TRAITE D’ABUJA ET FOISONNEMENT DES INSTITUTIONSD’INTEGRATION REGIONALES EN AFRIQUE : PROBLEMES DECOORDINATION, DE COMPATIBILITE DES PROJETS ET DE LA

GESTION DES APPARTENANCES MULTIPLES.Les Cas de L’Afrique Centrale, de L’Afrique Orientale et Australe.

Ernest FOLEFACK Enseignant à l’Université de Dschang - Cameroun

« Convaincus de la nécessité d’accélérer le processus de mise en de mise en

œuvre du traité instituant la Communauté Economique Africaine afin de

promouvoir le développement socio-économique de l’Afrique et de faire face de

manière plus efficace aux défis de la mondialisation » ;

Parmi les objectifs de l’UA (article 3)

« ..c : Accélérer l’intégration politique et socio-économique du continent…

…i : Coordonner et harmoniser les politiques entre les Communautés

économiques régionales existantes et futures en vue de la réalisation graduelle

des objectifs de l’Union …»

Les textes allant dans le sens de la quête de l’Unité africaine font lésion

dans la littérature. Pourtant ces efforts de l’Afrique ne semblent pas porter les

fruits espérés en occurrence donner une place plus viable au continent notamment

dans une quête théorique et permanente de pour l’unité. Les racines théoriques de

cette quête remonte parfois avant les indépendances mais la création de

l’Organisation de l’Unité Africaine en 1963 marque le début des actions qui se

veulent concrètes. Sous l’égide de l’OUA l’Afrique a toujours essayé de répondre à

tous les défis dont le continent fait face. Balkanisée par le fait coloniale l’unité est

un véritable leitmotiv bien que les résultats à court terme ne soient pas si évidents.

Il faut également intégrer la dimension développement économique et progrès

social dans un monde lui est généralement hostile du fait de sa position

généralement faible dans les relations internationales. C’est pris dans ces

chantiers d’affirmation de la souveraineté nationale, du progrès économique et

social que chaque Etat africain joue sa partition dans la recherche de l’Unité

continentale qui prend aujourd’hui la forme de l’intégration continentale à travers

les institutions d’intégration régionales. C’est ainsi qu’à la lecture du Traité d’Abuja

instituant la Communauté Economique Africaine (CEA)1 on est frappé par

l’optimisme qui se dégage par rapport au calendrier de la fusion des institutions

régionales et sous régionales en une seule pour parachever le processus de mise

œuvre de la CEA ainsi initiée. On est également frappé par l’absence de la

mention de ce processus d’absorption dans les traités instituant la multitude

d’institutions régionales et sous régionales. Cette omission est d’autant plus

surprenante que la quasi-totalité de ces institutions ont été reformées en

profondeur après l’adoption du traité d’Abuja. L’effet n’est pas atténué par un

Protocole au Traité d’Abuja2 visant à assurer une coordination du processus de

d’absorption des institutions régionales et dont certaines son signataires. Le projet

de mise en œuvre de la CEA est a également perdu sa clarté avec la

transformation de l’OUA en Union Africaine et ce malgré la précaution prise qui

veut que l’Acte constitutif de l’UA a laissé le Traité d’Abuja intacte sous réserve de

son article 33(2) qui précise qu’aucune de ses dispositions ne contredit l’Acte de

l’Union Africaine. Toutes les analyses sont à situer dans un contexte de

mondialisation et de la problématisation de la capacité de l’Afrique de s’en dégager

et mettre en œuvre ses propres projets.

Le thème central de concurrence des institutions nous permet de relever les

aspects positifs ou négatifs. En parlant du foisonnement des instituions, nous nous

orientons vers une analyse critique des aspects négatifs de ladite concurrence.

Partant de la vision originale de l’OUA de limiter à cinq les institutions régionales et

constatant le nombre d’institutions qui revendiques les mêmes objectifs et le même

programme on est en droit de se poser les questions.

En effet, dès 1976 la Conseil des Ministres de l’OUA prenait une résolution3

limitant à cinq les régions d’Afrique qui doivent à terme constituer chacune une

institution régionale d’intégration (Nord, Ouest, Est, Sud et Centre)4. Une décennie

après la Résolution 4 des cinq régions à la suite de l’Acte final et le plan d’Action

de Lagos ont permis de mettre en place des institutions couvrant quatre des cinq

1 Le traité d’Abuja est adopté en 1991 et entrée en vigueur en 1994. 2 Protocole au traité d’Abuja adopté à Addis-Abeba en 1998.3 Résolution CM/Rés 464 (XXVI) de 1976.4 Au moment de l’adoption de cette résolution seule une des ces cinq institutions répondant au critère étaiteffectivement mis en place : la CEDEAO créée en 1975.

régions5. En 1986 intervenait une autre résolution du Conseil des Ministres de

l’OUA6 qui posait déjà la question de la Coordination et de l’harmonisation des

activités et programmes de ces regroupements d’intégration économiques. Dans le

même esprit l’Assemblée des Chefs d’Etat a adopté une Résolution7 en 1987 qui

en son paragraphe 7 demandait au Secrétaire Général de l’OUA, au Secrétaire

Exécutif de la Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique ainsi

qu’aux responsables des quatre instituions couvrant les régions indiquées

(CEDEAO8, CEEAC9, ZEP10 et SADCC11) de prendre les initiatives nécessaires

pour assurer une coordination, une harmonisation et une rationalisation des

activités, des projets et programmes de toutes les organisations africaines

d’intergouvernementales de coopération et d’intégration. Au moment où cette

résolution est adoptée plusieurs autres institutions n’entrant pas dans les critères

de l’OUA existaient certaines ayant pour base une solidarité de la même antériorité

coloniale ou de domination régionale. Il s’agit en Afrique de l’Ouest (de la CEAO

l’ancêtre de l’UEMOA12, de l’organisation de la rivière Mano) et pour l’Afrique

Centrale (UDEAC13 devenu CEMAC et CEPGL14). Dans la mise en œuvre de l’Acte

Final et du Plan d’Action de Lagos le Traité dit d’Abuja a été adopté en 1991 créant

la Communauté Economique Africaine (CEA) ayant pour ambitions d’absorber à

terme toutes les institutions régionales existantes. Son article 6 (2)a évoque le

