COUR DES COMPTES

La politique de développementdes énergies renouvelables

Juillet 2013

g Avertissement

Synthèsedu Rapport public thématique

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture etl’utilisation du rapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations et des organismesfigurent à la suite du rapport.

Sommaire

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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Les énergies renouvelables progressent sans atteindreles objectifs fixés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2 Une conjonction de difficultés . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

3 Le besoin de choix de long terme soutenables . . . . .13

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

Introduction

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La politique énergétique française est en pleine transition. Historiquement dotée d’uneénergie moins carbonée et d’une électricité moins chère que la plupart des autres

grandes puissances industrielles, notamment en raison de son parc nucléaire, la France s’estnéanmoins fixé des objectifs plus ambitieux que la majorité des pays européens en matière deproduction d’énergies renouvelables.

Cette politique est mise en œuvre par un grand nombre d’acteurs publics et privés. La direc-tion générale de l’énergie et du climat (DGEC), chargé du pilotage général, l’Agence de l'envi-ronnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le Commissariat général au développe-ment durable (CGDD) et la Commission de régulation de l’énergie (CRE), autorité de régu-lation du marché, en constituent le « noyau dur ». Le paysage des acteurs privés est beaucoupplus fragmenté, particulièrement diversifié et pas toujours structuré. Les grands industriels etproducteurs, au premier rang desquels EDF et GDF-Suez, côtoient une multitude dePME/TPE, voire, souvent, de simples particuliers.

Cette mise en oeuvre intervient dans une période de profonds bouleversements et d’incerti-tudes sur les marchés de l’énergie, à la suite de la catastrophe de Fukushima et des réactionsqu’elle a suscitées, et du développement, notamment en Amérique du Nord, des hydrocarburesnon conventionnels.

Aux termes de la directive européenne de 2009, les énergies renouvelables sont produitesà partir de sources non fossiles renouvelables. Elles peuvent servir à la production d’électricitéet/ou de chaleur (biomasse, biogaz, pompes à chaleur aérothermiques et géothermiques, éner-gies solaire et géothermique) ou seulement à la production d’électricité (énergies éolienne, hydrau-lique, marémotrice/houlomotrice, solaire photovoltaïque, etc.). La Cour ayant déjà publié unrapport public thématique sur les biocarburants, ces derniers ont été exclus du champ de l’étude.Seules les énergies renouvelables servant à la production de chaleur et d’électricité sont doncconcernées ici. g

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1 Les énergies renouvelablesprogressent sans atteindreles objectifs fixés

Depuis trente ans, l’Union euro-péenne s’est engagée en faveur du déve-loppement des énergies renouvelablesafin de réduire les impacts de saconsommation énergétique sur l’envi-ronnement, d’accroître son indépen-dance énergétique mais aussi d’ouvrir denouvelles perspectives de croissanceéconomique et d’emploi. Avec l’adop-tion du paquet « énergie - climat » en2009, les États se sont fixé des objectifsplus élevés et plus contraignants encore.La France s’est également engagée surcette voie mais avec de fortes particula-rités par rapport à ses voisins.

Les avantages du mix énergétique français

La production électrique françaiseest faiblement émettrice de CO2 en rai-son des productions nucléaire et hydrau-lique (86,8 % de la production électriquenationale en 2011). Ainsi, la France nereprésente que 1,1 % des émissions degaz à effet de serre (GES), alors qu’ellecontribue pour 5,5 % au PIB mondial.

La France se situe également au9ème rang des 28 États-membres del’Union européenne pour le prix del’électricité, et au premier rang par rap-

port à ses voisins (Espagne, Italie,Allemagne, Belgique).

Les énergies renouvelables sontplus utilisées pour la production de chaleurque d’électricité

En 2011, les énergies renouvelablesproduisent en France de la chaleur pour59,4 %, et de l’électricité pour 40,6 %.

Longtemps moins encouragée auniveau européen et français, la produc-tion de chaleur progresse depuis 2005 etconstitue le premier usage des res-sources renouvelables, devant l’électri-cité. Elle est essentiellement le résultatde l’exploitation de la biomasse, pre-mière source de chaleur renouvelable(87,4 %).

