Synthese du rapport thematique sur les finances publiques locales

COUR DES COMPTES

Les finances publiques locales

g Avertissement

Synthèsedu Rapport public thématique

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture etl’utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations, des collectivités etdes organismes concernés figurent à la suite du rapport.

octobre 2013

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 L’évolution d’ensemble des finances des collectivitéslocales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2 L’évolution des finances locales par catégoriede collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

3 La qualité et la fiabilité de l’information financièrelocale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

4 Les premiers effets de la réforme de la fiscalité localepour les finances des collectivités locales . . . . . . . . .29

5 Les dépenses de personnel des collectivités locales .33

6 L’accès au crédit des collectivités locales . . . . . . . . .39

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

Orientations et recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

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Sommaire

La Cour présente pour la première fois un rapport public consacré aux finances locales, commeelle le fait chaque année pour l’État et pour la sécurité sociale ainsi que pour les finances publiquesprises dans leur ensemble.

Une telle publication se justifie pleinement : la dépense des administrations publiques localesreprésente plus de 20 % des dépenses des administrations publiques, la dette locale contribue à prèsde 10 % de la dette publique française, les collectivités territoriales réalisent plus de 70 % de l’in-vestissement public et les transferts financiers sous toutes formes de l’État aux collectivités territo-riales atteignent 100 Md€.

L’appréciation des finances des administrations publiques locales participe du diagnostic de lasituation d’ensemble des finances publiques. Le respect des engagements européens de la France lesconcerne au même titre que l’État et la sécurité sociale. Le présent rapport s’inscrit ainsi dans laperspective de la nécessaire participation des collectivités territoriales au retour à l’équilibre descomptes publics.

Cette question renvoie à celle de leur gouvernance. Il n’existe aucune disposition législative per-mettant de fixer des objectifs d’évolution des dépenses opposables aux collectivités prises individuel-lement ou dans leur ensemble. Le dispositif permettant d’associer les collectivités territoriales à ladéfinition de leur contribution au redressement des finances publiques reste à construire.

Le présent rapport croise une approche globale à partir de données nationales agrégées et uneapproche locale à partir des examens de la gestion réalisés par les chambres régionales des comptes.Pour ce faire, la Cour et les chambres régionales des comptes ont constitué une formation commune.Ce rapport résulte ainsi de travaux effectués sur la base d’enquêtes conduites auprès des adminis-trations centrales et d’échanges avec les quatre grandes associations d’élus locaux. Cette publicationrepose également sur les renvois de rapports d’observations rendus par les chambres régionales descomptes. Ces renvois ont concerné 118 collectivités.

Le présent rapport comporte six chapitres. Les trois premiers relèvent d’une approche transver-sale, le premier présente une appréciation d’ensemble des équilibres macro-économiques des financeslocales. Le deuxième examine les équilibres financiers au sein de chacune des catégories de collecti-vités. Le troisième traite de la qualité et de la fiabilité de l’information financière locale.

Les trois chapitres suivants relèvent d’une approche thématique. Le quatrième présente les pre-mières conséquences de la réforme de la fiscalité locale. Le cinquième analyse les déterminants de ladépense de personnel. Le sixième est consacré à l’accès aux financements bancaires et obligataires.g

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Introduction

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1 L’évolution d’ensembledes finances descollectivités locales

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Les finances localesen 2012

L’analyse selon lacomptabilité nationale

En leur qualité d’administrationspubliques locales (APUL), les collectivi-tés territoriales et les établissementspublics de coopération intercommunalecontribuent au solde global des adminis-trations publiques et à l’endettementpublic de la France.

Les dépenses des collectivités terri-toriales et de leurs groupements repré-sentent plus de 90 % de celles desAPUL. En 2012, le déficit des adminis-trations publiques locales (3,1 Md€) adoublé mais il reste peu élevé. Il repré-sente 1,3 % des dépenses du secteur,3 % de l’ensemble des déficits publics et0,15 point de produit intérieur brut(PIB). La dégradation du solde desadministrations publiques locales estimputable à une progression desdépenses (+ 7,2 Md€, soit + 3 %) supé-rieure à celle des recettes (+ 5,6 Md€,soit + 2,4 %).

La dette des administrationspubliques locales atteint 173,7 Md€ à lafin de 2012, en augmentation de7,1 Md€ par rapport à 2011. Progressantde 4,2 % en 2012, elle représente 9,5 %de l’ensemble de l’endettement public et8,5 points de PIB (contre 71 points dePIB pour l’État et 10,3 points de PIBpour la sécurité sociale).

La loi du 31 décembre 2012 de pro-grammation des finances publiquespour les années 2012 à 2017 fixe desobjectifs généraux pour les financespubliques et définit une trajectoired’évolution des dépenses et des recettesdes différents sous-secteurs d’adminis-tration publique. Le déficit des adminis-trations publiques locales en 2012(- 0,15 point de PIB) est conforme à cequi était envisagé par la loi de program-mation. Toutefois, les tendances respec-tives de l’évolution des recettes et desdépenses des APUL rendent incertainela perspective d’un strict équilibre en2015 et celle d’un excédent en 2016 eten 2017.

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L’analyse à partir de lacomptabilité publique

Les finances locales peuvent égale-ment être appréciées à partir descomptes des collectivités territoriales etde leurs groupements à fiscalité propredont les balances comptables des seulsbudgets principaux sont agrégées auplan national par la direction généraledes finances publiques (DGFiP). Plusétroit que le champ des APUL, ce péri-mètre permet de rendre compte, defaçon plus spécifique, de l’évolution desfinances des collectivités locales et deleurs groupements.

Au niveau du « bloc communal »,l’analyse conduite sur les budgets princi-paux des collectivités se heurte à

l’absence de fiabilité des données comp-tables afférentes aux flux croisés quipermettrait l’agrégation des opérationsentre les communes et les groupementsà fiscalité propre. Elle s’effectue enconséquence sur la base de donnéescomprenant des doubles comptesn’ayant pu être éliminés.

En 2012, les recettes totales horsemprunts des collectivités territoriales etde leurs groupements se sont élevées à208 Md€ pour un montant de dépensestotales hors remboursement d’empruntde 210 Md€, en hausse de 2,8 % par rap-port à 2011. L’effort d’équipement(52,6 Md€) a été globalement maintenu.Il est principalement porté par le secteurcommunal.

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L’évolution d’ensemble desfinances des

collectivités locales

Avec une progression de 3,2 %, lescharges de fonctionnement (157,7 Md€)ont augmenté plus rapidement que les produits de fonctionnement(188,2 Md€) dont l’augmentation estrestée limitée à 1,7 %. En conséquence,l’épargne brute (30,5 Md€) a reculé de5 %.

La faible progression des produitsde fonctionnement résulte notammentde la stabilisation en valeur des dota-tions et participations de l’État(60,8 Md€) et de la progression modérée(+ 2,5 %) des recettes fiscales(112,9 Md€). Au sein de celles-ci, la fis-calité directe (72,2 Md€) a cependantprogressé de 4 % tandis que la fiscalitéindirecte (41,1 Md€) est restée atone(- 0,1 %).

L’augmentation des charges defonctionnement résulte notamment dela croissance des dépenses de personnel(+ 3,3 %) dont le montant (54,8 Md€)représente 35 % du total. Après unehausse de 2,4 % en 2011, cette progres-sion manifeste les difficultés de maîtrisede la masse salariale. Les dépensessociales des départements (28,2 Md€)ont progressé de 5,6 %. Les achats debiens et de services (30 Md€) ont cru,pour leur part, de 2,8 %. Les chargesfinancières (4,5 Md€) ont augmenté de5 %.

Au 31 décembre 2012, l’encours dela dette (mesurée sur un périmètre plusétroit que celui de la comptabilité natio-nale) s’élevait à 132,9 Md€, en progres-sion de 4 % par rapport à 2011.Toutefois, de façon globale, la capacité

de désendettement de l’ensemble descollectivités et groupements, mesuréepar le rapport entre l’encours de la detteet l’épargne brute, demeure satisfaisante(4 années).

Les perspectivesd’ensemble desfinances locales

Les perspectives pour

2013

Dans le cadre de l’effort de maîtrisedes dépenses, un certain nombre dedotations de l’État, constitutives de« l’enveloppe normée » des concoursfinanciers et d’un montant global de50,5 Md€, ont été gelées en valeurdepuis 2011. Le gel de ces dotations, quireprésentent un quart des ressources descollectivités locales (hors emprunt), aété reconduit en 2013.

En ce qui concerne la fiscalité, lestaxes « ménages » devraient principale-ment continuer à évoluer en 2013 sousl’effet de l’augmentation des bases avecstabilisation des taux. S’agissant de la fis-calité économique, les notifications decotisation sur la valeur ajoutée des entre-prises (CVAE) transmises aux collectivi-tés au mois de mars 2013 (16,3 Md€)traduisent une augmentation inattenduepar son ampleur du produit distribué en2013 (+ 7,5 %). Cette évolutionmoyenne masque de fortes variationsselon les collectivités. S’agissant de la fis-

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calité indirecte, l’évolution du marchéimmobilier demeure incertaine en 2013.

Différents facteurs ne laissent pasaugurer un ralentissement spontané dela dépense des collectivités. Si les effec-tifs des collectivités tendent à se stabili-ser, les instruments de la maîtrise de lamasse salariale ne sont pas généralisés etles bénéfices attendus des mutualisa-tions de services ne sont pas encore per-ceptibles.

L’évolution des dépenses d’inter-vention des collectivités territorialesdépend pour l’essentiel de celles desdépartements dont la hausse représente72 % de l’augmentation totale observéeen 2012. Compte tenu de l’augmenta-tion des dépenses au titre du revenu desolidarité active (RSA) et de la poursuitede la montée en charge de la prestationde compensation du handicap (PCH), lerythme de croissance des dépenses d’in-tervention des collectivités locales nedevrait pas connaître un ralentissementsignificatif en 2013.

La maîtrise des dépenses de person-nel et la mutualisation des servicesconstituent des sources majeures d’éco-nomies. D’autres pistes existent. Larationalisation du patrimoine immobilieret les dépenses d’entretien (qui repré-sentent un enjeu de 3 Md€) sont dessources d’économies potentielles. Il enva de même d’une politique d’achat plusefficiente en ce qui concerne les chargesde gestion courante (29,7 Md€ en 2012).Une meilleure coordination et une ratio-nalisation des interventions écono-

miques des différents niveaux de collec-tivités (5 Md€ en 2012) pourraientréduire les dépenses les moins utiles touten renforçant les actions les plus struc-turantes.

