Vers une stratégie pour l’intégration effective de la

FACULTE DE DROIT D’E

DEPARTEMENT ECONOMIE

Mémoire de fin d’études pour l’obtention duDiplôme d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en

Gestion des Risques et des Catastrophes

Vers une stratégie pour l’intégration effective dela Réduction des Risques de Catastrophes

dans les politiques sectorielles de MadagascarCas de la Politique

Soutenu publiquement le

Présenté par

Encadreur pédagogique

Encadreur professionnel

UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

FACULTE DE DROIT D’E CONOMIE DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE

DEPARTEMENT ECONOMIE - TROISIEME CYCLE

Mémoire de fin d’études pour l’obtention du d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en



dans les politiques sectorielles de MadagascarCas de la Politique sectorielle de l’Eau

Soutenu publiquement le 9 septembre 2013

Présenté par : Mr Tsiambakaina RAMPANANA

Encadreur pédagogique : Docteur Hasimahery RANDRIANASOLO

Encadreur professionnel : Mr Alain RAKOTOVAO

Août 2013

d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en

Vers une stratégie pour l’intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes

dans les politiques sectorielles de Madagascar

Mr Tsiambakaina RAMPANANA

Docteur Hasimahery RANDRIANASOLO

FACULTE DE DROIT D’E

DEPARTEMENT ECONOMIE

Mémoire de fin d’études pour l’obtention duDiplôme d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en




Soutenu publiquement le

Présenté par

Encadreur pédagogique

Encadreur professionnel

UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

FACULTE DE DROIT D’E CONOMIE DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE

DEPARTEMENT ECONOMIE - TROISIEME CYCLE

Mémoire de fin d’études pour l’obtention du Diplôme d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en


une stratégie pour l’intégration effective dela Réduction des Risques de Catastrophes


Soutenu publiquement le 9 septembre 2013

Présenté par : Mr Tsiambakaina RAMPANANA

Encadreur pédagogique : Docteur Hasimahery RANDRIANASOLO

Encadreur professionnel : Mr Alain RAKOTOVAO

Août 2013

Diplôme d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en

une stratégie pour l’intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes

dans les politiques sectorielles de Madagascar

ANANA

Docteur Hasimahery RANDRIANASOLO

i

REMERCIEMENTS

J’adresse mes plus vifs et sincères remerciements :

� Au Bon Dieu tout puissant qui m’a guidé et m’a donné la force et le courage

d’accomplir ce mémoire ;

� A Monsieur RANDRIANALIJAONA Tiana Mahefasoa, Directeur de Formation

du Diplôme d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en Gestion des

Risques et des Catastrophes (D.M.G.R.C.) à la Faculté de Droit d’Economie de

Gestion et de Sociologie Département Economie de l’Université d’Antananarivo,

qui m’a permis d’intégrer cette formation de Troisième Cycle ;

� A Docteur RANDRIANASOLO R. Hasimahery, Spécialiste en Gestion des

Risques et Catastrophes, qui n’a pas ménagé son temps et ses efforts pour me

fournir un encadrement de qualité ;

� A Monsieur RAKOTOVAO Alain, Coordonnateur National de l’Initiative

Commune de Plaidoyer pour la Réduction de Risques de Catastrophes à

Madagascar qui m’a offert l’opportunité de traiter ce thème passionnant et

conseillé durant tout mon stage au sein de cette institution ;

� A ma femme, RAELIMANGA Haingoniaina, pour son soutien sans faille dans

toutes les circonstances ;

� A ma famille pour leur patience et leur soutien ;

� A mes amis pour leur aide et leur appui ;

� Enfin, à toutes les personnes qui ont contribué de près ou de loin à la réalisation

de ce mémoire.

A tous, j’exprime ma plus profonde reconnaissance.

ii

GLOSSAIRE

Aléa : Un phénomène dangereux, une substance, activité humaine ou

condition pouvant causer des pertes de vies humaines, des

blessures ou d’autres effets sur la santé, des dommages aux

biens, des pertes de moyens de subsistance et des services, des

perturbations socio-économiques, ou des dommages à

l’environnement.

Approche « Tous Risques » : Concerne tous les genres de catastrophes/urgences qui ont un

impact sur les communautés et l’environnent en utilisant la

même batterie de dispositifs de gestion et inclut à la fois les

risques naturels et ceux causés par l’homme.

Approche globale : Le développement des dispositifs en cas de catastrophe pour

envisager tous les aspects de la prévention, de l’état de mise en

alerte, de la réaction et du rétablissement.

Capacité : Combinaison de toutes les forces et de tous les moyens

disponibles au sein d’une communauté, d’une société ou d’une

organisation qui peuvent être utilisés pour atteindre des

objectifs fixés.

Capacité à réagir : La capacité des personnes, des organisations et des systèmes,

en utilisant les compétences et les ressources disponibles, à

faire face et à gérer des conditions difficiles, des situations

d’urgence ou de catastrophes.

Cartographie des risques : Processus qui consiste à localiser géographiquement les

dangers et à évaluer les risques potentiels encourus par les

populations, l’environnement et les biens.

iii

Catastrophe : Rupture grave du fonctionnement d’une communauté ou d’une

société impliquant d’importants impacts et pertes humaines,

matérielles, économiques ou environnementales que la

communauté ou la société affectée ne peut surmonter avec ses

seules ressources.

Changement climatique : (a) Le Groupe d’experts intergouvernementaux sur l’évolution

du climat (GIEC) définit le changement climatique comme :

« un changement dans l’état du climat, qui peut être identifié

(par exemple en utilisant des tests statistiques) par des

changements dans la moyenne et / ou la variabilité de ses

propriétés, et qui persiste pendant une période prolongée,

généralement pendant des décennies, voire plus. Le

changement climatique peut être dû à des processus internes

naturels ou à des forçages externes, ou à des changements

anthropiques persistants de la composition de l’atmosphère ou

dans l’utilisation des terres »

(b) La Convention Cadre des Nations Unies sur les

changements climatiques (CCNUCC) définit le changement

climatique « comme un changement de climat qui est attribué

directement ou indirectement à une activité humaine altérant la

composition de l’atmosphère mondiale et qui est, en plus de la

variabilité naturelle du climat, observé sur des périodes

comparables ».

Développement durable : Développement qui répond aux besoins du présent sans

compromettre la possibilité pour les générations futures de

répondre à leurs propres besoins.

Enjeux : Personnes, biens, systèmes, ou autres éléments présents dans

les zones de risque et qui sont ainsi soumis à des pertes

potentielles.

iv

Évaluation des risques : Méthodologie pour déterminer la nature et l’étendue des risques

à travers une analyse dis risques potentiels et l’évaluation des

conditions existantes de la vulnérabilité qui, associées, pourrait

affecter les populations, établissements, servies, subsistance.

Gestion des risques : Approche systémique et pratique managériale pour limiter les

dommages et les pertes potentiels. Elle comprend l’évaluation

des risques et leur analyse, ainsi que la mise en œuvre de

stratégies et d’actions spécifiques pour les contrôler, les réduire

et les transférer.

Gestion des risques de

catastrophe :

Processus de recours systématique aux directives, compétences

opérationnelles, capacités et organisation administratives pour

mettre en œuvre les politiques, stratégies et capacités de

réponse appropriées en vue d’atténuer l’impact des aléas

naturels et risques de catastrophes environnementales et

technologiques qui leur sont liées.

Gestion des catastrophes : Une seule organisation ne pouvait pas assumer la responsabilité

de tous les aspects de la gestion des catastrophes. La gestion

consiste à rassembler, au sein d’une structure organisationnelle

globale, les ressources de nombreuses organisations de

Madagascar, qui peuvent intervenir à bon escient lors de

catastrophes.

Mesure d’atténuation : La réduction ou la limitation de l’impact négatif des aléas et des

catastrophes.

Plate-forme nationale pour la

réduction des risques de

catastrophe :

Terme générique pour les organismes nationaux de

coordination et d’orientation sur la réduction des risques de

catastrophe, multisectoriels et interdisciplinaire, qu’ils soient

publics ou privés.

v

Prévention : Ensemble d’activités permettant d’éviter complètement

l’impact négatif des aléas, et de minimiser les catastrophes

environnementales, technologiques et biologiques qui leur sont

associées.

Résilience : La capacité d’un système, une communauté ou une société

exposée aux risques de résister, d’absorber, d’accueillir et de

corriger les effets d’un danger, en temps opportun et de manière

efficace, notamment par la préservation et la restauration de ses

structures essentielles et de ses fonctions de base.

Risque : La combinaison de la probabilité d’un événement et de ses

conséquences négatives.

Risque de catastrophe : Potentiel de la catastrophe, en termes de vies humaines, des

états de santé, des moyens de subsistance, des biens et services,

qui pourraient se produire au sein d’une communauté ou une

société, dans le futur.

Réduction des risques de

catastrophe :

Concept et pratique de la réduction des risques de catastrophe

grâce à des efforts pour analyser et gérer leurs causes,

notamment par une réduction de l’exposition aux risques, qui

permet de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens, la

gestion rationnelle des terres et de l’environnement et

l’amélioration de la préparation aux événements indésirables.

Renforcement de capacités : Processus par lequel les personnes, les organisations et la

société stimulent et développent leurs capacités au fil du temps,

pour atteindre des objectifs économiques et sociaux, y compris

par l’amélioration des connaissances, des compétences, des

systèmes et des institutions.

vi

Transfert de risque : Processus de transfert, formel ou informel, de conséquences

financières des risques particuliers d’une entité à une autre,

selon laquelle un ménage, une communauté, une entreprise ou

une autorité de l’État obtiendrait des ressources de l’autre

partie, après la survenance d’une catastrophe, en échange de

compensations sociales ou financières fournies à cette autre

partie.

Vulnérabilité : Les caractéristiques et les circonstances d’une communauté ou

d’un système qui le rendent susceptible de subir les effets d’un

danger.

vii

LISTE DES ACRONYMES

ACC : Adaptation au Changement Climatique

AFOM : Atouts – Faiblesses – Opportunités – Menaces

ANDEA : Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement

BNGRC : Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes

CNGRC : Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes

COI : Commission de l’Océan Indien

CPGU : Cellule de Prévention et Gestion des Urgences

CRIC : Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysme

EIE : Etude d’Impact Environnemental

FDL : Fonds de Développement Local

GIRE : Gestion Intégrée des Ressources en Eau

GRC : Gestion des Risques et des Catastrophes

ICPM : Initiative Commune de Plaidoyer pour la réduction des risques de catastrophes à

Madagascar

JIRAMA : Jiro sy Rano Malagasy

LP2D : Lettre de Politique sur la Décentralisation et la Déconcentration

MICP : Madagascar Industrial Competitiveness Plan

ONG : Organismes Non Gouvernementaux

PNAEPA : Programme National d’Accès à l’Eau Potable et l’Assainissement

PNE : Politique Nationale de l’Environnement

PNGRC : Politique Nationale de Gestion des Risques de Catastrophe

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PSNA : Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement

PTF : Partenaires Techniques et Financiers

RRC : Réduction des Risques de Catastrophes

SIPC : Stratégie Internationale de Prévention de Catastrophes

SIRCat : Système d’Information sur les Risques et les Catastrophes

SNGRC : Stratégie Nationale de Gestion des Risques de Catastrophe

SOREA : Société de Régulation de l'Eau et de l'Assainissement

UNISDR : Stratégie Internationale de Prévention des Catastrophes des Nations Unies

viii

LISTE DES FIGURES

Figure 1 : Cycle de Gestion des Risques et des

Catastrophes

Croix Rouge française – Présentation

à l’atelier technique régional de la

C.O.I. (janvier 2009)

Figure 2 : Les trois grandes questions de la

stratégie : pourquoi, quoi, comment

Stratégie, Alain Desreumaux, Xavier

Lecocq & Vanessa Warnier

Figure 3 : Structure nationale de la Gestion des

Risques et des Catastrophes à

Madagascar

Document de formation du

B.N.G.R.C.

