Fréquence (en %)obtiennent justice de façon équitable auprèsdes tribunaux ? Tribunal traditionnel Tribunaux officiels

Oui 23,7 38,1

Non 12,8 43,9

Pas de recours 63,5 18,0

Total 100,0 100,0

6.6.3. Adéquation et qualité des services de transport

En matière de transport, les dessertes routières sont considérées commemauvaises (40 %) voire très mauvaises (25,6 %), pendant qu’on juge moinssévèrement les moyens de transports, qui sont pourtant liés à l’état des routes,considérés comme mauvais pour 25,7 % et très mauvais pour 15,4 % seulement. Enguise de confirmation, l’adéquation des moyens de transport est considérée commenettement meilleure que celle des routes, les pourcentages cumulés pour les troispremières réponses favorables s’établissent à 58,3 % pour les premiers contre 34,4 %

Comment jugez-vous la manière dont la police, la gendarmerie et Fréquence (en %)les autorités locales mènent leurs activités ?

Très bien 5,7

Bien 25,9

Passable 44,3

Mauvaise 17,4

Très mauvaise 4,1

Non concerné 2,7

Total 100,0

Tableau 51Performance de la police, de la gendarmerie et des autorités locales


Les tribunaux dits coutumiers, traditionnels ou religieux n’ont qu’une survivancemarginale au Maroc, de sorte que 63,5 % des individus enquêtés n’y ont jamaisrecours, et moins du quart (23,7 %) pensent que la justice y est rendu équitablement.Les tribunaux officiels sont l’institution privilégiée pour rendre la justice, bien que43,9 % estiment que la justice n’y est pas ce qu’elle devrait être, et 18 % n’y ont jamaisrecours (v. tableau 52 ci-dessous).


seulement pour les seconds. Cet état de choses est généralement dû au fait que ledésenclavement est d’abord perçu, particulièrement en milieu rural, en termes deroutes et de pistes avant de s’exprimer en termes d’exigence sur la qualité des modesde transport. Les opinions exprimés à ce sujet contractent avec l’effort considérablefourni par l’Etat et les collectivités locales au cours des dernières années, qui ontconnu une extension importante du réseau routier et autoroutier (v. tableaux 53 et 54).

Comment jugez-vous l’état de transport dans votre localité ? Fréquence (en %)

Très bien 5,6

Bien 23,4

Passable 29,3

Mauvais 25,6

Très mauvaise 15,4

Sans opinion 0,7

Total 100

Tableau 54Adéquation des moyens de transport

Tableau 53Etat des routes

Comment jugez-vous l’état des routes dans votre localité ? Fréquence (en %)

Très bien 2,0

Bien 10,7

Passable 21,7

Mauvais 40,0

Très mauvaise 25,6

Total 100,0



6.6.4. Orientation des services convenables aux pauvres, aux femmes età la communauté

A propos des exigences légales en vertu desquelles l’administration régionale etlocale est tenue de consulter les partenaires pertinents tels que les communautés, lesélecteurs les groupes de clients, etc. dans les politiques et prestations des servicesainsi que dans leur mise en œuvre pratique, il y a lieu de rappeler ce que prévoient lesdifférents textes de lois.

Au niveau légal, la nouvelle Charte communale incite la collectivité locale àencourager la participation des acteurs associatifs et à développer le partenariat.


Cette nouvelle charte prévoit ainsi un nombre important de dispositions relatives à laparticipation et au partenariat. Il en est ainsi de l’article 38 traitant des questionsd’urbanisme et d’aménagement du territoire qui stipule que le Conseil « encouragela création des coopératives d’habitat et des associations de quartiers ».

Le nombre de coopératives et d’associations dépasserait les 100 000 actuellement.L’essentiel de leurs problèmes se ramène aux questions de financement de leursactivités qui demeurent rudimentaires. Ce qui ne leur permet pas de travailler demanière indépendante de l’Etat et des collectivités locales.

De même, en matière d’équipements et d’actions socioculturelles, l’article 41apporte trois séries de dispositions importantes au niveau des alinéas 2, 3 et 4 :

i. Alinéa 2 : le Conseil « encourage et soutient les organisations et les associationsà caractère social, culturel et sportif ».

ii. Alinéa 3 : le Conseil « entreprend toute action locale de nature à responsabiliserle citoyen en vue de développer la conscience collective dans l’intérêt public local, àorganiser sa participation dans l’amélioration des conditions de vie, la protection del’environnement, la promotion de la solidarité et le développement du mouvementassociatif. A cet effet, il entreprend toutes les actions dans le but de sensibiliser,communiquer, informer et développer la participation et le partenariat avec lesassociations rurales et toutes les organisations et les personnes morales et naturellesqui agissent dans le champs économique, social et culturel ».

iii. Alinéa 4 : le Conseil « entreprend toutes actions d’aide, de soutien, de solidaritéet toute action à caractère humanitaire et de bienfaisance. A cet effet, il conclut despartenariats avec les institutions et les organisations non gouvernementales et lesassociations à caractère social et humanitaire ».

Graphique 28Adéquation des routes et des moyens de transport


Très bien

Bien

Passable

Mauvais

Très mauvais

Moyens detransport

24 %

39 %

6 %

15 %

26 %29 %

Etat desroutes

11 %

26%

2%

22%

24%


Ces nouvelles dispositions signifient que la commune est désormais appelée àadopter une démarche de gestion impliquant, outre les acteurs institutionnelsétatiques et les élus locaux, l’ensemble des acteurs concernés par le développementlocal, notamment les associations locales.

Ainsi, sans être très explicite, l’esprit de la nouvelle charte va dans le sens d’uneouverture de la commune sur son environnement, puisque ses dispositions visent àencourager les actions de partenariat et de participation populaire en vue d’unemeilleure synergie entre communes, services déconcentrés de l’Etat, société civile etsecteur privé.

Au plan réglementaire, des mesures sont prises par les autorités de tutelle pourinciter les collectivités locales à associer les autres partenaires associatifs oucommunautaires. Il en est ainsi de la circulaire relative à la préparation du budget,adressée annuellement aux communes par la Direction générale des collectivitéslocales relevant du ministère de l’Intérieur. Dans cette circulaire, la DGCL apportedeux séries de précisions importantes. D’une part, elle invite les ordonnateurs locaux(présidents de conseils) à créer une rubrique budgétaire au chapitre relatif auxsubventions au profit des associations pour les handicapés, d’autre part, elle appelleles communes à augmenter les aides financières au profit du mouvement associatifsuivant une nouvelle démarche axée sur les programmes, les projets et les résultats àatteindre. Cette même circulaire dispose également en troisième lieu que « lescollectivités locales sont appelées à alimenter les rubriques au chapitre “assistance” àhauteur de 0,5 % des ressources ordinaires de la collectivité locale. Cette proportioncorrespond à un léger relèvement de la moyenne des crédits affectés habituellementpar les collectivités locales à ce poste de dépenses ».

C’est ainsi que si, jusqu’à présent, les aides que les collectivités locales attribuaientdans le cadre de cette rubrique aux différents organismes et associations de lasociété civile, n’obéissent de par leur caractère discrétionnaire, voire arbitraire, àaucune norme ou stratégie claire et cohérente visant la promotion des activitéssocio-économiques, culturelles et sportives.

A l’avenir, et à la faveur de la circulaire précitée, les communes sont appelées àabandonner les procédés antérieurs d’allocation de l’aide et à adopter un systèmed’aide contrôlée. Ce nouveau système consiste à attribuer les aides aux associationssuivant des programmes ou projets présentés par les associations et validés par leconseil communal moyennant des objectifs à atteindre. Sans oublier de mentionner,par la même occasion, que cette circulaire interpelle les communes pour qu’ellesmettent à profit le mouvement associatif, pour promouvoir des partenariatsinnovants au bénéfice des territoires et des populations les plus vulnérables. Par cebiais, les collectivités locales joueront leur rôle d’intermédiaire, d’animateur et decatalyseur de l’action socio-économique et culturelle qui est le propre d’uneinstitution de proximité.


A partir de votre expérience des deux dernières années, pensez- Fréquence (en %)vous que l’administration de la chose publique se soit améliorée ?

