Révision partielle de la loi d’application de la loi ... · DUBUIS Julien, PLR X X X X X ... CINA Jean-Michel, ... codifier les instruments indispensables à la mise en œuvre

Grand Conseil Commission deuxième lecture Grosser Rat Kommission zweite Lesung

Révision partielle de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire

(LcAT), 2ème étape

deuxième lecture

Septembre 2016

Président : David THEODULOZ Rapporteur : Florian ALTER

Commission de deuxième lecture LcAT 2

Contenu 1 Chronologie et déroulement des travaux .................................................................................. 3

2 Composition et présences au sein de la Commission .............................................................. 4

3 Remarques liminaires .............................................................................................................. 5

3.1 Rappel du calendrier ......................................................................................................... 5

3.2 Recours à un expert en aménagement du territoire .......................................................... 5

3.3 Liens entre les divers outils d’aménagement du territoire .................................................. 5

4 Eléments clés de la deuxième lecture ...................................................................................... 6

4.1 Eléments relevés par le Département ............................................................................... 6

4.1.1 Rappel des exigences minimales de la LAT et de l’OAT ............................................ 6

4.1.2 Le périmètre d’urbanisation, élément clé de la mise en œuvre de la LAT .................. 7

4.1.3 Préavis de l’ARE ........................................................................................................ 8

4.1.4 Méthode de calcul du dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l’habitat ......... 9

4.2 Eléments clé des discussions d’entrée en matière .......................................................... 10

4.2.1 Politique d’indemnisation ......................................................................................... 10

4.2.2 Zones touristiques ................................................................................................... 11

4.2.3 Evolution démographique et classification par régions MS 2 ................................... 11

4.2.4 Remise en zone de parcelles dézonées .................................................................. 12

4.2.5 Conservation de terrains dans le cadre de la famille ................................................ 12

4.2.6 Droit d’emption (article 16c LcAT) ............................................................................ 13

4.2.7 Remembrement de terrains pour parcelles non-contiguës (art. 17 al. 1bis LcAT) .... 13

4.2.8 Audition de communes et de la Fédération des communes valaisannes ................. 14

5 Vote d’entrée en matière ........................................................................................................ 15

5.1 Vote sur le recours à un expert ....................................................................................... 15

5.2 Vote d’entrée en matière ................................................................................................. 16

6 Lecture et examen de détail ................................................................................................... 16

7 Vote final ................................................................................................................................ 29

Annexes :

- Rapport complémentaire du SDT du 22 avril 2016 - Bericht zur Prüfung des Antrags der SPO zu den Baulandumlegungen vom 6. April 2016


1 Chronologie et déroulement des travaux

La Commission de deuxième lecture s’est réunie à la salle 4 Grand Conseil à Sion aux dates suivantes : Le 19 février 2016 (membres de la commission uniquement) :

• Constitution de la commission • Points en suspens à l’issue de la première lecture • Discussions sur le recours éventuel à un expert • Discussions sur l’audition de communes et de la Fédération des communes valaisannes • Propositions de questions à soumettre à l’expert

Le 22 mars 2016, le Département s’est exprimé sur les points suivants :

• Rappel des exigences minimales LAT et OAT • Eléments clés du projet de loi • Préavis de l’Office fédéral du développement territorial (ODT/ARE) • Méthode de calcul du dimensionnement des zones à bâtir • Présentation de la fiche C.1 « Dimensionnement des zones à bâtir » du Plan directeur

cantonal • Brève présentation des résultats de la consultation de l’avant-projet de loi • Transmission au Département des questions destinées à l’expert

Le 31 mars 2016 :

• Audition de la Fédération des communes valaisannes • Audition d’une sélection de communes représentatives

Le 14 avril 2016, les débats ont porté sur les objets suivants :

• Rapport du Département sur les questions destinées à l’expert • Vote et décision concernant le recours à un expert • Vote d’entrée en matière

Le 28 avril 2016 :

• Lecture de détail jusqu’à l’article 10e (nouveau) Le 2 mai 2016 :

• Lecture de détail des articles 10f (nouveau) à 21 Le 24 mai 2016 :

• Lecture de détail des articles restants • Vote final


2 Composition et présences au sein de la Commission

Commission de deuxième lecture Membres 19.02.16 22.03.16 31.03.16 14.04.16 28.04.16 02.05.16 24.05.16

THEODULOZ David, PDCC, président X X X X X X X

VOCAT Jean-Claude, PLR, vice-président X X X X X X X

ALTER Florian, AdG/LA, rapporteur X X X X excusé X X

CRETTENAND Narcisse, PLR X X X X X X X

DUBUIS Julien, PLR X X X X X X X IMOBERDORF Roberto, CVPO X absent absent absent X X WALTER

Francesco

KAMERZIN Sidney, PDCC X X absent X X LAMON

Anthony X

LAUBER Anton, CSPO X X X X absent X BUMANN Konstantin

LOGEAN Grégory, UDCVR X X X X X X X

MARET Marianne, PDCB X X X X X X X

PFAMMATER Aron, CVPO X X X X X X X

RAUSIS Joachim, PDCB X X excusé X

GUEX Jean-Pierre

X X

TRUFFER Gilbert, AdG/LA X X X X X X X

Service parlementaire REYNARD Sarah, secrétaire de la commission

Administration cantonale CINA Jean-Michel, Conseil d’Etat et Chef du DEET JERJEN Damian, Chef du Service du développement territorial (SDT) METTAN Nicolas, Adjoint, Service du développement territorial (SDT) Toute désignation de personne, de statut ou de fonction dans le présent rapport vise indifféremment l’homme ou la femme.


3 Remarques liminaires

3.1 Rappel du calendrier La consultation du Plan directeur cantonal (PDc) et de l’avant-projet de LcAT ont eu lieu en parallèle au printemps 2015. Tous les cantons ont l’obligation de disposer au 1er mai 2019 d’un PDc approuvé par le Conseil fédéral, sans quoi de possibles sanctions pourraient être mises en œuvre. La procédure d’homologation pouvant prendre une année, il y a un certain délai à respecter. L’entrée en vigueur de la LcAT est à ce stade planifiée au 1er janvier 2017. La mise à l’enquête du PDc a débuté le 29 avril 2016. Le Conseil d’Etat a fixé à 60 jours la durée de mise à l’enquête. Sur demande des communes, un délai supplémentaire au 31 août 2016 est accordé. En parallèle à la mise à l'enquête, la procédure prévoit un examen préalable par tous les offices fédéraux concernés. Le Département a requis de l’ARE une pré-consultation sur le modèle proposé en première lecture. Une certaine marge a été laissée pour un référendum et une non-acceptation de la loi par le Grand Conseil, ainsi qu’un délai pour son examen et approbation par le Conseil fédéral, avant la mise en vigueur du PDc. Après l’approbation du PDc, les communes disposent de 5 ans pour mettre en place les mesures prévues dans le PDc.

3.2 Recours à un expert en aménagement du territoire Lors de sa première séance, la commission a débattu sur l’opportunité de recourir à un expert. Sans remettre en cause le projet du Département, l’objectif de cette requête est d’apporter une réponse à toutes les questions en suspens et d’explorer toutes les voies possibles. Par ailleurs, à l’heure des premiers débats, l’acceptation du périmètre d’urbanisation par l’ARE (conformité avec le droit fédéral) n’était pas encore garantie. Une liste de questions a été rédigée. La commission a décidé dans un premier temps de transmettre cette liste au Département et de définir par la suite le mandat de l’expert en fonction des réponses apportées. Les questions et les réponses du Département sont jointes au présent document.

3.3 Liens entre les divers outils d’aménagement du territoire Le Concept cantonal de développement territorial (CCDT) et le Plan directeur cantonal (PDc) composent la planification directrice cantonale, laquelle fournit un cadre pour l’aménagement du territoire du canton. Le PDc constitue le volet opérationnel de la planification directrice. Il définit la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire compte tenu du développement souhaité (art. 8 al. 1 lit. b et c LAT) : il spécifie quand et comment seront accomplies les tâches publiques ayant des incidences sur l’organisation du territoire, favorise la coordination des actions des diverses autorités concernées et concrétise les objectifs d’aménagement décidés par le Grand Conseil. Ce travail aboutit à un plan liant les autorités, Confédération, cantons et communes. Le PDc contient également des indications de procédure, notamment les règles de redimensionnement des zones à bâtir. La fiche C.1 «Dimensionnement des zones à bâtir » du PDc prévoit la stratégie et les mesures de mise en œuvre de la LAT. Le PDc ne peut être soumis à la Confédération que si le contenu de la révision de la LcAT est connu. La loi d’application cantonale doit intégrer les exigences minimales prévues par la LAT et codifier les instruments indispensables à la mise en œuvre de la stratégie d’urbanisation (dont le périmètre d’urbanisation) prévue par le Canton du Valais dans son PDc. Si les adaptations


législatives ne vont pas dans le sens de l’approche choisie dans le PDc, l’approbation du PDc pourrait être pour le moins remise en question. Les dispositions du PDc constituent le cadre de référence en matière de dimensionnement des zones à bâtir, de délimitation du périmètre d’urbanisation ou d’utilisation des potentiels de densification pour l’approbation des plans d’affectation des zones (PAZ) par le canton. Il appartient aux communes de traduire les objectifs du PDc par des mesures contraignantes pour les propriétaires fonciers au travers des PAZ. Ces dernières règlent le mode d’utilisation du sol et délimitent les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 LAT). Les communes définissent les possibilités d’utilisation des différentes zones d’affectation dans un règlement des constructions et des zones (RCCZ). Le PAZ lie les autorités et les propriétaires fonciers. Si les zones à bâtir dévolues à l’habitat sont surdimensionnées, les communes disposent lors de l’adaptation des plans d’affectation des moyens suivants :

a) Déclassement/changement d’affectation Attribution de zones à bâtir existantes à une autre zone adéquate (par ex. zone agricole, zone d'hébergement touristique, zone artisanale ou industrielle, zone d'intérêt public)

b) Transfert de l’indice d’utilisation Les possibilités de construire (volume total selon l’indice d’utilisation) sont regroupées sur une partie de la zone à bâtir, le solde de ladite zone étant libre de toute construction. Cette mesure est souvent liée à un plan d’affectation spécial (plan de quartier ou plan d’affectation détaillé) et/ou à un remembrement parcellaire.

c) Attribution à une zone d’affectation différée (art. 18 LAT et art. 11 LcAT) Les territoires non construits et non équipés, pour lesquels le besoin pour la construction n’est actuellement pas démontré sont attribués à une zone d’affectation différée (zone à bâtir de réserve) ou à une deuxième étape d’équipement au sens de l’art. 14 al 1bis, ter et quater (nouveau) LcAT.

A titre provisoire et pour une durée limitée, notamment en vue de permettre de mener les réflexions et les procédures liées à la mise en œuvre des mesures précitées, il est également utile de prévoir la création de zones réservées (art. 27 LAT et 19 LcAT).

4 Eléments clés de la deuxième lecture

4.1 Eléments relevés par le Département

4.1.1 Rappel des exigences minimales de la LAT et de l’OAT Conformément à l’article 8a LAT, les cantons doivent démontrer aux autorités fédérales leur vision et les instruments dont ils comptent se doter afin d’assurer la conformité des zones à bâtir avec l’article 15 LAT, qui en règle le dimensionnement. L’article 15 al. 2 LAT ordonne de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et oblige les cantons à prévoir des mesures pour mobiliser les terrains. Le choix des mesures relève de la compétence cantonale, néanmoins l’obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées demeure. Selon l’article 15 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit que, si l’intérêt public le justifie, l’autorité compétente peut imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution, ordonner les mesures prévues par le doit cantonal. Les dispositions transitoires de l’article 38a LAT demandent que, dans les cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons adaptent leurs plans directeurs


aux art. 8 et 8a, al 1 LAT et établissent une compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des exigences de l’art. 5 LAT. En l’absence de l’adaptation du PDc et de la mise en place d’un régime de compensation équitable (art 5 LAT) dans le délai imparti, aucune nouvelle zone à bâtir ne pourra être créée dans le canton. Outre les zones à bâtir, des projets d’importance cantonale pourraient être bloqués par la Confédération. En vertu de l’art. 48 al. 4 OAT, l'ARE a qualité pour recourir devant le TF. Pour rappel, l'ARE prépare les décisions pour le Conseil fédéral en vue de l’adoption du PDc. Il est l’organe de surveillance des cantons, auquel les cantons doivent communiquer toute mise en zone. Les cantons ne peuvent recourir contre une décision de l'ARE. Si le PDc n’est pas approuvé par le Conseil fédéral, une procédure de conciliation est mise en place. Les articles 5a OAT et 30a OAT règlent les prescriptions du plan directeur relatives aux zones à bâtir et le dimensionnement des zones à bâtir. L’art. 52 al. 3 OAT traite des zones réservées. Le Conseil d’Etat peut intervenir pour prendre des mesures et éviter des projets indésirables. Jusqu’à aujourd’hui, le Département a agi selon le principe de subsidiarité.

4.1.2 Le périmètre d’urbanisation, élément clé de la mise en œuvre de la LAT L’approche du Département consiste à limiter les dézonages au strict nécessaire. Le périmètre d’urbanisation (PU ci-après) en constitue l’instrument clé. Le PU prend en considération les besoins en zone à bâtir pour environ 30 ans (deux périodes de planification au lieu d’une). Il s’agit ensuite de définir, à l'intérieur du PU, les secteurs à équiper en fonction des besoins à 15 ans et ceux à bloquer provisoirement. Ces derniers devront faire l’objet de mesures de planification permettant de les rendre temporairement inconstructibles. Le PAZdevra si nécessaire être modifié en conséquence. En effet, les zones à bâtir situées à l’extérieur de ce périmètre devront être dézonées. Le PU permet une certaine souplesse, en ouvrant des zones peu à peu, au gré des besoins. Toutefois, cela ne signifie pas qu’il est possible de construire librement dans le PU, au risque de perdre toute crédibilité auprès de la Confédération. Le PU fonctionne particulièrement bien avec les communes qui montrent une croissance démographique positive. Cependant le PU ne se définit pas uniquement en fonction de données quantitatives mais prend en considération les spécificités communales, afin que cet outil constitue également une solution adaptée pour les communes en régression démographique. Dans le cadre de la mise en œuvre du PU, les mesures d’aménagement envisagées par le canton permettant de bloquer temporairement les zones à bâtir qui ne seront pas utilisées pour répondre aux besoins pour les 15 prochaines années sont les suivantes :

- Zones réservées - Zones d’affectation différée (avec éventuellement réalisation de l’équipement par étape) - Zones à aménager avec plan d’affectation spécial (avec étapisation).