Figure 4 : Arbre à problèmes et leurs effets Auteur

ix

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Priorisation des secteurs en matière d’intégration

de R.R.C.

I.C.P.M., septembre 2012

Tableau 2 : Logique de l’analyse A.F.O.M. Auteur

Tableau 3 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans la

Déclaration de Politique sectorielle

Auteur

Tableau 4 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans la Note

d’orientation stratégique

Auteur

Tableau 5 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans le

P.N.A.E.P.A.

Auteur

Tableau 6 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans le Code

de l’Eau

Auteur

Tableau 7 : Axes stratégiques pour l’intégration de la R.R.C. Auteur

x

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS ............................................................................................................................... I

GLOSSAIRE ......................................................................................................................................... II

LISTE DES ACRONYMES ............................................................................................................... VII

LISTE DES FIGURES ..................................................................................................................... VIII

LISTE DES TABLEAUX .................................................................................................................... IX

INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1

CHAPITRE I : INTEGRATION DE LA REDUCTION DES RISQUES DE CATASTROPHES

DANS LES POLITIQUES SECTORIELLES : CONCEPTS, CADRES ET SITUATION .............. 4

SECTION 1 : Concepts d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles ................................................................................................................................................ 4

I. Notion de Réduction de Risques de Catastrophes ..................................................................................... 4

1. Définition ............................................................................................................................................... 4

2. Objectifs ................................................................................................................................................. 5

3. Liens avec la Gestion des Risques et des Catastrophes ......................................................................... 5

I. Notion d’intégration de la Réduction de Risques de Catastrophe dans le développement ...................... 6

1. Définition ............................................................................................................................................... 6

2. Objectifs ................................................................................................................................................. 6

3. Processus ............................................................................................................................................... 7

II. Notion de politique sectorielle .................................................................................................................. 8

1. Définition ............................................................................................................................................... 8

2. Points essentiels .................................................................................................................................... 8

III. Notion d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles ........ 9

1. Définition ............................................................................................................................................... 9

2. Objectifs ................................................................................................................................................. 9

3. Processus ............................................................................................................................................... 9

4. Evaluation du niveau d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles ................................................................................................................................................... 10

IV. Notion de stratégie d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles ........................................................................................................................................................ 11

1. Définition d’une stratégie .................................................................................................................... 11

2. Composants d’une stratégie ................................................................................................................ 12

3. Composants d’une stratégie d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes ................. 14

xi

SECTION 2 : Cadres de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles à Madagascar .............................................................................................................................. 14

I. Cadre institutionnel ................................................................................................................................. 14

II. Cadre légal et réglementaire ................................................................................................................... 16

III. Cadre stratégique ..................................................................................................................................... 16

IV. Cadre opérationnel .................................................................................................................................. 16

SECTION 3 : Situation actuelle de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les

politiques sectorielles à Madagascar .............................................................................................................. 17

I. Les politiques sectorielles de Madagascar ............................................................................................... 17

1. Secteur de l’Agriculture ....................................................................................................................... 17

2. Secteur de l’Education ......................................................................................................................... 17

3. Secteur de l’Aménagement du Territoire ............................................................................................ 17

4. Secteur de la Décentralisation et déconcentration ............................................................................. 18

5. Secteur de l’Eau et de l’Assainissement .............................................................................................. 18

6. Secteur de l’Environnement ................................................................................................................ 18

7. Secteur des Transports ........................................................................................................................ 18

8. Secteur de l’Economie, du Commerce et de l’Industrie ...................................................................... 18

9. Secteur de la Santé publique ............................................................................................................... 19

10. Secteur des Finances et du Budget ................................................................................................. 19

11. Population ....................................................................................................................................... 19

12. Jeunesse .......................................................................................................................................... 19

13. Sécurité publique ............................................................................................................................ 19

II. Point sur la situation de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles à Madagascar................................................................................................................................. 20

1. Niveau de réalisation ........................................................................................................................... 20

2. Facteurs de blocage identifiés par les acteurs ..................................................................................... 21

III. Réalisations et initiatives en faveur de cette intégration à Madagascar ................................................. 22

CHAPITRE 2 : CADRE METHODOLOGIQUE DE L’ETUDE ................................................ 23

SECTION 1 : Cadre de l’étude .................................................................................................................... 23

I. Critères de choix de la Politique sectorielle à étudier ............................................................................. 23

II. Choix de la Politique sectorielle de l’Eau : justifications .......................................................................... 24

1. L’eau, un symbole socioculturel .......................................................................................................... 25

2. L’eau, un impératif pour la santé et l’assainissement ......................................................................... 25

3. L’eau, un rôle central dans l’alimentation et les activités économiques en milieu rural .................... 25

4. L’eau, un élément essentiel pour l’environnement............................................................................. 26

5. L’eau, un besoin croissant dans le secteur minier ............................................................................... 26

6. L’eau, une source d’énergie ................................................................................................................ 26

III. Limites de l’étude ..................................................................................................................................... 27

SECTION 2 : Méthodologies de collecte et de traitement de données ...................................................... 27

I. Méthodologie de collecte de données .................................................................................................... 27

1. Analyse du thème ................................................................................................................................ 27

2. Identification des données à collecter ................................................................................................. 27

3. Identification des sources de données ................................................................................................ 28

4. Collecte de données. ........................................................................................................................... 28

II. Méthode de traitement de données ....................................................................................................... 29

xii

1. Consistance .......................................................................................................................................... 29

2. Outils utilisés ....................................................................................................................................... 29

SECTION 3 : Etat des lieux de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la Politique

sectorielle de l’Eau ......................................................................................................................................... 31

I. La Politique sectorielle de l’Eau ............................................................................................................... 31

1. Déclaration de Politique sectorielle de l’Eau (cf. Annexe I) ................................................................. 31

2. Note d’orientation stratégique (cf. Annexe II)..................................................................................... 32

3. Code de l’Eau (cf. Annexe III) ............................................................................................................... 32

4. Programme National d’Accès à l’Eau Potable et l’Assainissement ...................................................... 33

5. Décrets d’application du Code de l’Eau ............................................................................................... 34

II. La Réduction des Risques de Catastrophes dans les composants de la Politique sectorielle de l’Eau .... 35

1. R.R.C. dans la Déclaration de Politique sectorielle .............................................................................. 35

2. R.R.C. dans la Note d’orientation stratégique ..................................................................................... 36

3. R.R.C. dans le Programme National d’Accès à l’Eau Potable et l’Assainissement ............................... 37

4. R.R.C. dans le Code de l’Eau ................................................................................................................ 38

CHAPITRE 3 : RESULTATS DE L’ETUDE ............................................................................... 40

SECTION 1 : Analyse de la situation d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la

Politique sectorielle de l’Eau .......................................................................................................................... 40

I. Atouts et faiblesses de la Politique sectorielle de l’Eau en matière de Réduction des Risques de

Catastrophes ..................................................................................................................................................... 40

1. Atouts .................................................................................................................................................. 40

2. Faiblesses ............................................................................................................................................. 42

II. Opportunités et menaces pour l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la

Politique sectorielle de l’Eau ............................................................................................................................ 43

1. Opportunités ....................................................................................................................................... 43

2. Menaces .............................................................................................................................................. 46

III. Principaux facteurs causaux identifiés avec leurs effets .......................................................................... 47

1. Instabilité politique récurrente ............................................................................................................ 47

2. Absence d’une Politique Nationale de Réduction des Risques de Catastrophes ................................ 47

3. Défaillance des organes techniques et régulateurs ............................................................................. 48

4. Problème de leadership ....................................................................................................................... 49

5. Conflit d’intérêts .................................................................................................................................. 49

6. Absence d’une analyse des capacités en matière de Réduction des Risques de Catastrophes .......... 50

7. Méconnaissance du profil de risque de chaque région par rapport aux aléas liés à l’eau .................. 50

8. Absence d’une évaluation de la politique sectorielle en vue d’une mise à jour ................................. 50

9. Manque de moyens financiers ............................................................................................................ 50

IV. Arbre à problèmes et leurs effets ............................................................................................................ 51

SECTION 2 : Suggestions de recommandation ................................................................................................ 52

I. Suggestion de recommandation générale pour l’intégration de la R.R.C. dans les Politiques sectorielles

52

1. Principales actions recommandées ..................................................................................................... 52

2. De la Stratégie d’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles ........................................... 57

II. Suggestions de recommandation spécifique pour l’intégration de la R.R.C. dans la Politique sectorielle

de l’Eau ............................................................................................................................................................. 61

1. Principales actions recommandées ..................................................................................................... 61

xiii

2. Processus d’élaboration d’une stratégie d’intégration de la R.R.C. dans la Politique sectorielle de

l’Eau 62

CONCLUSION .................................................................................................................................... 65

BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................................. XII

ANNEXES ........................................................................................................................................... XV

ANNEXE I – Déclaration de politique sectorielle .............................................................................................xvi

ANNEXE II – Note d’orientation stratégique ................................................................................................... xxi

ANNEXE III – Code de l’Eau ........................................................................................................................... xxiv

ANNEXE IV – Liste des personnes ressources rencontrées ............................................................................... xl

ANNEXE V – Illustrations photographiques des risques liés à l’eau à Madagascar ......................................... xlii

ANNEXE VI – Carte indice chronique cyclone à Madagascar .......................................................................... xlvi

ANNEXE VII – Carte d’exposition de Madagascar au cyclone ....................................................................... xlviii

ANNEXE VIII – Carte d’exposition de Madagascar aux inondations ................................................................... l

ANNEXE IX – Carte indice chronique sécheresse à Madagascar ....................................................................... lii

ANNEXE X – Carte dela fréquence des sécheresses à Madagascar .................................................................. liv

1

INTRODUCTION

La présente étude a pour objet de fournir les éléments de stratégie pertinents pour pouvoir

intégrer de manière effective la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles de Madagascar en général, et celle du secteur « Eau » en particulier.

Madagascar enregistre effectivement chaque année des dommages et des pertes importants en

raison des catastrophes d’origine naturelle, notamment celles causées par les aléas liés à l’eau,

ou induites par l’Homme. En avril 2010, le passage de la forte tempête tropicale Jade a

occasionné 36 619 sinistrés, 4 090 sans abri, 2 063 maisons et 66 écoles détruites ou

endommagées, 9 morts et 6 blessés. En février 2012, le bilan du cyclone Giovanna fait état de

35 morts, 284 blessés et près de 250 000 sinistrés1. Ce qui constitue un frein au

développement pour différentes raisons telles que la perte de ressources, les coûts élevés des

opérations d’urgence, les préjudices aux secteurs informels, la détérioration du climat

d’investissement, etc.

Partant de ce constat, la Gestion des Risques et des Catastrophes tient une place

prépondérante pour remédier efficacement aux effets néfastes de ces catastrophes, en

particulier celles consécutives aux aléas liés à l’eau dans le cas de Madagascar. Elle comprend

tout d’abord la gestion des risques qui a pour but de limiter au maximum les dommages et les

pertes. Cela implique une évaluation de tous les risques identifiés et leur analyse pour élaborer

et mettre en œuvre une stratégie pour les réduire ou les transférer. Outre cet aspect, elle inclut

la gestion des catastrophes qui couvre entre autres la planification de réponses adéquates et

leur mise en application lors de la concrétisation des risques.

Ainsi, s’il est important d’apporter dans les plus brefs délais les réponses pour faire face aux

catastrophes, force est de constater qu’elles représentent tout de même des coûts énormes,

surtout pour les pays en voie de développement comme Madagascar. De ce fait, il est

fortement recommandé aux responsables étatiques et ses partenaires d’intervenir en amont des

catastrophes pour réduire les risques de leur survenance. Ce qui suggère la réalisation d’une

analyse et une gestion des facteurs causaux des catastrophes par le biais d’une exposition

réduite aux aléas, une minimisation de la vulnérabilité et une meilleure résilience de la

population.

