TITRE DE LA FICHE - ENAP recherche/Cahier de... · 22 juillet 2010. 4. Pour en savoir plus sur le FOGAR, consulter son site Web à . ... de tirer profit, dans les médias, de ses

Christopher Malone

Cahier de recherche

Les entiteacutes non souveraines sur la scegravene internationale

Vol IV ndeg 2 avril 2011

Vol IV ndeg2 avril 2011

Les entiteacutes non souveraines sur la scegravene internationale CHRISTOPHER MALONE

Au cours des derniegraveres deacutecennies la communauteacute internationale a assisteacute agrave

lrsquoeacuteclosion drsquoactiviteacutes multiformes drsquoentiteacutes subnationales qui viennent srsquoajouter aux

interventions des ONG et de nouveaux acteurs sur la scegravene internationale Dans

cet essai lrsquoauteur fait le point sur lrsquoenvergure et la porteacutee de cette transformation

de facteurs importants qui faccedilonnent en 2011 lrsquoenvironnement international

comme la crise eacuteconomique Lrsquoimpact des initiatives des entiteacutes subnationales sur le

fonctionnement du systegraveme de relations internationales est examineacute sous plusieurs

aspects Lrsquoauteur constate que cet impact demeure actuellement assez limiteacute et que

rien nrsquoindique qursquoil en sera autrement dans un proche avenir

Les entiteacutes non souveraines sur la scegravene internationale en 2011

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Introduction

n 1972 jrsquoai eacuteteacute ameneacute agrave reacutediger un travail de recherche portant sur lrsquoaction internationale du Queacutebec de 1960 agrave 1972 dans le contexte de ma scolariteacute de maicirctrise en science politique agrave lrsquoUniversiteacute drsquoOttawa Ce travail me permit de

preacutesenter lrsquoanneacutee suivante une thegravese de maicirctrise sur le mecircme sujet1

Lrsquoessai qui suit vise donc agrave fournir un portrait de lrsquoaction internationale de ces entiteacutes en 2011 en mettant lrsquoaccent sur les eacutetats feacutedeacutereacutes et reacutegions au sens ougrave ce terme est utiliseacute en Europe (le palier de pouvoir le plus proche de celui de lrsquoEacutetat national) On ne sera pas surpris que le survol auquel je me suis livreacute mrsquoamegravene agrave constater que si les entiteacutes non souveraines conduisent une activiteacute internationale foisonnante celle-ci varie fortement de nature et de porteacutee La dimension proprement politique de lrsquoaction des entiteacutes paraicirct ecirctre un facteur discriminant important Des questions peuvent leacutegitimement se poser quant agrave la peacuterenniteacute de lrsquoaction de certains types drsquoentiteacutes Une chose semble sucircre en tout cas le pheacutenomegravene ineacutedit que constituait lrsquoaventure internationale du Queacutebec il y a un demi-siegravecle est deacutesormais le fait drsquoacteurs un peu partout dans le monde sans que le systegraveme international en ait eacuteteacute pour autant profondeacutement modifieacute

preacutepareacutee sous la direction du professeur Louis Dussault Jrsquoeus lrsquooccasion de mettre agrave lrsquoeacutepreuve les conclusions de ma recherche au cours drsquoune carriegravere de quelques dizaines drsquoanneacutees au service du Queacutebec dans le domaine des relations internationales Crsquoest ce qui incita peut-ecirctre le professeur Paul-Andreacute Comeau de lrsquoENAP agrave me demander quatre deacutecennies plus tard de revisiter le sujet de mes premiegraveres recherches agrave preacutetention scientifique en faisant le point sur la question de lrsquoactiviteacute internationale des entiteacutes non souveraines agrave la lumiegravere de lrsquoabondante litteacuterature deacutesormais accessible sur cette question au Queacutebec comme ailleurs

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1 Les relations internationales du Queacutebec changement et continuiteacute (1960-1970) Universiteacute drsquoOttawa Eacutecole des eacutetudes supeacuterieures 1974

2 Ce travail nrsquoaurait pu voir le jour sans les preacutecieux conseils du professeur Comeau les commentaires rigoureux de M Franccedilois Leduc et lrsquoappui constant de Mme Karine Plamondon Qursquoils soient remercieacutes tous les trois Cependant je suis eacutevidemment entiegraverement responsable de son contenu

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1 Lrsquoeacutechelon nouveau de la mondialisation

En pleine torpeur estivale des lecteurs du quotidien parisien Le Monde3 ont pu prendre connaissance drsquoun article traitant des revendications drsquoune instance doteacutee drsquoun acronyme un peu barbare et jusqursquoalors largement meacuteconnue du public geacuteneacuteralement averti le Forum global drsquoassociations de reacutegions (FOGAR)4 Ils apprirent que cette organisation regroupant 17 feacutedeacuterations de 900 collectiviteacutes territoriales avait lanceacute laquo un petit paveacute raquo5

dans la mare onusienne plutocirct tranquille (selon le quotidien) en reacuteclamant que les reacutegions les eacutetats feacutedeacutereacutes et les provinces deviennent selon les termes drsquoune deacuteclaration adopteacutee le 19 juillet 2010 agrave Quito laquo lrsquoeacutechelon nouveau drsquoune mondialisation reacuteussie raquo Les participants agrave la rencontre ont demandeacute que les organisations internationales leur accordent le statut drsquoorganisation intergouvernementale accreacutediteacutee aupregraves des instances onusiennes Ce statut leur permettra de partager avec drsquoautres intervenants comme les ONG le rocircle de partie prenante aux grandes deacutemarches en cours en vue de trouver des solutions aux problegravemes veacutecus par lrsquoensemble de la communauteacute internationale

Quoi de plus naturel pour un lecteur parisien que de srsquoeacutetonner de lrsquoorigine de cette deacutemarche comme ressortissant drsquoun Eacutetat centraliseacute agrave lrsquoextrecircme Ce mecircme lecteur serait sans doute surpris drsquoapprendre que les reacutegions franccedilaises disposent pour la plupart de programmes importants de coopeacuteration internationale6

Un Montreacutealais ou un Barcelonais reacuteagirait autrement car la revendication formuleacutee par le FOGAR lrsquoan dernier figure parmi les questions drsquoactualiteacute politique freacutequemment souleveacutees par cet organisme au cours des derniegraveres deacutecennies Certains gouvernements reacutegionaux membres du FOGAR considegraverent leur programmation sur la scegravene internationale comme lrsquoune de leurs activiteacutes les plus significatives mecircme srsquoil subsiste toujours un sentiment parmi certaines couches drsquoeacutelecteurs que ces questions ne devraient pas constituer un champ drsquoaction du niveau subnational Les deacuteplacements agrave lrsquoeacutetranger et les eacuteveacutenements protocolaires peuvent en effet donner lieu facilement agrave des deacutenonciations deacutemagogiques auxquelles nombre drsquohommes politiques canadiens et queacutebeacutecois ont largement eu recours (le ceacutelegravebre laquo flag sur le hood raquo de Jean Chreacutetien en est un bon exemple)

3 Alain Faujas laquo Les reacutegions veulent se faire entendre raquo Le Monde eacutedition eacutelectronique (journal) le 22 juillet 2010 4 Pour en savoir plus sur le FOGAR consulter son site Web agrave wwwvrpmorg Toutes les pages consulteacutees en ligne ont eacuteteacute veacuterifieacutees et eacutetaient actives agrave la fin du mois de feacutevrier 2011 5 Expression de lrsquoauteur 6 La Reacutegion Rhocircne-Alpes a des partenaires publics dans plus de 100 pays (y compris le Queacutebec-Canada) Elle dispose drsquoun budget drsquoaide au deacuteveloppement qui atteint 07 de son budget total et dispense des services speacutecialiseacutes fort deacuteveloppeacutes Voir le rapport annuel de sa Direction geacuteneacuterale des relations internationales agrave wwwrhocircne-alpesfrIDEntiteacuteIDDRI La Reacutegion publie drsquoailleurs un rapport annuel sur la mondialisation en Rhocircne-Alpes accessible sur le mecircme site


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Ce type de discours nrsquoa pas empecirccheacute nombre de dirigeants municipaux comme les maires de Paris ou de Chicago de mousser leur preacutesence au sein drsquoassociations internationales comme Metropolis qui regroupe en tant que lobby agrave lrsquoeacutechelle mondiale les grandes meacutetropoles du monde7 ni le premier ministre queacutebeacutecois actuel pourtant reacuteputeacute feacutedeacuteraliste orthodoxe8

de tirer profit dans les meacutedias de ses nombreuses initiatives et de ses voyages agrave lrsquoeacutetranger

Un lecteur queacutebeacutecois aurait pu deacutecouvrir au cours de la mecircme peacuteriode un entrefilet publieacute dans la plupart des quotidiens locaux du 1er ou du 2 juin 2010 tireacute drsquoun communiqueacute du ministegravere du Deacuteveloppement durable de lrsquoEnvironnement et des Parcs et mentionnant lrsquoadheacutesion du gouvernement du Queacutebec au Network of Regional Governments for Sustainable Development (mieux connu sous lrsquoabreacuteviation un peu barbare de nrg4SD) Selon ce communiqueacute le Reacuteseau regroupant eacutetats feacutedeacutereacutes et gouvernements reacutegionaux de cinq continents9

œuvre en faveur de la prise en compte du deacuteveloppement durable dans les politiques publiques et les initiatives priveacutees tout en militant en faveur de la reconnaissance du rocircle des eacutetats feacutedeacutereacutes et des reacutegions dans la lutte contre les changements climatiques Lrsquoargumentation preacutesenteacutee agrave ce sujet reprend lrsquoaffirmation de lrsquoancien secreacutetaire exeacutecutif de la convention-cadre sur le changement climatique Yvo de Boer selon lequel pas loin de 80 des mesures de lutte contre les changements climatiques sont mises en œuvre aux niveaux reacutegional et local

Les reacutegions membres du nrg4SD10 avaient deacutecideacute agrave Copenhague agrave lrsquoinitiative du gouverneur Schwarzenegger de preacuteparer lrsquoappel dit du R20 en faveur drsquoune convention-cadre Reacuteunies quelques mois plus tard agrave Montreacuteal agrave lrsquooccasion du Congregraves mondial de lrsquoEacutenergie elles preacutesentegraverent le 15 septembre 201011

les progregraves accomplis en vue du lancement officiel de nouveaux programmes de coopeacuteration impliquant entre autres les autoriteacutes reacutegionales de certains pays en deacuteveloppement Selon le preacutesident de lrsquoAssembleacutee des reacutegions drsquoEurope (ARE) Michel Sabban (vice-preacutesident socialiste de la reacutegion Icircle-de-France) le R20 se voyait non pas comme un lieu de reacuteflexion mais plutocirct comme un laquo action tank raquo dans la lutte contre le reacutechauffement climatique

7 Consulter le site wwwmetropolisorg Le maire Tremblay de Montreacuteal en est le vice-preacutesident et treacutesorier 8 Au sens canadien du terme 9 Gouvernement du Queacutebec ministegravere du Deacuteveloppement durable de lrsquoEnvironnement et des Parcs laquo Queacutebec joint les rangs drsquoun regroupement drsquoEacutetats feacutedeacutereacutes pour le deacuteveloppement durable raquo Cabinet du ministre du Deacuteveloppement durable wwwmddepgouvqcca le 15 septembre 2010 10 Le nrg4SD a eacuteteacute creacuteeacute agrave la suite du Sommet de Johannesburg en 2002 alors que les eacutetats feacutedeacutereacutes qui y assistaient firent le constat qursquoisoleacutes ils eacutetaient sans influence 11 Voir la revue en ligne EurActivfr du 21 septembre 2010 laquo Changement climatique les Reacutegions veulent creacuteer un reacuteseau global raquo wwweuractivfr


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2 Un foisonnement Un lecteur mecircme averti a de quoi perdre son latin devant la prolifeacuteration de regroupements de reacutegions12 de villes de collectiviteacutes territoriales en tous genres signe agrave la fois du caractegravere reacutecent mdash le plus ancien en Europe lrsquoAssembleacutee des reacutegions drsquoEurope (ARE) remonte agrave 1985 mdash et du dynamisme du pheacutenomegravene que constitue lrsquoirruption des reacutegions modernes sur la scegravene internationale Cet eacutetonnement deacutecoule drsquoabord du constat de lrsquoabsence de regravegles juridiques claires quant aux modaliteacutes reacutegissant leur action internationale Le faible degreacute drsquoinstitutionnalisation13 de ces regroupements ne facilite pas lrsquoexamen de leur fonctionnement La mecircme reacutegion peut ecirctre membre drsquoun grand nombre de regroupements de divers types14

ce qui nrsquoeacuteclaircit pas le tableau Enfin comme crsquoest le cas pour lrsquoARE une mecircme association peut regrouper des entiteacutes doteacutees de statuts tregraves diffeacuterents ayant peu de choses en commun au chapitre de lrsquoenvergure et des moyens Aussi bien le FOGAR que lrsquoARE comprennent agrave la fois des laquo reacutegions raquo agrave proprement parler et des regroupements de reacutegions

Le pheacutenomegravene ne se limite pas aux pays du laquo Nord raquo De plus en plus de reacutegions chinoises deacuteveloppent des rapports avec des interlocuteurs un peu partout dans le monde De nombreuses collectiviteacutes territoriales drsquoAfrique subsaharienne cherchent agrave pallier leur impeacutecuniositeacute structurelle en tissant des liens de laquo coopeacuteration raquo en fait drsquoaide nord-sud avec des partenaires des reacutegions et des villes du Nord avec lrsquoencouragement de leurs autoriteacutes nationales LrsquoAssociation internationale des reacutegions francophones (AIRF)15

creacuteeacutee en 2002 constitue un exemple de ce type de mouvement La tenue reacutecente drsquoune reacuteunion du FOGAR en Ameacuterique latine teacutemoigne aussi de lrsquoeacutemergence sur ce continent drsquoeacutetats et de provinces en tant qursquoacteurs internationaux mecircme si leurs premiers pas sont timides et que nombre de gouvernements drsquoEacutetat demeurent hostiles agrave cette preacutesence

On notera qursquoau sein de la constellation institutionnelle francophone les villes ont proceacutedeacute bien avant les reacutegions agrave lrsquoencadrement de leur coopeacuteration LrsquoAssociation des maires francophones a eacuteteacute creacuteeacutee en 1979 alors que celle des reacutegions nrsquoa vu le jour qursquoen 2002 Sur un plan plus geacuteneacuteral les mouvements regroupant des reacutegions agrave lrsquoeacutechelle continentale ou mondiale ont drsquoailleurs eacuteteacute preacuteceacutedeacutes par des regroupements de villes souvent bien structureacutes comme la Feacutedeacuteration mondiale des villes jumeleacutees (creacuteeacutee en 1957) ou le mouvement Citeacutes unies Cette reacutealiteacute traduit sans doute un fait le

12 Voir agrave ce sujet et plus largement agrave propos du rocircle des reacutegions dans la lutte contre le reacutechauffement climatique lrsquoexcellent dossier de la revue en ligne wwweuractivfr du 15 septembre 2010 dont nous avons largement tireacute profit On peut consulter aussi pour avoir une ideacutee assez complegravete de lrsquoensemble des mesures de lutte contre les changements climatiques adopteacutees par les 23 principaux eacutetats feacutedeacutereacutes en la matiegravere lrsquoeacutetude de Galaraga Gonzales et Markandi The Role of Regions in Climate Change Policy Bilbao Basque Center for Climate Change BC3 (wwwbc3researchorglits) 2009 38 p 13 Leur personnel permanent se limite geacuteneacuteralement agrave un ou quelques individus 14 Crsquoest le cas pour le Queacutebec membre drsquoau moins une dizaine de ce type de regroupements mecircme Metropolis reacuteunissant les grandes villes du monde comprend des eacutetats et des reacutegions 15 Consulter wwwregionsfrancophonescom Seacutegolegravene Royale a eacuteteacute eacutelue preacutesidente de lrsquoAIRF en 2010


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pouvoir politique municipal existe depuis bien plus longtemps agrave lrsquoeacutechelle de la planegravete que le pouvoir reacutegional Les maires des grandes meacutetropoles ont souvent eacuteteacute des personnages importants agrave lrsquoeacutechelle nationale pensons agrave des personnaliteacutes comme Jacques Chirac Jean Drapeau ou Richard Daly pegravere et fils Leur poids politique national leur a en effet faciliteacute lrsquoaccession agrave des instances internationales susceptibles de favoriser leurs objectifs politiques locaux 3 Une reacutealiteacute pourtant assez ancienne eacutepineuse pour le droit

international Lrsquoirruption visible de la reacutealiteacute reacutegionale sur la scegravene internationale fait lrsquoobjet depuis un demi-siegravecle drsquoexamens et drsquoanalyses nombreux sous les angles les plus divers Les speacutecialistes du droit international aussi bien que les constitutionnalistes et les praticiens de la coopeacuteration internationale ont consacreacute nombre de colloques et drsquoeacutecrits agrave lrsquoeacutemergence des pouvoirs subnationaux sur la scegravene internationale Au Queacutebec les premiers travaux universitaires seacuterieux sur la question ceux du professeur Louis Sabourin remontent agrave bientocirct 50 ans16

Il y a quelques deacutecennies les juristes laquo orthodoxes raquo et certains politologues fonctionnalistes ou inteacutegrationnistes avaient tendance agrave deacutecrire lrsquoapparition sur la scegravene internationale de quelques entiteacutes comme le Queacutebec comme la manifestation de mouvements opposeacutes agrave la tendance de fond qui caracteacuteriserait notre temps soit la marche vers lrsquointeacutegration et la mondialisation La deacutemarche de ces entiteacutes eacutetait perccedilue comme teinteacutee de tribalisme ou drsquoun nationalisme plutocirct reacuteactionnaire

