REPUBLIQUE DU MALI - · la DNTCP, la fonction comptabilité publique regroupe-t-elle un maximum d’agents formés sur le tas, qui ne disposent pas par ailleurs encore de manuel

Report No. 27066

REPUBLIQUE DU MALI

MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES

EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

ET DES PRATIQUES DE LA PROFESSION COMPTABLE

PRIVEE

VOLUME II

(Ressources Humaines, Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication, Annexes et Profession Comptable Privée)

Novembre 2002 S. Bakayoko AFTFM M.Yaro Région Afrique R. Cauneau

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Table des Matières

ANNEXE-A: LES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES ------------------------------------------------------------ 6

1. LES EFFECTIFS DU MEF ------------------------------------------------------------------ 6

1.1. La Détermination des Besoins en Effectif -------------------------------------------- 7

1.2. Les Aspects Qualitatifs ------------------------------------------------------------------- 7 1.2.1. La Gestion de la Formation -------------------------------------------------------- 8 1.2.2. La Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences-- 8 1.2.3. Les Principales Règles qui Encadrent la Gestion du Personnel de l’Etat----- 8 1.2.4. Les Effectifs et la Gestion du Personnel de la Douane ----------------------- 10

1.3. Le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) ----------------------- 10

1.4. La Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DNTCP) - 11 1.4.1. Au Niveau de la Formation------------------------------------------------------- 11

1.4.1.1. Mise en place d’une Cellule Informatique ------------------------------- 11 1.4.1.2. Le Plan de Formation PRECAGED--------------------------------------- 12

1.5. Principales Recommandations en Matière de Gestion des Ressources Humaines au sein du MEF -------------------------------------------------------------------- 12

2. AU NIVEAU DE L’INSPECTION DES FINANCES--------------------------------- 13

3. AU NIVEAU DU CONTRÔLE FINANCIER------------------------------------------ 14 3.1. Les Ressources Humaines du Contrôle Financier -------------------------------- 14

4. AU NIVEAU DE LA SECTION DES COMPTES ------------------------------------ 15 4.1. Organisation--------------------------------------------------------------------------- 15 4.2. Ressources Humaines ---------------------------------------------------------------- 16

4.2.1. Effectifs Actuels ---------------------------------------------------------------- 16 4.2.2. Le Recrutement et le Statut---------------------------------------------------- 16 4.2.3. La Formation -------------------------------------------------------------------- 17

ANNEXE A-1: SCHEMA DE REPARTITION DES EFFECTIFS AU SEIN DE L’ORGANIGRAMME DU MEF --------------------------------------------------------------- 19

A-1.B: LES PROFILS DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DE QUATRE FONCTIONS DU MEF: PLANIFICATION, DETTE PUBLIQUE BUDGET, TRESOR-COMPTABILITE PUBLIQUE ---------------------------------------------------- 21

A-1.C: PROGRAMME DE FORMATION AU SEIN DU MEF-------------------------- 23

ANNEXE B: LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ------- 24

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1. LES STRUCTURES NATIONALES EN CHARGE DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION ------- 24

1.1. Historique -------------------------------------------------------------------------------- 24

1.2. Conseil National de l’Informatique --------------------------------------------------- 24

1.3. Situation Actuelle ------------------------------------------------------------------------ 25

1.4. Constat ------------------------------------------------------------------------------------ 26

1.5. Recommandations ----------------------------------------------------------------------- 27

2. ANALYSE DES APPLICATIONS PAR DIRECTION ------------------------------ 27

2.1. Direction Générale des Douanes ----------------------------------------------------- 27 2.1.1. Historique--------------------------------------------------------------------------- 27 2.1.2. Situation Actuelle------------------------------------------------------------------ 27

2.2. Direction Nationale du Budget (DNB) ---------------------------------------------- 28 2.2.1. Historique--------------------------------------------------------------------------- 28 2.2.2. Situation Actuelle------------------------------------------------------------------ 28 2.2.3. Recommandations ----------------------------------------------------------------- 29

2.3. Direction Générale des Impôts-------------------------------------------------------- 29 2.3.1. Le Programme SIGTAS ---------------------------------------------------------- 29 2.3.2. Numéro d’Identification Fiscale (NIF) ----------------------------------------- 29 2.3.3. Gestion des Bulletins d’Imposition (GBI)-------------------------------------- 30

2.4. Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique ------------------ 30

2.5. Bureau Central de la Solde (BCS) --------------------------------------------------- 30

2.6. Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) --------------------------------- 31

2.7. Directions Administratives et Financières et des Directions Régionales du Budget --------------------------------------------------------------------------------------------- 31

2.7.1. Constat ------------------------------------------------------------------------------ 31 2.7.2. Recommandations ----------------------------------------------------------------- 32

3. CELLULE D’APPUI À L’INFORMATISATION DES SERVICES FISCAUX ET FINANCIERS (CAISFF) -------------------------------------------------------------------- 32

3.1. Historique -------------------------------------------------------------------------------- 32 3.1.1. Serveurs et Installations Techniques -------------------------------------------- 32

3.1.1.1. Maintenance------------------------------------------------------------------ 32 3.1.1.2. Sécurité Incendie ------------------------------------------------------------ 32 3.1.1.3. Sécurité Anti Intrusion ------------------------------------------------------ 33 3.1.1.4. Sauvegardes ------------------------------------------------------------------ 33

3.1.2. Constat ------------------------------------------------------------------------------ 33

3.2. Recommandations ---------------------------------------------------------------------- 33

4. LE RÉSEAU INFORMATIQUE DE L’ADMINISTRATION---------------------- 33

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5. PROJET D’EXTENSION DU RÉSEAU ET INTÉGRATION DES BASES DE DONNÉES DU MEF ------------------------------------------------------------------------------ 34

6. PROJET DE RACCORDEMENT À INTERNET DES 703 COMMUNES DU MALI ------------------------------------------------------------------------------------------------- 34

6.1. Historique -------------------------------------------------------------------------------- 34

6.2. Constat ------------------------------------------------------------------------------------ 34


7. MAINTENANCE DES EQUIPEMENTS DE L’ADMINISTRATION ----------- 35



8. FORMATION ET ADAPTATION DES AGENTS AUX OUTILS INFORMATIQUES ------------------------------------------------------------------------------- 36

8.1. La Formation Initiale ------------------------------------------------------------------- 36 8.1.2. Statuts et Formation des Ingénieurs, Agents et Opérateurs ------------------ 36


ANNEXE C: COLLECTIVITES LOCALES DECENTRALISÉES -------------------- 38

1. CONSTAT------------------------------------------------------------------------------------- 38

1.1. Organisation Administrative ----------------------------------------------------------- 38

1.2. Organisation Financière et Comptable----------------------------------------------- 38

1.3. Exécution des Budgets des Collectivités Territoriales------------------------------ 39

1.4. Résultats ---------------------------------------------------------------------------------- 41

2. EVALUATION DU DISPOSITIF -------------------------------------------------------- 41

2.1. Forces ------------------------------------------------------------------------------------- 41

2.2. Faiblesses--------------------------------------------------------------------------------- 42

3 RISQUE---------------------------------------------------------------------------------------- 43

4 RECOMMANDATIONS ------------------------------------------------------------------- 43

ANNEXE C1: HARMONISATION DES COMPTES DES COLLECTIVITES DECENTRALISEES AVEC LES COMPTES DE L’ETAT ------------------------------ 44

1. La Situation Actuelle ------------------------------------------------------------------------- 44

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2. Section Investissement ----------------------------------------------------------------------- 44

3. La Section Fonctionnement ----------------------------------------------------------------- 45 3.1. Projets et Perspectives --------------------------------------------------------------- 45 3.2. Forces et Faiblesses ------------------------------------------------------------------ 47 3.3. Analyse des Risques ----------------------------------------------------------------- 48

4. Recommandations -------------------------------------------------------------------------- 49

ANNEXE 1: L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DU MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES ---------------------------------------------------------- 50

1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE------------------------------------------ 50

1.1. Les Principales Faiblesses du MEF ------------------------------------------------- 50 1.1.1. La Fréquence des Mutations Institutionnelles --------------------------------- 50 1.1.2. La Rigidité et la Hiérarchie des Textes ----------------------------------------- 50

1.2. Les Points Forts Emergent et Pourraient Emerger des Projets de Réformes - 52 1.2.1. Les Mutations d’Organisation et de Structuration des Services du MEF -- 52

1.2.1.1. Le Commissariat au Développement Institutionnel --------------------- 52 1.2.2. Le Circuit de la Recette ----------------------------------------------------------- 53 1.2.3. La Direction Nationale du Budget----------------------------------------------- 54 1.2.4. La Direction de la Planification-------------------------------------------------- 55

1.3. Conclusion et Recommandation------------------------------------------------------ 56

ANNEXE 2: LA PROFESSION COMPTABLE PRIVÉE--------------------------------- 57

1. CONTEXTE GENERAL ------------------------------------------------------------------- 57

1.1 Constat------------------------------------------------------------------------------------ 57 1.1.1. Le Comptable Agrée -------------------------------------------------------------- 57 1.1.2. L'Expert-Comptable--------------------------------------------------------------- 57

1.2. Evaluation du Dispositif en Place ---------------------------------------------------- 58 1.2.1. Forces ------------------------------------------------------------------------------- 58 1.2.2. Faiblesses --------------------------------------------------------------------------- 59

1.3. Recommandations ----------------------------------------------------------------------- 60 1.3.1. Court Terme------------------------------------------------------------------------ 60 1.3.2. Moyen et Long Termes ----------------------------------------------------------- 61

ANNEXE 3: MATRICE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS ----- 62

ANNEXE 4: BIBLIOGRAPHIE CONSULTEE--------------------------------------------- 67

ANNEXE 5: LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ------------------------------- 69

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ANNEXE-A: LES RESSOURCES HUMAINES DU MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES

1. LES EFFECTIFS DU MEF

Le MEF regroupe 3776 agents, dont près de 40 % au niveau central (cf. Annexe 1: organigramme et effectifs du MEF). 53 % des effectifs sont affectés à la mobilisation de la recette (Douanes et Impôts).

Douanes 1406 Impôts 599 Trésor et Comptabilité Publique 990 Budget 243 Dette Publique 34 Plan 140 Inspection des Finances 35 Contrôle Financier 133 Administration et finances 34 Marchés publics 17 Statistiques et informatiques 69 Cabinet et Secrétariat Général 76

A 679 B 1260 C 1073

Conv. 479

Les catégories A, B, C sont celles des fonctionnaires, les «conventionnés» étant des agents contractuels affectés à des emplois d’appui (planton, chauffeur...). Les répartitions catégorielles révèlent un déséquilibre de qualifications et de niveaux: 1A/2B, 1B/1C les cadres de conception (A) représentent environ 25 % de l’effectif total MEF le nombre d’agents d’exécution (C) représente plus du 1/3 de l’effectif fonctionnaire Les cadres A sont répartis comme suit, par ordre décroissant, répartition qui révèle le déficit qualitatif en particulier au sein du Trésor et de la Comptabilité Publique, des Douanes et du Budget:

- 90 % de l’effectif de Inspection des Finances

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- 38 % de l’effectif des services directement rattachés au Cabinet et au Secrétariat Général

- 38 % de l’effectif de la DNP - 27 % de l’effectif de la DGI - 26 % de l’effectif du contrôle financier - 21 % de l’effectif DNB - 13 % de l’effectif Douanes - 12 % de l’effectif DNTCP

1.1. La Détermination des Besoins en Effectif La détermination des besoins en effectif est encadrée par la Loi 94-009 portant principes fondamentaux de la création, de l’organisation, de la gestion et du contrôle des services publics, chapitre II «détermination prévisionnelle des emplois et cadres organiques». Les cadres organiques «sont des tableaux ayant pour objet la détermination prévisionnelle sur un plan quantitatif et qualitatif des emplois administratifs permanents nécessaires au fonctionnement des services publics. Ils sont dressés par service pour une période pluriannuelle. Les conditions et procédures d’élaboration et de gestion des cadres organiques sont fixés par Décret pris en conseil des ministres, sur rapport du Ministre chargé de la Fonction Publique.» Le point faible majeur et qui impacte l’ensemble de la gestion du personnel de l’Etat est, outre le cadre légal et sa rigidité (tout changement adaptatif étant exclu), (a) l’uniformité de la détermination des «emplois», tous départements ministériels confondus; (b) le fait que «l’emploi» n’est exprimé que par rapport à un niveau hiérarchique des postes, sans référence au contenu (que fait-il?) et à ses destinataires fonctionnaires A, B, C. Exemples: -emplois de chef de division et emplois assimilés: catégorie A ou 1ère classe -emploi de directeur régional: catégorie A -autres emplois administratifs permanents des catégories A, B1, B2 ou C La détermination des effectifs est donc strictement normative, dictée par les contraintes budgétaires, établie en dehors de toute référence aux volumes d’activité et aux missions/fonctions/tâches des directions. Les ajustements d’effectifs tant en nombre qu’en catégories que pourrait éventuellement recommander le MEF (comme tout autre département) ne se font pas car il n’existe aucune description des postes dans aucune direction ni service du Ministère et aucun essai de diagnostic des besoins réels rapportés aux contenus des missions et résultats attendus. 1.2. Les Aspects Qualitatifs Les cadres A sont au MEF, dans leur immense majorité issus des formations ENA de Bamako. Sans remettre en cause la valeur de cette formation, le niveau général ainsi acquis (Niveau université + 3-4 ans et intégration directe au sein du MEF) et son uniformité apparaissent aujourd’hui insuffisants en regard aux enjeux et aux exigences des postes clés de la gestion des finances publiques. La plupart des directeurs généraux/nationaux expriment d’ailleurs (constat établi à partir des notes rédigées et des travaux effectués) un déficit de cadres de niveau conceptuel et la sous-représentation des capacités requises par la «crise de gouvernance», l’expérience ne compensant pas assez le déficit de cadre de

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niveaux Bac+5/6 (niveaux qui existent sur le marché mais le système des concours de recrutement de la Fonction Publique lui aussi très uniforme permet peu ou pas de les attirer ni de les identifier. Ainsi, par exemple, (a) la DGB sait ne pouvoir s’appuyer que sur cinq (5) ou six (6) collaborateurs au niveau de performances très satisfaisantes, (b) la fonction finances et banques de la DGTCP requiert des spécialistes pointus en monnaie et macro-économie qui n’existent pas (ce déficit est d’ailleurs commun à la plupart des pays africains). Les agents qui collaborent à cette fonction au sein de la DGTCP ont tous, comme toujours, été recrutés à la sortie de l’ENA et des facultés des pays voisins. Le déficit qualitatif s’exprime également aux niveaux intermédiaires. Ainsi par exemple, à la DNTCP, la fonction comptabilité publique regroupe-t-elle un maximum d’agents formés sur le tas, qui ne disposent pas par ailleurs encore de manuel méthodologique et ne maîtrisent ni ne comprennent la «mécanique» (amont/aval) de la comptabilité publique. 1.2.1. La Gestion de la Formation La gestion de la formation des personnels de l’Etat (et donc du MEF) est une gestion strictement administrative et «d’enregistrement»: les besoins de formation (exprimés par les départements et les individus) sont gérés par la DNP (et le transfert de cette attribution à la Fonction Publique est en cours, à l’issue d’un «combat» institutionnel qui a essentiellement porté sur la forme mais peu sur le fond. Des questions telles celles portant sur les meilleurs compétences pour gérer le développement des aptitudes du personnel de l’Etat d’une part ou sur la nécessaire déconcentration de la gestion de la formation n’ont pas été abordées). La gestion de la formation suit le circuit administratif ci-après: Les besoins doivent être envoyés à la DNP chaque année, sur la base d’une lettre circulaire que la DNP adresse à tous les départements; La DNP élabore un document sur les formations longue et courte durées et repère les

sources de financement mobilisables (internes, externes); La DNP rapproche les besoins exprimés des offres déposées. Cependant, les offres se

sont raréfiées ces dernières années (seule la RFA est toujours constante mais impose une limite d’âge de 35 ans maximum);

La DNP soumet les opportunités aux départements, effectue le suivi et les statistiques. Aucun plan de formation à court et moyen termes mis en cohérence des objectifs stratégiques de chaque secteur, aucune analyse des besoins ni des impacts des formations sur les départements et les activités n’encadrent la gestion de la formation. 1.2.2. La Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences L’absence totale de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences observable au MEF influe négativement sur les objectifs d’amélioration de l’efficacité et de la qualité de la gestion des finances publiques. 1.2.3. Les Principales Règles qui Encadrent la Gestion du Personnel de l’Etat Les principales règles qui encadrent la gestion du personnel de l’Etat, et donc des agents du MEF sont inscrites dans le Statut Général des Fonctionnaires, uniforme pour tous (Ordonnance 77-71/CMLN) du 20 mars 1995 et les chapitres relatifs aux emplois et cadres organiques sus-mentionnés sont porteurs au Mali des mêmes problèmes de gestion de

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ressources humaines que dans la plupart des pays ayant hérité du système français qui privilégie une «culture égalitaire» dans la gestion des personnels de l’Etat: - les effectifs sont essentiellement repérés par le grade, sans référence à la fonction; - les recrutements s’effectuent en conséquence à partir de cette notion de grade et par

concours uniquement; - les concours font appel à des connaissances académiques sans aucune ou peu de

relation avec les emplois à pourvoir (d’autant que ceux-ci ne sont pas identifiés par un référentiel de compétences et qu’il n’existe au sein du MEF aucune description de poste dans aucune direction/service);

- la gestion des carrières est centralisée, uniforme, sans ambition d’efficacité et de

qualité: les rémunérations sont encadrées par la grille de la Fonction Publique et les quatre paramètres de l’avancement du fonctionnaire se nomment - diplôme, ancienneté, statut et grille - auxquels s’ajoutent au Mali les résultats d’une notation annuelle qui prévoit (article 89 du statut général des fonctionnaires) cinq niveaux d’appréciation (exceptionnel, très bon, bon, passable, médiocre);

«L’appréciation –bon- correspond à des prestations et à un comportement normal et est accordée implicitement sans établissement d’un bulletin de note». «Les appréciations inférieures ou supérieures à la moyenne, doivent, au contraire faire expressément l’objet d’un bulletin de notes justificatif, dont le modèle est fixé par voie réglementaire».

