Philosophie et histoire du SDACR

1988 : les prémices du SDACR

1992-1995 : le travail de conception

1996-1997 la consécration législative et règlementaire

2004 la loi de modernisation de la sécurité civile

2005-2013 l’institutionnalisation

• Le décret du 6 mai 1988• La manifestation FNSPF du 9 janvier 1990• La création de la sous-direction des

sapeurs-pompiers et l'arrivée d'officiers supérieurs à la DSC

• La perspective de départementalisation des SDIS

• Le recrutement d'un chargé de mission pour la mise au point d'une doctrine

Les prémices du SDACR

Le travail de conception de la doctrine du SDACR 1992 - 1995

• à la Direction de la Défense et de la Sécurité Civiles entre 1992 et 1994

• Une démarche participative interne à la DSC

• Engagée avant la loi du 6 mai 1996• Initialement en application du décret du 6

mai 1988, a abouti à un article de loi

GENERALITE ET RISQUES COURANTS

· Phase initiale 3 groupes de travail· Classification, terminologie, niveaux de

compétence· Identification des organismes et administrations

ressources· Méthodologie

· 7 mois d ’études 07/92 - 01/93

Circulaire DSC 9/FM/CA/N° 93-299 du 25 mars 1993

“ Elaboration du Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques ” compore trois annexes : les tomes 1, 2, 3 :

– Tome 1 : Présentation générale du Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques

– Tome 2 : Les administrations et organismes ressources

– Tome 3 : Recommandations concernant l’analyse et couverture des risques courants

LES RISQUES PARTICULIERS

Une deuxième phase d’étude comportant deux volets s‘engage à partir de la fin de l’année 1992.

– Définition de l ’analyse des RP– Démarche retour d ’expérience pour définir la

couverture

Circulaire DSC 9/FM/AM/N° 94-128 du 31 janvier 1994

“ Elaboration du Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques : analyse des risques particuliers et des sites à risques ”, comporte une annexe : le tome 11.

– Tome 11 : Recommandations concernant l’analyse des risques particuliers et des sites à risques

Importante étude nationale de retour d’expérience

• Faire remplir des questionnaires aux différents SDIS concernés, et analyser les données pour définir des règles générales.

• questionnaires étudiés et mis en forme par l’institut du management des risques de Bordeaux (IMR).

• Tomes 4 à 9, constitués uniquement de formulaires de saisie du retour d’expérience adapté

• analysés et synthétisées par des étudiants des cinq IUT “ Hygiène et Sécurité ”, qui en ont fait leur mémoire d’étude.

• Un chargé de mission issu de l’IMR a été recruté pour coordonner cette étude.

• Les Etats-majors de zone ont été mis à contribution pour – s’approprier les résultats– les adapter et les mettre en forme– achever l’étude, en définissant la couverture des sites à risques

• Chaque zone s’est ainsi vue attribuer des thèmes adaptés à la dominante locale des risques.

Circulaire DSC 9/PG/AM/N° 95-181 du 24 février 1995 

Couverture des risques particuliers et des sites à risques ” comporte une annexe : le tome 12 :

– Tome 12 : Recommandations concernant la couverture des risques particuliers et des sites à risques

– Cette annexe à été complétée par des études manquantes, dans le “ Tome 13 : les cahiers du SDACR N°1 ” diffusé en juillet 1995.

LES OUTILS D’ACCOMPAGNEMENT

Un logiciel spécifique d'aide à la présentation des SDACR.Financé conjointement par la D.S.C. et la D.P.A.F.I. ( 800 000 francs )

OBJECTIFS : Mise en forme de toutes les informationsReprésentations cartographiquesPossibilité de compilation des données au niveau national

DIFFUSION : 28 mars 1995

Un film pédagogique de 9 minutes a été diffusé à l'ensemble des S.D.I.S. ( 9 mars 1994)

De 1996 à 2003: la consécration législative et réglementaire

• Loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours

• Décret no 97-1225 du 26 décembre 1997 relatif à l'organisation des services d'incendie et de secours

De 1996 à 2003 : les premiers enseignements

• Le colloque à l'ENSOSP du 21 novembre 1996

• L'étude De l'université de Nancy 2 - Octobre 1997 : Le SDACR : une loi et sa mise en œuvre