renforcement des institutions d’intégration existantes et la création d’autres là où

elles n’existent pas. Cette disposition est ambiguë dans la mesure où elle évoque5 CEEAC (Centre) ; ZEP (Est) ; SADCC (Sud) et CEDEAO (ouest). 6 Résolution CM/Res, 1043 (XLIV) de 19867 Résolution AHG/Res 161 (XXIII) de 19878 CEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique Ouest 9 CEEAC : Communauté Economiques des Etats de l’Afrique Centrale.10 Zone d’Echanges Prioritaire (Afrique de l’Est) 11 SADCC : Southern Africa Development Coordination Conference. 12 UEMAO Union Economique et Monétaire de l’Afrique de l’Ouest.13 UDEAC : Union Douanière des Etats de l’Afrique Centrale, transformée en 1994 en CEMAC :Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale. 14 CEPGL : Communauté Economique des Pays des Grands Lacs

la création d’autres instituions alors même que toutes les régions reconnues par

l’OUA sont déjà dotés d’institutions d’intégration. En Afrique l’Afrique du Nord qui

n’en avait pas en 1987 s’est dotée de l’une en 1988 en occurrence l’Union du

Maghreb Arabe (UMA). Au-delà des cinq régions indiquées plus haut le paysage

africain compte une pléthore d’institutions d’intégration économique. Il s’agit d’un

véritable problème tant les activités et les programmes sont semblables, les

chevauchement font lésion et les appartenances multiples défient la rationalité.

Cette situation quasi-chaotique préoccupe l’Union Africaine qui a engagé dès 2005

les efforts en vue de ce qu’elle désigne par la « Rationalisation des Communautés

Economiques Régionales »15 (CER. Pour la Commission de l’Union Africaine la

Rationalisation des CER dont il est question signifie : « traiter les contraintes

considérables qui entravent la capacité des CER à générer et canaliser un effort

collectif et soutenu en vue de l’intégration de l’Afrique ». Parmi ses contraintes : la

prolifération des CER ayant le même mandat et programme, le chevauchement

des institutions et les appartenances multiples. A l’issue de la réunion des

Ministres de Ouagadougou de 2006 l’Union Africaine a été conseillé de ne retenir

(forme de reconnaissance officielle) que huit CER (CEDEAO CEN-SAD16, CEEAC ;

COMESA17 ; CAE18 ; IGAD19 ; SADC20 et UMA) parmi la pléthore. Ce choix peut

faire l’objet des commentaires diverses dans la mesure où on semble départir de la

logique des cinq CER. Il traduit à notre sens un certain embarras et sa rationalité

dans le chois des certains institutions n’est pas sans influence de l’activisme des

Etats qui les animent. On touche par là un problème qu’on ne peut plus éviter si

15 Voir Réunions d’experts d’Accra et Lusaka (2005) et l’agenda de la première réunion des MinistresAfricains chargés de l’Intégration ainsi que les responsables des CER. 16 CEN-SAD : Communauté Economique des Etats Sahélo Sahariens 17 COMESA : Common Market for Eastern and Southern Africa.18 CAE : Communauté de l’Afrique de l’Est19 IGAD : Intergovernmental Authority for Development 20 SADC: Southern Africa Development Community.

l’Afrique veut effectivement s’engager sur le chemin du développement par

l’intégration des économies. Partant de la problématique de la rationalisation des

CER en concurrence nous voulons aborder les contraintes des chevauchement

des institutions, de la gestion des appartenances multiples et les fragilités à la fois

des Etats engagés lesquelles affectent les institutions ils font partie. Cette Etude

peut être étendue sur l’ensemble des régions, mais nous croyons que trois régions

nous permettront d’illustrer nos analyses à suffisance. Il s’agit de l’Afrique centrale,

orientale et australe. Ces trois régions connaissent toutes les questions soulevées

par le problématique de la rationalisation des CER. Les trois régions compte ou ont

les Etats appartenant à neuf institutions (CAE ; CEMAC ; CEEAC, CEN-SAD ;

COMESA ; IGAD ; IOC21 ; SACU22 et SADC). Une analyse des institutions de cette

régions nous permet d’aborder trois questions qui intègrent la problématique de la

rationalisation : la question des chevauchements et des appartenances multiples

(I) et le problème de la fragilité des économies des Etats et partant des institutions

réduisant leur autonomie de choix et capacité de négociation par rapports aux

partenaires extra africains (II).

21 IOC ou COI : Commission de l’Océan Indien 22 SACU : Southern Africa Custom Union

I- LES QUESTIONS DE CHEVAUCHEMENT DESINSTITUTIONS ET DES APPARTENANCES

MULTIPLES.

Parmi les questions préoccupantes dans la problématique de la

rationalisation des communautés économiques régionales africaine on peut

mettre en exergue les chevauchements et la question connexe des

appartenances multiples. Ces questions font l’objet d’une analyse profonde

dans une enquête conjointe sous l’égide de la Commission de l’Union Africaine

et de Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique23. En même

temps elles sont au centre des préoccupations du Comité des Ministres

Africaines chargés de l’Intégration (COMAI). La CNUCED se préoccupe

également de la question de l’intégration sous l’angle du développement du

commerce intra africain24. A tous les niveaux la problématique de la

rationalisation des institutions d’intégration en Afrique est remise en cause pour

déplorer les effets pervers qui entravent la marche vers les objectifs fixés. En

nous focalisons sur les trois régions dans cette étude il est aisé de donner à

voir concrètement par le tableau général (ci-dessous) les deux questions

soulevées : le chevauchement des institutions et les appartenances multiples

décidées par les Etats. D’entrée de jeu il nous semble indispensable de donner

l’ensemble des trois régions sur un tableau comportant d’une part les neuf

institutions d’intégrations qui y ont leurs sièges ou recrutent les Etats

appartenant à l’une des trois régions. Parmi ces institutions une seule la CEN-

SAD est la seule qui recrute les Etats membres dans les régions concernées

sans y trouve son siège. Du fait de cette dernière qui recrute dans toutes les

régions à l’exclusion de l’Afrique australe on dénombre 52 Etats membres y

compris deux Etats qui ne font pas partie de l’Union Africaine (le royaume du

Maroc et la France par le truchement de la Réunion située dans l’océan

indienne.