La DAF du MEF, responsable de la gestion du personnel, devrait être, comme toutes les DAF mise en réseau avec la solde et projet PRED a par ailleurs financé un « logiciel de gestion des ressources humaines de la DAF du MEF » (étude confiée à un consultant local) qui, à ce stade, paraît être essentiellement un essai d’informatisation du cadre organique. L’une des conclusions du diagnostic des ressources humaines effectué en octobre 2000 dans le cadre du PRECAGED vient renforcer l’analyse sus-mentionnée: «les structures rencontrent d’importants problèmes de ressources humaines tant sur le plan qualitatif que sur le plan quantitatif en dépit des efforts visant à les doter de personnel cadre»

- professionnalisme insuffisant; - absence de maîtrise des outils techniques et méthodologiques; - inadéquation profils-postes; - absence de procédures et méthodes de travail rationnelles; - difficultés à concilier les demandes individuelles de formation (diplômante et à

incidence financière) et les besoins immédiats des structures (formation qualifiante). - sur le plan quantitatif, le déficit s’observe dans les spécialisations suivantes:

prospective, planification/programmation, modélisation et techniques de prévision macroéconomique, cycle de projet, statistiques, décentralisation budgétaire, aménagement du territoire, planification, gestion des politiques économiques, gestion financière et budgétaire et comptable.

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Les projets de réformes en cours dans la gestion des ressources humaines de l’Etat existent et constitueraient autant de points forts s’ils ne demeuraient insuffisants et si le terme de leurs effets sur les performances paraissait moins éloigné. 1.2.4. Les Effectifs et la Gestion du Personnel de la Douane Les effectifs et la gestion du personnel de la Douane devraient s’améliorer du fait de l’informatisation en cours et de l’atelier sur les formations prévu courant septembre 2002 mais les handicaps sont tels à ce jour que les effets des ajustements ne se feront pas sentir à court terme. Le cadre organique attaché aux textes organisant la DGD, les services régionaux, les postes et les brigades sont on ne peut plus précis mais n’ont malheureusement jamais été appliqués ce qui fait que des agents de catégorie B occupent des postes de niveau A, et de façon récurrente, la direction enregistre un sous-effectif qualitatif. La gestion du personnel des douanes (qui représente 37 % de l’effectif du MEF) est depuis toujours très faible: - malgré une tenue de dossiers rigoureuse, la Douane ne peut suivre correctement ses

effectifs à partir de la seule gestion manuelle qui s’impose à elle faute d’autres moyens (le PDI a prévu un module gestion du personnel et un micro-ordinateur devrait être installé sous peu à la Sous-Direction de l’Administration Générale).

- la formation est considérée, aux dires de la Sous-Direction des Affaires Générales

comme une «plaie». La DGD est consciente que son personnel est mal ou peu formé en général. Aucun plan de formation n’existe et le centre de formation des douanes se contente, fautes de moyens et de stratégie, de fournir une initiation de base aux nouvelles recrues de la Douane. Depuis 3 ans, il n’y a plus de bourses pour l’Ecole de Neuilly (initialement 2 à 4 par an).

1.3. Le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) Le Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) a l’amélioration de la gestion des ressources humaines dans ses textes «en relation avec les Finances et la Fonction Publique- selon les nouvelles missions de l’Etat»: quel type de gestion publique et ses conséquences sur les ressources humaines (RH) de l’administration en termes de politique de formation et de perfectionnement, de gestion prévisionnelle, de statuts (la question fonctionnaires-contractuels a d’ailleurs été soulevée à la commission anti-corruption dont tous les membres recommandent la contractualisation tout en demandant qu’elle soit progressive et que les mentalités y soient préparées). Les textes précisent les domaines de compétences de la CDI en matière de gestion des ressources humaines, principalement en ces termes: - valorisation et développement des RH de l’Etat et des collectivités; - détermination des objectifs stratégiques en matière de formation initiale, continue et de

perfectionnement des ressources humaines; - amélioration du régime statutaire des ressources humaines de l’administration publique,

parapublique et des collectivités; - amélioration des techniques de gestion des personnels;

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- détermination des cadres organiques par l’évaluation des emplois et charges de travail et le contrôle des avants projets élaborés par les services;

- réflexion sur l’évolution des effectifs et des emplois; - évaluation permanente des actions de réforme en matière des ressources humaines. Les travaux encore expérimentaux du PAMORI en matière de rémunération ciblée sur les fonctionnaires du MEF résultats (dont les implications rencontrent semble-t-il des résistances de la part des agents impliqués dans la mobilisation des ressources), retiennent cependant l’attention des autres fonctionnaires ( ce qui pose la question de savoir si une extension aux autres services du ministère est envisageable et comment). Le Ministre de l’Economie et des Finances, dans le cadre des objectifs de «bonne gouvernance» a récemment manifesté le désir de voir s’appliquer un système similaire ou proche à l’ensemble des services.

1.4. La Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DNTCP) La DNTCP, pilier de la réforme de décentralisation, a développé le plan comptable des collectivités. En 2000, 100 recrutements de niveaux BAC + 3 et BEPC + 4 (techniciens supérieurs B1 et B2) ont été effectués pour servir dans les «postes de base» des collectivités (84 contrôleurs, 10 Inspecteurs). Les percepteurs assurent la comptabilité de 6 à 12 communes et forment les élus (appel parallèle aux ONG pour les formations). Recrutés sur concours sur marché du travail, ces personnels sont formés au nouveau plan comptable des collectivités par un haut fonctionnaire du Trésor à la retraite qui encadre et anime les formateurs cadres A (Ecole du Trésor) avec l’appui d’une assistance technique. 1.4.1. Au Niveau de la Formation Le PAMORI a élaboré et piloté un nombre impressionnant de formations-action, incluant la production de manuels de procédures (Syscoa, vérification, finances publiques, modifications du Code des Impôts,…). Cependant, ces formations ont eu lieu hors de tout plan de formation préalablement établi, inscrit dans une programmation maîtrisée, liée aux postes et prévoyant une mesure d’impact qualitative. Le responsable du PAMORI reconnaît que l’absence de liaison avec le contenu et les objectifs des postes fut une erreur qui est d’ailleurs en cours de redressement (un cabinet vient d’être recruté pour procéder à l’élaboration des descriptions de poste et à l’identification des besoins en formation dictée par les exigences des postes). 1.4.1.1. Mise en place d’une Cellule Informatique La DNTCP prévoit la mise en place d’une cellule informatique et formation chargée de piloter le plan de formations continues courtes et longues dans les domaines trésor, comptabilité publique, informatique dans le cadre du centre de formation disponible qui sera renforcé et qui est déjà utilisé par l’Institut de Yaoundé, les compagnies d’assurances, la DNTCP elle-même. Actuellement 30 à 40 % du temps des 4 cadres A de la cellule – encore informelle- de formation, qui ont tous fait l’Ecole du Trésor, est consacré à la formation .

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1.4.1.2. Le Plan de Formation PRECAGED Le plan de formation élaboré dans le cadre du PRECAGED (Diagnostic des ressources humaines des structures de planification et de gestion du développement au sein de l’administration et dans les collectivités décentralisées au Mali (Octobre 2000) a connu un petit début de mise en œuvre sous l’égide du PNUD mais n’est pas financé. Ce plan de formation a été élaboré en mai 2001, à partir d’un bilan-diagnostic portant sur un échantillon de 1300 cadres et dirigeants des administrations centrales et déconcentrées et 468 responsables des collectivités et du bilan-diagnostic des évolutions et réformes en cours. Faiblesses Les résultats de ces travaux, analysés par la mission CFAA, comportent des aspects très positifs (exemple: les recommandations en matière de formation-action, d’utilisation d’études de cas et de jeux de rôles) mais beaucoup de points faibles tant dans l’approche, que dans la méthodologie que dans les opportunités d’opérationnaliser les résultats. La cible est beaucoup trop vaste et non discriminée par les fonctions ou grandes fonctions et leurs inter-relations et/ou inter-dépendances «L’administration et les directions concernées par la planification et la gestion économique du développement, incluant les collectivités locales»: une telle cible très hétérogène, vise un trop large public et conduit à une grande confusion entre objectifs/résultats/impact (amalgame entre différents types d’intervention et de responsabilités, surdimensionnement). Enfin, certaines réserves peuvent être émises sur (a) la recommandation de formation de formateurs-points focaux du plan de formation (b) la détermination des trois typologies des niveau retenues et le nombre d’agents ciblés par chacune des typologies:

- Mise à niveau 715 cas - Perfectionnement 1099 cas - Spécialisation 158 cas Enfin, le total ciblé de 4184 bénéficiaires de l’administration du développement et de 1830 agents des collectivités locales rend peu probable la mise en œuvre d’un tel plan qui par ailleurs présente le défaut majeur (i) de ne pas déconcentrer la problématique de la formation (rendre le département ministériel et les directions responsables du pilotage du développement de leurs ressources humaines), et (ii) de ne pas distinguer les besoins et les actions de formation au sein des principales fonctions (déliant ainsi la dépendance aux structures), sous-distinguée par niveaux de contribution à la gouvernance publique (responsabilités et résultats). 1.5. Principales Recommandations en Matière de Gestion des Ressources Humaines au sein du MEF

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Les mutations dans les pratiques et règles de gestion du personnel sont urgentes et concernent différents paramètres tant quantitatifs que qualitatifs et impliquent des décisions soit internes au MEF soit dépendantes des autres départements (telle la Fonction Publique, le CDI): (a) rédaction de description de postes; (b) détermination des besoins en effectif déconnectée des cadres organiques, à partir du

diagnostic organisationnel recommandé au chapitre 1; (c) renforcement des équipes de cadres de conception de haut niveau dans les 3 prochaines

années (retrouver les voies et moyens d’accès aux formations type CERDI, IAP, Clermont Ferrand, dans le but de renforcer un «corps d’agents de changement»);

(d) création d’une Direction des Ressources Humaines au sein du MEF; (e) déconcentration de la gestion des formations; (f) élaboration par le MEF d’une politique et d’un plan de formation continue pour les trois

prochaines années. La plupart des besoins en formation identifiables au MEF sont inscrits dans le plan de formation PRECAGED et devraient être repris et affinés pour servir de base aux travaux d’élaboration du plan de formation du MEF.

2. AU NIVEAU DE L’INSPECTION DES FINANCES Les cadres de l’IF sont les inspecteurs des services économiques, des services financiers, des douanes, du Trésor. Depuis l’année 2000, le Mali s’est engagé dans des réformes de fond en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement de l’IF, ainsi que les avantages accordés aux inspecteurs. Tous les inspecteurs proviennent du Ministère des Finances, sont nommés par Décret, et bénéficient des lors des avantages incitatifs. La progression de l’effectif est notable. De 7 inspecteurs 1999, on comptait 24 en 2002 pour un cadre organique qui en prévoit 36. Les besoins en formation des IF correspondent à des manques de spécialisation qui handicapent souvent la qualité de l’efficacité de leur mission. Ceci est reconnu unanimement par les inspecteurs eux même. Dans le programme d’activité 2002 de l’IF, les besoins en formation ont été listés sans hiérarchisation et les moyens de formation sont exprimés comme suit «via séminaires, ateliers ou missions conjointes avec des experts»:

- Fiscalité et inspection - Douane et inspection - Comptabilité publique - Comptabilité budgétaire - Comptabilité matière - Directives et règlements UEMOA - Comptabilité spéciale des jeux de hasards, inspection - Leadership - Anglais - Informatique - Comptabilité d’entreprise

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Très peu de ces formations ont en réalité été dispensée. 3. AU NIVEAU DU CONTROLE FINANCIER Le Contrôle financier qui assure l’essentiel du contrôle a priori fonctionne avec un effectif de 133 agents dont 35 cadres de la catégorie A, 60 de la catégorie B, et 36 agents de la catégorie C, et 2 agents conventionnés. De façon générale, le contrôle financier intervient au niveau central du Ministère des Finances pour une partie importante des opérations budgétaires. Cinquante six (56) agents sont affectés dans les neuf (9) Directions Régionales et des contrôleurs financiers délégués et leurs adjoints sont détachés dans les délégations ministérielles (5 ministères, 17 agents) et les délégations auprès d’Organismes Personnalisés (19 EPA, 28 agents). La DCF dispose de 10 micro-ordinateurs acquis en 1995 dont 6 sont en panne depuis plusieurs mois et seuls 3 contrôleurs financiers maîtrisent la micro-informatique. Conscient de cette anomalie, la DNCF a initié courant 2002 la préparation d’un nouveau projet de texte réorganisant ses services et son fonctionnement. Les changements proposés prévoient (a) la création de deux nouvelles divisions (contrôle des recettes, administration générale et logistique et finances), (b) le renforcement de la vérification matérielle du service (c) la légalisation des délégations existantes dans les ministères depuis 1992 et celle des délégations au sein des organismes spécialisés installées entre 1995 et 2002 (dont deux extérieurs au Mali: les Entrepôts Maliens en Côte d’Ivoire et les Entrepôts Maliens au Sénégal). 3.1. Les Ressources Humaines du Contrôle Financier Les contrôleurs financiers ne disposent d’aucun «manuel du contrôleur» et aucune tentative d’élaboration d’un tel manuel n’a été entreprise. La règle prévoit un maximum de 48 heures pour l’apposition du visa du CF, ce délai étant souvent difficilement respecté, en particulier du fait d’un effectif insuffisant. D’ailleurs, des agents de catégorie B, pratique totalement interdite par les Textes, sont de facto des contrôleurs financiers (exemple: 6 cadres B sont les contrôleurs financiers dans six (6) organismes personnalisés). La formation des contrôleurs financiers. A l’origine les CF sont des Inspecteurs des finances, des inspecteurs des services économiques, des Inspecteurs du Trésor. Pas de formation régulière et continue. Ils sortent de l’ENA ou d’établissements universitaires option économie et finances et ne sont pas préparés au rôle et aux outils du contrôle financier. Les contrôleurs ont bénéficié ces dernières années de quelques stages et séminaires sporadiques (exemples ces deux dernières années: un agent a suivi une formation au Canada pendant 3 semaines sur les marchés publics, 2 agents ont bénéficié de deux années de formation au CERDI de Clermont Ferrand, sept (7) agents suivent une formation continue à l’ENA de Bamako afin d’être reclassés en catégorie A).

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Les besoins en ressources humaines de la DCF portent à la fois sur le renforcement des effectifs et le renforcement des compétences. Il apparaît nécessaire qu’un travail de fond soit fait pour permettre à la DCF de disposer d’un plan de formation tri-annuelle, élaboré non seulement à partir des déficits de compétences des cadres mais aussi en cohérence des objectifs et de l’évolution attendue du rôle et des modes opératoires du contrôle financier. L’une de ces formations devrait regrouper l’ensemble des contrôleurs afin de produire, dans une démarche de formation-action, le «manuel du contrôleur». Parmi les besoins en formation pré-identifiés et restant à valider dans une démarche élargie, peuvent être relevés les thèmes suivants:

Micro informatique (seulement 3 cadres de la DCF maîtrisent la micro-informatique); Contrôle budgétaire; Elaboration et Exécution du Budget; Marchés Publics.

Connaissances sectorielles (en amont des prises de fonction dans les départements ministériels et organismes personnalisés). Les besoins en effectifs ci-après, exprimés par la DCF, seront à pondérer selon les avancées d’une possible mise en réseau avec les DAF et les ordonnateurs et probablement à minorer au niveau des agents vérificateurs: - 15 A (contrôleur financier), - 17 B (contrôleur), - 20 C (vérificateur).

4. AU NIVEAU DE LA SECTION DES COMPTES 4.1. Organisation La Section des Comptes, Section de la Cour Suprême, (Loi 96-071 du 16/12/96), se divise en 3 chambres :

- une chambre de jugement des comptes comprenant le président de la chambre et deux conseillers;

- une chambre de vérification des comptes et de contrôle des services personnalisés comprenant outre le président de la chambre 10 conseillers;

- une chambre de discipline budgétaire présidée par le président de la section des compotes assisté des deux présidents de chambre.

Cette organisation a montré dans son fonctionnement quotidien certaines faiblesses et une inadéquation aux contrôles qui ont été réalisés. Il s’agira en conséquence, pour la future Cour, de revoir cette organisation sans pour autant calquer sur la fonction juridictionnelle et la fonction de contrôle de gestion mais en s’appuyant (comme dans les récentes Cours) sur les compétences à mettre en œuvre.

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Depuis 1997, la classe politique et les partenaires veulent confier à la section des comptes la vérification des projets mais pour l’instant l’effectif est tout à fait insuffisant. l’organisation de la future Cour des Comptes Mettre en oeuvre en matière d’organisation des missions et structures de la future cour des comptes, les recommandations du rapport Breyton de mai 2002 «audit institutionnel de la section des comptes» (Marc Breyton, Magistrat de la Cour des Comptes du Sénégal), financement Union Européenne (UE), diffusé au plus haut niveau et tous les partenaires début septembre. Régler rapidement le problème INTOSAI AFROSAI. Du fait de retards de paiement depuis 1983 (500 US$/an) la section des comptes n’est pas membre de ces organisations. Le MEF saisi a réglé les arriérés début 2002, mais la section des comptes s’est heurtée à une fin de non recevoir du fait que le Contrôle d’Etat du Mali est représenté. Hors le CE s’était substitué à la section des comptes en l’absence d’une institution cour des comptes seule acceptable par l’INTOSAI. 4.2. Ressources Humaines 4.2.1. Effectifs Actuels L’effectif actuel est de neuf (9) magistrats, et six (6) ont été recrutés en août 2002 mais ne sont pas encore nommés. 15 autres magistrats par an sont prévus et 60 à horizon 2005. Il restera à créer et pourvoir 47 postes de magistrats pour l’encadrement de la cour soit environ 16 postes par an sur trois ans ou 24 postes en deux ans. L’ensemble des cours de la sous-région créées ou en train de l’être programment des effectifs et un organigramme à peu près similaires (Mauritanie = 65 magistrats, Sénégal = 60 magistrats). 4.2.2. Le Recrutement et le Statut Le recrutement et le statut sont pour l’instant ceux des cadres A de l’Administration nommés magistrat pour un mandat de cinq (5) ans renouvelable tacitement (le non renouvellement étant décidé après avis du bureau de la Cour Suprême). Bien que d’origine des services financiers leur traitement et avantages ont été revus à la hausse, ce qui contribue à attirer les candidatures d’autant qu’il est de notoriété publique que les pressions de l’exécutif ont diminué. A terme, le rapport Breyton recommande, et nous partageons cette recommandation, la création d’un statut de Magistrat de l’ordre financier (Statut créé par le Sénégal, la Mauritanie, le Maroc, la Tunisie, le Gabon) et des recrutements d’une équipe pluridisciplinaire, sur le marché du travail, ne provenant pas de la Fonction Publique ni d’une formation ENA et ayant des origines universitaires. L’âge actuel des magistrats de la section des comptes (45-55 ans) appelle la mise en place urgente d’un mécanisme de succession (fonctionnement en binôme).

