Andre‘ Ge‘linus

COMMUNICATIONS

Replique a Me Patrice Garant concernant I’article intitule “Lestatut legal des tribunaux administratifs et leurs rapports avec le gouvernement”

Malheureusement je ne puis partager l’opinion kmise par Me Garant dans cet article” B l’effet que les rkgies et les tribunaux administratifs ne forment qu‘un m4me type dorganisme. Bien que cette question paraisse anodine elle a des rkpercussions non nkgligeables sur le fonctionnement de nos institutions administratives.

L’auteur indique, au deuxikme paragraphe de la page 331, que “des auteurs (dont Renk Dussault, Raoul Barbe et moi-m&me) ont tent6 tout rkcemment de purifier la notion de tribunal administratif en la rkservant B une catkgorie d’organismes dont la fonction unique est d’entendre des litiges et qui ne sont pas rattachks B I’ordre judiciaire traditionnel ...” I1 poursuit en affirmant “que cette notion lui parait non conforme B la juris- prudence et B la tradition de notre droit public qui, sur ce terrain, se situe aux confins de l’influence amkricaine et britannique”.

Sa prise de position parait essentiellement fondke sur une certaine juris- prudence et sur certaines dkclarations ministkrielles, en somme des argu- ments d’autoritk. Cependant on peut skrieusement s’interroger B la fois sur la pertinence de ces rkfkrences et sur I’Ctendue de I’univers analytique qui a ktk retenu.

La jurisprudence Lauteur cite, B l’appui de sa thkse l’affaire Furuh (1978 - R.S.C. - 638) dans laquelle la Cour supr&me aurait indistinctement qualifik de tribunal administratif la Commission des transports et le tribunal des transports du Qukbec. La lecture et la relecture de ce jugement ne permettent en aucune faqon d’en arriver B une telle conclusion. D’abord, il est clair que l’objet du litige n’ktait relik en aucune faqon B la distinction entre tine r6gie et un tribunal administratif. DeuxiAmement, rien dans le jug6 ou les considkrants n’indique que la cour a ktabli une telle confusion des genres et une telle infkrence n’est aucunement fondke en droit.

L’auteur est directeur du CEPAQ, i 1’Bcole nationale d’administration publique de I’Universit6 du QuBbec.

Article paru dam Administration publique du Canada, vol. 27, no 3, p. 328, 1984.

CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION / ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA VOLUME 28, NO. 2 (SUMMER/BTB1985) , PP. 301-306.

ANDRE GELINAS

Ce litige portait essentiellement sur l’article 96 de l’A.A.N.B. et le pou- voir de surveillance de la Cour supkrieure et plus spkcifiquement sur la validitk de certaines clauses privatives. Ce jugement est, h cet kgard, des plus importants car il confirme la capacitk des provinces de constituer des tribunaux administratifs et m6me des tribunaux administratifs d’appel ou encore de confkrer des pouvoirs &adjudication h des “organismes adminis- tratifs”, des possibilitks qui ont ktk longtemps mises en doute. Ce qu’il prohibe, c’est la possibilitk de constituer des tribunaux administratifs qui se prononceraient de facon finale, A l’exclusion des cours supkrieures ou des cours d’appel en matikre de “questions de droit” ou de “juridiction”. Le gouvernement du Qukbec a bien compris dailleurs la signification de ce jugement puisqu’il a tout simplement reformulk, depuis, ses clauses privatives. Cette situation n’est sans doute pas complktement satisfaisante puisqu’elle signifie qu’une province ne peut constituer un tribunal adminis- tratif dappel dont les jugements seraient finaux. Par contre, la mise en place d’un tel tribunal signifierait que le Qukbec devrait se doter dune structure de tribunaux administratifs parallBle h celle des cours de justice, comme en France, avec les conflits possibles de juridiction entre les deux ordres, un modkle que l’on n’a pas suivi en Angleterre ni aux Btats-Unis. I1 s’agit lh d u n problbme constitutionnel qui n’a rien h voir avec la ques- tion de la distinction entre les rkgies et les tribunaux administratifs.

Enfin, le jugement de la Cour supkrieure ne vise que la clause privative qui accompagnait la dktermination de la juridiction du tribunal des trans- ports et h aucun moment il n’est vkritablement question de la compktence de la Commission des transports. I1 me semble que Yon a ktirk indOment le sens que l’on peut donner A un jugement qui est pourtant passablement clair.