23 Assessing Regional Integration in Africa II : Rationalising Regional Economic Communities, Addis-Ababa2006. 24 Rapport CNUCED-UNCTAD UN TD/B/56/4 du 3 Juillet 2009 (aperçu 9 pages).

TABLEAU N° 1 : LES 9 INSTITUTIONS COUVRANT LES TROIS REGIONS ET ET ATSMEMBRES

Etats CEN-SAD

COMESA SADC IGAD CAE COI SACU CEEAC CEMAC Totalappart

Bénin M xxxxxxxBurkina Faso M xxxxxxxCentrafrique M M M 3Comores M M M 3Côte d’Ivoire M xxxxxxxDjibouti M M M 3Egypte M M 2Erythrée M M M 3Gambie M xxxxxxxGuinée M xxxxxxxGuinée Biss M xxxxxxxGhana M xxxxxxxLibéria M xxxxxxxLibye M M xxxxxxxKenya M M M M 4Mali M xxxxxxxMauritanie M xxxxxxxMaroc M xxxxxxxNiger M xxxxxxxNigeria M xxxxxxxSao Tomé M M 2Sénégal M xxxxxxxSierra Léone M xxxxxxxSomalie M M 2Soudan M M M 3Tchad M M M 3Togo M xxxxxxxTunisie M xxxxxxxBurundi M M 2Congo (RD) M M M 3Ethiopie M M 2Madagascar M M 2Malawi M M 2Maurice M M M 3Ouganda M M M 3Rwanda M 1Seychelles M M M 3Swaziland M M M 3Zambie M M 2Zimbabwe M M 2Angola M M 2Botswana M M 2Lesotho M M 2Mozambique M 1Namibie M M 2Tanzanie M M 2RSA* M M 2Réunion (Fr) M xxxxxxxCameroun M M 2Gabon M M 2Guinée Equat M M 2Congo (Brazz) M M 2Total 28 19 14 07 03 05 05 10 06

RSA* République Sud Africaine

La rationalisation est inscrite au cœur des objectifs de CEA prévus à l’article

4 du Traité d’Abuja.

I-A) LA QUESTION DES CHEVAUCHEMENTS DES INSTITUTIO NS ENAFRIQUE CENTRALE, DE L’EST ET AUSTRALE

Dans l’esprit de la Résolution CM/Rés 464 (XXVI) du Conseil des Ministres de

1’OUA de 1976 relative à la répartition de 1’Afrique en cinq régions, à savoir :

Afrique du Nord, Afrique de I’Ouest, aucun chevauchement ne de devrait perturber

le processus d’intégration. Mais cette résolution est restée lettre morte dans les

faits car certaines institutions débordent les aires géographiques prévues par le

Résolutions. Le Traité d’Abuja a d’une certaine manière conforté cette tendance en

suscitant voire en en encourageant les nouvelles institutions dans un mouvement

qui pose aujourd’hui des sérieux problèmes de chevauchement entre les

institutions qui parfois n’ont pas les même défis.

Tableau N° 2 des chevauchements entre institutions couvrant les régionsAfrique centrale, de l’Est et Australe.

Instituions CEN-SAD

COMESA

SADC IGAD CAE COI SACU CEEAC

CEMAC

CEN-SAD 28COMESA 07 19SADC XX 07 14IGAD 05 06 XXX 07CAE 01 02 01 02 03COI 01 04 02 XX XX 05SACU XX 01 05 XX XX XX 05CEEAC 03 02 02 XX XX XX XXX 10CEMAC 02 XXX XXX XX XX XX XXX 06 06TotalChevauchementsentre institutionimpliquant…

6/9 6/9 6/9 4/9 4/9 3/9 2/9 3/9 2/9

Le tableau ci-dessus nous montre les chevauchements qui sont autant

d’engagements multiples ayant au mieux les programmes et objectifs

semblables au pire les divergences. Dans un cas ou l’autre les analyses nous

permettent de remettre en cause l’efficacité.

i) Les programmes et objectifs semblables posent la question del’utilisation efficiente des ressources

Hors mis la SACU qui est la plus vieille union douanière de l’Afrique et

même du monde (créée en 1910) et ayant un mode fonctionnement spécifiques

toutes les autres institutions affichent bien des programmes et objectifs

semblables. Dans la région Est seule l’IGAD semble tenir compte de son

chevauchement dans le COMESA en rappelant dans le préambule à son

Traité25:

« Rappelant par ailleurs, l'esprit, les principes et les objectifs du Traité instituant leMarché commun des pays de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique Australe(COMESA) .. »

Mais aussi à l’article 7(i) relatif aux objectifs de l’IGAD :

« i) Promouvoir et réaliser les objectifs du Marché commun des Etats deL’Afrique de l'Est et de l'Afrique Australe (COMESA) et ceux de la CommunautéEconomique Africaine ; »

Cette précision intervient alors que la Somalie membre de l’IGAD n’est pas

membre de la COMESA. Dans cette perspective l’IGAD ne s’encombre pas des

institutions qui sont déjà prévues dans le Traité instituant la COMESA. Cette

situation tranche avec celle du Traité instituant la Communauté d’Afrique de

l’Est26 ne fait aucune allusion à la COMESA ou la SADC les deux institutions

qui chevauchent avec elle. Elle mentionne cependant la CEA issue du Traité

d’Abuja. En Afrique centrale les chevauchements identifiables sont ceux de la

CEN-SAD ; la SADC et la COMESA auquel il faut ajouter la CEMAC qui se

trouve entièrement au sien de la CEEAC. Ces deux institutions font

parfaitement double emploi et semblent s’ignorer dans leurs textes

fondamentaux.

A titre de l’illustration sur les dédoublements des institutions, nous avons

les Cours de Justice qui étendent leur compétence territoriale sur l’Afrique de

trois Etats de l’Afrique de l’Est :

Tableau N° 3 Les Juridictions internationales couvr ant 3 Etats de l’EST

CJ CAE CJ COMESA Tribunal SADC CJ CEA (T Abuja)Kenya oui oui non ouiOUganda oui oui non ouiTanzanie oui non oui oui

25 Traité de Nairobi 1996 instituant l’IGAD remplace le Traité de 1986 instituant l’institution originelleIGADD in IGAD/SUM-96/AGRE-Doc Nairobi, le 21 mars 199626 Traité instituant la CAE de 1999 tel que révisé en 2006 et 2007.