La jurisprudence du TF considère qu’un terrain peut être mis en zone réservée pour une période maximale de 10 ans ou en zone d’affectation différée pour une période maximale de 20 ans, sans obligation d’indemnisation (n’étant pas reconnu comme un cas d’expropriation matérielle). L’un pouvant s’ajouter à l’autre, une zone pourrait être gelée en principe pour une période d’environ 30 ans sans que la question de l’expropriation matérielle ne se pose. La différence fondamentale réside dans le fait que l’affectation de base de la zone réservée reste la même, alors que celle de la zone d’affectation différée change lorsqu’elle est utilisée pour geler ou réduire la zone à bâtir. La zone réservée limite temporairement les possibilités de construire dans un secteur déterminé afin d’éviter la réalisation de projets susceptibles d’entraver les objectifs d’aménagements. Il s’agit


d’une certaine manière d’une mise sous cloche du territoire concerné dans l’attente d’une adaptation de la planification. La zone réservée ne change pas l’affectation de base de la zone, mais empêche l’octroi de permis de construire qui pourraient entraver une future modification de l’affectation. La zone d’affectation différée comprend les surfaces dont l’affectation n’a pas encore été déterminée ou sur lesquelles une affectation déterminée ne sera autorisée qu’ultérieurement. Fondamentalement, la zone d’affectation différée reste (ou devient) une zone de non bâtir et il n’y a pas de garantie que celle-ci soit ensuite attribuée à la zone à bâtir. Cela dépendra des circonstances et de la pesée des intérêts qui est de mise lors de toute modification du plan d’affectation. En principe, la zone d’affectation différée est soumise aux dispositions concernant les constructions hors zone. 1 Quant à la zone à aménager avec un plan d’affectation spécial (PAS), il s’agit d’une variante permettant de bloquer les possibilités de construire dans une zone à bâtir. La zone devient constructible uniquement après élaboration d’un PAS (tel qu’un plan d’affectation détaillé, PAD, ou un plan de quartier, PQ) qui définit notamment des secteurs et l’ordre dans lequel ces secteurs doivent être construits (étapisation).

4.1.3 Préavis de l’ARE (Source : SDT) Lors des débats de première lecture, le Grand Conseil ne disposait pas de garantie quant à la conformité du PU avec le droit fédéral. Le Département a requis de l’ARE une pré-pré-consultation sur le modèle proposé en première lecture. 1. Périmètre d’urbanisation Du point de vue de l’ODT, cette démarche (stratégie d’urbanisation) paraît appropriée dans son orientation et conforme au droit fédéral. Toutefois, des compléments et adaptations doivent encore être apportés afin de répondre à la LAT et ses outils de mise en œuvre. 2. Périmètre d’urbanisation pour les besoins à 30 ans Sur la base du périmètre d’urbanisation, combiné avec les réflexions et les mesures, il est compréhensible que le canton opte pour un horizon de deux périodes de planification. 3. Méthode de calcul du dimensionnement des zones à bâtir Du point de vue de l’ODT, le calcul du Canton paraît plausible. En ce qui concerne l’approbation, elle pourra être donnée pour la période actuelle de calcul (par ex. 2016-2031). Le rapport technique est à compléter, afin que les paramètres importants pour le calcul soient documentés et expliqués. Il conviendrait en particulier de définir quel scénario démographique est utilisé. L’hypothèse de croissance ne doit pas être supérieure à celle retenue par le scénario haut de l’Office fédéral de la statistique. 4. LcAT Selon le projet de révision de la loi cantonale d’application de la LAT (2ème étape) et le message relatif, des points essentiels et des instruments de la stratégie d’urbanisation seront inscrits dans la loi en plus des exigences concernant la disponibilité des zones à bâtir et la taxe sur la plus-value. Ce sont les exigences indispensables à la mise en œuvre du plan directeur : dimensionnement des zones à bâtir, périmètre d’urbanisation, définition des zones réservées, planification par étapes de l’équipement et remaniement parcellaire. Si les adaptations législatives fondamentales ne vont pas dans le sens proposé, la mise en œuvre choisie du plan directeur, et donc son approbation conformément à l’article 38a, serait pour le moins remise en question.

1 INFORUM Février 2016, VLP-ASPAN. La LAT en pratique, les cantons sont en route.


4.1.4 Méthode de calcul du dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l’habitat Le mode de calcul pour définir les besoins pour les 15 ans est réglé dans l'OAT et dans la directive technique. Les calculs tiennent compte de données statistiques telles que l'évolution démographique mais également des parcelles construites et non construites. Le dimensionnement des zones à bâtir porte sur le total des zones à bâtir dévolues à l’habitat, soit les zones centre, les zones d’habitation et les zones mixtes. A cette étape sont exclues les zones d’activités, les zones touristiques et les zones d’utilité publique pour lesquelles d’autres règles s’appliquent. Le calcul du besoin des zones à bâtir dévolues à l’habitat pour les 15 ans repose sur : 1. L’évolution démographique (habitants emplois, he) Le SDT utilise les projections démographiques par sub-régions MS2 établies par l’office cantonal de la statistique. Ce mode de calcul est favorable sur l’ensemble du canton. L'évolution démographique tient compte de plusieurs facteurs comme la natalité, la migration, etc. Il est difficile d’intégrer ces éléments à une commune particulière, c’est pourquoi l’option a été prise de travailler par sub-régions MS2. Il faut toutefois respecter les taux projetés par l'OFS (scénario haut). Le taux de la région prévaut même si la commune a un taux de croissance plus élevé. Si les communes prennent le taux qui leur est le plus favorable, le taux plafond de l’OFS sera dépassé. Les emplois qui sont dans les zones d'activité ne comptent pas, seuls les emplois en zones dévolues à l'habitat sont pris en compte. Le Valais dispose de beaucoup de zones d'activités mais ces dernières sont traitées à part. L'enjeu est de gérer intelligemment les réserves et de ne pas les gaspiller. On ne cherche pas à les dézoner à priori. Pour ouvrir de nouvelles zones d'activités, la commune devra démontrer qu'il y a un besoin et se coordonner avec d’autres communes voisines. Pour des raisons de calculs et afin de faire un point sur la situation, il est nécessaire de figer les choses à un moment donné. Néanmoins, le processus est évolutif et il est possible de réadapter le facteur démographique tous les 5 ans et de tenir compte de la situation spécifique de la commune au moment où les mesures à mettre en œuvre seront effectivement discutées. 2. La densité de référence (espace par habitant emploi, m2/he) La densité de référence correspond soit à la densité médiane des communes de même type, soit à la densité réelle de la commune. Le concept cantonal de développement territorial définit 5 types d’espace :

- l’espace urbain (subdivisé en communes centres et périphériques), - l’espace multifonctionnel dans la plaine de Rhône, - l’espace des coteaux et vallées latérales, - l’espace touristique alpin avec centres et - l’espace nature et paysage.

Si une commune est plus dense que la médiane, la densité réelle de la commune est appliquée dans le but de maintenir la densité réelle. Si ce n’est pas le cas, la densité médiane est utilisée pour inciter la commune à se densifier selon les dispositions de l'OAT (chaque commune doit s'orienter vers la densité médiane de son type de commune, détails dans l’art. 30a OAT). 3. Définition du surplus Le surplus est la différence entre les besoins à 15 ans et le total des réserves situées dans les zones à bâtir dévolues à l’habitat. Le chiffre du surplus théorique en 2030 pour l’ensemble du


Canton du Valais a été évalué à 2'134 ha. Il s’agit d’une donnée indicative appelée à évoluer en fonction des critères cités précédemment. Ce surplus, une fois pris en compte les besoins pour une nouvelle période de planification et le potentiel de développement vers l’intérieur, sert notamment à calculer le périmètre d’urbanisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat qui est contraignant vis-à-vis de Berne.

4.2 Eléments clé des discussions d’entrée en matière

4.2.1 Politique d’indemnisation La réflexion de la commission porte sur la question suivante : l’indemnisation doit-elle devenir une priorité pour les prochaines années ? De l’avis de certains députés, l’application de la LAT causera de graves préjudices, notamment aux personnes qui ont mis en gage des terrains (hypothèque) ou qui ont reçu un héritage sous forme de terrain. Le terme de spoliation est utilisé. Dans ce contexte, il est relevé les vœux contradictoires de certains députés qui souhaitent élargir l’indemnisation sans allouer de moyens. Pour rappel, le prélèvement sur la plus-value a été abaissé de 40% à 20% à l’issue de la première lecture et l’alimentation d’un fonds de solidarité cantonal est âprement discutée.

- Elargissement des mesures d’indemnisation Il n’est pas contraire à la LAT d’indemniser davantage, cela est une question politique.

a) Indemnisation de l’équipement Dans ce contexte se pose la question de l’indemnisation de l’équipement, lorsque cela s’est fait dans le cadre d’un appel en plus-value. Selon le bon sens, le remboursement devrait correspondre aux frais effectifs déboursés par les propriétaires fonciers. Les points suivants doivent être pris en compte :

- Le canton est-il appelé à participer ? - Ce principe doit-il être réglé dans la LcAT ? - Quelle est la marge de manœuvre des communes ?

b) Remboursement de l’impôt foncier

La question de l’indemnisation de l’équipement d’une parcelle soulève la question de l’indemnisation de l’impôt foncier dû pendant des années sur la base de la valeur d’un terrain en zone à bâtir qui est finalement dézoné. Si toutes les parties s’accordent sur la logique et le bon sens de cette proposition, elle s’avère difficile à mettre en œuvre. De l’avis du Département, il est compliqué de corriger la fiscalité. En outre, compte tenu de la faiblesse des taxes cadastrales en Valais (3 à 4 fois en dessous de la valeur du marché) et du fait que les terrains sont souvent imposés à 15% de cette valeur s’ils s’ont exploités par l’agriculture, les sommes en jeu sont modestes relativement aux frais administratifs qui en découlent.

c) Révision des valeurs cadastrales Ne faudrait-il pas envisager une révision de la valeur cadastrale pour les propriétaires dont le bien foncier se trouve dans le périmètre d’urbanisation (besoin au-delà des 15 ans) ? En cas d’affectation en zone d’affectation différée, une parcelle n’est plus constructible. Juridiquement, il s’agit d’une zone assimilable à la zone agricole et qui devrait être taxée comme


telle. Le statut des parcelles situées dans la 2ème étape d’équipement est similaire et pourrait être examiné selon cet angle. Une adaptation de la valeur cadastrale d’une parcelle après une mesure d’aménagement, qu’il s’agisse d’un dézonage ou en cas d’impossibilité de construire temporaire au sein du PU, peut intervenir à tout moment à la demande de la commune. Cette dernière peut faire des propositions de nouvelles taxes à la Commission cantonale des taxes cadastrales pour le début de l’année suivante (art. 39 et 40 du Règlement concernant les taxes cadastrales).

- Indemnisation généralisée Le Chef du Département craint qu’une indemnisation généralisé des parcelles dézonées (i.e. hors PU) amènerait à une indemnisation des parcelles situées dans le PU mais temporairement inconstructibles, étant donné qu’il y a également un préjudice. Au final, cela revient à assumer les décisions prises à l’échelle fédérale. Au vu de ce qui précède, la commission décide de se concentrer sur l’indemnisation des coûts d’équipement.

4.2.2 Zones touristiques Pour l’heure, il n’existe pas de définition homogène entre toutes les communes sur la notion de zone touristique. Dans le Haut-Valais, les zones touristiques correspondent plutôt à des zones de loisirs (installations sportives) qui ne sont pas prises en compte dans la zone à bâtir car elles ne sont pas dévolues à l’habitat. Dans d’autres communes, des zones touristiques englobent des zones chalets qui sont inclues dans la zone à bâtir et prises en compte dans le dimensionnement. Il est possible de mettre une partie des zones chalets/résidences secondaires dans des zones d’activités touristiques, comprenant uniquement des hébergements touristiques, sans habitat permanent/résidences principales. A ce titre, il est possible de sortir ces zones du calcul du dimensionnement de la zone à bâtir dévolue à l’habitat. Toutefois, les communes doivent en démontrer le besoin et la localisation est également à prendre en considération. Cette démarche n’est envisageable que si le règlement communal des constructions prévoit explicitement qu’il n’y a pas d’habitat permanent dans ces zones. En résumé, les zones d’activité touristiques destinées à l’hôtellerie et à la résidence secondaire peuvent être sorties des calculs de la zone à bâtir, offrant ainsi un peu d’air à certaines communes en réduisant le surdimensionnement. Cependant, il faut encore tenir compte de la Lex Weber et s’assurer que ces zones d’activités touristiques se trouvent à l’intérieur du PU. Le Département tempère toutefois tout enthousiasme quant à une solution miracle. Cette démarche ne fait pas de sens à grande échelle, car il n’est pas possible de soustraire toutes les zones au calcul du dimensionnement de la zone à bâtir. Les lits touristiques de l’hôtellerie ne sont pas de l’habitat permanent et, en tant que tel, peuvent être sortis des calculs des futurs besoins en zone à bâtir. Quant aux lits froids (résidences secondaires), ces derniers sont limités par la Lex Weber. En outre, le Département relève que la densité médiane des communes touristiques est presque deux fois plus élevée que celle des communes de plaine, et par là, prend en considération les lits touristiques.

4.2.3 Evolution démographique et classification par régions MS 2 Dans le cadre du calcul du dimensionnement de la zone à bâtir, un député déplore le fait que la classification par groupes/régions ne tient pas compte de la réalité. A titre d’exemple, il cite le cas d’une commune qui, intégrée à AggloSion, présente un taux de croissance démographique de


118% (taux de croissance pour la plaine), alors qu’une commune de la même vallée est rattachée à une région avec une croissance démographique de 105%. Dans la réalité, il ne devrait pas y avoir une différence si importante entre ces deux communes de montagne. Le Département répond que le développement réel jusqu’à la date de l’homologation du PAZ sera pris en considération, lorsque ce dernier sera homologué par le Conseil d’Etat. Nous nous trouvons actuellement dans une période intermédiaire. Il est nécessaire de figer une fois les choses pour obtenir un aperçu de la situation. En outre, les chiffres ont été adaptés pour la mise à l’enquête du PDc durant le printemps 2016. Les projections démographiques sont fournies par l’Office cantonal de la statistique. Il y a toutefois un cadre donné (scénario haut de l’OFS) qui ne saurait être dépassé pour des raisons de crédibilité. Le découpage en régions MS2 est le niveau désagrégé le plus plausible. Un désagrégement au niveau local comporte un risque d’erreur élevé ; un taux moyen appliqué uniformément sur le canton est défavorable. Cependant tout découpage comporte une part d’arbitraire et des effets de seuil ne peuvent être exclus. Les projections démographiques sont favorables au canton. Le PDc mis à l’enquête au printemps 2016 en tient compte, ce qui a eu pour conséquence de diminuer le surplus. A ce titre, il faut éviter de les remettre en question car de nombreuses communes seraient perdantes dans le cas d’une prise en compte de la situation réelle. Le Département relève également que cela n’est pas déterminant et ne va pas péjorer les communes. Il s’agit là d’un faux problème résolu par le PU qui permet de sortir de la tyrannie des chiffres. Certes, il y a un calcul arrêté à un moment donné, mais le PU offre une visibilité sur 30 ans, avec une ouverture plus rapide des zones bloquées si le développement le justifie. Le PU tient compte de la réalité effective et se fonde sur des éléments tels que la zone à bâtir existante, le degré d’équipement, la topologie et les activités touristiques. Pour rappel, le découpage en régions MS2 se retrouve dans le PDc mais n’est pas un aspect traité par les dispositions de la future LcAT.