• L'inflexion de 1997 de la DSC

De 1996 à 2003 : le bilan national ANDSIS 2002

Première génération

prescrite pour fin 1995

Colloque ENSOSP 1996

Evaluation université de Nancy 1997

Inflexion DSC 1997

Bilan national ANDSIS 2002

Voir si le temps le permet la diffusion du PPT sur le bilan

De 2004 à Aujourd'hui

• La loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 conforte le SDACR

• Le SDACR devient un enjeu politique 2005 – 2013

• Une deuxième voire une troisième génération de SDACR voit le jour

Le SDACR devient un enjeu politique 2005 - 2013

• Cour des comptes– Rapport sur les SDIS 2005– rapport sur les SDIS 2011

• Assemblée nationale– PLF 2007– Rapport d'information MEC 2009

• Rapport sur les SDIS de ADF– Cabinet Lamotte 2007

• Sénat : – Rapport d'information n° 33

(2012-2013) de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 octobre 2012

1997-2002 2002-2007 2007-2012 2012-0

5

10

15

20

25

30

Activité parlementaire « SDACR »

Les différentes observations formulées démontrent une méconnaissance de la doctrine initiale et une

carence dans le pilotage national

• La doctrine• Nécessité de comparaisons et de

cohérence nationales• Délais de réalisations des SDACR• Les délais d'interventions• Le maillage territorial• Le classement des CIS• Les effectifs• La prise en compte du secours

aux personnes• La prise en compte supra

départementale de la couverture des risques particuliers

• La couverture inter service et interministérielle des risques

• Les enjeux

19931994

19951996

19971998

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

20112012

0

2

4

6

8

10

12

14

Nombre de mémoire ENSOSP traitant

directement du SDACR

La doctrine

• Mission d’étude et de contrôle (MEC) A.N. (2007)– Malgré trois circulaires et douze tomes d’annexes, l’État n’a

jamais édicté de façon claire comment recenser les risques et analyser l’adéquation des moyens à ces risques.

– Il n’y a pas de méthodologie commune.

• Mission d’étude et de contrôle (MEC) A.N. (2009)• Au fil des ans, le SDACR s’est transformé, d’un document

technique normatif en un document d’orientation générale.

• Rapport d'information sénatorial N° 33 (2012-2013) :• Un outil en jachère : « LE SCHÉMA DÉPARTEMENTAL

D'ANALYSE ET DE COUVERTURE DES RISQUES » (SDACR)

Les études exhaustives de 2002 et 2011

Mémoire CDG 2011 ENSOSP : UTILISER LE SDACR.

Etat des lieux, propositions et perspectives

Etude ANDSIS 2002

Nécessité de comparaisons et de cohérence nationales

Rapport MEC PLF 2007• A la suite de l’adoption de la loi de modernisation, il est apparu nécessaire pour l’État de

disposer de plus de visibilité afin d’assurer sa mission première qui consiste à garantir la cohérence nationale."

• il convenait de mettre à la disposition des élus locaux, désormais étroitement associés aux prises de décisions au sein de la CNSIS, des outils de rationalisation de la gestion de l’établissement public.

• Il n’y a donc pas de référence nationale. M. Hubert Frémy, vice-président du SDIS du Loiret, a expliqué à votre Rapporteur spécial que les SDACR sont très différents les uns des autres.

• Votre Rapporteur spécial estime que des référentiels d’intervention type pourraient être développés et proposés aux SDIS, pour définir les moyens à mettre en œuvre en fonction des demandes d’intervention. Une codification pourrait être entreprise en ce sens. La DDSC précise que ce sont les SDACR, élaborés au niveau départemental seulement, qui décident de l’adaptation des moyens aux besoins.

ADF (cabinet Lamotte 2007) : Hétérogénéité des SDACR • Absence de “niveau de base” : moyens et délais par population ou par zone géographique

SDACR et RO = cadre juridique englobant toutes les missions• Besoin de normalisation pour une équité nationale de la couverture de secours.• Définition actuelle d’indicateurs opérationnels sur les délais d’intervention pour améliorer la

qualité et la performance

Délais de réalisation des SDACRréf : Mémoire ENSOSP FAE CDG 2011

Les délais d'interventions

• CC 2005– "la majorité des schémas prévoient un délai maximum

d'intervention de 20 minutes pour atteindre les lieux du sinistre."