Oui 71,1

Non 23,7

Sans opinion 5,2

Total 100,0

Tableau 55Appréciation du gouvernement


6.6.5. Appréciation générale des performances du gouvernement

L’appréciation du gouvernement placée sous un éclairage dynamique donne lieuà des résultats qui mettent en relief une évolution jugée favorable. En effet, 71,1 %enregistrent sur la base de l’expérience des deux dernières années une améliorationde gestion. A l’opposé, la part des individus qui n’ont pas observé d’amélioration à ceteffet ne représente que 23,7 %. Les sans-avis et les refus de réponse ne représententrespectivement que 3,4 % et 1,8 %, ce qui montre que même en l’absence massived’adhésion à des organisations politiques, la population tient à s’exprimer sur laqualité et l’efficacité du programme gouvernemental (v. tableau 55).

Les préjugés en faveur de l’action gouvernementale sont davantage favorables. Eneffet, en dehors des 9,4 % qui n’ont pas répondu ou qui sont sans point de vue sur lesujet, seules 14,4 % des personnes enquêtées ont porté un jugement « mauvais »ou « très mauvais » sur les performances accomplies par le programme dugouvernement, l’appréciation « passable » s’octroie 44 % des avis pendant que27,3 % ressentent cette action comme « bonne » voire « très bonne » pour 4,8 %(v. tableau 56).

Comment jugez-vous la performance du gouvernement Fréquence (en %)de votre pays ?

Très bien 4,8

Bien 27,3

Passable 44,0

Mauvaise 11,7

Très mauvaise 2,7

Sans opinion 9,5

Total 100,0

Tableau 56Performance du gouvernement



Les autorités déconcentrées de l’Etat, en tant que prestataires de services à lalocalité, bénéficient d’une appréciation que l’on peut considérer comme normaleavec une valeur modale de 41,2 % considérant l’accomplissement de la mission deces administrations comme passablement réussie. Les jugements de bon et demauvais s’équilibrent respectivement à 24,6 % et 21,3 % alors que « très bien » et« très mauvaise » s’opposent avec des pourcentages respectifs de 3,1 % et 3,8 %(v. tableau 57).

Tableau 57Qualité du service public

Dans vos rapports avec les autorités déconcentrées de l’Etat dans Fréquence (en %)votre localité, comment jugez-vous les prestations qu’elles vousfournissent ?

Très bonnes 3,1

Bonnes 24,6

Passables 41,2

Mauvaises 21,3

Très mauvaises 3,8

Sans opinion 6,0

Total 100,0


6.6.6. Conclusions

Au total, il ressort de cette analyse que l’offre des services publics au Maroc estdisponible en quantité raisonnable, qu’il s’agisse des services sociaux de base assuréspar les autorités administratives ou judiciaires indispensables à toute vie en sociétéorganisée (services publics de sécurité ou de justice), des services destinés àrépondre à des exigences de développement du capital humain (services enéducation et de santé), des services dont la disponibilité est indispensable pourcouvrir les besoins en eau potable, en électricité, en logement ou en assainissement,ou encore des services destinés à favoriser le développement des activitésproductives (moyens de transport, de production) en vue de générer des revenuspour les différentes couches de la population.

L’enquête d’opinion effectuée auprès d’un échantillon significatif de ménages,révèle qu’une large majorité (70 % des interviewés) porte une appréciationglobalement positive sur l’offre de ces services. L’accès à ces services reste cependantlimité à certaines catégories sociales, en raison du coût ; c’est le cas notamment enmatière d’accès aux soins de santé et de dépenses de scolarisation des enfants quisuscitent des réserves chez une fraction non négligeable de la population.


6.7. Acteurs non-gouvernementaux

6.7.1. Introduction

Au Maroc, il existe une culture de participation des acteurs non-gouvernementauxancrée dans la société et qui a connu un essor important au cours de la dernièredécennie. Historiquement, il existait une forte tradition associative tant dans les villesque dans les campagnes.

En effet, les relations socio-économiques et les modes d’organisationcommunautaire favorisaient un esprit d’action collective par référence au droitcoutumier et au droit musulman.

Le Maroc a connu la première réglementation de l’activité associative au sensmoderne depuis 1914 (dahir sur les associations), mais celle-ci servait d’abord lesintérêts de l’administration coloniale. Au lendemain de l’Indépendance, la libertéd’association fut consacrée par le dahir de 1958 relatif aux libertés publiques.

Depuis la fin des années quatre-vingt, les organisations non gouvernementalesconnaissent au Maroc un essor spectaculaire tant sur le plan quantitatif que qualitatif.Il n’existe pas de statistiques officielles à cet égard, mais le nombre d’associationsactives au Maroc dépasserait actuellement les 30 000. L’attitude du gouvernementmarocain à l’égard de ce phénomène a évolué. L’administration a développé undiscours très positif sur les bienfaits du mouvement associatif, qui est unemanifestation de l’ouverture démocratique du pays et du dynamisme d’une sociétécivile en structuration. L’Etat s’appuie désormais de façon explicite sur le supportassociatif pour engager des actions de partenariat qui se déploient dans un cadrecontractuel (électrification, construction de routes, eau potable, enfance, femmesrurales, etc.). Il s’agit là d’une révolution dans les mentalités de l’administration qu’il ya lieu de souligner.

Toutefois, le mouvement associatif marocain souffre de plusieurs insuffisances :

– détachement des animateurs associatifs de l’environnement dans lequel ilsinterviennent : la plupart des dirigeants associatifs se trouvent dans les grandes villes(Rabat ou Casablanca) ;

– investissement et utilisation du cadre associatif pour amorcer une carrièrepolitique, d’où l’absence de distinction entre l’activisme associatif au sens restreint etl’activisme politique ;

– forte dépendance de certaines associations de l’aide financière internationale ;

– manque de personnel dirigeant et de cadres permanents professionnels.

Ces limites n’ont pas empêché les organisations non gouvernementales au Marocde connaître un développement sans précédent. Pour tirer parti de cette dynamique,l’Etat s’appuie désormais de plus en plus sur les associations de façon explicite et avecdes modalités contractuelles pour réaliser des projets de développement rural eturbain.


Dans cette perspective, le cadre juridique régissant l’organisation et lefonctionnement des associations a connu une importante refonte. Celle-ci ne remetcependant pas en cause la conception traditionnelle de l'association sans but lucratifayant pour seules ressources autorisées les cotisations de ses membres (à l’exceptiondes rares associations déclarées d’utilité publique). Ce régime juridique, qui préservele droit et la liberté d’association, ne parait pas être favorable au développement desassociations à vocation économique ou même à caractère social, qui impliquent lamobilisation de ressources publiques et privées.

Ce cadre juridique, qui reste malgré tout prometteur, mérite que la réflexion sur lesassociations soit poursuivie en vue de renforcer :

– leurs capacités techniques en vue de développer des savoir-faire locaux ;

– leur capacité d’organisation et de gestion interne en vue de rationaliser leurtravail et de pérenniser leur existence face aux enjeux du changement politique ;

– les capacités de financement de leur structure et de leurs programmes.

6.7.2. Degré d’indépendance de la société civile

Le processus de démocratisation en cours au Maroc ouvre la voie à la participationdu plus grand nombre à la gestion publique (implication de tous à l’effort dedéveloppement économique et social).

L’implication de la société civile organisée dans les activités de solidarité sedéveloppe rapidement au Maroc sous l’effet de la liberté et de l’impulsion de l’Etat.A l’heure actuelle, cette liberté est garantie par la constitution et, malgré lesdifférentes modifications restrictives, le libéralisme associatif distingue le Maroc desautres pays du Maghreb.

Au cours de la dernière décennie, le Maroc a connu la création de nombreusesinstances visant à favoriser le dialogue social. C’est le cas notamment du Conseilconsultatif chargé du suivi du dialogue social, commissions ad hoc, du Conseilsupérieur de la fonction publique et de la Commission nationale chargée del’éducation nationale. Dans tous ces cas, ces instances donnent une place importanteaux représentants de la société civile et des partenaires socio-économiques les plusconcernés (chambres professionnelles, patronat et syndicats ouvriers). Ils constituentdes instances de dialogue et de concertation ayant la charge d’étudier sous sesdifférentes formes les problèmes du monde de travail, de la fonction publique et dessecteurs très sensibles (éducation nationale) et de faire des propositions et desrecommandations au gouvernement.