Parmi les premiers universitaires agrave eacutetudier ces questions comme Panayotis Soldatos on en trouvait qui faisaient cependant ressortir les aspects positifs de cette eacutevolution en soulignant lrsquoimportance des motivations identitaires Mais les gouvernements centraux drsquoEspagne et du Canada devant des manifestations de cette volonteacute drsquoagir sur le plan international de certaines de leurs uniteacutes constituantes ont preacutefeacutereacute srsquoappuyer jusqursquoaux anneacutees 1980 sur des analyses nettement neacutegatives17

16 Parmi les premiers figure sa thegravese de doctorat soutenue agrave la Columbia University en 1971 (Federalism and International Organizations a Focus on Quebec) de nombreux articles dont les premiers remontent agrave 1964 (laquo La Constitution canadienne limite-t-elle notre participation aux conventions internationales raquo Bulletin des anciens de lrsquoUniversiteacute drsquoOttawa mars 1964) et des eacutetudes agrave partir de 1967 disponibles agrave la bibliothegraveque de lrsquoENAP agrave Queacutebec

Les meacutedias se sont saisi des conflits intergouvernementaux en mettant en lumiegravere les aspects symboliques et protocolaires voire futiles des affrontements entre autoriteacutes centrales et reacutegionales Au Canada comme dans drsquoautres pays ces diffeacuterends furent preacutesenteacutes le plus souvent dans les meacutedias comme ayant quelque chose drsquoinconvenant

17 Le prototype de cette prise de position est lrsquoeacutenonceacute de politique feacutedeacuterale canadienne de 1968 publieacute sous lrsquoautoriteacute de Paul Martin pegravere Feacutedeacuteralisme et Relations internationales Ottawa Imprimeur de la Reine 1968


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Pourtant lrsquoinstance du systegraveme onusien formellement chargeacutee de lrsquoeacutelaboration du droit international a eacuteteacute saisie de longue date de la question du statut des entiteacutes non souveraines notamment dans le domaine du droit des traiteacutes Degraves le deacutebut des anneacutees 1960 alors que le Queacutebec en eacutetait aux premiers balbutiements de son action internationale cette probleacutematique srsquoest manifesteacutee lors des neacutegociations agrave la Commission du droit international de lrsquoONU (CDI) qui aboutirent notamment agrave la conclusion des conventions de Vienne sur le droit diplomatique et consulaire Les deacutebats au sein de la Commission ne pouvaient faire abstraction de quelques cas alors bien connus de speacutecialistes en droit international comme le Queacutebec les reacutepubliques sovieacutetiques (agrave cause des dispositions de la Constitution sovieacutetique de 1936) et le Biafra Degraves 1944-1945 les reacutedacteurs des conventions creacuteant certaines agences de lrsquoONU comme lrsquoOMS (Organisation mondiale de la santeacute) inclurent dans les textes constitutifs des dispositions preacutevoyant le statut de membre associeacute pour des entiteacutes non souveraines Selon le consensus qui a paru preacutevaloir tout au long de lrsquoeacutepoque moderne chez la plupart des internationalistes la capaciteacute drsquoagir sur la scegravene internationale drsquoune entiteacute non souveraine ou subnationale relevait des dispositions constitutionnelles internes de lrsquoEacutetat dont elle faisait partie cette capaciteacute se concreacutetisant par la possibiliteacute de signer des traiteacutes ou accords ayant des effets en droit international Crsquoest ainsi que le projet drsquoarticle 5 de la Convention sur le droit des traiteacutes preacutepareacute lors des travaux de la CDI portant sur cette question se lisait comme suit laquo Tout Eacutetat a la capaciteacute de conclure un traiteacute Les Eacutetats membres drsquoune Union feacutedeacuterale peuvent avoir la capaciteacute de conclure des traiteacutes si cette capaciteacute est admise par la Constitution feacutedeacuterale et dans les limites indiqueacutees par ladite Constitution raquo Cette position aurait sans doute preacutevalu agrave Vienne si quelques Eacutetats notamment le Canada mdash dont Arbour et Parent considegraverent la position comme eacutetant laquo reacutetrograde raquo mdash nrsquoavaient meneacute une campagne active agrave lrsquoencontre de cette orientation Cet eacutechec nrsquoa cependant pas modifieacute le consensus agrave ce sujet parmi les juristes (Arbour et Parent 2006 93) Observeacutee dans les textes organiques des organisations multilateacuterales creacuteeacutees dans lrsquoimmeacutediate apregraves-guerre la tendance drsquoinclure des dispositifs concernant lrsquoadheacutesion drsquoentiteacutes non souveraines srsquoinscrivait dans deux contextes historiques en eacutevolution En premier lieu subsistaient des entiteacutes comme la Baviegravere ou certaines Reacutepubliques sovieacutetiques (en vertu de la Constitution stalinienne de 1936) qui beacuteneacuteficiaient du droit de signer des traiteacutes selon les dispositions constitutionnelles de lrsquoEacutetat dont elles faisaient partie En second lieu il fallait tenir compte de lrsquoexistence drsquoun statut colonial le plus souvent en transition pour plusieurs territoires Crsquoeacutetait le cas de lrsquoInde et du Canada agrave Versailles en 1919 de nouveau lrsquoInde en 1945 de mecircme que Hong-Kong dont la situation particuliegravere perdure encore aujourdrsquohui Srsquoy ajoutent des cas sui generis comme lrsquoAutoriteacute palestinienne la Nouvelle-Caleacutedonie (dans le cas du Forum du Pacifique Sud dont la France demeure un membre officiel) les Icircles Feacuteroeacute ou le Groenland18

18 Ces derniers cas eacutetant tous en situation de transition vers un statut final encore indeacutetermineacute


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Il est cependant peu probable que les reacutedacteurs des conventions creacuteant les agences speacutecialiseacutees aient eu agrave lrsquoesprit en 1945 les aspirations drsquoentiteacutes subnationales membres de feacutedeacuterations modernes encore moins de subdivisions territoriales drsquoEacutetats centraliseacutes comme la France ou la Grande-Bretagne Or ce sont justement ces entiteacutes qui nous inteacuteressent au premier chef dans cet essai Nous examinerons plus particuliegraverement la nature des motivations qui les conduisent agrave vouloir agir agrave lrsquoeacutechelle internationale et les formes que cette action peut revecirctir Un premier examen des motivations des uns et des autres permet de constater que celles-ci preacutesentent des diffeacuterences consideacuterables Quoi de commun en effet entre lrsquoaction tregraves politique voulue et perccedilue comme telle de la Catalogne sur le plan international agrave partir des anneacutees 1980 et la deacutemarche de coopeacuteration internationale de ses voisins reacutegionaux franccedilais La preacutesence sur la scegravene internationale des collectiviteacutes territoriales franccedilaises nrsquoest pas totalement deacutenueacutee de dimensions politiques comme les deacutebats reacutecents en France agrave propos des compeacutetences des reacutegions le deacutemontrent19 Mais elle reacutepond drsquoabord agrave des consideacuterations eacuteconomiques et parfois humanitaires Quelle distance consideacuterable entre le discours public des autoriteacutes provinciales chinoises dans lrsquoaregravene internationale20

et celui drsquoun Reneacute Leacutevesque devant lrsquoAssembleacutee nationale franccedilaise en 1979 et 1981

Quelle distance aussi entre le rocircle formel imparti aux collectiviteacutes territoriales dans le fonctionnement des instances supranationales de lrsquoUnion europeacuteenne et lrsquoabsence de ces mecircmes collectiviteacutes dans le cadre de lrsquoALEacuteNA si ce nrsquoest que par de rares mentions dans les accords annexes sur lrsquoenvironnement et le droit du travail Notons enfin que la Charte de lrsquoONU entrouvre une porte par le meacutecanisme des organisations consultatives reconnues aupregraves du Conseil eacuteconomique et social agrave une preacutesence des regroupements sous forme drsquoONG que les collectiviteacutes locales pourraient exploiter Le FOGAR et le nrg4SD en tant qursquoorganisations internationales non gouvernementales jouissent drsquoailleurs drsquoun tel statut La tregraves grande diversiteacute des situations eacutevoqueacutees dans les lignes qui preacutecegravedent indique bien que la question du rocircle des entiteacutes subnationales au sein du systegraveme international nrsquoest pas nouvelle et qursquoelle se preacutesente sous un jour extrecircmement varieacute Comment

19 Voir le texte que consacre la Documentation franccedilaise agrave cette question Lettre de la Documentation franccedilaise No 212 le 1022011 Perspectives et enjeux de la loi du 16102010 en ligne sur wwwvie-publiquefr 20 Srsquoagissant des pays eacutemergents ceux du BRIC (Breacutesil Russie Inde Chine) par exemple il convient de faire preuve de prudence Ainsi le fait que des reacutegions chinoises demandent agrave ecirctre autoriseacutees agrave mettre en place des marcheacutes de carbone (voir Reuters Service ameacutericain en date du 25 janvier 2011) peut laisser croire qursquoon pourra peut-ecirctre bientocirct les voir freacutequenter certaines reacuteunions internationales consacreacutees au reacutechauffement climatique Drsquoautre part on est frappeacute du discours de dirigeants drsquoeacutetats indiens agrave lrsquoadresse des eacutetrangers ils deacuteclarent reacutealiser lrsquoessentiel en matiegravere drsquoameacutenagement du territoire et de deacuteveloppement eacuteconomique mdash ce qursquoon a entendu ailleurs depuis quelques deacutecennies pour justifier une activiteacute internationale Voir Heather Timmons laquo A Divisive Indian Official is Loved by Business raquo New York New York Times le 8 feacutevrier 2011 eacutedition eacutelectronique


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preacutevoir alors lrsquoeacutevolution de ce rocircle que si lrsquoon en croit le quotidien Le Monde nombre de reacutegions souhaiteraient voir reconnaicirctre par la communauteacute internationale 4 Relations internationales et crise Le contexte international actuel est largement faccedilonneacute par la dure crise eacuteconomique qui seacutevit depuis 2008 crise qui a pour effet de modifier en profondeur la capaciteacute drsquoagir quand ce nrsquoest pas le rocircle des pouvoirs publics dans leur ensemble La deacutereacuteglementation ideacuteologiquement inspireacutee des eacutepoques Thatcher et Reagan semble avoir veacutecu encore serait-il prudent drsquoattendre les reacutesultats des eacutelections de 2012 aux Eacutetats-Unis sous ce rapport Mais les effets deacutevastateurs de la crise sur les finances publiques au moins dans les pays de lrsquoOCDE (Organisation de coopeacuteration et de deacuteveloppement eacuteconomiques) conduisent agrave des compressions tregraves importantes des deacutepenses agrave tous les niveaux Ces compressions sont souvent aussi agrave lrsquoorigine drsquoune remise en cause des fondements de lrsquoaction de lrsquoEacutetat particuliegraverement aux Eacutetats-Unis Comment le gouverneur Jerry Brown successeur de Schwarzenegger agrave Sacramento pourra-t-il poursuivre une politique activiste en matiegravere environnementale sur la scegravene internationale alors mecircme que des coupes draconiennes dans tous des secteurs de lrsquoadministration comme lrsquoeacuteducation et la santeacute limitent seacuterieusement sa marge de manœuvre21 La situation est telle que des commentateurs eacutevoquent la possibiliteacute que plusieurs eacutetats fassent faillite prochainement22

Un trait commun agrave plusieurs des eacutetats les plus actifs sur la scegravene internationale est lrsquoobligation qui leur est faite drsquoeacutequilibrer leurs budgets sur une base annuelle notamment en France et aux Eacutetats-Unis Ils nrsquoont pas le loisir drsquoimprimer des billets de banque ou de faire acheter leurs obligations par leur Banque centrale encore que selon certains observateurs la Reacuteserve feacutedeacuterale la laquo Fed raquo interviendrait aux Eacutetats-Unis pour eacuteviter la faillite drsquoeacutetats comme la Californie Les provinces canadiennes font partie des cas drsquoexception agrave cet eacutegard ce qui explique que lrsquoAlberta ait pu faire faillite en 1936 sous le gouvernement du Creacutedit social Au moment ougrave mecircme les deacutepenses les plus essentielles au fonctionnement des eacutetats sont remises en cause les relations internationales figurent parmi les champs drsquoaction reacutecents et peu ancreacutes dans la culture politique de beaucoup drsquoentiteacutes subnationales Le plus souvent la tradition constitutionnelle et politique statue que la politique eacutetrangegravere est du seul ressort de lrsquoEacutetat national Les relations internationales ne sont ainsi que

21 Voir agrave titre drsquoexemple deacutepecircche de Reuters Christie James ndash laquo Californiarsquos Brown proposes ldquopainfulrdquo budget cuts raquo Sacramento Reuters le 10 janvier 2011 22 La chronique Breakingviews de Reuters (souvent reprise dans Le Monde) a abordeacute la question Cox and Beales ndash laquo The case for Washington bailing out some states raquo Reuters New York le 10 janvier 2011 Voir aussi Morris Bob laquo California budget woes could lead to default raquo California Independant Voter Network wwwcaivnorg le 25 mai 2010


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rarement consideacutereacutees comme faisant partie des responsabiliteacutes essentielles et prioritaires des eacutetats en difficulteacute financiegravere Sans ecirctre jacobin ou membre du Tea Party la tentation pourrait ecirctre forte de sabrer dans un type de deacutepenses dont la rentabiliteacute nrsquoest pas immeacutediate et dont lrsquoabolition touchera relativement peu drsquoeacutelecteurs Dans le cas de la plupart des provinces canadiennes lorsqursquoelles furent placeacutees devant des choix de ce type lrsquoactiviteacute agrave lrsquoeacutetranger a eacuteteacute la premiegravere agrave ecirctre eacutelimineacutee drsquoougrave les rondes multiples de fermeture de bureaux agrave lrsquoeacutetranger dont lrsquoOntario notamment paraicirct friand23 Au Queacutebec mecircme on se souviendra que le gouvernement Bouchard aux prises avec des difficulteacutes financiegraveres consideacuterables au milieu des anneacutees 1990 au lendemain du deuxiegraveme reacutefeacuterendum sur la souveraineteacute proceacuteda agrave des coupes sombres dans nombre de domaines particuliegraverement dans celui des relations internationales24

Toutes les entiteacutes subnationales ne sont pas logeacutees agrave la mecircme enseigne Les reacutegions franccedilaises beacuteneacuteficient drsquoune marge de manœuvre fiscale non neacutegligeable en vertu de lrsquoarticle 72-2 de la Constitution de 1958 sans qursquoelles ne soient surchargeacutees de deacutepenses sociales lourdes transfeacutereacutees par lrsquoEacutetat comme crsquoest le cas pour les deacutepartements Elles beacuteneacuteficient encore drsquoune certaine latitude pour lancer des programmes et recruter du personnel en plus drsquoecirctre en mesure drsquoimposer un accroissement de leurs ressources Dans ce contexte jusqursquoagrave maintenant la crise semble avoir eu relativement peu drsquoimpact politique sur les finances reacutegionales25

Quel avenir preacutedire alors dans un contexte de crise des finances publiques aux eacutetats feacutedeacutereacutes et aux reacutegions sur la scegravene internationale entre autres dans les organisations internationales Les raisons qui les poussent agrave agir internationalement des raisons lieacutees agrave lrsquoatteinte drsquoobjectifs politiques internes srsquoeacutevanouiraient-elles avec la disparition des politiques mises en place pour atteindre ces objectifs leur preacutesence internationale devenant sans objet Il faut sans doute reacuteexaminer agrave la lumiegravere des conditions actuelles et preacutevisibles les motivations qui ont pousseacute les entiteacutes subnationales agrave tenter drsquoavoir accegraves agrave la scegravene internationale en vue drsquoy mener une action aussi bien bilateacuterale que multilateacuterale Lrsquoexamen qui suit sera forceacutement superficiel et le lecteur aura inteacuterecirct pour nourrir drsquoavantage sa reacuteflexion agrave consulter un des nombreux ouvrages reacutecents qui traitent de lrsquoactiviteacute internationale des reacutegions (Criekemans (Ed) 2010 Paquin 2004)

23 Toronto a ouvert et fermeacute des bureaux agrave Bruxelles au moins agrave deux reprises en quelques anneacutees agrave partir des anneacutees 1970 Agrave lrsquoheure actuelle lrsquoOntario ne semble avoir aucune repreacutesentation agrave lrsquoeacutetranger Voir le site du ministegravere des Affaires intergouvernementales agrave wwwontariocayour_governmentmia 24 Sans faire disparaicirctre cependant le cœur du reacuteseau de repreacutesentations agrave lrsquoeacutetranger et le siegravege du ministegravere 25 Ce qui ne veut pas dire qursquoil nrsquoy a pas de poleacutemiques agrave propos du poids croissant de la fiscaliteacute reacutegionale agrave lrsquooccasion des eacutelections Pour faire le tour de cette question consulter le dossier drsquoinformation de la Direction de lrsquoinformation leacutegale et administrative du gouvernement Reacutegionales 2010 mdash les finances des reacutegions lrsquoautonomie agrave un tournant Publieacute dans la seacuterie laquo Vie publique raquo en date du 9 feacutevrier 2010 accessible sur le Web agrave httpvie-publiquefractualitedossierlections-regionales-2010finances-regions Les finances de certaines reacutegions allemandes comme Berlin sont au contraire assez mal en point


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5 Pourquoi les entiteacutes subnationales agissent-elles sur la scegravene internationale 26