1 Source : Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (B.N.G.R.C.)

2

Dans cette perspective, l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes s’avère être

une nécessité. Ce processus ne doit pas uniquement se limiter aux politiques et aux mises en

œuvre des secours d’urgence. Il doit aussi être appliqué à l’ensemble du cycle de gestion des

risques et des catastrophes. Ainsi, la Réduction des Risques de Catastrophes devient une

pratique normale.

Au regard des coûts que représentent les catastrophes engendrées par les aléas

hydrométéorologiques sur l’économie de Madagascar2, intégrer la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles apparaît comme un impératif pour contribuer au

développement du pays. Il est effectivement constaté que le nombre des risques auxquels

Madagascar est exposé continue sans cesse d’augmenter. De plus, ils sont de plus en plus

fréquents et dévastateurs. De ce fait, les dégâts ne cessent d’augmenter à chacune de leur

concrétisation. Pire encore, les pertes en vie humaine, les dommages matériels et les coûts sur

l’économie déjà fragile du pays deviennent cycliques.

A Madagascar, le secteur Eau fait, déclaré comme secteur prioritaire en raison des enjeux qui

l’entourent sur le plan social et économique, fait partie des secteurs vulnérables3. Un meilleur

accès à l’eau potable offre à la population l’opportunité de bénéficier d’un cadre de vie avec

les conditions de santé appropriées. De même, une bonne maîtrise des utilisations de l’eau

favorise le développement des activités touristiques, des investissements miniers et des

moyens de production énergétiques et agricoles. Réduire les risques de catastrophe liés à l’eau

contribue à lutter contre la pauvreté et viser un développement social et économique.

Compte tenu de ces enjeux, quelles sont les actions prioritaires et la démarche à entreprendre

pour intégrer de manière effective la Réduction des Risques de Catastrophes dans la politique

sectorielle de l’Eau à Madagascar ? C’est la question principale à laquelle cette étude qui

s’intitule : « Vers une stratégie pour l’intégration effective de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles à Madagascar – Cas de la Politique sectorielle de

l’Eau » va essayer de répondre.

2 La saison cyclonique de 2008 a par exemple entrainé une perte économique équivalente à 4% du P.I.B. liée à

la destruction de nombreuses zones agricoles, d’infrastructures et de bâtiments (B.N.G.R.C.). 3 Journée de la Réduction des Risques de Catastrophe, 6 septembre 2012, Hôtel Le Paon d’Or

3

Face à cette problématique, quatre possibilités de réponses qui constituent les hypothèses à

vérifier à travers cette étude, ont été identifiées. Il s’agit des quatre actions suivantes :

1. Assurer de manière adéquate l’identification et l’implication de tous les acteurs

qui devraient être associés au processus d’intégration de la Réduction des Risques

de Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau à Madagascar ;

2. Assurer la réalisation d’un diagnostic et de l’identification des besoins pour

l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la Politique

sectorielle de l’Eau à Madagascar ;

3. Assurer la disponibilité des connaissances requises et des outils nécessaires pour

assurer une participation efficace de tous les acteurs concernés dans le processus

d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la Politique

sectorielle de l’Eau à Madagascar ;

4. Définir et mettre en œuvre un processus adéquat d’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau à Madagascar.

Ce mémoire comprend ainsi trois chapitres. Dans un premier temps, sont développés les

concepts relatifs à l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les

Politiques sectorielles ainsi que les cadres qui régissent cette intégration et sa situation à

Madagascar. Ensuite, le second chapitre décrit le cadre méthodologique qui a servi de base à

la réalisation de cette étude comprenant la justification du choix de l’étude du cas de la

Politique sectorielle de l’Eau. Enfin, sont présentés les résultats de l’étude incluant un état des

lieux de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la Politique sectorielle

de l’Eau à Madagascar, une analyse de la situation et les suggestions de recommandation.

4

CHAPITRE I : Intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les Politiques sectorielles : concepts, cadres et

situation

Afin de faciliter et d’harmoniser la compréhension de ce mémoire, il est important de définir

clairement en premier lieu les différents termes et expressions utilisés. De la même manière, il

est également primordial d’expliciter les cadres qui régissent l’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles à Madagascar. Enfin, un état des lieux

de la situation actuelle s’impose pour pouvoir proposer une stratégie d’intégration adéquate

pour atteindre cet objectif d’effectivité.

SECTION 1 : Concepts d’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles

Les catastrophes existent depuis toujours, qu’elles soient d’origine naturelle ou induites par

l’Homme. Auparavant, les dirigeants se contentaient surtout d’apporter les réponses jugées

adéquates lors de la survenue des catastrophes. Or, dans la majorité des cas, les conséquences

enregistrées sont souvent désastreuses tant en termes de perte en vie humaine que de

destruction de biens et de l’environnement. De ce constat est apparue l’idée d’intervenir au

niveau des causes possibles et des vulnérabilités pour réduire les risques de catastrophes.

I. Notion de Réduction de Risques de Catastrophes

1. Définition

La Réduction des Risques de Catastrophes est un concept et une pratique qui visent l’analyse

et la gestion des causes des catastrophes, notamment par une réduction de l’exposition aux

risques, pour permettre de réduire la vulnérabilité des personnes et de leurs biens, la gestion

rationnelle des terres et de l’environnement et l’amélioration de la préparation aux

événements indésirables.4

Elle comprend des mesures à long terme destinées à réduire l’amplitude ou la durée des

éventuels effets néfastes sur une société menacée par des risques de catastrophes inévitables

ou impossibles à prévenir. Pour ce faire, il faut réduire la vulnérabilité de la population, des

structures, des services, des activités économiques par rapport aux aléas considérés.5

4 UNISDR 2009, Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe, p 26

5 Mitigation des catastrophes UNDMTP in Les Concepts de base de la Gestion et de la Réduction des Risques

et/de Catastrophes, Dr RANDRIANASOLO R. Hasimahery, Mars 2012.

5

2. Objectifs

Les risques de catastrophe sont définis comme étant les pertes attendues qui résultent d’un

phénomène particulier. Il peut s’agir de pertes en vie humaine, de blessures, de dommages à

la propriété et de graves perturbations des activités économiques. Ils expriment également la

probabilité d’une catastrophe qui a pour conséquence des pertes d’un niveau particulier.6

La Réduction des Risques de Catastrophes vise quatre principaux objectifs7 :

� La réduction de la menace ou de la sévérité de l’aléa ;

� La réduction de la vulnérabilité ;

� L’amélioration de la protection des éléments menacés ;

� L’amélioration de la résilience des éléments vulnérables.

3. Liens avec la Gestion des Risques et des Catastrophes

Principale approche pour traiter les risques, la Réduction des Risques de Catastrophes est un

composant de la Gestion des Risques et des Catastrophes comme le montre la figure qui suit :

Figure 1 : Cycle de Gestion des Risques et des Catastrophes

Source de base : Croix Rouge française – Présentation à l’atelier technique régional de la

C.O.I. (janvier 2009)

6 Mitigation des catastrophes UNDMTP in Les Concepts de base de la Gestion et de la Réduction des Risques

et/de Catastrophes, Dr RANDRIANASOLO R. Hasimahery, Mars 2012. 7 Building Capacities for Risk Reduction, UNDMTP in Les Concepts de base de la Gestion et de la Réduction des

Risques et/de Catastrophes, Dr RANDRIANASOLO R. Hasimahery, Mars 2012.

6

Incluse dans le cycle de Gestion des Risques et des Catastrophes au même titre que la

Prévention, la Préparation, les Réponses d’urgence, la Réhabilitation et la Reconstruction, elle

considère les catastrophes et leur gestion du point de vue du développement et met l’accent

sur les conditions sous-jacentes des risques pour diminuer la fréquence des catastrophes.

Dans ce cadre, des actions dans le but d’accroître les capacités pour une gestion efficace et de

réduire les risques sont menées, incluant : (i) l’identification des risques, (ii) l’analyse et

l’évaluation des risques identifiés, (iii) l’élaboration d’une stratégie et (iv) la mise en œuvre

des actions définies dans cette stratégie. 8 Il s’agit aussi d’un processus qui vise l’évitement

ou le transfert des impacts d’un aléa par une stratégie appropriée et des capacités de réponses

en adéquation avec le type et l’ampleur de la catastrophe.9

Enfin, pour réduire les vulnérabilités et d’accroître les capacités tant au niveau local que

national dans le cadre de la gestion des risques et des catastrophes, la Réduction des Risques

de Catastrophes doit faire partie intégrante des politiques de développement.

I. Notion d’intégration de la Réduction de Risques de Catastrophe dans le

développement

1. Définition

L’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans le développement est un

processus de gouvernance qui prend en considération de manière systématique les problèmes

relatifs à la Réduction des Risques de Catastrophes dans toutes les composantes du

développement.10 Elle implique la conception et la mise en place des structures de

gouvernance à la fois responsables, réactives, efficientes et transparentes pour favoriser un

environnement dans lequel la Réduction des Risques de Catastrophes devient un principe

sous-jacent systématique du développement durable.

2. Objectifs

Le processus de mainstreaming de la Réduction des Risques de Catastrophes dans le

développement vise une intégration totale aussi bien dans les politiques que dans les pratiques

de secours et de développement. Il concerne également l’intégralité des pratiques de G.R.C.

pour que la R.R.C. soit institutionnalisée et devienne une pratique courante. 8 Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes – Madagascar 2003, p 4

9 UNISDR 2009, Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe, p 19 – 20

10 Réduction des Risques de Catastrophe, Gouvernance et Intégration, Programme des Nations Unies pour le

Développement, Bureau pour la Prévention des Catastrophes, Octobre 2010, Page 1

7

De ce fait, l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans le développement

se fixe les objectifs suivants :

� Les programmes et les projets de développement sont élaborés en prenant en

compte de manière effective les risques de catastrophes potentiels ;

� Les programmes et les projets de développement sont conçus pour résister aux

impacts négatifs des aléas et pour réduire les risques de catastrophe dans l’avenir ;

� Les programmes et les projets de développement n’accroissent pas

inconsciemment les facteurs de vulnérabilité aux catastrophes ;

� Les réponses d’urgence contribuent à l’atteinte des objectifs de développement.

3. Processus

Il existe aujourd’hui plusieurs approches en matière d’intégration de la Réduction des Risques

de Catastrophes. Dans le cadre de cette étude, il sera retenu celle du Groupe des Nations

Unies pour le Développement. Elle comprend cinq étapes fondamentales11 :

� Analyse des risques de catastrophe :

Analyser les risques de catastrophe permet d’identifier les causes profondes des catastrophes

et les manières dont elles affectent les différents secteurs, les biens et les communautés. Cela

implique d’évaluer les aléas, les éléments vulnérables et exposés, les facteurs de vulnérabilité.

� Examen des interactions entre les risques de catastrophe et le développement :

Observer les aspects critiques du développement susceptibles d’être affectés par les

catastrophes et l’aggravation ou la Réduction des Risques de Catastrophes par les activités de

développement permet d’établir une relation bijective entre les deux.

� Examen des capacités nationales et des options :

Evaluer les capacités réelles de tous les acteurs concernés permet de mieux protéger les vies,

les biens, les moyens de subsistance et l’environnement.

� Détermination des priorités d’intervention :

Déterminer les priorités d’intervention des pouvoirs publics et des partenaires au

développement à partir des besoins précédemment identifiés.

� Inscription de la R.R.C. dans le processus de suivi et d’évaluation.

11

Groupe des Nations Unies pour le Développement, Intégrer la Réduction des Risques de Catastrophe, Juillet 2010, p V.

8

II. Notion de politique sectorielle

1. Définition

Selon G. Balandier, la politique peut revêtir trois sens possibles12 :

� Les modes d’organisation des gouvernements et des sociétés humaines ;

� Les types d’action qui concourent à la direction des affaires publiques ;

� Les stratégies résultant de la compétition des individus et des groupes.

Dans la présente étude, c’est la politique dans son second sens qui nous intéresse.