Ce constat est également valable en Afrique Centrale où quatre des cinq

institutions qui y recrutent les membres ont prévu ou ont déjà des Cours de

Justice : il s’agit de la CEMAC, de la CEEAC de la COMESA et de la SADC.

Chacune des communautés économiques aligne un nombre considérables

d’institutions qui illustrent cette la thèse de l’absence de coordination et appelle à

la nécessité de la rationalisation. A titre d’illustration les institutions de la

COMESA :

La Banque du Commerce et du Développement de la COMESA (Nairobi Kenya)

La Chambre de Compensation de la COMESA (Harare, Zimbabwe)

L’Association des Banques Commerciales de la COMESA (Harare, Zimbabwe )

L’Institut du Cuir de la COMESA (Ethiopie)

La Compagnie de Réassurance de la COMESA (Nairobi, Kenya)

La Cour de Justice de la COMESA (Lusaka Zambie)

Pour les trios régions on dénombre ainsi les structures, organes et institutions

permanentes ou ad hoc qui consomment les ressources fragiles des neuf

institutions. Etendre à l’ensemble du continent et la quinzaine d’institutions peut

constituer un gaspillage des ressources pourtant très rares. En Afrique centrale

en 45ans (UDEAC devenu CEMAC) et en 26 ans de la CEEAC la question

élémentaire de la libre circulation reste en suspension.

ii) Les objectifs et programmes divergents posent l a question descomportements des Etats pris dans le filet des chev auchements

Il existe également dans ces situations de chevauchements les objectifs parfois

divergentes qui mettent les Etats membres dans une situation de confusion.

Mais il ne s’agit pas de s’attarder sur les programmes ou objectifs divergents

mais sur ce qui expliquent le comportement des Etats volontairement prennent

les engagements dans ce sens. Ce comportement dénote un phénomène qui

sera examiné un peu plus loin sous la forme du questionnement de la prise en

compte effective par les institutions nationales des engagements pris au sien

des institutions d’intégration régionale.

I- B LA QUESTION DES APPARTENANCES MULTIPLES.

Très liée à la question des chevauchements dont elle est la conséquence

inéluctable, elle pose quelques sous questions portant sur cette facilité qui

caractérise les adhésions, et de peu d’imprégnation par les autorités nationales

ainsi que leurs administrations ne semblent pas tenir compte des

conséquences réelles de leurs engagements multiples sur le plan

internationale.

i) Une adhésion trop facile aux institutions régiona les

Une des caractéristiques qui se dégagent à la fois des traités et des pratiques

des institutions régionales d’intégration en Afrique c’est la liberté et la facilité

d’adhérer. C’est dire que l’acte d’adhésion n’est pas souvent le fruit d’une réflexion

profonde de la part des candidats. Les dispositions des traités fondateurs relatives

aux conditions d’adhésion sont pratiquement identiques : il s’agit de faire accepter

de façon unanime les membres de la plus haute instance qu’est le sommet des

chefs d’Etat et de gouvernements. C’est dire que seule les considérations

politiques sont prises en compte alors que bien souvent les intérêts économiques

doivent être déterminants. En plus l’Etat candidats doit suivre une procédure de

préparation et même de qualification qui prend en compte divers aspects de sa vie

comme nation. Il s’agit des conditions structurantes visant à aider les pays

candidats d’éviter certains chocs, de les mettre à niveau acceptable sur certains

aspects de leurs économies et organisations sociales. Cette préparation et mise à

l’épreuve des candidats vise en même temps protéger les acquis de l’institution

d’accueil.

La CEN-SAD semble illustrer une véritable complaisance en matière

d’adhésion. Elle partie en 1998 d’une rencontre de concertation des Etats ayant en

commun les défis de la vie du sahel. Elle est désormais pilotée par le Leader

Libyenne qui y « recrute » les amis politiques de circonstances. Un des objectifs de

la CEN-SAD étant de faire dissoudre les autres communautés Economiques

Régionales27.

Face à cette liberté d’adhésion et même de création de nouvelles

institutions on peut esquisser une explication basé sur le mythe désincarné de

27 Au sommet de la CEN-SAD de Juin 2008 le dirigeant a appelé à la dissolution des autres CER citant enparticulier la CEDEAO et le SADC. Voir (www.cen-sad.org)

l’unité qui veux que chacun prêche l’unité même quand par ailleurs les

comportements restent plus proches des conceptions suprématistes de la

souveraineté. Aussi la décision l’adhérer à une institution relève du reflex alors

qu’elle doit être un acte réfléchi en fonction d’un projet de société et des intérêts

essentiels des Etats. En réalité aucun Etat ne veut être « politiquement incorrect »

face à tout ce qui évoque en public l’unité africaine. Il est donc indispensable retirer

la question de la constitutions des CER du champs purement politique pour y

injecter une dimension technique et par là de rationalisation. Parti d’un projet de

cinq institutions régionales, et ayant sous la main une quinzaine à ce jours l’Union

africaine a pris l’option de déplacer le problème sur le terrain de l’expertise afin de

préparer les décisions qui seront en dernière analyse politique. Dès 2005 en

réunissant les experts pour se pencher sur la rationalisation des CER28 Les

travaux de ces experts ont été exploités par les Ministres africains en charge de

l’intégration qui trouvent sur leur table deux considérations pratiques qui sont en

fait deux définitions extrêmes du processus de rationalisation. Selon ces experts :

«deux définitions extrêmes du processus de rationalisation sont-elles proposées : lesformes rigide et souple de la rationalisation servant de point extrêmes d’un continuum aulong duquel différents modèles de configuration de la rationalisation pourraient êtreperçus….« La forme rigide de la rationalisation implique l’absorption et les fusions des CER etCES/R existantes et des institutions régionales similaires afin qu’elles soientsynchronisées par rapport aux 5 communautés régionales proposées dans le cadre duTraité d’Abuja…« La forme souple suppose que chacune des organisations de coopération et/oud’intégration maintient l’intégralité de son mandant et de ses objectifs actuels. « La rationalisation devrait par conséquent être entreprise à travers la normalisation etl’harmonisation des stratégies, des programmes, des projets sectoriels et des instrumentsde coopération des institutions en activité dans chaque région »

ii) L’absence de l’évaluation des implications des enga gements.