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Ce statut est recommandé pour faire exister une magistrature financière spécifique à coté des magistrats judiciaires et administratifs, avec un statut particulier et des règles de promotion adaptées, afin de les caractériser en raison de la spécificité des règles de contrôles et des procédures financières par rapport à la magistrature judiciaire classique. 4.2.3. La Formation La formation a été un souci constant de la section des comptes sans cependant jamais faire l’objet d’une réflexion approfondie et très peu de formations ont eu lieu par le passé car jamais inscrite au budget de l’Etat. Quelques bailleurs ont financé quelques voyages d’études et actions de formation entre 1995 et 1999 (sur financement PNUD , en 1999, un voyage d’études audit des projets au Maroc, en 1995, l’Ambassade de France a spécialement organisé pour la section des comptes une session portant sur l’élaboration d’un programme annuel de vérification). L’un des nouveaux magistrats a pu assister en 2002 à Libreville à un séminaire de l’AISCUF sur le «contrôle des projets de développement et les fonds des organisations internationales». Les recommandations inscrites au rapport Breyton paraissent très adaptées et pertinentes. Elles prévoient entre autres (i) comme au Sénégal un appui-accompagnateur (formation-action) plus des voyages d’études (ii) la mise en place urgente d’un plan de formation pour les trois (3) à quatre (4) prochaines années (incluant formation initiale sur place, formation continue et stages auprès d’autres CC. Ce plan de formation devra être formalisé et couvrir l’ensemble des paramètres (détection des objectifs et besoins, choix des thèmes, identification des véhicules, programmation calendaire et budgétaire), mais des thèmes incontournables en constitueront le tronc commun minimum afin de préparer les évolutions des missions de section des comptes vers cour des comptes:

- de la comptabilité publique au contrôle des crédits, - de la loi de finances à la loi de règlement, - du droit du travail au droit pénal des affaires, - du mode de fonctionnement d’une administration centrale à celle d’une collectivité

territoriale, - du contrôle du budget d’un établissement public au droit des sociétés et aux nouvelles

règles du SYSCOA, - formations régulières et complémentaires en micro-informatique.

Un plan d’action (il figure dans le rapport Breyton, accepté par tous, et d’excellente qualité, qui par ailleurs prévoit une montée en puissance raisonnée et organisée et programme toutes les opérations autour d’une phase de transition et d’un plan d’action sur trois ans). Comme marque de son rôle irremplaçable auprès du parlement et preuve de son désir de collaborer le plus tôt possible, la section des comptes doit nécessairement réaliser dès maintenant le contrôle des lois de règlement 1996 à 2000, tel que prévu à son programme 2002. Elle doit établir son plan d’action autour de la priorité absolue que constitue cette

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tâche fondamentale. Elle pourra bénéficier de l’appui des autres structures de contrôle ou d’auditeurs privés indépendants pour cette tache.

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ANNEXE A-1: SCHEMA DE REPARTITION DES EFFECTIFS AU SEIN DE L’ORGANIGRAMME DU MEF

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A-1.B: LES PROFILS DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DE QUATRE FONCTIONS DU MEF: PLANIFICATION, DETTE PUBLIQUE BUDGET,

TRESOR-COMPTABILITE PUBLIQUE Au Niveaux Central et Déconcentré

DNTCP/Trésor. Rég.

DNP/DRP/CPS(*) DGDP DNB/DRB et Structures Compt.

A Planificateur 39 1 Ingénieur statisticien 11 1 Ingénieur statisticien économiste 1 Economiste 11 Economiste de l'Education 1 Ingénieur aménagement du territoire 1 Ingénieur des Travaux Statistiques 3 Inspecteur des services économiques 11 19 11 Inspecteur du Trésor 76 Administrateur civil 3 1 2 2 Gestionnaire 2 Inspecteur des Finances 1 28 7 Professeur de l'Enseignement Supérieur 6 1 Conseiller des Affaires Etrangères 1 Administrateur des Arts 1 Ingénieur Agriculture et Génie Rural 1 Ingénieur Eaux et Forets 5 Ingénieur en élevage 7 Ingénieur en agriculture 7 Ingénieur industrie et mines 1 Ingénieur technologies alimentaires 1 Ingénieur constructions civiles 1 Médecin 4 Nutritionniste 1 Traducteur-interprète 1 Informaticien 1 Démographe 1 total A 105 18 49 100 B Technicien statistiques 10

Technicien planificateur 6 Technicien informatique 1 1 Comptable 1 7 5 Informaticien 2 Rédacteur administratif 1 Secrétaire 2 1 Attaché d'Administration 1 7 6 Contrôleur des finances 1 43 62 Contrôleur du Trésor 1 2 146 Contrôleur des Impôts 1 Contrôleur Services Economiques 9 20

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DNTCP/Trésor. Rég.

DNP/DRP/CPS(*) DGDP DNB/DRB et Structures Compt.

Documentaliste 1 Technicien de santé 2 Enseignant du primaire et du secondaire 3 Technicien supérieur de gestion 16 9 total B 32 8 77 250 C Agent technique des statistiques 47

Adjoint des services financiers 1 37 Adjoint du Trésor 1 144 Adjoint administratif 3 22 10 Secrétaire 3 3 2 Adjoint Comptable 1 4 10 64 Agent technique d'Agriculture 1 Technicien informaticien adjoint 1 Agent de saisie 1 total C 57 5 73 220 (*) CPS Santé, Education, Agriculture source : PRECAGED - Diagnostic RH - Octobre 2000

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A-1.C: PROGRAMME DE FORMATION AU SEIN DU MEF

THEMES DE FORMATION

DNP/DRP/CPS Economie et planification du secteur Gestion comptable et financière des projets Budget-programme, CDMT Statistiques Analyse et programmation financière Suivi-évaluation des projets-programmes DGB/DRB Analyse et programmation financière Comptabilité matière Elaboration et exécution budgétaires Gestion comptable et financière des projets Budget-programme, CDMT DNTCP Gestion de la trésorerie Gestion budgétaire Gestion financière des collectivités locales Politique monétaire et politique bancaire Nomenclature budgétaire et comptable UEMOA Politique et Programmation financière SYSCOA Fiscalité Techniques de recouvrement

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ANNEXE B: LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION

EXPERTISE INFORMATIQUE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE 1. LES STRUCTURES NATIONALES EN CHARGE DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION 1.1. Historique La Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI) Par l’ordonnance n°77-3M/CM-LN du 30 mars 1977, le gouvernement malien a créée la Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI), rattachée au Ministère du Plan. Par le décret n°144/PC-RM du 25 juin 1984 portant organisation de ses services à travers ses sections études et exploitations, la DNSI s’est vue confier la charge:

- D’élaborer les éléments d’une politique informatique nationale et de veiller à son adaptation aux besoins socio-économiques du pays;

- Du traitement des travaux mécanographiques du Gouvernement, des sociétés ou services privés pour lesquels elle sera sollicitée.

1.2. Conseil National de l’Informatique En 1983, un Conseil National de l’Informatique (CNI) sera mis en place par décret (n°5/PC-RM du 6 janvier 1983) au sein même de la DNSI. Il a un rôle consultatif dans la politique d’informatisation de l’état et émet des recommandations pour «l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan informatique national et pour une rationalisation des équipements […] et du personnel informatique». Par ce même décret, un Comité technique informatique a été créé, pour assister le CNI dans la préparation et le suivi des dossiers techniques. En 1985, pour résoudre les principaux problèmes constatés, le CNI proposera un plan d’action à travers vingt projets. C’est le premier Plan National Informatique (PNI) dont le but est de planifier les actions d’amélioration ou de renforcement des capacités de traitement automatisé des données de l’administration, ainsi que le développement cohérent de l’informatisation des secteurs publics et parapublics. Ce plan d’action sera adopté par le gouvernement en octobre 1985. Malgré cela, ce plan informatique sera un échec: par manque de suivi de l’exécution des projets et par inadéquation technique des solutions retenues avec les besoins. L’ignorance du développement de la micro-informatique dans ces années-là et les retards d’exécutions ne faisant qu’accroître l’anachronisme des solutions. En 1998, la DNSI procédait à un

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constat d’échec du Plan national informatique1, et suggérait plusieurs axes de re-développement. Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information Partant du constat d’échec du Plan National de l’informatique2 et de la nécessité de disposer d’une vision globale des ressources informatiques nationales, il a été décidé, par décret présidentiel du 13 décembre 2000, de constituer une Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information. L’objectif de cette mission, constituée pour une durée de trois ans, est défini par l’article 2 du décret: ARTICLE 2 - La Mission de l'Informatique et des Nouvelles Technologies de l'Information est chargée d'élaborer, de coordonner, de développer et d'assurer la mise en œuvre de la politique du Gouvernement en matière d'informatique et des Nouvelles Technologies de l'Information. A ce titre, elle: 1) Veille à l'élaboration et à la mise en œuvre d'un schéma directeur national informatique

et des Nouvelles Technologies de l'Information; 2) Conçoit et développe les infrastructures nationales nécessaires à la diffusion des

Nouvelles Technologies de l'Information et notamment le réseau intégré Intranet de l'Administration;

3) Assure l'informatisation et l'accès aux Nouvelles Technologies de l'Information des 701 Communes du Mali;

4) Assiste et accompagne les départements ministériels, institutions de l'État et autres structures publiques dans l'élaboration et la mise en œuvre des programmes d'action informatique et des Nouvelles Technologies de l'Information;

5) Veille à l'harmonisation des standards technologiques, matériels et logiciels; 6) Propose des référentiels techniques communs pour l'Administration et identifie les

besoins communs des services publics en matière d'équipements et de logiciels; 7) Elabore un plan d'action national pour la formation et la promotion de l'Informatique et

des Nouvelles Technologies de l'Information au sein des entreprises privées et dans le secteur public.

Par l’arrêté n°01-0206/PM-RM du 7 février 2001, fixant l’organisation de la Mission de l'Informatique et des Nouvelles Technologies, le gouvernement précise, dans l’article 4, que «[le chef de la Mission de l'Informatique et des Nouvelles Technologies] est chargé, particulièrement, de veiller à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un schéma directeur national informatique et nouvelles technologies de l’information». 1.3. Situation Actuelle

1 Cf. Évaluation du plan national informatique et propositions d’orientations stratégiques pour le développement de l’informatique au Mali. Ministère de l’Économie du Plan et de l’Intégration. Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique. Mars 1998. 2 Cf. Note technique relative à la situation de l’informatique au Mali. Ministère de l’Économie et des Finances. Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique. 10/03/2001

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A ce jour, seule la Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information reste active. Le Conseil National de l’Informatique, même s’il n’a pas été dissous, ne siège plus. Composée de 10 personnes, dont 3 techniciens, la Mission de l’informatique a, depuis sa création, peu œuvré dans le domaine de l’exécution budgétaire. On peut citer, par exemple, dans ses attributions initiales affectant l’exécution budgétaire, le schéma directeur d’ensemble, le réseau Intranet de l’administration, l’harmonisation des standards, les référentiels techniques, l’identification des besoins. Malgré les directives de l’arrêté fixant son organisation, elle n’a toujours pas établi de schéma directeur d’ensemble. Elle en a chiffré le coût de l’étude à 320 million de FCFA dont 120 million pour une l’analyse de l’existant, mais ce chiffrage est une évaluation par extrapolation. La mission de l’informatique n’ayant pas pu produire de document justifiant son évaluation. La mission travaille actuellement à l’aménagement d’un «centre des technologies de l’informatique du Mali» (CTIM) dans les bâtiments de la bibliothèque nationale. Ce centre aurait pour vocation d’héberger des ressources systèmes et un centre de formation, et si les travaux ont bien débuté, les études préliminaires de ce centre sont prévues pour 2003 et un plan de développement sur la période 2004 à 2007. La mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information, dont le mandat est provisoire, souhaite mettre en place une sorte d’agence pour gérer le CTIM. Elle conçoit la gestion comme une communauté d’ensemble où les différents responsables informatiques doivent s’assurer des applications départementales dont ils auront la responsabilité. Elle prévoit la mise en place de cette agence en 2003. Dans l’intervalle, la mission constate l’autonomie des différents projets et regrette l’absence de prise en compte de ses propres projets. 1.4. Constat Le principal objectif de la mission, rappelé dans l’arrêté fixant son organisation, est l’établissement du schéma directeur. Le coût élevé, mais néanmoins très imprécis, du schéma directeur n’a pas permis son exécution. Il aurait été nécessaire d’établir un cahier des charges de l’étude, afin, éventuellement, de revoir les prétentions et les objectifs de celui-ci, pour parvenir à mettre en œuvre cet outil de planification et de budgétisation de l’informatique nationale, même au prix de quelques concessions. Dans ce contexte, on constate que le CTIM ne repose donc ni sur un schéma directeur, ni sur une adhésion préalable des Ministères intéressés, notamment la Cellule d’appui à l’informatisation des services fiscaux et financiers (CAISFF) du Ministère des Finances. On peut légitimement s’interroger sur la pérennité de ce projet engagé sans l’aval des principaux intéressés. De plus, les directions informatiques disent ne pas être informées des projets de la mission de l’informatique, et engagent projets et appels d’offres qui pourraient être remis en cause à moyen terme.

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Dans le domaine de l’harmonisation des technologies matérielles et logicielles, la mission n’a pas non plus émis de recommandations en vue d’éviter que les projets en cours ne divergent et ne puissent, à moyen terme, être interconnectés. Dans la continuité des échecs successifs des plans et des programmes d’informatisation, la difficulté à établir aujourd’hui un schéma directeur est emblématique de la difficulté à faire converger les principaux vecteurs de l’informatique d’état. La Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information n’a pas démontré, à ce jour, qu’elle était capable de réussir là où les autres plans ont échoué. 1.5. Recommandations La situation actuelle de blocage doit être levée dans les meilleurs délais. A court terme, il est indispensable qu’un schéma directeur soit mis à l’étude, afin de définir clairement la politique informatique de l’Etat. De plus, ce schéma doit être réalisé dans la concertation, afin que celui-ci ne puisse être remis en cause par les administrations intéressées. L’expert recommande la création d’une commission interministérielle ad hoc, dans laquelle seraient représentées toutes les directions informatiques. Elle aurait la charge d’étudier un cahier des charges, de mettre en place l’étude et le suivi du schéma directeur, d’établir une planification du développement du réseau administratif, d’émettre des recommandations pour la normalisation des équipements logiciels et matériels et de définir les modalités de fonctionnement du CTIM qui, selon l’expert, ne devrait pas être remis en cause. 2. ANALYSE DES APPLICATIONS PAR DIRECTION 2.1. Direction Générale des Douanes 2.1.1. Historique Pays test dans la mise en œuvre du logiciel SYDONIA par la CNUCED, le Mali s’est doté dès 1985 de ce logiciel de gestion des services des douanes. Conçu et développé par la CNUCED il y a presque 20 ans, dans le but de faciliter le commerce international, ce logiciel intégré met à la disposition des administrations douanières de plus de soixante-dix pays, un ensemble de modules fonctionnels permettant de traiter l’ensemble des aspects des procédures douanières. Ce logiciel est capable de traiter un grand nombre d’opérations relatives aux systèmes douaniers: Gestion des déclarations, tous les types de taxation (TVA à l’importation, droits de douanes, TIPP, taxe sur les cigarettes, etc.), suivi des manifestes, gestion de la comptabilité, production de données statistiques et économiques en vue de l’analyse des chiffres du commerce extérieur. 2.1.2. Situation Actuelle La plus importante difficulté est la complète isolation de chacun des sites en raison de l’absence de réseau d’interconnexion. Chacun des sites, y compris à l’intérieur même de Bamako, fonctionne sur des bases de données indépendantes. Les mises à jour des données

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communes, par exemple le NIF ou les tarifs douaniers, sont effectuées manuellement à partir de listings. En sortie, les données sont consolidées à la Direction Régionale des douanes par des exportations sur des supports amovibles. Ce logiciel a été initialement écrit en langage BAL sur système Prologue. Ce langage et ce système d’exploitation étant aujourd’hui obsolètes, la CNUCED procède actuellement à la mise à jour et au portage de l’application sur base de données Oracle. Cette nouvelle version intitulée SYDONIA++, fonctionne sur système d’exploitation Unix. De plus, l’ancienne version ne sera plus maintenue par la CNUCED, aussi la transition se révèle-t-elle indispensable. Afin d’appuyer cette importante mise à jour puisqu’elle nécessite un renouvellement d’une grande partie des matériels, et afin de pouvoir exploiter les nouvelles fonctionnalités de cette nouvelle version, la Direction générale des Douanes a créé en 1999 le «Plan de Développement Informatique» (PDI). Ce plan a pour objectif de moderniser l’administration des douanes, d’accélérer les procédures, d’assurer un meilleur suivi des opérations et de sécuriser les recettes. Mis en œuvre et suivi par une cellule informatique appuyée par la CAISFF, il prévoit la mise en place d’un réseau Intranet de raccordement des différents sites. De plus, ce plan prévoit les liaisons inter-directions nécessaires à l’échange des données, notamment avec le Trésor et les impôts. 2.2. Direction Nationale du Budget (DNB) 2.2.1. Historique Le premier projet d’informatisation de la préparation du budget a été réalisé il y a une dizaine d’années, sur DBase II et Access, par un contractuel. Cette première application est, à ce jour, toujours en service. En 1996 a été mis en place le projet de programme de réforme économique pour le développement (PRED), qui dans le cadre du volet «réforme budgétaire» a développé l’application «suivi et exécution budgétaire». Cette application gère la préparation du budget, le suivi et l’exécution du budget, la gestion du personnel, la gestion des recettes, la gestion du parc automobile, la gestion des projets de développement. Ce projet a pris fin en juin 1998. Un développement confié à la société Infotel a ensuite permis de développer les applications complémentaires suivantes: Notification des crédits, gestion des baux administratifs, centre des aides extérieures au développement (en cours de finalisation), gestion des factures énergétiques (EDM) et téléphoniques (SOTELMA). 2.2.2. Situation Actuelle Toutes ces applications sont, à ce jour, opérationnelles. Cependant, chaque Ministère a son propre serveur sur lequel est installé une base indépendante. Et si chaque ordonnateur peut saisir les écritures de crédit et peut ordonnancer les dépenses de son Ministère, les engagements des DAF ou des DRB sont adressés aux contrôles financiers sur support