Porté essentiellement par le secteurcommunal, en raison du repli de l’inves-tissement des départements et de lastagnation de celui des régions, l’effortd’équipement des collectivités devrait sepoursuivre avec l’achèvement des opéra-tions liées au cycle électoral des com-munes.

Les perspectives au-delàde 2013 en ce quiconcerne les recettes

En février 2013, le Gouvernementavait annoncé la réduction des dotationsde l’État de 1,5 Md€ en 2014 et de1,5 Md€ supplémentaires en 2015. Lesmodalités d’application de la baisse desdotations ont fait l’objet d’un groupe detravail au sein du Comité des financeslocales qui a formulé des propositions.Ces propositions ont été reprises par lePremier ministre, le 16 juillet 2013, àl’issue d’une conférence sur les financeslocales. Le projet de loi de finances pour2014 en assure la mise en œuvre.

La baisse des dotations, sera répartieau prorata des ressources totales des dif-férents niveaux de collectivités territo-riales. Elle sera en 2014 de 840 M€ pourle bloc communal, 476 M€ pour lesdépartements et 184 M€ pour lesrégions. Au sein du bloc communal, la

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répartition entre groupements et com-munes s’effectuera au prorata desrecettes réelles de fonctionnement cequi fera supporter 70 % de la baisse auxcommunes et 30 % aux intercommuna-lités. Aucune des modalités ainsi envisa-gées ne prend véritablement en compteles marges de manœuvre financièresdont dispose chacune des catégories decollectivités.

Les départements ont demandé l’oc-troi de ressources nouvelles pour finan-cer la part non compensée des troisallocations universelles de solidarité,laquelle tend à croître fortement. LePremier ministre a annoncé qu’un fondsde compensation de 830 M€ sera mis enplace, à compter de 2014, au bénéficedes départements par transfert de fraisde gestion de taxes locales aujourd’huiperçus par l’État. Par ailleurs, les dépar-tements seront autorisés, pour unedurée de deux ans (2014 et 2015) à rele-ver le plafond de perception des droitsde mutation à titre onéreux à hauteur de4,5 % au lieu de 3,8 % aujourd’hui, soitune hausse potentielle de près de 20 %des droits de mutation. Ce relèvementest susceptible d’apporter des ressourcesd’environ 1,2 Md€ aux départements. Leprojet de loi de finances pour 2014 pré-voit la mise en œuvre de ces mesures.

En ce qui concerne les régions, lePremier ministre a annoncé, le 16 juillet2013, le renforcement de l’autonomiefinancière des régions avec l’attributionde ressources plus dynamiques, dans lecadre de la réforme du financement del’apprentissage. Des dotations budgé-

taires aux régions seront remplacées parde la fiscalité transférée. Le projet de loide finances pour 2014 prévoit un trans-fert de ressources fiscales à hauteur de901 M€ en remplacement d’une partiede la dotation générale de décentralisa-tion formation professionnelle(DGDFP).

Les nouvelles ressources fiscalesaccordées aux départements et auxrégions auront pour effet d’atténuer laportée de la baisse des concours finan-ciers prévue dans le programme de sta-bilité de la France. Elles correspondent àun transfert de l’effort d’ajustementbudgétaire sur le contribuable (nationalou local) par l’intermédiaire d’un prélè-vement accru sur les recettes fiscales del’État et de la création d’impositionslocales nouvelles.

Les perspectives au-delàde 2013 en ce quiconcerne les dépenses

La croissance de certaines chargesdes collectivités locales résulte pour par-tie de décisions prises par l’État. Auregard de l’objectif de maîtrise desdépenses locales, celui-ci devrait faire ensorte de réduire l’impact de ses décisionssur l’équilibre financier des collectivités.

L’État pourrait ainsi contribuer àfaciliter la maîtrise des dépenses des col-lectivités territoriales en étant plus atten-tif à la question du coût des normesqu’il édicte et à celle des conditions deleur application. Une réduction signifi-cative du stock en vigueur et une dimi-



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nution du flux des normes nouvellescontribueraient au ralentissement de lacroissance des dépenses locales. L’Étatpourrait également encourager larecherche d’une meilleure efficience del’investissement local en favorisant lerecentrage des dépenses sur les actionsprioritaires.

Au-delà de ces mesures, le freinagede l’évolution des dépenses locales,notamment salariales, est nécessaire.

Un dispositif degouvernance insuffisant

Les moyens de gouvernance globaledes finances publiques locales qui per-mettraient d’avoir des instruments com-parables à ceux existant pour l’Etat et lasécurité sociale sont limités ou indirects.La loi organique du 17 décembre 2012relative à la programmation et à la gou-vernance des finances publiques ne créepas de véritable encadrement pour lesfinances locales. Elle indique simple-ment que la loi de programmation peutcomporter des règles ayant pour objetd’encadrer les recettes, les dépenses et lesolde ou le recours à l’endettement detout ou partie des administrationspubliques. Ces règles n’existent que trèspartiellement aujourd’hui.

Jusqu’à présent, les lois de program-mation définissent, en ce qui concerneles APUL, des objectifs de solde sur labase d’une trajectoire de recettes et dedépenses, dans un exercice qui est prin-cipalement de prévision, faute de pou-voir s’appuyer sur des outils de prescrip-

tion. Néanmoins, elles fixent un cadre àl’évolution de l’enveloppe des concoursfinanciers de l’État.

Le rapport annexe à la loi de pro-grammation pour 2012-2017 prévoit qu’« un pacte de confiance et de solidaritésera négocié avec les collectivités territo-riales afin notamment de déterminer lesmodalités, à partir de 2014, de participa-tion des collectivités territoriales à l’ef-fort de redressement ». Un tel pacte esttrès utile, la France étant amenée à pren-dre des engagements pour l’ensembledes administrations publiques, dont ilest essentiel que l’État soit en mesure degarantir l’effectivité, y compris donc leurrespect par les collectivités territoriales.

La gouvernance globale des financeslocales mériterait d’être renforcée. Lesdispositions de la loi organique permet-tent d’envisager de poser dans la loi desrègles plus contraignantes en matièred’évolution attendue des recettes et desdépenses du secteur public local. Uneinstance nationale pourrait être le cadrepermanent d’association des collectivi-tés territoriales aux mesures de redresse-ment qui se traduiraient par des engage-ments fermes et réciproques de l’Etat etdes collectivités territoriales. Le « Hautconseil des territoires », dont la créationest prévue par la loi de modernisationde l’action publique territoriale et d’af-firmation des métropoles, pourraitremplir ce rôle.


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Eléments decomparaisonsinternationales :Allemagne, Italie,Royaume-Uni

Au-delà des différences d’organisa-tion, la question de la maîtrise desdépenses publiques conduit ces pays àmettre en place un cadre à l’intérieurduquel se déploient les relations finan-cières entre l’État et les collectivités ter-ritoriales. Ce cadre favorise une gouver-nance d’ensemble des financespubliques en y intégrant systématique-ment les finances des administrationspubliques locales, et pose des limitescontraignantes à l’exercice par les collec-tivités de leur « autonomie fiscale ».

Un pouvoir fiscal et unrecours à l’empruntencadrés

En Italie et en Allemagne, l’État,central ou fédéral, conserve un pouvoirfiscal prépondérant. Au Royaume-Uni,l’autonomie fiscale des Gouvernementsrégionaux et des collectivités locales esttrès faible. Au Royaume-Uni, comme enItalie, le recours à l’emprunt des collec-tivités territoriales pour financer leursinvestissements est soumis à des dispo-sitions législatives contraignantes.

Des budgets locaux soussurveillance

Au Royaume-Uni, l’attribution desdotations d’État est suivie au moyend’outils de pilotage, préalablementnégociés entre le directeur du Trésor etles secrétaires d’État desGouvernements régionaux. Des pla-fonds de dépenses sont fixés pour troisans. En Allemagne, la loi fondamentaleaffirme le principe d’une responsabilitéconjointe face aux engagements euro-péens en matière budgétaire, et instaurepar ailleurs, entre l’État fédéral et lesLänder, une clé de répartition d’éven-tuelles sanctions imposées par l’Unioneuropéenne. La responsabilité conjointede l’État italien et de ses collectivités ter-ritoriales a été inscrite dans la constitu-tion après la ratification du traité sur lastabilité, la coordination et la gouver-nance au sein de l’Union économique etmonétaire (TSCG). Cependant ce prin-cipe avait été affirmé, dès 1998, par la loicréant un pacte de stabilité interneauquel sont soumises toutes les collecti-vités.

Une consolidation compta-ble pour le seul Royaume-Uni

Au Royaume-Uni, la direction duTrésor effectue une consolidation descomptes préalablement certifiés d’envi-ron 1500 entités considérées commepubliques dont de très nombreuses col-lectivités territoriales.

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2 L’évolution des financeslocales par catégorie decollectivités

Les finances descommunes et desintercommunalités

Compte tenu des limites actuelles dudispositif de centralisation des compteslocaux, une présentation agrégée del’évolution de l’ensemble constitué parles communes et les établissementspublics de coopération intercommunalen’est pas possible. Cette carence estregrettable dans la mesure où seule unetelle présentation permettrait d’en ren-dre compte de façon pleinement cohé-

rente eu égard aux interpénétrationsentre les deux niveaux.

Les finances communales

En 2012, les charges de fonctionne-ment des communes ont progressé plusrapidement que les recettes correspon-dantes, entraînant un léger recul del’épargne brute. L’effort d’équipement,qui a été soutenu, a été financé par unrecours accru à l’emprunt. La capacitémoyenne de désendettement des com-munes, bien qu’en légère dégradationpar rapport à 2011 demeure cependantglobalement satisfaisante.