Une des questions qu’on est en droit de poser face à l’attitude des Etats africains

face aux institutions qu’ils ont pourtant participé à la création et celle de la sincérité

des engagements pris. Les institutions de l’Afrique centrale sont les plus à

examiner sous cette grille.

Depuis ses débuts en 1983 la CEEAC reste en définitive une coquille vide

sur le plan de mise en oeuvre de l’intégration. Pourtant les déclarations ne

28 Réunions d’experts sur la Rationalisation des CER 2005 , Accra Ghana pour l’Afrique Centrale, Nord etOuest et Lusaka pour l’Afrique australe et de l’Est. (voir Exposé de la CEA-ONU, aperçu général del’argumentaire sur la rationalisation.) www.african-union.org

manquent pas lors des sommets de ces institutions ou à l’occasion des adhésions.

A titre d’illustration les déclarations du Kenya, de Sao Tomé ou de la Mauritanie au

moment d’adhérer au CEN-SAD en 2008.

"C’est avec honneur que nous acceptons d’entrer dans cette communauté", aaffirmé le président de Sao Tomé et Principe, Fradique de Menezes, tandis que levice-président du Kenya Kalonzo Musyoka pense "avec beaucoup d’espoir" que"cette adhésion va avoir des retombées positives" pour son pays. Un représentantde la Mauritanie a déclaré que cette "nouvelle donne est une opportunité pour sonpays de développer ses relations avec les autres »

iii) Un faible prise en compte des institutions dan s les stratégies nationalesde développement

Le processus d’intégration peut-il se faire sans une participation active es

populations. Cette population est souvent intéressée les mouvements migratoires

des populations à la recherche des marchés ou du travail. L’argument ici est qu’il

est difficile pour les pays ayant une autonomie de décision limitée à cause de

diverses conditionnalités des bailleurs des fonds notamment les plans

d’ajustement sociaux de s’engager de façon sérieuse sur les projets à très long

terme sur le plan régional. La notion de citoyenneté africaine qui a circulé ne

semble pas avoir un impact. Les encouragements de l’UA dans ce sens ont donné

lieu à la Charte africaine de la participation populaire, adoptée en 1990, qui

témoigne de la détermination renouvelée de l’OUA à tout mettre en œuvre pour

placer le citoyen africain au centre des processus de développement et de prise

des décisions.

II- Les fragilités par rapport partenaires extraafricaines des Etats et des Institutions.

Dans une interview à une chaîne de télévision à grande diffusion, un ministre

d’Etat de l’Afrique centrale disait ceci :

«la nature à horreur du vide, l’Etat X ne voulant plus étendre ses activités dans

notre pays l’Etat Y a rempli le vide »

Drôle de façon de vendre son pays. Cet anecdote permet de soutenir

l’argumentaire selon lequel la multiplication des institutions c’est justement

parce qu’on ne croient pas en leurs capacité ou même à celle des Etats. Alors

faire partie de deux ou trois ne semble pas poser des problèmes car cela

semble être sans conséquence pratique sur les engagements par rapport aux

partenaires étrangers. C’est dire qu’en s’engageant par sur le plan extra

africains les Etats se soucient peu des objectifs des institutions dont ils sont

membres.

Inconsciemment et tout naturellement, le Ministre cité plus haut vient de

nous dire que son pays n’est que le champ des autres. Il n’a pas un seul

instance pensé à un quelconque projet national ou régionale et pourtant l’Etat

en question en plus de son propre programme doit gérer une double

appartenances à deux instituions d’intégration régionale. C’est très souvent

dans cet état d’esprit que certains plénipotentiaires africains se présentent à la

table des négociations dans leurs relations au reste du monde. Les accords

conclus dans une telle relations ne peuvent tenir compte tant des véritables

intérêts nationaux encore moins d’une intégration africaine. Il y a donc un

risque de perdre de vu certaines données déterminantes dans le processus

d’intégration en Afrique vouloir le comparer à tout prix à l’intégration

européenne. Il y a d’abord le contexte et les facteurs historiques qui ne sont

pas les mêmes. On doit poser la question de savoir si l’intégration entre pays

industrialisés peut avoir les mêmes processus que celle des pays non

industrialisés ou dits en voie de développement. Il y en plus la différence des

rapport aux reste du monde. Tandis que l’Europe par d’une situation de

l’antériorité du modèle économique dominante et même de relation de

domination ou alors de rapport plus favorable à une bonne partie du monde

dont l’Afrique. En se présentant dans ses relations avec le reste du monde en

situation d’extrême faiblesse, l’Afrique ne peut pas planifier de façon

imperturbable son devenir. Sa balkanisation en plusieurs Etats fait autant de

voies divergentes mais extrêmement faibles dans les rapports avec les

partenaires économiques. En réalité parler comme il est souvent le cas des

relations avec l’Afrique donne une fausse impression de l’unité du propos du

coté africain. Il s’agit d’une relation avec une « poussières » d’Etats souverains

qui parlent chacun en son nom dans une relation de partenariat apparent mais

dans une relation de réelle domination où l’Etat africain se présente très

souvent dans la situation de demande pour satisfaire les besoins trop souvent

urgents qui ne permettent pas de projeter l’objet d’une telle relation dans

stratégie à long terme encore moins le situer dans une stratégie coordonnée

régionale ou sous régionale. Nous illustrons ses rapports perturbateurs du

processus de l’intégration en Afrique à la faiblesse de ses avantages comparés

par rapport aux relations au reste du monde.

I- A) LA FAIBLESSE DES RELATIONS ECONOMIQUES ENTRE LES

ETATS MEMBRES

A la question quelle intérêt un Etat africain en général a-t-il a renforcer les liens

de coopération voire de l’intégration avec les autres Etats africains voisins ou

non, il y a deux types de réponses : pour une réponse qui se projette dans

l’avenir, et qui se veut essentiellement optimiste c’est la voie incontournable

parce que c’est l’avenir par contre la réalité des comportements qu’on observe

fait exactement l’inverse en essayant autant que possible à éviter les efforts

qu’il faut pour faire œuvre de constructeur d’avenir, les Etats sont depuis cinq

décennies pris au piège des comportements pour parer au plus urgent qui les

oblige sur le chemin de la consommation des produits industriels qui inondent

les marchés et de se réduire au rôle de pourvoyeur des matières premières

brutes qui n’ont pas souvent leur marché en Afrique.

i) La persistance de l’économie de la cueillette bo nne les relations

commerciales extra africaines.