L’arr6t Blaikie (1979 R.C.S. 1016) est du m6me ordre puisque fonda- mentalement il porte sur l’application de l’article 133 de 1’A.A.N.B. c’est- A-dire sur l’ktendue de l’application du bilinguisme B I’appareil gouverne- mental. Skrieusement, m&me le texte citk aux pages 331332, tout en recon- naissant l’existence de tribunaux administratifs “qui ne sont pas des cours au sens traditionnel”, “qui ont le pouvoir de rendre justice, qui appliquent des principes juridiques” et “ne rkglent pas les questions pour des raisons de convenance ou de politique administrative”, ne permet en aucune facon d’assimiler les rkgies aux tribunaux administratifs. C’est l’auteur qui, comme dans le cas prkckdent, fait parler la cour, infkre de ses propos des conskquences que le texte mdme ne justifie pas et recourt frkquemment au qualificatif “quasi-judiciaire” pour semer la confusion. Au fond, lorsque l’on y songe bien, on conqoit trbs ma1 qu’il soit du ressort d u n e cour d‘kta- blir une typologie des modes organisakonnels de l’administration et d’en- chlsser ces dkfinitions dans un jugement. C’est au 16gislateur qu’il revient d’ktablir une telle typologie s’il le dksire. La situation est diffhrente

302 CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION

COMMUNICATIONS

lorsqu’il s’agit de dkterminer si un organisme en particulier est public ou privk, s’il posskde ou non des pouvoirs autonomes de dkcision, s’il exerce une fonction “judiciaire” ou “administrative”. Chose certaine, mCme alors, il serait contre-indiquk de vouloir ktendre un tel jugement B d’autres organismes qui ressembleraient B celui qui y ktait visk.

Enfin, il n’est pas inutile de s’interroger sur la portke de I’utilisation du terme “quasi-judiciaire”. La notion d’organisme quasi-judiciaire a ktk in- troduite par les cours supkrieures dans le cadre de I’exercice de leur pou- voir de surveillance. Traditionnellement, comme ce pouvoir ne s’ktait exerck qu‘B I’kgard des cours infkriemes (par les brefs de prkrogative), les cows supkrieures se sont senties obligkes, pour maintenir une cohkrence du moins apparente, dinventer ce neologisme dans le but de justifier leurs interventions dans le cas d’organismes qui n’ktaient manifestement pas des cours infkrieures mais qui prenaient des dkcisions qui, B leurs yeux, “affectaient” les droits des individus et, B ce titre, pouvaient &re considkrks comme exerpnt une fonction judiciaire. Elles se fondaient alors pour dkfinir la fonction judiciaire soit sur les dispositions de droit statutaire rkgissant I’organisme, soit sur les rkgles de justice naturelle du common law dont elles imputaient le respect B l’organisme, deux modes d’approche fort diffkrents dont les implications sont malheureusement souvent con- fondues. En se basant sur ce critkre organique les cours se devaient d’ex- clure les organismes administratifs, exkcutifs et lkgislatifs selon la bonne vieille distinction de Montesquieu. Toutefois, trks rapidement plusieurs observaient que la fonction de nature judiciaire ainsi largement dkfinie, avait ktk attribuke, avec I’accroissement du r61e de 1’Etat et le dkveloppe- ment de I’appareil administratif, B divers organismes ou services de minis- tkres et mhme B certains ministres. Le critkre fonctionnel devait donc remplacer le critkre organique. En d’autres termes, comme un service glo- balement administratif pouvait exercer une fonction de nature judiciaire, on pouvait raisonner qu’il n’ktait plus nkcessaire, dans un tel contexte, de catkgoriser l’organisme de quasi-judiciaire mais seulement didentifier la prksence dune fonction judiciaire. Cest pourquoi on peut s’interroger sur le besoin de conserver, encore aujourdhui, la dksignation “d’organisme quasi-judiciaire”. Bien sQr, le problkme demeure de cerner la nature exacte de cette fonction par opposition aux fonctions legislative, exkcutive et administrative. En fait, 21 ce propos, il faut bien avouer que la jurisprudence est remplie de definitions sinon contradictoires, du moins trks diffkrentes d’oh une confusion passablement rkpandue. De plus, le jugement de la Cour supr6me dans l’aff aire Nicholson (1978), dans laquelle il a Qtk dkcidC que des “rkgles d’equitk” pouvaient &re imposkes B des organismes exer- qant une fonction administrative, n’est pas pour simplifier la tilche des analystes puisque ces rkgles ressemblent ktrangement aux “r8gles de justice naturelle” qui, elles, ktaient censkes &re applicables seulement aux orga-