La consultation avec la société civile à travers toutes ses composantes est devenuesystématique, permettant ainsi de régler les différends sociaux, de consolider ladémocratie sociale, d’impliquer et d’associer les organisations représentant lesintérêts collectifs de la société civile dans le processus de prise de décision, d’asseoir


une culture démocratique fondée sur la concertation, le partenariat, le consensus etde répondre de manière civilisée aux problèmes posés en prenant en considérationles attentes des populations concernées et les contraintes réelles et objectives.

L’enquête auprès des ménages révèle cependant que les regroupements de cequ’on qualifie de société civile n’exercent qu’un faible effet mobilisateur auprès de lapopulation. Les taux sont sévèrement cantonnés pour l’essentiel entre 3 et 4 %, qu’ils’agisse de partis politiques, de coopératives, d’associations professionnelles oud’associations sportives et culturelles. Ceci est dû à l’insuffisante éducation politiqueet sociale de la population qui a toujours été habituée à compter sur les instancesétatiques pour l’encadrer et lui fournir l’ensemble des services sociaux.

Les regroupements à caractère religieux ne concernent que moins de 1 %, ce quiles place légèrement avant les associations de commerçants qui occupent la dernièreplace avec à peine 0,5 %, confirmant l’individualisme de ce métier faiblement pris encharge par les chambres professionnelles.

Le rôle consultatif que les associations locales sont appelées à jouer auprès desinstitutions élues et du pouvoir central n’est que partiellement perçu par lesenquêtés. En effet, la capacité de mobilisation limitée des regroupements associatifsa fait que près de la moitié des enquêtés n’ont pu se prononcer du fait de leurignorance ou de leur non implication dans ces mouvements. Vient s’ajouter à cetteindifférence les sans opinion dont le pourcentage relativement élevé (+ de 12 %)exprime en fait un refus de réponse. A cet effet, la similitude entre ordres degrandeurs des taux de réponse semble traduire chez les enquêtés une analogie dansle rapport avec les autorités, qu’elles soient locales ou centrales.

Graphique 29Rôle des associations

3,2 %

3,8 %

5 %

3,6 %

3,4 %

3,4 %

2,9 %

0,9 %

parti politique

coop rative

commer ants

syndicat

club sportif

association culturelle

ass. professionnelle

association religieuse



6.7.3. Indépendance des mass média

Au Maroc, les journalistes relevant des différents journaux reconnus par la loi etconformément à ses dispositions sont libres d’informer les citoyens et de mener desenquêtes et des investigations.

De même que la loi permet à tout citoyen de publier librement un journal ou unécrit périodique en faisant une déclaration au procureur du Roi près le tribunal du lieuou se trouve le siège du journal, cette déclaration ne constitue pas une demanded’autorisation.

La multitude des journaux et hebdomadaires publiés exprimant des courantspolitiques et cuturels variés témoigne de la diversité de la presse.

La loi prévoit (Code de la presse dans son article premier) que l’information etl’accès à l’information par les médias est un droit, en permettant à ces derniers de seprocurer les informations de sources diverses.

La liberté d’information n’est limitée que par l’ordre public et le respect de lavérité, c’est ainsi que la provocation aux crimes et aux délits, les infractions contre lachose publique (offense à la Personne Royale, aux princes et princesses, publicationsde nature à troubler l’ordre public et le contenu des articles 44, 51, 52, 53, 54 et lesarticles 59 à 66) sont considérés comme des infractions entraînant des sanctionspénales à l’encontre des journalistes.

Dans les cas où des organes de presse ou des médias publient ou diffusent desinformations considérées comme un trouble à l’ordre public, le ministre de l’intérieurpeut ordonner la saisie des journaux. Cette mesure est considérée par certainscomme une intimidation et par d’autres comme un harcèlement et une atteinte à laliberté d’expression.

Cependant, lors de certaines manifestations, l’intervention policière pour fairerespecter l’ordre a entraîné des accidents (blessures) dont les victimes étaient desjournalistes.

Les médias sont tenus de respecter les dispositions du Code de la presse.

Les officiers de police judiciaire peuvent avant toute poursuite (à condition d’aviserle procureur du Roi) saisir les écrits et tout moyen de publication en cas de danger pourla moralité et les mœurs publiques. Le tribunal peut ordonner la destruction des objetsayant servi à commettre le délit ou en ordonner la confiscation.

Les poursuites sont exercées conformément aux dispositions de la procédure envigueur devant la juridiction compétente. L’action publique est mise en mouvementpar le biais d’une citation notifiée par le ministère public ou la partie civile.

Le ministre de l’Intérieur peut ordonner par arrêté motivé la saisie de tout numérod’un journal ou écrit périodique dont la publication porte atteinte à l’ordre public.


6.7.4. Influence sur les politiques, les programmes et la résolution desconflits

L’enquête auprès des ménages révèle une implication relativement faible de lasociété civile dans les mécanismes de consultation et le processus de décision desadministrations publiques. Les réponses sont très partagées, de sorte que 25,9 %estiment que le gouvernement ne tient jamais compte des suggestions despopulations, alors que 21,2 % avancent qu’il le fait rarement, pendant que 23,3 %conviennent qu’il le fait parfois. Ceux qui pensent que cette consultation estgénéralement opérée ne représentent que 6,7 % auxquels s’ajoutent 3,5 % qui ontrépondu que cela se fait toujours.

6.7.5. Rôle dans la promotion de l’obligation de rendre compte et latransparence

Au cours de la dernière décennie et suite au développement du processusdémocratique, les organisations non gouvernementales ont commencé à jouer unrôle important dans le domaine particulier de la transparence, de la moralisation de

Graphique 30Accès aux mass médias

0

20

40

60

80

100

Jou

rnau

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rivé

s

Télé

visi

on

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Source : Enquête d’opinion sur la gouvernance auprès des ménages.

L’enquête auprès des ménages a révélé que l’accès à l’information sur lesquestions nationales se fait dans une large mesure à travers la télévision nationale85,6 %, suivie à plusieurs longueurs par la radio nationale (65,3 %) et la radioétrangère (59,5 %). L’importance de l’analphabétisme, entre autres causes, ne faitqu’une place réduite à la quête des nouvelles au niveau des journaux, qu’ils soientd’Etat (8,2 %) ou privés (9,9 %).


la vie publique et de la gestion des fonds publics (58). Dans ce cadre, de nombreusespoursuites ont été engagées par le gouvernement à l’encontre de hautsfonctionnaires et de dirigeants d’établissements publics pour des affaires dedétournement de fonds et d’abus de biens sociaux.

Compte tenu des résultats de l’enquête auprès des experts, l’exécutif jouit d’uneimage plutôt positive en matière de reddition des comptes et de transparence.Comme le montrent le tableau et le graphe ci-dessous, 33,6 % des personnesinterrogées estiment que le gouvernement agit généralement, voire toujours (5,5 %)de façon transparente et responsable. 45,5 % expriment cependant, un point de vuemoins tranché. Les opinions franchement négatives restent dans des limitesraisonnables. Ce constat qui montre une véritable évolution de l’opinion publiquevis-à-vis du travail gouvernemental s’explique, sans doute, par les réformesinstitutionnelles importantes introduites au cours des cinq dernières années, maiségalement par le rôle actif joué par les organes de presse et une société civile plusdynamique face à laquelle le gouvernement est tenu de rendre compte.

Les jugements portés sur la transparence du gouvernement et la mesure danslaquelle celui-ci rend compte de sa politique aux citoyens auraient pu être encoreplus positifs si sa politique était adossée à une stratégie de communication moderneet efficace. C’est en effet ce que montrent les réponses du tableau et grapheci-dessous : 46,4 % des personnes interrogées estiment que les informations sur lesactivités du gouvernement sont disponibles mais peu accessibles, voire pas du toutaccessibles pour 20 % d’entre elles.

(58) Il convient de mentionner, à cet égard, l’Association marocaine des droits de l’Homme (AMDH),l’Organisation marocaine des droits de l’Homme (OMDH), le Forum Vérité et Justice, et TransparencyMaroc.