4.2.4 Remise en zone de parcelles dézonées La réflexion de la commission est la suivante : faut-il prévoir, dans le cas d’un dézonage (non classement sans indemnisation), puis d’une mise en zone après un certain nombre d’années, que le propriétaire soit exempté de la taxe sur la plus-value ? L’article 5 LAT prévoit de prélever en plus-value sur toute nouvelle mise en zone, même si de l’avis du Département, ce genre de cas paraît lointain et improbable. Néanmoins, il est possible de prévoir à l’article 10c (nouveau) LcAT une disposition pour les terrains mis en zone d’affectation différée.

4.2.5 Conservation de terrains dans le cadre de la famille Un membre de la commission s’inquiète des conséquences de la LcAT sur les propriétaires qui conservent des terrains pour les transmettre à leurs descendants (enfants et petits-enfants). En théorie, il faudrait mettre ces parcelles dans les besoins au-delà des 15 ans (PU). Or il n’est pas envisageable que la commune sorte une parcelle dans une zone largement bâtie. Cela serait contraire à la LAT qui veut limiter le mitage du territoire. En outre, une zone ne peut pas être bloquée plus de 15 ans, soit une période de planification. Il faut une certaine honnêteté et de la transparence pour que le modèle proposé soit accepté par Berne. La révision de la LAT a introduit de nouvelles dispositions qui visent à assurer la disponibilité des terrains à bâtir et à lutter contre la thésaurisation. Il en découle que le droit cantonal doit prévoir des outils pour lutter contre la thésaurisation. Dans ce sens, la commune peut (i.e. outil facultatif) fixer un délai de construction si l’intérêt public le justifie (art. 16b al. 1 LcAT).


4.2.6 Droit d’emption (article 16c LcAT) Le droit d’emption est perçu comme une révolution et instaure un changement complet de paradigme. Le fait que cela représente un changement important n’est pas contesté par le Département, mais cela est voulu par le droit fédéral. Néanmoins, le conseil communal est une autorité de proximité, en contact direct avec la population. Il n’est pas réaliste d’imaginer qu’il fera usage de cet outil à n'importe quelle fin. Au final, il s’agit également d’une question d’équité entre les propriétaires qui ne peuvent pas construire (terrains situés dans la zone des besoins au-delà de 15 ans) et ceux qui peuvent mais ne font pas usage de ce droit. Un député propose d’affaiblir le droit d’emption : la décision doit reposer sur un règlement communal accepté par l’assemblée primaire et non sur une décision du conseil municipal. Le Département relève cependant le point suivant : si l’assemblée primaire refuse, la commune se retrouve dans une situation de thésaurisation contraire au droit fédéral. Pour certains membres de la commission, le principe du droit d’emption même pose problème car il s’agit d’une mesure extrême à l’encontre des intérêts particuliers. De l’avis d’un député, les cantons ne sont pas tenus d’introduire le droit d’emption. En effet, selon l’art. 15a al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit que, si l’intérêt public le justifie, l’autorité compétente peut imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution, ordonner les mesures prévues par le droit cantonal. Une des mesures prévues par le Département au travers de la LcAT est le droit d’emption. La question est donc la suivante : peut-on proposer d’autres mesures ? Le Département répond comme suit :

- L’article 15 al. 2 LAT oblige les cantons à prévoir dans leur législation que l’autorité compétente peut fixer un délai pour la réalisation d’une construction sur un bien-fonds et ordonner les mesures prévues par le droit cantonal si l’intérêt public le justifie. Il s’agit bien là d’une obligation de légiférer.

- Le droit cantonal doit prévoir des conséquences juridiques appropriées pour que la construction puisse être imposée si nécessaire à l’échéance du délai. L’alternative au droit d’emption en faveur de la commune, un déclassement ou un dézonage (mais cela conduirait à des parcelles non bâties, des « trous » dans les centres des villages), une obligation de cession, voire une expropriation.

- L’application de la LAT ne peut se faire sans mesures contraignantes. Dans le cadre de la lutte contre la thésaurisation, il est nécessaire de mettre à disposition des communes des outils permettant de mobiliser des terrains, en particulier lorsqu’il n’y plus d’offre mais des réserves inutilisées.

Le droit d’emption doit être clairement différencié du droit d’expropriation mentionné à l’article 12bis LcAT. La commune a un droit d’expropriation sur les surfaces désignées à l’intérieur d’un périmètre de développement, lesquelles sont indispensables pour atteindre les objectifs fixés (par ex. réhabilitation du centre d’un village). Le périmètre de développement repose sur un plan d’affectation spécial (par ex. plan de quartier), qui suppose un certain dynamisme de la commune en matière d’aménagement et de développement. En outre, le motif de l’article 12bis LcAT est différent de celui de l’article 16c LcAT : la commune ne peut agir dans le cas de l’article 12bis LcAT que sur la base de ce plan d’affectation spécial. Le droit d’emption de l’article 16c ne peut être exercé que si l’intérêt public le justifie.

4.2.7 Remembrement de terrains pour parcelles non-contiguës (art. 17 al. 1bis LcAT) Dans le cadre de la première lecture, l’AdG/LA a soumis un amendement portant sur le remembrement des terrains dans le but d’éviter les dézonages. Cet amendement a été retiré au profit de la deuxième lecture. Le concept de l’AdG/LA est le suivant :

- Toutes les parcelles sont réunies en une seule parcelle physique.


- Chaque propriétaire obtient un droit de copropriété en fonction de la taille et de la valeur de sa parcelle initiale.

Le Département relève les points suivants : - Pour appliquer ce concept, il faut encore définir un certain nombre de critères et pas des

moindres (valeur des parcelles, emplacement) pour établir le droit de copropriété. - La mutualisation des terrains ne change rien au surdimensionnement de la zone à bâtir. - Le remembrement parcellaire urbain (RPU) est un outil intéressant ayant fait ses preuves. Il

a été appliqué par certaines communes, dans des cas de mesures de protection et de renaturation notamment, pour réduire la zone à bâtir collectivement et ainsi ne pas péjorer un seul propriétaire.

Pour la majorité de la commission, le Canton du Valais est un canton de propriétaires. Outre le fait d’être propriétaire, le propriétaire l’est d’une parcelle déterminée à laquelle il est attaché pour diverses raisons. Dans ce contexte, il est difficile d’imaginer une mise en œuvre de ce type de proposition. Pour plus de détails, il est renvoyé au rapport remis en annexe.

4.2.8 Audition de communes et de la Fédération des communes valaisannes Dans le cadre de ses travaux, la commission a souhaité auditionner quatre communes représentatives ainsi que la Fédération des communes valaisannes (FCV) afin de pouvoir tenir compte au mieux de leurs préoccupations. Les communes ont été choisies selon les critères suivants :

- Région linguistique (Haut-Valais/Bas-Valais) - Situation géographique (commune de montagne/ville de la plaine du Rhône) - Surdimensionnement - Mesures d’aménagement du territoire en cours

La commission a retenu les communes de Vex, Monthey, Anniviers et Naters. Les représentants de Naters et d’Anniviers ne pouvant être présents à la date réservée, la commune de Leytron a été invitée. Parmi les trois communes auditionnées, les éléments suivants sont relevés :

- La commune de Monthey est un bon exemple de mise en œuvre du périmètre d’urbanisation. Il n’y aura pas de dézonage à priori, le développement démographique de la région de Monthey étant fort.

- De même, la commune de Leytron est intégrée à la région connaissant la plus forte croissance démographique (sub-région MS 2 de Fully). Le surplus va donc probablement être nul, sur l’ensemble de la commune.

- La commune de Vex est confrontée à un surdimensionnement excessif de sa zone à bâtir. Sur 95 hectares de zones à bâtir vierges de toute construction, il ne pourra être conservé que 15 hectares. L’arrivée de demandes d'autorisation de construire dans des secteurs éloignés du centre a amené la commune à définir des zones réservées. La zone village connaît une croissance régulière de la population qui induit la nécessité d’utiliser le sol de manière rationnelle.

- Toutes les communes auditionnées ne sont pas favorables à une indemnisation généralisée. Cette option serait compliquée financièrement pour les communes. En outre, cela n’a pas été règlementé au niveau fédéral.

Les représentants de la FCV considèrent que le Canton du Valais est avant-gardiste dans son approche. Une vision unique des besoins à 15 ans n’est pas suffisante dans la mesure où, en matière d’aménagement du territoire, une vision à long terme est indispensable. La possibilité de


prévoir les besoins à 30 ans grâce au périmètre d’urbanisation est donc une position et un instrument qu’il faut absolument défendre. Cet instrument va également simplifier les futures négociations avec les propriétaires de fonds. Dans le contexte actuel, il est quasi-impossible de remettre en zone à bâtir des parcelles qui ont été dézonées, étant donné la législation à disposition des associations écologistes. Concernant la responsabilité du Conseil d’Etat qui homologué les PAZ de communes surdimensionnées, les représentants de la FCV sont d’avis qu’il n’est pas possible de rejeter clairement la faute sur le Conseil d’Etat. Les communes voulaient du développement et, dans ce sens, de la zone à bâtir, que ce soit pour attirer des investisseurs ou inciter des gens à s’installer. Les homologations ont été faites en collaboration avec le canton. Les solutions trouvées l’ont été d’un commun accord et cela n'a jamais posé de problème jusqu'à la révision de la LAT. En conclusion, la commission retient les éléments suivants :

- De manière générale, des réflexions sont en cours, amenant certaines communes à prendre des mesures, même si il existe encore quelques cas d’attentisme.

- La LcAT ne peut que fixer un cadre et offrir des moyens aux communes pour appliquer la LAT, mais ne doit pas détailler les solutions que les communes, compétentes en ce domaine, doivent développer selon leurs propres spécificités.

- Les villes disposent du personnel pour s'occuper de l'application des nouvelles dispositions légales. Pour les autres communes, un accompagnement et un soutien des services de l’Etat est souhaité. Le SDT collabore activement avec les communes. Sur demande de ces dernières, les critères de calcul relatifs au dimensionnement de la zone à bâtir (densité de référence, appartenance à une région MS2) peuvent être adaptés, pour autant que cela soit justifié.

5 Vote d’entrée en matière

5.1 Vote sur le recours à un expert La majorité de la commission relève les points suivants :

- Bon nombre de questions portent sur des aspects juridiques auxquels le Département a apporté toutes les réponses.

- La position de l’ARE a été éclaircie (voir point 4.1.3). - Les questions qui demeurent sont d’ordre politique.

Le Département part du principe que la solution proposée au travers de la LcAT utilise toute la marge de manœuvre disponible. La définition d’un périmètre d’urbanisation, qui a reçu le préavis favorable de l’ARE, consiste déjà en une interprétation large du droit fédéral. La révision de la LcAT intègre les exigences minimales prévues par la LAT concernant le régime de compensation de la plus-value et les instruments de la stratégie d’urbanisation indispensables à la mise en œuvre du PDc. Un membre de la commission souhaite toutefois un élargissement du débat, un regard extérieur pour apporter de nouvelles idées, le projet présenté correspondant à la vision du Département uniquement. VOTE : Le recours à un expert est refusé par 1 voix pour, 8 voix contre et 2 abstentions.


5.2 Vote d’entrée en matière Un membre de la commission s’oppose à l’entrée en matière. Le projet de loi s’attaque à la propriété aux travers des mesures proposées et conduira inévitablement à des situations dramatiques. Pour ce dernier, le Département ne s’est pas montré assez combatif. Le canton a réalisé l’exercice, mais au vu de l’ampleur des dézonages, il aurait dû clairement signifier à la Confédération que la LAT n’est pas applicable. Un autre député relève que sur le fond, personne n’a envie d’appliquer cette loi. Cependant il est de la responsabilité des députés de respecter le fédéralisme et la volonté populaire et, à ce titre, de proposer un projet le moins préjudiciable possible. Ce dernier pense qu’un référendum obligatoire se justifierait. Le Président de la commission relève que tout a été entrepris pour prendre connaissance de l’ensemble des éléments. Dès lors, il n’est pas imaginable de ne pas entrer en matière. Au contraire, il est indispensable de voir plus loin : nous disposons sûrement de la moins mauvaise des solutions qui peut encore être améliorée sur certains points. Il ressort de l’audition des communes et de la FCV qu’une prise de conscience a eu lieu et que ces dernières sont optimistes au vu des outils proposés par le projet de loi. En conclusion, ce pourrait être au peuple de se prononcer une seconde fois sur ce dossier d’importance crucial pour notre canton. VOTE : L’entrée en matière est acceptée par 12 voix pour et 1 voix contre.

6 Lecture et examen de détail

Seuls sont mentionnés les éléments ayant fait l’objet d’une modification, de remarques ou de commentaires.

Art. 2 al. 1 let. f)

Dans un souci de développement harmonieux sur l’ensemble du canton mais également de valorisation, un membre de la commission propose de compléter l’article 2 al. 1 comme suit. Proposition : 1 Les autorités chargées des tâches d'aménagement veillent, en particulier: b) à réduire les disparités régionales et à favoriser le maintien de la population dans son lieu

d'habitat, notamment dans les communes des coteaux et des vallées; VOTE : proposition acceptée par 11 voix pour et 1 abstention.

Art. 8 (article hors projet de loi)

Proposition : 2 Le projet de plan directeur, arrêté par le Conseil d’Etat par voie de décision, est adopté par le Grand Conseil sous la forme d’une décision, puis soumise au référendum facultatif. A l’issue du délai référendaire, respectivement d’une éventuelle votation populaire favorable, il est soumis à l’approbation du Conseil fédéral.


Les observations résultant de la mise à l’enquête du PDc ne sont pas contraignantes. Pour l’auteur de la proposition ci-dessus, il s’agit donc de stimuler un PDc qui réponde aux intérêts des communes dans un souci participatif et démocratique. La majorité de la commission ne souhaite pas refaire le débat de la procédure d’adoption du PDc, débat qui a eu lieu lors de la 1ère étape de la révision de la LcAT en 2014. Le Chef de Département rappelle que le PDc découle de la loi qui est soumise au référendum facultatif. Le PDc est un instrument qui lie les autorités (cantons, communes et Confédération). A la lecture du PDc, il n’est pas possible pour un particulier de déduire les mesures qui le toucheront personnellement et de faire recours. Ce droit de recours s’exerce à l’échelle communale contre les PAZ, qui sont par ailleurs soumis au vote des citoyens. De façon plus générale, il s’agit de hiérarchiser les procédures dans lesquelles la population est impliquée ou ne l’est pas. La LAT a été refusée à 80% par le Valais. Si chaque étape est votée, il ne restera rien à la fin du processus. En outre, aucun canton ne soumet son plan directeur au référendum facultatif. VOTE : proposition refusée par 1 voix pour, 10 voix contre et 1 abstention.