303 ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA

ANDRE GELINAS

nismes exeqant une fonction de nature judiciaire. Un arr&t subskquent, l’affaire Murtineuu (1980), viendra prkciser que ces rkgles d’kquitk ne s’appliquent pas B un organisme administratif lorsque les dkcisions en cause sont de nature rkglementaire ou lkgislative.

Bref, il est clair que le pouvoir judiciaire ne se reconnait plus de fron- tikres organiques ni mCme fonctionnelles (autre que lkgislative et rkgle- mentaire) dans l’exercice de son pouvoir de surveillance et de protection des droits individuels.

En conskquence, il nous apparait qu’aujourd’hui l’utilisation du terme “organisme quasi-judiciaire” n’a plus beaucoup d’utilitk et ne fait au con- traire qu’accroitre la confusion. Le gros du dkbat doit porter non plus seule- ment sur I’identification de la fonction judiciaire par opposition aux fonc- tions lkgislative, administrative et gouvernementale mais sur l’ktendue de la judiciarisation des processus administratif et gouvernemental que les cours supkrieures sont toujours tentkes d’introduire non pas B la suite d’une expression explicite de la volontk du lkgislateur, mais en fonction de leur propre conception du besoin de protection des droits individuels. Tout compte fait, cet “inconvknient” d6coule sans doute inkvitablement de la skparation et de l’kquilibre des pouvoirs.

Les declarations ministerielles Quant aux dkclarations ministkrielles qui sont citkes aux pages 335 B 337 aucune n’attaque directement la distinction entre la rhgie et le tribunal administratif. Bien plus, avec tout le respect que I’on doit aux hommes politiques, il est pour le moins discutable de citer quelques extraits de leurs nombreuses interventions en Chambre dans des matikres aussi techniques, sans compter que certaines de ces dkclarations sont assez anciennes et peu- vent Ctre dkpasskes. En fait, en revisant attentivement ces extraits et en faisant abstraction des propos de l’auteur on se rend compte que les dk- clarations relatives B l’affaire Roncurelli C. Duplessis ne font que confirmer l’existence dune autonomie dkcisionnelle pour les rkgies, tout comme “I’affaire de la Caravelle’ avait confirm4 une autonomie dkcisionnelle pour la SociktB Air Canada, au palier fkdkral. Par surcroit, l’auteur semble feindre d’ignorer que la dksignation officielle des organismes ne peut vkri- tablement servir de critkre de distinction entre les divers types d’organis- mes puisque dans le passk, Ie lkgislateur, dans les dksignations qu’il a attribukes aux divers organismes, a trks souvent privilBgi6 l’euphonie ou une certaine mode aux dkpens dune affirmation de leur fonction domi- nante. Tout le monde sait, par exemple, qu’il y a des organismes appelks commissions ou regies qui sont, en fait, des tribunaux ou des soci6tks. On a vu au cours des annkes rkcentes le gouvernement du Qukbec modifier la dksignation de certains dentre eux justement pour mieux reflkter leurs vkritables fonctions. Dans un tel contexte il est assez facile de se mkpren-

304 CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION

COMMUNICATIONS

dre sur le sens des dkclarations des ministres A propos d’organismes spkci- fiques.

L’univers analytique En troisibme lieu, et cela nous parait plus grave encore, l’auteur rktrecit, volontairement ou non, son univers analytique tout en multipliant les contradictions internes.

Comment peut-il, par exemple, Bcrire ce qui suit (page 332) “pourquoi en est-on venu au Canada B crker des institutions distinctes des ministbres pour leur confier soit une mission de re‘gulntion bconmique, soit une mis- sion proprement contentieuse...?” et continuer de soutenir que c’est du pareil au m&me.