Le gouvernement : Fréquence (en %)

Agit toujours de façon transparente et responsable 5,5

Agit généralement de façon transparente et responsable 33,6

Agit parfois de façon transparente et responsable 45,5

Agit rarement de façon transparente et responsable 14,5

N’agit jamais de façon transparente et responsable 0,9

Total 100,0

Tableau 58Obligation du gouvernement de rendre compte


Totalement (33 %) Parfois (45 %)

Rarement (15 %)Jamais (1 %)

Toujours (6 %)


Graphique 31Obligation du gouvernement de rendre compte

Les informations récentes sur la performance du gouvernement sont : Fréquence (en %)

Librement disponibles et accessibles au public 12,7

Disponibles et accessibles au public, mais à un certain coût officiellementdéterminé 12,7

Disponibles mais pas tout à fait accessibles au public 46,4

Disponibles mais inaccessibles au public 20,0

Ne sont pas disponibles 8,2

Total 100,0

Tableau 59Transparence du gouvernement

Graphique 32Transparence du gouvernement

Pas tout à fait (46 %)

Inaccessibles (20 %)

Non disponibles (8 %)

Librement (13 %)A un certain coût (13 %)



6.7.6. Conclusions

Grâce au processus de démocratisation de la vie politique au Maroc, lesorganisations de la société civile ont connu un essor sans précédent au cours de ladernière décennie. Celles-ci interviennent dans la plupart des activités économiqueset sociales. Dans de nombreux domaines, l’absence ou l’insuffisance des servicespublics sont suppléées par les organisations non gouvernementales.

Toutefois, si les acteurs de la société civile ont démontré leur efficacité, surtoutdans le domaine de l’action sociale, leur rôle de relais mobilisateur au sein despopulations reste limité, en raison des contraintes organisationnelles et de leurscapacités financières limitées.

Sur un autre plan, les mass média occupent aujourd’hui une place centrale dans lepaysage politique et culturel du pays, surtout après la suppression du monopole del’Etat en matière d’audiovisuel et la création en 2003 d’une autorité supérieureindépendante chargée de la régulation de ce secteur.

7. Développement descapacités institutionnelles et gouvernance

L’analyse des capacités institutionnelles est fondamentale pour l’appréciation dela gouvernance. Par capacité institutionnelle, on entend les aspects liés àl’organisation et aux règles de fonctionnement des entités exerçant le pouvoir et quiparticipent à la gestion des affaires publiques et à la satisfaction des attentes de lapopulation. Ces institutions publiques dans leur grande majorité utilisent desinformations, des ressources budgétaires et humaines et s’appuient sur des privilègesqu’elles tirent des lois, mais aussi des capacités des individus qui les composent.

En effet, il est difficile de faire abstraction des facteurs individuels quand on traitede la capacité institutionnelle car celle-ci en dépend largement, à savoir : les valeurs,la culture, la formation et l’attitude du personnel qu’il soit élu ou fonctionnaire. AuMaroc, par exemple, l’institution parlementaire qui incarne le pouvoir législatif nepeut être appréhendée en tant que telle sans prendre en considération les conditionsdu déroulement des élections et le rôle des partis politiques dans le choix descandidats qui feront la force ou la faiblesse de ladite institution. Naturellement,d’autres facteurs méritent d’être relevés, comme les pouvoirs que le texteconstitutionnel reconnaît au parlement et les dispositions constitutionnellesréservées au pouvoir judiciaire, sans oublier bien entendu la pratique et l’ancrage destraditions dans le vécu individuel et collectif des Marocains que l’enquête réaliséeauprès des ménages fait notamment ressortir.

7.1. Comprendre le développement des capacités dans le contexte dela gouvernance

Dans le cas du Maroc, le contexte de la gouvernance se caractérise par laconjonction de trois facteurs : émergence de nouveaux acteurs, insuffisance desressources publiques et vitalité de la société civile.

Par nouveaux acteurs, nous entendons les organisations professionnelles àvocation économique. Ces acteurs entendent non seulement exprimer les intérêtsdes secteurs qu’ils représentent, mais participer au processus de décision destiné àleur satisfaction. Ils font donc pression sur l’Etat et sur le gouvernement central pourfaire du partenariat un procédé central de gestion.

La rareté des ressources publiques ou leur insuffisance appellent les pouvoirspublics à se rapprocher des acteurs sociaux, à les consulter et à les associer, et ce envue de compenser la réduction des crédits alloués aux secteurs d’activité qu’ilsentendent soumettre à un processus de quasi-cogestion.

203Développement des capacités institutionnelles et gouvernance

Enfin, le contexte de la gouvernance se caractérise par une vitalité remarquable dela société civile marocaine et le succès des partenaires sociaux qui ont réussiglobalement à conquérir une légitimité certaine, non seulement aux yeux de l’Etat,mais également aux yeux des citoyens.

Face à un contexte de gouvernance ainsi schématiquement caractérisé, lescapacités institutionnelles à développer sont essentiellement celles liées aux facultésde persuasion, de négociation, de dialogue, de consultation, de rendre compte maisaussi de respect des valeurs de transparence, d’ouverture et d’écoute.

7.2. Environnement politique favorable au développement descapacités

Le caractère favorable de l’environnement politique est à la fois fondamental etdéterminant pour le développement des capacités des institutions et la promotiondes pratiques de bonne gouvernance. La question est de savoir si l’environnementpolitique marocain est ou non favorable au développement des capacitésinstitutionnelles. Par environnement politique, nous entendons les règles régissant lefonctionnement du système politique, mais aussi la réalité du fonctionnement decelui-ci, c'est-à-dire la manière dont les instances politiques comprennent leur rôle etassument leurs responsabilités.

De ce point de vue, il est permis d’affirmer que l’environnement politique quiprévaut actuellement au Maroc n’a jamais été aussi favorable au développementinstitutionnel qu’il ne l’est aujourd’hui. En témoignent les faits et les constats ci-après :

– la stabilité remarquable du système politique et son ancrage dans le tissu social,stabilité renforcée par une transition politique exemplaire dans le continent africain ;

– la régularité de l’organisation des échéances électorales aussi bien législativesque communales ;

– l’appel lancé par le souverain du Maroc à tous les pouvoirs constitués pouradopter un nouveau concept d’autorité et surtout sa volonté remarquée de donnerl’exemple en pratiquant une politique de proximité orientée vers la satisfaction desbesoins sociaux des franges sociales les plus vulnérables et les plus défavorisées ;

– l’accélération des réformes que ce soit dans le domaine de l’Etat de droit et deslibertés publiques ou dans les domaines économique et social à la faveur del’avènement du gouvernement d’alternance dont l’arrivée au pouvoir exécutifreprésente en lui-même un facteur favorable au développement des capacités.

Néanmoins, il faut souligner que le fait que l’environnement politique soitnettement favorable, les acteurs/pouvoirs étatiques font face à des insuffisances decapacité importantes.


7.3. Insuffisances de capacité au niveau des acteurs/pouvoirs étatiques

Quatre types d’acteurs font l’objet ici d’analyse au point de vue des insuffisancesinhérentes à leur capacité d’action dans un environnement marqué de plus en pluspar la diffusion des pratiques de bonne gestion qui se proclament de la bonnegouvernance. Ces acteurs sont les trois pouvoirs dits étatiques, à savoir le pouvoirlégislatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire auxquels il faudrait ajouter lesacteurs dits non gouvernementaux qui procèdent de la société civile.

7.3.1. Le pouvoir législatif

L’évaluation de la capacité d’action de l’institution parlementaire, qui incarne auMaroc le pouvoir législatif, fait apparaître un double handicap : l’un est d’ordreorganique ou structurel et s’explique par l’existence de deux chambres – Chambredes représentants et Chambre des conseillers. Cette situation de bicaméralisme rendl’exercice du pouvoir législatif plus lent et la coordination des positions entre les deuxcomposantes du pouvoir législatif plus difficile à réaliser du fait que la constitutionexige que tout projet ou proposition de loi soit examiné successivement, suivantdeux procédures en tous points identiques, par les deux chambres du Parlement pourson adoption (art. 58), mais surtout du fait que les deux chambres parviennentdifficilement à coordonner leurs règlements intérieurs. Le second handicap résidedans le taux élevé d’absentéisme des élus, lequel paraît aux yeux de l’opinionpublique participer au discrédit du travail parlementaire.