La production électrique renouvela-ble augmente également depuis 2005mais reste caractérisée par la place pré-pondérante de l’hydroélectricité, mêmesi l’énergie éolienne progresse régulière-ment et si la production photovoltaïquea connu une forte progression à partirde 2009 sans toutefois atteindre unniveau qui la rende significative dans lemix énergétique renouvelable français.

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Les objectifs sontencore éloignés malgré de véritablesprogrès

La France s’est engagée auprès de laCommission européenne à atteindre 23 % de sa consommation finale bruted’énergie à partir de sources renouvela-bles à l’horizon 2020. Elle se situe ainsi,derrière l’Irlande, le Danemark et leRoyaume-Uni, parmi les quatre Etats

des 28 qui auront les efforts les plusimportants à accomplir.

Ses objectifs ont d’ores et déjàconnu un début de réalisation, davan-tage marqué pour l’électricité que pourla chaleur.

En 2011, la France se situait ainsidans la moyenne des États européenspour la part des énergies renouvelablesdans la consommation finale bruted’énergie et respecte globalement sa tra-jectoire, dans chacun des segments.

Les énergies renouvelables progressent sans atteindre lesobjectifs fixés

Graphique n° 1 : proportion d’énergies renouvelables par secteur en France etobjectifs à 2020

Source : Cour des comptes

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Les énergies renouvelables progressent sans atteindre les

objectifs fixés

Pour autant, les efforts restant àaccomplir dans les secteurs de l’électri-cité et de la chaleur renouvelables entre2011 et 2020 représentent respective-ment six et sept fois ce qui a été réaliséentre 2005 et 2011. Dans ce contexte,

les premiers retards enregistrés dès 2011dans la production d’énergies de sourcesrenouvelables éloignent la perspectived’atteindre les objectifs fixés pour 2020.

Tableau n° 1 : proportion des énergies renouvelables en 2011

Part d’énergies renouvelables par secteur Cibles 2011 Réalisations 2011

Chaleur et refroidissement 18 % 16,5 %

Electricité 16 % 16,3 %

Transport 6,9 % 6,7 %

Total 13,5 % 13,1 %

Source : CGDD / SoeS

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2 Une conjonction de difficultés

Des coûts de production élevés

Les coûts de production des éner-gies renouvelables restent aujourd’huiencore élevés par rapport au prix desautres sources d’énergie. Ils sont, enoutre, très variables entre les filièresmais aussi au sein même d’une filière, enraison de la grande diversité des paramè-tres entrant en jeu (niveau de risque,caractéristiques techniques des installa-tions, implantation géographique, etc.).

Certaines filières sont encore loindes coûts de production actuels del’électricité nucléaire (49,5 €/MWh en

2011), notamment le solaire photovol-taïque et thermique, malgré une baisseconstante des prix des composants.

Pour la production d’électricité, etselon les chiffres de l’ADEME, l’éner-gie hydraulique est la moins chère (43 €/MWh - 188 €/MWh) tandis que lafilière éolienne terrestre apparaît dansune position intermédiaire, avec descoûts compris entre 62 €/MWh et 102 €/MWh.

Pour la production de chaleur, lesfilières biomasse et géothermie présen-tent, dans certaines conditions, descoûts de production peu élevés (respec-tivement 56 €/MWh - 223 €/MWh et50 €/MWh -127 €/MWh).

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Source : Cour des comptes - données ADEME

Des dispositifs de soutien complexes,instables et à l’efficacité variable

L’État met en œuvre des moyens desoutien aux multiples formes, souventcomplexes et notamment :

- achat par EDF et les entrepriseslocales de distribution (ELD) de la pro-duction à un prix garanti supérieur auprix de marché. L’excédent de coût estpris en charge par la contribution au ser-vice public de l’électricité (CSPE), autre-

ment dit par les consommateurs d’élec-tricité ;

- aide fiscale à l’investissement, prin-cipalement par le crédit d’impôt déve-loppement durable et par la TVA à tauxréduit pour les travaux dans les loge-ments de plus de deux ans ;

- subventions aux installations deproduction thermique renouvelable -biomasse et réseaux de chaleur, à l’ex-ception des particuliers, par le biais dufonds chaleur géré par l’ADEME ;

- co-financement de la recherche etdu développement.