Aux fins de cette analyse nous distinguerons trois motivations la premiegravere de loin la plus reacutepandue deacutecoule de la volonteacute des entiteacutes subnationales drsquoexercer pleinement leurs compeacutetences et drsquoassumer toutes leurs responsabiliteacutes Outre des meacutecanismes drsquoaction agrave lrsquoeacutetranger la politique internationale drsquoune entiteacute subnationale peut comprendre des mesures laquo deacutefensives raquo pour atteacutenuer lrsquoimpact de deacutecisions prises par drsquoautres et qui limitent sa propre capaciteacute drsquoaction interne Voici lrsquoexemple le plus courant de ce pheacutenomegravene la deacutecision drsquoun eacutetat voisin drsquoalleacuteger sa fiscaliteacute de maniegravere pointue peut nuire agrave la propre politique industrielle de lrsquoentiteacute drsquoougrave la neacutecessiteacute drsquointervenir dans la politique commerciale afin drsquoeacuteviter des deacutelocalisations ou des pertes de compeacutetitiviteacute27 La production cineacutematographique (et la fiscaliteacute en geacuteneacuteral) en est une autre illustration car elle implique drsquoabord une modification des politiques internes pour srsquoajuster agrave des changements dans lrsquoenvironnement externe Cela peut ensuite inciter agrave des actions deacutepassant les frontiegraveres comme le regroupement drsquoeacutetats creacuteeacute par la Californie en vue drsquoeacutetablir un marcheacute du carbone auquel le Queacutebec a adheacutereacute28

Cette motivation ne suppose nullement de la part des entiteacutes lrsquointention de modifier leur statut constitutionnel interne ou le rapport de force entre paliers de gouvernement mecircme si agrave la longue la deacutemarche peut provoquer de tels changements Nous aurions tendance agrave caracteacuteriser ce type de motivation comme eacutetant drsquoordre fonctionnel ou utilitaire encore qursquoil ne faille pas sous-estimer son impact proprement politique comme lrsquoa montreacute lrsquoinitiative californienne dont la porteacutee au deacutepart interne srsquoest eacutetendue au gouvernement agrave Washington et ensuite dans le monde Le deuxiegraveme type de motivation porte geacuteneacuteralement une charge politique plus prononceacutee il srsquoagit des actions internationales agrave caractegravere identitaire qui sont perccedilues comme propices agrave lrsquoeacutemergence politique drsquoentiteacutes qui cherchent agrave se deacutegager des liens constitutionnels existants ou agrave en modifier profondeacutement la nature La finaliteacute de lrsquoaction est la modification du statut politique interne aussi bien qursquointernational La Catalogne (Espagne) est lrsquoexemple le plus connu de ce genre de deacutemarche moins meacutediatiseacutee lrsquoaction internationale du Pays basque a puiseacute aux mecircmes sources29

26 Steacutephane Paquin et Guy Lachapelle se sont poseacute une question semblable dans leur essai de 2004 (Mondialisation gouvernance et nouvelles strateacutegies subeacutetatiques Queacutebec les Presses de lrsquoUniversiteacute Laval 196 p) dans le chapitre intituleacute laquo Pourquoi les reacutegions font-elles des relations internationales raquo

27 La reacutecente deacutecision de la multinationale sueacutedoise Electrolux de quitter le Queacutebec pour le Tennessee par suite drsquoune campagne active de laquo deacutebauchage raquo de cet eacutetat aupregraves de la Socieacuteteacute campagne fondeacutee sur des avantages fiscaux est un exemple Ce cas illustre la neacutecessiteacute pour les gouvernements de mener des politiques exteacuterieures non seulement offensives mais aussi deacutefensives ndash la fiscaliteacute eacutetant un outil dans chaque situation 28 Voir Collier Robert laquo California approves Cap and Trade but toughest decisions lie ahead raquo Reuters Newswire US edition le 21 deacutecembre 2010 29 Du moins sous le reacutegime du Parti nationaliste basque PNV Mais une consultation rapide du site en castillan du gouvernement basque deacutebut 2011 (wwwlehendakaritzaejgveuskadinet) indique que lrsquoactuel gouvernement agrave dominante socialiste qui vient en 2010 de reacuteorganiser ses structures de gestion en


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Enfin se profile un troisiegraveme type de motivation lorsque lrsquoentiteacute subnationale fait lrsquoobjet drsquoune instrumentalisation internationale par un Eacutetat (auquel elle appartient ou non) qui poursuit des objectifs geacuteostrateacutegiques ou eacuteconomiques propres Dans ce cas les autoriteacutes de lrsquoentiteacute tout en y trouvant souvent leur inteacuterecirct agissent sur le plan international conformeacutement agrave une logique imposeacutee de lrsquoexteacuterieur LrsquoAbkhazie la Reacutepublique turque chypriote le Queacutebec pendant une bregraveve peacuteriode (1967-1968) et le Nouveau-Brunswick dans le cadre francophone contemporain illustrent cette situation Le comportement de ces entiteacutes sur le plan international est largement dicteacute par un Eacutetat dont elles peuvent faire partie ou non Ainsi dans le cas de lrsquoAbkhazie Moscou deacutetermine le comportement exteacuterieur de cette entiteacute laquo fantoche raquo Dans un contexte totalement diffeacuterent Ottawa subventionne le Nouveau-Brunswick pour agir au sein de la Francophonie 6 Un dossier laquo fonctionnel raquo le deacuteveloppement durable

Si lrsquoon en croit les nombreux communiqueacutes et deacuteclarations publieacutes ces derniegraveres anneacutees par les eacutetats feacutedeacutereacutes les reacutegions et leurs associations agrave lrsquooccasion drsquoeacuteveacutenements tregraves divers leur inteacuterecirct pour les neacutegociations internationales dans le domaine de lrsquoenvironnement depuis le Sommet de Rio srsquoexplique par le fait que la mise en œuvre des instruments juridiques qui en ont deacutecouleacute leur incombera pour lrsquoessentiel30

matiegravere de relations internationales poursuit une politique active dans ce domaine et maintient agrave lrsquoeacutetranger un reacuteseau de repreacutesentations bien implanteacute en Ameacuterique latine notamment Vitoria-Gasteix attache beaucoup drsquoimportance au maintien des relations avec la diaspora Mais le site est en reconstruction et il faudra sans doute attendre un peu pour avoir plus de deacutetails

En raison des responsabiliteacutes et de lrsquoaction qui en deacutecoulent dans des secteurs comme lrsquoameacutenagement du territoire le deacuteveloppement eacuteconomique et la santeacute des reacutegions et des eacutetats feacutedeacutereacutes pegravesent de plus en plus lourd dans la balance globale de lrsquoactiviteacute publique contemporaine alors mecircme que ces secteurs font lrsquoobjet drsquoactions internationales de plus en plus significatives La part des budgets publics consacreacutee aux dimensions non strictement reacutegaliennes mdash deacutefense diplomatie mdash srsquoaccroicirct indeacuteniablement La mondialisation rend les frontiegraveres poreuses Le regraveglement des problegravemes auxquels les autoriteacutes gouvernementales sont confronteacutees ne peut srsquoenvisager dans un contexte limiteacute aux confins territoriaux classiques Les entiteacutes subnationales ont besoin des eacutechanges et de la coopeacuteration internationale pour reacutesoudre les problegravemes qui relegravevent indiscutablement de leur responsabiliteacute

30 Voir lrsquoexcellent dossier drsquoEurActiv deacutejagrave citeacute sur le rocircle des reacutegions dans le domaine des changements climatiques on y trouve plusieurs citations allant dans ce sens


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Sous cet angle la probleacutematique du deacuteveloppement durable telle qursquoincarneacutee dans lrsquoAgenda 21 adopteacute agrave Rio interpelle au tout premier chef les autoriteacutes subnationales En teacutemoigne au moins tregraves partiellement la composition de certaines deacuteleacutegations nationales dont celle du Canada qui assistegraverent agrave cette rencontre31

Dans nombre drsquoEacutetats souligne lrsquoargumentation actuelle de reacutegions regroupeacutees au sein du FOGAR lrsquoEacutetat national ou feacutedeacuteral ne peut leacutegifeacuterer dans des domaines qui relegravevent de la responsabiliteacute constitutionnelle ou leacutegislative des entiteacutes reacutegions ou eacutetats feacutedeacutereacutes Cette reacutealiteacute se traduit de diffeacuterentes maniegraveres En Allemagne notamment tout traiteacute ou toute convention doit ecirctre approuveacute par la Chambre haute formeacutee de deacuteleacutegueacutes des eacutetats feacutedeacutereacutes

Dans drsquoautres cas comme au Canada la tradition juridique et des deacutecisions du Conseil priveacute de Londres ont conduit le gouvernement feacutedeacuteral agrave ne pas leacutegifeacuterer pour appliquer des accords internationaux dans les domaines de compeacutetence provinciale la leacutegislation de mise en œuvre eacutetant alors du ressort des provinces (Leduc 2009 Nossal et al 2007 566-577) Certaines dispositions de lrsquoALEacuteNA peuvent tout de mecircme ecirctre interpreacuteteacutees comme faisant obligation agrave Ottawa de leacutegifeacuterer dans des domaines de compeacutetence provinciale pour honorer ses engagements Les Eacutetats-Unis nrsquoauraient pas souscrit agrave plusieurs engagements contenus dans lrsquoAccord si Ottawa nrsquoavait pas accepteacute de srsquoengager de son cocircteacute peu importe ce qursquoen pensaient les provinces Ottawa aurait laisseacute entendre de maniegravere passablement ambigueuml il est vrai qursquoil leacutegifeacutererait dans des domaines de compeacutetence provinciale srsquoil y eacutetait obligeacute par Washington (Nossal et al 2007 500-501) On notera que le gouvernement feacutedeacuteral se sent deacutejagrave responsable du regraveglement de causes touchant des deacutecisions provinciales porteacutees devant les instances drsquoarbitrage creacuteeacutees par lrsquoAccord Reacutecemment Ottawa a ainsi reacutegleacute lrsquoamende qursquoaurait ducirc acquitter la province de Terre-Neuve-et-Labrador dans une cause complexe drsquoexpropriation impliquant lrsquoarticle 11 instruite par un tribunal de lrsquoALEacuteNA32 Mecircme dans des Eacutetats ougrave les tribunaux ont eacutetabli la capaciteacute du gouvernement feacutedeacuteral de leacutegifeacuterer en ce sens mdash crsquoest le cas en Australie mdash lrsquoensemble des intervenants dans le processus conviennent de dispositions qui permettent aux eacutetats feacutedeacutereacutes de se faire entendre lors de neacutegociations internationales dans des secteurs de leur responsabiliteacute33

Lrsquoincapaciteacute du Canada de donner suite agrave des deacutecisions arbitrales du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) lors de diffeacuterends concernant le commerce des alcools a drsquoailleurs conduit lrsquoUnion europeacuteenne agrave exiger drsquoOttawa la preacutesence des

31 Le Queacutebec pour sa part avait une dizaine de personnes sur place dont deux ou trois faisaient officiellement partie de la deacuteleacutegation feacutedeacuterale sous la direction drsquoun sous-ministre adjoint 32 Voir Stanford Jim NAFTArsquoS Chapter 11 The Latest Giveaway Ottawa Real World Economics Review Blog wwwpolicyalternativescasitefilesuploadsNational Office PubsNAFTA le 30 aoucirct 2010 33 Le sujet demeure politiquement tregraves deacutelicat en Australie Voir le dossier tregraves complet preacutepareacute par le ministegravere australien des Affaires eacutetrangegraveres et du Commerce Australia International treaty Making Kit Department of Foreign Affairs and Trade Canberra juillet 2000 108 p wwwaustliieduauauotherdfatreportsinfokithtml


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provinces canadiennes agrave la table de neacutegociation drsquoun accord eacuteconomique eacutelargi Bruxelles a accepteacute drsquoentamer de telles neacutegociations agrave la condition expresse que les gouvernements provinciaux srsquoengagent formellement agrave mettre en œuvre les engagements souscrits dans des domaines de leur responsabiliteacute Il est loin drsquoecirctre certain que tous les gouvernements provinciaux srsquoengageront de cette maniegravere Lrsquoapplication de lrsquoaccord au Canada pourrait donc preacutesenter des dispariteacutes drsquoune province agrave lrsquoautre agrave moins qursquoOttawa ne deacutecide drsquointervenir pour assurer de faccedilon leacutegislative des engagements contracteacutes dans des domaines de compeacutetence provinciale comme il le fait dans certains dossiers de lrsquoALEacuteNA Drsquoautres facteurs entrent en ligne de compte dans le dossier du deacuteveloppement durable Le cas des eacutemissions de gaz agrave effet de serre (GES) et plus largement celui de la pollution atmospheacuterique illustrent bien lrsquoune des tendances qui ont contribueacute agrave faccedilonner la situation actuelle au niveau bilateacuteral et multilateacuteral La Californie a sans conteste eacuteteacute le chef de file en la matiegravere On se souviendra que devant lrsquoaggravation tregraves nette de la pollution atmospheacuterique causeacutee par les eacutemissions de GES par lrsquoautomobile notamment la Californie a eacuteteacute la pionniegravere mondiale lrsquoeacutetalon en quelque sorte en matiegravere de limitation de telles eacutemissions La taille du marcheacute californien est telle mecircme agrave lrsquoeacutechelle des Eacutetats-Unis que les fabricants drsquoautomobiles ont eacuteteacute obligeacutes de reacuteduire lrsquoeacutemission de polluants de leurs produits pour reacutepondre aux normes californiennes partout aux Eacutetats-Unis agrave des fins drsquoeacuteconomie drsquoeacutechelle mdash et ce malgreacute les dispositions claires de la Constitution ameacutericaine interdisant lrsquoadoption par les eacutetats de mesures qui pourraient limiter le commerce intereacutetatique Les tribunaux et lrsquoEnvironmental Protection Agency (EPA) lrsquoautoriteacute feacutedeacuterale en matiegravere drsquoenvironnement ont accepteacute pour des raisons politiques que lrsquoon viole la clause sacreacutee de la Constitution et de la loi constitutive de lrsquoEPA sur le commerce inter-eacutetats34

Le rocircle de leader assumeacute par le gouvernement de Sacramento agrave partir des anneacutees 1980 la graviteacute de la crise environnementale et la reacutealisation que les solutions ne pourraient ecirctre trouveacutees agrave la seule eacutechelle des Eacutetats-Unis ont ameneacute les dirigeants de la Californie agrave conclure qursquoils devaient suppleacuteer aux nombreuses deacutefaillances de Washington en matiegravere de leacutegislation environnementale Les blocages institutionnels constants (le gridlock) agrave Washington dans les dossiers environnementaux justifiaient ces mesures qui faisaient drsquoabord appel agrave une coopeacuteration avec les eacutetats avoisinants et ensuite de dimension continentale et finalement mondiale

34 Ce qui ne fait pas du tout lrsquoaffaire des Reacutepublicains du Tea Party drsquoabord Voir McGowan Elizabeth Deep Ideological Divide on Jobs Drives Fight over EPArsquos CO2 Authority Sacramento Reuters US edition le 11 feacutevrier 2011


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Cette coopeacuteration a eacuteteacute mise en lumiegravere lors des rencontres drsquoeacutetats et de reacutegions agrave lrsquooccasion de lrsquointervention tregraves active et tregraves meacutediatique du gouverneur de lrsquoeacutetat au Sommet sur le reacutechauffement climatique agrave Copenhague35 Financeacutee par les fregraveres Koch (peacutetroliers milliardaires) lrsquoextrecircme droite a chercheacute lors des eacutelections de novembre 2010 agrave abolir la leacutegislation californienne en matiegravere de changements climatiques mais lrsquoinitiative a eacuteteacute largement repousseacutee par lrsquoeacutelectorat36

Une victoire aurait porteacute un dur coup agrave la capaciteacute drsquoagir de Sacramento dans ce dossier aussi bien au niveau local qursquointernational Les Californiens ont plutocirct choisi de faire preuve de maturiteacute politique agrave cette occasion

Immeacutediatement apregraves son arriveacutee au pouvoir en janvier 2011 le nouveau gouverneur Brown a fait adopter les 3 000 pages de regraveglements eacutetablissant un marcheacute du carbone dans lrsquoeacutetat Cette deacutecision accreacuteditait lrsquohypothegravese selon laquelle lrsquoaction des entiteacutes subnationales pouvait se substituer agrave lrsquoaction des Eacutetats nationaux dans les dossiers drsquoenvergure mondiale comme ce fut le cas dans le dossier des pluies acides en Ameacuterique du Nord au cours des anneacutees 1980 On constate cependant qursquoaux Eacutetats-Unis notamment dans les pages eacuteditoriales du New York Times le rocircle de substitut que les eacutetats (et au Canada certaines provinces) srsquoattribuent pour remplir le vide creacuteeacute par lrsquoinaction feacutedeacuterale est contesteacute37

tant agrave cause des incoheacuterences et ineacutegaliteacutes eacuteconomiques entre eacutetats susciteacutees par ces mesures subnationales que de lrsquoaffaiblissement de la position de Washington induit sur le plan international

Il apparaicirct ainsi clairement qursquoaux Eacutetats-Unis tout au moins lrsquoideacutee que des entiteacutes subnationales doivent assumer un rocircle de premier plan au niveau multilateacuteral trouve peu de partisans avoueacutes Si la France par la voix de son premier ministre est precircte agrave convenir que les eacutetats feacutedeacutereacutes ont leur place dans les neacutegociations environnementales internationales38 son gouvernement ne semble pas presseacute drsquoaccorder aux reacutegions franccedilaises des preacuterogatives en la matiegravere bien au contraire39