Art. 9a (nouveau)

Pour une partie de la commission, l’article 9 porte atteinte à l’autonomie communale. Le plan d'affectation relève en principe de la compétence des communes. Par ailleurs, cette disposition n’est pas imposée par la LAT. Le Département ne remet pas en question l’atteinte à l’autonomie communale. Mais les dispositions de cet article sont réservées à des projets d’importance cantonale. Le plan d’affectation cantonal prend en compte les intérêts des communes (alinéa 2) et est soumis au droit de recours (alinéa 3) comme tout plan d'affectation. Cet instrument permet une réalisation plus rapide, notamment pour des projets touchant plusieurs communes ou plusieurs cantons, en évitant la longue et fastidieuse procédure d’approbation des PAZ par les assemblées primaires (par ex. réalisation d’un ouvrage hydroélectrique sur le Rhône à la hauteur de Massongex, aires de transit pour les gens du voyage). En revanche, il demande une certaine confiance envers le Conseil d’Etat et doit être utilisé avec parcimonie. Pour certains députés, si le projet est bon, il n'y a alors pas besoin de plan d’affectation cantonal, le projet s’imposant par lui-même. Par ailleurs, bien qu’il y ait un gain en termes d’efficacité, cet instrument présente un déficit démocratique, un projet qui ne recueille pas l’adhésion de la population pouvant être imposé. Il réduit la capacité de négociation des communes qui ne pourront exiger de compensations. Le Chef de Département répond qu’il existe un léger déficit démocratique au niveau communal, mais cela pour des enjeux qui dépassent les communes et servent les intérêts de tout le canton. Le plan d’affectation cantonal permet de résoudre des projets à la bonne échelle, la commune n'étant pas la bonne échelle pour des projets d'envergure cantonale. Cet instrument existe également au niveau de la Confédération (plans sectoriels). Pour compenser le déficit démocratique, les projets d’importance cantonale sont inscrits dans le PDc et soumis au Grand Conseil. Le Tessin a utilisé cet instrument pour la problématique des rustici. Le plan d'affectation cantonal délimite l'ensemble des rustici qui sont conformes aux bases légales fédérales. Dans ce contexte, cet instrument pourrait également être intéressant pour le Valais. Proposition :


Supprimer l’article 9a (nouveau) VOTE : proposition acceptée par 8 voix pour, 4 voix contre et 0 abstention.

Art. 10c (nouveau)

Pour certains députés, le prélèvement de la taxe sur la plus-value entrave l'objectif de densification (art. 10c, al. 1, lit.c). Le Département rappelle que cette disposition est à mettre en lien avec l’article 10e al.2. Suite à la consultation, le prélèvement de la taxe sur la plus-value liée à l’augmentation des possibilités d’utilisation de la zone à bâtir a été rendu facultatif. Cet outil est toutefois maintenu à disposition des communes car il peut s’avérer utile pour les villes ou les stations pour lesquelles il n’existe plus de possibilités d’étendre la zone à bâtir dévolue à l’habitat et pour qui, par conséquent, les plus-values seront très élevées. A la crainte de voir des communes penser d’abord à l'alimentation du fonds d’indemnisation avant l'objectif de densification, le Département répond qu’il s’agit avant tout de mettre à disposition des collectivités des instruments d’aménagement du territoire. Dans le sens d’une politique d’indemnisation plus généreuse, la commission a chargé le Département de lui soumettre des propositions allant dans le sens d’un élargissement du prélèvement de la plus-value sur des zones ou des constructions hors zone à bâtir dévolue à l’habitat. Proposition : 1 L'augmentation de la valeur d'un bien-fonds est réputée constituer un avantage majeur lorsqu'elle résulte: a) de l'affectation durable du bien-fonds à la zone à bâtir ou à une zone d’extraction et de

dépôt matériaux; Cette disposition est reprise des législations cantonales jurassiennes et neuchâteloises. A noter que ce type de cas sera probablement rare mais la plus-value importante. VOTE : proposition acceptée par 13 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention. La deuxième proposition prévoit de prélever la taxe sur la plus-value lors du changement d’affectation d’un bâtiment agricole en habitat. Cette disposition qui n’existe que dans peu de cantons est reprise des législations fribourgeoises et neuchâteloises. Proposition : L’alinéa 1 est complété par une nouvelle litera c : c) d’une autorisation exceptionnelle hors de la zone à bâtir liée à un changement

d’affectation, à l’exclusion de celle fondée sur l’article 24b de la LAT. Cette disposition exclut les cas prévus à l’article 24b LAT tels que les activités accessoires liées à l’activité agricole. En revanche, les changements d'affectation dans les zones de mayens seront soumis au prélèvement de la taxe sur la plus-value. Dans ce sens, cette disposition va à l’encontre du développement possible de résidences secondaires dans les zones de mayens. Le terrain demeure hors zone à bâtir, la valeur du bien-fonds n’est donc pas modifiée, seul le bâtiment


pourrait prendre de la valeur lors de la rénovation, rénovation qui serait dès lors taxée. Cette mesure va à l’encontre du maintien de la substance du patrimoine voulu dans le cadre de la loi sur les résidences secondaires. VOTE : proposition refusée par 13 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention. Il ressort du débat d’entrée en matière que les propriétaires de terrains se trouvant dans les besoins au-delà des 15 ans (périmètre d’urbanisation) ne doivent pas être pénalisés deux fois, une première fois par la prise de mesures d’aménagement rendant le terrain inconstructible (attribution à une zone d’affectation différée), une deuxième fois par le prélèvement de la taxe sur la plus-value lors de la remise en zone à bâtir. Cette réflexion a conduit à la proposition suivante : Proposition : Nouvel alinéa 2 2 Les terrains mis en zone d’affectation différée et remis en zone à bâtir dans les 30 ans après l’entrée en vigueur de la présente loi ne donnent pas lieu au prélèvement de la plus-value, sauf s’ils ont fait l’objet d’une indemnisation pour expropriation matérielle. Le Département est favorable à cette proposition, cette dernière étant cohérente avec le PU puisque les terrains situés à l’extérieur du PU ne sont pas concernés. VOTE : proposition acceptée par 10 voix pour et 2 abstentions.

Art 10e (nouveau)

Si une indemnisation ne devait être accordée que dans les cas d’expropriation matérielle, il n’y a pas de raison d’augmenter le fonds d’indemnisation et par là, d’augmenter le taux de prélèvement de la plus-value. En revanche, il est contradictoire de demander une politique d’indemnisation plus généreuse sans s’en donner les moyens. Dans ce sens, avant de trancher sur un relèvement du taux de prélèvement de la plus-value, la commission s’est prononcée sur l’insertion d’un nouvel alinéa 2 à l’article 10k (nouveau). Proposition : Nouvel alinéa 2 à l’article 10k (nouveau) : 2 Une indemnité en cas de dézonage de zones à bâtir équipée est prévue ; elle se monte à l’équivalent de la plus-value d’équipement effectivement encaissée par la commune. VOTE : proposition acceptée par 10 voix pour et 2 abstentions. Outre la question de l’alimentation du fonds d’indemnisation, le relèvement du taux de prélèvement relève d’une question d’équité entre les propriétaires de terrains dézonés et les propriétaires qui profiteront d’une mise en zone. Ces derniers seront des privilégiés, en particulier dans les milieux urbains où les plus-values seront importantes. Il est discuté de la possibilité de ne pas imposer un taux fixe, mais un taux minimum (20% art. 5 LAT) et maximum (40%) et d’accompagner le fonds d’indemnisation d’un règlement constitutif. Cela permettrait une certaine flexibilité, en fonction des terrains qui seront dézonés et indemnisés. Toutefois, le Département rappelle que le montant des indemnisations ne pourra être estimé


qu’une fois le PDc mis en œuvre par les communes. Pour des questions d’égalité de traitement, il est préférable de s’en tenir à un taux fixe applicable dès l’entrée en vigueur de la présente loi. La commission se positionne pour un relèvement du taux de prélèvement de la plus-value. Les propositions sont les suivantes : Proposition 1 : 1 Le taux de prélèvement est de 20 30 pour cent de la plus-value dans les cas de l’article 10c alinéa 1 lettres a et b. Proposition 2 : 1 Le taux de prélèvement est de 20 40 pour cent de la plus-value dans les cas de l’article 10c alinéa 1 lettres a et b. Proposition 3 (1ère lecture) : 1 Le taux de prélèvement est de 20 pour cent de la plus-value dans les cas de l’article 10c alinéa 1 lettres a et b. VOTE 1 : la proposition 1 est opposée à la proposition 2. La proposition 2 est acceptée par 5 voix pour, 3 voix contre et 3 abstentions. VOTE 2 : la proposition 2 est opposée à la proposition 3. La proposition 2 est acceptée par 6 voix pour, 4 voix contre et 1 abstention. L’article 10e (nouveau) al. 1 est modifié comme suit : 1 Le taux de prélèvement est de 20 40 pour cent de la plus-value dans les cas de l’article 10c alinéa 1 lettres a et b. Pour rappel, la plus-value est estimée lors de la mise en zone. Le prélèvement de la taxe sur la plus-value est effectué sur la base d’une décision de taxation du canton. L’encaissement de la plus-value a lieu au moment de sa réalisation (vente ou construction). Le produit de la taxe sur la plus-value est réparti entre le canton et la commune concernée (art.10j).

Art. 10f (nouveau)

La proposition de modification de l’alinéa 1 ressort de la première lecture. Il avait été omis de préciser à partir de quel moment la taxe sur la plus-value est exigible dans le cas d’une augmentation de l’indice de densité. Proposition : 1 La taxe sur la plus-value est exigible dès l’annonce du début des travaux lors d’une construction, et à partir de l’inscription au registre foncier lors d’une aliénation et lors de l’utilisation effective d’une augmentation des possibilités d’utilisation à l’intérieur de la zone à bâtir. La commune en informe le Service du développement territorial. VOTE : proposition acceptée par 13 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention.


Un membre de la commission s’interroge sur l’exigibilité de la taxe sur la plus-value lors d’une avance d’hoirie ou d’une donation. En effet, suite à ce genre de mutation, la personne ne reçoit pas d’argent. En outre, la question se pose de savoir qui paye la taxe au moment de la réalisation de la plus-value. Le Département répond comme suit. Le débiteur est le propriétaire au moment où le changement de zone entre en force (alinéa 3). La taxe sur la plus-value est exigée auprès de ce propriétaire au moment de la réalisation de la plus-value. Il est relevé que cette problématique est très limitée car peu de mises en zone sont attendues. Certains membres de la commission orientent le débat sur l’exonération de la taxe sur la plus-value dans les donations en lignes directes. Une proposition allant dans ce sens doit toutefois prendre en compte des dispositions du droit fédéral. Il n’est pas donné suite à cette discussion. Un député propose de supprimer l’alinéa 4 afin que les autorités prennent leurs responsabilités en exigeant le paiement auprès de chaque propriétaire et en engageant les procédures de poursuites ad hoc si nécessaire. Proposition : supprimer l’alinéa 4 de l’article 10 f (nouveau) Suite à cette proposition, la question suivante se pose : comment cela se passe-t-il lors de l’équipement de zones au travers d’un appel en plus-value ? En effet, la majorité de la commission souhaite une procédure analogue. Selon l’article 6 al. 2 de la loi concernant la perception des contributions de propriétaires fonciers aux frais d'équipements et aux frais d'autres ouvrages publics, en cas de propriété commune, les propriétaires sont solidairement débiteurs de la contribution. VOTE : proposition refusée par 8 voix contre, 3 voix pour et 2 abstentions.

Art. 10j (nouveau)

Au député souhaitant un fonds cantonal à qui l’intégralité du produit de la taxe sur la plus-value reviendrait et qui prendrait en charge la totalité des indemnisations, le Département rappelle que la répartition du produit de la taxe sur la plus-value à hauteur de 50/50 entre canton et communes ressort de la consultation et de la volonté des communes. Cette répartition garantit une indemnisation solidaire tout en permettant aux communes de répondre aux demandes d’indemnisation des zones équipées. Finalement, le député propose d’augmenter la solidarité cantonale en augmentant la part du canton sur le produit de la taxe sur la plus-value respectivement le fonds d’indemnisation cantonal. Proposition : 1 Le produit de la taxe sur la plus-value dans les cas de l’article 10c alinéa 1 lettres a et b est attribué à raison de 50 60 pour cent au canton et 50 40 pour cent à la commune concernée. En conséquence, l’article 10k (nouveau) al. 2 est adapté : 2 3 L’indemnisation est assurée à raison de 50 60 pour cent chacun par le canton, au moyen du fonds cantonal, et de 40 pour cent par la commune concernée.


Le Chef du Département annonce qu’il va s’opposer à cette proposition. Pour l’heure les recettes du fonds cantonal sont très théoriques en raison du peu de mises en zone attendues. En revanche, le canton devra prendre en charge 60% du montant des indemnisations, notamment lors du dézonage de zones à bâtir équipées, alors que la décision d’équiper ces zones relève d’une décision des communes. Une partie de la commission craint certaines crispations par rapport à une solidarité cantonale qui irait trop loin et plaide pour un maintien de la répartition 50/50 entre le canton et les communes. VOTE : proposition acceptée par 8 voix pour et 5 voix contre.

Art. 10k (nouveau)

Voir art. 10e (nouveau) et art. 10j (nouveau)

Art. 12bis (nouveau)

Un député considère que la disposition de l’article 12 al. 3 est une attaque à la propriété et tend à normaliser l’expropriation qui devrait être une mesure de dernier recours. Dans ce sens, il propose de supprimer l’alinéa 3. Proposition : supprimer l'alinéa 3 La disposition de l’article 12 al.3 vise les biens délaissés aux centres des villages. Il s’agit d’un instrument à disposition des communes qui souhaitent revitaliser leur centre. En outre, des garde-fous sont prévus. Le périmètre de développement est soumis à l’approbation de l’assemblée primaire et répond à un intérêt public (alinéa 1). VOTE : proposition refusée par 12 voix contre et 1 voix pour.