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papier pour être visés. Et c’est toujours sur support papier que les engagements sont remis aux DAF d’origine pour le mandatement. Le mandat, toujours sous format papier, est visé par le contrôle financier puis remis au Trésor pour paiement. La principale difficulté dans l’informatisation de cette chaîne est la nécessité d’interconnecter tous les intervenants. Le faible niveau d’interconnexion des Ministères, et même des différentes directions d’un même ministère réparti sur des sites différents, ne permet pas l’extension de l’informatisation de la chaîne budgétaire. La deuxième difficulté est l’obsolescence du système de gestion des bases de données utilisées (DBase) qui fonctionne actuellement sur des micro-ordinateurs. Ce système ne supporterait pas une mise en réseau. 2.2.3. Recommandation En parallèle avec le développement du réseau d’interconnexion des administrations chargées de l’exécution des dépenses budgétaires, il est nécessaire de planifier un re-développement de tous les outils sur base Oracle. Afin, d’une part, de permettre une mise en réseau des différents intervenants, de permettre aux applications de monter en puissance et de tenir la charge, et enfin, d’assurer une pérennité à ce programme et une interconnexion logicielle ultérieure avec les autres applications (Trésor et Comptabilité Publique notamment). 2.3. Direction Générale des Impôts 2.3.1. Le Programme SIGTAS Le Mali s’est doté, à travers le projet PAMORI et grâce aux services de la société canadienne CRC-Sogema, d’un système de gestion intégré des taxes et impôts: le programme SIGTAS ( Standard Integrated Government Tax Administration System ou, en français, Système standard et intégré d'administration des taxes gouvernementales). Ce système informatisé, a été implémenté en 1997 à la DGE (Division des Grandes Entreprises). Il permet de gérer toutes les impositions prises en charge par ce service. Si ce programme donne pleine satisfaction à la DGE, il reste sous employé, en raison de l’absence de déploiement vers les centres des impôts situés en région: les carences en matière de réseau ne permettant pas cette extension. De même, l’application n’est pas couplée avec la gestion des bulletins d’imposition (GBI) qui n’est pas localisée sur le même site. De plus, il existe des exceptions en matière de gestion de certaines taxes comme la TVA qui, pour des montants de plus de 30 millions de Francs CFA, est géré manuellement par les centres des impôts. Vraisemblablement pour garder la maîtrise des plus gros contribuables, dans le contexte de décentralisation actuelle. 2.3.2. Numéro d’Identification Fiscale (NIF) Les services des impôts attribuent et gèrent un système d’identification fiscal de tous les contribuables exerçant une activité commerciale ou artisanale, personne physique ou morale. Cet identifiant est le NIF, ou numéro d’identification fiscale. Tous ces contribuables ont obligation de déclarer leurs activités au centre des impôts dont ils

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dépendent, dans les 10 jours suivant la création. La cellule informatique des impôts leur attribue alors un numéro d’identification fiscal unique. En raison des carences en matière de réseau, les mises à jour du NIF sont transmises au Trésor sur support magnétique. Ces mises à jour sont également transmises aux douanes, mais sur support papier. Les services des douanes ressaisissent manuellement les nouvelles identifications, avec un important risque d’erreurs. La principale difficulté de ce procédé d’identification provient des erreurs de saisie des raison sociale et commerciale, ainsi que des sigles des personnes morales (probablement par confusion). La Direction nationale du commerce et de la concurrence délivre des intentions d’importation et d’exportation. Malheureusement, elle n’a pas de fichier NIF actualisé. 2.3.3. Gestion des Bulletins d’Imposition (GBI) Application développée en parallèle avec l’application de gestion du NIF, et qui permet de calculer le montant de l’imposition des contribuables. Tous les centres d’imposition (une cinquantaine en tout) sont gérés manuellement. Toutes les déclarations des contribuables, regroupées par rôle, sont adressées par les centres des impôts à la Cellule Informatique et Statistique qui, grâce à l’application GBI, calcule et émet les avis d’impositions. Si la cellule informatique des impôts est très satisfaite de la possibilité d’intégrer facilement les changements réglementaires dans les applications GBI (calcul des avis d’impositions) et SIGTAS (gestion des taxes et impôts), elle regrette cependant que l’application du NIF ne soit pas interconnectée avec celle du SIGTAS. 2.4. Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique La Paierie Générale du Trésor (PGT) utilise l’application Dépense. Développée par la CAISFF, cette base de données sous Oracle permet la gestion des crédits budgétaires, la gestion des bordereaux et des mandats, le suivi des ordres de recettes. Les principaux émetteurs et destinataires des données de la base sont les DAF et DRB, la DNB et l’ Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT). Cependant, cette application n’est implantée qu’à la PGT et à la RGD et n’est pas raccordée aux autres bases. Aussi tous les échanges se font actuellement de façon manuelle. L’application DRMALI permet le suivi et le contrôle de l’exécution budgétaire. Elle permet, entre autres fonctions, la saisie de crédits budgétaires de la DNB, le contrôle des dépenses, la production des dépenses par ligne budgétaire et l’édition du tableau des opérations financières de l’État (TOFE). Elle a été développée par la CAISFF, sur base de donnée Oracle, et est actuellement hébergée sur un serveur de la CAISFF. L’application n’étant pas interconnectée avec les DAF et les DRB, les échanges sont donc faits manuellement.

2.5. Bureau Central de la Solde (BCS) La gestion de la solde des agents de la fonction publique est réalisée par l’application SOLDE. Elle permet la gestion des agents, de réaliser les imputations budgétaires, de gérer primes, avancements et indemnités, de calculer et d’éditer les bulletins de paye. Ce

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programme est installé sur les serveurs de la CAISFF et est accessible uniquement depuis les postes du Bureau central de la solde situés sur le site du Trésor, mais pas par les postes de la Direction nationale de la fonction publique. Aussi les agents de la fonction publique doivent-ils se déplacer pour réaliser saisies et éditions informatiques. Une autre difficulté est l’absence d’interconnexion entre l’application SOLDE et l’application GESTION DU PERSONNEL installée dans les DAF et les DRB, due à l’absence de réseau inter-administrations. Elle impose au personnel du Bureau central de la solde de reprendre les états de salaire visés par les DAF et DRB et de les ressaisir dans l’application. A noter que la demande de renforcement de la formation continue des agents gestionnaires de la solde, émise par la CAISSF, ne concerne pas l’usage de l’application informatique3. 2.6. Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) Depuis 1994, la DNDP est équipée du logiciel CS-DRMS4 du Commonwealth Secrétariat, en remplacement d’un ancien logiciel Afidiex de la société Systema. Cette application n’est pas pleinement utilisée. D’une part par un manque de motivation des agents et d’autre part par l’isolement de l’application vis à vis du Trésor, vers lequel doivent remonter les informations sur les tirages. Un raccordement réseau entre la DNDP et le Trésor permettrait de revaloriser cette application. 2.7. Directions Administratives et Financières et des Directions Régionales du Budget L’application principale de gestion au service des Directions Administratives et Financières et des Directions Régionales du Budget est PRED (Programme de Réforme Économique pour le Développement). Développée en 1999 par une société locale dans le cadre d’un projet du même nom lancé par l’USAID, elle a permis, en plus de la mise à disposition d’outils informatiques aux DAF et DRB, d’améliorer les procédures de ces services. Elle permet la gestion et l’organisation du personnel, la gestion du budget, des marchés, du parc automobile, des recettes non fiscales et du courrier. Cette application n’est pas centralisée, mais dupliquée dans chacune des DAF et DRB qui dispose donc d’un serveur et d’un réseau local autonome fermé. Aussi, les informations échangées avec le trésor ou la DNB ne le sont que par voie de saisie et édition manuelle. 2.7.1. Constat Le MEF a développé (ou sous-traité le développement) un certain nombre d’applications qui sont en mesure de répondre à ses besoins immédiats, dans un contexte donné. Les limitations actuelles sont d’avantage dues à une carence en matière de réseau qu’en fonctionnalité des applicatifs. En effet, il est parfois difficile de justifier l’informatisation de traitements lorsque les temps de saisies et d’éditions sont aussi importants que les

3 Rapport de la CAISFF sur l’état de l’informatisation de la chaîne budgétaire. Non référencé. Non daté. 4 Commonwealth Secretariat Debt Recording and Management System. Cf. http://www.csdrms.org/

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traitements manuels traditionnels. Aussi il sera difficile de faire évoluer les applications sans développer les réseaux d’interconnexion des différents sites impliqués. 2.7.2. Recommandations La priorité doit être donnée au développement des interconnexions aussi bien physique (réseau) que logique (inter-application). Ce point sera développé dans les recommandations sur le développement du réseau. 3. CELLULE D’APPUI A L’INFORMATISATION DES SERVICES FISCAUX ET FINANCIERS (CAISFF)

3.1. Historique Crée en 1995 par le Ministère des Finances et du Commerce de l’époque pour répondre à ses importants besoins d’informatisation, la CAISFF s’est attachée à répondre aux besoins en ingénierie informatique de ses différentes directions, en termes d’orientations techniques, de mise en œuvre et de suivi des développements (par projets externes de partenaires de développement ou par sous-traitance) et de gestion des ressources, dans les domaines des systèmes, réseaux, serveurs, applications et formations. A ce titre, elle est particulièrement présente dans les directions des Impôts, des Douanes, du Trésor, du budget, du Contrôle Financier. Pour répondre à cette demande, elle a mis en place, dans les locaux qui lui sont affectés, un centre serveur avec les dispositifs de sécurité idoine. 3.1.1. Serveurs et Installations Techniques 3.1.1.1. Maintenance Les serveurs, les systèmes de gestion ainsi que les bases de données ORACLE ne sont plus sous contrat de maintenance depuis fin 2001. En raison, semble-t-il, de l'incapacité des sous-traitants à assumer leurs obligations contractuelles, mais également en raison de difficultés budgétaires. Seuls les micro, les imprimantes et onduleurs sont toujours sous contrat de maintenance. 3.1.1.2. Sécurité Incendie Si la salle des serveurs est bien équipée d'un dispositif anti-incendie par saturation de CO2, en revanche, son efficacité peut être sérieusement mise en cause par les conditions d'utilisation de la salle. En effet, le volume de gaz étant calculé en fonction du volume de la pièce, toute ouverture ou accroissement du volume de la pièce se traduira par une réduction de l'effet recherché. Ainsi, on constate que les cloisons ne sont pas étanches, qu'une fenêtre ne peut être fermée en raison de passage de câbles et que la porte d'accès à la salle est rarement fermée. La centrale d'alarme incendie est raccordée à une sirène située dans le couloir d'accès à la salle informatique. Il n'existe pas de transmetteur ou de répéteur d'alarme vers l'extérieur du bâtiment.

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3.1.1.3. Sécurité Anti Intrusion Le contrôle d'accès repose entièrement sur la présence permanente d'un gardien d’une société Privée de Gardiennage. Et s'il existe bien une serrure à code sur la porte d'accès à la salle des serveurs, cette serrure est en panne et cette porte est rarement refermée. 3.1.1.4. Sauvegardes Les sauvegardes des serveurs sont stockées dans une armoire ignifuse située dans le même bâtiment que les serveurs. Ce qui représente un risque certain en cas de sinistre. 3.1.2. Constat La sécurité de la CAISFF repose en grande partie sur la présence permanente du gardien. Cette sécurité est fragile, car elle ne peut malheureusement pas s’appuyer sur les dispositifs techniques mis en place, en raison des lacunes et des négligences dans l’installation et dans l’utilisation des installations. 3.2. Recommandations Il est nécessaire de restituer le potentiel d’efficacité du système anti-incendie. Cela ne nécessite que peu de travaux par rapport à l’investissement initial, et permettrait de valoriser l’équipement. Les sauvegardes doivent être délocalisées, au minimum dans un autre bâtiment du Trésor, dans une armoire ignifugée et à accès sécurisé. Enfin, l’utilisation de la serrure à code combinée à un vérin de fermeture, assurerait une protection minimale contre la malveillance. 4. LE RESEAU INFORMATIQUE DE L’ADMINISTRATION 4.1. Situation Actuelle A ce jour, les sites du Trésor, de la DNB, du BCS, de la DNCF et de la CAISFF sont reliés par un réseau distant en fibre optique. Les réseaux en place sont des réseaux internes ou localisés à un ou plusieurs sites. À l’opposé du Trésor dont les services sont très localisés, les douanes souffrent d’un étalement jusqu’à l’international de leurs bureaux. Cet isolement des sites annihile toute aspiration à faire évoluer les applications. En effet, il n’est pas possible de justifier les développements des applications pour en améliorer les performances, quand une importante partie du travail des opérateurs consiste à saisir manuellement des informations provenant de listing papier émis par un autre service et également à émettre des états, au mieux sur support magnétique, au pire par édition papier. De plus, ces transferts génèrent des risques d’erreurs très importants et des délais de mise à jour très loin du temps réel permis par l’informatique.

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Réciproquement, il serait inutile d’envisager un coûteux plan de câblage si les applications n’étaient pas capables d’y échanger leurs données. Un développement réseau parallèlement à un développement des bases actuelles est indispensable pour sortir de l’isolement actuel. 5. PROJET D’EXTENSION DU RESEAU ET INTEGRATION DES BASES DE DONNEES DU MEF Par l’appel d’offre nº 02/MEF-SG/DNB-CAISFF/2002 en date du 20 août 2002, la CAISFF a engagé un programme de raccordement des différents sites du MEF et d’intégration des bases de données des administrations en charge de l’exécution du budget de l’État. Ce programme consiste à intégrer les bases de données de la DNTCP, de la DNCF et de la DNB et à relier les sites du MEF, et du Trésor, afin d’interconnecter les directions ou services suivants: CAISFF, CIT, PGT, BCS, RGD, DNB, DAF, Cabinet du Ministre, DNCF et DNTCP. 6. PROJET DE RACCORDEMENT A INTERNET DES 703 COMMUNES DU MALI 6.1. Historique Initié en octobre 1999 par le PNUD à la demande du Président de la République du Mali, le projet vise, par un raccordement de l’ensemble des communes au réseau Internet, à mettre à la disposition des citoyens maliens un accès à Internet, quelle que soit sa commune de rattachement. Par l’intermédiaire des mairies, chaque citoyen pourrait bénéficier d’un accès à Internet, dans un but pédagogique et culturel d’ouverture sur le monde. 6.2. Constat De par la dimension du pays, ce projet représente un investissement très important, notamment en matière de réseau. Par ailleurs, comme nous l’avons vu, l’administration a également un besoin très important, en matière de réseau, pour raccorder les différentes administrations décentralisées (douanes, centres des impôts, trésoreries, etc.). Malheureusement, aucune démarche de rapprochement entre ces deux projets ne semble avoir été fait jusqu’à présent. Il ne paraît pas concevable que le pays se dote d’une double infrastructure réseau, qui plus est, architecturée sur le même protocole (TCP/IP). De plus, le trafic de ces deux réseaux a toutes les chances d’être complémentaire, avec un débit important pour l’administration principalement aux heures de bureau et pour les accès “citoyens” en soirée. Cela reviendrait, par exemple, à construire deux autoroutes, la première pour les voitures et la seconde pour les camions, avec des trafics quasi alternés. Enfin, cela doublerait inutilement les coûts et risquerait même de créer des difficultés réciproques. La sécurité des transactions qui opèreraient sur un réseau commun ne doit pas être négligée. Elle représente cependant un coût très inférieur à la duplication des canaux qui, de toute manière, doivent être quand même sécurisés.

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6.3. Recommandations La priorité doit être donnée à la mise en place d’un large programme de raccordement de l’ensemble des sites. Ce réseau devrait être conçu en deux parties distinctes:

- Un réseau propriétaire dédié exclusivement à l’usage de l’administration et localisé sur Bamako;

- Un réseau national partagé, à usage mixte, administration/réseau Internet national.

Il est indispensable d’opérer ce rapprochement, par une étroite collaboration entre le projet de raccordement à Internet des 703 communes maliennes et les projets d’extension de réseau de la CAISFF vers les sites délocalisés et décentralisés de l’administration. Il faut établir un cahier des charges commun tenant compte des contraintes de chacun, afin d’en optimiser le résultat, en matière d’architecture, de performance, de sécurité, d’équipement, de maintenance et de coût. L’expert recommande de ne pas se focaliser sur les projets promettant de la visioconférence ou de la téléphonie à travers le réseau de l’administration, ainsi que les promesses d’économie ou d’indépendance à l’égard des opérateurs téléphoniques traditionnels5. Les applications de téléphonie sur IP ou de visioconférence sont extrêmement consommatrices de bande passante et saturent rapidement les réseaux en dégradant les performances des applications essentielles. La mise en œuvre et l’exploitation fiable d’un réseau interconnectant les applications fondamentales de l’Etat doit rester l’objectif prioritaire des déploiements informatiques de l’administration. 7. MAINTENANCE DES EQUIPEMENTS DE L’ADMINISTRATION 7.1. Situation Actuelle Il apparaît que les contrats d’entretien souscrits dans le passé avec des prestataires extérieurs n’ont pas été reconduits. C’est le cas de la maintenance des postes utilisateurs (micro-ordinateurs) de l’ensemble des directions, par exemple de la Direction générale des impôts, mais aussi, et cela est plus fâcheux, des serveurs de la CAISFF. Même les systèmes d’exploitation et les gestionnaires de bases de données ORACLE, normalement entretenues par des SSII, ne sont plus sous contrat. La raison du non-renouvellement de ces contrats est un double problème budgétaire et d’incompétence. Les sociétés sous contrats ne remplissent pas leurs engagements en termes de délais d’interventions mais aussi de résultats, par incompétence. Cette incompétence s’explique par le fait que la société est souvent le fournisseur du matériel sous contrat. Afin de ne pas voir un marché lui échapper parce qu’elle ne pourrait pas répondre à la double demande de l’administration, elle est donc tentée de surestimer sa capacité d’intervention en après-vente. 5 Note de synthèse du pavillon africain de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information. Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information. Non daté. Page 3, §4 Le réseau Intranet de l’administration. Source probable : Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information.. Non daté. Page 2, §3.