35 Voir par exemple lrsquoarticle de Craig Miller Schwarzenegger to Rally Subnationals KQED News le 13 deacutecembre 2009

httpblogskqedorgclimatewatch20091213schwarzenegger-to-rally-subnationals 36 Voir Presidio Graduate School AB32 Newsletter San Francisco wwwtriplepunditcomtopicab32 du 11 feacutevrier 2011 La loi californienne est deacutesigneacutee sous le code AB32 et la proposition de rappel de la loi preacutesenteacutee agrave la consultation de novembre 2010 eacutetait intituleacutee Proposition 23 37 Voir lrsquoeacuteditorial du New York Times du 9 janvier 2011 At least some politicians get it disponible sur le Web agrave wwwnytimes20110110opinion 38 Du moins verbalement lors des visites du premier ministre Charest Voir cependant lrsquoapproche tregraves critique et inteacuteressante du blogueur laquo le modeacutereacute extreacutemiste raquo dans son texte du 3 deacutecembre 2010 intituleacute Cancun le rocircle des eacutetats feacutedeacutereacutes disponible agrave httpshanguiquebecblogue20101203cancun-le-role-des-etats-federes Shangui illustre bien le fait que le Queacutebec eacutetait geacuteneacuteralement seul agrave pouvoir manœuvrer avec professionnalisme agrave cette rencontre les autres eacutetats et reacutegions plaidant lrsquoinsuffisance de moyens ou leur peu drsquoexpeacuterience de ce genre de dossiers 39 Voir les premiegraveres moutures de la loi de 2010 sur les collectiviteacutes territoriales Consulter Documentation franccedilaise ndash Bibliothegraveque des rapports publics ndash Comiteacute pour la reacuteforme des collectiviteacutes locales Le Temps de deacutecider mars 2009 174 pages wwwladocumenationfrancaisefrrapports-publics04000097indexshtmal Le rapport que le preacutesident Sarkozy a appuyeacute a conduit le Parlement franccedilais en 2010 agrave retirer aux reacutegions cette compeacutetence geacuteneacuterale pour une peacuteriode de cinq ans pour la confier aux communes (compeacutetence geacuteneacuterale eacutequivalant mutatis mutandis agrave une clause de compeacutetence reacutesiduelle)


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7 Les limites de lrsquoengagement

Il reste agrave voir par ailleurs dans quelle mesure les eacutetats feacutedeacutereacutes entendent accorder agrave leurs engagements internationaux un poids eacutequivalent agrave ce que le droit international impose aux Eacutetats Les entiteacutes feacutedeacutereacutees rappellent souvent que des engagements internationaux souscrits dans les domaines de leur compeacutetence constitutionnelle par lrsquoEacutetat dont elles font partie ne les contraignent que si elles y souscrivent formellement Mais la nature de leur engagement qui aux yeux de plusieurs juristes nrsquoa aucune signification en droit international pose souvent problegraveme Il y a un nombre consideacuterable drsquoeacutetats ameacutericains qui nrsquohonorent pas les engagements de Washington dans le domaine du droit consulaire par exemple Les causes impliquant les droits de condamneacutes agrave mort eacutetrangers agrave qui les consulats de leur pays drsquoorigine se voient refuser lrsquoaccegraves dans des eacutetats comme le Texas ou lrsquoOklahoma en teacutemoignent eacuteloquemment40

Peu nombreux sont les eacutetats qui comme le Queacutebec ont speacutecifieacute dans la loi du ministegravere des Relations internationales (MRI) comment le gouvernement entendait souscrire agrave des engagements internationaux aussi bien bilateacuteraux que multilateacuteraux Cette deacutecision implique que le non-respect de la proceacutedure eacutetablie pourrait theacuteoriquement donner lieu agrave des oppositions en droit41 Mecircme dans le cas du Queacutebec comme lrsquoillustrent ses prises de position dans le reacutecent dossier du renouvellement du mateacuteriel roulant du meacutetro de Montreacuteal le gouvernement en place paraicirct avoir une interpreacutetation tregraves eacutelastique de ses obligations dans le cadre de lrsquoOMC Si lrsquoon se fie agrave des articles reacutecents dans les meacutedias apregraves avoir reacuteclameacute agrave cor et agrave cri que le Canada conclue un accord de partenariat eacuteconomique avec lrsquoUE le Queacutebec entendrait se soustraire agrave plusieurs des dispositions que les Europeacuteens considegraverent prioritaires dans le domaine des achats publics notamment42

Mecircme si cette approche tregraves seacutelective en matiegravere de respect des engagements preacutesents ou futurs semble moins courante en Europe il nrsquoen est pas moins vrai que de tels comportements introduisent un eacuteleacutement drsquoincertitude peu propice au deacuteveloppement drsquoun droit international de type nouveau

40 Le Mexique a drsquoailleurs gagneacute une cause devant la Cour internationale de Justice contre les Eacutetats-Unis agrave ce sujet en 2004 Pour avoir une ideacutee de la graviteacute actuelle du problegraveme consulter le site de lrsquoorganisation Death Penalty Information Center agrave httpdeathpenaltyinfoorgtaxonomyterm36 41 En teacutemoigne lrsquoexistence du Guide pratique des relations internationales du Queacutebec (op cit) Lrsquoauteur du guide est beaucoup moins cateacutegorique agrave cet eacutegard soulignant la prudence dont les tribunaux queacutebeacutecois et franccedilais font preuve lors de proceacutedures faisant appel agrave lrsquoentente France-Queacutebec sur la garde drsquoenfants par exemple 42 Au Queacutebec le traitement accordeacute agrave la culture dans le projet drsquoaccord retient beaucoup lrsquoattention Voir par exemple lrsquoarticle de Louise Beaudouin critique de lrsquoopposition officielle dans la section laquo Actualiteacute culturelle raquo du Devoir (Montreacuteal) du 18 octobre 2010 Pour un survol concis des enjeux en matiegravere drsquoachats publics dans les neacutegociations Canada-UE voir (point de vue critique) Alexandre L Maltais Accord eacuteconomique et commercial global Canada-Europe quelles conseacutequences pour le Queacutebec Montreacuteal Institut de recherche en eacuteconomie contemporaine (IREacuteC) janvier 2010 40 p (se retrouve sur le site de lrsquoIREacuteC agrave wwwirecnetsevreacutetariatrecnet) Voir enfin la preacutesentation de Pierre-Marc Johnson agrave lrsquoAssembleacutee nationale (ANQ) le 6 octobre 2010 Le nouvel espace eacuteconomique du Queacutebec Accord de partenariat eacuteconomique entre le Canada et lrsquoUnion europeacuteenne Queacutebec Commission des institutions (ANQ) 13 p


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Enfin nombre drsquoeacutetats subnationaux agissent agrave lrsquoeacutechelle internationale dans des cadres politiques assez limitatifs deacutecoulant de leur perception de ce que leur Eacutetat national reconnaicirct comme champ drsquoaction leacutegitime de leur part Lorsque le Queacutebec voulut inciter ses interlocuteurs du groupe des 4 reacutegions partenaires (Queacutebec Shandong Baviegravere Haute-Autriche43) agrave appuyer sa deacutemarche en vue de la conclusion drsquoune convention sur la diversiteacute des expressions culturelles agrave lrsquoUNESCO lrsquoaccueil fut plus que tiegravede Les trois autres partenaires soutinrent que le traitement de questions de ce type relevait strictement de leurs autoriteacutes nationales44

Qursquoune section provinciale du parti communiste chinois ne veuille pas srsquoengager dans des deacutebats autour de telles questions peut se comprendre De la part de la Baviegravere cela intrigue Cet exemple comme plusieurs autres permet de comprendre que les limites imposeacutees volontairement ou non sont reacuteelles dans un tregraves grand nombre de cas La plupart des reacutegions preacutefegraverent affirmer le caractegravere laquo apolitique raquo de leur action internationale Elles insistent plutocirct sur son caractegravere fonctionnel mecircme si comme nous lrsquoavons vu dans le cas de lrsquoaction californienne dans le dossier des changements climatiques il faut parfois prendre ce genre drsquoaffirmation avec un gros grain de sel En fait le pragmatisme reacutegit la tregraves grande majoriteacute des deacutemarches internationales de ces entiteacutes Il ne srsquoagit pas aux yeux de leurs dirigeants de remettre en cause la preacutepondeacuterance reconnue de lrsquoEacutetat central en matiegravere de politique eacutetrangegravere encore moins lrsquoordre constitutionnel du pays dont ces entiteacutes font partie Crsquoest dans cette perspective que la Californie participe agrave un regroupement drsquoeacutetats de lrsquoOuest dont le Queacutebec fait partie (malgreacute la geacuteographie ) ayant comme mandat drsquoimplanter un marcheacute quasi continental de permis drsquoeacutemissions de carbone Les eacutetats de la Nouvelle-Angleterre qui avaient deacutejagrave fait cause commune avec des provinces canadiennes au cours des anneacutees 1980 pour lutter contre les pluies acides sont actifs aussi dans le combat contre le reacutechauffement climatique et les organisations transfrontaliegraveres canado-ameacutericaines participent de diverses faccedilons agrave cette deacutemarche45

Les consensus politiques reacutegionaux et les impeacuteratifs drsquoagir devant la graviteacute de la situation ont donc conduit plusieurs eacutetats ameacutericains agrave srsquoaffranchir ne serait-ce que temporairement des limites constitutionnelles et politiques qui caracteacuterisent leur statut sur le plan international Lrsquoincapaciteacute des autoriteacutes feacutedeacuterales ameacutericaines de convenir de mesures pour donner suite agrave leur signature du Protocole de Kyoto a donneacute un coup de fouet agrave lrsquoaction des eacutetats et lrsquoa leacutegitimeacutee aux yeux de beaucoup

Depuis que la crise eacuteconomique fait sentir ses effets deacutevastateurs sur les finances publiques une question se pose les dirigeants subnationaux issus des eacutelections de 2012 ressentiront-ils la mecircme urgence politique drsquoagir sur la scegravene internationale Le

43 Lors drsquoune de leurs rencontres peacuteriodiques au deacutebut des anneacutees 2000 44 Teacutemoignage de lrsquoauteur 45 Comme la Confeacuterence des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des premiers ministres de lrsquoest du Canada


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Tea Party est hostile aux initiatives publiques dans des domaines comme lrsquoenvironnement et la reacutegulation eacuteconomique Ses partisans ne seront sucircrement pas favorables agrave des initiatives agrave porteacutee internationale dans ces domaines La signature de gouverneurs deacutemocrates sur des accords transfrontaliers ne vaudra pas cher advenant la victoire des partisans de lrsquoextrecircme droite reacutepublicaine46

Agrave la diffeacuterence du contexte nord-ameacutericain lrsquoacceacuteleacuteration en Europe de lrsquoactiviteacute des reacutegions et collectiviteacutes territoriales dans le traitement du deacuteveloppement durable agrave lrsquoeacutechelle mondiale doit ecirctre situeacutee dans le contexte plus large de lrsquoeacutevolution de la relation triangulaire Institutions europeacuteennes ndash Eacutetats ndash Reacutegions La situation que lrsquoon connaicirct aujourdrsquohui est inheacuterente agrave la dynamique institutionnelle creacuteeacutee par lrsquoadoption du Traiteacute de Rome La constitution feacutedeacuterale en Allemagne fait des laumlnders des acteurs politiques importants et des deacutecideurs en matiegravere de politique europeacuteenne gracircce agrave leur preacutesence agrave la Chambre haute le Bundesrat Agrave Bruxelles (capitale de facto de lrsquoUE) on doit tenir compte des contraintes qursquoimposent les processus deacutecisionnels propres agrave des feacutedeacuterations passablement deacutecentraliseacutees comme lrsquoAllemagne Lrsquoeacutevolution institutionnelle drsquoEacutetats comme la Belgique et le Royaume-Uni depuis les anneacutees 1980 ne pouvait qursquoaccentuer cette tendance Degraves les anneacutees 1970 la place de plus en plus visible de la politique reacutegionale au sein de lrsquoUnion a eu un impact consideacuterable sur les eacutequilibres institutionnels en Europe Cette politique destineacutee agrave reacuteduire les ineacutegaliteacutes eacuteconomiques et agrave favoriser lrsquoinstauration du marcheacute unique a confeacutereacute agrave lrsquoEurope une preacutesence sensible partout dans lrsquoUnion Elle a en outre hisseacute les reacutegions europeacuteennes au rang de partenaires de plus en plus importants dans le processus deacutecisionnel les concernant au premier chef Ce changement majeur finit par avoir un impact sur les politiques non seulement des eacutetats feacutedeacutereacutes allemands mais aussi des reacutegions franccedilaises Conccedilues au point de deacutepart comme des subdivisions eacuteconomiques territoriales de lrsquoEacutetat national par la IVe Reacutepublique47 les reacutegions contemporaines pratiquent plusieurs formes de coopeacuteration deacutecentraliseacutee48 aussi bien avec des partenaires du Nord que du Sud49

46 On vient drsquoen avoir un premier exemple eacuteclatant avec lrsquoannulation par la nouvelle gouverneure reacutepublicaine du Nouveau-Mexique de lrsquoengagement de son eacutetat aux cocircteacutes de la Californie et drsquoautres eacutetats et provinces dans le cadre du Western Climate Initiative Elle a mecircme congeacutedieacute tous les fonctionnaires qui avaient eacuteteacute impliqueacutes dans la mise en œuvre de cet engagement Voir Galluci Maria New Mexicorsquos About-Face on GHGs Not Expected to Hinder Regional Action New York Reuters US edition le 21 janvier 2011

Mecircme les tregraves somnolentes provinces et les districts (oblasts) des anciens Eacutetats communistes se sont reacuteveilleacutes au contact de Bruxelles quoique leur deacutebut drsquoactiviteacute ait eu peu drsquoimpact sur le plan international

47 Encore qursquoon peut consideacuterer que le point de deacutepart de lrsquoexistence des reacutegions modernes en France remonte agrave la tentative de lrsquoEacutetat franccedilais de Vichy de recreacuteer les anciens ensembles provinciaux pendant la derniegravere guerre 48 Ce terme est utiliseacute en France pour deacutesigner toute activiteacute de coopeacuteration meneacutee par les autoriteacutes autres que nationales Il nrsquoest pas utiliseacute au Queacutebec 49 Voir le cas de la Reacutegion Rhocircne-Alpes que nous avons mentionneacute preacuteceacutedemment


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Les autoriteacutes reacutegionales devant lrsquoincapaciteacute des gouvernements nationaux de geacuterer de maniegravere efficace le processus deacutecisionnel en matiegravere de politique reacutegionale sont devenues des interlocuteurs directs de la Commission Ce glissement a eu pour effet de les inseacuterer formellement dans lrsquoensemble institutionnel de lrsquoUnion agrave la faveur de la creacuteation du Comiteacute des reacutegions et de la reconnaissance explicite de leur existence et de leur rocircle dans le Traiteacute de Lisbonne Cette eacutevolution a conduit de nombreuses reacutegions europeacuteennes agrave eacutetablir agrave Bruxelles des repreacutesentations permanentes aupregraves des institutions de lrsquoUE Ainsi affranchies agrave certains eacutegards du cadre national il nrsquoest pas surprenant que les reacutegions et collectiviteacutes territoriales europeacuteennes aient commenceacute agrave srsquointeacuteresser agrave la prise de deacutecisions au niveau mondial srsquoagissant de deacutecisions qui les concernaient au premier chef et auxquelles lrsquoUnion europeacuteenne et ses Eacutetats-membres participaient Tout le processus de neacutegociation internationale autour des dossiers du deacuteveloppement durable se precirctait particuliegraverement bien agrave leur implication active 71 Le monde multilateacuteral La participation des entiteacutes subnationales agrave la deacutemarche politique et juridique globale lanceacutee agrave Rio et leur accegraves au monde des institutions multilateacuterales ont reacutecemment connu une impulsion impensable il y a quelques anneacutees pour certaines autoriteacutes onusiennes Se rendant compte des moyens agrave la disposition de nombreuses reacutegions de leur implication croissante dans des activiteacutes de coopeacuteration internationale et de leur inteacuterecirct manifeste pour des questions comme le reacutechauffement climatique le Programme des Nations unies pour le deacuteveloppement (le PNUD) a creacuteeacute un cadre speacutecial visant agrave mettre en place une dizaine drsquoactions de coopeacuteration bilateacuterale entre reacutegions du Nord et du Sud dont le lancement a eu lieu en 201050 Il est vrai que la Banque mondiale un membre puissant mais un peu en marge du systegraveme onusien a deacutejagrave conclu des accords de financement directement avec plusieurs entiteacutes non souveraines asiatiques et latino-ameacutericaines51

La Banque a pu proceacuteder de la sorte en arguant qursquoelle eacutetait justement une banque et que sa vocation premiegravere eacutetait de financer des infrastructures dont les maicirctres drsquoœuvre eacutetaient souvent des entiteacutes subnationales Selon sa direction en tant que Banque elle nrsquoavait pas agrave se soumettre au cadre classique des relations intereacutetatiques Cette thegravese peut ecirctre contesteacutee car la Banque fait deacutesormais clairement partie de lrsquoensemble onusien son preacutesident eacutetant tenu drsquoassister agrave la reacuteunion mensuelle des dirigeants drsquoorganisations du systegraveme de lrsquoONU agrave New York sous la preacutesidence du secreacutetaire geacuteneacuteral Malgreacute le caractegravere innovateur de ce type de projet par rapport agrave son mandat initial mdash reconstruire des pays europeacuteens au lendemain de la derniegravere guerre mdash peu drsquoobservateurs ont fronceacute les sourcils devant les initiatives de la laquo BIRD raquo (Banque

50 Voir le communiqueacute du Bureau du premier ministre du Queacutebec le 26 juin 2009 annonccedilant lrsquoadheacutesion du Queacutebec au programme du PNUD laquo Approche territoriale en changement climatique raquo sur le site du ministegravere des Relations internationales httpmrigouvqccasalle-de-pressecommuniaues2009juin 51 Des eacutetats indiens par exemple Voir httpwebworldbankorgwbsiteexternalcountriessouthasiaextindiaextn0