En ce qui concerne la politique sectorielle proprement dite, elle est définie comme étant un

programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales pour

le développement d’un secteur donné.13

2. Points essentiels

La politique sectorielle constitue un outil mis en œuvre par les pouvoirs publics pour produire

les résultats escomptés par rapport aux objectifs fixés dans un domaine précis de la société.

Elle couvre de vastes champs d’intervention tels que l’économie, la sécurité, l’aménagement

du territoire, etc. Selon l’évolution des contextes et des préoccupations, elle fait l’objet d’un

ajustement pour mettre en œuvre de nouvelles actions et des moyens différents.

Elle fait référence au programme, à la méthode d’action ou l’action elle-même d’un individu

ou d’un groupe d’individus relatif à un problème précis ou la totalité des problèmes d’une

collectivité.14 Elle est donc définie sur la base de la représentation d’un problème et des

différentes solutions possibles. De ce fait, son cadre référentiel s’inscrit dans une vision

d’analyse cognitive des actions publiques.

Il est nécessaire de différencier le référentiel global et le référentiel sectoriel. Le premier est

une représentation globale sur laquelle vont se baser et s’agencer les diverses représentations

sectorielles. Par contre, le second est une représentation propre au secteur. Une articulation

entre les deux niveaux de référentiel doit exister.

12

Anthropologie politique, PUF, 2004, p.32 13

Définition classique de Jean-Claude Thoenig dans « L’analyse des politiques publiques » in Traité de science politique sous la direction de Leca et Grawitz, 1985 14

Raymond Aron, Démocratie et totalitarisme, Paris, Gallimard, 1965, cité in coll. « Idées», 1975, p 21-22.

9

III. Notion d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes

dans les politiques sectorielles

1. Définition

En se référant à la définition de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes,

l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles

consiste à prendre systématiquement en considération cette notion dans la planification et la

mise en œuvre des politiques publiques et des activités de développement d’un secteur.

2. Objectifs

L’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles a

pour objectif :

� La prise en compte de manière effective des risques de catastrophes potentiels

dans l’élaboration des politiques sectorielles ;

� La conception de politiques sectorielles visant à résister aux impacts négatifs des

aléas et réduire les risques de catastrophe dans l’avenir ;

� L’évitement de l’accroissement involontaire des facteurs de vulnérabilité aux

catastrophes ;

� La contribution des réponses d’urgence à l’atteinte des objectifs de

développement sectoriel et national.

3. Processus

Le processus d’intégration suit toutes les étapes d’élaboration d’une politique sectorielle. Il se

déroule en quatre phases : la préparation, le diagnostic, la rédaction et la validation.15

a. La phase de préparation

Se doter d’une politique sectorielle relève d’une décision stratégique. De ce fait, le processus

nécessite une préparation minutieuse et la mise en place d’une structure de coordination. Cette

phase préparatoire englobe plusieurs points essentiels : (i) l’affirmation de la volonté politique

d’élaborer une politique sectorielle, (ii) la mobilisation des ressources, (iii) la mise en place

du comité technique de pilotage, (iv) l’élaboration des termes de référence, (v) l’initiation de

la réunion de cadrage et de lancement et (vi) la spécification des rôles des différents acteurs.

15

Ministère de l’Economie et des Finances du Burkina Faso, Guide Méthodologique d’Elaboration des Politiques Sectorielles, Novembre 2010.

10

b. La phase de diagnostic

Elaborer une politique sectorielle requiert une bonne connaissance du secteur. Ce qui

nécessite un diagnostic approfondi de la situation actuelle et une évaluation des politiques

appliquées dans le passé. Cette phase est primordiale car elle permet d’identifier les forces et

les faiblesses du secteur ainsi que les opportunités et les menaces. A cet effet, elle doit

s’articuler autour du diagnostic institutionnel, du diagnostic et du développement des

capacités, de l’évaluation des précédentes politiques.

c. La phase de rédaction

Elle correspond à la programmation de la politique sectorielle en tenant compte des

programmes qui ont été sélectionnés pour sa mise en œuvre. Elle comprend plusieurs étapes :

� La consolidation des différents rapports de concertation et de diagnostic ;

� La définition des priorités et des objectifs pour le secteur ;

� L’élaboration des programmes ;

� La rédaction du document de politique sectorielle.

d. La phase de validation

La structure de coordination assure le suivi de l’exécution des différentes phases d’élaboration

de la politique sectorielle. Elle est en charge de valider les avancements des travaux à chaque

phase.

En ce qui concerne la validation du document de politique rédigé dans la précédente phase, il

doit être fait en premier lieu par un comité technique représentant tous les acteurs. Elle est

suivie d’une validation au niveau national avec les partenaires techniques et financiers ainsi

que les autres acteurs étatiques. Enfin, elle est soumise à l’approbation du gouvernement en

accord avec les procédures en vigueur.

4. Evaluation du niveau d’intégration de la Réduction des Risques

de Catastrophes dans les politiques sectorielles

Le niveau d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles sera apprécié à partir des indicateurs suivants :

� La Réduction des Risques de Catastrophes est définie comme une priorité du

secteur dans les documents de politique sectorielle ;

11

� La Réduction des Risques de Catastrophes est prise en compte dans l’élaboration

des documents de politique sectorielle ;

� Les documents de politique sectorielle sont conçus pour l’amélioration de la

résilience et la réduction des risques dans l’avenir ;

� Les réponses d’urgence sont orientées vers l’atteinte des objectifs de

développement du secteur.

IV. Notion de stratégie d’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles

1. Définition d’une stratégie

Du point de vue étymologique, la stratégie est la combinaison des mots grecs « stratos » et

« ageîn » qui signifient « armée » et « conduire ». La stratégie fait donc référence à l’art ou

l’habilité de conduire et de coordonner les actions des forces militaires pour diriger une guerre

ou gérer une crise.

En termes de management, la stratégie prend un sens plus large. Elle englobe la définition des

buts et des objectifs afin de planifier les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre.16 Elle

vise l’acquisition d’une compétence distinctive ou d’un savoir-faire différentiel par une

meilleure compréhension de l’environnement pour en tirer des avantages décisifs. Elle

comprend aussi la conception et le pilotage des actions dont l’objectif est de profiter des

différentes opportunités aussi bien internes qu’externes.

Dans cette optique, la stratégie est une suite logique de décisions et d’actions mise au service

d’une politique. Ainsi, elle est définie au niveau global17 et au niveau fonctionnel18.

16

Alain Desreumaux, Xavier Lecocq & Vanessa Warnier, Stratégie – 2ème

édition, PEARSON Education, 2009, p. 8 17

La stratégie « Corporate » a pour vocation d’assurer la survie et la pérennité de l’entreprise ainsi que clarifier la gestion sur le long terme. 18

Les stratégies « Fonctionnelles » ont pour objet de définir et de répartir les efforts à fournir pour chacune des fonctions de l’entreprise.

12

Figure 2 : Les trois grandes questions de la stratégie : pourquoi, quoi, comment

Source : Stratégie, Alain Desreumaux, Xavier Lecocq & Vanessa Warnier

2. Composants d’une stratégie

La stratégie est un ensemble d’actions spécifiques qui permet d’atteindre les buts et les

objectifs en s’inscrivant dans le cadre des politiques et des missions.19 Elle englobe les

éléments fondamentaux qui vont de la portée et des étendues des différentes activités jusqu’au

déploiement des ressources nécessaires à sa mise en œuvre.

19

Alain Desreumaux, Xavier Lecocq & Vanessa Warnier, Stratégie – 2ème

édition, PEARSON Education, 2009, p. 12

Mission Vocation

Buts

Objectifs

Mise en œuvre

Formulation de la stratégie :

- Diagnostic ; - Evocation des

solutions ; - Evaluation et

choix.

Schémas interprétatifs, valeurs et croyances

Politiques

13

Les principaux composants d’une stratégie sont :

� La mission

Il s’agit de formuler le but général par rapport aux valeurs et aux attentes des parties

concernées.

� Les objectifs

La stratégie vise le long terme. De ce fait, elle définit des objectifs dans le cadre de finalités,

d’ambitions ou de projets sur une période comprise entre 3 à 5 ans et sur le court terme qui

relève de la gestion, c’est-à-dire une exploitation coutante. Les objectifs constituent les

intentions en accord avec la mission qui sont mesurables qualitativement et quantitativement.

� Les réflexions

Elles portent sur l’analyse des situations, la hiérarchisation des connaissances et des

informations, l’inventaire des capacités.

� Les modes d’action

En fonction des réflexions faites, il faut procéder à l’élaboration des scénarios et la conception

des modes d’action possibles pour être efficaces. Par la suite, il doit être évalué chaque

scénario et mode d’action pour pouvoir faire le choix le plus approprié.

� Les ressources à mettre en œuvre

La mise en œuvre de la stratégie nécessite le déploiement de moyens. En conséquence, ils

doivent être exprimés de manière explicite. Les ressources en question concernent les moyens

humains, financiers et matériels.

Par ailleurs, la stratégie peut impliquer des modifications structurelles qui entrainent des

changements radicaux, pérennes et irréversibles.

� Les mécanismes de contrôle et de suivi

Des moyens de contrôle et de suivi doivent être fixés et mis en œuvre pour pouvoir évaluer les

actions réalisées et réajuster la stratégie en fonction des évolutions des besoins et de

l’environnement.

14

3. Composants d’une stratégie d’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes

La stratégie d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles devrait ainsi comprendre :

� La mission ;

� Les objectifs ;

� L’analyse de la situation existante ;

� Les actions prioritaires ;

� Les ressources à déployer ;

� Le mécanisme de contrôle et de suivi

SECTION 2 : Cadres de l’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles à Madagascar

L’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes nécessite une définition claire des

cadres d’intervention. Dans le cas de Madagascar, il n’existe pour le moment aucun cadre

spécifique pour la réalisation de cette intégration. Elle fait actuellement partie intégrante de

l’approche globale de la Gestion des Risques de Catastrophe, matérialisée par la Politique

Nationale de Gestion des Risques de Catastrophe (P.N.G.R.C.) et son annexe, la Stratégie

Nationale de Gestion des Risques de Catastrophe (S.N.G.R.C.).

En outre, Madagascar est aussi signataire des traités et conventions internationaux qui ont

pour objet la Réduction des Risques de Catastrophes et son intégration dans les politiques, les

stratégies et les activités de développement.

I. Cadre institutionnel

A la suite des dévastations du Tsunami de décembre 2004, le Cadre d’Action de Hyogo a été

adopté par 168 Etats20 et l’Assemblée Générale des Nations Unies21 pour la période de 2005 à

2015. A ce jour, il constitue le premier cadre institutionnel en matière d’intégration de

Réduction des Risques de Catastrophes pour les Etats signataires dont Madagascar fait partie.

20

Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes : Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes, Kobe, Japon, janvier 2005. 21

Résolution A/RES/60/195.

Cependant, Madagascar dispose d’un cadre institutionnel qui lui est propre dans le domaine

de la Gestion des Risques et des Catastrophes.

des Risques et des Catastrophes à Madagascar

� Le Conseil National de Gesti

est un organe stratégique de conception et de supervision

� Le Comité de Réflexion des Intervenants en cas de Catastrophes

n’est pas encore form

� Les Ministères qui

prévention, de secours et des mécanismes d'intervention en cas de sinistre

� Le Bureau National de Gestion des Risques des Catastrophes (B.N.G.R.C.)

un organe de gestion, de coordination, de suiv

La structure de la G.R.C. à Madagascar se présente comme suit

Figure 3 : Structure nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar

Source :

22

Décret n° 2005-866 fixant les modalités d'application de la loi n° 2003

15

dispose d’un cadre institutionnel qui lui est propre dans le domaine

de la Gestion des Risques et des Catastrophes.22 Les institutions impliquées dans

des Risques et des Catastrophes à Madagascar sont composées par :

Le Conseil National de Gestion des Risques et des catastrophes (C.N.G.R.C.)

organe stratégique de conception et de supervision ;

Comité de Réflexion des Intervenants en cas de Catastrophes

n’est pas encore formel à ce jour ;

qui sont responsables des risques spécifiques

de secours et des mécanismes d'intervention en cas de sinistre

Le Bureau National de Gestion des Risques des Catastrophes (B.N.G.R.C.)

organe de gestion, de coordination, de suivi et d'appui du CNGRC

à Madagascar se présente comme suit :

Structure nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar

Document de Formation du B.N.G.R.C.