Art. 16b (nouveau)

Le délai de construction de 10 ans pour les nouvelles mises en zone était automatique et obligatoire dans l’avant-projet de loi. Suite à la consultation, cet article a été modifié : la commune dispose de la possibilité de fixer un délai pour les nouvelles mises en zone ainsi que pour les zones à bâtir existantes. Un député souhaite différencier les terrains déjà affectés de ceux qui seront affectés. En effet, ces derniers ne doivent pas subir les conséquences d’un changement des règles. Le Département répond que la nécessité de délimiter les besoins pour les 15 prochaines années existait déjà dans la LAT de 1980. Des terrains qui ont été affectés à la zone à bâtir à cette époque ne sont toujours pas construits 35 ans plus tard, les gens ont cru disposer des terrains indéfiniment. La règle n'a pas changé, elle s'est précisée avec le temps. Malgré le caractère facultatif du délai de construction et le motif de l’intérêt public, il existe une certaine défiance vis-à-vis des autorités communales. Les propositions avancées vont dans le sens d’un affaiblissement de la marge de manœuvre de l’autorité communale. La première proposition prévoit d’inscrire le délai de construction dans le Règlement communal des constructions et des zones (RCCZ) soumis à l’assemblée primaire, afin qu’un débat ait lieu dans ce cadre.


Proposition : 1 Si l’intérêt public le justifie et le Règlement communal des constructions et des zones (RCCZ) le prévoit, la commune peut fixer un délai de construction au propriétaire d’un terrain à affecter ou déjà affecté en zone à bâtir, mais non encore construit ou sous-utilisé. Elle le fait dans le cadre d’une décision. VOTE : proposition acceptée par 13 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention. Dans un deuxième temps, il est discuté de l’opportunité d’inscrire la durée du délai dans la loi ou d’inscrire une durée minimale et/ou maximale. Le Département propose que le délai soit déterminé par chaque commune dans le cadre de son règlement. Cela est la pratique dans les autres cantons, avec un délai fixé entre 6 et 8 ans. Un député propose que le délai soit généralisé à 15 ans. Cette proposition ne fait pas l’unanimité. D’une part, ce délai est implicite puisqu’il correspond à une période de planification. D’autre part, les propriétaires de terrain situés dans la 2ème zone d’équipement et qui souhaitent construire seront pénalisés par ce délai. Pour construire sur leur bien-fonds, ces derniers doivent attendre que les réserves en zone à bâtir soient épuisées. Dans un souci d’équité entre tous les propriétaires, le délai doit demeurer raisonnable. Par ailleurs il s’agit de maintenir l’intérêt de cet outil et d’exploiter au mieux la solution du périmètre d’urbanisation. Le délai de construction permet d’adapter les priorités à l’intérieur du PU, si cela est nécessaire, et de rétablir une certaine liquidité en faveur de tous les propriétaires. Finalement, la majorité de la commission s’accorde sur un délai de 10 ans. Proposition : 1 Si l’intérêt public le justifie et le Règlement communal des constructions et des zones (RCCZ) le prévoit, la commune peut fixer un délai de construction au propriétaire d’un terrain à affecter ou déjà affecté en zone à bâtir, mais non encore construit ou sous-utilisé. Elle le fait dans le cadre d’une décision. Le délai minimum est fixé à dix ans. VOTE: proposition acceptée par 7 voix pour, 5 voix contre et 1 abstention. A l’alinéa 2, la notion d’ « endroit stratégique » est jugée trop floue par certains membres de la commission. Proposition : supprimer art. 16 b (nouveau), alinéa 2, lettre b Le Département rappelle qu’il s’agit de donner aux communes des moyens pour lutter contre la thésaurisation et favoriser le développement vers l'intérieur. Dans ce contexte, l’alinéa 2 vise à offrir aux communes une marge de manœuvre supplémentaire. VOTE: proposition acceptée par 7 voix pour, 4 voix contre et 2 abstentions.


Art. 16c (nouveau)

L’article 16c est la conséquence logique de l’article 16b et agit comme un couperet. Sans le droit d’emption, l’article 16b est vidé de sa substance. Bien que cela paraisse une atteinte importante au droit de propriété, le Département précise que le seul fait de disposer de cet instrument dote la commune d’une meilleure capacité de négociation et incite les propriétaires de terrain à trouver des solutions favorables. Encore une fois, il s’agit de mettre à disposition des communes un outil opportun, de là à ce qu'elles passent à l'action il y a un pas. A la proposition d’affecter les terrains à une zone d’affectation différée, il est répondu que cette mesure ne fait pas de sens dans le cadre de la mobilisation des terrains et la lutte contre la thésaurisation. Par ailleurs, un droit d’emption à la valeur vénale est préférable à un déclassement. Pour le Chef du Département, il s’agit avant tout d’une question d’équité entre les propriétaires de terrains constructibles et les propriétaires de terrains temporairement inconstructibles situés dans le périmètre d’urbanisation. Proposition : supprimer l'article 16c (nouveau), alinéa 1 VOTE : proposition refusée par 1 voix pour et 10 voix contre. Si la commune devait être amenée à exercer le droit d’emption, le Département propose de compléter l’article 16c (nouveau) de la manière suivante. Proposition Nouvel alinéa 2 2 En cas de revente du terrain par la commune, la priorité sera donnée aux propriétaires de terrains bloqués situés au sein du périmètre d’urbanisation. Il est relevé au sein de la commission que cette disposition favorise uniquement les propriétaires de terrains bloqués situés dans le périmètre d’urbanisation et ne tient pas compte des propriétaires de terrains dézonés. En outre, cette disposition est très contraignante et dépasse le cadre d’une loi. La proposition n’est pas retenue ni soumise au vote.

Art. 17 al. 1bis (nouveau)

Remembrements (voir point 4.2.7)

Art. 21

Un député déplore le fait que le Conseil d’Etat peut délimiter des zones réservées sans l’accord des communes concernées, ces dernières étant purement consultées (alinéa 3). Le Département rappelle que dans le cadre de la définition de leur périmètre d’urbanisation, les communes doivent prendre des mesures afin de bloquer certaines zones. Si aucune mesure n’est prise, cette disposition octroie au Conseil d’Etat des moyens d’intervention et garantit ainsi l’application des dispositions de la LAT et la crédibilité du modèle auprès des autorités fédérales. Dans ce sens, l’alinéa 3 est une disposition centrale.


Afin de plafonner les dézonages pour les communes très concernées, un député avance la proposition suivante : Proposition : Nouvel alinéa 5 5 Pour les communes disposant d’un plan de zone (PAZ) homologué par le Conseil d’Etat, les surfaces à dézoner ne peuvent excéder le tiers des surfaces non construites. Le Département répond que cette proposition est contraire à l’article 21 al. 1 LcAT, lequel prévoit que les zones à bâtir soient définies de telle manière à répondre aux besoins prévisibles pour les quinze prochaines années. Les communes qui ne dézoneront qu’un tiers des surfaces exigées ne seront pas conformes à la LAT puisque leur zone à bâtir va demeurer surdimensionnée. Il n’est pas donné suite à cette proposition. En revanche, le député en question propose de pondérer les chiffres appliqués dans le cadre du calcul du dimensionnement des zones à bâtir. Certaines communes qui s’étendent sur la plaine et les hauteurs, à l’image de Grône par exemple, sont péjorées. La densité de la plaine est appliquée sur les hauts de la commune qui est plus faible, forçant la commune à se densifier. Selon le député, la méthode de calcul nuit au développement des communes de montagne. Proposition : Nouvel alinéa 5 5 Dans le cadre du Plan directeur cantonal, les chiffres des communes de plaine sont pondérés afin d'obtenir une méthode de calcul qui permette aux communes du coteau et des vallées de pouvoir se développer. Le Département affirme qu’au contraire la solution préconisée va dans le sens des préoccupations des communes de montagnes qui bénéficieront de l’effet de répartition. La population qui ne pourra pas s'installer dans la plaine va se reporter sur les coteaux et les entrées de vallées. En d’autres termes, grâce à la croissance des communes de plaine qui n'ont peu ou plus de réserves, il est possible de préserver les réserves des communes de montagne en redistribuant la croissance démographique sur l’ensemble du canton. Il est faux de prétendre que la LAT va freiner le développement des communes de montagne. En revanche, la thésaurisation des terrains freine le développement. Par ailleurs, le SDT prend en compte les situations particulières. Une commune telle que Grône bénéficiera probablement de deux densités de référence différentes (double typologie). Dans tous les cas, le SDT rappelle que les communes doivent en premier lieu mener leur réflexion et qu’il est encore trop tôt pour tirer des conclusions. Le surplus théorique communiqué dans le PDc constitue une base de discussion avec les communes, les chiffres ne sont pas déterminants. Les chiffres seront remis à jour lors de l’entrée en vigueur du PDc en tenant compte de la réalité particulière de chaque commune. Pour l’heure, le seul élément contraignant est le périmètre d’urbanisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat fixé à 12'077 ha pour l’ensemble du canton. VOTE : proposition refusée par 1 voix pour et 11 voix contre.

Art. 27


Le Département propose de compléter l’alinéa 3, l’extension de bâtiments étant prévue dans la fiche C.3 du PDc. Proposition : 3 Dans ces zones, les changements d’affectation ainsi que la rénovation, la transformation, l’extension ou la reconstruction de bâtiments et d'installations existants sont autorisés dans la mesure où le caractère du hameau est préservé. VOTE : proposition acceptée par 12 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention. Remarque : cet article est réservé à l’habitat permanent dans les hameaux qui sont sortis de la zone à bâtir mais qui ne peuvent pas s’étendre.

Art. 28

Par le présent projet de loi, la définition de zone des mayens est unifiée et devient une zone superposée à la zone agricole, hors de la zone à bâtir. Il est opportun de sortir la zone des mayens de la zone à bâtir afin de ne pas accroître davantage le surdimensionnement. Il en découle que la zone des mayens relève de la compétence cantonale et non plus de la compétence communale (art. 25 al.2 LAT). L’article 28 est abrogé et remplacé par l’article 32bis (nouveau). L’article 32bis permet de rendre la zone des mayens conforme à la LAT et d’appliquer la loi sur les résidences secondaires de manière plus favorable, en maintenant les résidences secondaires dans ces zones. Il s’agit de mettre dans la balance le maintien des résidences secondaires dans ces zones et la compétence communale.

Art. 31

Proposition : Maintenir l’alinéa 4 de la loi en vigueur 4 Le propriétaire du fonds peut apporter la preuve que les dangers qui menacent le bien-fonds ou son accès ont été écartés par des mesures de sécurité. Le Département relève que ce point est réglé par la législation spéciale à laquelle il est fait référence à l’alinéa 3, particulièrement la législation sur l’aménagement des cours d’eau. Il est superfétatoire de le rappeler ici. Pour l’auteur de la proposition, le doit des propriétaires mérite d’être mentionné même s’il s’agit d’une redite. VOTE : proposition acceptée par 12 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention.

Art. 32bis (nouveau)

Le Département propose de compléter le titre afin de tenir compte de la formulation plus ouverte de cet article qui concerne également des ensembles bâtis non compris dans la zone traditionnelle des mayens (les alpages par exemple).


Proposition : Art. 32bis (nouveau) Zones des mayens et de constructions protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage 1 Les zones des mayens et de constructions protégées, en tant qu’éléments caractéristiques du paysage valaisan, constituent des zones à protéger particulières superposées à la zone agricole au sens des articles 17 LAT et 39 alinéa 2 OAT. VOTE : proposition acceptée par 12 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention. Dans l’alinéa 3, l’exploitation agricole ne se réfère pas aux bâtiments de la zone des mayens mais au périmètre qui entoure ces bâtiments. Dans ce sens, la dernière partie de l’alinéa est reformulée. A noter qu’il ne s’agit pas d’obliger une activité agricole mais d’empêcher que l’activité agricole soit limitée, dans le but de maintenir l’aspect typique de la zone des mayens. Il est proposé de compléter la première phrase par analogie avec l’article 27 al. 3. Proposition : 3 Dans ces zones, les changements d’affectation ainsi que la rénovation, la transformation partielle, l’extension ou la reconstruction de bâtiments et d'installations existants sont autorisés dans la mesure où l’aspect extérieur et la structure architecturale de la construction demeurent pour l’essentiel inchangés où les travaux sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire et où. Dans ces zones, l’exploitation agricole est assurée. Le Département émet quelques réserves à propose de l’ajout « l’extension » au regard du préavis de l’ARE. Sans cette modification, l’ARE considère déjà que les dispositions de l’article 32bis LcAT vont trop loin, dans le sens où la reconstruction de bâtiments existants est autorisée. Dans les zones visées à l’article 39 al. 2 OAT, qui prévoient notamment la protection de constructions en tant qu’éléments caractéristiques du paysage, la reconstruction est incompatible avec le but du la zone. Par ailleurs, en vertu de l’article 39 al. 3 OAT, des autorisations ne peuvent être délivrées que si l’aspect extérieur et la structure architecturale de la construction demeurent inchangés pour l’essentiel. Or une reconstruction va au-delà de la rénovation des bâtiments existants. VOTE : proposition acceptée par 12 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention.

Art. 33

Proposition : Maintenir l’alinéa 2 de la loi en vigueur 1bis Cette information est faite par avis dans le Bulletin officiel et par affichage au pilier communal prévoyant un délai minimal de 30 jours pour donner à tout intéressé l’occasion de prendre connaissance de l’avant-projet et de faire valoir par écrit toutes propositions. Le Département relève qu’il s’agit ici de simplifier les procédures et de supprimer l’avis de principe du Conseil d’Etat. Le principe d’information est rappelé à l’alinéa 1, une certaine de marge de manœuvre est accordée à la commune.


VOTE : proposition acceptée par 11 voix pour, 0 voix contre et 2 abstentions.

Art. 51 de la loi fiscale

Le Département propose de rectifier la formulation de l’article 51 al. 1 lit. d de la loi fiscale. Proposition : d) le montant du prélèvement de de la taxe sur la plus-value résultant de mesures d’aménagement du territoire. VOTE : proposition acceptée par 12 voix pour, 0 voix contre et 0 abstention.

Art. 45a

Dans le but de protéger les droits acquis, un député formule la proposition suivante : Proposition : Nouvel alinéa 2 2 Aucun terrain en zone à bâtir ne peut être bloqué à la construction avant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal. Cette proposition est motivée par la crainte de voir le Conseil d’Etat prendre des mesures drastiques dans des délais extrêmement courts. Le Chef du Département refuse catégoriquement cette proposition. Il en va de la crédibilité devant Berne du projet porté par le Canton du Valais. Il rappelle que, si le canton n’intervient pas, alors l’ARE le fera. Il s’agit également d’une question d’égalité de traitement entre les communes qui ont pris des mesures et celles qui doivent en prendre. Le SDT relève que les communes sont plus avancées que ce que peuvent penser certains membres du Grand Conseil. Pour la plupart, des réflexions sont en cours et des processus sont engagés. VOTE : proposition refusée par 1 voix pour, 12 voix contre et 1 abstention.

IV

Un député propose de soumettre le projet de loi au référendum obligatoire pour les raisons suivantes :

- Ce projet de loi comprend des mesures extrêmes à l’encontre des propriétaires tels que le doit d’emption et le droit d’expropriation.