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internationale pour la reconstruction et le deacuteveloppement maintenant appeleacutee Banque mondiale) Il est vrai comme nous lrsquoavons deacutejagrave noteacute que le systegraveme onusien avait accueilli dans son Comiteacute eacuteconomique et social des entiteacutes non souveraines de plusieurs types degraves ses deacutebuts En agissant agrave lrsquoexemple de la Banque non seulement le PNUD prenait acte de lrsquoeacutemergence des reacutegions comme acteurs et des moyens agrave leur disposition mais il srsquoen faisait aussi des allieacutes objectifs et des lobbyistes en marge des grandes eacutetapes des neacutegociations climatiques en cours notamment agrave Copenhague et Cancun On ne se surprendra pas que la Reacutegion flamande qui preacutesidait le Conseil des ministres europeacuteens de lrsquoenvironnement au cours du 2e semestre de 2010 ait accordeacute une importance toute particuliegravere au dossier des neacutegociations sur le reacutechauffement climatique et valoriseacute sa participation agrave ces neacutegociations52

Le Queacutebec pour sa part accorde de lrsquoimportance agrave son partenariat avec le PNUD qui implique un travail de coopeacuteration avec une reacutegion algeacuterienne

Ainsi constate-t-on que des institutions multilateacuterales comme ce fut le cas pour lrsquoUnion europeacuteenne trouvent un inteacuterecirct grandissant agrave inclure des entiteacutes subnationales dans la planification de leur action On peut penser que lrsquoOMC lrsquoUNICEF et lrsquoOIT (dont les instances accueillent reacuteguliegraverement des repreacutesentants drsquoentiteacutes subnationales au sein de deacuteleacutegations nationales) voudront agrave leur tour suivre lrsquoexemple du PNUD en acceptant des reacutegions comme partenaires et en financcedilant leurs partenariats nord-sud Il faut rappeler que le Queacutebec participe depuis des deacutecennies agrave la deacuteleacutegation canadienne aux grandes reacuteunions de lrsquoOIT et que sa leacutegislation en matiegravere de travail est reacuteguliegraverement scruteacutee agrave Genegraveve La signification de cet engagement croissant agrave lrsquoeacutegard du systegraveme international deacutependra drsquoune foule de facteurs La peacuterenniteacute de lrsquoaction des reacutegions et entiteacutes feacutedeacutereacutes dans les grands dossiers qui interpellent la communauteacute internationale reste agrave deacutemontrer Comme lrsquoillustre lrsquoexemple californien des glissements politiques internes peuvent faire disparaicirctre momentaneacutement certains acteurs de la scegravene internationale La conjoncture internationale peut se precircter plus ou moins bien agrave leur activiteacute Un monde en proie agrave des guerres et conflits civils est moins susceptible de donner lieu agrave lrsquoeacutemergence de nouveaux intervenants dont lrsquoaction implique drsquoabord des deacutemarches de coopeacuteration Par ailleurs la porteacutee juridique incertaine des gestes que ces entiteacutes posent au sein du systegraveme international demandera agrave ecirctre eacuteclaircie Lrsquoabsence de base juridique indiscutable des engagements auxquels les reacutegions souscrivent pourrait agrave long terme porter un coup seacuterieux agrave leur creacutedibiliteacute Quant aux entiteacutes qui souhaitent œuvrer dans le cadre juridico-constitutionnel existant sans remettre en question lrsquoordre constitutionnel interne qui est le leur des questions sur la peacuterenniteacute de leur action peuvent se poser

52 Voir Reacutedaction en ligne mdash Preacutesidence europeacuteenne les prioriteacutes des ministres flamands Lesoirbe Bruxelles le 28 juin 2010 wwwlesoiractualiteacutebelgiqueelections_2


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8 Agir agrave lrsquoeacutetranger pour changer le statu quo interne

En geacuteneacuteral les meacutedias nrsquoont pris en compte que reacutecemment la porteacutee de lrsquoaction de la plupart des reacutegions et eacutetats feacutedeacutereacutes dans le cadre du systegraveme international Il est cependant un type drsquoactiviteacutes qui attire depuis longtemps lrsquoattention des observateurs il srsquoagit de la deacutemarche de nature politico-identitaire drsquoun certain nombre de reacutegions et eacutetats feacutedeacutereacutes Le cas du Queacutebec est le premier qui viendrait sans doute spontaneacutement agrave lrsquoesprit des juristes et politologues mais il est rapidement rejoint par ceux de la Reacutegion flamande de lrsquoEacutecosse du Pays basque et de la Catalogne Les speacutecialistes de la question ajouteront agrave cette liste le Tatarstan Ce qui caracteacuterise la deacutemarche internationale de ces entiteacutes doteacutees de statuts constitutionnels tregraves diversifieacutes crsquoest qursquoelle vise au moins partiellement agrave faire eacutevoluer leur statut vers une plus grande autonomie voire leur lrsquoindeacutependance53

Ces entiteacutes partagent bien sucircr avec des centaines drsquoautres le deacutesir drsquoagir sur le plan international pour des motivations que nous avons qualifieacutees de fonctionnelles LrsquoEacutecosse doit se preacutesenter agrave Bruxelles pour deacutefendre ses inteacuterecircts dans la mise en œuvre des politiques de deacuteveloppement reacutegional de lrsquoUnion Le Queacutebec nrsquoa drsquoautre choix que de coopeacuterer dans de nombreux dossiers de deacuteveloppement eacuteconomique et drsquoenvironnement avec les eacutetats ameacutericains voisins et depuis peu ceux de lrsquoouest et du sud y inteacutegrant mecircme des partenaires mexicains Le dynamisme eacuteconomique de la Catalogne deacutepend largement de son action eacuteconomique internationale drsquoougrave son activisme agrave Bruxelles et son rocircle dans la creacuteation de plusieurs regroupements de reacutegions europeacuteennes Drsquoougrave aussi lrsquoimportance du reacuteseau de bureaux commerciaux agrave lrsquoeacutetranger que la Geacuteneacuteraliteacute (gouvernement) finance avec le patronat catalan54

La Flandre œuvre deacutesormais sur le plan international dans un cadre constitutionnel qui lui accorde de larges responsabiliteacutes sans preacuteceacutedent agrave vrai dire pour un eacutetat feacutedeacutereacute moderne Il srsquoagit de responsabiliteacutes qursquoelle partage avec la Reacutegion wallonne Elle est appeleacutee agrave participer aux Conseils europeacuteens pendant la preacutesidence belge des institutions dans des domaines de plus en plus nombreux qui relegravevent de sa compeacutetence interne Elle nrsquoa ainsi drsquoautre choix que de deacutevelopper sa capaciteacute drsquoagir sur le plan international en termes de moyens et de savoir-faire notamment en matiegravere de planification des politiques dont le niveau de sophistication rejoint celui du Queacutebec

53 Un des premiers agrave avoir fait le tour de cette question preacutecise en colligeant un ensemble consideacuterable de donneacutees bibliographiques preacutecieuses est Steacutephane Paquin dans sa note de recherche intituleacutee La paradiplomatie identitaire le Queacutebec la Catalogne et la Flandre en relations internationales wwwusherbrookecapolitique=appliqueefileadmparadiplomatiefr 54 Selon le site web de la preacutesidence de la Geacuteneacuteraliteacute en plus de quatre deacuteleacutegations laquo diplomatiques raquo (outre la repreacutesentation aupregraves de la Commission europeacuteenne agrave Bruxelles) une quarantaine de bureaux de promotion commerciale sont financeacutes conjointement avec le patronat On note aussi des repreacutesentations culturelles et touristiques Soulignons que le nombre de repreacutesentations laquo diplomatiques raquo semble varier car la presse marocaine et algeacuterienne a annonceacute lrsquoouverture de repreacutesentations laquo diplomatiques raquo dont le site de la Geacuteneacuteraliteacute tait lrsquoexistence Malgreacute lrsquoemploi occasionnel par les services catalans du terme laquo diplomatique raquo pour deacutesigner certaines de leurs repreacutesentations il ne srsquoagit nullement de missions au sens des conventions sur les relations diplomatiques et consulaires Leur titre exact est laquo deacuteleacutegation raquo


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depuis quelques anneacutees Les deux gouvernements se sont concerteacutes agrave ce sujet au deacutebut des anneacutees 200055

Ce qui confegravere cependant agrave lrsquoaction de la Flandre et du Queacutebec une dimension suppleacutementaire par rapport agrave celle des entiteacutes que nous avons examineacutees crsquoest qursquoelle est aussi conccedilue comme levier de changement institutionnel sur le plan interne voire dans des cas limites comme moyen drsquoacceacuteleacuterer lrsquoaccession agrave lrsquoindeacutependance Il est loin drsquoecirctre facile de distinguer clairement la finaliteacute de nombre drsquoactions internationales de ces entiteacutes Ainsi a-t-on pu constater que le Queacutebec accordait une porteacutee institutionnelle agrave des engagements que ses partenaires consideacuteraient comme purement fonctionnels Crsquoest le cas pour certaines ententes de seacutecuriteacute sociale par exemple Dans une deacutemarche agrave finaliteacute politique la dimension culturelle est la motivation apparente La culture laquo nationale raquo sert drsquoidentifiant puissant agrave lrsquoeacutetranger festival drsquoEacutedimbourg chanteurs queacutebeacutecois Barcelone ville de culture La culture est alors un outil au service de la diplomatie publique Lrsquoimportance attacheacutee par le Queacutebec et la Catalogne agrave une forme drsquoaccegraves et de reconnaissance agrave lrsquoUNESCO est une manifestation de cette dynamique LrsquoUNESCO en tant que telle nrsquoest pas une organisation particuliegraverement valoriseacutee par les Eacutetats membres des Nations unies elle paraicirct affligeacutee de tous les maux dont on accuse les composantes du systegraveme multilateacuteral Mais Barcelone et Queacutebec mdash dans le cas du Queacutebec cela remonte au ceacutelegravebre discours de Geacuterin-Lajoie en 1965 agrave lrsquoorigine de la doctrine qui porte son nom mdash ont deacutecideacute il y a longtemps que lrsquoaccegraves agrave cette organisation devait constituer une prioriteacute de leur politique externe LrsquoUNESCO semblait en effet ecirctre lrsquoun des laquo ventres mous raquo du systegraveme multilateacuteral dont les activiteacutes rejoignaient largement les compeacutetences qui leur eacutetaient deacutevolues Si le gouvernement espagnol est parvenu jusqursquoagrave maintenant agrave empecirccher la Catalogne drsquoavoir un strapontin agrave lrsquoUNESCO il nrsquoen est pas de mecircme pour le Queacutebec La province a beacuteneacuteficieacute de la volonteacute reacuteconciliatrice drsquoun nouveau gouvernement conservateur agrave son endroit pour se voir conceacuteder un poste de conseiller au sein de la deacuteleacutegation canadienne Lrsquoexemple queacutebeacutecois deacutemontre bien lrsquoimportance symbolique de lrsquoUNESCO pour des entiteacutes dont lrsquoidentiteacute est un des moteurs de lrsquoaction exteacuterieure Il teacutemoigne aussi du peu de cas de lrsquoUNESCO dont font preuve certains gouvernements dont le Canada dans leur politique eacutetrangegravere Ainsi Ottawa aurait envisageacute agrave quelques reprises de fermer sa repreacutesentation diplomatique aupregraves de lrsquoOrganisation56

55 Teacutemoignage de lrsquoauteur

Mais permettre au Queacutebec de disposer drsquoun poste de conseiller au sein de la deacuteleacutegation canadienne au siegravege de lrsquoorganisation Place Fontenoy agrave Paris ne nuisait pas au profil international du gouvernement feacutedeacuteral Ce geste eacutetait sucircrement consideacutereacute comme profitable en politique

56 La mission canadienne nrsquoaurait surveacutecu agrave une fermeture pour cause budgeacutetaire qursquoen raison de la nomination agrave sa tecircte de personnaliteacutes comme Jean Drapeau que le gouvernement feacutedeacuteral souhaitait reacutecompenser Confidences faites agrave llsquoauteur par des fonctionnaires feacutedeacuteraux chargeacutes du dossier


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interne par M Harper si lrsquoon en juge par le nombre de rappels de cette initiative qursquoon trouve dans la propagande eacutelectorale du Parti conservateur au Queacutebec57

Les quelques entiteacutes qui attribuent agrave leur politique internationale une place importante dans leur lutte pour lrsquoaffirmation nationale sur les plans interne et externe peuvent se servir drsquoinitiatives internationales pour atteindre des objectifs purement internes Elles peuvent gagner la sympathie et mecircme le concours drsquoautoriteacutes drsquoautres pays afin de faire pression sur leurs capitales respectives Cela a tregraves certainement eacuteteacute le cas du Queacutebec agrave certains moments de son cheminement international (Huis Ellen 2010)

Elle ne paraicirct pas avoir nui agrave la capaciteacute drsquoaction drsquoOttawa sur le plan international le geste nrsquoa pas eacuteteacute perccedilu comme diminuant le profil du gouvernement canadien aux yeux des eacutetrangers

58 Mais ce prolongement agrave lrsquoexteacuterieur des conflits internes nrsquoest pas le cas de toutes les entiteacutes agrave compeacutetence leacutegislative qui entretiennent des viseacutees identitaires Ainsi la Flandre tout en eacutetant active sur le plan international en matiegravere drsquoaffaires publiques nrsquoa pas chercheacute agrave mobiliser ses partenaires exteacuterieurs en vue de lrsquoappuyer lors des deacutebats constitutionnels qui ont suivi les eacutelections de juin 201059

LrsquoEacutecosse par ailleurs tout en conduisant une campagne tregraves active dans le monde pour faire connaicirctre son existence et ses speacutecificiteacutes nationales nrsquoa pas tenteacute de poursuivre agrave lrsquoeacutetranger la gestion de ses diffeacuterends avec Londres dans lrsquoattente drsquoun eacuteventuel reacutefeacuterendum sur lrsquoindeacutependance apregraves laquelle une internationalisation du conflit pourrait devenir ineacutevitable La Belgique francophone est un autre cas drsquoespegravece Les francophones belges nrsquoont pas eacuteteacute les moteurs des changements institutionnels en Belgique depuis trente ans La Reacutegion wallonne a toutefois heacuteriteacute des mecircmes compeacutetences constitutionnelles eacutelargies en matiegravere de relations internationales que la Flandre Nrsquoeacutetant pas demandeurs de changement les francophones belges se montrent dans la conduite de leur politique de relations internationales les praticiens drsquoun feacutedeacuteralisme tregraves orthodoxe La pratique du gouvernement de Namur dans ce domaine est compliqueacutee du fait de lrsquoexistence de deux reacutegions laquo francophones raquo Bruxelles et la Wallonie et de la Communauteacute franccedilaise de Belgique La fusion des services administratifs au sein du Commissariat geacuteneacuteral aux relations internationales a certes ameacutelioreacute la situation sur le plan administratif mais la division politique persiste60

57 Y compris dans les petites brochures et feuilles volantes distribueacutees de porte agrave porte en vrac au cours des derniegraveres anneacutees par le Parti conservateur du Canada 58 Quel que soit cependant le gouvernement au pouvoir au cours des derniegraveres deacutecennies ndash indeacutependantiste ou feacutedeacuteraliste mdash le Queacutebec attache beaucoup drsquoimportance agrave son action internationale en matiegravere drsquoaffaires publiques Cet article tregraves complet et instructif deacutecoule drsquoune commande du gouvernement flamand agrave lrsquoInstitut neacuteerlandais des affaires internationales (Clingendael) 59 Encore que Bart de Wever le chef du Parti nationaliste NVA a fait grand cas de son accueil par le premier ministre Cameron en mars 2011 60 Il sera question de la Belgique francophone plus loin dans ce travail


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Le cas tatar est plus difficile agrave cerner mais on peut douter de la volonteacute des autoriteacutes de Kazan de vouloir aller beaucoup plus loin dans lrsquoeacutemancipation par rapport agrave Moscou que ce qui a eacuteteacute obtenu drsquoEltsine en termes drsquoautonomie sur le plan international en 1994 La faciliteacute avec laquelle Poutine a mis fin agrave cet arrangement en 2007 et lrsquoapparente acceptation par les autoriteacutes tatares de cette limitation de leur marge de manœuvre confirmeraient qursquoil faut attribuer au contexte tregraves particulier de lrsquoimmeacutediate apregraves-Union-sovieacutetique lrsquoimportance des initiatives prises par les Tatares agrave lrsquointention de lrsquoeacutetranger Le peacutetrole en constitue sans doute une autre explication que la centralisation du reacutegime Poutine en matiegravere eacutenergeacutetique est venue limiter Malgreacute tout la Reacutepublique autonome tatare megravene une politique exteacuterieure active avec de nombreux accords de coopeacuteration internationale Lrsquoinstallation de repreacutesentations gouvernementales agrave lrsquoeacutetranger lui a de fait confeacutereacute un statut particulier dans la Feacutedeacuteration russe61

Il nrsquoest cependant pas clair en ce moment dans quelle mesure cette politique sert drsquoabord des viseacutees autonomistes et non des objectifs eacuteconomiques les deux y contribuent sans doute Notons que drsquoautres collectiviteacutes russes comme la Reacutepublique russe les villes de Moscou et de Saint-Peacutetersbourg se montrent eacutegalement assez actives sur le plan international La porteacutee de cette activiteacute est partiellement tributaire du poids politique de leurs dirigeants ainsi le cas de Moscou avec le maire Loujkov Mais il srsquoagit ici presque toujours drsquoactiviteacutes de nature fonctionnelle sans viseacutees politiques sur le plan international