866 fixant les modalités d'application de la loi n° 2003 - 010 du 5 septembre 2003

dispose d’un cadre institutionnel qui lui est propre dans le domaine

impliquées dans la Gestion

on des Risques et des catastrophes (C.N.G.R.C.) qui

Comité de Réflexion des Intervenants en cas de Catastrophes (C.R.I.C.) qui

responsables des risques spécifiques, des mesures de

de secours et des mécanismes d'intervention en cas de sinistre ;

Le Bureau National de Gestion des Risques des Catastrophes (B.N.G.R.C.) qui est

i et d'appui du CNGRC.

Structure nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar

septembre 2003.

16

II. Cadre légal et réglementaire

L’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes ne possède pas pour l’heure un

cadre légal et réglementaire propre. Par contre, pour la Gestion des Risques de Catastrophes,

il est déterminé par la Politique Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes.23 La

P.N.G.R.C. érige la Gestion des Risques de Catastrophes au rang de préoccupation prioritaire

de l’Etat et l’intègre dans le processus de planification du développement et en particulier

dans le Programme de l’environnement et le Programme de réduction de la pauvreté.24

III. Cadre stratégique

A Madagascar, l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes ne dispose pas de

cadre stratégique spécifique. A l’heure actuelle, il est inclus dans le cadre stratégique de la

Gestion des Risques et des Catastrophes qui est défini par la Stratégie Nationale de Gestion

des Risques et des Catastrophes. Cette dernière comporte six axes stratégiques :25

� La mise en œuvre de mécanismes institutionnels pour la GRC ;

� Le renforcement des capacités à long terme pour la G.R.C. à tous les niveaux ;

� Le développement d’un système d’information exhaustif ;

� Le développement des mécanismes financiers à long terme ;

� La réduction globale des risques et de la vulnérabilité ;

� La coopération régionale et internationale.

Par ailleurs, il est mis en place auprès de la Primature la Cellule de Prévention et de Gestion

des Urgences. En matière de G.R.C., cet organe technique assiste le Premier Ministre et le

C.N.G.R.C. dans la conception, l'élaboration de stratégie et l'évaluation.

IV. Cadre opérationnel

La Réduction des Risques de Catastrophes et son intégration ne disposent pas encore de cadre

opérationnel propre. Elles font actuellement partie de la Gestion des Risques et des

Catastrophes à Madagascar. Dans ce domaine, la gestion, la coordination et le suivi des

opérations sont assurées par le B.N.G.R.C. Tous les autres intervenants doivent se référer à la

stratégie et les objectifs fixés par cette entité. De même, les activités sur terrain doivent

obtenir son aval avant de pouvoir être mises en œuvre.

23

Loi 2003-010 du 5 septembre 2010. 24

Politique Nationale de la Gestion des Risques et des Catastrophes, Chapitre II, Des principes, Article 4. 25

Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes, Chapitre VI : Les Grands Axes et Priorités Stratégiques pour 3-7 années, p 85-101.

17

SECTION 3 : Situation actuelle de l’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles à Madagascar

Pour un pays fortement exposé et vulnérable aux risques naturels tel que Madagascar, il est

impératif de parer aux nombreuses conséquences de la concrétisation des risques naturels,

anthropiques ou technologiques. De plus, leur fréquence et leur ampleur sont de plus en plus

dévastatrices chaque année. De ce fait, il importe d’intégrer la Réduction des Risques de

Catastrophes dans le processus de planification et de mise en œuvre du développement dans

tous les secteurs. Cela permet d’atteindre les objectifs de développement inclusif et durable

pour accroître la résilience du pays et réduire sa vulnérabilité.

I. Les politiques sectorielles de Madagascar

Pour chacun des secteurs que compte le pays, Madagascar dispose d’une politique pour

assurer leur développement.

1. Secteur de l’Agriculture

La Politique sectorielle agricole a été élaborée par le Ministère de l’Agriculture en 2008 pour

moderniser l’Agriculture.26 Les sous-secteurs disposent aussi de leurs propres politiques telles

que la Lettre de Politique de Développement Rural, la Lettre de Politique de Développement

du secteur de l'Elevage et la Lettre de politique de Développement de Bassins Versants

Périmètres Irrigués.

2. Secteur de l’Education

La Politique nationale de l’éducation à Madagascar vise l’éducation pour tous comme priorité.

Elle se fixe deux principaux objectifs d’augmenter le taux de fréquentation du premier cycle

fondamental pour les garçons et les filles ainsi que d’améliorer la qualité de l’enseignement

pour réduire les redoublements et les abandons et atteindre un taux d’achèvement de 100%.

3. Secteur de l’Aménagement du Territoire

La Politique nationale de l’Aménagement du Territoire ou P.N.A.T. est mise en place pour

solutionner les problématiques de l’aménagement du territoire et analyser les prospectives et

les propositions thématiques.27

26

http://www.maep.gov.mg/filpolitop.htm 27

http://www.mprdat.gov.mg/pnatintro.html

18

4. Secteur de la Décentralisation et déconcentration

La Lettre de Politique sur la Décentralisation et la Déconcentration ou L.P.2D. a été adoptée

en 2005. Elle vise (i) une stratégie de décentralisation fiscale, (ii) la création d'un Fonds de

Développement Local (FDL) et (iii) la création de cellules « Décentralisation-

Déconcentration » dans sept ministères clefs en 2008.

5. Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

Les documents de politique sectorielle de l’Eau concernent toutes les eaux relevant du

domaine public, les eaux de surface et les eaux souterraines.28 Par contre, la Politique et

Stratégie Nationale de l’Assainissement ou P.S.N.A s’intéresse essentiellement à la gestion

des eaux usées et pluviales, des déchets solides de type domestique et des excréta.

6. Secteur de l’Environnement

La Politique nationale de l’environnement ou P.N.E. a pour objectif d’améliorer le cadre de

vie de la population en milieu urbain et en milieu rural. Partant du contexte environnemental

actuel, elle adopte la Charte de l’Environnement Malagasy et les programmes d’action. En

outre, elle vise la réconciliation de l’environnement avec le développement global du pays.29

7. Secteur des Transports

La Politique sectorielle des Transports vise l’amélioration du système national de transports

en termes de satisfaction des usagers, de gestion, de productivité, de sûreté et de sécurité. Elle

veille aussi à la création d’un environnement professionnel compétitif, la mise aux normes du

réseau de transport, une circulation efficiente et efficace des biens et des personnes.30

8. Secteur de l’Economie, du Commerce et de l’Industrie

Le Madagascar Industrial Competitiveness Plan ou M.I.C.P.31 a été élaboré en 2009 pour

renforcer les industries, appuyer le secteur privé, promouvoir la normalisation et la qualité. En

ce qui concerne l’artisanat, Il dispose de sa propre politique de développement avec la

Politique nationale de Promotion de l’Artisanat.

28 Loi N° 98-029 du 19 décembre 1998portant Code de l’Eau. 29

Office National de l’Environnement ou O.N.E. 30

Ministère des transports. 31

Ministère de l’Economie, du Commerce et de l’Industrie.

19

9. Secteur de la Santé publique

La Politique nationale de Santé fixe les modalités de promotion et d’accès de la population

aux systèmes de santé.32 Les sous-secteurs concernés possèdent aussi leurs propres politiques

telles que la Politique nationale de Pharmacovigilance et la Politique nationale de Santé

bucco-dentaire.

10. Secteur des Finances et du Budget

La Politique budgétaire et d’investissement public a pour objectifs d’accroitre la capacité

financière de l’Etat, d’améliorer l’allocation des dépenses, de moderniser la gestion

financière, de faire de l’investissement public un instrument de politique économique.

11. Population

La Politique nationale de Population pour le développement économique et social a pour but

de faire de la population un artisan et un bénéficiaire du développement. Pour ce faire, elle

vise la réduction des taux de morbidité et de mortalité ainsi que du niveau de fécondité.33

12. Jeunesse

La Politique nationale de la Jeunesse se fixe comme but de former une jeunesse éprise de

l’identité culturelle Malagasy et des valeurs morales universelles pour garantir une vision de

société ouverte pluraliste, respectueuse de l’unité et à forte cohésion sociale.34

13. Sécurité publique

La Politique nationale de sécurité adopte comme priorité la sécurité des personnes et de leurs

biens. Elle englobe toutes les forces de l’ordre.

32

Ministère de la Santé et du Planning Familial. 33

Ministère de la Population. 34

Loi n° 2004-028 du 09 septembre 2004 portant Politique Nationale de la Jeunesse.

20

II. Point sur la situation de l’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles à Madagascar

1. Niveau de réalisation

La R.R.C. ne constituait pas encore jusqu’à très récemment une priorité. Son intégration

n’était pas prise en compte de manière systématique dans la conception et la mise en œuvre

des politiques sectorielles car les acteurs de G.R.C. ont privilégié les activités de réponse.

Cependant, il est constaté aujourd’hui que des progrès ont été réalisés pour intégrer la R.R.C.

dans le processus de développement et les politiques sectorielles :

� La R.R.C. fait déjà partie intégrante du dernier document stratégique de réduction

de la pauvreté de Madagascar, le Madagascar Action Plan. Ce document sert de

référence aux politiques publiques qui sont déclinées au niveau des différents

secteurs. Même si le Madagascar Action Plan n’est plus en vigueur, l’inscription

de la R.R.C. comme l’un des principes de base de la Réduction de la pauvreté et

du développement de Madagascar constitue une étape importante vers son

intégration dans les politiques sectorielles ;

� La R.R.C. à Madagascar est actuellement incluse dans la Stratégie Nationale de

Gestion des Risques et des Catastrophes. Celle-ci dispose déjà d’un cadre

institutionnel fonctionnel et clair susceptible d’appuyer et de faciliter l’intégration

de la R.R.C. dans les politiques sectorielles du pays ;

� La S.N.G.R.C. adopte une approche qui englobe la réduction globale des risques

et des vulnérabilités pour permettre un développement inclusif et durable35 ;

� La décentralisation constitue une priorité de l’Etat malagasy. Au même titre, la

G.R.C. et la R.R.C. sont aussi décentralisées au niveau local. Des structures

décentralisées sont donc créées et mises en place au niveau local avec des

attributions claires. Elles favorisent la mise en place d’une culture des risques ;

� Le Système d’Information sur les Risques et les Catastrophes ou S.I.R.Cat. est mis

en place pour collecter, traiter et diffuser les informations sur les risques et les

catastrophes. Il appuie l’Etat dans la conception et la mise en œuvre des politiques

de développement et des activités de Réduction des Risques de Catastrophes.36

35

Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes, Axe stratégique N° 5, p 98-100. 36

Exposé de Mr Le Ministre de l’Intérieur et de la Reforme Administrative de Madagascar, Second International Conference on Early Warning at 16-18 october 2003, Bonn, Germany.