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Source : Cour des comptes - données DGFiP

En M€ 2010 2011 2012 2012/2011

Produits réels de fonctionnement 74,16 76,61 77,88 1,7 %

Charges réelles de fonctionnement 62,42 63,82 65,30 2,3 %

Epargne brute 11,74 12,79 12,58 - 1,6 %Recettes réelles d’investissement(hors emprunts) 10,92 10,88 10,99 1,0 %

Dépenses réelles d’investissements(hors emprunts) 21,70 22,95 23,68 3,2 %

Encours de la dette 59,35 60,04 61,50 2,4 %

Ratio de désendettement 4,95 4,60 4,80

L’évolution des finances communales 2010-2012

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L’évolution des financeslocales par catégorie decollectivités

Pour 2013, les communes sontconfrontées à une incertitude sur l’évo-lution de leurs recettes. Toutefois, laréforme de la fiscalité locale de 2010leur a conservé une part prépondérantede fiscalité directe qui est peu sensible àla conjoncture et se caractérise par ledynamisme des bases. Les charges defonctionnement devraient progresser ànouveau, notamment la masse salarialequi constitue le premier poste dedépenses. Au regard des perspectiveslimitées de progression des ressourcesde fonctionnement, la croissance desdépenses devrait induire une nouvellebaisse de l’épargne brute. L’achèvementdes investissements pour la fin du man-dat électoral pourrait entraîner unelégère hausse de ces dépenses. Ladétente des conditions de financementpar l’emprunt pourrait y contribuer.

Pour 2014 et au-delà, la diminutiondes dotations de l’État en 2014 et 2015constitue un facteur supplémentaire decontrainte financière. Les modalitésretenues pour la baisse des dotationsfont supporter aux communes uneréduction de 588 M€ des dotations del’État qui constituera une contraintesignificative. Celle-ci sera cependantatténuée par la dynamique spontanée dela fiscalité communale. La diminution

des dotations en 2014 sera concomi-tante de la montée en puissance dufonds de péréquation intercommunal etcommunal (FPIC). Pour les collectivitésprélevées, l’effet négatif sur les res-sources s’ajoutera à l’impact de la dimi-nution des dotations et se traduira parune contrainte budgétaire renforcée.L’ajustement est susceptible de porterd’abord sur la dépense d’investissement,traditionnellement plus faible en débutde mandat. À l’inverse, pour les collecti-vités bénéficiaires, le renforcement de lapéréquation horizontale constituera unfacteur d’accompagnement de la baissedes dotations.

Les financesintercommunales

L’augmentation du périmètre de l’in-tercommunalité a un impact sur levolume de leurs recettes et de leursdépenses. Bien qu’en progression sensi-ble, les premières ont augmenté moinsvite que les secondes en 2012, ce qui aentraîné une stabilisation de l’épargnebrute. Les intercommunalités ont néan-moins continué d’accroître leursdépenses d’investissement en recourantplus fortement à l’emprunt. Leur dettes’est fortement accrue.

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L’évolution des financeslocales par catégorie de

collectivités

En Md€ 2010 2011 2012 2012Produits réels de fonctionnement 21,95 23,06 24,26 5,2 %Charges réelles de fonctionnement 17,20 18,01 19,23 6,8%Epargne brute 4,74 5,05 5,02 - 0,5 %Recettes réelles d’investissement(hors emprunts) 2,92 3,26 3,21 - 1,7 %

Dépenses réelles d’investissements(hors emprunts) 7,69 8,49 9,00 6,0 %

Encours de la dette 18,19 19,30 21,21 9,9 %Ratio de désendettement 3,83 3,82 4,22

L’évolution des finances des groupements à fiscalité 2010-2012


En 2013, la structure de finance-ment des intercommunalités leur assureune base fiscale dynamique, comme en2012. À cet égard, les notifications deCVAE pour 2013 sont, pour les groupe-ments à fiscalité propre, en augmenta-tion de 9,5 %. Cette forte progressions’ajoutera à l’accroissement spontanédes autres composantes de la fiscalitédirecte. Pour autant, la forte hausse de lafiscalité s’accompagne, au sein des inter-communalités, d’une forte croissancedes dépenses de fonctionnement,notamment de personnel. Les premierséléments recueillis sur les budgets adop-tés en 2013 montrent que les intercom-munalités entendent poursuivre leureffort d’investissement qui devrait setraduire par un recours accru à l’em-prunt et par une hausse de l’endette-ment.

Pour 2014 et au-delà, les perspec-tives des intercommunalités dépendent

de la baisse des dotations de l’État et dela montée en puissance du fonds depéréquation intercommunal et commu-nal. En ce qui concerne la répartition dela diminution des concours de l’État, lesintercommunalités supporteront 30 %de la baisse de l’effort demandé au sec-teur communal, soit 252 M€.L’évolution de leurs ressources, quiconnaît un rythme plus élevé que celuides communes, contribuera à atténuerl’impact de cette réduction des concoursde l’État.

D’une manière générale, la baissedes dotations de l’État, calculée au pro-rata des ressources totales des diffé-rentes catégories de collectivités territo-riales, ne prend pas en compte les capa-cités contributives de chacune de cescatégories. Une autre clef de répartition,prenant en compte des marges demanœuvre budgétaires du secteur com-munal, aurait été préférable. Cette solu-

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En Md€ 2010 2011 2012 2012/2011

Produits réels de focntionnement 60,56 63,14 63,57 0,7 %


Epargne brute 7,70 8,82 7,56 - 14,4 %

Recettes réelles d’investissement (hors emprunt) 3,27 3,11 3,02 - 2,9 %

Dépenses réelles d’investissement(hors emprunt) 12,14 11,70 11,44 - 2,2 %



L’évolution des finances départementales 2010-2012


tion alternative aurait préservé les res-sources fiscales de l’État et aurait consti-tué une meilleure incitation au freinagedes dépenses.

Les financesdépartementales

Les produits de fonctionnement desdépartements sont en faible progres-sion. Alors que la fiscalité directe s’estaccrue, la fiscalité indirecte a diminué enraison du fort recul des droits de muta-

tion à titre onéreux qui n’a été que par-tiellement compensé par la progressiondes autres taxes indirectes. Ces évolu-tions mettent en évidence les effets,pour les départements, de la réforme dela fiscalité locale de 2010 qui s’est tra-duite par un fort recul de la part de lafiscalité directe dans leurs ressources etles expose davantage à la volatilité duproduit des droits de mutation à titreonéreux.

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La hausse des charges de fonction-nement des départements résultenotamment de la forte croissance desdépenses sociales (+ 5,6 %). Les fraisd’hébergement dans les établissementssociaux et médico-sociaux et les aides àla personne représentent en effet plus de50 % des charges de fonctionnementdes départements en 2012. La dépenseau titre du revenu de solidarité active(RSA) a progressé de 5,2 % en 2012pour atteindre 8,2 Md€. La dépense autitre des allocations versées aux adulteshandicapés (ACTP et PCH), qui repré-sente 2 Md€, a progressé de 8,1 % en2012. La dépense consacrée à l’alloca-tion personnalisée d’autonomie (APA)des personnes âgées s’est élevée à5,5 Md€, en progression de 3 %. Ladépense de frais d’hébergement en éta-blissements des enfants, des personnesâgées et des adultes handicapés admis àl’aide sociale (11,6 Md€) a fortementaugmenté (+ 6,5 %).

Les dépenses de personnel(11,5 Md€), qui représentent 20,5 % desdépenses des départements, ont pro-gressé de 2,6 %. Les autres postes dedépenses ont connu une évolution plusmodérée.

La plus forte croissance des chargespar rapport aux recettes a entraîné unebaisse de l’épargne brute des départe-ments. Pour la troisième année consécu-tive, l’ajustement budgétaire s’est réaliséau moyen d’un recul de l’investissement.

En 2013, la progression des res-sources sera tributaire du dynamisme dela fiscalité et notamment de l’évolutiondes droits de mutation à titre onéreux

pour lesquels les premières données dis-ponibles laissent entrevoir un risque deréduction sensible.

Au total, la croissance moyenne desrecettes de fonctionnement ne devraitpas être en 2013 très différente de celleconstatée en 2012. La contrainte budgé-taire pour les départements les moinsriches peut être desserrée par le renfor-cement de la péréquation. Celle-ci seracependant en recul en 2013 en raison dela diminution des ressources du fondsde péréquation des droits de mutation àtitre onéreux. Financé par un prélève-ment sur la Caisse nationale de solidaritépour l’autonomie (CNSA), un fondsd’urgence de 170 M€ a été mis en placepour corriger des déséquilibres finan-ciers ponctuels.

Les charges de fonctionnementdevraient continuer à croître à unrythme soutenu compte tenu de la crois-sance tendancielle des dépenses sociales.Plusieurs facteurs y contribueront plusparticulièrement. Le montant du RSA aété revalorisé de 1,75 %. Par ailleurs cetaux a été augmenté de 2 % supplémen-taire en septembre 2013, dans le cadrede l’objectif de revalorisation de 10 %en cinq ans fixé par le Gouvernent. LaCaisse nationale d’allocations familiales(CNAF) prévoit une croissance dunombre d’allocataires (+ 4 %). Lahausse des autres dépenses socialesdevrait se poursuivre, de même que cellede la masse salariale, pour partie en rai-son de l’augmentation du SMIC au 1er janvier 2013 et de la revalorisationdes cotisations à la Caisse nationale de

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retraite des agents des collectivitéslocales (CNRACL).

Compte tenu du recul prévisible del’épargne brute, les dépenses d’investis-sement seront à nouveau fortementcontraintes.

Pour 2014 et au-delà, les perspec-tives des départements dépendent de labaisse des dotations de l’État en 2014 et2015 et des décisions prises pour assurerle financement des allocations univer-selles de solidarité.

L’effort demandé aux départementsau titre de la baisse des dotations del’Etat (476 M€) soulève la question ducaractère soutenable de la baisse desdotations pour les plus fragiles d’entreeux au regard des difficultés de naturestructurelle qui les caractérisent. L’octroide nouvelles ressources fiscales enréduira cependant l’effet. Le projet deloi de finances pour 2014 prévoit letransfert aux départements d’un mon-tant de 830 M€ de recettes fiscales del’État. La répartition de ce fonds seraeffectuée selon des critères péréquateursse rapportant aux ressources et aux

charges des départements. Par ailleurs, lerelèvement de 20 % du plafond des tauxdes droits de mutation à titre onéreux,qui peut constituer un effet d’aubainepour les départements les mieux dotésen ressources fiscales, a pour effet defaire porter sur le contribuable l’ajuste-ment budgétaire en faveur des départe-ments. Dans le rapport public annuel defévrier 2013, la Cour avait préconisé uneautre orientation fondée notamment surun échange de ressources fiscales entrele secteur communal et les départe-ments.

Les financesrégionales

En 2012, les charges de fonctionne-ment des régions ont augmenté plusrapidement que les produits. En raisonde ce décalage, l’épargne brute a reculé.Les investissements sont restés stableset très proches du volume annuel destrois dernières années. En dépit d’unestabilisation des nouveaux emprunts,l’encours de la dette a augmenté.