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Dans la perspective du déploiement du réseau et des applications auprès des différentes directions du MEF et des autres ministères, il est indispensable de s’assurer que la maintenance soit effectuée dans de bonnes conditions, sous peine de remettre en cause les investissements consentis. 7.2. Recommandations Le CFAA recommande de procéder à une étude d’évaluation technique et financière des prestataires de la place. S’il s’avère qu’il n’est pas possible de confier la maintenance au secteur privé, l’État devra envisager de se doter de son propre service de maintenance. Ce service, à disposition de l’ensemble des services informatiques des ministères, serait à même de couvrir tous les besoins de maintenance: micro-informatiques, réseaux, alimentations secourues, etc. En centralisant la maintenance, l’État aurait une meilleure connaissance et une meilleure maîtrise de son parc informatique et réaliserait de substantielles économies sur les contrats de maintenance ainsi que sur le renouvellement des composantes techniques par l’économie d’échelle réalisée. Pour cela, un effort particulier devrait être mis sur l’homogénéisation des matériels et des composants, afin d’assurer l’interchangeabilité, la facilité et le faible coût d’approvisionnement de composants standards disponibles sur le marché OEM6 et pas forcément auprès des grandes marques qui privilégient souvent leurs spécificités techniques afin de maintenir captif leur marché de l’après vente. Ce service de maintenance pourrait être placé sous la responsabilité d’une structure indépendante des ministères qu’elle devrait couvrir transversalement, comme le CTIM.

8. FORMATION ET ADAPTATION DES AGENTS AUX OUTILS INFORMATIQUES 8.1. La Formation Initiale Le Mali n’a pas de structure universitaire ni d’école d’ingénieurs spécialisée en informatique. Les seules formations sont assurées par le secteur privé (par exemple le CEFIB) ou par des stages ou cycles universitaires à l’extérieur du Mali. Néanmoins, des formations universitaires appliquées comme les MIAGE (Méthodes Informatiques Appliquées à la Gestion des Entreprises) apparaissent, dispensées par l’Institut Universitaire de Gestion de Bamako7. Cette situation, critique pour l’avenir à court et moyen terme des recrutements en raison des délais de mise en place et des durées des cursus, pénalisera la mise en place et l’évolution des projets. 8.1.2. Statuts et Formation des Ingénieurs, Agents et Opérateurs Les développements des applications informatiques de l’administration sont donc, par la force des choses, très majoritairement sous-traités à des SSII privées (ou à des organisations internationales dans le cadre de projets). Le risque est que l’administration 6 Original Equipement Manufacturer. Composants vendus comme pièces détachées aux assembleurs ou aux intégrateurs qui les intègrent dans leurs configurations. Elles sont plus économiques et de qualité identique (ce sont souvent les mêmes) aux pièces détachées vendues par le réseau de distribution d’un constructeur informatique. 7 Institut Universitaire de Gestion. Anciennement « École des Hautes Études Pratiques ».

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cliente ne détienne pas la maîtrise du produit final commandé. Le manque de fiabilité des sociétés privées fait prendre un risque important à l’administration. Le personnel de haut niveau œuvrant dans le secteur informatique de l’administration, a donc été formé par le secteur privé ou à l’étranger. En l’absence de grille indiciaire adaptée, il n’y a pas de fonctionnaire informaticien: les techniciens, analystes programmeurs et ingénieurs sont tous contractuels. Pour la Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information, le peu d’agent intéressés par la fonction publique serait dû à l’absence de projets d’envergure. On peut néanmoins se demander ce qu’il adviendrait de ces fonctionnaires, attirés par les seuls projets, après la phase de mise en exploitation de leurs développements. La formation continue, en particulier des ingénieurs, aux nouveaux outils (Oracle, Unix, etc.) ne se fait pas en raison des coûts très élevés des stages. Cependant, les personnels concernés se sont déclarés prêts à signer des engagements de se maintenir dans la fonction publique après la formation. La fréquente demande en formation émanant des agents est souvent mal comprise. Les postes utilisés par les agents sont très souvent «mono application», c’est-à-dire que les agents y effectuent un travail spécialisé par l’utilisation d’un seul programme. Ce peut être un travail de simple saisie, ou un travail plus spécialisé de traitement des informations. On constate fréquemment que la demande en formation ne concerne ni l’application ni la procédure que l’agent doit appliquer, mais des outils informatiques comme des traitements de texte ou des tableurs. Certes, ces applications sont des outils informatiques de base, mais ils ne font pas partie des compétences nécessaires à la fonction de l’agent. En règle générale, on constate que les agents connaissent suffisamment leurs outils pour l’exploitation au quotidien. A travers le CTIM, la Mission de l’informatique et des nouvelles technologies de l’information envisage la mise en place d’un centre équipé pour donner des formations en technologies informatiques. Partagé par l’ensemble des services de l’état, ce centre mettrait à disposition des salles et des matériels adaptés à cet enseignement. 8.2. Recommandations Il est nécessaire que le Mali se dote, dans les meilleurs délais, d’une structure universitaire de formation en informatique. Cette formation devra pouvoir mettre à disposition, dans quelques années, aussi bien de l’administration que du secteur privé, des compétences de haut niveau en matière de système, de réseau, et de développement de base de données. L’administration doit également assurer la formation continue des ingénieurs et analystes programmeurs. La constante rapidité d’évolution des technologies informatiques, amplifiée par les projets à mettre en œuvre, doit conduire l’administration à se doter d’un centre apte à assurer ces formations. Le projet du CTIM est une solution qui va dans ce sens.

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ANNEXE C: COLLECTIVITES LOCALES DECENTRALISÉES

1. CONSTAT 1.1. Organisation Administrative La loi du 12 avril 1994 portant code des collectivités territoriales a organisé la décentralisation selon trois niveaux: la collectivité de base est la commune, urbaine ou rurale, d’importance variable; le niveau supérieur est le cercle qui regroupe plusieurs communes; le dernier niveau est la région qui comprend plusieurs cercles. Les communes sont au nombre de 703; il existe 49 cercles et 8 régions. La ville de Bamako dispose d’une organisation spécifique: elle est divisée en 6 communes regroupées au sein du district de Bamako. Les organes de gestion des collectivités territoriales sont identiques: une assemblée délibérante élue, conseil communal, conseil de cercle, assemblée régionale ou conseil de district (Bamako) selon le cas, et un exécutif qui est soit le maire (communes et district de Bamako), soit le président du conseil de cercle ou le président de l’assemblée régionale. Les conseillers communaux sont élus au suffrage universel direct; les conseillers de cercle sont désignés par les conseils communaux de leur ressort, chacun de ceux-ci disposant d’un nombre de représentants déterminé en fonction de la population des communes qu’ils représentent; les membres des assemblées régionales sont désignés par les conseils de cercle de leur ressort selon les mêmes modalités. 1.2. Organisation Financière et Comptable Les lois fondatrices ont conféré aux collectivités territoriales une autonomie financière matérialisée par un budget voté par l’assemblée délibérante, approuvé par l’autorité de tutelle et exécuté par l’exécutif (maire ou président) et le comptable public, receveur de la collectivité. Le budget des collectivités comprend deux parties: une section de fonctionnement et une section d’investissement, laquelle est financée par un prélèvement, dont le taux est fixé par l’autorité de tutelle, sur les recettes de fonctionnement. Le budget des collectivités est obligatoirement voté en équilibre; dans le cas contraire l’autorité de tutelle déclenche la procédure de relecture par l’organe délibérant, elle règle le budget si cette procédure n’est pas concluante au bout d’un certain délai. Le budget n’est exécutoire qu’après approbation formelle ou tacite de la tutelle qui est, soit le ministre de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales (régions et district de Bamako), soit le haut-commissaire (cercles d’une région et commune chef-lieu), soit le délégué du Gouvernement dans ce cercle (communes du ressort du cercle, y compris la commune chef-

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lieu); la tutelle des communes du district de Bamako est assurée par le représentant de l’Etat dans le district. Le contrôle exercé par la tutelle porte sur l’équilibre réel du budget, l’inscription des dépenses obligatoires, l’absence de dépenses non autorisées, le respect des lois et règlements; la loi ne précise pas si l’exercice de la tutelle inclut un contrôle d’opportunité. Outre le budget, la plupart des délibérations à caractère financier prises par les collectivités territoriales (comptes, conventions d’emprunt, décisions de subvention, taux des impôts et taxes…) sont soumises à approbation. Les ressources des collectivités territoriales sont fixées par la loi; elles comprennent:

• La dotation générale de décentralisation est déterminée par le budget de l’Etat et comprend une part fixe et une part proportionnelle à l’importance de la population;

• La dotation du fonds de péréquation qui assure une péréquation des ressources entre les différentes collectivités; ce fonds a récemment été supprimé;

• Les recettes fiscales qui sont de trois ordres: o les impôts d’Etat transférés aux collectivités et reversés à celles-ci en fonction

d’une clé de répartition; o les impôts et taxes directs que les collectivités sont habilitées à instituer dans le

cadre de la loi; o les impôts et taxes indirects;

• Les autres revenus: domaine et services; • Les emprunts, les subventions, l’autofinancement, les dons et legs.

La Loi No. 95-034 du 12/04/1995 portant code des collectivités territoriales dans son article 182 fixe les dépenses obligatoires à la charge de celles-ci; ce sont:

• Les indemnités et traitements du personnel en fonction dans les services des collectivités;

• Les frais de fonctionnement des services; • Les dépenses d’entretien du patrimoine; • Les cotisations des collectivités aux organismes de sécurité sociale et de retraite du

personnel en fonction dans les services des collectivités; • Les primes des assurances obligatoires; • Les dépenses pour la salubrité et la qualité de l’environnement.

La loi ne précise pas la nature des dépenses facultatives ou non autorisées. 1.3. Exécution des Budgets des Collectivités Territoriales Conformément aux dispositions du règlement général sur la comptabilité publique l’exécution du budget d’une collectivité territoriale requiert l’intervention d’un ordonnateur et d’un comptable public. L’ordonnateur est le Maire, le président du conseil de cercle ou le président de l’assemblée régionale. Il engage, liquide et ordonnance les dépenses; il liquide et ordonnance les recettes. Il tient la comptabilité administrative. Il dispose sur le comptable public d’un droit de réquisition dont les modalités de mise en œuvre et les effets

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sont définies par la loi. Le comptable public, receveur de la collectivité, est seul habilité à payer les dépenses, à recouvrer et à encaisser les recettes, à détenir les fonds de la collectivité, à les manipuler et à les gérer, à tenir la comptabilité en deniers et en valeurs; il est personnellement et pécuniairement responsable des actes de sa gestion, cette responsabilité étant mise en jeu soit par le Ministre chargé des finances, soit par le juge des comptes. Les receveurs des collectivités territoriales sont des fonctionnaires de l’Etat relevant de la direction nationale du trésor et de la comptabilité publique (DNTCP) dont le réseau déconcentré est organisé comme suit: Au niveau de chaque cercle, une recette-perception dont le chef de poste est à la fois comptable secondaire de l’Etat et comptable principal du cercle et des communes de son ressort, y compris de la commune chef-lieu; les perceptions sont au nombre de 41. Au niveau de chacune des régions, une trésorerie régionale dont le responsable (trésorier payeur régional) est comptable de la région, du cercle et des communes de son ressort; il existe huit (8) trésoreries régionales. Le comptable du district de Bamako est le receveur général du district, sept (7) perceptions assurant la gestion des communes qui en dépendent. La faiblesse de la couverture du réseau des comptables du Trésor en province a conduit le Ministre de l’Economie et des Finances à créer, au cours de l’année 2000, 20 nouvelles recettes-perceptions dont la mise en service interviendra progressivement. Les opérations financières d’une collectivité territoriale sont retracées dans les écritures du comptable public assignataire selon un plan comptable qui a été adopté par le décret n° 370/99 PRM du 24 novembre 1999. Ce plan comptable, largement inspiré du système de comptable ouest africain (SYSCOA), comprend sept (7) classes de comptes (voir détail dans la section suivante: Harmonisation des comptes des collectivités décentralisées avec les comptes de l’Etat) et présente les particularités suivantes: La classe 3, normalement réservée à la tenue de la comptabilité matière, n’est pas utilisée, celle-ci faisant l’objet d’un suivi particulier au niveau de l’ordonnateur. La classe 8 retrace les opérations étrangères à la gestion courante: cessions d’immobilisations et prélèvement au profit de la section d’investissement notamment. Les dépenses et les recettes sont directement imputées aux comptes appropriés des classes 6 (charges par nature) et 7 (produits par nature) dès la prise en charge du titre (mandat ou titre de recettes) par le comptable assignataire. Les opérations comptabilisées à ces comptes correspondent donc à des charges et à des produits, pas nécessairement à des décaissements ni des encaissements. Cette procédure est en contradiction avec l’article 191 de la loi portant code des collectivités territoriales qui dispose que les recettes sont prises en compte au titre de l’année où elles sont encaissées par le comptable; d’après les informations obtenues à la DNTCP, il est envisagé de modifier l’article 191. Le développement des comptes à l’intérieur des classes 6 et 7 correspond à la classification du budget. Dans les postes comptables la comptabilité des collectivités territoriales est tenue en partie double et manuellement. Si certaines collectivités importantes semblent disposer d’une application informatique pour la tenue de la comptabilité administrative, il n’existe pas de logiciel qui permette la tenue informatisée de la comptabilité du receveur; toutefois une

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application informatique est en cours de mise au point et devrait être opérationnelle d’ici à la fin de l’année. Sa mise en œuvre impliquera l’équipement des postes comptables en au moins un micro-ordinateur, seuls 18 d’entre eux (les huit (8) TPRs et 10 recettes-perceptions) en étant actuellement dotés. Les comptabilités des collectivités décentralisées sont régulièrement centralisées à l’agence comptable central du trésor (ACCT) par l’intermédiaire des trésoreries régionales (TPR). 1.4. Résultats L’année 2000 constitue le premier exercice budgétaire et comptable de la décentralisation. L’ensemble des comptes de gestion de l’exercice 2000 ont été établis par les comptables et mis en état d’examen; ils sont à la disposition du juge des comptes qui, à ce jour, n’a pas rendu de jugement les concernant. Il ne semble pas qu’une synthèse des résultats financiers de l’exercice 2000, qui eût permis d’apprécier la réalité financière de la décentralisation, ait été établie. Les comptes de gestion de l’exercice 2001 sont en cours d’élaboration par les comptables concernés; une application informatique développée avec l’appui de l’assistance technique française devrait faciliter et accélérer leur production, du moins pour les 18 postes comptables qui sont équipés d’un ordinateur. 2. EVALUATION DU DISPOSITIF 2.1. Forces Les lois de 1994 et de 1996 ont créé et mis en place une décentralisation cohérente, structurée, couvrant l’ensemble du territoire. Elles ont défini les attributions et les compétences des collectivités territoriales, arrêté leur organisation et les modalités de leur fonctionnement, déterminé leurs moyens. D’une manière générale le dispositif législatif est très complet: au texte fondateur s’ajoutent des lois relatives à la gestion du personnel des collectivités, à leurs ressources fiscales et à leur domaine; des décrets ont précisé les attributions et les compétences des autorités représentant l’Etat et les conditions de mise à disposition de ses services techniques. La réglementation technique adoptée ou en cours d’adoption est également complète. Une instruction interministérielle (MEF/MATCL) relative à la gestion budgétaire et comptable des collectivités a été adoptée en octobre 2001; elle décrit les procédures d’élaboration , d’adoption et d’approbation du budget, fixe les modalités d’exécution des opérations (dépenses, recettes, trésorerie…) arrête les règles relatives à la tenue de la comptabilité de l’ordonnateur et de celle du comptable (écritures, registres,…). Cette réglementation est complétée par d’autres textes plus spécifiques: un guide du fonctionnement des comptes du plan comptable élaboré par la direction nationale du trésor à l’intention de ses comptables déconcentrés (avril 2000); un manuel de procédures de gestion des communes mis au point par le Ministère de l’administration territoriale et des collectivités locales en novembre 2001; instruction générale de la DNTCP en date du 24 mai 1993 sur les modalités de présentation des comptes de gestion. Un Décret portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités est finalisé et devrait être adopté prochainement; un projet d’arrêté relatif à la création et au fonctionnement des régies d’avance et des régies de recettes des collectivités est en cours d’élaboration.