– "L'objectif très généralement retenu d'intervenir sur place dans les 20 minutes de l'alerte est antérieur à l'établissement des schémas. Les SDACR maintiennent ce choix sans toutefois exposer les raisons qui le justifient"

• Rapport MEC 2009"– "Les délais d’intervention prévus sont, selon les cas,

impératifs ou indicatifs, voire « approximatifs ». Le rapport de la mission conjointe de l’Inspection générale de l’administration et de l’Inspection générale des finances de mars 2008 appelait la DSC à revoir et compléter l’encadrement réglementaire des SDACR.

Etude ANDSIS 2002 Constat des délais moyens de réponses

« Le délai de départ augmenté du délai de route aboutit à un délai moyen de réponse qui a été comparé, lorsque la mise en forme des données présentées dans les SDACR le permettait.

Il apparaît que pour un échantillon de 46 SDIS représentant 25 millions d’habitants, qui ont fourni des données comparables, la moyenne des pourcentages de populations desservies par tranche de délais de réponse globaux, s’établit à :

• 55,28 % de la population desservie < 10’• 85.60 % de la population desservie < 15’• 96,00 % de la population desservie < 20’ »

Le maillage territorial

• CC 2005 : La problématique des CPI– "Il (le délai de 20' NDLR) a cependant conduit les SDIS à ne pas modifier le

maillage du territoire et, en conséquence, à maintenir les centres de première intervention (CPI) [...] même si, en réalité, leur taux d'activité est resté faible : moins d'une dizaine de sorties par an pour nombre d'entre eux."

– "Un bilan coût/avantage, préconisé par la circulaire susmentionnée, aurait probablement conduit à concevoir différemment le maillage du territoire. Et si d'autres raisons (visibilité de l'action, proximité avec les habitants, développement du volontariat.) ont pu conduire au maintien du statu quo, ces choix ne sont pas clairement justifiés, ni analysés dans leurs effets et leur coût." : Dans l'esprit de la réforme conduisant à la départementalisation, la révision des SDACR devrait être l'occasion de s'interroger sur ce statuquo. Ainsi la question du maintien de tous les centres de première intervention mériterait-elle d'être étudiée de façon approfondie...

• CC 2011 : "revoir régulièrement l'implantation... en fonction... [...] de leur activité réelle

Etude ANDSIS 2002 Optimisation des centres et secteurs

d’intervention• Redécoupage de secteurs 37,80 %• Implication CPI en prompt secours 36,59 %• Regroupement de centres 35,67 %• Appel aux départements voisins 28,05 %• Création de CIS 18,29 %• Centralisation de l'alerte (CTA unique) 13,41 %

Le classement des CIS

• Rapport MEC 2009 : "Ainsi les dispositions réglementaires du CGCT (art. R. 1424-39) relatives aux obligations des centres de secours datent de la gestion au niveau communal, à une époque où les incendies constituaient le cœur de métier. Elles sont maintenant un frein à l’allocation optimale des ressources dans le cadre de chaque SDACR.« 

• Rapport CC 2011 : "revoir régulièrement l'implantation, la dimension et le classement des centres en fonction de leur activité réelle, et non pas en fonction du classement réglementaire" :

Les dispositions juridiques :• La loi du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours pose l’obligation

de la mise en place des SDACR à l’issue d’un délai de 2 ans. • Le décret du 26 décembre 1997 relatif à l'organisation des services d'incendie et de

secours, précise ensuite, d’une part, que le règlement opérationnel qui fixe les consignes opérationnelles relatives aux missions des SDIS, doit «prendre en considération le SDACR », et d’autre part, que le classement des centres d’incendie et de secours en tant que CSP, CS ou CPI doit notamment se faire « en fonction du SDACR » (art. 39).

• La loi impose par ailleurs au conseil d’administration du SDIS d’arrêter un plan d’équipement en fonction des objectifs de couverture du SDACR.

Les effectifs

• CC 2011 : "revoir l’organisation opérationnelle des gardes et mieux ajuster les effectifs de garde à l’activité prévisible en optimisant les possibilités offertes par les astreintes"

• MEC 2009 : « La Cour des comptes, dans son rapport public de 2005 issu du travail des chambres régionales des comptes, notait que le calcul des effectifs de sapeurs-pompiers nécessaires, tels qu’effectués dans les SDACR, était rarement motivé ou justifié."