En nous limitant essentiellement au cas de l’Afrique centrale, on peut dire qu’on

en est dans une situation de l’économie de la cueillette car l’essentiel des

économies des pays de la région dépendent de l’exploitation des ressources

naturelles, pour la plupart non renouvelables : il s’agit des hydrocarbures et les

ressources minières. Au stade actuel des ces économies les partenaires

intéressés sont les pays industrialisés d’où le peu d’intérêt pour le

développement d’autres secteurs sur le plan national encore moins se donner

les soucis pour l’intégration régionale. Ils est donc logique que l’Afrique centrale

soit la région où les efforts d’intégrations sont les moins visibles ou alors ont

très peu de prises sur la vie des Etats concernés. La nature des économies est

déterminante pour le comportement envers les projets d’intégration régionale.

L’intégration régionale ici ne semble pas être une priorité dès lors que la vision

n’est pas à long terme et n’envisage pas encore la transformation de

l’économie de cueillette en économie de production industrielle.

ii) Impossibilité du commerce entre les économies c lones

La Déclaration de l’OUA sur la situation politique et socio-économique en

Afrique et les changements fondamentaux qui se produisent dans le monde,

adoptée en 1990, qui souligne la détermination de l’Afrique à prendre l’initiative,

à façonner son propre destin et à relever les défis de la paix, de la démocratie

et de la sécurité. Ce sont autant les éléments qui peuvent faciliter l’émergence

des communautés économiques régionales mais l’élément central restera le

développement du commerce entre les Etats membres d’une région. Sur ce

point le constat qui est le plus souvent dressé c’est la portion négligeable de ce

commerce intra africain. Dans un rapport récent la CNUCED revient une fois de

plus sur ce commerce Il s’agit du : «Rapport 2009 sur Le développement

économique en Afrique est consacré à l’intégration régionale en Afrique et aux

possibilités qu’elle offre de remédier aux faiblesses structurelles séculaires des

économies africaines et d’améliorer les résultats économiques nationaux et

régionaux »29. Le rapport analyse entre autres les caractéristiques et les

structures essentielles de l’intégration intra africaine dans trois domaines :

commerce (biens et services), de l’investissement et des migrations. Les

propositions qui sont mis en avant dans le rapport pour améliorer la situation

sont autant des points de failles de cette relation.

29 « Développement Economique en Afrique : renforcer l’intégration économique régionale pour ledéveloppement économique de l’Afrique » CNUCED-UNCTAD, UN TD/B/56/4 du 3 juillet 2009 (un aperçude 9 pages).

Pour ce rapport le commerce intra africain reste très faible par rapport

volume du commerce intra régional partout ailleurs. Il ne représente que «8,7 %

des exportations totales et 9,6 % des importations totales de la région ». Même

si le rapport qui tente de donner espoir que ces statistiques peuvent s’améliorer

nous sommes obligés de donner une explication qui n’est pas unique mais qui

participe du marasme de ces relations. Très souvent nous sommes en

présence dans une sous région ou régions à des « économies clones » c'est-à-

dire celles qui produisent les mêmes choses. L’Afrique centrale en général et

les pays membres de la CEMAC dépendent pour leurs exportations des

mêmes produits : les hydrocarbures, les produits miniers, le bois et quelques

produits tropicaux comme le café et le Cacao. (Cameroun, Congo Gabon,

Guinée Equatoriale, la RCA et le Tchad),

Il y a également l’épineux problème de la libre circulation des biens et des

services, mais cela exige le préalable d’un cadre législatif approprié sur les

questions de migrations internationales de main d’œuvre. Une fois de plus

l’Afrique centrale monstre le mauvais exemple dans sa gestion de la libre

circulation. Promis depuis 1964 au sien de l’UDEAC devenue CEMAC elle n’est

toujours pas mise en place entre les Etats membres. Ainsi, il est plus aisé pour

les camerounais de se rendre au Nigeria (qui est lié à l’Afrique de l’Ouest) que

de se rendre au dans les autres Etats membres (Gabon, Guinée Equatoriale

Tchad etc).

iii) l’enclavement persistante de l’Afrique par rap port à l’Afrique.

Le rapport du CNUCED cité plus haut estime en outre que le principal

obstacle au commerce intra africain « tient à des coûts de transport

extrêmement élevés en raison de la médiocrité des infrastructures ». Ce

constat est partagé par plusieurs études. Une étude comparative montre que

les coûts de transports dans l’espace CEN-SAd peuvent atteindre 77% de la

valeur des exportations contre 40% pour les pays asiatique et 33% pour les

pays d’Amérique latine et les Caraïbes30

30 Voir Site www.cen-sad.org

I- B) PLUS DAVANTAGES A COURT TERME DANS LES RELATION SINEGALES AVEC LE RESTE DU MONDE.

Le talon d’Achille de l’Afrique dans ses relations avec le reste du monde c’est

l’inégalité des situations. Dans cette inégalité l’Afrique n’arrive toujours à tirer une

force parce qu’elle se présente dans une situation de quasi-urgence à la recherche

des solutions à très courts termes pour remédier aux situations d’urgence. Nous

argons que dans une telle situation la recherche des avantages parfois dérisoires

mais urgents déstabilise en permanence les relations qu’entretiennent les Etats

africains avec le reste du monde. Ces éternelles situations urgences installent une

panique qui fait que l’Afrique parle rarement d’une même voix. Dans ce qu’on

appelle généralement les forums de négociation entre l’Afrique avec x ou y régions

sont en fait fort ambiguë du coté Afrique car les Etats n’ont point les mêmes

stratégies. Pris individuellement dans une telle relation aucun Etat ne fait le poids

dans une confrontation des intérêts. Très souvent l’Afrique a affiché une unité de

façade pour afficher par proclamation des convergences d’intérêts lors des

grandes messes mais qu’on ne attend les résultats en vain. Il en est ainsi quand

sortant de l’emprise de la guerre froide elle adopte « Le Programme d’action du

Caire, adopté en 1995, qui est un programme visant à relancer le développement

politique, économique et social de l’Afrique » ou encore « La Position africaine

commune sur la crise de la dette extérieure de l’Afrique, adoptée en 1997, qui est

une stratégie visant à faire face à la crise de la dette extérieure du continent » etc