21

2. Facteurs de blocage identifiés par les acteurs

Nombreux sont les facteurs de blocage identifiés par les acteurs en matière d’intégration de la

R.R.C. dans les politiques de développement sectoriel du pays. On distingue notamment :

� L’absence d’une Stratégie Nationale de Réduction des Risques de Catastrophes

proprement dite et d’une plate-forme nationale dédiée à sa mise en œuvre qui

n’est pas favorable à l’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles ;

� Le manque de capacités opérationnelles et de ressources financières qui ne

permettent pas la mise en œuvre de l’ensemble des actions identifiées ;

� L’absence d’une analyse du contexte national et international ainsi que d’une

évaluation des politiques de développement qui freine les mises à jour des

politiques sectorielles du pays. Par la même occasion, elle limite la participation

active de tous les acteurs concernés dans les efforts d’intégration de la Réduction

des Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles ;

� La P.N.G.R.C. et la S.N.G.R.C. qui ont besoin d’être mises à jour et réorientées

pour être en totale adéquation avec la politique de l’Etat en matière de structure

territoriale (Exemple : les provinces autonomes n’existent plus) ;

� Le C.R.I.C., plate-forme nationale de Réduction des Risques de Catastrophes à

son origine, qui reste à formaliser même s’il est fonctionnel. De plus, ses actions

sont orientées vers les réponses d’urgence qui n’est pas sa vocation première ;

� Le manque, voire l’absence, de coordination entre les activités de Réduction des

Risques de Catastrophes et de Réduction des effets du Changement Climatique

qui ne permet pas de relier et d’harmoniser les politiques dans ces domaines ;

� Le manque d’infrastructures à l’échelle nationale qui ne contribue pas à la mise en

place efficace d’une culture des risques (Exemples : l’absence de routes favorise

l’enclavement, le problème d’électrification rurale ne permet pas d’accéder aux

informations et aux campagnes de sensibilisation) ;

� Les politiques de réponse post-catastrophes mises en œuvre à ce jour qui

favorisent jusqu’ici les réponses d’urgence au détriment du relèvement constituant

une opportunité majeure pour intégrer la RRC. Cependant, des efforts sont

entrepris pour inverser la tendance et réduire les vulnérabilités par un

renforcement des politiques d’économie et de production (Diversification et

pérennisation des sources de revenus dans le secteur Agriculture).

22

III. Réalisations et initiatives en faveur de cette intégration à

Madagascar

Ces dernières années, des initiatives en faveur de l’intégration de la R.R.C. dans les politiques

sectorielles et le processus de développement de Madagascar sont mises en œuvre et réalisées.

A titre d’exemples :

� La C.P.G.U. a mis en place un Tableau de Bord des risques et des catastrophes.

Consultable en ligne, il comporte une base de données qui répertorie les données

disponibles sur les catastrophes ayant frappé le pays à ce jour. De même, il est

doté d’un système expert pour optimiser à terme la gouvernance des risques.

� La C.P.G.U. a aussi réalisé les mises à jour des normes de construction en

Bâtiment et Travaux Publics ainsi que des infrastructures hydroagricoles pour les

rendre résilientes face aux aléas. Leur intégration dans les politiques et les projets

de développement constitue une obligation pour diminuer la vulnérabilité

physique des communautés et protéger leurs moyens de subsistance, notamment

dans le secteur de l’Agriculture.

� En collaboration avec le Ministère de l’Education Nationale, le B.N.G.R.C. a

entrepris les démarches pour l’intégration de la R.R.C. dans la Politique nationale

de l’Education et les programmes scolaires. En même temps, il procède à

l’élaboration d’outils et de manuels scolaires qui prennent en considération la

Réduction des Risques de Catastrophes pour instaurer une culture de risque.37

� L’I.C.P.M.38 effectue de manière intensive un plaidoyer auprès de tous les acteurs

de la gestion des risques et des catastrophes pour une prise en compte

systématique de la R.R.C. dans les politiques et les activités de développement du

pays. Ainsi, le 6 septembre 2012, elle a organisé une conférence-débat à l’Hôtel

Le Paon d’Or, avec le concours des étudiants de la 2nde promotion du

D.M.G.R.C.39. Elle avait pour buts de démystifier le concept, d’harmoniser les

connaissances et d’influencer les décideurs à tous les niveaux.

37

B.N.G.R.C., Madagascar – Rapport national intermédiaire du suivi de la mise en œuvre du Cadre d'action de Hyogo, décembre 2008, p 8. 38

Initiative Commune de Plaidoyer pour la réduction des risques de catastrophes à Madagascar regroupant des ONG internationaux et nationaux : SAF FJKM, CARE, MEDAIR, MEDECINS DU MONDE et ICCO. 39

Diplôme d’études supérieures spécialisées Multidisciplinaire en Gestion des Risques et des Catastrophes, la journée Réduction des Risques de Catastrophe, Université d’Ankatso, Faculté DEGS, Département Economie.

23

CHAPITRE 2 : Cadre méthodologique de l’étude

Le second chapitre du présent mémoire concerne le cadre méthodologique qui a servi de base

à la réalisation de cette étude. Dans un premier temps, il détermine le cadre de l’étude en

apportant les différentes justifications qui ont conduit au choix de la politique sectorielle de

l’Eau. Ensuite, il met en exergue la méthodologie de recherche adoptée en ce qui concerne la

collecte et le traitement des données. Enfin, il dresse un état des lieux de l’intégration de la

R.R.C. dans les documents de Politique sectorielle de l’Eau.

SECTION 1 : Cadre de l’étude

Pour mener à terme la réalisation de ce mémoire, il est nécessaire de définir un cadre d’étude

précis. Ainsi, dans cette partie, l’accent est mis sur le choix de la Politique sectorielle de l’eau.

De même, elle détermine les critères qui justifient ce choix et les limites de cette étude.

I. Critères de choix de la Politique sectorielle à étudier

Les critères de choix de la politique sectorielle à étudier sont ceux arrêtés lors des séances de

travail de la Journée Réduction des Risques de Catastrophes. Cette conférence-débat a été

organisée par l’I.C.P.M. à l’Hôtel Le Paon d’Or le 6 septembre 2012. Les participants sont

constitués des P.T.F. de Madagascar, des responsables ministériels, des représentants du

secteur public et privé.

En premier lieu, une liste des principaux secteurs concernés directement par la Réduction des

R.R.C. a été établie en utilisant la méthode du brainstorming. Il s’agit de l’Eau et

l’assainissement, de la Santé, de l’Environnement, de l’Education, de l’Energie et les Mines,

de la Télécommunication, des Transports, de la Météorologie, des Travaux publics, de

l’Aménagement du territoire et l’Habitat, du Tourisme, de la Sécurité publique, de la Sécurité

alimentaire, de la Nutrition, de l’Agriculture (Agriculture, Elevage et Pêches) et de la Justice.

La seconde étape a consisté à définir les différents critères de priorisation qui sont :

� Perte en vie humaine ;

� Dommages matériels ;

� Dommages social et environnemental ;

� Résilience de la communauté ;

� Autres.

24

Ensuite, il a été déterminé les notes de pondération qui varient de 0 à 5 pour chaque critère.

Leur attribution a été faite suivant le principe de la démocratie. Selon les notes de pondération

obtenues par chaque secteur, il a été déterminé trois degré de priorité en matière d’intégration

de la Réduction des Risques de Catastrophes :

� Premier degré (3 à 5) : représente les secteurs les plus importants ;

� Deuxième degré (2) : représente les secteurs moyennement importants ;

� Troisième degré (0 à 1) : représente les secteurs les moins importants.

Les résultats du classement des différents secteurs se présentent comme suit :

Tableau 1 : Priorisation des secteurs en matière d’intégration de R.R.C.

Secteurs Pondérations Niveau de priorité

Eau et Assainissement 5

Premier degré

Santé 5

Nutrition 5

Sécurité alimentaire 5

Environnement 4

Education 4

Sécurité publique 4

Aménagement du territoire 3

Energie et Mines 2

Deuxième degré Transport 2

Travaux publics 2

Economie 2

Patrimoines culturels 1 Troisième degré

Tourisme 0

Source : I.C.P.M. (septembre 2012)

II. Choix de la Politique sectorielle de l’Eau : justifications

Le choix de la Politique sectorielle de l’Eau comme cadre d’étude a été arrêté à la suite des

discussions entre le Coordonnateur de l’I.C.P.M. et l’étudiant et ce, après avoir déclaré que le

secteur Eau ait été classé parmi les secteurs prioritaires lors de la Journée Réduction des

25

Risques de Catastrophes. En outre, il résulte également des enjeux stratégiques que représente

ce secteur au niveau national et international.

1. L’eau, un symbole socioculturel

Sur le plan socioculturel, l’eau constitue un véritable symbole pour les Malagasy : (i) le « tso-

drano » est une bénédiction pour un meilleur bien-être sur le plan personnel et social, (ii) le

« ranomahery » procure la force et la vigueur aux jeunes garçons et (iii) le « velirano » traduit

la loyauté et la fidélité entre des personnes ou des communautés ayant passé un pacte.

2. L’eau, un impératif pour la santé et l’assainissement

L’accès à une eau salubre constitue un facteur indispensable pour garantir la santé de la

population et la protéger contre des maladies. Or, l’insuffisance de l’accès à l’eau potable à

Madagascar est encore la cause de nombreuses maladies hydriques telles que le choléra. Elles

sont aggravées par les facteurs de vulnérabilité de la population. Par ailleurs, le manque

d’assainissement combiné à la mauvaise gestion des déchets cause aussi d’autres maladies

telles que le paludisme. Cela contamine les ressources en eau que la population consomme par

manque d’infrastructures d’adduction d’eau potable. Ainsi, l’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau est nécessaire pour assurer la

santé et le bien-être de la population malagasy.

3. L’eau, un rôle central dans l’alimentation et les activités

économiques en milieu rural

Madagascar est un pays essentiellement agricole avec ¾ de la population qui vit de

l’Agriculture et de ses sous-secteurs. Pour atteindre les objectifs en matière de sécurité, il

importe d’accroître le rendement et les superficies des terres cultivées. Cela implique un

accroissement des besoins en eau car les cultures irriguées sont les plus répandues.

Cependant, malgré un rendement plus important par aux cultures pluviales, l’agriculture

irriguée fait l’objet de critiques pour la médiocrité de son rendement par rapport aux

ressources en eau utilisées. En effet, il est constaté une surutilisation de l’eau pour l’irrigation,

sans compter les pollutions dues à l’emploi intempestif d’engrais chimiques. Ce qui

représente des risques importants pour les ressources en eau et l’environnement.40 D’où

40 Comité des Nations Unies sur les ressources en eau (C.N.U.R.E.), L’eau, source de vie, septembre 2005, p 11.

26

l’intérêt de l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la Politique

sectorielle de l’Eau.

4. L’eau, un élément essentiel pour l’environnement

L’eau est un élément fondamental pour la biodiversité et sa préservation dans tous les

environnements. Que ce soit au niveau des écosystèmes d’eau douce, des estuaires, des terres

humides, des montagnes, des zones côtières et des océans, cette ressource vitale joue un rôle

crucial dans le cadre du développement durable.

A Madagascar, on assiste aujourd’hui à une dégradation des ressources en eau (assèchement

des rivières et des lacs, épuisement des eaux souterraines, etc.) à cause des dommages causés

à l’environnement (déforestation, érosion des bassins versants, etc.). Afin de briser ce cercle,

il est très important d’intégrer la Réduction des Risques de Catastrophes dans la Politique

sectorielle de l’Eau et analyser ses interactions avec les problématiques de l’environnement.

5. L’eau, un besoin croissant dans le secteur minier

Ces dix dernières années, de grands projets ont vu le jour dans le secteur minier à Madagascar

pour ne citer que Qit Madagascar Minerals-Rio Tinto pour l’exploitation d’ilménite et

Ambatovy pour l’exploitation de cobalt et de nickel. Nul n’est sans savoir qu’ils nécessitent

une mobilisation importante de ressources en eau pour la bonne marche de leurs activités. De

même, ils utilisent des produits chimiques tout au long du processus d’extraction et de

séparation des minerais. Malgré des systèmes de traitement des eaux usées, les risques de

pollution des ressources en eau et de l’environnement subsistent toujours en raison des

déversements. De ce fait, il émerge l’importance d’intégrer la Réduction des Risques de

Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau.