Filières Coûts de production en €/MWh(actualisation 8 %)

Solaire thermique 195-689

Solaire photovoltaïque 114-547

Solaire thermodynamique 94-194

Eolien en mer 87-116

Eolien terrestre 62-102

Méthanisation 61-241

Biomasse 56-223

Géothermie 50-127

Hydroélectricité 43-188

Tableau n° 2 : coûts actualisés de production par filière (fourchettes)

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Tous ont connu, selon des modalitésdifférentes, des difficultés dans leurapplication, dues notamment à une tropgrande instabilité et parfois à un manquede cohérence du cadre juridique.

Des obstacles nonfinanciers

L’organisation des pouvoirs publics

L’État s’est insuffisamment organisépour assurer la mise en œuvre de la poli-tique. Son expertise des filières indus-trielles, des emplois et des coûts de pro-duction est insuffisante. Il ne procèdepas aux évaluations de l’impact socio-économique de ses décisions si bien queles tarifs de rachat de l’électricité renou-velable ne sont pas toujours bien ajustés.Ses capacités de contrôle sont notable-ment insuffisantes, alors que des cas defraudes sont d’ores et déjà avérés.

Le cadre juridique

L’État a insuffisamment adapté lecadre juridique qui permettrait de mieuxassocier les collectivités locales à la réali-sation de ses objectifs. Les instrumentsexistants - les schémas régionaux du cli-mat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) etles plans climats énergie territoriaux(PCET) - n’ont pas permis d’atteindre

les résultats escomptés. À cela s’ajoutentla multiplicité et la complexité des textes.À titre d’exemple, pour la filièreéolienne notamment et en dépit de sim-plifications récentes, il faut deux foisplus de temps pour implanter un champd’éoliennes en France qu’en Allemagne.

Les problèmes techniques

Ils sont de plusieurs natures :- nécessité à terme d’adapter le

réseau électrique, fondé actuellementsur un petit nombre de centres de pro-duction, à des sources de productionbeaucoup plus décentralisées ;

- gestion de l’intermittence des pro-ductions d’électricité éolienne ou solaire,même si aujourd’hui ce point est sur-monté ;

- absence de méthodes de stockagepeu coûteuses d’électricité.

Des limites physiques et des conflits d’usage

Enfin le développement durable desénergies renouvelables se heurte à deslimites physiques (potentiel hydraulique,régime des vents, par exemple) maisaussi à des conflits d’usage pourcertaines sources : création de nouvellescentrales hydroélectriques ou respect dela biodiversité par exemple, ou encoreconcurrence pour l’emploi des res-sources forestières.

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3 Le besoin de choix de longterme soutenables

La réalisation des objectifs fixéspour 2020 et au-delà devrait avoir uncoût élevé pour la collectivité. La soute-nabilité de la politique sur le long termesuppose donc de rentabiliser la produc-tion d’énergies renouvelables par le jeudu marché afin de réduire le soutienpublic. Cela passe d’abord par une valo-risation du coût du carbone au justeprix.

Il conviendrait également de ciblerles moyens sur les filières et sur les dis-positifs de soutien les plus efficaces.

Le soutien aux énergies renouvelablesa un coût élevé

Les dépenses supportées par la col-lectivité pour le développement desfilières d’énergies renouvelables dans laproduction d’électricité et de chaleur sesont élevées au total à 14,3 Md€ entre2005 et 2011.

La contribution au service public del’électricité (CSPE), le crédit d’impôt

développement durable (CIDD) et laTVA à taux réduit pour les travauxd’amélioration des logements ancienssont les trois mesures les plus coûteusespour la collectivité.

Elles connaissent une augmentationsignificative depuis 2005, essentielle-ment en raison de la hausse de la CSPErelative aux énergies renouvelables, maiscette progression apparait encore limitéeau regard de celle qui pourrait être enre-gistrée en 2013. Pour cette seule année,en effet, la CSPE devrait, selon laCommission de régulation de l’énergie(CRE), s’élever à 3 Md€, dont 2,1 Md€pour la filière solaire photovoltaïque.

Entre 2012 et 2020 (9 ans), sansbouleversement de la politique menéejusqu’à présent, le volume global de laCSPE liée aux énergies renouvelablespourrait atteindre environ 40,5 Md€,directement supportés par les consom-mateurs d’électricité, particuliers ou pro-fessionnels, contre 3,3 Md€ au totalentre 2005 et 2011 (7ans).