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2010 2011 2012 2012/2011

Produits réels de focntionnement 21,77 22,16 22,50 1,5 %


Epargne brute 5,51 5,46 5,34 - 2,1 %Recettes réelles d’investissement (hors emprunt) 2,14 2,11 2,26 7,4 %

Dépenses réelles d’investissement(hors emprunt) 8,49 8,55 8,48 - 0,9 %



L’évolution des finances régionales 2010-2012


Les régions ont été particulièrementaffectées par la réforme de la fiscalitélocale consécutive à la suppression de lataxe professionnelle. Depuis 2010, ellesont pratiquement perdu leur pouvoir demodulation de taux et, pour l’essentiel,elles ne disposent plus que de ressourcesfiscales nationales non modulables outrès faiblement modulables et d’imposi-tions économiques locales dont elles nefixent plus les taux. En conséquence, legel des dotations de l’État, qui se pour-suivra en 2013, constitue pour lesrégions une forte contrainte. Celle-cisera renforcée par le gel, à partir de2013, des dotations de compensation dela réforme de la taxe professionnelleversées par l’État (DCRTP). L’atonie dela ressource fiscale est de nature àréduire davantage encore leurs marges

de manœuvre budgétaires en dépit del’augmentation inattendue du produit dela CVAE que les régions recevront en2013.

Les régions devraient rester sou-mises à une pression à la hausse de leurscharges, portée par la compétence trans-port, et particulièrement par lesdépenses en faveur des transportsexpress régionaux (TER). Les dépensesde personnel devraient également conti-nuer à croître en partie sous l’effet del’augmentation du SMIC au 1er janvier2013 et de la revalorisation des cotisa-tions à la CNRACL. L’examen des bud-gets primitifs des régions pour 2013indique que celles-ci devraient maintenirun même volume de dépenses d’inves-tissement qu’en 2012.

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Pour 2014 et au-delà, les perspec-tives des régions dépendent de la baissedes dotations de l’État en 2014 et 2015et des décisions qui seront prises enmatière de fiscalité régionale. La réparti-tion de la réduction des dotations se tra-duira, pour les régions, par une réduc-tion de 184 M€ en 2014.

L’effet de cette réduction sera atté-nué par l’octroi de ressources fiscalesplus dynamiques ainsi que l’a annoncé lepremier ministre le 16 juillet 2013. Ceréaménagement interviendra dans lecadre de la réforme du financement del’apprentissage. À compter de 2014, lacompensation financière des transfertsde compétences intervenus en matièrede formation professionnelle, allouéesous forme de crédits budgétaires, seraen partie remplacée par les frais de ges-tion actuellement perçus par l’État autitre de la taxe d’habitation, de la cotisa-tion foncière des entreprises (CFE) et dela cotisation sur la valeur ajoutée desentreprises (CVAE), ainsi que par unefraction supplémentaire de taxe inté-rieure sur la consommation des produits

énergétiques (TICPE). La part de ladotation générale de décentralisationformation professionnelle (DGDFP)ainsi remplacée par des ressources fis-cales représentait 901 M€ en 2013. Acompter de 2014, lui seront substituerdes ressources fiscales à hauteur de601 M€ au titre du transfert des frais degestion précités et à hauteur de 300 M€au titre de la TICPE. À l’avenir, le trans-fert des frais de gestion sera indexé surl’évolution moyenne de ces frais, corré-lée aux impôts locaux auxquels ils serapportent. Des mesures complémen-taires pourraient être introduites aucours de la discussion parlementaire duprojet de loi de finances pour 2014.

Le surcroît de dynamisme fiscalaccordé aux régions le sera au détrimentdu budget de l’État qui se privera ainsides ressources futures liées à la progres-sion de la fiscalité transférée. Comptetenu de la situation budgétaire de l’État,un autre choix pourrait être effectué :celui de mieux répartir la fiscalité localeexistante entre les différentes catégoriesde collectivités territoriales.

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3 La qualité et la fiabilité del’information financièrelocale

La nécessité d’unemise en cohérencedu cadre budgétaireet comptable

Aux termes de la Constitution « lescomptes des administrations publiquessont réguliers et sincères. Ils donnentune image fidèle du résultat de leur ges-tion, de leur patrimoine et de leur situa-tion financière ». La Cour des comptes apour mission de s’assurer du respect decette exigence, « soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendantcompte au Parlement de la qualité descomptes [de celles] dont elle n'assurepas la certification ». La fiabilité et l’au-ditabilité des comptes publics est égale-ment une obligation découlant d’unedirective du Conseil de l’Union euro-péenne du 8 novembre 2011.

Le respect de ces dispositionscontribue à la mise en œuvre des lois de

programmation des finances publiques.Elles s’appliquent au secteur publiclocal. La qualité et l’exhaustivité de l’in-formation ainsi que sa lisibilité sont éga-lement indispensables à l’exercice de ladémocratie locale pour des raisons detransparence financière et pour éclairerles différents choix de gestion.

Le système français est complexe.Pour le secteur local, il repose sur unemultiplicité de comptabilités et il doitconcilier les logiques budgétaires etcomptables. Cette conciliation entraîneune multiplication d’écritures d’ordrequi affectent la lisibilité des comptabili-tés. En outre, elle ne se traduit pas par laproduction d’un compte unique : desétats financiers distincts sont établis parl’ordonnateur (le président de l’assem-blée délibérante) et par le comptablepublic. Ni l’un, ni l’autre de ces docu-ments n’offre à lui seul une informationcomplète sur la situation d’unorganisme.

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La qualité et la fiabilité del’information financière locale

L’éboration et laprésentation desbudgets : desaméliorations àapporter

Le calendrier et laprésentation du budget

Acte de prévision et d’autorisation,le budget est le premier instrumentd’une maîtrise des finances locales. Ledébat d’orientation budgétaire (DOB)qui doit se tenir dans les deux mois pré-cédant l’adoption du budget, devraitfournir une information appropriéepour éclairer les choix proposés à l’as-semblée délibérante. Cette informationdemeure parfois incomplète.

Les règles de présentation des bud-gets locaux laissent ouvertes un certainnombre de facultés. Leur mise en œuvrepeut cependant, dans certains cas, alté-rer la lisibilité des budgets, ou rendredifficile leur agrégation. Tel est le cas enl’absence de budget annexe individualiséou, à l’inverse, lorsque ces budgetsannexes sont multipliés à l’excès.

À l’exception des régions, la présen-tation des budgets par fonctionsdemeure limitée. Les difficultés d’articu-lation entre les systèmes d’informationde l’ordonnateur et du comptable limi-tent les rapprochements et les vérifica-tions nécessaires à la présentation desétats financiers. Au-delà de la correction

de ces défauts, un chantier plus ambi-tieux devrait être engagé, visant à ce queles grandes collectivités puissent donnerune présentation de leurs budgets enmode LOLF.

Les annexes aux documents budgé-taires prévues par la loi ne sont pas tou-jours correctement établies. En outre,elles sont peu lisibles. Afin d’y remédier,une revue de ces documents est encours au niveau national.

La sincérité des prévisionsdes recettes et desdépenses

La qualité des prévisions dedépenses comme de recettes, conditioncentrale de la sincérité des budgets, faitl’objet d’observations récurrentes deschambres régionales des comptesnotamment en ce qui concerne la pro-grammation des opérations d’investisse-ments. Ces situations pourraient êtreévitées par une dissociation entre lesautorisations de programme et les cré-dits de paiement (AP/CP).

De même, les rapports d’observa-tions des chambres régionales descomptes constatent encore fréquem-ment des situations dans lesquelles iln’est pas procédé à une correcte intégra-tion des « restes à réaliser » (RAR), c’est-à-dire les dépenses engagées non man-datées et les recettes certaines n’ayantpas fait l’objet de l’émission d’un titre,pour la détermination du résultat del’exercice.

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Les comptes : unequalité à renforcer,des réformes àconduire

Le suivi de l’exécution budgétaire etl’enregistrement des opérations doiventpermettre de rendre des comptes régu-liers et sincères et de disposer d’uneconnaissance précise du patrimoinecomme des engagements de chaque col-lectivité. L’enregistrement des opéra-tions découlant de l’exécution du bud-get, tant au compte administratif de lacollectivité qu’au compte de gestion ducomptable, doit satisfaire au respect desprincipes d’une comptabilité en droitsconstatés : il en est notamment ainsi ence qui concerne la séparation des exer-cices et la constitution des amortisse-ments et provisions.

Des manquements ou des anomaliesaffectant le rattachement à l’exercicesont encore fréquemment constatés. Ilen va de même en ce qui concerne lesdotations aux amortissements desimmobilisations. Une méconnaissancedes principes de constitution de provi-sions a également pu être observée. Desimputations comptables erronées sont,par ailleurs, régulièrement relevées parles chambres régionales des comptes.

Au sein de l’ensemble des collectivi-tés et de leurs établissements publics,des écritures comptables retracent lesdifférents transferts intervenant soitentre un budget principal et des budgetsannexes, soit entre des communes et

leur groupement. La réalisation de testssur les données comptables centraliséespar l’administration met en évidencel’absence de fiabilité des écritures cen-sées rendre compte de ces mouvements.Une incertitude sur la répartition descharges de personnel au sein du bloccommunal en résulte. L’appréciation dela richesse des collectivités peut êtrefaussée.

Les défauts de fiabilité affectent éga-lement les opérations de bilan et le horsbilan. La connaissance par les collectivi-tés de leur patrimoine apparaît, le plussouvent, comme lacunaire. Les anoma-lies concernent aussi bien le patrimoineimmobilier que les créances détenuespar les collectivités. Par ailleurs, le recen-sement des engagements hors bilan estinsatisfaisant. L’information actuelle-ment délivrée dans les annexes budgé-taires est présentée de façon complexe,elle n’est pas exhaustive et ne fait pasl’objet d’une validation externe. Il est, enoutre impossible d’en effectuer une cen-tralisation informatique au niveaunational.

Des évolutions sont néanmoins encours et l’amélioration de la qualité descomptes locaux fait l’objet d’attentionsrenouvelées. Le renforcement ducontrôle interne est fréquemmentobservé. Un outil de mesure de la qua-lité comptable a été mis en place par ladirection générale des financespubliques qui opère des contrôles régu-liers sur ce point. Le cadre normatif dela comptabilité publique locale a connu,dans les deux dernières décennies, des

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évolutions importantes qui concourentà l’amélioration de la sincérité descomptes.