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Autre point fort, les trois niveaux de la décentralisation correspondent à des niveaux préexistants de déconcentration des services de l’Etat; l’appui technique de ces services aux collectivités, d’ailleurs prévu par la loi du 20 mars 1996, en est donc facilité. Cet appui se matérialise notamment par l’exercice de la tutelle et de l’assistance conseil et l’intervention des services déconcentrés du MEF: ce sont les services de la DNTCP présents à chacun des niveaux de la décentralisation et dont le rôle est essentiel; ce sont aussi services de la Direction nationale des impôts (DNI) qui ont la charge de l’émission des rôles d’impôts au bénéfice des collectivités; le réseau déconcentré de la DNI comprend huit (8) directions des services fiscaux (régions), 49 centres des impôts en province (cercles) et six (6) à Bamako. L’appui de l’Etat se matérialise également par l’intervention de l’Agence nationale d’investissement des collectivités territoriales (ANICT8). Autre atout, l’encadrement contraignant et le contrôle permanent qui caractérisent le fonctionnement des collectivités décentralisées. C’est d’abord l’exercice de la tutelle qui porte sur quasiment toutes les décisions à caractère financier. C’est ensuite le contrôle permanent qu’exerce le comptable public sur les opérations de l’ordonnateur par son visa des recettes et des dépenses avant leur prise en charge, conformément aux dispositions du règlement général sur la comptabilité publique. Ce sont enfin les vérifications techniques et inopinées opérées par les corps spécialisés de l’Etat: comptable supérieur du trésor et inspection générale des finances pour les comptables; contrôle général des services publics (CGSP) et inspection de l’intérieur (dépendant du MATCL) pour les ordonnateurs. Enfin le compte de gestion du comptable public et le compte administratif de l’ordonnateur font l’objet d’un contrôle juridictionnel par le juge des comptes. Il y a lieu d’ajouter également la mise en place d’un manuel de procédures administratives et financières des communes. 2.2. Faiblesses L’organisation de la décentralisation telle qu’elle existe actuellement révèle des insuffisances, la plus pénalisante étant la faiblesse structurelle de certaines collectivités, les plus petites notamment: élus et personnels insuffisamment qualifiés, infrastructures réduites ou inexistantes, ressources limitées. Cette faiblesse se manifeste en particulier par la difficulté pour les services fiscaux d’obtenir des collectivités les éléments matériels qui leur sont nécessaires pour émettre les rôles d’impôts et les autres titres de recettes directes; situation aggravée par le taux de recouvrement des impôts sur rôles qui demeure globalement médiocre pour l’exercice 2000, et par l’éloignement du comptable public qui nécessite, pour le paiement de certaines dépenses et le recouvrement des recettes, le recours à des régisseurs dont la qualification est limitée et sur lesquels les contrôles paraissent aléatoires. La conséquence en est une fragilisation de l’équilibre financier des collectivités concernées et une difficile maîtrise de leurs finances par ceux qui en ont la charge. L’absence de statistiques sur la gestion de l’exercice 2000 ne permet pas de confirmer cette

8 L’ANICT est une EPA national créé par la loi du 7 juillet 2000. Avec un budget de 21 milliards de fcfa elle fournit un appui technique aux collectivités pour la mise au point de leurs projets d’investissement et des financements correspondants.

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appréciation portée par plusieurs responsables rencontrés lors de la mission; ce point reste donc à préciser. 3 RISQUE Le risque existe, même si le strict encadrement qui caractérise le fonctionnement des collectivités territoriales en limite les effets; il tient principalement au caractère aléatoire de la qualité et de la régularité de la dépense et de la recette publique, en raison:

• De la réglementation technique qui reste à mettre en oeuvre dans des domaines aussi essentiels que les régies d’avance et de recettes et la nature des pièces justificatives de dépenses.

• Du contrôle des opérations qui n’est pas exhaustif, en particulier du fait de l’absence de contrôle juridictionnel des comptes.

• De la faiblesse des structures de nombreuses collectivités et du manque de formation des gestionnaires qui rendent délicate la maîtrise de leurs finances tant en dépenses (procédures d’engagement, de contrôle…), qu’en recettes (établissement des titres et recouvrement).

4 RECOMMANDATIONS Il importe de renforcer et de fiabiliser les procédures d’exécution et de contrôle des dépenses et des recettes, surtout en ce qui concerne les petites collectivités. Les recommandations suivantes devraient y contribuer:

• Mettre en œuvre le contrôle juridictionnel des comptes des collectivités par le juge des comptes.

• Finaliser, adopter et mettre en application les textes relatifs aux régies et aux pièces justificatives des dépenses; modifier l’article 191 de la loi n° 94-034 du 12 avril 1994.

• Accélérer le déploiement en cours du réseau des comptables du trésor de manière à les rapprocher des collectivités qu’ils gèrent.

• Renforcer, généraliser et rationaliser le contrôle par les services de l’Etat des opérations des intervenants dans le processus d’exécution du budget (maires ou présidents, comptables et régisseurs); étendre le domaine d’intervention de l’ANICT et renforcer le contrôle de ses opérations par le juge des comptes et les services de l’Etat.

• Finaliser et mettre en œuvre un programme de formation technique à l’intention des élus et des personnels des communes (secrétaires, régisseurs…), mais également des agents de l’Etat intervenant dans le processus (tutelle, comptables, services fiscaux).

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ANNEXE C1: HARMONISATION DES COMPTES DES COLLECTIVITES DECENTRALISEES AVEC LES COMPTES DE L’ETAT

1. La Situation Actuelle Le plan comptable actuel de l’Etat (PCE) a été adopté en 1984; il comprend 9 classes de comptes: • cinq (5) classes de comptes de bilan: classe 1: comptes de ressources à long et moyen terme classe 2: comptes d’immobilisations classe 3: comptes internes classe 4: comptes de tiers classe 5: comptes financiers

• deux (2) classes pour la présentation économique des opérations d’exécution du

budget: classe 6: comptes de charges classe 7: comptes de produits

• une (1) classe destinée au suivi des valeurs inactives: la classe 8; • une (1) classe pour la présentation budgétaire des opérations d’exécution de la loi

de finances (comptabilité analytique budgétaire): la classe 9. UNE APPLICATION INFORMATIQUE (TABOR) PERMET LA TENUE AUTOMATISEE DE LA COMPTABILITE DE L’ETAT AU NIVEAU CENTRAL ET DANS LES TPR ET GENERE LA PRODUCTION PERIODIQUE DE DIVERS DOCUMENTS DE SYNTHESE A L’ATTENTION DES DECIDEURS (TABLEAU RECAPITULATIF DES OPERATIONS DU TRESOR NOTAMMENT) ET DES ETATS COMPTABLES (BALANCES, …). Le plan comptable des collectivités territoriales ( PCCT ) a été adopté en 1999; il comprend huit (8) classes de comptes réparties en deux sections. 2. Section Investissement

• classe 1: comptes des ressources durables; • classe 2: comptes d’actifs immobilisés; • classe 3: comptes de stocks (non utilisée);

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• classe 4: comptes de tiers; • classe 5: comptes financiers.

3. La Section Fonctionnement

• classe 6: comptes de charges par nature, • classe 7: comptes de produits par nature, • classe 8: comptes des autres charges et des autres produits.

Le plan comptable de l’Etat (PCE 1984) et le plan comptable des collectivités territoriales (PCCT) divergent sur les points suivants:

• La classe 3: dans le PCE elle est utilisée pour la tenue des comptes internes; prévue dans le PCCT pour la tenue des comptes de stocks (comptabilité matière), elle n’est pas utilisée;

• Dans le PCE la classe 8 décrit les opérations sur valeurs inactives; dans le PCCT elle retrace les opérations hors gestion courante;

• Dans le PCE les dépenses et les recettes budgétaires sont comptabilisées en classe 9 dès leur prise en charge (dépenses) ou leur encaissement (recettes); en fin d’exercice elles sont réfléchies aux comptes appropriés des classes 6 (charges par nature) et 7 (produits par nature). Dans le PCCT la classe 9 n’existe pas; les dépenses et les recettes sont comptabilisées directement en classe 6 ou en classe 7, dès la prise en charge du mandat ou du titre. La conséquence est que dans le PCE les dépenses et les recettes comptabilisées en classe 9 correspondent à des décaissements et des encaissements, tandis que dans le PCCT les imputations en classes 6 et 7 représentent des droits constatés;

• A l’intérieur des classes la répartition des comptes est différente selon les nomenclatures.

3.1. Projets et Perspectives Si en 1984 le PCE constituait une réelle avancée, ses limites et ses insuffisances apparurent rapidement, qui tiennent principalement au développement trop succinct des comptes des classes 1, 2, 6 et 7; de surcroît, la comptabilisation de charges en capital au compte 61 et de produits en capital au compte 72 n’est pas cohérente. Il doit aujourd’hui être considéré comme obsolète. Le Mali étant membre de l’UEMOA les services de la DNTCP ont, logiquement, entrepris d’adapter le PCE de 1984 aux normes de la directive n° 05/98/CM/UEMOA portant plan comptable de l’Etat. Ils ont mis au point une nouvelle nomenclature budgétaire et comptable qui, tout en respectant le cadre fixé par la directive, prend en compte les spécificités et les besoins du Mali. Cette nomenclature comprend 10 classes de comptes: • 5 classes de comptes de bilan:

classe 1: comptes de résultats et de dettes à long et moyen terme, classe 2: comptes d’immobilisations,

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classe 3: comptes internes, classe 4: comptes de tiers, classe 5: comptes financiers.

• 2 classes pour la présentation économique de l’exécution de la loi de finances:

classe 6: comptes de charges par nature, classe 7: comptes de produits par nature,

• Une (1) classe libre: la classe 8, • Une (1) classe pour la présentation budgétaire de l’exécution de la loi de finances, la

classe 9; • Une (1) classe pour les comptes d’ordre et les résultats de la loi de règlement, la classe

0. Comme dans le PCE de 1984, les dépenses et les recettes imputées aux comptes appropriés de la classe 9 sont réfléchies en fin d’exercice aux comptes de charges (classe 6) et de produits (classe 7) correspondants. Le dispositif permet de dégager des résultats selon trois optiques différentes: • L’optique budgétaire dans le cadre de l’exécution de la loi de finances: c’est le résultat

(excédent ou déficit) des opérations enregistrées aux comptes de la classe 9; • L’optique patrimoniale: c’est le résultat des opérations comptabilisées aux comptes des

classes 6 et 7; • L’optique loi de règlement: c’est le résultat du budget général complété par les

opérations des budgets annexes non suivis en classe 9 et les soldes des comptes spéciaux.

Le projet de nouveau plan comptable s’il présente, au plan des principes, certaines similitudes avec le PCE de 1984 (l’utilisation de la classe 9 et les opérations de réflexion par exemple), constitue une véritable novation sur les points suivants: • Les classes 1, 2, 6 et 7 sont extrêmement détaillées et les comptes y sont classés de

manière cohérente; • Il permet de retracer les opérations du budget de l’Etat et celles des budgets annexes et

des comptes spéciaux du Trésor; une classe 0 permet la détermination du résultat de la loi de règlement;

• Les comptes 90 (dépenses) et 91 (recettes) font l’objet de développements détaillés selon une classification correspondant à la présentation du budget; cette harmonisation des nomenclatures budgétaire et comptable est le résultat d’un collaboration étroite entre les services de la DNTCP et ceux de la direction nationale du budget.

Le nouveau plan comptable de l’Etat est finalisé. C’est un document technique très complet et cohérent qui ne se limite pas à un catalogue de comptes; il comprend trois parties: Partie 1: Les Principes Directeurs; Partie 2: Les Principales Procédures Comptables;

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Titre 1: Comptabilisation des recettes budgétaires de l’Etat; Titre 2: Comptabilisation des dépenses budgétaires de l’Etat; Titre 3: Comptabilisation des avances et des prêts;

Titre 4: Comptabilisation des emprunts et des engagements du trésor, des legs et des dons;

Titre 5: Règlements entre comptables; Titre 6: Opérations relatives aux résultats; Titre 7: Opérations particulières; Partie 3: La nomenclature proprement dite au niveau du compte élémentaire. L’adoption du nouveau plan comptable est suspendue à la publication par les instances de l’UEMOA du règlement imposant aux états membres la mise en application de la directive n° 05/98. Dans la perspective d’une mise en application à compter du 1er janvier 2003, les services de la DNTCP développent, avec l’appui de la coopération française, un logiciel qui permettra la tenue informatisée de la comptabilité de l’Etat, au moins au niveau de l’agence comptable centrale du trésor, de la paierie générale, de la recette générale du district et des huit (8) TPR. A cet égard il est nécessaire de rappeler qu’à ce jour la comptabilité de l’Etat est tenue en partie simple dans les postes comptables non centralisateurs et que seuls 10 d’entre eux sont équipés d’un micro-ordinateur. 3.2. Forces et Faiblesses L’actuel plan comptable de l’Etat (PCE 1984) est obsolète et répond mal aux besoins des décideurs. Envisager son remplacement par le plan comptable mis au point par l’UEMOA, avec le concours d’experts internationaux, paraît logique et cohérent, d’autant que ce plan comptable sert de support au progiciel de comptabilité ASTER qui a vocation à être adopté par les pays membres. Le nouveau plan comptable présente un certain nombre d’avantages qui sont autant de points forts: • Le cadre à partir duquel il a été élaboré est suffisamment souple pour que les

spécificités et les besoins du MALI aient été pris en compte; • Il participe d’une logique reconnue et éprouvée qui permet à la fois le suivi au jour le

jour de l’exécution de la loi de finances et la connaissance de la situation patrimoniale de l’Etat en fin d’exercice;

• Le plan comptable mis au point par les autorités maliennes pallie certaines insuffisances du cadre fixé par l’UEMOA, en particulier en décrivant de manière détaillée les procédures comptables et le traitement des opérations; en cela il constitue un véritable manuel de procédures;

• L’adoption par les pays membres de l’UEMOA d’un cadre comptable identique permet l’établissement au plan régional de synthèses significatives et cohérentes;

• L’adoption du nouveau plan comptable, si elle constitue une novation, ne modifie pas significativement la logique de l’actuel PCE; l’adaptation et la formation des utilisateurs en sera facilitée.

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Le plan comptable dont l’adoption est envisagée comporte deux faiblesses. La première est l’impossibilité d’apprécier en cours d’exercice la situation du patrimoine de l’Etat et son évolution; c’est le suivi de l’exécution du budget qui est privilégié. L’autre faiblesse est qu’il présente la même divergence fondamentale avec le plan comptable des collectivités que le PCE de 1984, liée à l’utilisation de la classe 9; il s’en distingue de surcroît par une classification différente des comptes à l’intérieur des classes 1, 2, 6 et 7. De ce fait la constitution d’agrégats entre les comptes de l’Etat et ceux des collectivités ainsi que l’établissement de synthèses s’avèrent malaisés. 3.3. Analyse des Risques Un premier risque est la tenue en partie simple de la comptabilité de l’Etat dans les postes comptables non centralisateur; cette procédure ne garantit que partiellement la fiabilité des opérations et rend plus difficile leur suivi et leur contrôle. En effet, cette comptabilité est à partie double au niveau de tous les postes comptable supérieur du Trésor. Le second risque résulte de l’absence d’harmonisation entre la nouvelle nomenclature comptable de l’Etat et celle des collectivités, qui se traduit par la difficulté de constituer des agrégats cohérents. Ce risque doit être apprécié au regard des considérations suivantes: • L’Etat et les collectivités territoriales ont des obligations différentes qui se traduisent

logiquement par des particularités de leurs nomenclatures budgétaires et comptables • Le Mali, membre de l’UEMOA, est lié par les directives de l’institution régionale qu’il

doit intégrer dans sa réglementation nationale; son plan comptable applicable aux opérations de l’Etat se doit donc d’être conforme à la directive de 1998. En conséquence, c’est le plan comptable des collectivités qu’il conviendrait d’adapter, en particulier en créant une classe 9 dans l’actuel PCCT; ce choix, s’il était fait, induirait des inconvénients non négligeables:

il impliquerait la refonte d’une nomenclature qui vient d’être adoptée et la remise en

cause de méthodes et de procédures reconnues et rodées; il nécessiterait la mise en œuvre d’une nouvelle formation spécifique à l’intention des

utilisateurs; il alourdirait significativement la tâche des receveurs qui tiennent manuellement la

comptabilité de leurs collectivités. • D’après les informations obtenues auprès de la DNTCP, l’UEMOA réfléchirait à la

mise au point d’un plan comptable des collectivités décentralisées en cohérence avec le plan comptable arrêté par la directive n° 05/98, qui serait finalisé à échéance de deux à trois ans;

• Il y a lieu enfin de prendre en considération les éléments suivants: les services de la DNTCP ont élaboré un projet – dont l’expert n’a pas pu prendre

connaissance – qui rend l’actuel PCCT cohérent avec le nouveau plan comptable de l’Etat au niveau des classes 1, 2 6 et 7;

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les services de la DNTCP s’estiment en mesure de procéder aux agrégats nécessaires entre les comptes de l’Etat et ceux des collectivités, quels que soient les plans comptables utilisés; les montants des opérations en cause ne sont pas, du moins pour l’instant,

comparables: les opérations financières de l’Etat sont de l’ordre de 400 milliards de francs CFA, celles des collectivités représentent environ 4 milliards, soit un rapport de 1 à 100.

4. Recommandations En prenant en compte les développements qui précèdent, l’expert recommande que:

• Le nouveau plan comptable de l’Etat, tel qu’il a été finalisé, soit adopté dans les meilleurs délais après la publication du règlement de l’UEMOA, y compris la nomenclature budgétaire indissociable de la nomenclature comptable;

• La comptabilité de l’Etat soit tenue en partie double dans tous les postes comptables;

• Le plan comptable des collectivités de 1999 continue d’être utilisé en l’état, dans l’attente de l’adoption par l’UEMOA de la nomenclature en cours de mise au point;

• La DNTCP développe une application permettant l’exploitation des comptabilités des collectivités et leur agrégation avec les comptes de l’Etat;

• Les applications informatiques pour la tenue automatisée de la comptabilité des collectivités dans les postes comptables soient finalisées et rendues opérationnelles;

• Dans toute la mesure du possible, un programme soit arrêté pour l’équipement et l’informatisation de l’ensemble des postes comptables.

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ANNEXE 1: L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DU MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES

1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE

L’analyse de l’organisation des services décrite au sein de chacun des chapitres traitant des principales fonctions de préparation, gestion et contrôle des finances publiques est complétée ci-après par une brève analyse transversale (i) des principales faiblesses communes à l’ensemble des structures du MEF et (ii) des projets de réforme porteurs de changements.

1.1. Les Principales Faiblesses du MEF L’efficacité globale de l’institution MEF et des résultats attendus des fonctions de préparation et de gestion budgétaire et financière est négativement influencée par:

1.1.1. La Fréquence des Mutations Institutionnelles Cette forte instabilité des structures est en particulier mesurée au travers des changements qui affectent en moyenne tous les deux (2) ou trois (3) ans l’une et/ou l’autre de ces fonctions majeures: changement de rattachement ministériel et/ou d’intitulé et/ou de contenu, et souvent, consécutivement, de responsable.