- Le taux de la taxe sur la plus-value a été relevé à 40%. - L’alimentation du fonds de solidarité cantonale a été modifié (60% canton, 40%

communes). - Les propositions concernant le PDc n’ont pas été retenues.

Proposition 1 Le présent acte législatif est soumis au référendum facultatif obligatoire.


Il est relevé que le droit d’emption a été affaibli et que le taux de 40% correspond au taux de l’avant-projet de loi mis en consultation et soumis en première lecture. Un autre député note qu’une telle proposition laisse à penser que le droit fédéral pourrait ne pas être appliqué, au détriment du respect des institutions suisses. L’article 38a al. 1 LAT prévoit que les cantons disposent de cinq ans pour adapter les plans directeurs. La première phase consiste à rendre le droit cantonal conforme au droit fédéral. Dans ce sens, le projet de LcAT qui ressort de la deuxième lecture est le moins contraignant possible dans le respect du droit fédéral. La deuxième phase n’est pas connue pour l’heure puisqu’elle concerne l’application des plans directeurs. Les dispositions de l’article 38a LAT ne comprennent pas d’outils de coercition en cas de non application des plans directeurs. En revanche, si la LcAT ne devait pas reprendre les exigences minimales de la LAT, les conséquences ont été clairement énoncées. VOTE : proposition refusée par 1 voix pour, 4 voix contre et 8 abstentions.

7 Vote final

Par 11 voix pour, 2 voix contre et 0 abstention, la Commission de deuxième lecture accepte le projet de révision partielle de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LcAT), 2ème étape.

Département de l'économie, de l'énergie et du territoire Service du développement territorial

Departement für Volkswirtschaft, Energie und Raumentwicklung Dienststelle für Raumentwicklung

Rue des Cèdres 11, 1950 Sion Tél. 027 606 32 51-50 · Fax 027 606 32 54 · e-mail : [email protected]

Rapport Destinataire aux membres de la commission ad hoc « révision partielle de la LcAT deuxième lecture »

Auteur Damian Jerjen, Chef SDT / Nicolas Mettan, adjoint SDT, document approuvé par M. Jean-Michel Cina, Chef du DEET

Date 6 avril 2016

Révision partielle de la LcAT, 2e étape Travaux préparatoires de la 2e lecture

1. Propositions de questions à l’expert

Eléments d’ordre général

1. La nouvelle loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) n’est-elle pas contraire à l’article 75 de la Constitution fédérale qui confie à la Confédération la seule prérogative de fixer les grands principes applicables en matière d’aménagement du territoire ? Qu’en est-il de l’atteinte au droit des propriétaires (art. 26 Cst) ?

C’est une question d’ordre politique qui relève principalement du niveau fédéral. On peut juste rappeler à ce stade que la LAT révisée a suivi le processus démocratique normal et a été adoptée par les Chambres fédérales puis approuvée par le peuple suisse à une large majorité.

Concernant la garantie de la propriété, ce droit figure en effet à l’art. 26 de la Constitution fédérale, avec toutefois cette précision qu’une pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction équivalent à une expropriation. La Constitution envisage donc qu’il peut y être porté atteinte, mais dans des cas particuliers (cf. « Message accompagnant le projet de révision partielle de la LcAT, 2e étape » p. 16). Ceci est confirmé par la jurisprudence (ATF 1C_307/2014 du 07.04.2015), qui précise que la garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Selon ce même arrêt, il existe un intérêt public certain à procéder à une révision générale d’un plan d'affectation qui soit conforme aux prescriptions du droit fédéral sur le redimensionnement des zones à bâtir.

2. Au vu du dézonage massif exigé envers le canton du Valais, la LAT n’est-elle pas confiscatoire et/ou disproportionnée ?

Il ne nous est pas possible de nous prononcer sur cette question qui s’inscrit dans le prolongement de la précédente. On peut cependant relever que la stratégie d’urbanisation définie par le canton du Valais pour appliquer la LAT révisée, via le recours au périmètre d’urbanisation, permet de réduire le dézonage au strict nécessaire (voir également réponse aux pts 4 et 12 ci-après).

3. Quelles seraient les conséquences d’une non application de la LAT ?

Les dispositions transitoires de l’art. 38a LAT demandent que, dans les cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a al. 1 et qu’ils établissent une compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des exigences de l’art. 5. Elles précisent également qu’en l’absence d’une adaptation du PDc et de la mise en place d’un régime de compensation équitable dans le délai imparti, aucune nouvelle zone à bâtir ne pourra être créée dans le canton.

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La non approbation du PDc équivaudrait donc à un arrêt de la planification (et donc des projets et constructions liés) dans le canton. En effet, d’un côté, l’ancien PDc ne serait plus valable, et, de l’autre, les projets prévus dans le nouveau PDc ne pourraient être mis en œuvre étant donné que ce plan n’est pas approuvé. Aucune nouvelle zone à bâtir (quelle qu’elle soit) ne pourra dès lors être créée dans le canton, ce qui péjorera le développement des communes disposant de peu de réserves ou de nouveaux projets pouvant être importants pour le Valais. Outre les zones à bâtir, la Confédération pourrait également bloquer n’importe quelle procédure en lien avec les procédures fédérales (p. ex. liaisons à câbles) si le canton ne dispose pas d’un PDc approuvé par la Confédération dans le délai imparti. L’art. 48 OAT dispose par ailleurs que l’ARE a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral en matière d’aménagement du territoire. Cf. Message LcAT p. 7

4. Au vu de la situation cantonale (dézonage massif) et du net refus du texte fédéral par le Valais, peut-on envisager des dérogations au nouveau droit fédéral ? Si oui, de quels types ?

La solution proposée par le Département de délimiter un périmètre d’urbanisation consiste déjà en une interprétation large du droit fédéral. En effet, l’art. 15 LAT exige que les zones à bâtir soient définies pour répondre aux besoins des 15 prochaines années et que les zones surdimensionnées doivent être réduites. Le Complément au guide de la planification directrice de l’ARE définit en outre le « territoire d’urbanisation », qui doit refléter l’évolution attendue de l’urbanisation pour les 20-25 années à venir, au-delà des zones à bâtir existantes. Le périmètre d’urbanisation, défini dans le plan directeur cantonal, comprend quant à lui les surfaces de zones à bâtir existantes nécessaires aux besoins estimés pour deux périodes de planification (25 à 30 ans), et est délimité en tenant compte également des spécificités communales. Les zones à bâtir situées à l’extérieur de ce périmètre seront dézonées, et celles à l’intérieur, et dépassant les besoins à 15 ans, devront faire l’objet de mesures de planification permettant de les rendre temporairement inconstructibles. La délimitation de ce périmètre permet dès lors de réduire les dézonages au strict nécessaire.

5. La LcAT issue de la 1re lecture utilise-t-elle toutes les marges de manœuvre laissées aux cantons ? Si non, quelles possibilités supplémentaires pourrait-on envisager ?

La révision de la LcAT intègre les exigences minimales prévues par la LAT : régime de compensation équitable avec une taxation minimale de la plus-value, garantie juridique de la disponibilité des zones à bâtir,… (cf. pp. 7-9 du Message LcAT). Elle introduit également le périmètre d’urbanisation qui comprend les zones à bâtir prévues pour les 25-30 prochaines années (voir point précédent).

Comme l’a rappelé l’ARE en p. 6 de sa prise de position préalable, selon le projet de révision de la loi cantonale d’application de la LAT (2ème étape) et le message y relatif, des points essentiels et des instruments de la stratégie d’urbanisation seront inscrits dans la loi en plus des exigences concernant la disponibilité des zones à bâtir et la taxe sur la plus-value. Ce sont des exigences indispensables à la mise en œuvre du plan directeur : dimensionnement des zones à bâtir, périmètre d’urbanisation, définition de zones réservées, planification par étapes de l’équipement et remaniement parcellaire. Si les adaptations législatives fondamentales ne vont pas dans le sens proposé, la mise en œuvre de l’approche choisie du plan directeur, et donc son approbation conformément à l’article 39a, serait pour le moins remise en question.

6. Quelle est la situation et quelles sont les propositions dans les autres cantons ?

Jura : Le canton a introduit dans sa législation cantonale une obligation de construire pour les terrains affectés à la zone à bâtir, un droit d’emption légal à disposition des communes, un indice minimum d’utilisation du sol dans les plans d’aménagement communaux, un délai pour débuter les travaux lorsqu’il y a eu mise en zone en vue d’un projet particulier, et la possibilité pour le Département et les communes d’établir une zone réservée sur les zones à bâtir excédentaires en vue de leur déclassement ultérieur. Dans ce sens, le canton du Jura a procédé à une planification cantonale des zones réservées en vue de pouvoir garantir l’objectif global de réduction des zones à bâtir d’environ 140 ha, Après l’identification d’un potentiel théorique de 228 ha de terrains libres de construction à restituer à la zone agricole, il a procédé en novembre 2015 à la mise à l’enquête publique de 48 ha de zones réservées situées dans des secteurs stratégiques et concernant une vingtaine de communes. Une première décision d’adoption de 20 ha de zones réservées est intervenue en mars 2016, les oppositions étant en cours de traitement sur le solde.

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Vaud : 3 communes sur 4 sont surdimensionnées. Le canton propose une procédure en 3 étapes : élaborer une vision à 15 ans pour l’aménagement du territoire communal, effectuer les dézonages les plus évidents, traiter le potentiel d’urbanisation vers l’intérieur. Il est également proposé aux communes soit d’établir une zone réservée, soit de faire usage de la possibilité de refuser l’octroi d’un permis lorsqu’un projet compromet une planification envisagée.

Voir également INFORAUM, VLP-ASPAN, en annexe.

7. Dans la mesure où le canton a homologué les plans de zone communaux, quelles est sa responsabilité vis-à-vis des communes, respectivement des propriétaires fonciers dans ce dossier ?

Il convient de rappeler que la responsabilité première de l’établissement des plans d’affectation des zones relève des communes.

Concernant la question d’une éventuelle responsabilité du canton ou des communes à l’égard des propriétaires fonciers qui auraient été victime d’une « erreur de planification », la jurisprudence du TF a déjà admis la pratique du « non-classement », considérant qu’elle ne portait pas atteinte à la sécurité du droit (cf. pt. 17 ci-après). Le TF a également indiqué que « la garantie de la propriété ne donne pas à un propriétaire le droit d’exiger que son terrain reste de façon durable dans la zone où il a d’abord été rangé et que les possibilités de bâtir résultant du classement en une zone déterminée ne soit pas modifiées ou limitées par la suite ». Même au titre des règles applicables à la responsabilité de l’Etat, une éventuelle indemnisation des propriétaires fonciers ne devrait intervenir que de manière exceptionnelle, et ce généralement qu’à hauteur des frais qui auraient été engagés en vain et non pour la perte de valeur du terrain.

On peut relever enfin que le canton défend l’idée d’une certaine solidarité avec et entre les communes via la proposition de création d’un fonds cantonal.

Mise en œuvre de la LAT

8. La mise en vigueur de la LcAT sans connaissance du PDc pose-t-elle problème ?

La révision de la LcAT intègre les exigences minimales prévues par la LAT (voir point 5.) Elle introduit également des instruments, comme les zones réservées cantonales, permettant de garantir la mise en œuvre de la stratégie d’urbanisation (dont le périmètre d’urbanisation) prévue par le canton dans le PDc.

C’est donc l’inverse qui serait problématique, car le PDc ne pourra être soumis à la Confédération que si le contenu de la révision de la LcAT est connu. En effet, si les adaptations législatives ne vont pas dans le sens proposé, la mise en œuvre de l’approche choisie dans le PDc, et donc son approbation conformément à l’art. 38a LAT, serait pour le moins remise en question (voir annexe : prise de position préalable de l’ARE).

Les éléments principaux de cette stratégie ainsi que les statistiques cantonales des zones à bâtir ont été présentés à la CoThem par le Département. Par ailleurs, le PDc sera mis en consultation de fin avril à fin juin, avant la 2e lecture du projet de LcAT au Grand Conseil (mi-juin 2016), et de nouvelles séances d’information aux communes auront lieu fin mai 2016.

9. La méthode de calcul utilisée par l’autorité cantonale pour évaluer le dézonage commune par commune est-elle conforme à celle définie par la Confédération ?

Conformément à l’art. 15 al. 5 LAT, la Confédération et les cantons ont élaboré ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins. Comme mentionné dans le document y relatif, la méthode définie fait foi pour la collaboration entre la Confédération et les cantons en ce qui concerne la superficie totale des zones à bâtir dans le canton, notamment le calcul du taux cantonal d’utilisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat, et l’outil de calcul transmis par la Confédération devra être complété par chaque canton.

Il appartient toutefois au canton de définir la méthode de répartition des zones à bâtir entre les communes. La méthode de calcul utilisée par le canton se base sur celle de la Confédération, notamment pour déterminer le potentiel de développement vers l’intérieur, mais prend en considération les spécificités du canton avec l’utilisation des densités médianes relatives aux espaces CCDT et des projections démographiques des régions MS2. Elle tient compte également de la situation des communes en recul démographique.

Voir également préavis de l’ARE, p.4ss

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10. Une méthode de calcul différente tenant également compte des impératifs fédéraux pourrait-elle améliorer la situation relative au dézonage ?

L’approche prônée par le canton, qui consiste à délimiter un PU, permet déjà de réduire le dézonage au strict nécessaire. Pour la définition de ce PU, différents aspects sont pris en compte, tels que les options de développement territorial de la commune, la constructibilité réelle des terrains ou leur situation géographique, l’état de l’équipement, etc… Ces critères sont définis dans le PDc.

Le canton a également utilisé la marge de manœuvre donnée par l’OAT qui permet, si cela se justifie, de déterminer les besoins en zone à bâtir sur la base du scénario haut de projection démographique (art. 5a OAT).

11. Comment peut-on prévoir les surfaces nécessaires pour les 15 prochaines années alors que l’on ne peut pas exproprier les propriétaires qui ne souhaitent pas construire dans ce délai ? A l’exemple de certaines communes de montagne où ses habitants sont très attachée à leurs biens fonciers, il n’est pas rare que des propriétaires qui ont quelques parcelles en zone à construire souhaitent conserver ces possibilités de construire pour leurs enfants ou même pour leurs petits-enfants. Cette situation fait que dans un délai de 15 ans une partie de la zone à construire ne peut pas l’être et bloque ainsi une partie des terrains constructibles.

cf. Message LcAT pp. 8-9

Selon la jurisprudence relative à l’art. 15 let. b LAT (ATF 116 Ia 333), les terrains non disponibles (notamment à cause de la thésaurisation) doivent être comptabilisés comme réserves dans le calcul du dimensionnement des zones à bâtir, ce qui reste la règle avec l’art. 15 al. 1 LAT révisée. C’est la raison pour laquelle la révision de la LAT a introduit de nouvelles dispositions qui visent à assurer la disponibilité des terrains à bâtir et à lutter contre leur thésaurisation.