Des réformes de plus grandeampleur sont cependant nécessairesdans trois domaines : le réexamen del’articulation budgétaro-comptable dansle système local, la présentation des étatsfinanciers et la certification des comptesdes grandes collectivités et des établisse-ments publics de coopération intercom-munale les plus importants.

La Cour estime nécessaire d’ouvrirun débat sur la question de l’extensionau secteur public local de la distinctionentre comptabilité budgétaire et comp-tabilité générale sur le modèle de l’État.Ce débat devrait permettre de mieuxcerner les avantages et les inconvénientsd’une telle option au regard de ceux dusystème actuel. Par ailleurs, il convien-drait d’envisager la conception d’un jeuunique d’états financiers, à partir de l’in-formation détenue par l’ordonnateur etde la reddition des comptes par lecomptable public.

De même, le moment paraît venud’envisager d’aller vers un plus hautniveau d’exigence de fiabilité descomptes et de l’information financièreen ce qui concerne les très grandes col-lectivités – celles dont le budget se chif-fre par milliards ou centaines de millionsd’euros : régions, départements, métro-poles, communautés urbaines, commu-nautés d’agglomération et grandes villes(plus de 50 000 habitants).L’engagement d’une démarche expéri-mentale prévue par le projet de loi de

développement des solidarités territo-riales et de la démocratie locale adoptéen conseil des ministres le 10 avril 2013paraît ouvrir une voie prometteuse si ladisposition était effectivement adoptéepar le Parlement.

Une centralisationnationale desbudgets et descomptes perfectible

La centralisation au niveau nationaldes budgets, des comptes administratifset des comptes de gestion des collectivi-tés territoriales, de leurs groupements etde leurs établissements publics doit pou-voir fournir une information agrégée denature à permettre de porter un diag-nostic complet sur ce secteur desfinances publiques, pris en lui-même etdans une optique comparative avec lesautres secteurs des finances publiques.Des marges importantes d’améliorationexistent en ce domaine.

La centralisation des données desbudgets et des comptes administratifstenus de façon autonome par chaqueorganisme n’est pas aisée. La centralisa-tion de ces documents est réalisée parles services préfectoraux. Seule unetransmission numérique de ces informa-tions, en cours de développement, facili-tera leur remontée et leur exploitation auniveau national.


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Dans ces conditions, l’agrégationnationale des données financièreslocales repose sur la seule centralisationdes comptes de gestion des comptablespublics, effectuée par la direction géné-rale des finances publiques. Portant surdes données insuffisamment homo-gènes et manquant, sur certains points,de fiabilité, cette agrégation aboutit àdes restitutions utiles mais qui ne peu-vent, en l’état, permettre d’accéder à une

vision exhaustive et fidèle de la situationfinancière du secteur public local.

En outre, une amélioration de l’in-formation financière nationale seraitsouhaitable en prenant en compte leséléments d’actif et de passif ainsi que lesengagements hors bilan du secteurpublic local et en améliorant le suiviinfra-annuel des recettes et des dépensesbudgétaires.


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4 Les premiers effets de laréforme de la fiscalitélocale sur les finances descollectivités locales

Une réforme d’am-pleur soumise à defortes contraintes

La taxe professionnelle a été rempla-cée par contribution économique terri-toriale (CET), composée d’une cotisa-tion foncière des entreprises (CFE) etd’une cotisation sur la valeur ajoutée desentreprises (CVAE). La CFE est perçuepar les communes et les intercommuna-lités. La CVAE est répartie entre lesrégions, les départements et le secteurcommunal. Les collectivités territorialesn’ont pas de pouvoir sur le taux de laCVAE dont le produit est rattaché auxcollectivités locales où l’activité est réali-sée. Des impositions forfaitaires sur lesentreprises de réseau (IFER) ont égale-ment été créées.

Afin de compenser les pertes derecettes liées à la suppression de la taxeprofessionnelle, le « panier de res-sources » des différentes catégories decollectivités territoriales a subi d’impor-tants aménagements à compter de 2011.Les départements ne conservent duschéma de départ que la taxe foncièresur les propriétés bâties, les régions neconservant aucun des impôts originels.

En outre, deux mécanismes de com-pensation ont été créés pour les collecti-vités perdantes à la réforme. Le premier,la dotation de compensation de laréforme de la taxe professionnelle(DCRTP), relève du budget de l’État. Lesecond, le fonds national de garantieindividuelle de ressources (FNGIR)opère des compensations horizontalespar catégorie de collectivités territo-riales.

D’application immédiate en 2010pour les entreprises, la réforme ne s’estappliquée aux collectivités locales qu’en2011 après avoir bénéficié en 2010 d’undispositif transitoire. L’entrée envigueur de la réforme pour les collectivi-tés territoriales a été complexe en raisondes difficultés résultant de la territoriali-sation de la CVAE qui ont été aggravéespar des contraintes liées aux systèmesd’information relatifs à la fiscalitédirecte locale. Les modifications législa-tives ont eu un impact important sur leprocessus de calcul de la DCRTP et surla stabilisation du dispositif de compen-sation. Il en est résulté pour les collecti-vités territoriales une perte de clartéaffectant la prévision budgétaire, quis’est prolongée jusqu’en 2013.

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Les premiers effets de la réforme de

la fiscalité locale sur les finances

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Un effet différenciésur les ressourcesdes collectivitéslocales

Si les effets de la réforme de la fisca-lité locale consécutive à la suppressionde la taxe professionnelle ne peuventêtre entièrement appréciés en raison ducaractère différé d’une partie d’entreeux, de premiers constats peuvent êtreeffectués.

En premier lieu, les ressources terri-toriales appartenant au périmètre de laréforme ont sensiblement progresséentre 2009 et 2012. La réforme a enoutre apporté une plus grande spéciali-sation fiscale. Le bloc communal enre-gistre une augmentation du poids destaxes « ménages », à l’inverse desrégions. La structure de la fiscalitédirecte des départements a moins évo-lué. La réforme a maintenu l’autonomiefinancière des collectivités locales ausens des dispositions constitutionnelles.

En second lieu, la réforme induitune différenciation des situations entrecatégories de collectivités et entre col-lectivités au sein d’une même catégorie.La mise en place de la DCRTP et de lagarantie individuelle de ressources asubstitué des dotations à des recettes fis-cales. Cette substitution affecte diffé-remment les trois catégories de collecti-vités ainsi que les collectivités au seind’une même catégorie. En incluant la

DCRTP dans le panier des ressourcesfiscales, cette dotation représente 6 %des ressources fiscales des régions, 4 %de celles des départements et 3 % decelles des communes et intercommuna-lités. Toutes choses égales par ailleurs, lapart de la DCRTP, dont le montant nesera définitivement gelé qu’en 2013,constituera une plus grande contraintepour les régions et les départements quepour le secteur communal.

La réforme a eu pour conséquencede réduire la part de la fiscalité directedans les ressources des collectivités ter-ritoriales. C’est tout particulièrement lecas pour les départements pour lesquelsla part de la fiscalité directe est devenueinférieure à celle de la fiscalité indirecte.S’agissant du secteur communal, la fisca-lité directe demeure très largement pré-pondérante. Celui-ci conserve ainsi unecapacité importante d’agir sur les tauxde la fiscalité locale à l’inverse desrégions pour lesquelles ce pouvoir a pra-tiquement été supprimé. La possibilitéd’agir sur les taux a également étéréduite pour les départements.

La réforme a également pour effetde différencier les situations indivi-duelles au sein de chaque catégorie decollectivités. Pour les régions, les garan-ties de ressources se concentrent princi-palement sur cinq d’entre elles. Enoutre, la part de ces dotations, qui sontfigées, dans les recettes de fonctionne-ment est parfois élevée, ce qui réduit labase dynamique des ressources des col-

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lectivités concernées. Pour les départe-ments, les garanties de ressources sontconcentrées sur 23 d’entre eux. Commepour les régions, la part que représen-tent ces dotations figées dans les res-sources de fonctionnement des départe-ments est variable et peut être impor-tante. Pour le bloc communal, les garan-ties de ressources représentent une

moindre part des recettes de fonction-nement. Mais la réforme a profondé-ment modifié la structure des ressourcesdes anciennes intercommunalités à taxeprofessionnelle unique. Le secteur com-munal est globalement moins affecté parla réforme que les départements et lesrégions.

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5 Les dépenses de personneldes collectivités locales

L’accroissement desdépenses de per-sonnel et les diffi-cultés de l’analysede ses causes

Des dépenses de rémuné-rations dynamiques

La rémunération du personnelreprésente environ 35 % des dépensesde fonctionnement des collectivités ter-ritoriales (52 % pour les communesmais 20 % pour les départements, lesrégions et les groupements de com-munes). Les trois quarts de ces dépensesrelèvent du secteur communal.L’accroissement des dépenses de per-sonnel des collectivités depuis 12 ans(+ 5,3 % de variation moyenne annuelleen euros courants) tient aux transfertsliés à la loi du 13 août 2004 (2ème vaguede décentralisation), mais aussi auxchoix de gestion des collectivités. Lescommunes, qui n’ont pas fait l’objet detransferts de compétences de l’État, ontconnu un accroissement moyen annuel

de 3,2 % de ces dépenses au cours de lapériode considérée,

La loi de programmation desfinances publiques pour les années 2012à 2017 a fixé à 2,5 % en valeur la crois-sance annuelle de la masse salariale En2012, l’accroissement des dépenses depersonnel en 2012 est resté supérieur à2,5 % et à l’accroissement de 2011 danstoutes les catégories de collectivités,mais les départements sont proches del’objectif que fixe la loi de programma-tion. Des différences marquées entrecollectivités existent néanmoins

Dans les régions, les dépenses depersonnel ont augmenté de 3,5 % enmoyenne annuelle de 2009 à 2012. Cetaccroissement global masque des diffé-rences marquées entre régions. Dans lesdépartements, les dépenses de personnelse sont accrues de 2,4 % en moyenneannuelle de 2009 à 2012. La diversité estplus accentuée que pour les régions.Dans les communes et leurs groupe-ments, les dépenses de personnel ontaugmenté globalement de 3,0 % enmoyenne annuelle de 2009 à 2012. En2012, ces dépenses ont progressé de3,5 % pour le secteur (mais de 8,7 %pour les groupements).