Comment peut-on ignorer cette littkrature considhrable en science ~ C O -

nomique e t politique sur le ph6nomhne de la rkgulation sans considkrer qu’il y a 1A quelque chose de different du processus juridictionnel?

Est-il possible que l’on se laisse duper par certaines similitudes de pro- ckdures (essentiellement l’audition prkalable des groupes d’intkrkts et des individus avant l’kmission d’un permis ou l’adoption d’un rbglement) au point de ne pas se rendre compte que la dkcision de rkgulation n’est pas une dkcision en droit? J’aimerais bien que l’on nous dise sur quelles rbgles de droit la Rkgie des services publics s’est baske pour se prononcer sur la programmation de Radio-Qukbec.

I1 est encore ktonnant de lire le passage suivant: “Si l’on considbre donc le veritable fondement de l’autonomie des rkgies, et des commissions de surveillance et de contrble, il apparaPt que la - prksence du processus quasi- judiciaire y est dkterminante, il y a donc une kquation entre la fonction judiciaire ou quasi-judiciaire et l’ind6pendance ou l’autonomie du statut de l’autoritk qui en est titulaire.”

Cette proposition appelle divers commentaires. D’abord, l’auteur aurait pu klargir son horizon 2 i l’ensemble des organismes autonomes et non seulement aux rkgies et aux commissions de surveillance et de contrBle (oh sont passes les tribunaux administratifs?). I1 aurait dQ alors observer que l’autonomie fonctionnelle n’est pas fondke uniquement sur une recher- che de l’objectivitk judiciaire comme dans le cas des sociktks dEtat , des offices et des conseils (consultatifs). Deuxibmement, m&me en se limitant aux rkgies et aux commissions de surveillance, il est pour le moins incor- rect de dire que l’objectivitk judiciaire est la seule cause de l’autonomie. Le vkrificateur gknkral, que je sache, n’a jamais Qtk p e r p comme exerGant une fonction judiciaire et pomtant on a beaucoup insist6 sur son autonomie. L’impartialitk, la non-soumission d. un biais partisan, la prkponderance de la compktence technique, la reprksentativitk sont autant de fondements de l’autonomie fonctionnelle suivant les types d’organismes. On aurait pu souhaiter par ailleurs que l’auteur prenne la peine d’ktablir la justification des tribunaux administratifs non seulement en rapport avec la structure

305 ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA

ANDRE GELINAS

administrative (essentiellement l’exercice dune fonction judiciaire) mais aussi par rapport aux cours de justice traditionnelles (lourdeur, chbretk et inaccessibilitk des cours) comme en ont tkmoignk notamment les Bcrits des auteurs britanniques classiques, W.A. Robson et Griffith & Street.

Enfin, tout cela ne serait que skmantique si l’auteur n’ktait pas oblige de tirer des conclusions fort douteuses sur les rapports de contrble entre les tribunaux administratifs, les rkgies et le gouvernement, I1 est tout de mdme renversant qu’un juriste accepte qu’un ministre puisse donner des directives B un tribunal administratif - mais oh est rendue l’indkpendance du pouvoir judiciaire? La question se pose diffkremment dans le cas dune r6gie puisque le gouvernement approuve gknkralement les rbglements et pourrait valablement tenter de prkciser une politique par voie de directives. Toute la question est de savoir si cette prkcision serait telle qu’elle kquivau- drait B prkdkterminer la dkcision de rkgulation dans un cas particulier. Si tel ktait le cas, ce n’est pas le caractbre soi-disant judiciaire de l’organisme qui serait en cause mais l’utilitk m&me d u n organisme de rkgulation auto- nome. A quoi sert le nommer des rkgisseurs si le gouvernement dkcide B leur place dans chaque cas. Le m&me raisonnement pr6vaut lorsque l’on accorde un “droit d‘appel” au gouvernement sur une dkcision de rdgula- tion. Si les deux types d’organismes sont si semblables, n’aurait-on pas dobjection B prkvoir un droit dappel au gouvernement dune dkcision d u n tribunal administratif?

Bref, il m’apparalt que l’on ne peut avancer dans la connaissance du fonctionnement de nos institutions qu’B la condition d’articuler nos travaux sur des concepts de base les plus clairs possibles.

306 CANADIAN PUBLIC ADMINISTRATION