L’art. 16b al.1 du projet de la LcAT précise que « si l’intérêt public le justifie, la commune peut fixer un délai de construction au propriétaire d’un terrain à affecter ou déjà affecté en zone à bâtir, mais non encore construit ou sous-utilisé (…) ». L’avant-projet de révision de la LcAT prévoyait quant à lui que les terrains nouvellement affectés à la zone à bâtir soient utilisés conformément à leur affectation dans les dix ans suivant la date d’entrée en force de la décision d’homologation du plan d’affectation. Les résultats de la consultation publique étant partagés à ce sujet, l’obligation de construire dans un délai de 10 ans a été remplacé par la possibilité donnée à la commune de fixer un délai de construction.

Périmètre d’urbanisation

12. La notion de périmètre d’urbanisation (et de 2e étape d’équipement) telle que définie dans le projet de loi cantonale est-elle en conformité avec le droit fédéral ? Existe-t-il un risque réel que les zones inclues dans ce périmètre fassent l’objet d’un nouveau dézonage à l’issue des 15 ans supplémentaires ?

Par son courrier de février 2016, l’ARE a informé le canton que, de son point de vue, la stratégie d’urbanisation proposée paraît appropriée dans son orientation et conforme au droit fédéral, et qu’il est compréhensible que le canton opte pour un horizon de deux périodes de planification, sur la base du périmètre d’urbanisation et des réflexions et mesures y liées. Toutefois, cette stratégie nécessite des adaptations législatives fondamentales qui, si elles ne vont pas dans le sens proposé, remettraient en question la mise en œuvre de l’approche choisie dans le PDc, et dès lors l’approbation de celui-ci.

Les communes délimiteront leur PU sur la base de leurs options de développement territorial et de leurs besoins estimés en zones à bâtir pour les 25-30 prochaines années, en fonction des données disponibles les plus récentes. Le PAZ devra, si nécessaire, être modifié en conséquence. En effet, les zones situées à l’extérieur du PU devront être dézonées, tandis que les zones à l’intérieur du PU, et dépassant les besoins pour les 15 prochaines années, devront être temporairement bloquées par des mesures d’aménagement adéquates. Les données (population et emplois, constructions,…) seront régulièrement mises à jour, et la situation d’une commune pourra être réévaluée lors d’une adaptation ultérieure de son PAZ.

Les possibilités pour bloquer une partie des zones à bâtir temporairement sont par exemple des zones réservées (selon art. 27 LAT et 19 LcAT) ou des zones d’affectation différée (selon art. 18 al. 2 LAT). Selon la jurisprudence, un blocage peut être fait sans qu’une indemnisation soit due, si

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le blocage est limité dans le temps. L‘obligation d’indemniser des terrains à bâtir conformes à la LAT n’est ainsi pas donnée s’il existe une haute probabilité que ces terrains soient à nouveau affectés à la zone à bâtir dans un délai de 10 à 20 ans. Avec une combinaison de zones réservées (au maximum pour 10 ans) et de zones d‘affectation différée (max 20 ans) un blocage comme prévu par l’approche du périmètre d’urbanisation (max 30 ans) semble possible sans que la question d’indemnisation soit posée.

Indemnisation

13. Au vu du dézonage massif envisagé, est-il possible que les arrêts rendus en matière d’indemnisation soient à l’avenir plus favorables aux propriétaires ?

Il est difficile pour le canton de présager des futures décisions du TF. Mais au vu des arrêts récents, alors que la nouvelle LAT était déjà entrée en vigueur, il semble peu probable que le TF modifie son approche, d’autant plus qu’un tel changement de pratique concernerait presque exclusivement le Valais.

14. La mise en œuvre d’une politique d’indemnisation (supplémentaire à l’affectation des montants encaissés par les plus-values) serait-elle proportionnelle et justifiée par rapport au dommage engendré par l’application de la LAT ?

Au vu de la jurisprudence (voir point 17), les dézonages n’impliqueront pas de coûteuses indemnisations. Par ailleurs, la délimitation du PU et l’utilisation du scénario haut de projection démographique dans le calcul des besoins pour les 15 prochaines années permet déjà de réduire fortement les dézonages. Â noter que le projet de loi proposait des taux supérieurs, à savoir 40% pour les nouvelles mises en zone à bâtir et les changements d’affectation et 30% pour les augmentations d’indice, qui ont été descendus à 20% lors de la 1re lecture au GC.

15. Existe-t-il des exemples en Suisse ? Dans les projets de loi des autres cantons qui existent actuellement, il n’est pas fait mention de mettre en place un financement des indemnisations autre que celui prévu par l’art. 5 LAT (à savoir indemnisation par le produit de la taxe sur la plus-value). Le canton a toutefois examiné quelques pistes possibles allant au-delà de ce que prévoient la LAT et la jurisprudence (indemnisation des propriétaires fonciers uniquement dans les cas où la restriction du droit de propriété équivaut à une expropriation).

• La première prévoyait de donner aux communes la possibilité d’appeler également à contribution les propriétaires de terrains à bâtir non encore construits au moment de l’entrée en force de la loi pour contribuer à l’indemnisation des éventuels dézonages sur la même commune. Jugée intéressante, la mise en œuvre de cette idée pose cependant des problèmes juridiques dans la mesure où un tel prélèvement serait considéré comme un impôt (avec tous les problèmes d’égalité de traitement qu’il implique) et non comme une contribution causale (telle que le prélèvement de la plus-value). Dans ce cas en effet, le propriétaire a déjà son terrain en zone à bâtir et n’obtient donc pas de plus-value sur laquelle prélever une éventuelle contribution.

• La deuxième propose de procéder au remboursement, éventuellement partiel et limité à une durée maximale à définir, de l’impôt foncier payé par les propriétaires fonciers concernés. En effet, est souvent évoqué le fait que les propriétaires concernés, même s’ils n’ont pas utilisé leur droit à bâtir, ont néanmoins été imposés sur une valeur de terrain correspondant à un terrain à bâitr. Or, en leur retirant ce droit à bâtir, la commune, respectivement le canton, auraient en quelque sorte perçus « indûment » un impôt foncier trop élevé. C’est ce « trop-perçu » qui pourrait faire l’objet d’un remboursement en guise d’indemnisation à bien plaire suite à la perte du droit à bâtir et donc de la valeur du terrain. Une évaluation sommaire de la faisabilité et des conséquences financières d’une telle solution a été faite mais demande encore à être confirmée par le Service cantonal des contributions. Restent également ouvertes les questions d’opportunité politique et de mise à disposition des ressources nécessaires.

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16. Selon votre appréciation, quels seraient les critères les plus pertinents dans la définition d’indemnisations ?

La jurisprudence du Tribunal fédéral réserve l’indemnisation aux cas d’expropriation matérielle (notamment dans le cas de certains terrains déjà équipés). La décision du TF dépend pour l’essentiel de la probabilité de réalisation des possibilités de construction dans un proche avenir. Voir également réponse à la question 15.

17. Dans quelles mesures les communes, respectivement le canton (dans la mesure où il a homologué les plans de zone), pourraient-elles être appelées à indemniser les propriétaires et dans quelles situations cela ne sera certainement pas le cas ? Par exemple lorsque des plus-values ont été encaissées ?

cf. Message LcAT pp. 40-41 Les terrains visés par un dézonage ne devraient pour l’essentiel pas remplir les conditions d’une expropriation matérielle et ne devraient dès lors pas donner lieu au versement d’une indemnité. En effet, selon la jurisprudence (ATF 1C_573/2011 et 1C_581/2011 du 30 août 2013), le dézonage de terrains dans une commune dont la taille des zones à bâtir est clairement surdimensionnée, et ne correspond donc pas aux exigences de la LAT, serait qualifié de « non-classement » (et non de déclassement), quand bien même le PAZ a été adopté après l’entrée en vigueur de la LAT en 1980. Ce devrait être a fortiori le cas des dézonages concernés par la « solution valaisanne » envisagée qui vise essentiellement les terrains figurant en dehors du périmètre d’urbanisation, c’est-à-dire qui excèdent les besoins non pas pour les 15 prochaines années, comme le prévoit la LAT, mais pour les 25 à 30 prochaines années. Si des déclassements devaient concerner des terrains déjà équipés pour lesquels un appel à plus-value a été effectué, une indemnisation des propriétaires qui ont contribué aux plus-values de l’infrastructure est à prévoir (mais sous forme de remboursement des plus-values prélevées et probablement pas à hauteur de la perte de valeur du terrain à bâtir).

Dimensionnement des zones à bâtir

18. Dans le cadre du dimensionnement des zones à bâtir, les zones touristiques communales pourraient-elles bénéficier d’un statut particulier de manière à ne pas pénaliser le dimensionnement des zones à bâtir destinées à l’habitat permanent dans les localités ? Avec quelle marge de manœuvre pour le canton, respectivement pour les communes ?

Les zones spécifiquement désignées en tant zone d’activité touristique ne sont pas comptabilisées dans le calcul du dimensionnement des zones à bâtir. La commune peut réaffecter en zone d’activité touristique des secteurs actuellement repris en zone dévolue à l’habitat, mais consacrés exclusivement aux activités et infrastructures touristiques. L’habitat permanent doit toutefois en être exclu.

19. Concernant le dimensionnement des zones à bâtir, le degré d’équipements devrait-il être un critère en vue d’un usage rationnel des ressources (financière et naturelle) ? On risque en effet de se retrouver à devoir dézoner des terrains complètement équipés et, à quelques kilomètres ou centaines de mètres, devoir équiper d’autres parcelles qui ne le sont pas.

L’état de l’équipement est un des critères pour la délimitation du périmètre d’urbanisation. Toutefois, selon la jurisprudence (ATF 1C_54/2015 du 02.11.2015), l'équipement de la parcelle ne constitue pas un élément qui pourrait s'opposer à un déclassement. Une commune ayant des zones à bâtir largement surdimensionnées et dont la majorité des terrains sont équipés doit également se conformer aux exigences de la LAT, et donc redimensionner ses zones. Le PU sera délimité sur la base des options de développement territorial élaborées par la commune. Il convient également de rappeler que le Canton a, très tôt, rendu les communes attentives aux risques auxquels elles s’exposaient à poursuivre l’équipement des zones à bâtir dépassant le besoin à 15 ans. La solution proposée par le canton, au travers du périmètre d’urbanisation, amène une partie de la réponse à cette problématique.

20. Une commune pourrait-elle prendre en compte le récent développement objectif d’une zone (par exemple sur les 5 dernières années) ou d’une localité spécifique pour demander, respectivement justifier, un statut spécifique pour le lieu en question ?

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Le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir se fait sur l’ensemble du territoire communal, et les besoins sont calculés sur la base des projections démographiques (scénario haut) et de la densité de référence. Les données concernant les besoins en zones à bâtir seront régulièrement actualisées.

21. Le fait de ne pas comptabiliser la zone mayen dans le calcul de la zone à bâtir passe-t-il obligatoirement par un transfert des compétences des communes au canton pour l’octroi des autorisations de construire dans ce type de zone ?

cf. Message LcAT pp. 10-11 La reformulation des articles consacrés aux mayens (art. 27 à 30 LcAT) a pour objectif premier de clarifier leur statut, étant donné que certaines dispositions légales ou mesures d’aménagement cantonales actuelles vont dans le sens d’un rattachement à la zone agricole et d’autres, à la zone à bâtir, ce qui va à l’encontre du principe de séparation entre territoires constructibles et non constructibles, mentionné à l’art. 1 al. 1 LAT. Le statut actuel pose en outre problème quant à l’autorité compétente pour la délivrance des autorisations de construire à l’intérieur des zones de mayens. L’art. 2 LC, qui donne cette compétence aux communes pour les projets, est en effet considéré comme non conforme au droit fédéral. Les exigences matérielles et procédures relatives à la zone des mayens ont été révisées de manière à la rendre conforme aux dispositions fédérales, notamment à l’art. 39 al. 2 OAT. Le but était également d’éviter des difficultés supplémentaires liées au dimensionnement des zones à bâtir, d’offrir la possibilité de réaliser des résidences secondaires et de permettre le maintien du subventionnement de travaux d’améliorations foncières. Selon l’art. 25 al. 2 LAT, l’autorité compétente pour tous les projets de constructions situés hors de la zone à bâtir est le canton. voir également préavis de l’ARE, p.7ss

Equipement des zones et autorisations de construire

22. Une autorisation de construire en force est-elle une garantie de pouvoir réaliser la construction durant la période de validité de ladite autorisation indépendamment d’un éventuel dézonage ?

Un propriétaire possédant une autorisation de construire en force a le droit de construire sur son terrain, durant la période de validité de cette autorisation. Un terrain concerné par une autorisation de construire peut toutefois faire l’objet d’un dézonage s’il s’avère qu’il fait partie d’une zone propice au dézonage (analyse suivant divers critères) dans le cas des communes largement surdimensionnées.

23. Sachant que la LAT oblige les communes à équiper leurs zones (dimensionnées pour les besoins des 15 ans) conformément aux plans des équipements (en principe au maximum sur 15 ans), que le degré d'équipement n'est pas le même sur toutes les communes : a) le principe du canton de considérer les besoins par commune est-il légal, peut-on

"punir" aujourd'hui une commune qui s'est conformée à la LAT au détriment d'une autre qui ne serait pas en ordre ?

b) une commune qui a réalisé ces équipements pourrait-elle être légalement contrainte de dézoner des terrains équipés alors que dans le même secteur (région, ...) d'autres communes devraient équiper des terrains restés en zone ? En dehors de l'aspect légal, cela fait-il politiquement sens en ces temps où les finances publiques sont difficiles ?

a) Les communes largement surdimensionnées qui ont équipé l’ensemble de leurs zones ne se sont pas conformées à la LAT. En effet, cette dernière précisait déjà que les zones devaient être prévues pour les 15 années à venir. Un équipement des zones excédentaires ne peut dès lors être considéré comme conforme à la LAT. Quant aux communes qui ont équipé les zones en fonction de leurs besoins pour les 15 prochaines années, elles ne seront pas « punies » puisque les zones délimitées seront théoriquement utilisées et, au minimum, reprises au sein du périmètre d’urbanisation, et donc non soumises à un potentiel dézonage. b) Toute commune ayant un PAZ largement surdimensionné (zone à bâtir supérieure aux besoins à 25-30 ans) devrait dézoner la partie de sa zone à bâtir située à l’extérieur du PU. Une analyse sera cependant faite pour chaque commune, sur la base de ses options de développement territorial, qui tiendront compte notamment du degré d’équipement de ses zones.

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À noter aussi que concernant la création de nouvelles zones à bâtir, l’art. 15 al. 3 LAT dispose que l’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales.

Questions relatives à la présentation du 22 mars 2016

24. L'option prise par le SDT de classer les communes par groupe pour le développement à 15 ans n'est-elle pas discriminatoire ? Par exemple, une commune qui peut faire valoir un développement de 110% peut-elle être raisonnablement classée dans un groupe à 105 % ?