C’est en partant de ce constat que se déterminent les citoyens et les experts quantà la perception qu’ils se font du rôle des capacités réelles du pouvoir législatifpar rapport aux trois grandes fonctions que l’institution parlementaire esthabituellement appelée à exercer, à savoir la fonction de représentation, la fonctionde législation et la fonction de contrôle et d’évaluation de l’action gouvernementale.

S’agissant de la fonction de représentation, il est reproché au parlement de ne pasêtre parvenu à s’imposer comme un véritable pouvoir législatif capable de défendrevigoureusement les intérêts des citoyens. Pour illustrer cette incapacité, plusieursexemples sont cités : la faible capacité des parlementaires à faire passer des propo-sitions de lois « textes d’origine parlementaire », la sous-utilisation par les deuxchambres des modalités de contrôle de l’action gouvernementale prévues par laconstitution.

A ce propos, les conclusions de l’enquête auprès des ménages et des experts sontédifiantes : 35 % des chefs de ménage interrogés estiment que la performance des élusest très insuffisante, le tiers des interviewés jugent de façon négative le rôle assuré parle parlement. Par ailleurs, 30 % du nombre d’expert consultés à ce sujet estiment queles débats parlementaires sont dénués de pertinence et d’intérêt et qu’ils ne reflètentpas les besoins de la population. Constat plus grave encore, certains parlementairessont ouvertement accusés de manquement aux règles d’éthique (cf. intervention


remarquée du ministre de la Justice devant la Chambre des conseillers le 11 novembre2003, à propos d’une question orale relative à la corruption).

S’agissant des capacités liées à la fonction de législation, celles-ci sont à leur tourglobalement négativement appréciées : d’abord la constitution limite fortement lerôle de l’institution parlementaire en réduisant la sphère des matières relevant dudomaine de la loi. Il en est résulté dans les faits un partage inégal de la fonction delégislation au détriment de l’institution parlementaire dont les élus nationaux, outrele fait qu’ils ne maîtrisent pas vraiment la technique de rédaction des textes(propositions de lois), donnent l’impression de se contenter de leur rôle d’attente desprojets de loi en provenance du pouvoir exécutif.

Enfin, s’agissant des capacités relatives au contrôle et à la surveillance de l’activitégouvernementale, on remarquera qu’en dépit de la mise en place ces trois dernièresannées de commissions d’enquête pour vérifier la situation qui prévaut dansquelques établissements publics, en particulier dans la Caisse nationale de sécuritésociale, l’institution parlementaire s’en tient en matière de contrôle au strictminimum, à savoir les traditionnelles séances hebdomadaires de questionnementdes membres du gouvernement. Pourtant les mécanismes institutionnels de contrôlene manquent pas, mais leur mise en œuvre demeure timide. Cette situations’explique, d’après la majorité des experts consultés, par la très faible influence del’opposition au sein de l’organe législatif.

En conclusion, les capacités que possède le pouvoir législatif pour influencer lesprogrammes du gouvernement demeurent relativement limitées. Il convient desouligner, toutefois, que l’enquête auprès des ménages révèle que l’institutionparlementaire bénéficie auprès du citoyen d’une opinion relativement plus favorableque celle concernant la performance de l’élu national. Les appréciations « passable »,« bien » et « très bien » réunissent ensemble 50,7 % des avis, contre 29,2 % quiportent un jugement « mauvais » ou « très mauvais » sur l’action du parlement.

Graphique 33Performances du parlement


Bien (14,6 %)

Passable (34,3 %)Mauvais (22,8 %)

Très mauvaise(6,4 %)

Sans opinion (20,1 %) Très bien (1,8 %)


Présentation du pouvoir législatif au Maroc

Le pouvoir législatif est incarné au Maroc par un parlement bicaméral : la chambredes représentants dont les membres sont élus au suffrage universel directcorrespond à la première chambre, et la chambre des conseillers dont les membressont élus au suffrage indirect fait office de deuxième chambre. C’est la seconde fois,après l’expérience constitutionnelle de 1962, que le Maroc se dote d’un parlementbicaméral où traditionnellement la deuxième chambre sert de lieu d’expression desintérêts des collectivités locales et des corps constitués.

Dans le schéma prévu par la constitution d’octobre 1996, les deux chambresdisposent, à quelques exceptions près, des mêmes prérogatives : initiative des lois,questionnement du gouvernement, droit d’amendement, vote des lois organiquescomplétant la constitution, constitution de commissions d’enquête, mise en cause dela responsabilité du gouvernement… Elles sont grosso modo organisées de la mêmefaçon et partagent les mêmes locaux.

Néanmoins, quatre (4) grandes différences majeures méritent d’être relevées :– le mode d’élection : suffrage universel direct pour la chambre des représentants

et suffrage indirect pour la chambre des conseillers ;– la durée du mandat, cinq (5) ans pour la première chambre, neuf (9) ans pour la

seconde, avec cependant renouvellement partiel – le tiers – tous les trois ans ;– le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement devant la

seule chambre des représentants, mais la chambre des conseillers peut pour sa partcensurer le gouvernement en votant une motion de censure ;

– en cas de désaccord persistant entre les deux chambres sur un projet ou uneproposition de loi, le dernier mot revient naturellement à la première chambre.

7.3.2. Le pouvoir judiciaire

Le pouvoir judiciaire est perçu comme légèrement en déphasage par rapport auxmutations et aux transformations que connaît la société marocaine. Une mise àniveau s’impose avec urgence et acuité pour le secteur de la justice. Cet effort de miseà niveau qui a effectivement été lancé par le ministère de la Justice bute surl’insuffisance des capacités d’adaptation du personnel de la justice, attaché dans sagrande majorité aux acquis et aux pratiques existantes.

Le secteur de la justice demeure globalement mal perçu par le public qui disposed’un accès trop limité aussi bien aux informations juridiques qu’au droit à la justice,en particulier en milieu rural. Cenpendant, il faut souligner que des progrèsimportants ont été enregistrés en matière de recrutement et de formation desmagistrats, action accompagnée par une dynamisation du rôle du Conseil supérieurde la magistrature.

Par ailleurs, face à l’épineuse question de l’indépendance de la justice qui suscitede plus en plus l’intérêt des medias et de la société civile, les pouvoirs publics


affichent un engagement ferme de respecter les dispositions de l’article 82 de laConstitution qui prévoit que « l'autorité judiciaire est indépendante du pouvoirlégislatif et du pouvoir exécutif ».

Le problème fondamental de gouvernance qui se pose pour le pouvoir judiciaire estcelui de remonter le déficit de confiance dont il souffre, à cause, en partie, de l’étenduedu phénomène de corruption, même s’il faut bien reconnaître que des progrès ont étéréalisés dans la lutte contre ce fléau au cours des cinq dernières années.

En effet, des statistiques récentes reflètent les progrès réalisés dans la lutte contrela corruption du monde judiciaire. Entre 1998 et 2002, 10 % des affaires disciplinairesconcernaient des faits de corruption (17 dossiers sur 163). Une publication duministère de la Justice portant sur la période 1997-2002, consacre la moitié de ses20 annexes à répertorier les actions disciplinaires et pénales engagées à l’encontre deprofessionnels du droit et de la justice, gage d’une volonté claire d’améliorer ladéontologie professionnelle et d’intensifier la lutte contre la corruption là où ellesurvient.

Cependant, un grand nombre de réformes supplémentaires sera nécessaire pouren arriver à un système judiciaire proactif et efficace. Cet objectif doit être poursuivipar chaque maillon de la chaîne judiciaire, depuis la formation initiale jusqu'à laréforme de la procédure, en passant par la gestion des juridictions et la surveillancede l’exécution des jugements.

7.3.3. Le pouvoir exécutif

En matière de gouvernance, le pouvoir exécutif se trouve paradoxalement dansune situation relativement plus favorable que les pouvoirs législatif et judiciaire,même si le gouvernement, qui en est l’incarnation, fait face à des responsabilitésimportantes et se trouve, par la force des choses, exposé à de nombreuses critiques.

En effet, les insuffisances de capacités du pouvoir exécutif au Maroc sont àexaminer à la lumière de la diversité et de l’importance fondamentale desresponsabilités qu’il assume vis-à-vis de la collectivité. On estime généralement quele gouvernement exerce trois fonctions principales : il assure l’élaboration et la miseen œuvre des politiques publiques de développement économique, social etculturel ; il veille à l’application des lois et des règlements et, enfin, il est chargé demettre en place le dispositif institutionnel et organisationnel nécessaire à lafourniture des différents services publics.