Peut ecirctre faut-il eacutevaluer la situation internationale des reacutepubliques russes drsquoune maniegravere semblable agrave celle utiliseacutee dans lrsquoouvrage de Criekemans62

pour jauger lrsquoimportance de lrsquoactiviteacute internationale des eacutetats mexicains Une seacuterie drsquoanalyses statistiques baseacutees sur de nombreux critegraveres amegravenent le chercheur mexicain Jorge Schiavon agrave conclure que le niveau de deacuteveloppement eacuteconomique est le premier facteur expliquant lrsquointensiteacute de lrsquoactiviteacute eacutetrangegravere des eacutetats de son pays mecircme si un facteur politique lrsquoappartenance ou non du gouvernement reacutegional au mecircme parti paraicirct devoir ecirctre retenu pour ce qui est du niveau drsquoactiviteacute Schiavon deacutemontre clairement que le gouvernement estatal drsquoun parti en opposition au parti au pouvoir agrave lrsquoeacutechelon feacutedeacuteral a tendance agrave ecirctre plus actif hors des frontiegraveres mexicaines Dans le cas du Chiapas la lutte pour lrsquoeacutemancipation des populations autochtones concourt aussi agrave une certaine forme drsquoactivisme visant lrsquoeacutetranger

Encore faut-il que le systegraveme accorde agrave de tels eacutetats une certaine marge de manœuvre Le cheminement tregraves difficile du projet PNUD de coopeacuteration entre le Queacutebec et la reacutegion berbegravere de Tizi-Ouzou dont les dirigeants sont en opposition au reacutegime au

61 Sur la participation du Tatarstan agrave la vie internationale consulter la note de recherche drsquoElena Albina Les relations exteacuterieures du Tatarstan rocircle des eacutelites et projet de souveraineteacute Queacutebec Laboratoire drsquoeacutetudes sur les politiques publiques et la mondialisation de lrsquoENAP Cahiers de recherche Vol III No 2 mai 2010 34 p Il srsquoagit drsquoune version reacuteviseacutee drsquoun article paru en anglais dans le Vol V No 1 (pp 99-124) 2010 du Hague Journal of Diplomacy Notes copieuses et tregraves bonne bibliographie 62 Schiavon J in Criekeman (Ed) 2010 Op cit


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pouvoir agrave Alger montre agrave lrsquoeacutevidence que dans des situations de reacutegime totalitaire ou quasi totalitaire il est rarement ou pas du tout possible agrave des reacutegions de manifester sur le plan international un quelconque degreacute drsquoautonomie par rapport au gouvernement central63

du moins dans leurs contacts officiels avec des autoriteacutes eacutetrangegraveres

81 Catalogne et Pays basque La Catalogne et le Pays basque tregraves souvent oublieacutes dans les analyses des politologues sont sans doute les deux entiteacutes dont la politique internationale a comporteacute des viseacutees au moins aussi identitaires que celles du Queacutebec depuis leur apparition sur la scegravene internationale Dans les deux cas lrsquoheacuteritage de la peacuteriode franquiste ne pouvait qursquoaviver le sentiment national et la volonteacute de sortir du carcan espagnol en agissant en direction de lrsquoeacutetranger En mecircme temps les deux reacutegions de tregraves forte tradition commerccedilante savaient parfaitement lrsquoimportance drsquoappuyer la preacutesence agrave lrsquoeacutetranger de leurs entreprises gracircce agrave des approches organisationnelles aussi pragmatiques que possible La Catalogne a ainsi adopteacute un modegravele de repreacutesentation commerciale agrave lrsquoeacutetranger qui est fondeacute sur un partenariat public-priveacute Drsquoautres gouvernements examinent ce modegravele avec inteacuterecirct Les nombreux partenariats de la Catalogne avec drsquoautres reacutegions europeacuteennes sont aussi le plus souvent motiveacutes par des raisons eacuteconomiques convaincantes par exemple le regroupement des laquo 4 reacutegions moteurs raquo Catalogne Baviegravere Lombardie et Rhocircne-Alpes LrsquoEurope est le catalyseur de cette action de regroupement et de recherche drsquoalliances avec deux objectifs pour Barcelone la creacuteation de solidariteacutes aupregraves de reacutegions prospegraveres de lrsquoUnion et lrsquoaffirmation de Barcelone vis-agrave-vis Madrid Mais la porteacutee identitaire de cette action a ses limites car ses interlocuteurs ne visent geacuteneacuteralement pas des fins de cette nature Drsquoougrave la neacutecessiteacute drsquoune action plus large agrave lrsquoeacutechelle du monde srsquoappuyant sur la diaspora sur les reacutegions agrave viseacutees identitaires comme elle mdash le Queacutebec en premier lieu mdash et la difficile recherche compte tenu de la rigiditeacute de Madrid (qui a toutefois inclus des deacuteleacutegueacutes catalans dans ses derniegraveres deacuteleacutegations agrave lrsquoUNESCO) drsquoun accegraves au palier multilateacuteral Drsquoougrave aussi lrsquoimportance qursquoaccorde constamment Barcelone au deacuteveloppement de ses relations avec les institutions europeacuteennes La deacuteleacutegation gouvernementale catalane agrave Bruxelles est ainsi des plus actives64

Le cas basque preacutesente des particulariteacutes notables mecircme par rapport agrave la Catalogne Lrsquoapregraves-franquisme nrsquoa conduit qursquoagrave une deacutecrispation tregraves partielle de la situation politique dans les trois provinces qui composent actuellement la reacutegion du moins jusqursquoaux derniegraveres eacutelections reacutegionales Bien entendu Navarre fait bande agrave part

63 Voir wwwalgeria-watchorgfrkabyliedollars_discordehtm Projet PNUD Pour 500 000 dollars de discorde ndash La PNUD dit attendre le feu vert du MAEhellip en date du 13 mai 2010 64 Comme les repreacutesentants queacutebeacutecois en poste agrave Bruxelles ont pu srsquoen rendre compte agrave de nombreuses reprises (teacutemoignage de lrsquoauteur)


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malgreacute les volonteacutes annexionnistes des nationalistes basques qui incluent aussi le pays basque franccedilais dans leurs viseacutees seacuteparatistes65 Le pouvoir reacutegional eacutetait jusqursquoagrave tregraves reacutecemment entre les mains du Parti nationaliste basque (PNV) dont les aspirations autonomistes eacutetaient beaucoup plus vigoureuses que celles de la plupart des partis nationalistes catalans En fin de compte on pouvait parfois avoir lrsquoimpression que le PNV regroupait des indeacutependantistes qui ne srsquoaffichaient pas comme tels Un visiteur dans les bureaux gouvernementaux agrave Vitoria-Gasteix pouvait voir des cartes de la reacutegion basque dont les frontiegraveres deacutebordaient largement les trois provinces traditionnelles Le parti nrsquoa jamais non plus deacutenonceacute explicitement le recours agrave la violence pratiqueacutee par lrsquoETA malgreacute des pressions du Queacutebec notamment en ce sens66

La position particuliegravere de la reacutegion actuellement comprise dans le Royaume espagnol attribuable agrave son statut fiscal particulier et agrave lrsquoexistence drsquoune classe entrepreneuriale tregraves dynamique font du pouvoir reacutegional basque un interlocuteur obligeacute de Bruxelles De nombreuses entreprises bancaires basques œuvrent agrave lrsquoeacutechelle mondiale et une diaspora prospegravere garde contact avec la reacutegion Mais les autres intervenants europeacuteens la France et les Catalans surtout se tiennent loin des autoriteacutes de Vitoria-Gasteix et mecircme les interlocuteurs de la reacutegion qui ont pratiqueacute avec elle une coopeacuteration culturelle et linguistique comme le Queacutebec se montrent tregraves prudents agrave son eacutegard Queacutebec a ainsi refuseacute de recevoir le lehendaki (preacutesident) basque au deacutebut des anneacutees 1990 agrave moins qursquoil ne srsquoengage explicitement agrave deacutenoncer le recours agrave la violence comme moyen drsquoaction politique Il sera inteacuteressant de voir si cet ostracisme continuera de se manifester agrave lrsquoeacutegard du nouveau pouvoir agrave domination socialiste installeacute agrave Vitoria-Gasteix On peut penser que Madrid se montrera un peu moins nerveux si le preacutesident socialiste basque voyage agrave lrsquoeacutetranger et si la reacutegion cherche agrave conclure des ententes de coopeacuteration

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82 Une situation complexe Si les institutions nationales et supra-eacutetatiques comme lrsquoUE trouvent un inteacuterecirct croissant agrave nouer des partenariats avec des eacutetats feacutedeacutereacutes ou des reacutegions crsquoest que les Eacutetats centraux dont relegravevent ces reacutegions arrivent finalement agrave la conclusion qursquoil y a plus drsquoavantages que drsquoinconveacutenients agrave accepter ces partenariats Il en est ainsi pour Ottawa devant la volonteacute queacutebeacutecoise drsquoeacutetablir une relation avec lrsquoUNESCO Mais crsquoest loin drsquoecirctre toujours le cas LrsquoEspagne srsquooppose encore avec deacutetermination aux viseacutees catalanes

65 Sur les cartes produites par Vitoria-Gasteix on constate souvent que le pays basque franccedilais est inclus dans la reacutegion basque laquo au sens large raquo sans que le gouvernement basque preacutetende exercer un quelconque controcircle sur cette partie du deacutepartement des Pyreacuteneacutees atlantiques Cela entre autres facteurs explique sans doute la froideur de Paris agrave lrsquoeacutegard du Pays basque sous gouvernance du PNV 66 Teacutemoignage de lrsquoauteur que le professeur Louis Balthazar peut confirmer 67 Notons lrsquoexistence actuelle drsquoun groupe de travail Madrid-Vitoria-Gasteix sur les relations internationales Le site du preacutesident basque contient un discours dateacute du 21 feacutevrier 2011 qui permet de constater lrsquoimportance accordeacutee au programme drsquoaide au deacuteveloppement de son gouvernement visant surtout lrsquoAfrique Une consultation rapide de son agenda montre aussi que le preacutesident accorde passablement de temps agrave son action internationale Sur lrsquoaide au deacuteveloppement basque vue par le lehendaki wwwlahendakartizaejgveskadinetr57-lhricont2011_02_21agenciacooperacion


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pour lrsquoUNESCO Londres a pris soin dans lrsquoacte de deacutevolution drsquoinclure des dispositions tregraves contraignantes qui limitent fortement la capaciteacute drsquoaction drsquoEacutedimbourg sur le plan international tout en tenant compte du rocircle ineacutevitable du pouvoir eacutecossais agrave Bruxelles Washington voit avec eacutenormeacutement de reacuteticences les initiatives de plusieurs eacutetats ameacutericains en matiegravere de taxation drsquoentreprises off-shore Nous avons mentionneacute lrsquointervention brutale du pouvoir russe en vue de couper les ailes aux reacutegions sur le plan international Seul le pouvoir feacutedeacuteral belge paraicirct composer avec une certaine faciliteacute avec la preacutesence internationale des reacutegions et communauteacutes Certains pourraient sans doute ecirctre tenteacutes de soutenir que ce fait traduit la deacuteliquescence drsquoun pouvoir feacutedeacuteral qui srsquoeacutetiole de neacutegociation en neacutegociation Le comportement des autoriteacutes centrales dans ce domaine peut srsquoexpliquer de plusieurs faccedilons Pour notre part nous retiendrons simplement un critegravere parmi drsquoautres avanceacute par le politologue Schiavon68 la proximiteacute politique voir lrsquoappartenance au mecircme parti des pouvoirs nationaux et reacutegionaux La proximiteacute des inteacuterecircts et ideacuteologies aura pour effet drsquoaccroicirctre le degreacute de confiance des autoriteacutes nationales devant les initiatives diverses des entiteacutes subnationales La communauteacute de valeurs entre les eacutelites permet agrave un gouvernement de droite agrave Paris drsquoappuyer des reacutegions socialistes dans leurs initiatives internationales car le jacobinisme bon teint est largement partageacute par lrsquoensemble des dirigeants franccedilais Les reacutegions corses ou bretonnes affichent assez peu drsquoambitions identitaires lors de leurs deacuteplacements agrave lrsquoeacutetranger69

En Chine la rigiditeacute ideacuteologique cultiveacutee par le PCC est jusqursquoagrave un certain point garante de lrsquoorthodoxie des initiatives internationales des hieacuterarques provinciaux malgreacute lrsquoeacutetendue et la diversiteacute du pays sur de nombreux plans

La dynamique bien particuliegravere du feacutedeacuteralisme canadien empecircche le plus souvent les dossiers internationaux de donner lieu agrave des affrontements brutaux la preacutedominance drsquoOttawa en matiegravere de politique internationale est largement accepteacutee par des hommes politiques aux convictions feacutedeacuteralistes geacuteneacuteralement bien eacutetablies Il y a bien sucircr lrsquoexception queacutebeacutecoise et parfois celle de lrsquoAlberta Certains dirigeants albertains ont des conceptions en matiegravere de feacutedeacuteralisme eacutenergeacutetique bien eacuteloigneacutees de celles qui font consensus au centre du Canada ndash ce qui les amegravene notamment agrave vouloir ecirctre actifs agrave Washington70 Les divergences agrave propos de dossiers internationaux seront drsquoautant plus sensibles que les eacutelites dirigeantes des gouvernements feacutedeacuteral et provinciaux ne font pas partie des mecircmes formations politiques71

68 Schiavon J in Criekemans D (Ed) 2010

Un survol de lrsquohistoire des relations entre

69 Encore que le preacutesident Sarkozy en cherchant agrave retirer aux reacutegions (dont 20 sur 21 sont actuellement dirigeacutees par le Parti socialiste) la compeacutetence geacuteneacuterale (pour une dureacutee de cinq ans) qursquoelles invoquent pour justifier leur action internationale voulait se donner les moyens drsquointervenir si neacutecessaire 70 LrsquoAlberta possegravede depuis 2004 un bureau agrave Washington installeacute agrave lrsquoAmbassade du Canada en plus de huit autres bureaux en Asie et en Europe Voir le site wwwinternationalalbertaca 71 Le Queacutebec eacutetant agrave bien des eacutegards un cas particulier depuis 1960 puisque le PLC et le PLQ sont des partis distincts Depuis quelques anneacutees le parti conservateur de Terre-Neuve-et-Labrador sous la houlette de Dany Williams nrsquoa pas grand-chose agrave voir avec le Parti conservateur feacutedeacuteral


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capitales en Espagne et au Canada agrave diverses eacutepoques permet drsquoapporter un appui nuanceacute aux thegraveses de Schiavon 9 Des acteurs quelque peu involontaires

Il existe une autre cateacutegorie drsquoentiteacutes subnationales intervenant sur la scegravene internationale mais qui ont fait lrsquoobjet de peu drsquoeacutetudes jusqursquoagrave maintenant Il srsquoagit de reacutegions ou provinces instrumentaliseacutees agrave lrsquoeacutetranger par des tierces parties voire par leurs autoriteacutes nationales Ces tierces parties cherchent agrave utiliser des reacutegions ou provinces comme des pions dans la poursuite de leurs propres objectifs de politique eacutetrangegravere Le cas qui vient immeacutediatement agrave lrsquoesprit est celui de la relation franco-queacutebeacutecoise avant et apregraves la visite du Geacuteneacuteral de Gaulle en 1967 91 Le Queacutebec de 1966 agrave 1968

La plupart des observateurs srsquoaccordent agrave penser que le Geacuteneacuteral a conclu degraves le deacutebut des anneacutees 1960 apregraves les premiegraveres initiatives de Queacutebec en direction de Paris que la province eacutetait appeleacutee drsquoune maniegravere ou drsquoune autre agrave acceacuteder agrave lrsquoindeacutependance Aux yeux du Geacuteneacuteral lrsquohistoire et les inteacuterecircts de la France devaient conduire Paris agrave aider Queacutebec agrave atteindre cet objectif Le preacutesident et un petit nombre de ses collaborateurs deacuteduisirent de maniegravere plus affirmeacutee apregraves sa visite au Canada en 1967 qursquoil fallait acceacuteleacuterer la deacutemarche queacutebeacutecoise vers lrsquoindeacutependance en posant des gestes qui legraveveraient les principaux obstacles agrave la reacutealisation de cet objectif eacutetabliraient des preacuteceacutedents et feraient du Queacutebec un acteur leacutegitime en droit international De nombreux ouvrages72

traitent de maniegravere plus ou moins approfondie de cet eacutepisode le dernier avec beaucoup de verve eacutetant celui de Gilles Duguay (Duguay 2010)

Que lrsquoaction internationale du Queacutebec agrave partir de 1963-1964 ait eu des viseacutees autonomistes dans le contexte geacuteneacuteral des neacutegociations constitutionnelles en cours au Canada nul nrsquoen disconviendra La doctrine Geacuterin-Lajoie viendra drsquoailleurs eacutetayer assez rapidement ces aspirations Il faut cependant garder agrave lrsquoesprit que de nombreux gestes des gouvernements Lesage et Johnson srsquoinscrivaient plutocirct dans une deacutemarche visant agrave renouveler les pratiques canadiennes en matiegravere de feacutedeacuteralisme drsquoune part et agrave assumer de maniegravere pragmatique les responsabiliteacutes qui eacutetaient les leurs drsquoautre part Lrsquoeacutetablissement de la plupart des bureaux agrave lrsquoeacutetranger ne srsquoexplique pas autrement Alors que la diplomatie gaullienne attribuait une finaliteacute tregraves preacutecise agrave plusieurs gestes poseacutes par Queacutebec mdash la preacutesence de Jean-Guy Cardinal agrave Libreville en mai 1968 par exemple mdash les autoriteacutes queacutebeacutecoises avaient un peu le sentiment drsquoecirctre bousculeacutees