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Les dépenses de personnel descollectivités locales

Une stabilisation deseffectifs à confirmer

La question des effectifs constitueun enjeu majeur, même si leur évolutionn’est pas la seule explication à la pro-gression de la masse salariale. Les don-nées sur les effectifs des collectivitéslocales sont disponibles tardivement :mi-2013, seules les données complètessur les effectifs de 2010 étaient publiées,de premiers éléments étant cependantdisponibles sur 2011. Les effectifs phy-siques de la fonction publique territo-riale (hors emplois aidés) ont connu uneforte progression depuis 2004 (19 %),due pour moitié aux transferts de com-pétences. Toutefois, ils augmentent peuen 2010 par rapport à 2009 (+ 18 000) etdiminuent même (- 4000) en équiva-lents-temps-pleins (ETP). Ce coup defrein n’a cependant pas infléchi l’aug-mentation des dépenses.

L’augmentation des effectifs est res-tée élevée pour les groupements à fisca-lité propre (+ 5,8 %). Néanmoins, le sys-tème d’information ne permet pas d’éta-blir ce qui revient, dans cette augmenta-tion, à l’exercice de nouvelles compé-tences transférées par les communes, nid’effectuer les corrections liées auxmises à disposition de personnel desgroupements au profit des communesou inversement.

En 2010, les taux d’administrationde la fonction publique territoriale, enéquivalents-temps-pleins pour 1000habitants, restent très hétérogènes sur le

territoire lorsqu’on les examine pardépartement. De même, les dépenses depersonnel des collectivités (par habitant)sont très diversifiées selon les départe-ments ou les régions.

Les outils de connaissanceet d’analyse des dépensesde personnel

L’analyse des facteurs d’évolutionest complexe en raison des limites desdonnées dont disposent les pouvoirspublics et des difficultés à appréhenderles conséquences des différents modesde gestions locaux.

Au plan national, pas moins de septentités recueillent ou publient des don-nées sur la fonction publique territorialeet les collectivités locales. Alors queselon les années, quatre à six rapportsfournissent des informations utiles surles dépenses de personnel et les effectifsdes collectivités, il n’existe pas de dispo-sitif public permettant la compréhen-sion globale des déterminants desdépenses de personnel des collectivités.

Les données disponibles présententdes lacunes persistantes. La difficulté durecueil d’informations tient notammentau nombre d’employeurs. Si les donnéessont désormais fiables pour les effectifsglobaux, les contrôles de cohérencequ’effectuent la direction générale del’administration et de la fonctionpublique et l’INSEE montrent que lescollectivités fournissent des élémentsqui restent largement perfectibles,

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notamment sur les filières et les cadresd’emploi des agents. Les informationssur les composantes de la dépense depersonnel (traitement brut, primes, coti-sations, etc.) et sur leur évolution, sontinexistantes de même que celles concer-nant la distinction entre les effets de car-rière et les effets de structure sur l’évo-lution du salaire moyen.

Les données sur les flux d’entréedans la fonction publique territoriale,ainsi que sur les promotions, la forma-tion et les absences au travail sontpubliées avec un décalage de trois ans.Leur fiabilité est de surcroît très incer-taine. Deux éléments restent très malappréhendés par le dispositif publicd’information : le degré d’externalisa-tion de la gestion de services, notam-ment du fait des délégations de servicespublics et les flux croisés d’agents entreles communes et leurs groupements.

De nombreux mouvements d’agentssont susceptibles d’intervenir entre lescommunes et le groupement auquelelles appartiennent, ce qui se traduit pardes flux financiers croisés entre collecti-vités. Les dispositifs de recueil d’infor-mations appréhendent très mal cesmouvements. Les données sur lesdépenses de personnel sont ainsi enta-chées d’une incertitude de l’ordre dequelques centaines de millions d’euros.

Une nécessaire maî-trise des dépensesde personnel

Si les dispositions législatives etréglementaires constituent un des déter-minants de la dépense de personnel descollectivités locales (comme de toutautre type d’employeur public voireprivé), les décisions propres aux collecti-vités locales contribuent, pour une largepart, à l’augmentation des dépenses.

Les effets des mesuresnationales

Une part de l’augmentation desdépenses de personnel des collectivitéslocales est liée à la politique de l’emploipublic. La commission consultatived’évaluation des normes (CCEN) estimeglobalement à 230 M€ en 2011 et à1 087 M€ en 2012, les coûts induits,pour les collectivités territoriales enannée pleine, par les textes qui lui ontété soumis au titre de la fonctionpublique territoriale (modification dutaux de cotisation employeur à laCNRACL ou relèvement du SMIC parexemple).

La Cour a cherché à estimer, pour2012, la part de l’augmentation desdépenses de personnel qui relève de lapolitique nationale de l’emploi public.

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Sur la base des éléments que les admi-nistrations ont fournis à la commission,en 2012, les mesures décidées au niveaunational représenteraient plus de 40 %de l’augmentation des dépenses de per-sonnel des collectivités locales.

Les dépenses de personnel des col-lectivités sont aussi contraintes par l’ef-fet de mesures législatives ou réglemen-taires de natures très diverses. L’actualitérécente en fournit plusieurs exemples :la réforme des rythmes scolaires, l’abro-gation de la journée de carence ouencore les contrats d’avenir.

Les leviers propres auxcollectivités locales

Une part importante des décisionsconcernant leurs dépenses de personnelrelève cependant des collectivités terri-toriales elles-mêmes. Les collectivitéslocales disposent de leviers multiplespour contrôler les dépenses de person-nel. Les effectifs constituent un élémentdéterminant de l’évolution de la massesalariale, mais de nombreuses autresdécisions des assemblées délibérantesinfluent sur cette dépense. Les margesd’inflexion restent significatives s’agis-sant du temps de travail, des régimesindemnitaires ou de la prévention decertaines absences pour raisons desanté. L’optimisation de l’organisationpeut aussi fournir des pistes d’écono-mies.

Une variation des effectifs de lafonction publique territoriale de 1 %,soit environ 18 000 agents, représente

une dépense de 560 M€ environ. Denombreuses collectivités ont vu leurseffectifs augmenter depuis quelquesannées et leurs dépenses s’accroître plusrapidement que les effectifs. Toutefois,devant les contraintes qui pèsent surleurs ressources, celles-ci se fixent deplus en plus fréquemment un objectifde croissance limitée de la masse sala-riale.

L’évolution de la masse salariale estaffectée par le rythme de déroulementdes carrières : celui-ci est aujourd’huitrès favorable pour les fonctionnairesdes collectivités territoriales. En effet,dans de nombreuses collectivités, lesavancements d’échelon se font systéma-tiquement à l’ancienneté minimale. Dela même manière, les collectivités choi-sissent fréquemment d’ouvrir les pro-motions à l’ensemble des agents suscep-tibles d’être promus. Des irrégularitésponctuelles mais néanmoins coûteusesont été observées par les chambresrégionales des comptes. Celles-ci ontégalement constaté une croissance desdépenses liées à des régimes indemni-taires onéreux voire irréguliers. Demême, l’augmentation des heures sup-plémentaires apparaît peu maîtrisée.

L’évolution des dépenses de person-nel tient également au temps de travaildes agents, la durée annuelle étant fré-quemment inférieure à la durée régle-mentaire : une remise en ordre s’imposeen ce domaine. Une meilleure préven-tion et un meilleur suivi des absencespour raison de santé pourraient égale-ment offrir des marges d’économies. De


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nombreuses collectivités pourraientprogresser dans la maîtrise des dépensesde personnel en adoptant des mesuresd’organisation et en améliorant la ges-tion prévisionnelle des ressourceshumaines.

Dans le secteur communal, lamutualisation des services au sein del’intercommunalité constitue une piste àdévelopper. Jusqu’à présent, le dévelop-pement de l’intercommunalité, s’il per-met une prise en compte accrue desbesoins, n’a pas été générateur d’écono-mies, bien au contraire. Une mutualisa-tion forte serait de nature à favoriser lamaîtrise des effectifs, au moins à moyenterme, notamment par la constitution deservices communs. Dans la pratique, lesexpériences de mutualisation de servicesdemeurent limitées.

Les collectivités devraient néan-moins être conduites à développer detelles mutualisations, sous la contraintebudgétaire croissante et en raison desdispositions législatives prévoyant la réa-lisation d’un schéma de mutualisation ausein des intercommunalités. À cet égard,la Cour estime que la constitution deservices au niveau des groupements(services communs ou services corres-pondant aux compétences transférées)est seule susceptible de permettre réelle-ment des gains de productivité àl’échelle de l’ensemble intercommunal.L’objectif d’une stabilité de cesdépenses en volume sur une durée plu-riannuelle à définir à l’échelle de chaqueensemble intercommunal pourrait êtrerecherché et encouragé.


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6 L’accès au crédit descollectivités locales

L’évolution del’offre de crédit

En 2011, le contexte du finance-ment des collectivités locales s’étaittendu, en raison de la diminution de l’of-fre, de la dégradation des conditionsfinancières des prêts bancaires et de leurinadéquation en termes de maturité auxbesoins. À l’inverse, l’année 2012 estmarquée par une détente progressivesur le marché du crédit à moyen ou longterme. Les emprunts nouveaux(17 Md€) ont été majoritairementcontractés en direct auprès des banques,de la Caisse des dépôts et consignations(CDC) sur fonds d’épargne, de laBanque européenne d’investissement(BEI). Les collectivités ont également eurecours de façon plus importante aumarché obligataire.

L’accès aux financements à courtterme pour les besoins de trésorerie estresté difficile. Cependant, au cours dusecond trimestre, une détente progres-sive s’est amorcée.

Un nouveaucontexte marquépar de fortes incer-titudes

La recomposition de l’offrede financement

Le marché de l’offre bancaire auxcollectivités locales est en profonderecomposition en raison du retrait de laBanque Dexia Crédit Local de France etde l’arrêt des financements exception-nels du Fonds d’épargne. Les prêts deLa Banque postale, en partenariat avec laCaisse des dépôts et consignations dansle cadre d’une co-entreprise, devraientreprésenter à terme une part significa-tive ; ceux-ci bénéficieront des finance-ments de la Société de FinancementLocal (SFIL) à travers sa filiale (la Caissefrançaise de financement local), nouvelétablissement contrôlé par l’État auquelDexia a cédé une large partie de sonencours de prêts aux collectivitéslocales.

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L’accès au crédit des collectivitéslocales

La production de la co-entrepriseLBP- collectivités locales financée par laSFIL/CAFFIL devrait atteindre unvolume de 5 Md€ par an en rythme decroisière. Il faudra sans doute attendre lafin de l’exercice 2013 pour porter unepremière appréciation sur la montée enpuissance de ce nouvel acteur du finan-cement des collectivités locales.