En préambule, il est important de noter que les projections démographiques ne peuvent se limiter à une simple différence entre deux chiffres de population à des dates distinctes. Le modèle de calcul utilisé par l’Office cantonal de statistique et de péréquation (OCSP) « repose sur des hypothèses concernant les niveaux de fécondité, de mortalité et de migration, ainsi que par une modélisation des profils démographiques connexes (par âge, sexe et nationalité) » (OCSP, Statistique de population – Perspectives démographiques à l’horizon 2014 – Valais et ses régions, mars 2014, p. 4) Il a été décidé d’utiliser les taux de croissance des sub-régions MS2 pour estimer l’évolution de la population et des emplois, car, selon l’OCSP, la base scientifique en est plus robuste que pour des chiffres communaux. Cette manière de procéder permet également de satisfaire aux exigences de la LAT, qui demande, dans son art. 15 al. 3, que « l’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières communales ». Par ailleurs, cette manière de procéder favorise l’ensemble du canton, et donc réduit le dézonage. Les taux d’évolution démographique qui sont appliqués dans le calcul du dimensionnement des zones à bâtir ont également été actualisés pour correspondre au scénario haut de croissance démographique des sub-régions MS2. La commune d’Hérémence, par exemple, appartient à la région MS2 Evolène-Hérémence, qui voit son taux de projection passer de 105% (scénario moyen) à 111% (scénario haut).

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2. Questions en suspens à l’issue de la 1re lecture

1.1. Politique d’indemnisation Cf. réponses données à plusieurs questions au point 1 ci-devant.

1.2. Calcul de la plus-value (art. 10d nouveau, al.1) Le calcul de la plus-value doit se faire au moment de l’approbation du PAZ afin de garantir une égalité de traitement entre les propriétaires des parcelles concernées par la mise en zone. Comme déjà mentionné, le risque de perte de valeur du terrain est faible, d’autant que la construction doit se faire dans un délai raisonnable. Un terrain ne peut en effet être nouvellement classé en zone à bâtir que si, notamment, sa disponibilité est garantie sur le plan juridique, afin qu’il soit utilisé conformément à son affectation, à savoir la construction (art. 15 al. 4 let. d et 15a al 1 LAT). Calcul de la plus-value lors de remaniement parcellaires : quelle est la pratique actuelle ? (pas encore examiné)

1.3. Autonomie communale Il est clairement sorti de la consultation que les organismes consultés privilégient soit un fonds communal et cantonal, soit un fonds cantonal, et ce, afin d’assurer la solidarité entre les communes et de garantir une meilleure sécurité d’indemnisation des propriétaires touchés par le dézonage (cf. Message LcAT p. 15).

1.4. Exigibilité de la plus-value (art. 10f nouveau, al. 1) L’amendement 16 est judicieux puisque le cas de l’augmentation de l’indice de densité a été oublié dans le projet de loi.

1.5. Taxation et perception (art. 10g nouveau al. 2 et 3) Proposition faite pour l’art. 10g al. 3 lors de la séance de rédaction du 13 janvier : « L’exigibilité de la taxe peut être contestée auprès de l’autorité d’encaissement qui rend une décision de constatation pouvant faire l’objet d’un recours au Conseil d’État ».

1.6. Révocation de décisions Dans le cas de l’approbation de l’amendement 35, se poserait la question de la garantie du dimensionnement « conforme » des zones à bâtir. Le PDc prévoit de délimiter un PU et que les zones à bâtir situées à l’extérieur de celui-ci soient dézonées, ce qui réduit déjà le dézonage.

1.7. Remembrement de terrains pour parcelles non-contiguës (art. 17 al. 1bis) Le principe de la proposition est intéressant, mais si son objectif est d’empêcher le dézonage, il ne permettra pas d’assurer la conformité des zones à bâtir aux dispositions de l’art. 15 LAT qui prévoit que les zones soient dimensionnées pour les besoins des 15 années à venir (ou 30 ans dans le cadre du PU). L’art.17 a été complété par un al. 1bis qui précise que « le remembrement de terrains peut être utilisé pour assurer la conformité des zones à bâtir aux dispositions de l’article 15 LAT », dans le sens où cet outil peut également être utilisé dans le cadre du redimensionnement des zones à bâtir, en prévoyant des mécanismes de compensation à l’intérieur de son périmètre. Voir également la note « Prüfung des Antrags der SPO zu den Baulandumlegungen » en annexe.

1.8. Zones d’activités touristiques Cet amendement est inutile. Les zones d’activité touristique ne sont pas comptabilisées dans le calcul du dimensionnement des zones à bâtir, ce dernier ne concernant que les zones à bâtir dévolues à l’habitat (habitation, centrales et mixtes). Les dispositions de la zone doivent par contre prévoir l’interdiction de construire des résidences principales.

1.9. Article 32 bis (zones des mayens) La proposition faite par la Commission de 1re lecture à l’al. 3, à savoir « Dans ces zones, l’exploitation agricole est assurée », est plus claire que celle du CE. En effet, selon le projet de loi actuel, il pourrait être interprété que c’est l’exploitation agricole des bâtiments et installations existantes qui doit être assurée, alors qu’il s’agit de conserver celle de la zone des mayens dans sa globalité.

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1.10. Référendum obligatoire Les amendements proposés ont été refusés.

+ Article 27 Zones de hameaux et de maintien de l’habitat rural Proposition qui peut être faite lors de la 2e lecture : à l’al. 3, rajouter « … la rénovation, la transformation, l’extension ou la reconstruction… ». Cette possibilité est en effet prévue dans la fiche C.3 du PDc.

Nous demeurons à disposition pour tout complément d'information.

Damian Jerjen Chef de service

Annexes

- Prise de position préalable de l’ARE sur certains chapitres du plan directeur cantonal, février 2016 (en allemand)

- INFORUM, « La LAT en pratique – Les cantons sont en route », février 2016 (en français et allemand)

- Note du SDT à l’attention du chef du DEET du 6.4.2016 « Prüfung des Antrags der SPO zu den Baulandumlegungen »

Département de l'économie, de l'énergie et du territoire Service du développement territorial

Departement für Volkswirtschaft, Energie und Raumentwicklung Dienststelle für Raumentwicklung

Rue des Cèdres 11, 1950 Sion Tél. 027 606 32 51-50 · Fax 027 606 32 54 · e-mail : [email protected]

Bericht Empfänger Jean-Michel Cina, Vorsteher DVER

Verfasser DRE

Kopie an

Datum 6.4.2016

Prüfung des Antrags der SPO zu den Baulandumlegungen

Teilrevision kRPG, 2. Lesung

1 Ausgangslage

Im Rahmen der 1. Lesung des Entwurfs zur Teilrevision des kRPG vom Dezember 2015 hat die SPO folgenden Abänderungsantrag eingegeben:

Artikel 17 Abs. 1bis (neu), Absatz 1bis Vorschlag der AdG/LA-Fraktion, durch Doris Schmidhalter-Näfen

1bis Die Landumlegung kann zur Gewährleistung der Konformität der

Bauzonen mit Artikel 15 RPG verwendet werden. Die Gemeinden können versuchen, mittels Landumlegungen der nächsten Generation das Problem wie folgt raumplanungskonform zu lösen. - Alle nicht überbauten Parzellen einer Gemeinde oder eines Teils einer Gemeinde werden

zusammengelegt. - Jeder bisherige Parzelleneigentümer wird neu Miteigentümer der gemeinsamen Parzelle.

Er kann seinen Miteigentumsanteil mit bestehenden oder neuen Hypotheken belasten. - Wer bauen will, hat Anspruch auf eine entsprechende überbaubare Parzelle, die

ortsplanerisch richtig liegt und deren Erschliessung für die öffentliche Hand und den Privaten mit möglichst wenig Kosten verbunden ist.

Die Gemeinden erlassen ein entsprechendes, von der Urversammlung zu genehmigendes Reglement, das vom Staatsrat genehmigt werden muss.

Der Antrag wurde in der 1. Lesung zurückgezogen unter der Bedingung, dass er hinsichtlich der 2. Lesung geprüft wird.

Der Vorschlag wurde zusammen mit der für Baulandumlegungen zuständigen Dienststelle für Landwirtschaft analysiert und in Bezug auf die Anwendung im Rahmen der Umsetzung der RPG-Revision geprüft. Im Folgenden werden die Resultate dieser Analyse zusammengefasst.

2 Machbarkeit

Die Anwendung von Baulandumlegungen wird im Gesetz über die Landumlegung und die Grenzregulierung vom 16. November 1989 geregelt.

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Das Ziel einer Landumlegung ist es, Grundstücke eines bestimmten Gebietes zusammenzulegen und möglichst gerecht neu zu verteilen um damit eine rationelle Überbauung sicherzustellen. Das Instrument der Landumlegung im Rahmen der Redimensionierung von Bauzonen einzusetzen, entspricht diesem Ziel, insofern, dass eine rationellere Überbauung im Sinne des RPGs erreicht werden kann (Art. 1). Eine Landumlegung kann grundsätzlich durchgeführt werden, wenn eine bessere Nutzung der Grundstücke ermöglicht wird und eine zweckmässige Verwirklichung der Nutzungspläne sichergestellt werden kann (Art. 5)

Grundsätzlich nicht möglich ist es hingegen, alles Bauland einer Gemeinde im Rahmen derselben Landumlegung neu zu verteilen, wie dies im Antrag der SPO beschrieben ist. Gemäss Artikel 7 des entsprechenden Gesetzes sollte der Perimeter einer Landumlegung stattdessen Bauland derselben, bzw. einer ähnlichen Zone (z.B. Bauzonen für die Wohnnutzung) umfassen und so abgegrenzt sein, dass die Umlegung zweckmässig durchgeführt werden kann. Denkbar ist auch ein Perimeter der sich auf mehrere Gemeinden erstreckt oder aus räumlich getrennten Flächen besteht (Art. 7).

Nicht möglich ist zudem die Bebauung vor Abschluss der Landumlegung. Die betroffenen Parzellen können erst bebaut werden, sobald die Landumlegung genehmigt und die Neuzuteilung in Kraft ist. Eine allfällige angestrebte Etappierung kann jedoch mittels eines SNP (Sondernutzungsplan, d.h. Quartierplan oder Detailnutzungsplan) festgelegt werden.

3 Mögliche Vorgehensweise

Ein mögliches Vorgehen bei der Anwendung von Baulandumlegungen im Rahmen der Umsetzung der RPG-Revision im Falle einer überdimensionierten Gemeinde könnte wie folgt ablaufen.

In einem ersten Schritt muss die Gemeinde ihr Siedlungsgebietes entsprechend den Vorgaben des kantonalen Richtplans (Koordinationsblatt C.1 Bauzonendimensionierung) festlegen. Dabei müssen insbesondere folgende Flächen identifiziert werden:

• Siedlungsgebiet

• bebaute Flächen

• unbebaute Flächen, die entsprechend dem Bedarf der nächsten 15 Jahre voraussichtlich überbaut wird

• unbebaute Flächen, die über den Bedarf der nächsten 15 Jahre hinausgehen und vorübergehen blockiert werden müssen (z.B. durch eine Umzonung in die Zone mit späterer Nutzungszulassung)

• unbebaute Flächen, die ausserhalb des Siedlungsgebietes liegen und gemäss kantonalem Richtplan zurückgezont werden müssen.

Die festgelegten Flächen werden in einem zweiten Schritt im Rahmen eines SNP (Quartierplan oder Detailnutzungsplan) dargestellt. Auf dieser Grundlage wird anschliessend die Landumlegung (sinnvollerweise auf Anordnung des Gemeinderates) folgendermassen durchgeführt:

a. Alle unbebauten Grundstücke im Umlegungsperimeter bilden die Umlegungsmasse.

b. Von der Umlegungsmasse wird ein bestimmter Anteil (Rückzonungen ausserhalb des Siedlungsgebietes, evtl. Strassen) in Abzug gebracht. Jeder Eigentümer beteiligt sich mit demselben prozentualen Anteil an diesem Abzug (z.B. 30 Prozent, falls insgesamt 30 % zurückgezont werden muss).

c. Die verbleibende Grundfläche wird zwischen den Eigentümern (entsprechend ihrem Anteil) wie folgt aufgeteilt.

• Falls ein Teil der Grundstücke im Umlegungsperimeter innerhalb des Siedlungsgebietes, aber über dem Bedarf für die nächsten 15 Jahre liegt, muss dieser Teil mit entsprechenden Massnahmen blockiert werden (blau), damit er nicht überbaut werden kann.

• Im Rahmen der Umlegung müssen bauwillige Eigentümer und solche die in den nächsten 15-20 Jahre keine Bauabsicht haben identifiziert werden

• Die Neuaufteilung wird entsprechend der Bauabsichten der Eigentümer vorgenommen. Parzellen, die grundsätzlich dem Bedarf für die nächsten 15 Jahre entsprechen, werden mit einer Bauverpflichtung belegt (vgl. Art. 16b (neu) Entwurf kRPG).

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• Falls der Eigentümer die Parzelle nicht wie beabsichtigt in einer festgelegten Frist (z.B. 6-8 Jahre) überbaut, kann die Gemeinde ein Kaufrecht geltenden machen und die Parzelle einem Bauwilligen verkaufen.

4 Schlussfolgerung

Das Instrument der Landumlegung gemäss dem Gesetzes über die Landumlegung und Grenzregulierung vom 16. November 1989 kann in überdimensionierten Gemeinden bei der Umsetzung der RPG-Revision und der damit zusammenhängenden Reduktion der Bauzonenreserven eingesetzt werden, insbesondere um eine zweckmässige Verwirklichung der Nutzungspläne zu erreichen. In Gemeinden mit überdimensionierten Bauzonen können damit beispielsweise die Folgen von Rückzonungen gleichmässiger auf alle Eigentümer von unbebauten Bauparzellen verteilt werden. Das Ausmass der Rückzonungen kann jedoch mittels Baulandumlegungen nicht reduziert werden, da sich dieses am jeweiligen Siedlungsgebiet orientiert. Bauland welches ausserhalb des Siedlungsgebietes liegt und in den nächsten 25 bis 30 Jahren voraussichtlich nicht bebaut wird bzw. nicht für die Bebauung geeignet ist, muss in jedem Fall zurückgezont werden.

Ein wichtiges Element für die erfolgreiche Durchführung von Umlegungen in Zusammenhang mit der Redimensionierung der Bauzonen ist das Instrument der Bauverpflichtung (wie dies im Entwurf des kRPG vorgesehen ist). Dies unterstützt die etappierte Bebauung entsprechend den Bauabsichten und stellt sicher, dass die Bauabsichten tatsächlich umgesetzt werden.

Documents

Révision partielle de la loi d’application de la loi ... · DUBUIS Julien, PLR X X X X X ... CINA Jean-Michel, ... codifier les instruments indispensables à la mise en œuvre