72 Bien sucircr ne pas oublier les ouvrages de Claude Morin reacutedigeacutes au cours des anneacutees 1970 Le pouvoir queacutebeacutecois en neacutegociation (Boreacuteal Express Montreacuteal 1972 207 p) et Le combat queacutebeacutecois (Boreacuteal Express Montreacuteal 1973 189 p) Enfin agrave consulter aussi de Claude Morin Lrsquoart de lrsquoimpossible ndash la diplomatie queacutebeacutecoise depuis 1969 (Boreacuteal Montreacuteal 1987 470 p)


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drsquoecirctre forceacutees drsquoaller plus loin et plus vite qursquoelles ne lrsquoauraient souhaiteacute Le successeur de Johnson Jean-Jacques Bertrand a eacuteteacute tregraves clair agrave cet eacutegard73

De fait ces acteurs eacutetaient des instruments plus ou moins consentants entre les mains de Paris au service drsquoune cause beaucoup plus grande que celle du seul Queacutebec La rupture qui intervint de maniegravere indiscutable apregraves la mort de Daniel Johnson agrave lrsquoautomne de 1968 eacutetait ineacutevitable Queacutebec indiqua clairement agrave Paris qursquoil ne souhaitait plus suivre le laquo train raquo gaulliste Il semblerait selon Duguay que le Geacuteneacuteral srsquoy eacutetait drsquoailleurs reacutesigneacute malgreacute la teneur de ses confeacuterences de presse apregraves sa visite au Queacutebec en 1967 Il faut dire que les eacuteveacutenements de mai 1968 en France et leurs conseacutequences ne lui laissegraverent plus beaucoup le loisir de srsquooccuper de dossiers laquo exotiques raquo aux yeux drsquoorthodoxes comme Pompidou et Couve de Murville Lrsquoarriveacutee au pouvoir de Pierre Elliott-Trudeau agrave Ottawa et le reacutesultat des eacutelections de septembre 1968 changegraverent aussi la donne de maniegravere tregraves importante sur le plan inteacuterieur canadien On peut speacuteculer ad infinitum sur ce qui aurait pu advenir si Johnson nrsquoeacutetait pas mort et si de Gaulle eacutetait resteacute au pouvoir plus longtemps Il nrsquoen reste pas moins que nrsquoimporte quel gouvernement queacutebeacutecois compte tenu des perceptions de son eacutelectorat du contexte interne au Canada et du peu de goucirct pour la quasi-totaliteacute des Eacutetats de srsquoengager avec un Queacutebec en rupture de ban aurait eacuteteacute dans lrsquoobligation de signifier assez rapidement agrave Paris que le temps des aventures eacutetait fini Il convient de constater que la relation franco-queacutebeacutecoise a conserveacute un caractegravere particulier bien sucircr mais il srsquoagit deacutesormais drsquoun rapport beaucoup plus eacutequilibreacute que ce ne fut le cas en 1967-1968 Un quart de siegravecle plus tard dans le cadre de ce que les observateurs appelaient alors le laquo Grand Jeu raquo74

Jacques Parizeau a chercheacute agrave impliquer directement lrsquoEacutelyseacutee dans la peacuteriode post-reacutefeacuterendaire qui aurait suivi une reacuteponse positive de la population agrave la question que le gouvernement lui posait Parizeau estime avoir obtenu agrave lrsquoeacutepoque des promesses drsquointervention de Paris en faveur de lrsquoaccession du Queacutebec agrave lrsquoindeacutependance On peut cependant et crsquoest notre cas entretenir quelques doutes sur la volonteacute reacuteelle de Paris drsquoaffronter seacuterieusement Washington dans un dossier de ce type Il nous paraicirct possible que Paris aurait conseilleacute agrave Queacutebec de tenter de neacutegocier avec le reste du Canada en arguant de la neacutecessiteacute pour la France de tenir compte des reacuteactions de partenaires europeacuteens comme lrsquoEspagne et lrsquoAllemagne peu favorables au deacutepeccedilage du Canada

73 Voir les trois ouvrages citeacutes de Claude Morin agrave ce sujet Jrsquoai eu lrsquooccasion drsquoen discuter souvent avec des acteurs de premier plan de cette peacuteriode dont Bernard Dorin Julien Aubert Claude Morin Jean-Guy Cardinal etc 74 Pour une preacutesentation assez factuelle de cette affaire tregraves meacutediatiseacutee consulter Pierre Duchecircne 2009 p 517-522


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Une telle position aurait tout au moins permis agrave lrsquoEacutelyseacutee de gagner un peu de temps Un discours ambigu agrave souhait aurait suppleacuteeacute aux gestes en attendant une clarification de la situation sur le terrain Alors seulement les autoriteacutes franccedilaises auraient-elles pu poser des gestes forts adapteacutes aux circonstances crsquoest du moins ce que lrsquoon entendait dans les couloirs des institutions europeacuteennes et dans les chancelleries drsquoEacutetat de lrsquoEurope du nord75

Quoi qursquoil en soit on notera que le laquo Grand Jeu raquo ne serait devenu reacutealiteacute que si la population queacutebeacutecoise avait clairement manifesteacute sa volonteacute par un laquo oui raquo majoritaire une situation bien diffeacuterente de celle veacutecue en 1966-1968 Tout ce qui preacutecegravede agrave propos du laquo Grand Jeu raquo relegraveve bien entendu de la politique-fiction Les relations franco-queacutebeacutecoises sont demeureacutees de tregraves bonne qualiteacute au fil des nombreux changements de gouvernement survenus de part et drsquoautre depuis cette peacuteriode

92 Autres cas Drsquoautres exemples contemporains viennent rapidement agrave lrsquoesprit de nature tout de mecircme tregraves diffeacuterente de celle du Queacutebec Il srsquoagit dans deux cas de reacutegimes sous occupation militaire LrsquoAbkhazie obscure province geacuteorgienne qursquoaffectionnait Staline pour ses vacances et affichant une composition ethnique bigarreacutee srsquoest vue propulseacutee sur la scegravene internationale par Moscou agrave lrsquoissue de sa guerre avec la Geacuteorgie en 2008 Seulement quatre Eacutetats dont le Nauru et le Venezuela ont reconnu lrsquoindeacutependance de la reacutegion dont les quelques dirigeants sont perccedilus comme de pures marionnettes de la Russie La Reacutepublique turque de Chypre du Nord une des deux reacutegions de Chypre constitue un autre cas particulier drsquoentiteacute non souveraine sur le plan international qui du fait de la volonteacute de la puissance occupante turque a des aspirations drsquoaccession agrave lrsquoindeacutependance mecircme si une telle eacuteventualiteacute nrsquoest seacuterieusement consideacutereacutee par aucun Eacutetat y compris sans doute la Turquie bien qursquoAnkara ait accordeacute la reconnaissance diplomatique agrave la Reacutepublique Drsquoougrave tout un jeu diplomatique voisin de celui imposeacute par Moscou agrave Soukhoumi capitale drsquoAbkhazie Quant au Tibet il repreacutesente le contraire de ces deux situations reacutesultant de graves violations du droit international son gouvernement eacutetant peu actif comparativement aux autres reacutegions chinoises agrave lrsquoeacutetranger Beijing ne cherche nullement agrave instrumentaliser la reacutegion tibeacutetaine en tant qursquoacteur sur la scegravene internationale 93 Wallonie-Bruxelles Il est un cas auquel on ne songerait pas a priori en parlant de reacutegions qui paraissent ecirctre des acteurs involontaires sur la scegravene internationale celui de la Communauteacute Wallonie-Bruxelles (pour lequel nous heacutesitons agrave utiliser le terme Wallobrux proposeacute reacutecemment pour deacutesigner lrsquoentiteacute) Tenter de deacutecrire lrsquoensemble du dispositif institutionnel belge issu des neacutegociations des anneacutees 1980 et 1990 deacutepasse le cadre de ce travail On mentionnera simplement que les Flamands se sont doteacutes drsquoun gouvernement unifieacute

75 Comme nous avons pu le constater personnellement en Europe au cours des semaines preacuteceacutedant le reacutefeacuterendum de 1995


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traitant de lrsquoensemble des questions deacutevolues aux reacutegions et aux communauteacutes belges Les Wallons et les Bruxellois ne sont pas parvenus agrave opeacuterer pareil regroupement mecircme si des progregraves ont eacuteteacute accomplis sous ce rapport y compris tout reacutecemment Subsistent donc formellement du cocircteacute francophone belge deux reacutegions mdash Wallonie et Bruxelles mdash et une communauteacute des francophones au total trois gouvernements distincts y compris celui des germanophones enclaveacutes en Wallonie Dans la mesure ougrave la Constitution belge confegravere agrave chaque entiteacute gouvernementale la maicirctrise des relations internationales dans les domaines qui sont de sa compeacutetence les francophones belges pendant une peacuteriode initiale ont vu trois gouvernements les repreacutesenter agrave lrsquoeacutetranger Les contraintes budgeacutetaires et le bon sens politique le plus eacuteleacutementaire ont imposeacute des fusions bureaucratiques en matiegravere de relations internationales Actuellement un seul organisme regroupe les effectifs des trois gouvernements dans le domaine des relations internationales et du commerce exteacuterieur Les effectifs sont responsables devant trois gouvernements mais en reacutealiteacute rendent des comptes agrave un nombre restreint de personnes surtout des membres du Parti socialiste (PS)76 Lrsquoactuel responsable de cet organisme hieacuterarque quasi inamovible du PS a de nombreux fers au feu aux gouvernements wallon et communautaire77

Les francophones belges nrsquoont pas vraiment souhaiteacute les reacuteformes institutionnelles intervenues en Belgique depuis les anneacutees 1980 encore qursquoils se soient finalement accommodeacutes de la pratique du feacutedeacuteralisme qui en est issu La logique institutionnelle est celle du peuple flamand soucieux drsquoobtenir la plus grande autonomie possible au sein drsquoun Eacutetat belge tregraves affaibli Les francophones pour leur part srsquoaccommodaient fort bien des institutions centraliseacutees dans le domaine des affaires eacutetrangegraveres notamment ougrave la situation leur a permis de se doter drsquoune formidable projection exteacuterieure en Afrique mdash le Congo belge Les observateurs srsquoaccordent pour dire que sous le reacutegime centraliseacute les Flamands ne se sentaient pas agrave lrsquoaise avec les principales orientations de la politique eacutetrangegravere ce qursquoils exprimegraverent tregraves directement agrave partir du moment au cours des anneacutees 1960 et surtout 1970 ougrave le pouvoir central bascula entre leurs mains Drsquoougrave leur insistance pour que la politique internationale dans les domaines de leur compeacutetence leur revienne et ce avec un degreacute de deacutevolution des pouvoirs sans pareil au sein drsquoautres feacutedeacuterations par exemple en matiegravere de droit des traiteacutes et de repreacutesentation De faccedilon symeacutetrique les gouvernements francophones belges (Reacutegion wallonne et Communauteacute franccedilaise Reacutegion bruxelloise) ont reccedilu ces mecircmes pouvoirs sans vraiment les avoir rechercheacutes En lrsquoabsence de ressources humaines biens formeacutees ainsi que de ressources financiegraveres adeacutequates pour lrsquoeffectif les autoriteacutes francophones ont eu agrave bacirctir un appareil de politique exteacuterieure qui heacuterita en partie des programmes

76 Lrsquoorganisme srsquoappelle deacutesormais Wallonie-Bruxelles-International Voir lrsquoeacutedition en ligne de la laquo Libre Belgique raquo en date du 26 mars 2009 Suinen agrave la tecircte de WBI wwwlalibrebelgiquebeactubelgique491285 Voir aussi le site de lrsquoagence nouvelle agrave wwwwbiberendercgiid=0023372_articleprinthtml 77 Voir par exemple wwwgrand-barnumblogspotcom20080623


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feacutedeacuteraux mdash aide au deacuteveloppement aux pays francophones et participation agrave la Francophonie dont lrsquoEacutetat central demeure membre Dans la Francophonie on constate que les positions politiques de la Communauteacute franccedilaise sur des questions internationales lorsqursquoil y en a sont peu articuleacutees et deacutependent des humeurs du moment du ministre responsable et du ministre-preacutesident Malgreacute les lourds investissements qursquoils consentent agrave leur politique internationale les francophones belges ont peu drsquoimpact sur la scegravene internationale Il est facile de voir que le Grand Ducheacute du Luxembourg indeacutependant il est vrai a beaucoup plus drsquoinfluence au-delagrave de ses frontiegraveres que ses voisins francophones belges Les inteacuteresseacutes riposteront sans doute que la situation qui vient drsquoecirctre deacutecrite est transitoire que drsquoimportantes neacutegociations constitutionnelles sont en cours actuellement agrave lrsquoinstigation des Flamands bien eacutevidemment et qursquoil est trop tocirct pour juger reacuteellement des reacutesultats obtenus par leur diplomatie La diplomatie feacutedeacuterale est par ailleurs paralyseacutee depuis des anneacutees agrave cause de la crise constitutionnelle et gouvernementale On ne peut certes parler drsquoinstrumentalisation par une autre entiteacute de la Reacutegion wallonne et de la Communauteacute franccedilaise en matiegravere de relations internationales Celles-ci ont cependant heacuteriteacute de compeacutetences sans les avoir voulues au deacutepart drsquoougrave la difficulteacute de les assumer correctement 94 Le Nouveau-Brunswick Le cas neacuteo-brunswickois est quelque peu diffeacuterent La communauteacute acadienne est la deuxiegraveme communauteacute francophone au Canada et la province du Nouveau-Brunswick est la seule officiellement bilingue au pays Elle est membre des institutions francophones en tant que gouvernement participant au mecircme titre que le Queacutebec Mecircme en tenant compte de la modestie des moyens de la province et de la taille de la communauteacute acadienne cet engagement francophone est de nature bien singuliegravere78 Une bonne partie de la participation financiegravere de la province dont le premier ministre a eu le plus grand mal agrave srsquoexprimer en franccedilais au Sommet francophone de Queacutebec en 2004 et qui ne participe qursquoagrave certaines reacuteunions des instances de lrsquoOIF (Organisation internationale de la Francophonie)79 est deacutefrayeacutee par le gouvernement feacutedeacuteral par voie de subventions au gouvernement de Fredericton80

Les tregraves rares interventions de ses repreacutesentants visent geacuteneacuteralement agrave limiter les investissements des institutions Il nrsquoy a qursquoun seul domaine ougrave la province semble avoir une politique la jeunesse thegraveme du Sommet de Moncton en 1999 Mecircme un dossier

78 La politique internationale de la province pour la peacuteriode 2007-2010 consacre une seule phrase agrave sa participation agrave lrsquoOIF sur 17 pages Voir httpwww2gnbcacontentdamgnbDepartementsigainternationalstrategy 79 Les reacuteunions du Conseil permanent de la Francophonie et les reacuteunions de ministres et chefs drsquoEacutetat 80 Affaires intergouvernementales Nouveau-Brunswick Multimeacutedia Signature drsquoune entente feacutedeacuterale-provinciale Fredericton le 17 Mars 2009 www2gnbcacontentfrministeresaffaires_intergouvernementalesmultimedia


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aussi porteur que la diversiteacute culturelle a eacuteteacute traiteacute avec la plus extrecircme prudence pour ne pas parler de pusillanimiteacute par le gouvernement Lord de crainte de soulever des critiques chez la majoriteacute anglophone Il est vrai que la contribution du gouvernement feacutedeacuteral canadien est lrsquoobjet drsquoune reconnaissance on ne peut plus claire On peut ainsi lire dans le Rapport annuel du ministegravere des Affaires intergouvernementales laquo Le Nouveau-Brunswick reconnaicirct la compeacutetence feacutedeacuterale en ce qui a trait aux affaires internationales agrave la ratification des traiteacutes et aux politiques commerciales La province reconnaicirct eacutegalement que la reacuteussite du Nouveau-Brunswick dans lrsquoeacuteconomie mondiale est lieacutee au succegraves du Canada sur la scegravene internationale raquo81

On notera enfin que le gouvernement feacutedeacuteral a refuseacute agrave plusieurs reprises depuis le deacutebut des anneacutees 1980 de permettre agrave lrsquoOntario ougrave reacutesident pourtant plus de francophones qursquoau Nouveau-Brunswick de solliciter le statut de gouvernement participant Ottawa doit en effet donner son accord pour qursquoune province devienne membre de lrsquoOIF Mecircme si la communauteacute acadienne deacutepourvue drsquoun gouvernement ougrave elle serait majoritaire ne peut que saluer lrsquoappartenance de sa province agrave la Francophonie il faut bien constater que crsquoest le gouvernement feacutedeacuteral qui a permis cette appartenance avec comme objectif de banaliser la preacutesence queacutebeacutecoise au sein des institutions francophones Agrave Paris siegravege de ces institutions les autres membres de la Francophonie sont parfaitement capables de faire la diffeacuterence entre les deux entiteacutes Le Queacutebec est consideacutereacute de facto comme un membre de plein droit le Nouveau-Brunswick comme un satellite de la deacuteleacutegation canadienne On ne sera pas surpris drsquoapprendre que le Nouveau-Brunswick ne consacre agrave peu pregraves rien agrave ses relations internationales ne dispose pas drsquoune bureaucratie speacutecialiseacutee agrave cette fin crsquoest le bureau des affaires feacutedeacuterales-provinciales qui en est responsable La province est agrave peu pregraves absente des enceintes internationales sauf des instances de concertation reacutegionales Est du CanadaNouvelle-Angleterre Le Nouveau-Brunswick peut donc ecirctre rangeacute dans la cateacutegorie des acteurs involontaires dans le contexte de la Francophonie mais drsquoune faccedilon un peu particuliegravere dans la mesure ougrave son gouvernement est drsquoaccord pour ecirctre instrumentaliseacute par les autoriteacutes feacutedeacuterales canadiennes Cela sert tout de mecircme les inteacuterecircts de la communauteacute acadienne dont lrsquoimportance au sein de la Francophonie est deacutesormais acquise Dans ce contexte que cette preacutesence donne des reacutesultats meacutediocres avec des moyens reacuteduits a peu drsquoimportance