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En Md€ 2005 2007 2011

CSPE 89 323 1464

CIDD 339 1092 659

TVA taux réduitpour les travaux

d’amélioration deslogements anciens*

257 257 257

Fonds chaleur - - 231

Recherche et déve-loppement** 43 80 200

Total 728 1752 2811

Source : Cour des comptes*Estimation de la valeur moyenne annuelle sur un total de 1800 M€.** Hors recherches sur le stockage et programmes transversaux.

Tableau n° 3 : coût total de la politique de soutien aux énergies renouvelablespour la période 2005 à 2011

Les retombées économiques restentinsuffisantes

Les retombées socio-économiquesdes mesures engagées ne sont pasencore à la hauteur du coût constaté.Les filières industrielles françaises,insuffisamment structurées, n’ont pasencore acquis de position significativesur le marché mondial. Ainsi, la filière

solaire photovoltaïque, déjà largementaffaiblie par la concurrence chinoise, aété, en outre, déstabilisée par les à-coupsde la politique de soutien. La filièreéolienne en mer est très largementdépendante des perspectives du marchéen mer du Nord, pour l’instant incer-taines.

En dépit d’estimations fragiles sur leplan méthodologique (les emploisinduits ne sont pas inclus, par exemple),le nombre brut d’emplois directs est

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passé globalement de 58 460 en 2006 à83 260 en 2012, après un pic en 2010 à 98 580. La filière solaire photovoltaïquea connu la baisse la plus significative,conséquence de la baisse du soutien dela politique à partir de 2010. Ces estima-tions restent cependant très en retraitdes ambitions exprimées dans le pland’action national de la France en faveurdes énergies renouvelables de 2009 quiévoquait la création de « plusieurs cen-taines de milliers d’emplois ».

En outre, certains impacts de la poli-tique n’ont pas été anticipés, notammentla désorganisation du marché de l’éner-gie. La montée en puissance des énergiesrenouvelables, bénéficiant d’une garan-tie d’achat quel que soit l’équilibre del’offre et de la demande sur le marché,accentue la volatilité des prix et diminuela rentabilité des centrales thermiques àgaz, pourtant nécessaires à la gestion despointes de consommation.

Des paramètres insuffisamment pris encompte jusqu’à présent

Les effets de la politique en faveurdu développement des énergies renou-velables ne sauraient être mesurés à laseule échéance de 2020. En effet, dès2005, la France, à l’instar de l’Unioneuropéenne, a considéré son engage-ment à plus long terme avec, notam-ment, la division par quatre de ses émis-

sions de gaz à effet de serre à l’horizon2050.

En outre, l’ambition de réduire lapart du nucléaire dans le mix énergétiqueà l’horizon 2025, annoncée par lePrésident de la République à l’issue de laconférence environnementale de sep-tembre 2012, engage nécessairement laFrance sur plusieurs décennies. La poli-tique énergétique doit donc rester soute-nable dans cette perspective.

À cette fin, les émission de CO2 doi-vent pouvoir être valorisées à leur justevaleur, soit par des mécanismes de mar-ché, soit par la fiscalité, ce qui n’est pasle cas aujourd’hui. En raison de l’ab-sence d’un marché efficace du carbone,la valorisation du CO2 n’entre pas encompte dans les calculs des coûts deproduction des différentes sourcesd’énergie. Ainsi, le carbone estaujourd’hui évalué, dans le systèmecommunautaire d’échange de quotasd’émission (SCEQE) de l’Union euro-péenne, mis en place depuis 2005, auxalentours de 5 € la tonne. Or ce prix nepermet pas de rentabiliser économique-ment la production d’énergies renouve-lables.

Pour éviter les effets déstabilisantsde la production d’électricité renouvela-ble sur le marché (prix déconnectés descoûts, bouleversement de l’ordre d’appeldes centrales, chute de la rentabilité descapacités de pointe, situation de prixnégatifs), la France doit chercher à arti-culer ses dispositifs de soutien avec lesfluctuations des prix de marché del’énergie. Deux instruments, les certifi-

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cats verts et les primes additionnelles auprix du marché, déjà utilisés ailleurs enEurope, pourraient être envisagés àcondition de faire une évaluation précisede tous leurs impacts.