6. L’eau, une source d’énergie

De par la présence de nombreux cours d’eau sur son territoire, Madagascar dispose d’un fort

potentiel en matière d’énergie hydroélectrique. Cependant, il est important de mettre en place

des infrastructures pour pouvoir l’exploiter de manière adéquate. De même, une analyse et

une évaluation des impacts de cette exploitation sont requises pour déterminer les risques

immédiats et sous-jacents. Ils doivent être pris en compte dans la Politique sectorielle de l’Eau

en intégrant le concept de Réduction des Risques de Catastrophes.

27

III. Limites de l’étude

Le présent mémoire ne constitue pas un document de stratégie pour l’intégration effective de

la R.R.C. dans les politiques sectorielles du pays. A travers cette étude sur la Politique

sectorielle de l’Eau, il se fixe pour objectifs de :

1. Fournir les différents éléments clés à inclure dans une stratégie future ;

2. Justifier la nécessité et la pertinence d’une telle stratégie.

Outre cet aspect, cette étude ne traite que la Politique sectorielle de l’Eau à Madagascar même

si l’Eau et l’Assainissement ne forment qu’un seul et unique secteur. En effet,

l’Assainissement fait l’objet d’une politique séparée qui s’intitule Politique et Stratégie

Nationale de l’Assainissement. Elle touche essentiellement la gestion des eaux usées et

pluviales, des déchets solides de type domestique et des excréta.

SECTION 2 : Méthodologies de collecte et de traitement de données

La méthodologie de collecte de données a pour objectif d’identifier et de collecter les données

nécessaires à la réalisation de cette étude. Elle comporte quatre étapes bien distinctes :

I. Méthodologie de collecte de données

1. Analyse du thème

L’analyse du thème consiste en premier lieu à définir la problématique et les hypothèses à la

base de ce mémoire. Ensuite, elle développe les différents concepts clés entrant dans le cadre

de cette étude : la R.R.C., l’intégration de la R.R.C., les politiques sectorielles, l’intégration de

la R.R.C. dans les politiques sectorielles et la stratégie y afférente. Leur compréhension est

d’une importance capitale dans la délimitation du cadre de l’étude.

2. Identification des données à collecter

Le thème analysé et délimité, sont définies les données utiles à la réalisation de cette étude :

� Les connaissances théoriques et pratiques disponibles sur les concepts clés

identifiés précédemment ;

� Les données permettant d’apprécier l’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles et la Politique sectorielle de l’Eau.

28

3. Identification des sources de données

Par rapport aux types de données à collecter identifiés, il est effectué par la suite une

identification des différentes sources de données. Pour cette étude, elles sont classées en cinq

catégories :

� Les documents : les livres, les ouvrages, les rapports, etc.

� Les personnes ressources : les responsables ministériels, les responsables

d’organismes publics, les responsables d’organismes non gouvernementaux, etc.

4. Collecte de données.

La collecte de données proprement dite s’est déroulée en deux temps :

a. Revue des littératures

La réalisation de ce mémoire fait appel à différents concepts clés. Afin de les définir de façon

explicite, une recherche bibliographique et webographique a été réalisée pour recueillir les

connaissances théoriques et pratiques disponibles actuellement en la matière.

b. Entretiens semi-structurés

Dans un premier temps, il a été collecté les documents de politique sectorielle de l’Eau auprès

du ministère de tutelle. Il s’agit de la Déclaration de politique sectorielle, de la Note

d’orientation stratégique, du Code de l’Eau, du Programme National d’Accès à l’Eau Potable

et l’Assainissement et des décrets d’application de la Politique sectorielle de l’Eau.

En ce qui concerne les données sur l’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles, il

est adopté la méthode d’entretien semi-structuré avec les personnes ressources œuvrant dans

le secteur Eau. Le choix de cette méthode repose sur les besoins d’informations sur le thème

qui nous intéresse tout en laissant aux interlocuteurs la possibilité de s’exprimer librement.

Les entretiens semi-structurés ont été réalisés en trois phases :

� L’élaboration du guide d’entretien avec des questions ouvertes et des questions

fermées ordonnées en une suite logique pour vérifier les hypothèses formulées ;

� Les entretiens proprement dits avec les personnes ressources ;

� La synthèse des discussions abordées après chaque entretien.

29

II. Méthode de traitement de données

Afin d’aboutir à des résultats probants, il est important de définir une méthode de traitement

de données pertinente par rapport aux besoins de la présente étude.

1. Consistance

Le traitement des données consiste tout d’abord en la mise au propre des données recueillies.

Ensuite, elles sont classées avant de faire l’objet d’une analyse stratégique. Cette analyse

consiste à identifier les atouts et les faiblesses des documents de politique sectorielle du

secteur Eau en matière d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes. Elle est

combinée avec l’analyse des opportunités et des menaces.

Afin de compléter cette première analyse, il est procédé à l’identification et la hiérarchisation

des causes et des conséquences non intégration effective de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles à Madagascar. Les résultats ainsi obtenus vont

servir à la définition d’une stratégie appropriée.

2. Outils utilisés

Deux principaux outils ont servi au processus de traitement des données collectées.

a. Analyse Atouts-Faiblesses-Opportunités-Menaces

L'analyse A.F.O.M. est un outil d’analyse stratégique. Il consiste à combiner l’étude des

atouts et des faiblesses du secteur avec celle des opportunités et des menaces de son

environnement. Ce qui permet de définir la stratégie de développement adéquate. La logique

de l’analyse A.F.O.M. se présente comme suit :

Tableau 2 : Logique de l’analyse A.F.O.M.

POSITIF NEGATIF

INTERNE ATOUTS FAIBLESSES

EXTERNE OPPORTUNITES MENACES

Source : Auteur

� Etude des atouts

Les atouts sont les aspects positifs internes sur lesquels le futur peut être bâti pour atteindre

les objectifs fixés.

30

� Etude des faiblesses

Par opposition aux atouts, les faiblesses constituent les aspects négatifs internes mais qui sont

aussi contrôlés par le secteur, et pour lesquels il existe des marges d'amélioration notables.

� Etude des opportunités

Les opportunités sont les possibilités extérieures positives, dont on peut éventuellement tirer

parti, dans le contexte des forces et des faiblesses actuelles.

� Etude des menaces

Les menaces sont formées par les problèmes et les obstacles extérieurs. Elles peuvent

empêcher ou limiter l’intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes.

b. Arbre à problèmes

L'arbre à problèmes constitue un outil méthodologique qui offre l’opportunité de schématiser

la situation problématique de l’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles en

général et celle du secteur de l’Eau en particulier. Ce qui permet de mieux l'analyser et

d’hiérarchiser les besoins pour la formulation des actions considérées comme prioritaires.

Mettant en exergue les relations de causes à effets entre les différents facteurs à l’origine de la

situation problématique, la construction de l’arbre à problème s’effectue en trois étapes :

� Enoncé clair et précis du problème central qui va servir de base au tronc de

l’arbre ;

� Identification des causes principales et secondaires qui vont constituer les racines

du problème central ;

� Identification de ses conséquences et de ses effets secondaires qui vont former

respectivement les branches et les ramifications.

En d’autres termes, l’arbre à problème permet dans un premier temps de cibler et d’agir sur

les causes réelles de la non intégration effective de la R.R.C. dans les politiques sectorielles

au lieu de ses symptômes ou de ses conséquences. Ensuite, il facilite le choix de la stratégie la

plus appropriée en termes de cohérence et de faisabilité. Ainsi, il est établi une hiérarchie des

causes et des effets :

� Les causes sont définies comme étant les motifs qui provoquent directement le

problème central (Placées en-dessous) ;

� Les effets sont les conséquences directes du problème central (Placés au-dessus).

31

SECTION 3 : Etat des lieux de l’intégration de la Réduction des Risques

de Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau

La Politique sectorielle de l’Eau constitue le cadre d’étude du présent mémoire. Ainsi, cette

section a pour but de présenter la Politique sectorielle et les documents de politique sectorielle

dans un premier temps et de dresser par la suite un état des lieux de l’intégration de la

Réduction des Risques de Catastrophes dans ces différents documents de politique sectorielle.

I. La Politique sectorielle de l’Eau

A Madagascar, la Politique sectorielle de l’Eau est constituée de plusieurs documents :

1. Déclaration de Politique sectorielle de l’Eau (cf. Annexe I)

La déclaration de Politique sectorielle de l’Eau énonce les principes fondamentaux qui servent

de base à la planification et la mise en œuvre des actions de développement et de

pérennisation du secteur Eau. A travers ce document, le Gouvernement malagasy affirme le

caractère prioritaire du secteur Eau et Assainissement en raison de la destruction avancée de

l’environnement et de la surexploitation des ressources en eau. Ce qui les menace

d’épuisement et de dégradation. Elle fixe comme principal objectif l’amélioration de

l’utilisation des ressources en eau du pays en proposant des services adéquats en matière

d’adduction d’eau potable et d’assainissement à la population.

Pour ce faire, il prévoit de :

� Mettre en place un cadre légal et institutionnel pour le développement du secteur ;

� Améliorer la gestion des ressources en eau pour prévenir les gaspillages et

protéger efficacement les ressources en eau ;

� Mettre en place des structures permettant de répondre adéquatement aux

demandes de tous les usagers ;

� Faire participer les usagers au financement et à l’entretien des installations ;

� Améliorer le niveau de desserte et la qualité de l’eau et de l’assainissement tant en

milieu urbain qu’en milieu rural ;

� Réduire les coûts de réalisation par le choix du meilleur opérateur et de la

technologie adaptée ;

� Impliquer le secteur privé local et les ONG dans un rôle de véritable partenaire.

32

2. Note d’orientation stratégique (cf. Annexe II)

L’Eau et l’Assainissement constituent un secteur clé pour le développement économique,

social et écologique de Madagascar. A ce titre, la Note d’orientation stratégique41 détermine la

stratégie et les approches à mettre en œuvre pour assurer la pérennisation des services publics

en matière d’Eau potable, d’Assainissement et Hygiène. Elle pose comme objectifs :

� La mise en place du leadership, de la coordination et de la bonne gouvernance du

secteur Eau et Assainissement ;

� La mise à disposition des ressources financières suffisantes pour la réalisation des

différentes activités ;

� La mise en œuvre d’approches, de principes et de concepts en adéquation avec la

pérennisation du Service Public de l’Eau et de l’Assainissement.

3. Code de l’Eau (cf. Annexe III)

Le secteur Eau est régi par la loi N° 98-029 portant Code de l’Eau42. Il a pour objet43 :

� La domanialité publique de l’eau ;

� La gestion, la conservation et la mise en valeur des ressources en eau ;

� L’organisation du service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif

des eaux usées domestiques ;

� La police des eaux ;

� Le financement du secteur de l’eau et de l’assainissement ;

� L’organisation du secteur de l’Eau et de l’Assainissement.

Dans un premier temps, le Code de l’Eau définit l’eau comme étant un bien public qui relève

du domaine public et fait partie du patrimoine national. En conséquence, il s’applique à toutes

les eaux qui dépendent du domaine public. Il effectue ensuite une identification et une

classification des différentes ressources en eau du pays. A ce titre, on distingue les eaux de

surface et les eaux souterraines.44

41

Ministère de l’Eau, janvier 2012. 42

Texte paru dans le Journal Officiel du 27 janvier 1999. 43

Code de l’Eau, article 1. 44

Code de l’Eau, Titre I.

33

Le Code de l’Eau détermine également l’application des politiques de gestion des ressources

en eau. Il veille sur les relations entre aspects quantitatif et qualitatif ou entre eaux de surface

et eaux souterraines. A part cela, il établit les règles de protection quantitative et qualitative

des ressources en eau. Il en est de même pour la conservation des ressources en eau et de

l’environnement.