81 Site Web du Gouvernement du Nouveau-Brunswick httpwwwgnbca0087AnnRptAnnRpt10pdf


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Au terme de ce bref survol des situations ougrave la preacutesence drsquoentiteacutes subnationales sur la scegravene internationale est instrumentaliseacutee soit par lrsquoEacutetat national dont elles relegravevent ou des tierces parties ou deacutecoule de situations qursquoelles ne maicirctrisent pas le caractegravere artificiel de cette preacutesence est garant de reacutesultats meacutediocres et drsquoune acceptation de faccedilade par la communauteacute internationale Il y a drsquoailleurs lagrave une leccedilon pour certains au Queacutebec qui ont preacutetendu ou preacutetendent encore qursquoune intervention exteacuterieure peut aboutir agrave une modification fondamentale de sa situation dans le monde On peut bien citer lrsquoopeacuteration reacuteussie des Eacutetats-Unis visant agrave creacuteer le Panama en le deacutetachant de la Colombie il nrsquoy a pas beaucoup drsquoexemples surtout dans la peacuteriode drsquoapregraves-guerre qui puissent ecirctre citeacutes agrave lrsquoappui de cette thegravese82

Lrsquoimpact global de lrsquoinstrumentalisation drsquoune entiteacute par une autre sur le systegraveme international paraicirct donc faible

10 Lrsquoavenir des entiteacutes subnationales sur la scegravene internationale Au cours de ce travail nous avons drsquoabord examineacute la preacutesence drsquoentiteacutes subnationales sur la scegravene internationale en tant qursquoacteurs de plus en plus leacutegitimes aux yeux des autres intervenants les Eacutetats en premier lieu sans que le droit international ait encore reacuteussi agrave inteacutegrer formellement cette reacutealiteacute Le dossier des neacutegociations mondiales sur les changements climatiques illustre lrsquoimplication des reacutegions et des eacutetats feacutedeacutereacutes et leurs modes drsquoinsertion dans le processus Les motivations qui ont pousseacute ces entiteacutes agrave agir ont eacuteteacute examineacutees sous trois angles les raisons purement fonctionnelles la deacutemarche internationale comme instrument privileacutegieacute de la quecircte identitaire et la preacutesence sur la scegravene internationale sous lrsquoautoriteacute drsquoun autre intervenant Les questions que nous avons souleveacutees peuvent se reacutesumer comme suit Drsquoabord lrsquoaction de ces entiteacutes relativement nouvelle durera-t-elle Existe-t-il des facteurs qui favorisent ou qui nuisent agrave cette peacuterenniteacute Agrave propos des acteurs quelles sont les entiteacutes dont les engagements sur le plan international preacutesentent les gages les plus seacuterieux en termes de durabiliteacute et de sucircreteacute Enfin verra-t-on agrave moyen et agrave long terme un rocircle de plus en plus important exerceacute par les entiteacutes subnationales dans le fonctionnement du systegraveme international Il est clair que la crise financiegravere grave que vivent de nombreux gouvernements drsquoeacutetats feacutedeacutereacutes notamment aux Eacutetats-Unis ne peut qursquoavoir des effets assez significatifs sur leur engagement international du moins agrave court terme On peut eacutemettre lrsquohypothegravese agrave veacuterifier dans quelques anneacutees que les bureaucraties embryonnaires et les programmes dont ces entiteacutes se sont doteacutees pour agir sur la scegravene internationale souffriront de compressions assez laquo lourdes raquo En Europe de lrsquoOuest les Reacutegions ne semblent pas encore avoir subi de plein fouet lrsquoimpact de la crise des finances publiques qui frappe les

82 LrsquoInde dans le dossier bangladeshi vient agrave lrsquoesprit


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pays de lrsquoUnion europeacuteenne83 mais elles ne manqueront pas elles aussi de le ressentir Cet impact sur leurs activiteacutes de coopeacuteration deacutecentraliseacutee demandera alors agrave ecirctre mesureacute On peut preacutedire par contre que dans les zones eacutemergentes les pays du BRIC84

par exemple provinces eacutetats et autres collectiviteacutes locales se montreront de plus en plus actifs les moyens agrave leur disposition srsquoaccroissant

On peut penser que les entiteacutes qui chercheront agrave sauvegarder voire agrave deacutevelopper leur action internationale en situation de crise eacuteconomique seront drsquoabord celles qui srsquoy sont investies sur le plan politique En lrsquooccurrence celles pour qui lrsquoaction internationale est un eacuteleacutement fondamental de leur deacutemarche politique globale sous lrsquoangle identitaire notamment Lrsquoimportance de cette dimension les a conduites agrave mettre en place des structures et des moyens conseacutequents pour ecirctre en mesure drsquoagir en direction de lrsquoeacutetranger effort qui aura eacuteteacute soutenu par un minimum de consensus interne Ces entiteacutes heacutesiteront agrave liquider radicalement leurs investissements internationaux comme lrsquoOntario lrsquoa fait agrave quelques reprises elles chercheront agrave sauvegarder ce qui leur paraicirct essentiel Ce seront eacutegalement celles qui tiendront le plus agrave ce que leurs engagements internationaux soient respecteacutes dans la mesure ougrave elles ont besoin de conserver un minimum de creacutedibiliteacute institutionnelle aupregraves de leurs interlocuteurs eacutetrangers On peut ainsi conclure que les entiteacutes qui sont les expressions politiques de nations non souveraines sont celles qui conduiront une action institutionnaliseacutee peacuterenne multiforme et consensuelle sur le plan interne85

Quant aux entiteacutes instrumentaliseacutees leur existence est geacuteneacuteralement temporaire le cas chypriote turc faisant sans doute exception Les consideacuterations politiques agrave la base de leur existence sont peu susceptibles drsquoecirctre eacutevalueacutees agrave lrsquoaune drsquoun deacuteficit des finances publiques Leur impact sur le droit international ne pourra ecirctre que neacutegatif en ce qui a trait agrave la prise en consideacuteration des entiteacutes subnationales comme acteurs du systegraveme international Il srsquoagit agrave toutes fins utiles de repoussoirs agrave cet eacutegard et leur caractegravere transitoire au niveau international86

se traduit par un impact juridique limiteacute

Les entiteacutes comme le Queacutebec lrsquoEacutecosse la Flandre la Catalogne et le Pays basque sont cependant loin de repreacutesenter la majoriteacute des acteurs subnationaux sur la scegravene internationale Elles ne pourront modifier agrave elles seules le droit et la pratique internationale drsquoautant moins qursquoelles peuvent ecirctre ameneacutees agrave remettre en question leur statut subnational actuel afin de devenir des participants souverains du systegraveme Ce sont elles qui ont creacuteeacute le plus grand nombre de preacuteceacutedents de porteacutee juridique (le

83Les reacutegions font comme si la crise ne les concernait pas le 31 janvier 2011 le wwweuractivfr+regions+crise 31 janvier 2011 84 Breacutesil Inde Russie Chine Pays qui se trouvent en situation plus enviable que ceux du PIG (Portugal Irlande Gregravece) 85 On se rapproche ici de la probleacutematique deacutecrite par Charles Kegley (2007 195-197) lorsque lrsquoauteur preacutesente la situation des nonstate nations dont lrsquoaction internationale est drsquoessence politique drsquoabord avec lrsquoatteinte de lrsquoindeacutependance nationale comme objectif ultime dans bien des cas (pas tous cependant) 86 Le Nouveau-Brunswick peut ecirctre consideacutereacute comme une exception agrave cet eacutegard


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Queacutebec en particulier) mais ces preacuteceacutedents nrsquoincitent pas neacutecessairement la grande majoriteacute des reacutegions et eacutetats feacutedeacutereacutes agrave les suivre La modegravele geacuteneacuteral agrave moyen et agrave long terme risque plutocirct de srsquoinspirer des pratiques des entiteacutes qui agissent sur le plan international agrave des fins fonctionnelles lieacutees agrave lrsquoexercice de leurs compeacutetences existantes Leur action ne vise pas agrave provoquer des changements politiques structurels internes ce qui ne les empecircche pas de reacuteclamer des transformations dans le fonctionnement du systegraveme international comme nous lrsquoavons vu dans le contexte des neacutegociations climatiques La nouveauteacute que constituait la preacutesence des eacutetats feacutedeacutereacutes et reacutegions sur la scegravene internationale est deacutesormais chose du passeacute Le nombre de livres et drsquoarticles consacreacutes agrave ce sujet depuis quarante ans en teacutemoigne Nous en sommes arriveacutes agrave une peacuteriode ougrave il est leacutegitime de srsquointerroger sur la peacuterenniteacute de cette action et sur les formes qursquoelle revecirctira agrave lavenir drsquoautant plus que de nouveaux acteurs en provenance des pays eacutemergents ne tarderont pas agrave se manifester Si rien nrsquoindique que lrsquoentreacutee en scegravene des reacutegions et eacutetats feacutedeacutereacutes conduira agrave court ou agrave moyen terme agrave des modifications importantes des regravegles de fonctionnement du systegraveme international on peut raisonnablement penser que leur preacutesence est chose accepteacutee dans le droit coutumier tout au moins comme le soulignent Arbour et Parent (2006) Il devient alors leacutegitime de se demander si lrsquoaction des entiteacutes subnationales atteindra ses objectifs Sera-t-elle adapteacutee agrave lrsquoenvironnement international des prochaines anneacutees Quelle est son importance reacuteelle au sein du systegraveme international Nous eacutemettrions lrsquohypothegravese qursquoelle nrsquoest pas tregraves grande en ce moment Vaut-il mecircme la peine que lrsquoon y consacre autant drsquoattention dans le monde universitaire 87

87 Les chercheurs risquent drsquoecirctre occupeacutes malgreacute tout si lrsquoon se fie agrave lrsquoengouement aux Eacutetats-Unis pour des theacuteories procircnant la laquo meacutegadiplomatie raquo (nouvel avatar de la paradiplomatie) que le New York Times pourfend avec force Voir par exemple le recensement tregraves critique du reacutecent ouvrage de Parag Khanna Charting a Course to the next Renaissance New York Random House 2011 256 p La critique de Steacutephanie Giry est dans le NYT du 27 feacutevrier 2011 ndash Mosh Pit Diplomacy Kegley (opcit) dans son manuel tregraves reacutepandu aux Eacutetats-Unis accorde aussi de lrsquoimportance au devenir des nonstate nations question qursquoil traite parmi les nouveaux deacutefis en matiegravere de seacutecuriteacute que les Eacutetats-Unis et drsquoautres acteurs devront affronter


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Bibliographie Albina E 2010 Les relations exteacuterieures du Tatarstan rocircle des eacutelites et projet de souveraineteacute Queacutebec Laboratoire drsquoeacutetudes sur les politiques publiques et la mondialisation de lrsquoENAP Cahiers de recherche Vol III No 2 Arbour J-M et Parent G 2006 Droit international public VIe eacutedition Cowansville Yvon Blais eacutediteur Criekemans D (Ed) 2010 Regional sub-state diplomacy today Leiden amp Boston Martinus Nijhof Publishers Duchesne P 2009 Jacques Parizeau (Tome III Le Reacutegent) Montreacuteal Queacutebec-Ameacuteriques Duguay G 2010 Le triangle Queacutebec-Ottawa-Paris Queacutebec les Eacuteditions du Septentrion Huigh E 2010 laquo The Public Diplomacy of Federated Entities Examining the Quebec Model raquo The Hague Journal of Diplomacy Vol 5 No 1-2 Kegley C 2007 World politics ndash Trends and Transformations 11e eacutedition Belmont (CA) Thomson amp Wadsworth Khanna P 2011 Charting a Course to the next Renaissance New York Random House Leduc F 2009 Guide de la Pratique des Relations internationales du Queacutebec 2e eacuted rev et augm Queacutebec ministegravere des Relations internationales Malone C 1974 Les relations internationales du Queacutebec changement et continuiteacute (1960-1970) Universiteacute drsquoOttawa Eacutecole des eacutetudes supeacuterieures Martin P 1968 Feacutedeacuteralisme et Relations internationales Ottawa Imprimeur de la Reine Morin C 1987 Lrsquoart de lrsquoimpossible ndash la diplomatie queacutebeacutecoise depuis 1969 Montreacuteal Boreacuteal Morin C 1973 Le combat queacutebeacutecois Montreacuteal Boreacuteal Express Morin C 1972 Le pouvoir queacutebeacutecois en neacutegociation Montreacuteal Boreacuteal Express Nossal K Roussel S amp Paquin S 2007 Politique internationale et deacutefense au Canada et au Queacutebec Montreacuteal Presse de lrsquoUniversiteacute de Montreacuteal Paquin S 2004 Paradiplomatie et relations internationales theacuteorie des strateacutegies internationales de reacutegions face agrave la mondialisation Bruxelles PIE ndash Peter Lang Paquin S et Lachapelle G 2004 Mondialisation gouvernance et nouvelles strateacutegies subeacutetatiques Queacutebec Presse de lrsquoUniversiteacute Laval


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Sabourin L 1964 La Constitution limite-t-elle notre participation aux conventions internationales Bulletin des anciens de lrsquoUniversiteacute drsquoOttawa Sabourin L 1971 Federalism and International Organizations a Focus on Quebec Thegravese de doctorat de Columbia University Schiavon J A 2010 laquo Sub-State Diplomacy in Mexico raquo in Criekemans D (Ed) Regional Sub-State Diplomacy Today Leiden amp Boston Martinus Nijhof Publishers p 65-97

Sites EurArctiv wwweuractivfr Euskadi wwweuskadinet Forum global drsquoAssociations de reacutegions (FOGAR) wwwurpmorg Gouvernement du Nouveau-Brunswick wwwgnbca Governement of Alberta wwwinternationalalbertaca La documentation franccedilaise wwwladocumentationfrancaisefr Le Monde wwwlemondefr Ministegravere du Conseil exeacutecutif Gouvernement du Queacutebec wwwmcegouvqcca Ministegravere du Deacuteveloppement durable de lrsquoEnvironnement et Parcs (Queacutebec) wwwmddepgouvqcca Metropolis wwwmetropolisorg Ministegravere des Relation internationales (Queacutebec) wwwmrigouvqcca


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New York Times wwwnytimescom Reuters wwwreuterscom Vie publique wwwvie-publiquefr The World Bank wwwworldbankorg Affaires eacutetrangegraveres et Commerce international du Canada (MAECI) wwwinternationalgcca Generalitat de Catalunya wwwgencatnet

Directeur Paul-Andreacute Comeau

Renseignements Karine Plamondon technicienne en administration et informationTeacuteleacutephone (418) 641-3000 poste 6864 leppmenapca

copy Copyright ENAP mdash MRI mdash LEPPM 2011 Tous droits reacuteserveacutesAucun eacuteleacutement du contenu du preacutesent document ne peut ecirctre utiliseacute reproduit ou transmis en totaliteacute ou en partie sous quelque forme ou par quelque moyen que ce soit sans lrsquoautorisation eacutecrite de lrsquoENAP mdash MRI mdash LEPPM Pour solliciter cette permission ou pour obtenir des renseignements suppleacutementaires veuillez vous adresser agrave leppmenapca

Deacutepocirct leacutegal - Bibliothegraveque et Archives nationales du Queacutebec 2011Deacutepocirct leacutegal - Bibliothegraveque et Archives Canada 2011

ISBN 978-2-923856-27-8 (version imprimeacutee)ISBN 978-2-923856-28-5(PDF)

Le Laboratoire drsquoeacutetude sur les politiques publiques et la mondialisation a eacuteteacute creacuteeacute en 2004 par une entente de partenariat entre le Ministegravere des Relations internationales et lrsquoENAP Le Laboratoire est un lieu de veille et drsquoanalyse consacreacute agrave lrsquoeacutetude des effets de la mondialisation sur le rocircle de lrsquoEacutetat et sur les politiques publiques au Queacutebec et sur les enjeux drsquoordre culturel eacuteconomique environnemental de santeacute drsquoeacuteducation et de seacutecuriteacute

Les publications du Laboratoire peuvent ecirctre consulteacutees sur le site internet wwwleppmenapca

Pour citer ce document

Malone Christopher 2011 Les entiteacutes non souveraines sur la scegravene internationale Cahier de recherche Vol IV

ndeg 2 avril Laboratoire drsquoeacutetude sur les politiques publiques et la mondialisation Queacutebec

Vol IV ndeg2 avril 2011

Les entiteacutes non souveraines sur la scegravene internationale CHRISTOPHER MALONE

Au cours des derniegraveres deacutecennies la communauteacute internationale a assisteacute agrave

lrsquoeacuteclosion drsquoactiviteacutes multiformes drsquoentiteacutes subnationales qui viennent srsquoajouter aux

interventions des ONG et de nouveaux acteurs sur la scegravene internationale Dans

cet essai lrsquoauteur fait le point sur lrsquoenvergure et la porteacutee de cette transformation

de facteurs importants qui faccedilonnent en 2011 lrsquoenvironnement international

comme la crise eacuteconomique Lrsquoimpact des initiatives des entiteacutes subnationales sur le

fonctionnement du systegraveme de relations internationales est examineacute sous plusieurs

aspects Lrsquoauteur constate que cet impact demeure actuellement assez limiteacute et que

rien nrsquoindique qursquoil en sera autrement dans un proche avenir


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TITRE DE LA FICHE - ENAP recherche/Cahier de... · 22 juillet 2010. 4. Pour en savoir plus sur le FOGAR, consulter son site Web à . ... de tirer profit, dans les médias, de ses