On a constaté ces dernières années une floraisons de sommets qui prétendent

mettre face à face les Etats africains (comme acteur unique) et les autres

organisations régionales ou tout simplement certaines puissances économiques :

Union Européenne, Etats-Unis, Japon, Chine, Inde, Brésil etc. Dans ces relations

l’Afrique est censée être représentée par les organisations régionales

conformément à leurs textes fondamentaux. En réalité nous avons à faire seules

les partenaires de l’Afrique peuvent avoir une stratégie viable, l’unité de propos de

l’Afrique n’étant trop souvent que de façade couvrant une multitude des demandes

des avantages à très courts termes. Nous pouvons illustrer cette thèse par les

relations qui se nouent entre l’Afrique et l’UE, Chine et Inde en insistant sur

l’Afrique de l’Est, Centrale et Australe.

i) La nature de la relation Afrique – Union Européenne

Les relations entre l’Afrique et l’Europe ne peuvent être analyser sans

intégrer (au moins en toile de fond) trois paramètres qui structurent les

comportement des acteurs : le passé colonial qui entretient les sous-entendus

et les sentiments dissimulés par les uns et les autres parce que politiquement

et même diplomatiquement incorrecte de les exposer au grand jour ; la réalité

économique (généralement défavorablement à l’Afrique) qui se décline en une

inégalité des positions autour de la table de négociation, et les différences des

attentes des uns et des autres .

Dans les trois régions prises en compte dans cette étude, les institutions

ayant les relations avec le passé coloniales des Etats sont présentent : la

CEMAC (ancienne AEF sauf la Guinée Equato), la CAE (vestige de la

colonisation anglaise) et SACU (datant de la gestion anglaise et de l’Union sud

Africaine). Il ‘agit des institutions dont la conception trouvent les racines ailleurs

et peut-être faut-il y voir une des raisons des échecs. Il est claire au moins sur

la forme que l’UE depuis l’époque de la CEE a toujours plaidé pour la cause de

l’intégration régionale en Afrique et a toujours tenté de créer les cadres qui

permettent de mettre face à face les entités régionales africaines et l’UE. Le

cadre le plus large a été pendants des décennies les accords ACP-CEE

(depuis 1964 les accords dits Yaoundé I & II, les accords de Lomé et pour

clôturer l’accord de Cotonou du 23 Juin 2000 qui a mis un accent particulier sur

l’aide apportée par l’UE au processus d’intégration en Afrique. Il faut également

ajouter au crédit de l’EU le financement de certains investissements en

infrastructures structurantes en vue de favoriser l’intégration régionale en

Afrique. Il en est ainsi en Afrique centrale des routes (Cameroun - RCA,

Cameroun – Tchad et Cameroun – Gabon et Guinée Equatoriale). Une fois de

plus on peut s’interroger sur la nature de la contribution de l’Afrique.

Le débat actuel sur les APE31 que propose l’UE aux organisations

régionales africaines. Sont-ils de natures à rationaliser les comportements des

partenaires africaines par rapport à leurs organisations régionales ou les

encourager sur le chemin de la prolifération ?. On remarquera que les APE

sont proposées à dix organisations régionales africaines à savoir l’UEMOA,

CEDEAO, CEMAC, CEEAC, COMESA, SADC, EAC, IOC, SACU etc. Il est

évident que la souci de rationalisation qui nous anime dans cette étude n’est

31 APE : Accord de Partenariat Economique

pas un critère pour l’UE qui risque de se retrouver avec plusieurs accords sur la

tête des Etats aux appartenance multiples comme la plupart des Etats de la

région couverte par cette étude.

Ces accords ne vont pas sans poser des problèmes aux Etats membres de

CERs C’est ainsi que l’accord APE avec l’Afrique centrale divise les Etats

membres de la CEMAC qui y sont allé en rang dispersé. Certaines critiques de

ces accords mettent en avant pour le déplorer la capacité de l’UE d’imposer

ses vues notamment quand les Etats y vont an rang dispersé. Pour

l’eurodéputé Kader ARIF l’UE n’a pas à imposer un rythme aux pays africains

dans le cadre des APË. Il parle d’expérience car rapporteur sur l’accord

intérimaire entre l’UE et le Cameroun et en charge de l’Afrique centrale dans le

cadre desdits accords32. Pour ce Député les APE ne doivent pas focaliser

uniquement sur le commerce qui est loin être symétrique mais corriger les

déséquilibres par le maintien de l’aide public au développement. Il s’agit d’une

opinion qui trouve un écho favorable dans les Etats africains qui à notre sens

sont trop sensibles aux gains immédiats. Il faudra qu’un jour on pose la

question du développement à partir de la posture du demandeur d’aide.

Dans les relations Afrique EU on assiste généralement à la floraisons des

discours qui flattent les uns et les autres. Il en est ainsi de la nouvelle relation

dite stratégique entre l’UE et les institutions africaines. Le document s’étend sur

le consensus relatif aux valeurs communes, les stratégies pour réduire les

écarts en terme du développement et soutenir le développement durable du

continent.

Les principes fondamentaux sur lesquels reposerait cette relation stratégique sont :

l’unité de l’Afrique ; l’interdépendance entre l’Afrique et l’Europe, le respect pour

les droits de l’homme, les principes démocratiques et l’Etat de droit ainsi que le

droit au développement. Les deux partenaires entendent renforcer la cohérence et

l’affectivité des accords, politiques et instruments existants

Ce document est un aveu des points faibles des relations entre l’Afrique et

l’Europe et entendent les rectifier notamment en instaurant: le dialogue politique,

cogestion et coresponsabilité dans la coopération bilatérale et sur les affaires du

monde, le partage des charges…égalité et justice, respect du droit et accords

internationaux etc.