Les enquêtes effectuées respectivement auprès des experts et des ménagesrévèlent des enseignements qui restent globalement logiques par rapport àl’évaluation des insuffisances de capacités du gouvernement vis-à-vis desresponsabilités prédéfinies. C’est ainsi que l’efficacité du gouvernement est sommetoute jugée positive par les ménages au même titre d’ailleurs que la performance qui


accueille un pourcentage assez élevé d’opinions favorables, puisqu’en définitive seuls14 % des ménages interrogés estiment que la performance de l’exécutif estfranchement négative contre 68 % des ménages qui considèrent que la qualité desservices publics est globalement bonne, même si par ailleurs la majorité desenquêtés portent un regard plutôt négatif sur la manière dont ils sontindividuellement traités par l’administration.

Les autorités déconcentrées de l’Etat, en tant que prestataires de services deproximité, bénéficient d’une appréciation plutôt normale, avec une valeur modale de41,2 % considérant l’accomplissement de la mission de ces administrations commepassablement réussie. Les jugements de « bon » et de « mauvais » s’équilibrentrespectivement à 24,6 % et 21,3 % alors que « très bien » et « très mauvais »s’opposent avec des pourcentages respectifs de 3,1 % et 3,8 %.

Pour le panel des experts, la plupart des griefs portent sur les carences organisa-tionnelles de l’administration à savoir, tout d’abord, la carence que connaît le modede recrutement des fonctionnaires qui est loin d’obéir au critère du mérite et qui,ajoutée à la défaillance du système d’évaluation et de promotion de carrière, setraduit dans les faits par un affaiblissement de la capacité gouvernementale deconception et d’exécution des politiques publiques.

Graphique 34Performances du gouvernement


Bien (27,3 %)

Très mauvais(3,6 %)

Très bien (4 %)

Passable (44 %)

Mauvais (11,7 %)

Sans opinion (9,4 %)

En conclusion, en dépit d’une opinion globalement favorable à l’égard du pouvoirexécutif, le style de gestion de proximité adopté par les services publics fait l’objet decritiques qui en disent long sur le chemin qui reste à parcourir et les réformes qu’ilimporte d’introduire au niveau de l’appareil exécutif et de l’administration enparticulier.


7.4. Insuffisance de capacités au niveau des acteurs non gouvernementaux

Par acteurs non gouvernementaux, nous entendons les organisations de la sociétécivile qui se composent des ONG, des organismes communautaires, des groupesprofessionnels et d’associations par domaine d’intérêt. La diversité des acteurs ditsnon gouvernementaux rend la tâche d’identification et d’analyse des insuffisances decapacités les concernant extrêmement malaisée.

Aussi limitons-nous ici l’analyse aux ONG et aux associations régulièrementimpliquées dans le processus de gestion de la chose publique, tant au niveau nationalqu’au niveau local, ainsi qu’aux associations qui contribuent au processus dedéveloppement économique et social.

Ces acteurs connaissent un essor spectaculaire au Maroc auquel répond uneattitude positive du côté des pouvoirs publics, déterminés à s’appuyer sur ledynamisme du mouvement associatif et son rapport de proximité avec lespopulations pour accélérer la réalisation des projets de développement. Cependant,ces organismes souffrent eux aussi d’un certain nombre d’insuffisances qui enréduisent l’impact sur leur environnement. Ci-après les insuffisances relevés à proposdes associations par une étude récente (1) portant justement sur les mécanismes degouvernance au niveau local :

– les animateurs associatifs appartiennent dans leur quasi-majorité à la classemoyenne supérieure urbaine, et les dirigeants se trouvent souvent à Rabat ou àCasablanca ;

– les associations les plus dynamiques sont celles qui sont les plus dépendantesde l’aide financière internationale ;

– de nombreuses associations manquent de personnel dirigeant ainsi que decadres permanents suffisamment professionnels ;

– les initiatives de regroupement et de coordination inter-associations sedéveloppent timidement, ce qui limite sensiblement l’efficacité du mouvement dansson ensemble et favorise les velléités de segmentation et de personnalisation dupouvoir associatif ;

– la difficulté d’établir une séparation très nette entre l’action associative au sensstrict du terme et l’activisme politique. Souvent, le premier sert de prélude au second,sinon de tremplin pour accéder au champ politique.

Ces constats ne constituent guère une évaluation négative du mouvementassociatif qui au contraire demeure porteur de grand espoir d’ancrage des pratiquesde changement et de bonne gouvernance.

En effet, les associations ont réellement besoin d’un appui institutionnel en vue derenforcer :


– leurs capacités techniques pour pouvoir développer des savoir-faire en matièred’identification des actions et projets pertinents pouvant faire l’objet de partenariatavec les pouvoirs publics ;

– leur capacité d’organisation et de gestion interne en vue de rationaliser leurtravail et de pérenniser leur existence face aux enjeux du changement politique ;

– leur capacité de financement de leur structure comme de leurs programmes.

7.5. Mesures pour le développement des capacités dans le contextede la gouvernance

Les insuffisances de capacités analysées ci-dessus ne constituent pas une fatalité. Ilest possible d’en éliminer une grande partie à la faveur de l’adoption de mesuressusceptibles de renforcer les pratiques de bonne gouvernance. Mais pour que lesmesures adoptées soient réellement pertinentes et efficaces, elles doivent serapporter aux problèmes fondamentaux qui entravent la bonne gouvernance tellesqu’elles ont été révélés par l’enquête auprès des ménages, à savoir la corruption, lechômage et la pauvreté. D’autre part, les mesures en question doivent nécessairementconcerner les trois pouvoirs constitués – le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire et lepouvoir exécutif – ainsi que les acteurs non gouvernementaux.

7.5.1. Le pouvoir législatif

Les mesures pouvant contribuer au développement des capacités du pouvoirlégislatif dans un esprit de bonne gouvernance sont de deux ordres : des mesuresd’ordre général à caractère politique et des mesures spécifiques se rapportant auxtrois fonctions principales que tout organe législatif est appelé à exercer.

Les mesures d’ordre politique ont pour finalité la réhabilitation du parlement auxyeux de l’opinion publique. En effet, l’institution parlementaire au Maroc souffre d’undéficit d’image du aux pratiques de mauvaise gouvernance électorale, doublées d’unabsentéisme chronique qui renforce le sentiment de suspicion qui caractérise larelation population-pouvoir législatif. Aussi l’une des mesures préalables pour mettrele pouvoir législatif au devant des exigences de la bonne gouvernance consiste-t-elleà juguler la corruption du processus électoral concernant l’élection aussi bien desdéputés que des conseillers. Ceci suppose le renforcement des mesures detransparence et de contrôle des opérations électorales, notamment à l’encontre de lacatégorie des grands électeurs.

Quant aux mesures d’ordre spécifique en rapport avec les fonctions essentiellesdu parlement, elles sont au nombre de trois :

– fournir l’assistance nécessaire aux parlementaires en matière de conception etde rédaction des textes ;

– renforcer leur capacité de contrôle et d’enquête ;


(59) Un projet de loi portant suppression du “tribunal spécial de justice” a été présenté au conseil desministres tenu le 16 avril 2004. Il a été adopté par le parlement et promulgué par le dahir n° 1.04.125 du29 rajab 1425 (15 septembre 2004) exécutant la loi n° 7903 qui modéfie, complète le code pénal etsupprime le tribunal de justice spécial (cf. B.O. n° 5248 du 16 septembre 2004, p. 3372). Le tribunal spécialde justice était compétent en matière de corruption de fonctionnaires. Les fonctionnaires poursuivisdevant cette juridiction d’exception ne jouissaient pas des mêmes garanties que celles en vigueur dansles tribunaux ordinaires.

– améliorer les processus de coordination, de conseil et de coopération entre les deuxchambres enfin de réduire les retards qui caractérisent actuellement le travail législatif.