1.1.2. La Rigidité et la Hiérarchie des Textes la rigidité et la hiérarchie des Textes qui encadrent depuis 1994 l’organisation interne des services publics. La période 1979-1994 ayant été marquée par des pratiques génératrices de «désordre institutionnel» (chaque département créait à l’envie n’importe quelle entité, inventait des niveaux structurels hors de toute cohérence stratégique ou fonctionnelle,…), des textes ont été produits pour freiner l’inflation des structures, harmoniser les principes de leur création, organiser l’action ministérielle (Loi 94-009 de mars 1994 portant principes fondamentaux de la création, de l’organisation, de la gestion et du contrôle des services publics et, plus récemment, Décret 02-350/PM-RM du 2 juillet 2002 portant répartition des services publics entre la primature et les départements ministériels). Ces Lois ont été élaborées pour conférer le poids nécessaire à cette nécessaire «remise en ordre» institutionnelle mais l’objectif louable d’ordonner l’organisation des institutions et la création des services a en fait été poussé à l’extrême. Seule une Loi pouvant défaire une Loi, tout éventuel et nécessaire ajustement institutionnel aujourd’hui s’inscrit invariablement dans un processus décisionnel rigide et long.9 9 La production d’un Arrêté Ministériel portant organisation des fonctions et activités d’une Direction est exclue, la structuration des services de tous les départements ministériels étant figée par la Loi de même

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Ces deux contraintes se sont imposées au MEF comme aux autres institutions et services publics. Elles freinent la mise en œuvre des réformes institutionnelles souhaitables, et voulues par les responsables de l’institution. Elles (i) figent la structuration des services de tout département ministériel et, partant, leur évolution et leur adaptation raisonnées (ii) s’opposent à une gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs ciblée sur les besoins de l’institution: les cadres organiques -effectifs cibles par services, annexés aux Textes fondamentaux sont essentiellement normatifs, répercutés d’un Texte à l’autre sans analyse ni référence aux besoins qualitatifs et aux activités et leur volume- (cf. aussi chapitre sur les ressources humaines) (iii) génèrent une superposition hétérogène d’Ordonnances et de Lois, dont certaines très anciennes et non actualisés, selon les Directions et leur historique de «rattachement/détachement», produites ces 25 dernières années (1977 à 2000, cf. tableau page suivante), hors de tout diagnostic organisationnel spécifique et d’ensemble. Le MEF ne dispose donc pas d’un Texte unique et unifiant relatif à l’ensemble de l’institution, (iv) interdisent de facto la production par le responsable de l’institution d’Arrêtés portant attributions et organisation de chacune des directions, à partir d’un Décret portant missions et organisation du Ministère. Si la nécessaire restructuration des fonctions et services du MEF est l’une des préoccupations à l’ordre du jour et mentionnées par la plupart des hauts responsables du MEF, les contraintes sus-mentionnées ne permettent pas à ce jour d’envisager une quelconque mise en œuvre rapide et harmonieuse accompagnant et renforçant les progrès recherchés en matière d’efficacité et de transparence dans la gestion des finances publiques. 1.1.3 Les Textes qui encadrent l’organisation des services du MEF

Directions et Services Lois et Ordonnances Date

Inspection des Finances Ordonnance n° 59/P-RM 28/09/2000Direction Nationale du Contrôle Financier Ordonnance n° 85-30/P-RM 19/12/1985Direction Administrative et Financière Loi n° 88-47/AN-RM 05/041988Direction Générale des Marchés Publics Loi n° 90-06/AN-RM 19/02/1990Direction Générale des Impôts Loi n° 25 AN-RM 09/07/84 Direction Générale des Douanes Ordonnance n° 90-58P-RM 15/02/1995Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique

Ordonnance n° 030/P-RM 04/03/2000

Direction Générale de la Dette Publique Loi n° 93-077 29/12/1993Direction Nationale du Budget Loi n° 86-100 09/02/1987Direction Nationale du Plan (rattachée à MF en février 2000)

Ordonnance n° 77-29 CM/LN

(fonctionnement……)

03/03/19771984

Les Textes les plus récents sont ceux de l’Inspection des Finances et de la Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique, les plus anciens encadrent la Direction Nationale du Plan et la Direction Générale des Impôts. Les deux directions intervenant dans le circuit de la recettes (Douanes et Impôts) et les Marchés Publics se voient attribuer l’intitulé «Direction Générale» et leurs services

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rattachés sont des «Sous-Direction».10 Toutes les autres Directions du MEF sont des directions «Nationales» dont les services rattachés sont des Divisions (cf. macro-organigramme du Ministère de l’Economie et des Finances en Annexe A) Trois Directions mentionnent qu’elles sont «en cours de restructuration». D’autres réflexions de restructuration sont en cours dans différentes Directions (exemple DNP), mais toutes semblent non coordonnées entre elles, sans vision institutionnelle globale, et constituent autant de «chantiers ouverts» qui freinent l’efficacité de l’action et l’amélioration des résultats attendus de la gestion des finances publiques. 1.2. Les Points Forts Emergent et Pourraient Emerger des Projets de Réformes L’Etat malien manifeste sa volonté d’organiser l’action des départements ministériels en inscrivant les nécessaires réformes dans une analyse institutionnelle d’ensemble, prenant en compte les conséquences et implications sur le rôle de l’Etat dans un processus démocratique: privatisation, décentralisation, démocratisation. 1.2.1. Les Mutations d’Organisation et de Structuration des Services du MEF Les mutations d’organisation et de structuration des services du MEF devraient pouvoir bénéficier des réflexions et projets de réforme institutionnelle confiés au Commissariat au Développement Institutionnel (CDI) dont la récente création est une décision porteuse d’opportunités pour les réformes bien que son impact opérationnel apparaisse encore limité.11 1.2.1.1. Le Commissariat au Développement Institutionnel Le Commissariat au Développement Institutionnel, créé en Mars 2001 (Décret 022 P-RM et décret 01-374 P-RM du 21/08 2001 fixant organisation et modalités de fonctionnement), et fusionnant après leur fermeture la Mission de Décentralisation et des Réformes Institutionnelles (alors rattachée à la Présidence) et le Commissariat des Réformes Administratives (alors rattaché à la Fonction Publique). Le fonctionnement du Commissariat est supporté par l’ budget de l’Etat et bénéficie depuis peu d’un petit appui de la Coopération Néerlandaise. Il regroupe un effectifs composé de 11 cadres de l’administration en provenance de différents horizons et d’un informaticien. Il a essentiellement une mission de réflexion, d’évaluation, d’impulsion des changements, de renseignement des décisions via le lancement de différentes études, et non de mise en œuvre des réformes. Ses activités couvrent de large domaines: évaluation de l’impact des réformes du passé, inscription des réformes dans une vision à long terme, coordination et prise en compte des volets institutionnels des projets (PRODEGE, PRODEC,…), revue des

10 l’historique et les raisons du passage de DN à DG n’ont pu être établies. 11 Malgré des recommandations argumentées et documentées du CDI, deux décisions ont récemment été prises à l’encontre de l’efficacité institutionnelle et du recentrage du rôle de l’Etat: (i) la Direction de l’Hydraulique est devenue plus importante, après transfert des installations 3. (i) malgré le transfert des installations aux collectivités et au privé, la Direction de l’Hydraulique du Ministère de l’Equipement est devenue plus importantes (nombre de services, effectifs) (ii) le Ministère de la Fonction Publique a changé de dénomination trois fois en trois ans et a créé à l’encontre des vives recommandations argumentées de la CDI une Direction du Travail et de la Formation.

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Textes visant à éviter les duplications, consolidation et contrôle de leur application et renforcement de la cohérence de l’action gouvernementale, redistribution des moyens. Pour la CDI, «la déconcentration sera très difficile, voire impossible si le gouvernement ne s’engage pas et si la déconcentration n’avance pas, la décentralisation à terme sera bloquée».12 Ses organes sont (a) la Commission de Développement Institutionnel, composée de techniciens de l’administration et de représentant de la société civile, à laquelle sont soumis pour études les projets et recommandations de réforme, (b) le Comité Inter-ministériel, où se prennent les décisions. La décentralisation est considérée par le Commissariat comme le «fer de lance de la réforme de l’Etat et du développement du secteur privé». Son objectif est de dépasser la seule approche par les Textes et d’engager des évaluations d’opportunités en matière de renforcement de la décentralisation, de son impact sur la déconcentration et sur l’intervention de l’Etat dans les politiques économiques et la gestion de ses ressources humaines (profils et missions des structures centrales et déconcentrés, et en conséquence rôle des collectivités et de la société civile,…). 1.2.2. Le Circuit de la Recette En ce qui concerne le circuit de la recette, le PAMORI (Projet d’Appui à la Mobilisation des Ressources internes) a appuyé la restructuration des services des impôts. Initié en 1998 avec l’appui de l’ACDI et du Gouvernement Malien, le PAMORI comporte les volets et sous-projets suivants: - appui à la refonte de la législation fiscale; - appui technique et technologique à administration fiscale; - communication pour rendre la société civile plus apte au débat sur les finances

publiques; - modernisation de l’administration fiscale, formation des agents; et met en avant à ce jour les résultats obtenus par la mise en place d’un système d’information intégré (Integrated Government Tax Information System, gestion de 13 taxes) : (a) prise en compte de toutes les entreprises supérieures à 2 milliards de chiffre d’affaires et qui représentent 80 % de la recette, (b) formation de tous les utilisateurs de la DGI, niveau central très opérationnel à ce jour (c) dans les 3 ans, extension aux 6 centres d’impôts de Bamako avec un réseau spécial impôts (d) interconnexion prévue (études lancée et opération pilote en cours) entre douanes, impôts, trésor et Cabinet du Ministère des Finances.

12 Une enquête de 1998 révèle que (i) l’essentiel des ressources humaines qualifiées reste à disposition des administrations centrales (ii) un service déconcentré sur trois reste dans un flou juridique et organisationnel, (iii) la part des crédits déconcentrés était de 4 % en 1999 (finances 36,1 % en augmentation de 0,6 % par rapport à 1998), (iii) 2/3 des crédits de personnel sont affectés aux services centraux et 1/3 aux services déconcentrés. L’analyse de l’ensemble du budget de l’Etat confirme que les administrations centrales absorbent 71 % des ressources

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Le PAMORI indique s’être engagé sur la voie du «faire faire» par la DGI et avoir en conséquence mis en place et formé une équipe d’analystes aux méthodes de révision des procédures de travail. Le PAMORI s’achève en novembre 2002 et la coopération canadienne (traditionnellement absente des finances publiques) ne souhaite pas poursuivre son appui. La pertinence de la poursuite du Projet n’a pas encore été tranchée semble-t-il par l’Etat Malien. 1.2.3. La Direction Nationale du Budget En ce qui concerne la Direction Nationale du Budget les points majeurs de la réforme initiée depuis 1994, ont porté sur: - Les instruments de préparation, d’exécution, et de suivi-évaluation: avant projet de

budget homogénéisé, circuit de la dépense informatisé (chaque ordonnateur a son réseau local, la difficulté majeure restant l’absence d’interconnexion);

- La gestion par les résultats: budget programme initié depuis 1998 et avancées

significatives –même si maîtrise encore insuffisante- dans les ministères sociaux; - L’élaboration d’un manuel d’exécution des dépenses en cours de finition (actuellement

à la relecture par les DR); - L’élaboration d’un recueil de tous les textes légaux et réglementaires; - L’élaboration d’un guide couvrant et expliquant les différentes phases et acteurs dans

l’exécution budgétaire. Ce Guide sera à la disposition des décideurs, acteurs et usagers.

En revanche, la réorganisation de la Direction n’a pas véritablement progressé car le DGB souhaite une réforme de fond dans le cadre de la mission générale de «conception de la politique budgétaire et suivi de sa mise en œuvre». Une requête a été introduite auprès de l’UE et un assistant technique devrait arriver au plus tard début 2003 avec pour objectif (i) d’effectuer un diagnostic approfondi (ii) de soumettre des recommandations de restructuration en fonction de la mission générale sus-mentionnée. Le changement des différentes applications et leur intégration/partage (Budget, Trésor, Contrôle Financier) demeurent à ce jour le problème le plus crucial, traité et résolu au travers de différentes études mais impossible à concrétiser dans les faits du fait de l’absence de réseau et de la dispersion géographique des services (création en vue d’une «cité administrative»). La réorganisation de la Direction a été décidée par le DNB, du fait d’institutionnaliser le budget-programme et d’ajuster les services à la disparition des missions récemment transférées à d’autres départements ministériels (matériel, contrats plans).

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L’un des changements voulus par la DNP portera sur la création d’une cellule de conseil/appui aux structures: comment faire le budget programme?, comment utiliser les instruments de suivi? (passage à une «dynamique de surveillance»). La DGP a par ailleurs le projet de faire passer les EPA et EPST du contrat-plan au contrat de performance. 1.2.4. La Direction de la Planification En ce qui concerne la planification, la restructuration en cours de la DNP s’appuie sur les résultats d’un atelier qui a réuni en 2001 une centaine de participants (structures techniques nationales, société civile, organisations internationales, DAF de tous les départements, tous les anciens ministres et directeur du plan, niveau régional et local,…), afin de présenter le projet d’organigramme de la Direction, basé sur (a) le recentrage de ses activités (b) le renforcement d’activités jusqu’à ce jour partiellement assumées. Ce projet d’organigramme, dont le nouveau texte devrait être introduit au Conseil des Ministres en novembre 2002, s’articule en particulier autour de: - la planification stratégique et la prospective, l’élaboration de politiques et stratégies de

développement; - le cadrage macro-économique et la modélisation; - la mise en place d’un Comité de Prévision Macro-économique (accords FMI); - le regroupement au sein d’une même division de la chaîne PPBS (actuellement partagée

entre 2 Divisions « programmation et financement» et «planification économique et sociale», la nouvelle division serait baptisée «Division de l’Evaluation, de la Programmation et du suivi-évaluation des investissements»);

- la création d’un service central d’information et de documentation (recensement, exploitation, gestion de tous les documents de référence);

- le transfert du volet formation des fonctionnaires de la Division Ressources Humaines à la Fonction Publique;

- la Division Aménagement du Territoire (dont la mission a été transférée voici 2 ans au Ministère de l’Equipement mais qui «devrait» revenir à nouveau à la DNP) qui deviendrait la Division du Développement Régional et Local.

Les CPS, et en l’absence de CPS, les DAF des ministères sectoriels sont les représentants de la DNP (émanation fonctionnelle) dans les Ministères sectoriels. Actuellement 5 CPS existent effectivement: travaux publics, agriculture, santé, éducation, hydraulique et énergie. Deux autres CPS sont créées mais non encore fonctionnelles: transports, industrie et commerce.13 Il existe un consensus qui relève que les meilleurs budgets-programmes sont produits par les départements qui disposent de cellule de planification. La DNP, dans le cadre du PRECAGED, bénéficie de l’appui du PNUD, seul bailleur au Mali qui appuie le renforcement des capacités de planification. Mais son intervention reste circonscrite aux études, aux formations, à l’élaboration des nouveaux textes ciblés sur la

13 les CPS existaient dans tous les départements ministériels avant 1992, puis ont été totalement supprimées, puis réactivées voici 3 ans

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réorganisation de la DNP, et exclue l’élaboration et l’acquisition d’outils et moyens de travail. 1.3. Conclusion et Recommandation Les objectifs de renforcement des performances du système de gestion des finances publiques et de gestion efficace et transparente des ressources s’appuient (a) sur une charpente, l’organigramme du MEF, essentiellement construite par le jeu des refontes gouvernementales (b) sur des fondations, les Textes, dont l’histoire et les composantes constituent autant de matériaux hétérogènes et peu flexibles (c) sur des volumes et des structures, les activités et les entités, qui n’ont pas bénéficié d’une vision globale et d’une mise en cohérence en regard des mutations de l’environnement et des enjeux économiques et financiers. Il est recommandé que le Ministère de l’Economie et des Finances puisse renforcer son engagement sur la voie des réformes institutionnelles en adoptant une approche de réforme de fond et «intégrée» de l’organisation de l’ensemble des missions et activités de ses directions centrales et régionales, intégrant les objectifs et les avancées de la déconcentration et de la décentralisation. Un frein devrait pourvoir être mis aux restructurations ponctuelles, imaginées Direction par Direction hors d’un cadre et d’objectifs communs ancrés dans une stratégie de renforcement des performances du système de gestion des finances publiques. Les Textes hétérogènes et/ou anciens qui régissent les attributions des directions devraient tous être revus et produits à l’issue d’un diagnostic organisationnel d’ensemble, auquel serait associé toutes les directions du MEF, invité à réfléchir et à organiser les missions du MEF en interaction.

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ANNEXE 2: LA PROFESSION COMPTABLE PRIVÉE

1. CONTEXTE GENERAL Le Mali, à l’instar des pays voisins de la région, a un ordre relativement jeune qui n’a été crée qu’en 1986 et est régi par un ensemble de dispositions législatives et réglementaires conformes à la Directive № 02/97/CM/UEMOA de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA). La profession comptable au Mali est régie par la Loi 86-16/AN-RM du 21 mars 1986 modifiée par la Loi 96-024 du 21 Février 1996 et l’arrêté No 98/1512/MF-SG du 15 septembre 1998. Ces dispositions confèrent à un Ordre (Ordre des Comptables Agrées et des Experts Comptables Agrées du Mali (OCAECA) doté de la personnalité morale et qui regroupe les personnes habilitées à exercer la profession. L’OCAECA veille au respect des règles de déontologie. Il assure la défense de l'honneur et de l'indépendance des professions qu'il représente. La tutelle de l'Ordre est exercée par le Ministre chargé de l’Economie et des Finances. La tutelle est représentée dans le Conseil National de l’Ordre, organe dirigeant de l’Ordre par un Commissaire au Gouvernement. 1.1 Constat La profession est structurée en deux compartiments: 1.1.1. Le Comptable Agrée Est comptable agrée, celui qui fait profession habituelle de tenir, ouvrir, surveiller, centraliser, arrêter et, dans l'exercice de ces missions, redresser les comptabilités des entreprises et organismes auxquels il n'est pas lié par un contrat de travail. Le comptable agrée est habilité à attester la régularité et la sincérité des états financiers de synthèse des entreprises et organismes dont il arrête la comptabilité. 1.1.2. L'Expert-Comptable Est expert-comptable, celui qui fait profession habituelle de réviser et d'apprécier les comptabilités des entreprises et organismes auxquels il n'est pas lié par un contrat de travail. Il est également habilité à attester la régularité et la sincérité des états financiers de synthèse requis des entreprises par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. L'expert-comptable peut aussi tenir, organiser les comptabilités et analyser, par les

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procédés de la technique comptable, la situation et le fonctionnement des entreprises sous leurs aspects économique, informatique, juridique et financier. L’accès à la profession est organisée différemment pour les deux catégories de professionnels mentionnés. Pour être inscrit au Tableau en qualité d'expert-comptable, il faut notamment:

• être de nationalité malienne; • jouir de ses droits civils; • n'avoir subi aucune condamnation criminelle ou correctionnelle de nature à entacher

son honorabilité, notamment aucune condamnation comportant l'interdiction du droit de gérer et d'administrer les sociétés;

• être titulaire d'un diplôme d'expertise comptable dûment reconnu par l'autorité compétente ou de tout autre diplôme jugé équivalent, présenter des garanties de moralité jugées suffisantes par l'Ordre;

• Avoir un domicile fiscal au Mali; Pour être inscrit au Tableau, en qualité de comptable agréé, il faut notamment:

• être de nationalité malienne; • jouir de ses droits civils; • n'avoir subi aucune condamnation criminelle ou correctionnelle de nature à entacher

son honorabilité, notamment aucune condamnation comportant l'interdiction du droit de gérer et d'administrer les sociétés;

• être titulaire d'un diplôme Universitaires de Technologie (DUT) option Finances et Comptabilités, d’un Brevet de Technicien (BT) ou d’un diplôme équivalent à l’un de ces deux diplômes délivré ou reconnu par le ministère chargé de l’Enseignement Supérieur et justifier de cinq (5) années de pratique professionnelle chez un membre de l’Ordre pour les titulaires de DUT et de sept (7) années de pratique professionnelle chez un membre de l’Ordre en ce qui concerne les titulaires de BT;

• présenter des garanties de moralité jugées suffisantes par l'Ordre; • Avoir un domicile fiscal au Mali.