La prise en compte du secours aux personnes

• CC 2005 : "Pour les risques courants, la culture qui prédomine dans les SDIS est celle de la lutte contre le feu [...] Or, dans la réalité, le risque le plus courant auquel le service doit faire face est celui du secours à victime. Les schémas ne paraissent pas, pourtant, avoir organisé le service en fonction de cette évolution."

• CC 2011 : "articuler les SDACR et les SROS.« 

Cette affirmation est fausse le nombre, le Positionnement des VSAV et les délais d'intervention ont été un élément structurant des SDACR et du maintien de certains CPI.

Extrait du rapport ANDSIS de 2002 :• "L’intérêt « technique » du maintien des CPI sans VSAB afin d’assurer le prompt secours, a parfois été évoqué en

fonction du délai d’arrivée du CS ou de la distance qui le sépare du CPI. Certain ont évoqué 10 à 20 km, d’autres un délais différentiel supérieur à 5 minutes"

• Seule la partie médicalisation et relations avec les SAMU et SMUR n'a pas été traitée dans les premières circulaires.

La Circulaire complémentaire n° DHOS/01/DDSC/BSIS/2007/457 du 31 décembre 2007 Relative à la nécessité d'établir une mise en cohérence des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (sdacr) et des schémas régionaux d'organisation sanitaire (sros) avait postérieurement l’ambition d’assurer la complémentarité des moyens sanitaire et ceux des SDIS.

La prise en compte supra départementale de la couverture des risques particuliers

• La couverture des risques particuliers– Rapport Sénat N 33 2012-2013 : Proposition 7 : Consolider le SDACR au niveau

régional pour permettre une meilleure mutualisation des équipements ainsi qu’une plus grande coordination des actions menées ;

– ADF cabinet Lamotte 2007 : Département = réponse de proximité– CC 2005 : "Face à ces risques, les schémas ne développent guère la voie d'une

collaboration inter SDIS qui permettrait de limiter les coûts." : "...ne s'est pas concrétisée dans la création, au sein d'une même zone de défense, d'établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours dont la mission eût été d'acquérir ou de louer des moyens matériels et de mutualiser ainsi les équipements, ce que la loi relative à la départementalisation autorisait."

• Le cas des feux de forêts :– CC 2005 : "Dans la zone méditerranéenne, les conditions climatiques peuvent

transformer un risque courant en risque particulier au regard de l'ampleur du sinistre et de ses conséquences. Les moyens à engager relèvent alors du risque particulier et ne peuvent trouver de réponse que dans la complémentarité avec les autres SDIS et les moyens de la sécurité civile relevant de l'Etat."

La couverture inter service et interministérielle des risques

CC 2005 : "Dans la logique de mutualisation, il est regrettable au demeurant que les SDACR, qui restent un document limité aux SDIS, n'aient pas pris en comptes les moyens de la sécurité civile.« 

La circulaire DSC 9/PG/AM/N° 95/181 précisait les développements nécessaires à un niveau supra départemental et dans le domaine interministériel des plans de secours, lesquels devaient intégrer la dimension de gestion de crise ne la manière suivante : « Des instructions ultérieures vous parviendront pour ce qui concerne les autres moyens de couverture des risques que ceux des sapeurs-pompiers ».

Etude ANDSIS 2002 :

"5.4.2. Les prolongements nécessaires du SDACR au delà des SDIS

5.4.2.1. Il faut poursuivre la démarche en cohérence avec les objectifs initiaux

Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques a pour ambition de prendre en compte à la fois les différents "niveaux de risques" et leurs différentes origines. Cette recherche à caractère global et synthétique, a été réalisée dans une optique de rationalisation des moyens de secours des SDIS.

Il importe de prolonger cette approche globale de l'ensemble des risques par la mise en œuvre d’une véritable politique de sécurité civile, qui intègre l’ensemble des acteurs de la gestion des risques aux niveaux local, zonal et national. »

Les enjeux

• Les coûts et la performance de gestion• La responsabilité juridique• L’équilibre de la compétence partagée en

matière de sécurité civile

Les coûts

"toutes les personnes auditionnées par la MEC ont insisté sur les

conséquences financières des dispositions du SDACR : maillage territorial en centres de secours,

effectifs de sapeurs-pompiers acquisitions de matériels… "

MEC 2009

La performance de gestion

• Outil de pilotage et de planification– "Le SDACR devrait ainsi constituer un véritable outil de planification stratégique