32 Quotidien Mutations 08-09-2009

Les objectifs visées : le partenariat politique Afrique – UE, renforcer et promouvoir

la paix, la sécurité visant les objectifs millénaires de développement à l’horizon

2015

a) Abandonner les relations traditionnelles existantes et forger un véritable

partenariat caractérisé par l’égalité et la recherche des objectifs commun.

b) Construire sur les expériences et leçons positives appris des relations passées

et apprendre là où les mécanismes et instruments ont été appliqués dans les

politiques particulières mais aussi apprendre des erreurs du passé. .

c) Promouvoir la perception plus juste qu’ont les uns et les autres à la places de

celle du passé dominée par les stéréotypes hérités du passé et qui ignorent les

évolutions positives dans les deux continents.

d) Encourager la compréhension mutuelle entre les peuples et les cultures des

deux continents Les quatre objectifs qui meublent le cadre devant accueillir ce

partenariat stratégique sont : la paix et la sécurité; la bonne gouvernance et les

droits de l’homme; le commerce et l’intégration régionale et les problèmes de

développement essentiels

Sur l’aspect commerce et l’intégration, les objectifs du traité d’Abuja et ceux des

CERs seront pris en compte dans la conclusion des APE

ii) La nature de la relation Afrique – Chine

Depuis quelques années la présence chinoise en Afrique est au centre des

débats. Elle est souvent analysée sous l’angle de la concurrence avec l’EU. En

réalité les analystes ne manquent pas l’occasion de considérer à demi-mot

l’Afrique comme étant au centre d’une autre ruée vers l’occupation par les

puissances extérieures. L’Afrique entre dans cette relation une fois de plus

dans un rapport défavorable. La Chine quant à elle, est à la recherche des

marchés pour les matières premières (les mines et hydrocarbures) et pour ses

produits manufacturés. Cette présence est significative dans les trois régions

considérées dans cette étude. Une des caractéristique de cette relation Afrique

– Chine c’est l’absence de référence aux projets africains d’intégration. C’est

une relation beaucoup moins composite que l’Europe a avec celle que l’Afrique.

La question de l’avenir est de savoir l’impact de cette nouvelle relation sur

l’avenir de l’Afrique.

iii) La nature de la relation Afrique - IndeLe sommet Afrique - inde de 2008 a apporté une certaine modification dans le

comportement des Etats africains qui ont pris part aux côté des 8 CER agrées par

l’UA. Mais la presse n’a cessé de parler de deux partenaires (comme si l’Afrique

parlait véritablement d’une seule voie) en réalité c’est un véritable abus de langage

qui a les conséquences graves en termes d’illusions. Comment peut-on parler des

« deux partenaires » quand d’un côté on a l’Inde une démocratie capable d’une

politique cohérente et de l’autre une poussière d’Etats qui parlent chacun de ses

problèmes particuliers en ignorant les problèmes et projets dans les cartons des

nombreuses institutions régionales entremêlées dont ils font partie ? A la suite de

ce sommet la différence des visions étaient visible dans les média : tandis que le

presse africaine faisant écho des préoccupations de leurs Etats essayaient de

comptabiliser les avantages en terme d’aide immédiate, le presse européenne

s’interrogeait sur la stratégie de l’Inde de prendre les positions fortes sur les

marchés et les matières premières africaine et ce dans le but de contrer les

intérêts de la Chine. En fait l’Afrique aux yeux d’une partie de n’est que champs de

confrontations des intérêts antagonistes des puissances extérieures à l’Afrique. La

presse africaine misait la satisfaction des besoins immédiats en importations en

provenance de l’Inde notamment les produits manufacturés, l’alimentation et les

produits sanitaires.

Quant à l’innovation en matière de représentation la décision de

l’Assemblée des Chefs d’Etat et de Gouvernements de Banjul 20006 selon laquelle

désormais tous les sommets qui réunissent l’Afrique et un partenaire extérieur les

personnes suivantes doivent faire partie de la délation :

- Le Président en exercice de l’Union Africain

- Le précédent Président de l’Union Africaine

- Le Président en exercice de l’UMA

- Le Président en exercice de la CEN-SAD

- Le Président en exercice de la CEDEAO

- Le Président en exercice de la CEEAC

- Le Président en exercice de la SADC

- Le Président en exercice de la CAE

- Le Président en exercice de la COMESA

- Le Président en exercice de l’IGAD

- Les initiateurs du NEPAD : les Présidents de l’Algérie, du Nigeria et

de la République Sud Africaine ;

- Le Président de la Commission africaine et une délégation de la

Commission.

On peut cependant poser la question de savoir quelle est le degré de concertation

a pu avoir lieu entre ces représentants des CERs d’une part entres ces CERs et

les Etats d’autre part.

Conclusion Le Traité instituant la Communauté économique africaine (CEA), adopté en

1991 et plus communément connu comme le Traité d’Abuja, qui vise à mettre

en place la CEA en six étapes devant aboutir à un Marché commun africain

dont les piliers sont les communautés économiques régionales (CER) est

entrée en vigueur depuis 1994. Quant ce traité entrait en vigueur, le CEAN

organisait une conférence portant sur « régionalisation, mondialisation et

fragmentation en Afrique sub-saharienne »33 En prônant la création des CERs

dans un premier temps pour les préparer à se fusionner en une seule (CEA)

sur une période ne dépassant pas 35 ans, on n’a sans doute sous estimé la

capacité des Etats Africains à porter sur la plan théorique leur rêves sur l’unité

africaine mais en même temps s’accrocher à l’expression la plus conservatrice

de la souveraineté nationale. En se penchant sur trois des cinq régions au sens

de l’UA dans sa Résolution CM/Res 464 (XXVI) de 1976, on retrouve en

définitive neuf institutions régionales. Ces institutions se caractérisent par les

chevauchements des unes avec les autres, autant que les Etats ne semblent

pas se gênent outre mesure en adhérant à plusieurs institutions ayant les

objectifs identiques ou contradictoires. La gestion de ce véritable foisonnement

des CERs donne le spectacle d’une concurrence et pose aujourd’hui un

problème crucial de rationalisation dont l’UA doit résoudre. Nous pouvons dire

que la fragilité des économies veut que la voie du salut passe aussi par les

regroupement sous le forme des CERs mais la même fragilité les empêche

33 Les communications ont fait l’objet d’une publication éditée par Daniel C BACH (Paris Karthala, 1998).

d’appliquer les programmes contraignantes qui vont avec l’intégration tout en

les exposant sans possibilité d’autonomie fac aux puissances économiques qui

entrent en relations avec eux.