L’effectif de l’ordre comprend non seulement les experts comptables et les comptables agrées, mais également les sociétés formées par ces deux catégories de membres. Le tableau de L’OCAECA comprend à ce jour:

• 20 Experts Comptables Agrées (ECA), donc qualifiés pour les missions d’audit et de commissariat aux comptes;

• 10 sociétés d’expertises comptables (sociétés regroupant des experts comptables agrées) ayant les mêmes qualifications;

• 30 Comptables agrées; • 4 sociétés de Comptabilité (Entreprise regroupant des comptables agrées).

1.2. Evaluation du Dispositif en Place 1.2.1. Forces La volonté des professionnels comptables de s’organiser afin d’améliorer la qualité de leurs prestations est évidente au Mali. Malgré les conditions de travail difficiles et l’étroitesse du

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marché, des avancées ont été faites pour la mise en place graduelle de structures modernes qui permettront à la profession de s’affirmer d’avantage dans le cadre de l’audit des projets de développement et des sociétés commerciales. L’OCAECA est aujourd’hui membre de la Fédération des Experts Comptables de l’Afrique de l’ Ouest (FECAO) et la Fédération Internationale des Experts Comptables Francophones (FIDEF) et travaille en partenariat avec l’Ordre des Experts Comptables de France, qui est membre de la Fédération International des Comptables (IFAC: International Federation of Accountants). L’Ordre dispose d’un code déontologique dont l’application incombe au conseil de l’ordre. 1.2.2. Faiblesses Le nombre de professionnels, 20 pour les ECA est visiblement très faible par rapport aux besoins de l’économie du Mali. Ce constat est unanimement partagé d’une part par les clients (opérateurs économiques) et aussi par l’OCAECA lui-même. Tout le contrôle des sociétés commerciales (contrôle légal pour les missions de commissariat aux comptes) et les missions d’audit et conseil (relatives aux missions contractuelles) sont exercées par les seuls professionnels de l’OCAECA et principalement par les dix (10) sociétés d’expertises comptables. Dans la pratique et sur la base de nos entretiens avec l’OCAECA, contrairement aux dispositions du code de commerce (OHADA), toutes les sociétés commerciales ne disposent pas de commissaires aux comptes. Il en résulte qu’un des piliers sur lequel repose la gestion des sociétés de capitaux et qui a pour rôle de contrôler et de sécuriser l’environnement des affaires n’est pas totalement opérationnel. Le constat n’est pas très différent pour l’audit contractuel, il se traduit par une offre de service très faible, largement en deçà de la demande. L’OCAECA n’est pas membre de la Fédération Internationale des Comptables (IFAC) et ne dispose pas non plus de normes qui lui sont propres, bien que la plupart des professionnels exerçant au Mali affirment exercer selon les normes édictées par l’IFAC. Cependant, pour l’OCAECA, le référentiel-compte est le Système Comptable Ouest Africain (SYSCOA), définies depuis 1998 au niveau communautaire par l’Union Economique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA) et le droit comptable de l’OHADA. Ces normes sont dans leur ensemble en phase avec les normes définies par l’International Accounting Standard Committee (IASC) qui existent au niveau international. En outre, la loi a prévu la création du Conseil National de la Comptabilité (CNC)14, qui aura la charge de la normalisation comptable au Mali. On constate cependant que cet organe de normalisation n’est pas encore fonctionnel. On assiste ainsi à la juxtaposition des normes du SYSCOA et de l’IFAC que les professionnels maliens peuvent, apparemment, adopter alternativement. Cette pratique informelle dans l’application des normes ne constitue pas une garantie de leur respect surtout dans un environnement où l’absence d’un conseil de discipline ou de surveillance pour un contrôle de qualité fiable ne permet pas de suivre la qualité du travail des membres et de prendre les mesures correctives appropriées. Le partenariat avec la FIDEF, bien que positif dans la forme, ne semble pas dans le fond soumettre l’OCAECA aux mêmes rigueurs que les cabinets exerçant en France dans la

14 Le CNC a été crée par décret N°95-319/RM du 12/09/95 à harmoniser avec la directive N°03/97/CM/CIEMOA du 28/11/97.

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mesure où la FIDEF ne vient pas réguler le travail de l’ordre au Mali. On note par exemple que les normes de travail ne sont toujours pas élaborées par l’ordre bien qu’elle continue d’autoriser de nouveaux membres. La formation continue est de rigueur pour ce type de profession et ceci en même exigée par les instances au niveau international comme l’IFAC et l’IASC et même de l’UEMOA. Certes, il y a une volonté au niveau de l’OCAECA, qui essaye avec l’appui des partenaires techniques et financiers d’organiser des séances de formation, mais pour le moment, cette formation fait défaut. Les 40 heures minimums de formation continue préconisée par l’UEMOA n’est pas encore effective. Cette faiblesse a forcement une incidence sur la qualité de l’offre de service de la profession. Tout comme la formation continue, le contrôle qualité est une exigence pour la profession, elle doit être organisée et exercée par l’Ordre. Selon les informations qu’on a obtenues de l’OCAECA, aucun contrôle qualité n’a été réalisé depuis plusieurs années, sinon ne l’a jamais été à l’exception des cabinets qui ont souvent travaillés avec l’USAID. Pour ce qui est des normes de travail, il n’existe pas un référentiel en la matière conçu par l’OCAECA, l’application de normes internationales est semble-t-il la pratique, notamment pour les professionnels qui travaillent en partenariat avec des cabinets internationaux. D’une manière générale, en absence de référentiel, de politique définie en la matière et de contrôle formel exercé par l’OCAECA, on peut sans doute conclure que l’application de normes de travail n’est pas effective. 1.3. Recommandations

Deux types de recommandations sont ici proposées, les premières à court terme, et les secondes plutôt à moyen et long terme. 1.3.1. Court Terme A court terme, l’Ordre devrait concrétiser plusieurs de ses ambitions afin d’offrir des services de meilleure qualité et aussi faire en sorte que la profession s’exerce selon les normes internationalement reconnues et adoptées:

• L’application des 40 heures de formation continue minimum par an nous semble essentielle afin d’être en phase avec l’évolution de plus en plus du monde des affaires. Cette formation ne concerne pas que les Experts comptables, mais aussi les collaborateurs de leurs cabinets. Certes, les financements des PTF peuvent constituer des supports exceptionnels pour cette activité, il reste indispensable pour la profession de provisionner ce type de dépense qui rentre dans les charges d’exploitation normales. L’ordre doit s’assurer que ces heures sont respectées et aussi comme il essaie de le faire maintenant, jouer le rôle d’initiateur en organisant des séances périodiques de formation. Il s’assurera ainsi que les programmes de formation contiennent les modules nécessaires.

• L’élaboration d’un guide de la profession est aussi essentielle, il s’agit d’une norme au niveau international (IFAC), son absence constitue forcement une faiblesse importante. Le partenariat avec des institutions comme l’IFAC, ou

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même c’est déjà le cas avec des ordres comme l’Ordre des Experts Comptables de France peut effectivement être utile pour l’élaboration de ce guide. Aussi une réflexion au niveau de l’UEMOA. peut constituer le meilleur choix en la matière.

• Enfin, nous insistons sur ce dernier relatif au contrôle qualité, qui une diligence

Indispensable afin d’instaurer et de maintenir une certaine rigueur dans l’exercice de la profession, par la même préserver son image auprès des clients et surtout assurer le rôle de garant d’un environnement d’affaires fiable.

1.3.2. Moyen et Long Termes

• A moyen et long termes, il faudrait une politique volontariste des autorités afin que les écoles et les universités puissent offrir un nombre suffisant d’étudiants à la profession. La loi fait référence à un diplôme d’expertise comptable ou équivalent pour l’accès à la profession, or ce diplôme n’existe pas au niveau national. Selon, les informations qui nous ont été données, notamment par l’ordre, un diplôme15 au niveau communautaire a été crée par l’UEMOA, la première promotion a été ouverte cette année et il est pour le moment préparé au CESAG qui à Dakar au Sénégal. Ceci continue une avancée, mais à notre avis, ce programme n’atteindra pas ses objectifs, notamment en terme d’effectif pour les différents pays, si on ne prévoit pas une préparation décentralisée, c’est à dans chaque pays, même si les examens sont centralisés au niveau du CESAG. Ce souhait est également fortement partagé par l’OCAECA Le diplôme d’expertise comptable, est un diplôme plutôt professionnel et non universitaire, le système décentralisé est celui adopté au niveau international, notamment dans le «système de référence» des pays francophones comme le Mali, c’est à dire la France.

• L’unification de la profession avec suppression de la catégorie des CA.

• Appui du pouvoir législatif dans la mise en œuvre effective des sanctions disciplinaires de l’Ordre et dans la poursuite des professionnels illégaux

• Appui du pouvoir exécutif à travers: - Le respect du monopole confié aux membre de l’Ordre, - Le renforcement de la coopération entre la profession comptable et les

structures de contrôle de l’Etat. - L’implication systématique de la profession dans le renforcement de

l’environnement économique et financier de l’entreprise (participation à la préparation de la réglementation économique et financière etc…)

15 Diplôme d’Etudes “DECOFI”

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66

ANNEXE 4: BIBLIOGRAPHIE CONSULTEE

Titre Auteur Date

Rapport Analytique sur la Passation des marchés au Mali

Banque mondiale 24 décembre 1998

Recommandation visant à renforcer le Programme Anti Corruption

Banque mondiale 3 avril 2002

CSLP Gouvernement du Mali 11 mars 2002 Aide : Mali – Le suivi des dépenses budgétaires visant à la réduction de la pauvreté et les classifications budgétaires

Fonds Monétaire International

4 mars 2002

Réponse aux Questionnaires du RONC du FMI

FMI / Structures locale 2001

MANUEL PRATIQUE de l’Administrateur Territorial et Communal (Vol I & II) 3ème Edition

Gouvernement du Mali et Service de Coopération et d Action Culturelle

31 décembre 1999

Recueil des Textes Organiques des Services du Ministère des Finances et du Commerce

Ministère des Finances et du Commerce : Cellule d’Appui à la Réforme Budgétaire

Edition 1996

Décret N.590 /P-RM : Portant création de la CASCA

Secrétariat Général du Gouvernement

28 Novembre 2000

Décret N.590 /P-RM : fixant Organisation et Modalités de fonctionnement du CGSP


12 février 2001

Ordonnance N.00-051/P-RM : Portant création du CGSP


27 septembre 2000

Loi N. 96- 071/ : Portant Loi Organique fixant Organisation, règles de fonctionnement de la COUR SUPREME et la

Présidence de la République 16 décembre 1996

67

Procédure suivie devant elle Loi N. 86-100 / AN-RM : portant création de la Direction Nationale du Budget (DNB)


9 février 1987

Décret N. 91-047 /P-RM : fixant Organisation et les Modalités de fonctionnement de la DNB


5 février 1991

Loi N. 93-077 / AN-RM : portant création d’une Direction Générale de la Dette Publique (DGDP)

Présidence de la Républiques

29 décembre 1993

Décret N. 93-485 /P-RM : fixant Organisation et les Modalités de fonctionnement de la DGDP


29 décembre 1993

Décret N. 93-486 /P-RM : déterminant le cadre organique de la DGDP


29 décembre 1993

Ordonnance N.00-059/P-RM : Portant création de l’Inspection Générale des Finances (IGF)


28 septembre 2002

Décret N. 01-076 /P-RM : fixant Organisation et les Modalités de fonctionnement de IGF


12 février 2001

Décret N. 01-127 /P-RM : déterminant le cadre organique de IGF


9 mars 2001

Loi N.01-009 / AN-RM : portant ratification de l’OrdonnanceN.00-059/P-RM du 28-09-2000 portant création de IGF

Présidence de la Républiques

28 mai 2001

68

ANNEXE 5: LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

Noms et Prénoms Services et Titres Numéros de téléphone

1 M. Sambou WAGUE Directeur National /DNT-CP

2 M. Souleymane ONGOIBA Directeur National Adjoint (DNT-CP) Point Focal

Cell. 74 17 90 225323 // 225866

3 M.Fangatigui DOUMBIA ACCT 4 Mme Aminata SOW RGB/DNT-CP 5 M. Baye BA DBF/DNT-CP 6 M. Siaka CAMARA DEC/DNT-CP 7 Mme Kelly Aoua KONE PGT/DNT-CP 8 M. Mohamed El Haki

KEITA Directeur National des Impôts 23 03 09 // 77 06 13

9 M. Abdoulaye TOURE Directeur National du Budget 10 M. Daoudou COULIBALY DD/DNBudget 11 Sekou DIANI Président CASCA (Cell. D’Appui aux

Structures de Contrôle de l Administr.) Cell.75 42 12 22 52 83 // 23 45 46

12 Brehima Noumoussa Diallo Chargé de Misión CASCA 23 45 45 // 24 85 38 22 72 72

13 M. Salifou KONE Directeur National du Contrôle Financier

14 M. Mohamed Lamine COULIBALY

Délégué du CF auprès du MEF : DNCF

15 Yacouba DIALLO Directeur Général Adjoint/ Direction de la Dette

16 Zoumana KOÏTA Chargé de Dossier IBRD/Direction de la Dette

17 M. Lahaou TOURE Président de la Commission des Finances, de l’Economie et du Plan à l’AN

21 09 19 // 73 08 79

18 M. Hamadou Togola DGA: DNDouanes 20 M. Moumouni DEMBELE S/Directeur des Recettes et des Etudes

DNDouanes

21 M. Ouéna NIARE Président Section des Comptes de la Cour Suprême

22 M. Hamadou DOUMBIA Magistrat : Section des Comptes 23 M. Amadou GADIAGA Contrôleur Général (CGSP)

69


24 Mme Diallo O. TRAORE Contrôleur Général Adjoint (CGSP) 25 M. Harourna BOUARE CGSP : Chef département investigation 26 M. Ahmadou Frantao

CISSE CGSP : Chef département audit

27 M. Bouafou TOURE Inspecteur en Chef : IGF 22 65 86 28 M. Djibril KEITA Inspecteur en Chef Adjoint: IGF 29 M. Oumar FOFANA Inspecteur 30 M.Mamadou DEMBELE Inspecteur 31 Mme Oumou TRAORE

TOURE CAFO (ONG)

32 M. Mouss S. TRAORE SECO-ONG 33 M. Mamadou Sékou

TOURE CCA-ONG

34 M. Oumar SANGO CAFO 35 M. Cheikh Abdoulaye

CISSE Président du Conseil National : Ordre des Experts comptables

22 80 21 // 22 08 04

36 Aliou KONATE Cabinet IAE 23 66 75 37 M. Moussa Mamadou

KONE Cabinet SAFICO 73 13 50

38 M. John Calvin WILLIAMS

Représentant Résident (FMI) 22 64 65

39 Mme Jocelline BAZILE-FINLEY

Représentant Résident PNUD 22 01 81 DL 22 20 52

40 Mme Dancilla MUKARUBAYIZA

PNUD 22 37 23 22 01 81

41 Mme Alima KONATE-SYLLA

PNUD 22 37 23 22 01 81

42 M. Eric OVERVEST PNUD 22 01 81 43 M. Karounga KEITA PNUD 22 37 23 44 M. Francesco GOSETTI di

STURMECK Union Européenne : Ambassadeur - Chef de Délégation

22 11 03

45 Ms Stéphanie TRUILLË Union Européenne 22 11 03 46 Mme. Margriet

KOELEMAN Ambassade des Pays-Bas : Premier Secrétaire Conseiller Financier

21 95 72 // 21 56 11

47 Lr. Harry J.J. van DIJK Ambassade des Pays-Bas : Premier Secrétaire

21 95 72 // 21 36 17

48 M. Michel DE VERIDIERE Coopération Française 21 83 38 // 21 08 45 49 M. Etienne LEANDRE Coopération française 21 83 38 // 21 64 29 50 M. Patrick MEDORI Coopération française 51 M. Helmut BURMEISTER Directeur Bureau GTZ 22 92 92 // 22 67 44 52 Mme Louise OUIMET Ambassadeur du Canada 21 22 36

70

71


53 Mme Zamilatou CISSE Conseiller en Economie : Ambassade du Canada

21 30 96

54 Anna DIALLO USAID : Coordinatrice de Programme 23 68 28 // 22 36 02

Documents

REPUBLIQUE DU MALI - · la DNTCP, la fonction comptabilité publique regroupe-t-elle un maximum d’agents formés sur le tas, qui ne disposent pas par ailleurs encore de manuel