à la disposition du conseil d’administration et du préfet," : CC 2011– "Les SDIS n’ont pas encore pris le tournant de la gestion publique par la

performance. Le constat unanime est que le système financier des SDIS est peu performant. Les raisonnements sont trop souvent fondés sur la définition des besoins, sans prendre suffisamment en compte la contrainte financière. Tout l’élan de modernisation de la gestion publique, entrepris au niveau de l’État par la LOLF, n’a pas encore pénétré les SDIS." Rapport MEC PLF 2007

• Contrôle de gestion– "Il faut que les SDIS mettent en place des procédures de contrôle de gestion,

avec des tableaux de bord, référentiels d’intervention type, des ratios d’équipement et de personnel, par type de risque, avec le développement d’un effort de comparaison systématique avec les autres SDIS." Rapport MEC PLF 2007

LA MAÎTRISE PROGRESSIVE DU COÛT DU SERVICE DES POMPIERS EN France (1)

« Mise en évidence par un rapport de la Cour des Comptes de novembre 2011, la dérive des coûts des SDIS a été partiellement maîtrisée. Depuis la départementalisation, les budgets des SDIS ont évolué du fait • de l’augmentation des effectifs liée à la forte croissance des

interventions, • des réformes indemnitaires et statutaires, • ainsi que de la nécessaire remise à niveau des matériels et de

l'immobilier très souvent vétustes que les communes ont parfois cessé de moderniser ou d'entretenir à l'annonce de la départementalisation »

(1) Avis de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2013 (n° 235)

La responsabilité juridique

• MEC 2009 :– Les SDACR ont tendance à ne pas s’engager sur des obligations de

résultat, avec la « judiciarisation » croissante de nos sociétés, et la peur de contentieux déclenchés par des victimes. La responsabilité des SDIS est en effet de plus engagée devant les tribunaux."

– C’est le directeur départemental du SDIS qui dispose de l’expertise pour préparer le SDACR.

– Le préfet évalue-il les conséquences financières du SDACR quand il le soumet au président du conseil général ?

– De nombreux élus dénoncent le biais systématique des SDACR qui ont tendance à couvrir très largement les risques.

– Le préfet est tenté d’alourdir le SDACR, pour ne pas être tenu pour responsable d’un risque qui ne serait pas couvert.

– Les présidents de conseils généraux, qui disposent d’un avis conforme, sont réticents à rejeter les propositions du directeur départemental du SDIS et du préfet, pour les mêmes raisons.

L'équilibre de la compétence partagée en matière de sécurité civile

MEC 2009• La justification du rôle du préfet dans la sécurité civile (SDACR et gestion des crises) mérite

réflexion. • Que dire des nombreux cas où les préfets font appel aux SDIS pour des opérations qui

excèdent le cadre de leurs missions : – mettre en place un dispositif préventif après autorisation d’une rave-party, – faire nettoyer les plages polluées par les hydrocarbures, – transporter vers des laboratoires spécialisés des échantillons de produits susceptibles de

véhiculer l’anthrax, – ou encore débarrasser une rivière de poissons morts ?

• L’enchevêtrement des compétences atteint son comble quand, aux dires du directeur de la Sécurité civile, les SDIS travaillent à 30 % pour l’État en matière de prévention des risques.

• Au plan institutionnel, la liberté des collectivités territoriales s’est révélée très vite plus fictive que réelle, dès lors que la décision de création (ou de suppression) d’un corps de sapeurs-pompiers est subordonnée à une décision préfectorale, et que les dépenses d’incendie et de secours sont des dépenses obligatoires

Proposition n° 2 : S’interroger sur le maintien des services d’incendie et de secours dans de cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au préfet et au maire, alors qu’en sont dépourvus les présidents de conseils généraux, qui financent majoritairement les SDIS.

Mon analyse

• LE SDACR : un concept consensuel structurant qui cristallise les enjeux mais mal connu sur le fond

• Le SDACR se situe à la croisée de logiques techniques et politiques

• Les moyens de la DGSCGC ne sont pas suffisants pour prendre en compte et piloter ce dossier très technique

• Si la problématique des risques courants commence à être balisée par des indicateurs nationaux, il n’en va pas de même pour les risques particuliers

• L’équation f (Risque ; Délai ; Moyen) est simple pour les risques courants. Pour les risques particuliers, la définition d’échelles de risques et la détermination du niveau de couverture n’a pas évolué depuis l’origine