L’essor des énergies renouvelablespasse aussi par l’adaptation des modesde consommation afin d’inciter lesconsommateurs à plus de sobriété éner-gétique. Un nouveau modèle deconsommation doit s’esquisser. La voiede l’autoconsommation pourrait êtreenvisagée pour les installations indivi-duelles mais, faute de dispositifs destockage performants, elle devrait s’ac-compagner de systèmes d’effacementvolontaire de la consommation enpériode de pointe et d’arrêt ou de limita-tion de production en période de faibleconsommation.

Enfin, compte tenu du coût de leuradaptation, estimé par ERDF et RTE à5,5 Md€ à l’horizon 2020, la réflexionsur l’évolution des réseaux doit êtremenée en parallèle au développementdes énergies renouvelables.

Des arbitrages sontindispensables

En premier lieu, si elle veut pouvoirjouer un rôle dans la maîtrise industrielleet commerciale des énergies renouvela-bles futures, la France ne doit pas sacri-fier la recherche, notamment sur les dis-positifs de stockage ou les réseaux, auxéconomies budgétaires.

En second lieu, afin de préserver lesatouts énergétiques français tout en sou-

tenant le développement des énergiesrenouvelables, des arbitrages s’imposenttant entre les mesures de soutien qu’en-tre les filières.

La France devrait également adapterson soutien aux filières en tenantcompte de leur contribution à la produc-tion énergétique.

Les dispositifs pourraient égalementêtre adaptés pour assurer leur efficience.Ainsi, les tarifs d’achat seraient réservésaux filières matures comme l’éolien ter-restre, tandis que les appels d’offresseraient utilisés pour les filières en retarddans la réalisation de leurs objectifs decapacité. La mise en place d’une obliga-tion d’achat aurait pour contrepartie larévision régulière des tarifs pour tenircompte de l’évolution des marchés pro-pres à chaque filière. Même si son sou-tien aux filières géothermie, biogaz etsolaire thermique doit être réévalué, lescapacités du fonds chaleur ne doiventpas être limitées par les arbitrages bud-gétaires. Les dispositifs fiscaux doiventêtre accompagnés d’évaluations et dedispositifs de contrôle.

D’autres dispositifs de soutien, dontl’efficience n’est pas vérifiée, pourraientêtre écartés. Le chevauchement des dis-positifs de soutien (tarif d’achat et appeld’offres), pour une même catégoried’installations, est à proscrire. Les appelsd’offres lancés pour de grands projetsde cogénération chaleur/électricité àpartir de la biomasse, dont un tiers seu-lement est finalement mis en service etqui déséquilibrent les ressources localesdéjà sous tension, doivent être arrêtés.

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La question du recours au créditd’impôt développement durable(CIDD) pour soutenir, auprès des parti-culiers, l’achat de matériels qui relèventde leur confort ou de leur engagementpour les énergies renouvelables, doit êtreposée.

La France doit enfin arbitrer entre ledéveloppement des énergies renouvela-bles et la protection des paysages ou descours d’eau.

Source : Cour des comptes

Graphique n° 2 : part des énergies renouvelables dans la dépense publique et laproduction d’énergie

Recommandations

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– mettre en place un dispositifcentralisé du suivi statistique permet-tant de donner toute la visibilitérequise pour éclairer les décisions,notamment en matière de connais-sance des coûts de production parfilière, des emplois et des marchés ;

– simplifier le régime juridiqueapplicable à la production d’énergiesrenouvelables (géothermie, éolien ter-restre) ;

– mettre en œuvre une planifica-tion et une cartographie des énergiesrenouvelables en tenant compte descontraintes de raccordement auxréseaux électriques ;

– réserver les appels d’offres auxfilières les plus en retard dans la réalisa-tion de leurs objectifs de capacité etaux installations qui ne bénéficient pas

d’un tarif d’achat fixé par arrêté, afind’éviter les effets d’aubaine ;

– organiser un dispositif decontrôle efficace des installationsbénéficiant d’un soutien public,notamment dans les filières solaires etbiomasse.

– réserver les moyens de soutienaux installations les plus efficientescompte tenu de leur coût, de leur partdans la production énergétique et deleur contenu en emplois ;

– redéployer les crédits au sein dufonds chaleur en faveur des filières lesplus efficientes ;

– revoir le principe du finance-ment par le seul consommateur d’élec-tricité des charges de soutien aux éner-gies renouvelables électriques, com-pensées par la CSPE (recommandationdéjà formulée par la Cour en 2011).