7.5.2. Le pouvoir judiciaire

Au Maroc, les medias et l’opinion publique portent, globalement, un regard sévèreet critique sur le pouvoir judiciaire, accusé d’être en retrait par rapport aux attentes descitoyens. De nombreuses mesures de correction et de développement des capacités debonne gouvernance sont donc nécessaires pour améliorer l’image de la justice au seinde la société. Elles peuvent être regroupées en trois catégories : des mesures quiconcernent le renforcement de la justice en tant que pouvoir autonome etindépendant, des mesures se rapportant au système de moyens dont disposent lesinstitutions qui se proclament du secteur de la justice pour bien remplir leur mission et,enfin, les mesures qui s’adressent directement au public et ont pour objectif de réduireles sources de frustration ressenties par les justiciables à l’égard du système judiciaire.

Le renforcement et la consolidation de la place du pouvoir judiciaire au sein de lasociété relèvent d’un choix hautement politique. Le Maroc s’est solennellementengagé sur la voie de la promotion de l’Etat de droit et de la garantie des droits etlibertés individuels et collectifs. Le contexte général est, de ce fait, nettementfavorable à la consécration du pouvoir judiciaire comme autorité entièrementindépendante par rapport aux autres pouvoirs. La dynamisation du Conseil supérieurde la magistrature participe de cette volonté d’accroître le rôle de la justice et depréserver son indépendance. La décision du gouvernement de faire adopter une loisupprimant les juridictions d’exception est un autre jalon dans cette voie (59).

S’agissant des mesures relatives au “système de moyens” mis à la disposition dusecteur, celles- ci peuvent être déclinées dans les points suivants :

– nécessité de poursuivre la réalisation des programmes de modernisation encours et d’informatiser les juridictions ;

– nécessité de renforcer les mécanismes internes de contrôle et d’inspection envue de réduire l’impact négatif de la corruption dans le secteur ;

– nécessité de réviser et de procéder à l’adaptation du système de formation desjuges et des auxiliaires de justice.

Enfin, ce sont surtout les mesures ayant trait directement au public qui doiventretenir l’attention en vue de concilier la justice marocaine avec la société. Ci-après lesplus importantes :


– nécessité de favoriser l’accès des citoyens aux informations juridiques etnotamment aux éléments de procédures mises à leur disposition ;

– nécessité de développer l’assistance judiciaire et de l’étendre aux matièresautres que pénales ;

– nécessité de prendre les mesures qui s’imposent pour renforcer les mécanismesde surveillance de l’exécution des jugements rendus par les différents niveaux dejuridiction.

7.5.3. Le pouvoir exécutif

Bien que le pouvoir exécutif jouisse globalement d’une opinion favorable auprèsdes populations-cibles consultées dans le cadre de la présente étude, il n’en reste pasmoins concerné par la nécessité de développer une gestion efficace des affairespubliques, surtout que le gouvernement qui en est l’incarnation est directementresponsable de la satisfaction des attentes sociales à travers les politiques publiquesqu’il met en œuvre. Aussi les mesures devant être adoptées par ledit pouvoir sont-elles importantes et forcément diversifiées. Celles-ci ont trait notamment auxdomaines suivants :

– la nécessité de mettre en place des mécanismes de responsabilisation efficaceset des structures d’évaluation appropriées à même d’exercer une pression sur lerendement du gouvernement ;

– la nécessité d’améliorer les conditions de gestion et d’octroi des services publics,notamment les services destinés aux pauvres, aux jeunes chômeurs et aux femmes ;

– la nécessité d’adopter des indicateurs de mesure des performances, avec unrecours systématique à l’audit interne pour mettre la pression sur les services etaccroître leur productivité ;

– la nécessité de poursuivre et d’approfondir la voie de la consultation et durecours au dialogue aussi bien avec les partenaires sociaux qu’avec les différentssegments organisés de la société civile.

Par ailleurs, le pouvoir exécutif doit répondre à des attentes complexes,notamment : l’amélioration de l’environnement de l’entreprise, la promotion desvaleurs de transparence et de bonne conduite à l’égard des responsabilités publiqueset l’indispensable obligation de rendre compte régulièrement, non seulement aupouvoir législatif, mais surtout à l’opinion publique directement affectée par lespolitiques publiques mises en œuvre.

7.5.4. Les acteurs non gouvernementaux

L’apport des acteurs non gouvernementaux au développement des pratiques debonne gouvernance est essentiel. Mais leur rôle dépend non seulement de leurcapacité d’agir et d’influencer les politiques publiques, mais aussi de leur aptitude àse faire accepter et adopter par la société civile.


Partant de ce double constat, on peut distinguer deux types de mesures pourdévelopper les capacités des acteurs non gouvernementaux dans une perspective debonne gouvernance : des mesures destinées à permettre aux ONG et au réseauassociatif d’accomplir leur rôle d’interface ou d’intermédiation entre la société et lespouvoirs publics, d’une part, et, d’autre part, des mesures destinées à permettre à cesacteurs de renforcer leur capacité organisationnelle et/ou opérationnelle.

S’agissant de la première catégorie de mesures, elles ont trait au développementdes aptitudes suivantes :

– permettre aux acteurs non gouvernementaux de mettre en place des procédésde veille et de suivi des politiques publiques en vue d’en explorer le contenu, d’enconnaître les objectifs et les moyens de mise en œuvre et d’être à même d’enapprécier de manière réaliste les fondements et surtout l’impact sur la société ;

– permettre auxdits acteurs de savoir communiquer sur les politiques etprogrammes de développement envisagés par les pouvoirs publics dans un langagesimple facilement saisissable par les groupes-cibles directement concernés ;

– aider les acteurs en question à développer des aptitudes relatives àl’identification et à l’anticipation des besoins des couches sociales les plusdéfavorisées afin que leurs difficultés soient prises en compte dans le cadre des plansd’action futurs que les pouvoirs publics envisagent de réaliser ;

– encourager les militants associatifs à entretenir des liens durables avec lescommunautés de base, à les écouter, à leur rendre compte et à les mobiliser autour deprojets concrets pouvant obtenir le soutien des agences opérantes dans le domainesocial, notamment la dynamique Fondation Mohammed V pour la solidarité sociale.

Quant aux mesures d’ordre organisationnel et/ou opérationnel suggérées pourles acteurs non gouvernementaux, elles visent un double objectif : d’une part,permettre à ces entités de se doter d’une capacité d’action interne susceptible de lesaider à remplir correctement leur mission et, d’autre part, faire desdits acteurs desalliés ou des partenaires sérieux sur lesquels les pouvoirs publics peuvent compter.Les mesures de développement de capacité en question sont au nombre de trois :

– nécessité pour ces entités de se doter d’un plan précis ou d’un schéma derépartition des responsabilités et de fixation des rôles et des tâches ; cetteclarification organisationnelle est de nature à renforcer leur légitimité puisqu’ellerend l’action de ces entités plus efficace et mieux organisée ;

– nécessité d’adopter de procédures budgétaires transparentes permettant auxassociations et organisations non gouvernementales d’engager des dépenses enconformité avec les règles comptables en vigueur ;

– nécessité pour ces entités de se doter d’un plan de communication internedestiné à informer tous les membres actifs de l’association ou de l’organisme nongouvernemental concerné, de les informer sur la vie et des activités menées. Le plan


de communication interne est un excellent outil de gestion participative, il permet àl’association de maintenir le contact avec ses adhérents et, partant, de faciliter, lemoment venu, leur mobilisation.

7.6. Conclusions

La capacité institutionnelle est fondamentale pour le développement de lagouvernance, surtout que dans le contexte de gouvernance qui prévautactuellement, aussi bien les pouvoirs publics – tous pouvoirs confondus – que lesacteurs non gouvernementaux y trouvent leur compte. En effet, le contexte politiqueet économique actuel au Maroc n’a jamais été aussi favorable au développement dela bonne gouvernance.

De manière générale, les capacités institutionnelles des pouvoirs publicsappellent encore des actions de réforme importantes pour répondre aux critèresuniversels de bonne gouvernance. C’est nettement le cas pour les pouvoirs législatifet judiciaire qui doivent déployer des efforts soutenus pour procéder à uneadaptation de leurs méthodes de travail et de fonctionnement.

Dans le cas du pouvoir exécutif, si le jugement le concernant est globalementfavorable, il n’en reste pas moins soumis à certaines critiques, en raison de la lenteurque connaît le processus de modernisation de l’Administration.