Le problème des empruntsstructurés

Depuis le début des années 2000,une part croissante de l’endettement descollectivités locales a été contractée sousla forme d’emprunts dits « structurés ».

Un rapport du Gouvernement arecensé 1 478 collectivités concernéesavec un encours d’emprunts les plus ris-qués de 14 Md€, soit 9 % du total de ladette des collectivités locales. Dans l’en-cours de celles-ci, les emprunts structu-rés à risques représentaient 18 % enmoyenne.

Diverses solutions ont été envisa-gées pour régler les problèmes rencon-trés. Elles se heurtent toutefois auxsituations les plus obérées. La difficultéde trouver une solution globale tient à lacomplexité et à la diversité des contrats,mais aussi aux montants des indemnitésdues dans certains cas de refinancement.Depuis plusieurs années, des possibilitésde sécurisation de certains empruntssont apparues. De nombreuses collecti-vités ont ainsi procédé à des réaménage-ments de leur dette.

Différents rapports ont par ailleurspréconisés d’autres voies allant de l’apu-rement du stock existant sous l’égide del’État à la prise en charge des pertesfinancières constatées par chaque collec-tivité concernées. Un fonds de soutiende 50 M€ a été créé par la loi de financesrectificative pour 2012. Si un tel fondspeut avoir une utilité pour contribuer àrégler la situation de petites collectivitéslocales, il n’est pas à la hauteur desenjeux financiers du problème pris dansson ensemble.

Ainsi que l’avait recommandé laCour, la loi du 26 juillet 2013 de sépara-tion et de régulation des activités ban-caires a instauré un dispositif interdi-sant, pour l’avenir, aux collectivitéslocales de souscrire des emprunts àrisques.

Un certain nombre de collectivitésont opté pour la voie contentieuse. Lenombre d’assignations a progressé aupremier semestre 2013. Dans un juge-ment du tribunal de grande instance deNanterre, les stipulations d’intérêt ontété annulées en raison de l’absence dutaux effectif global (TEG) dans laconfirmation des conditions essentiellesdes contrats entre les parties. Cette déci-sion a été frappée d’appel. Elle laisseouverte plusieurs questions qui sont fac-teurs d’incertitude.

Dans un communiqué de presse endate du 18 juin 2013, les ministres char-gés de ce dossier ont réaffirmé lavolonté du Gouvernement d’apporterune solution pérenne et globale au pro-

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blème des emprunts structurés les plussensibles. Un nouveau fonds de soutienpluriannuel est proposé dans le projet deloi de finances pour 2014. Il sera doté demoyens significatifs, notamment par unecontribution du secteur bancaire. LeGouvernement soumet également auParlement une disposition législativepermettant d’assurer la sécurisation juri-dique des contrats ayant omis une men-tion explicite du taux effectif global.

La solution ne saurait aboutir,cependant, à dégager de toute responsa-bilité les collectivités ayant souscrit cetype d’emprunt à risques, quel que soitle rôle des banques dans cette affaire.

Le nécessaire renforce-ment de l’informationfinancière

Entre 2010 et 2013, les annexes desétats financiers ont été modifiées afind’améliorer les informations relatives àla dette des collectivités territoriales.Toutefois ces documents sont perfecti-bles, notamment en ce qu’ils ne sont pasharmonisés entre les différents niveauxde collectivités. Par ailleurs, un projet està l’étude afin d’adapter les exigencesd’information au risque encouru.

En outre, le cadre normatif applica-ble aux comptes des collectivités territo-riales devrait évoluer suite à l’avis de juil-let 2012 du conseil de normalisation descomptes publics, afin de prévoir, ainsique la Cour l’avait recommandé, le pro-

visionnement, dans certaines condi-tions, des risques financiers liés auxemprunts structurés.

Les perspectives2013 et au-delà

D’une façon générale, l’offre de cré-dits devrait permettre de couvrir lesbesoins de 2013. L’amélioration consta-tée depuis le deuxième semestre 2012devrait se poursuivre. Depuis le secondsemestre 2012, il est constaté, une pour-suite du mouvement d’allongement de ladurée des prêts, engagé fin 2012. Enoutre, Le Fonds d’épargne géré par laCaisse des dépôts et consignations et laBanque européenne d’investissementmettent en place des dispositifs permet-tant de pallier les carences du marchésur les prêts de long terme (supérieurs à20 ans). Les conditions de taux des prêtsde moyen ou de long terme, se déten-dent. Pour les prêts à court terme (infé-rieurs à 1 an), la production bancairedemeure marginale au regard des enga-gements. La Banque postale devraitassurer la couverture d’une majorité desbesoins en ce domaine.

À terme, le paysage des prêteurs ausecteur public local, déjà transformésuite au plan de résolution de Dexia et àla montée en charge de la Banque pos-tale et des établissements spécialisés(SFIL et CFFL) devrait encore s’étoffer.En effet, la création d’une agence definancement des collectivités locales

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apparaît constituer une perspectivequasi certaine. La loi du 26 juillet 2013de séparation et de régulation des activi-tés bancaires autorise cette création.Outre les règles normatives auxquellesl’établissement sera soumis pour sonfonctionnement, sous le contrôle del’Autorité de contrôle prudentiel et derésolution (ACPR), il devrait, pouratteindre ses objectifs de production etde prix offrir un niveau de garantie jugésuffisant par les marchés, en l’absencede garantie de l’État. Le mécanisme degarantie solidaire des collectivités mem-bres de l’agence et simultanémentemprunteuses constituera un point clefde la réussite du projet. Il en va demême de la constitution des fonds pro-pres et des réserves de liquidités dont lesniveaux seront appréciés par l’Autoritéde contrôle prudentiel et de résolutionainsi que le marché.

Cette création ne devrait pas inter-venir avant l’exercice 2014. Son activité,dans un premier temps, devrait proba-

blement se limiter à des montants peuimportants. Il restera à voir sur la duréesi l’inclusion d’un tel établissement spé-cialisé dans le monde bancaire françaisest de nature à apporter une réponseadéquate aux attentes qui n’auraient paspu être satisfaites par ailleurs.

Au-delà, force est de constater uneévolution vers un empilement des dis-positifs publics. Ces derniers comporte-ront, en effet le Fonds d’épargne sur lesenveloppes dédiées décidées par leGouvernement, l’ensemble constituépar La Banque postale, la SFIL et laCAFILL ainsi que la future agence definancement des collectivités locales.Leur coexistence ne garantit pas a prioril’usage au meilleur coût, pour le contri-buable, des deniers publics engagésdirectement sur fonds propres et indi-rectement dans les mécanismes degarantie mis en place ou à mettre enplace. De plus, il est important de s’assu-rer de la bonne allocation des ressourcesaux investissements locaux.

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Conclusion

L’appréciation des finances locales ne peut faire abstraction de leur participation aux équi-libres globaux des finances publiques.

Dans le contexte particulier des engagements de la France tendant à réduire les déficits et l’en-dettement publics, il apparaît plus que jamais nécessaire d’apprécier la situation et les perspectivesfinancières des collectivités territoriales dans un cadre plus large tenant compte de la nécessité demieux conjuguer les efforts de l’État et des administrations locales pour parvenir à une réductiondurable de la dépense publique.

L’organisation décentralisée de la République et les principes constitutionnels de libre admi-nistration et d’autonomie financière des collectivités territoriales rendent peu aisée la définition d’ob-jectifs financiers (dépenses, recettes, solde) présentant un caractère contraignant pour les collectivitésterritoriales et leurs groupements.

Une gouvernance financière permettant à l’État d’assumer pleinement les responsabilités quidécoulent des engagements européens de la France reste à construire en ce qui concerne le secteurpublic local. Un tel dispositif devrait associer les collectivités territoriales à la définition des objec-tifs financiers qui les concerne et permettre de veiller à leur respect Dans le contexte présent, leurparticipation à l’effort de redressement des comptes publics est appelée à se renforcer. À cet égard lafiabilisation accrue des données financières agrégées des collectivités locales constitue un accompagne-ment technique nécessaire afin que celles-ci puissent servir de base à un diagnostic partagé par l’en-semble des parties prenantes.

Les collectivités territoriales ne sauraient s’exonérer des contraintes qui résultent du rétablis-sement de l’équilibre des comptes publics.

À cet égard, les décisions annoncées par le Premier ministre et mises en œuvre par le projetde loi de finances pour 2014 aboutissent à transférer sur l’État et sur les contribuables une partiede l’effort demandé aux collectivités locales.

La baisse des concours de l’État pourrait s’accompagner d’une hausse des impôts locaux quiréduirait les capacités contributives des ménages et des entreprises dans un contexte où le taux glo-bal des prélèvements obligatoires est déjà très élevé. La hausse du plafond applicable aux droits demutation est de nature à réduire la capacité contributive des redevables (pour une recette escomptéede 1,2 Md€). Parallèlement, l’État verra ses recettes diminuer d’environ 830 M€ pour les seules

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Conclusion

annonces concernant les départements tandis que les transferts de fiscalité envisagés pour les régionsse traduiront par une diminution de la croissance spontanée de ses recettes fiscales. Ces chiffres sontà mettre au regard de la baisse des dotations de 1,5 Md€ en 2014.

C’est pourquoi, ainsi que la Cour l’a déjà indiqué, une diminution modulée des concoursfinanciers en fonction des marges financières des différentes catégories de collectivités aurait été pré-férable du point de vue du redressement des finances publiques prises dans leur ensemble. Cetteoption reste encore possible pour 2015.

La réforme de la fiscalité locale de 2010 n’est pas stabilisée.

Cette réforme a fait naître de fortes incertitudes quant au montant des ressources fiscales deremplacement, à leur localisation, à leur dynamisme et à la compensation des pertes éventuellementsubies au-delà de l’année 2011. Elle fait également apparaître une différenciation croissante dansl’évolution des catégories de collectivités territoriales pour lesquelles le degré de contrainte financièreest différent. De ce point de vue, une distinction doit être faite entre le secteur communal (les com-munes et leurs groupements) d’une part, et les départements et les régions, d’autre part. Ces diver-gences d’évolution entre catégories de collectivités sont à apprécier au regard de la dynamique de leursrecettes et de leurs dépenses.