Enfin, les mesures proposées dans le cadre du présent rapport montrent lechemin qui reste à parcourir pour accéder à un niveau supérieur de gouvernancecompatible avec les attentes de la population et les exigences des entreprises et despartenaires privilégiés des pouvoirs publics.

215Efficacité insti- 8. Sommaire et conclusions

Tout au long de ce rapport, il a été question de l’évaluation objective de l’état dusystème de gouvernance en vigueur au Royaume du Maroc. Avant de tirer lesconclusions qui s’imposent, rappelons que le système de gouvernance est entendudans le présent rapport comme la manière dont les pouvoirs publics gèrent ouconduisent les affaires publiques en rapport avec l’Etat de droit, la responsabilité et latransparence.

Entendu ainsi, le système de gouvernance se rapporte pratiquement à l’ensembledes efforts que l’Etat, ses différents démembrements, le secteur privé et le réseauassociatif déploient, soit de manière concertée soit de manière individuelle, en vue deprendre en charge le développement du pays en procédant notamment à lasatisfaction des besoins de la population. Ainsi la question de l’efficacitéinstitutionnelle se situe-t-elle au cœur de l’analyse de l’évaluation de la gouvernance,tant il est vrai que c’est de la capacité institutionnelle que dépend la réalisation desobjectifs du gouvernement en matière de développement économique et social.

Quelles sont donc les conclusions qu’il faudrait tirer de cette étude par rapportaux trois dimensions fondamentales de la gouvernance, à savoir la représentationpolitique, la gestion économique et l’efficacité institutionnelle ?

Représentation politique et système de gouvernance

D’une manière générale, le Maroc a adopté par touches successives une panopliede réformes d’ordre constitutionnel et politique qui vont toutes dans le sens del’instauration d’un système de pouvoirs équilibré, de la consolidation de l’Etat dedroit, de la protection et de la promotion des droits de l’homme.

En effet, les révisions constitutionnelles de 1992 et de 1996 ont introduit desdispositions nouvelles qui consacrent la primauté de la loi, renforcent les pouvoirs decontrôle du parlement sur la politique gouvernementale et revalorisent pour lapremière fois la place de l’institution du Premier ministre au sein de l’échiquierpolitique national.

Au même moment, le Royaume s’est doté d’institutions nouvelles chargées deveiller au respect des libertés et à l’Etat de droit, à la protection et à la promotion desdroits de l’homme (création du Conseil constitutionnel, du Conseil consultatif desdroits de l’homme, de Diwan Al Madalim (équivalent du médiateur) et des tribunauxadministratifs.

Enfin, le Maroc s’est conformé à la légalité internationale en adhérant et ensignant la plupart des conventions internationales des droits de l’homme (pactes desdroits civils et politiques, des droits économiques sociaux et culturels de 1966,


Convention sur les droits de l’enfant du 20 décembre 1989, Convention surl’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes du18 décembre 1979, Convention contre la torture du 10 décembre 1984, Conventionsur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leurfamille du 13 décembre 1990).

Cependant, en dépit de ces efforts, les résultats de l’enquête menée auprès de lapopulation laissent entrevoir des difficultés au niveau de la mise en œuvre réelle desréformes visant à instaurer la transparence et l’éthique dans la gestion publique. Demême, il y a lieu de relever le jugement franchement négatif porté sur la vie politiqueà cause du comportement ambivalent des élus et des partis politiques, notammentlors des toute dernières échéances électorales, comportement qui n’est pas étrangerà l’émergence dans le corps social marocain d’un sentiment général d’insuffisance etd’incapacité des mécanismes institutionnels d’expression de la représentationpolitique. C’est d’ailleurs dans ce cadre que s’inscrit le débat actuel sur le rôle despartis politiques au Maroc.

Gestion économique et gouvernance

La gestion de l’économie pâtit des contradictions et des différents degrésd’incapacité constatés au niveau du système de gouvernance global adopté. Lacroissance économique demeure relativement faible par rapport à l’accroissementdémographique et aux besoins de développement du pays. La pauvreté, problèmede gouvernance de premier rang selon la population, ne cesse de croître au momentmême où l’Etat met les bouchées doubles pour en freiner la progression.

Face au faible impact des nombreux programmes de développement socialdestinés au monde rural et devant l’inefficacité dont font preuve les collectivitéslocales dans la gestion des affaires de développement, les pouvoirs publics se sontrésolument tournés vers le tissu associatif pour l’engager dans l’entreprise de luttecontre la pauvreté. C’est là un bel exemple où les insuffisances de gestion publiqueamènent l’Etat à opérer des changements au niveau de l’approche de laproblématique de développement et à s’ouvrir sur les acteurs non gouvernementauxconsidérés désormais comme des partenaires responsables.

D’autre part, l’étude a révélé que l’environnement juridique est globalementfavorable au développement des affaires. Des bases attrayantes existent pourl’investisseur, et une évolution positive se dessine depuis plusieurs années. Pourautant, il demeure des difficultés importantes pour l’investisseur. Tout d’abord, leMaroc souffre encore d’handicaps structurels, à commencer par la dépendance del’économie marocaine vis-à-vis de l’agriculture qui emploie toujours 43 % de lapopulation. Le secteur agricole doit être modernisé, à un rythme suffisamment rapidepour réduire la dépendance du Maroc à son égard et pour être compatible avec lerythme d’absorption de l’exode rural par les villes. Il faut également reconnaîtrel’étroitesse du marché marocain. Par ailleurs, le tissu industriel marocain a grand


besoin d’être mis à niveau. L’investissement privé marocain manque de dynamismealors que le pays a choisi de s’intégrer de plus en plus à l’économie mondiale àtravers, tout d’abord, l’accord de libre-échange conclu avec l’Europe à l’horizon 2012,et la convention visant l’établissement d’une zone de libre-échange avec les USA,paraphée au début de l’année 2004 et entrée en vigueur en 2005.

Efficacité institutionnelle et gouvernance

De manière générale, l’étude révèle la nécessité pour les pouvoirs publics depoursuivre le processus de réformes et de mise à niveau afin de doter le pays decapacités institutionnelles conformes aux critères universels de bonne gouvernance.La problématique des capacités institutionnelles limite sensiblement les efforts despouvoirs publics et réduit tout autant ceux fournis par les acteurs privés et les acteursnon gouvernementaux dans la gestion du développement et la satisfaction desbesoins de la population.

Il existe naturellement des différences de degrés dans l’évaluation des capacitéstelles qu’elles sont révélées par l’étude : des trois pouvoirs constitués, c’estincontestablement le pouvoir législatif qui fait l’objet des critiques les plusprononcées au point de vue de sa capacité à assumer ses fonctions, à savoir lareprésentation, le travail législatif et le contrôle de l’action gouvernementale.

Pour le pouvoir judiciaire, l’incapacité se situe au niveau des mécanismes defonctionnement des tribunaux et des rapports de méfiance qui se dégagent de leursrelations quotidiennes avec les justiciables. Naturellement, le problème de lacorruption pèse en premier sur l’image des organes qui représentent ledit pouvoir.

Le pouvoir exécutif, quant à lui, souffre également de certaines insuffisances,même s’il faut reconnaître que le gouvernement est favorablement jugé par lapopulation. Les reproches faits au pouvoir exécutif ont trait essentielement à lalenteur que connaît le processus de modernisation de l’administration, en particulierle chantier relatif à la déconcentration des services de l’Etat.

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• Analyse macro-économique, financière et sociale du Maroc, août 2000.

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• L’Enquête nationale sur le niveau de vie des ménages en 1998-1999.• Rapport national sur la politique de la population au titre de l’année 2001.

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– Lettre mensuelle, n° 125 (numéro spécial sur les institutions bancaires au Maroc), octobre 2002.– Bulletin spécial, n° 26, « Evolution des finances publiques », p. 57-65), juin 2003.– Bulletin n° 18, « Libre-échange et mise à niveau : impact à l’horizon 2010 », juillet 1998.

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Direction de la statistique (Haut Commissariat au Plan, Royaume du Maroc)

– Enquête nationale trimestrielle sur l’activité, emploi et chômage en milieu urbain et rural (de 1999 à nos jours, ladernière édition couvre 2002) (Rapport de synthèse).

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