Un réexamen d’ensemble de l’allocation des ressources fiscales sera inévitable à terme dans lamesure où la réforme de 2010 aboutit à une situation instable comme l’attestent les demandes deressources nouvelles exprimées par les départements et les régions. Les ajustements ponctuels desti-nés à satisfaire une partie de ces demandes seront inefficaces en termes de redressement des financespubliques dès lors qu’ils seront effectués au détriment des ressources nécessaires à l’État et qu’ilsréduiront l’incitation à la maîtrise globale des dépenses. Ils seront, en outre, insuffisants pour résor-ber les divergences d’évolution entre catégories de collectivités. Dès lors, une réallocation des ressourcesfiscales entre ces dernières, établie sur la base des compétences exercées, serait à envisager.

En tout état de cause, dans un contexte de forte contrainte budgétaire pour l’État, les situa-tions différenciées entre collectivités au sein d’une même catégorie devraient être atténuées par un ren-forcement sensible de la péréquation « horizontale ». Les dispositifs existants pour le bloc commu-nal et les départements devraient continuer d’être renforcés. S’agissant des régions, le mécanismeembryonnaire qui existe n’est pas à la hauteur d’un véritable objectif de péréquation et serait àdévelopper. L’accroissement du rôle de la péréquation horizontale est rendu plus nécessaire encorepar la baisse des dotations de l’État en 2014 et 2015.

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Conclusion

Les collectivités locales doivent rechercher des pistes d’économies.

Le freinage des dépenses de fonctionnement est nécessaire. L’examen de la situation finan-cière des collectivités locales en 2012 met en évidence la poursuite d’une hausse tendancielle descharges de fonctionnement que la contrainte budgétaire n’a pu que freiner. C’est notamment le casen ce qui concerne les dépenses de personnel compte tenu du glissement vieillesse technicité (GVT)qui caractérise la fonction publique territoriale, de l’octroi de régimes indemnitaires en progressionconstante ou d’une durée du travail parfois inférieure à la durée légale.

Des marges d’économies permettant de ralentir l’évolution des charges existent également dansd’autres domaines, la gestion du patrimoine, les aides aux entreprises ou l’organisation des servicespublics locaux par exemple. Des propositions en ce sens ont été faites par la Cour dans son dernierrapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2013.

Les efforts de mutualisation des moyens entre collectivités locales qui ont été entrepris n’ontpas encore donné tous les résultats qu’on en pouvait attendre. Leur poursuite doit être une prioriténationale en même temps que locale : s’agissant du bloc communal, seule une mutualisation porteused’économies d’échelle en même temps que d’amélioration du fonctionnement des services publics estde nature à permettre une évolution maîtrisée des coûts de ce secteur et elle doit pouvoir être appré-ciée dans une vision agrégée des finances du groupe constitué par l’intercommunalité et ses communesmembres.

Au-delà des efforts qui peuvent être entrepris dans le cadre actuel, il importe que le nouvelacte de décentralisation intègre explicitement un objectif de rationalisation et d’efficience de l’exer-cice des compétences par les différents niveaux de collectivités. Le besoin de clarification des compé-tences et de coordination des acteurs est aujourd’hui une condition parmi d’autres, mais essentiellede l’assainissement des finances publiques de la France. Une organisation plus rationnelle et plusefficace devrait permettre des économies importantes sans remettre en cause les services fournis à lapopulation.

Récapitulatif des orientations et recommandations

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Orientations à moyen terme :

Pour l’État :

–définir une trajectoire de mise àniveau du système financier et compta-ble public local afin de permettre derépondre pleinement aux dispositionsprévues par la directive du Conseil del’Union européenne du 8 novembre2011 sur les exigences applicables auxcadres budgétaires des États mem-bres ;

–mettre en place l’agrégation descomptes locaux notamment pour lesintercommunalités avec une agréga-tion des comptes du groupement etdes communes membres, et pour cefaire :

• clarifier et fiabiliser la comp-tabilisation des flux croisés au seind’une même entité, entre budget prin-cipal et budgets annexes, et entre lescollectivités territoriales et les établis-sements publics locaux, en particulierles communes et les groupements dontelles sont membres ;

–étendre le champ d’applicationet fiabiliser le processus de centralisa-tion nationale des comptes locaux(données relatives au bilan et au horsbilan).

Pour l’État et les grandes collecti-vités territoriales ou établissementspublics de coopération intercommu-nale :

– ouvrir un débat sur le choixentre le maintien du système budgé-taro-comptable actuel et l’évolutionvers un système qui, comme pourl’État, distinguerait comptabilité géné-rale et comptabilité budgétaire ;

– mettre en place, dans uncadre défini par la loi, une expérimen-tation, sur la base du volontariat, dedispositifs visant à s’assurer de la régu-larité, de la sincérité et de l’image fidèledes comptes des collectivités et établis-sements publics de coopération inter-communale les plus importants, coor-donnés par la Cour des comptes.

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Les recommandations de laCour :

En ce qui concerne la trajec-toire de l’ensemble des financeslocales :

– préciser, en application del’article 4 de la loi organique du17 décembre 2012 relative à la pro-grammation et à la gouvernance desfinances publiques, les règles d’enca-drement des dépenses, des recettes etdu solde des administrations publiqueslocales justifiées par les engagementsde redressement des financespubliques pris dans le programme destabilité de la France ;

– décliner les règles ainsi poséesdans un pacte de gouvernance desfinances locales élaboré au sein duHaut conseil des territoires ou de toutautre instance équivalente ;

– mettre en œuvre, pour 2015,la baisse des concours financiers del’État selon une logique de péréquationentre les catégories de collectivités etau sein de celles-ci ;

En ce qui concerne la qualité del’information financière et compta-ble :

Pour l’État en association avec lesélus locaux, définir une trajectoire deprogrès ainsi qu’il suit :

– améliorer la lisibilité et l’intel-ligibilité des états financiers des CEPLen éliminant les informations inutilesou redondantes, en simplifiant etmodernisant leur présentation et en lescomplétant dans les domaines où ilssont insuffisants ;

– renforcer la fiabilité de l’in-formation financière des CEPL,notamment en ce qui concerne lesobligations de recensement exhaustifde leurs actifs et de leurs passifs et deproduction d’informations détailléessur leurs engagements pluriannuels ;

– ouvrir le chantier deconstruction d’un compte financierunique, sous l’égide du comité relatif àla fiabilité des comptes locaux, et ens’appuyant sur les possibilités offertespar la numérisation et la dématérialisa-tion des comptabilités.

Pour les grandes collectivités etEPCI :

– mettre en place les moyens etles procédures d’un contrôle internecomptable et financier approprié, ens’inspirant des meilleurs pratiques descollectivités les plus avancées en cedomaine.

En ce qui l’allocation des res-sources :

–réexaminer l’allocation des res-sources fiscales entre catégories de col-

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lectivités territoriales afin de doter cha-cune d’une base suffisamment assuréesur la durée au regard de leurs charges,cette réallocation étant neutre pourl’Etat ainsi que pour la sécurité socialeet ne devant pas alourdir la fiscalitélocale prise dans son ensemble ;

– renforcer les dispositifs depéréquation « horizontale » afin delimiter les disparités de situation entrecollectivités appartenant à une mêmecatégorie.

En ce qui concerne la maîtrisedes dépenses de personnel :

– confier au futur Haut conseildes territoires ou à toute instance équi-valente, l’élaboration, dans le cadrecontractuel des finances locales pro-posé par ailleurs par la Cour, d’engage-ments réciproques entre l’État et lescollectivités territoriales portant sur lesobjectifs de maîtrise des évolutions dela dépense afférente à la fonctionpublique territoriale ; fonder ces enga-gements sur un bilan partagé établis-sant les raisons des variations obser-vées des dépenses de personnel et lescontributions respectives de la régle-mentation et de la gestion locale.

S’agissant de l’État :

– prendre en compte l’objectifde maîtrise des dépenses de personnel

dans les collectivités territoriales à l’oc-casion de toute décision concernant lepoint d’indice, de toute modificationd’une grille indiciaire, de toute mesurerelative au statut d’un corps ou concer-nant un avantage catégoriel ou spéci-fique ;

– rendre obligatoire dans la loi,pour les collectivités les plus impor-tantes, en introduction au débatd’orientation budgétaire, un rapportportant notamment sur les engage-ments pluriannuels en matière destructure et d’évolution des dépensesde personnel et des effectifs ;

– créer une incitation financièreau sein de l’enveloppe des concoursfinanciers de l’État en faveur de lamutualisation effective, et mesurabledans ses effets, des services entrecommunes et groupements ;

– bâtir un système d’informa-tion complet sur l’évolution des effec-tifs par niveau de collectivité et sur lesdifférents éléments d’évolution de lamasse salariale.

S’agissant des collectivités terri-toriales et des groupements :

– prendre sans tarder lesmesures nécessaires pour assurer lerespect de la durée légale du temps detravail et la réglementation sur lesrégimes indemnitaires ;

Récapitulatif des orientationset recommandations

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– renforcer la gestion prévi-sionnelle des emplois et des compé-tences et user si nécessaire de l’ensem-ble des leviers de contrôle deseffectifs ;

– compléter les bilans sociauxde toutes indications sur le respect destemps de travail réglementaires et surle programme de lutte contrel’absentéisme ;

– lorsqu’une mutualisation estengagée, vérifier après deux ou troisans, qu’elle se traduit par une écono-mie sur les budgets de fonctionnementagrégés du groupement et des com-munes membres et mesurer celle-ci.

En ce qui concerne l’accès aucrédit des collectivités locales :

– prendre dans les meilleursdélais les mesures règlementaires d’ap-plication de la disposition nouvelleintroduite par la loi de séparation et derégulation des activités bancaires enca-drant pour l’avenir la capacité des col-lectivités territoriales et de leurs grou-pements à contracter des emprunts auregard des risques que ceux- ci peuventprésenter ;

– adapter les exigences enmatière d’information et de donnéesdes états financiers sur la dette, en lesmodulant selon le seuil démogra-phique des collectivités et des établis-sements publics locaux concernés eten simplifiant ou en aménageant lesétats qui peuvent l’être eu égard à lanature des emprunts concernés ;

–mettre en œuvre les recomman-dations issues de l’avis du CNoCP du3 juillet 2012 concernant le provision-nement des risques financiers prispour les emprunts structurés ;

– pour les collectivités les plusimportantes, enrichir les documentsprésentés lors du débat d’orientationbudgétaire d’un rapport sur la stratégiede gestion de la dette et sur les résul-tats obtenus au cours du dernier exer-cice ;

– mettre en place des statis-tiques globales au niveau national surla dette des collectivités locales(notamment en termes de maturité etd’exposition au risque de taux) à partirdes états financiers exigés de celles-ci.

Documents

Synthese du rapport thematique sur les finances publiques locales