En ce qui concerne les conditions de mise en valeur et des systèmes d’approvisionnement en

eau potable, le Code de l’Eau institue un organisme régulateur. Ce dernier régule les services

publics relatifs à l’eau et l’assainissement. De plus, il assure le respect des normes de qualité,

la détermination et la mise en application des prix de l’eau et des redevances, la conception et

la mise en œuvre d’un système d’information sur les infrastructures, l’élaboration des normes

propres à chaque type de système.45

Outre ces aspects, le Code de l’Eau précise les dispositifs de surveillance et les sanctions

encourues. Dans cette optique, il est mis en place la police des Eaux et défini les voies de

recours possibles en cas de litige.46

Comme la mobilisation, la protection et la conservation des ressources représentent des coûts

importants à supporter pour l’Etat, le Code de l’Eau explicite le financement du secteur de

l’Eau et de l’Assainissement.47

Enfin, le Code de l’Eau instaure la G.I.R.E. ou Gestion Intégrée des Ressources en Eau. Afin

de garantir sa mise en œuvre, il précise l’organisation du secteur de l’Eau et met en place

l’A.N.D.E.A. ou Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement.48 Elle constitue l'unique

interlocuteur de tous les intervenants en matière de ressources en eau à Madagascar.49

4. Programme National d’Accès à l’Eau Potable et l’Assainissement

A Madagascar, le Programme National d’Accès à l’Eau Potable et l’Assainissement ou

P.N.A.E.P.A. 50 est le document de programme officiel pour l’eau potable, l’assainissement et

l’hygiène uniquement. De ce fait, il ne concerne pas les autres usages de l’eau dans le secteur.

45

Code de l’Eau, Titre II. 46

Code de l’Eau, Titre III. 47

Code de l’Eau, Titre IV. 48

Code de l’Eau, Titre V. 49

Code de l’Eau, Titre V, Article 78. 50

Le P.N.A.E.P.A. a été élaboré sous l’égide du Ministère de l’Energie et des Mines et validé en 2005 pour la période de 2005 à 2007. En Juin 2008, il a fait l’objet d’une mise à jour pour la période de 2008 à 2012.

34

Son élaboration répond aux besoins de disposer d’un outil de planification pour :

� Opérationnaliser la politique sectorielle du secteur Eau et Assainissement ;

� Suivre et évaluer la mise en œuvre des actions du secteur ;

� Avoir un document de base pour les négociations avec les partenaires techniques

et financiers dans l’appui du secteur.

Il comprend essentiellement :

� Un cadre de développement du secteur Eau, Assainissement et Hygiène qui décrit

le cadre de politique sectorielle, le cadre institutionnel, le cadre légal et le cadre

stratégique ;

� Une Note de Politique sectorielle Eau et Assainissement.

5. Décrets d’application du Code de l’Eau

Les textes d’application du Code de l’eau sont nombreux :

� Décret N° 2003-191 Portant création des Agences de bassin et fixant leur

organisation attributions et fonctionnement ;

� Décret n°2003-192 du 04 mars 2003 modifié par le décret 2004-532 du 11 mai

2004 fixant l’organisation, les attributions et le fonctionnement de l’A.N.D.E.A.,

modifié par le décret 2007-508 du 04 Juin 2007 ;

� Décret N°2003-193 portant fonctionnement et organisation du Service Public, de

l’Eau potable et de l’assainissement des eaux usées domestiques ;

� Décret N° 2003-939 portant organisation, attribution, fonctionnement et

financement de l’Organisme Régulateur du Service Public de l’Eau et de

l’assainissement (S.O.R.E.A.) ;

� Décret N° 2003-940 relatif aux périmètres de protection ;

� Décret N° 2003- 941 modifié par le décret 2004-635 du 15 Juin 2004 relatif à la

surveillance de l’eau, au contrôle des eaux destinées à la consommation humaine

et aux priorités d’accès à la ressource en eau ;

� Décret N° 2003-942 relatif à l’utilisation hydroélectrique de l’eau ;

� Décret N° 2003-943 relatifs aux déversements, écoulements, rejets, dépôts directs

ou indirects dans les eaux superficielles ou souterraines ;

� Décret N° 2003-944 relatif au déclassement des cours d’eau, d’une section de ce

cours d’eau ou d’un lac du domaine public ;

35

� Décret N° 2003-945 relatif à l’organisation administrative de l’eau et au transfert

de compétences entre les différentes collectivités décentralisées ;

� Décret N° 2003-791 portant réglementation tarifaire du Service Public de l’Eau et

de l’Assainissement ;

� Décret N° 2003-792 relatif aux redevances de prélèvement et de déversements ;

� Décret N° 2003-793 fixant la procédure d’octroi des autorisations de prélèvements

d’eau.

II. La Réduction des Risques de Catastrophes dans les composants de la

Politique sectorielle de l’Eau

L’appréciation du niveau d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les

différents documents de Politique sectorielle de l’Eau se fait sur la base des critères énoncés

dans le précédent chapitre qui doivent y être exprimés de manière claire et explicite.

1. R.R.C. dans la Déclaration de Politique sectorielle

Tableau 3 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans la Déclaration de Politique sectorielle

Critères d’évaluation Réalisé Non réalisé

La R.R.C. définie comme une priorité du secteur dans la

déclaration de politique sectorielle X

La R.R.C. prise en compte dans l’élaboration de la déclaration

de politique sectorielle X

La déclaration de politique sectorielle conçue pour

l’augmentation de la résilience et la R.R.C. dans l’avenir X

Les réponses d’urgence orientées vers la R.R.C. et l’atteinte

des objectifs de développement du secteur X

Source : Auteur

La Déclaration de Politique sectorielle ne définit pas la R.R.C. comme une priorité du secteur

Eau. De même, son élaboration ne prend pas en considération la R.R.C. et ne vise pas

l’amélioration de la résilience et la réduction des risques dans l’avenir. Enfin, la Déclaration

de Politique sectorielle n’oriente pas les réponses d’urgence vers la R.R.C. et l’atteinte des

objectifs de développement du secteur.

36

On peut donc en conclure que la Déclaration de Politique sectorielle de l’Eau n’intègre pas du

tout la Réduction des Risques de Catastrophes. Néanmoins, elle comporte des dispositions qui

sont favorables à cette intégration à l’avenir. A titre d’illustration, on peut entre autres citer :

� La prise de conscience du Gouvernement malagasy du caractère hautement

prioritaire du secteur Eau en raison des menaces d’épuisement des ressources en

eau. Il est mis en cause leur surexploitation et la dégradation avancée de

l’environnement. Ainsi, il devient impératif de protéger, conserver et utiliser de

manière rationnelle et intégrée les ressources en eau du pays.51

� La création d’une Autorité de l’Eau et de l'Assainissement pour veiller à un

développement rationnel et une utilisation optimale des ressources en eaux ainsi

que veiller à l’application de normes et techniques adéquates dans la prospection,

l’exploitation, le contrôle, la protection et la gouvernance de l’eau.52

2. R.R.C. dans la Note d’orientation stratégique

Tableau 4 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans la Note d’orientation stratégique










Source : Auteur

La Note d’orientation stratégique du secteur Eau ne définit pas la R.R.C. comme une priorité.

Par contre, son élaboration prend en compte la G.R.C. qui inclut actuellement la R.R.C. à

Madagascar en adoptant une approche globale et tous risques.53

51

Déclaration de Politique sectorielle de l’Eau, Paragraphe 3, p. 1. 52

Déclaration de Politique sectorielle de l’Eau, Paragraphe 8, p. 2. 53

Note d’orientation stratégique, Paragraphe IV, Activités e et f, p. 2.

37

En outre, elle accorde une attention particulière aux couches vulnérables de la population pour

améliorer leur résilience et réduire les risques dans le futur.54 Enfin, la Note d’orientation

stratégique du secteur Eau ne traite pas du tout des réponses d’urgence en cas de catastrophe.

De ce fait, on peut affirmer que la Note d’orientation stratégique du secteur Eau n’intègre

qu’à moitié la Réduction des Risques de Catastrophe. Cependant, d’autres dispositions de ce

document de Politique sectorielle de l’Eau sont favorables à son intégration effective. On

distingue notamment l’appui institutionnel qui vise l’adaptation organisationnelle et

institutionnelle du secteur ainsi que l’adéquation, la vulgarisation et la mise en application du

Code de l'Eau et des textes juridiques.55

3. R.R.C. dans le Programme National d’Accès à l’Eau Potable et

l’Assainissement

Tableau 5 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans le P.N.A.E.P.A.










Source : Auteur

Le P.N.A.E.P.A. n’intègre pas la R.R.C. qui n’est pas définie comme une priorité du secteur

Eau. De même, son élaboration ne prend pas en compte la R.R.C. et ne vise pas l’amélioration

de la résilience et la réduction des risques dans l’avenir. Enfin, le P.N.A.E.P.A. ne traite pas

des réponses d’urgence en cas de sinistre.

54

Note d’orientation stratégique, Paragraphe IV, Activité i, p. 2. 55

Note d’orientation stratégique, Paragraphe IV, Activité c, p. 2.

38

Toutefois, un certain nombre de dispositions du Programme National d’Accès à l’Eau Potable

et l’Assainissement est favorable à l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes

dans le futur. Il en est ainsi des actions prioritaires pour résoudre les problèmes à Moyen et

Long Termes56 qui visent :

� Le renforcement de la production d’eau dans les grands centres urbains ;

� Le renforcement des systèmes d’Alimentation en Eau Potable existants en milieux

rural et périurbains ;

� La disponibilité des fonds pour les réhabilitions/extension et/ou nouvelles

constructions ;

� La préservation, la protection quantitative et qualitative des ressources en eau ;

� L’appui aux initiatives tendant vers une utilisation rationnelle et efficace de l’eau ;

� Le suivi systématique et contrôle continu des systèmes d’Eau potable.

4. R.R.C. dans le Code de l’Eau

Tableau 6 : Niveau d’intégration de la R.R.C. dans le Code de l’Eau

Critères d’évaluation Fait Non fait



La R.R.C. prise en compte dans l’élaboration de la




Les réponses d’urgence orientées vers la R.R.C. et

l’atteinte des objectifs de développement du secteur X

Source : Auteur

Le Code de l’Eau n’érige pas la R.R.C. au rang de priorité du secteur Eau. En outre, son

processus d’élaboration ne tient pas compte de la R.R.C. et ne vise pas l’amélioration de la

résilience et la réduction des risques futurs. Enfin, les réponses d’urgence envisagées par le

Code de l’Eau en cas de catastrophe ne sont pas orientées vers la R.R.C. et l’atteinte des

objectifs de développement du secteur.

56

Programme National d’Accès à l’Eau Potable et l’Assainissement, Nouvelle stratégie et actions prioritaires pour résoudre les principaux problèmes à court et long termes, p. 19.

39

Toutefois, le Code de l’Eau prévoit différentes dispositions pour assurer la protection et la

conservation des ressources en eau ainsi que la sécurité des usagers. Elles peuvent servir de

base à cette intégration. A titre d’illustration, on peut prendre l’exemple l’obligation de mettre

en place des mesures propres à enrayer ou prévenir les dangers constatés ou présumés pour

toute activité source de pollution ou pouvant présenter des risques pour les ressources en eau.

En cas de non-respect des prescriptions, l'auteur de la pollution est astreint au paiement d'une

somme déterminée par voie réglementaire, en rapport avec le degré de pollution causée.

40

CHAPITRE 3 : Résultats de l’étude

Ce dernier chapitre présente les résultats des analyses effectuées dans le cadre de cette étude.

Dans un premier temps, il fournit une analyse des principales causes de la non intégration

effective de la R.R.C. dans la Politique sectorielle de l’Eau et de leurs effets. Ensuite, il

propose des recommandations pour l’élaboration d’une stratégie d’intégration effective de la

R.R.C. dans la politique sectorielle de l’Eau.

SECTION 1 : Analyse de la situation d’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau

Dans le cadre de l’élaboration d’une stratégie d’intégration de la R.R.C. dans la Politique

sectorielle de l’Eau, il est nécessaire de faire une analyse de la situation qui prévaut

aujourd’hui. A ce titre, cette section étudie les atouts et les faiblesses de l’actuelle Politique

sectorielle de l’Eau, les opportunités et les menaces pour une intégration effective de la

R.R.C., les principaux facteurs causaux de non intégration de la R.R.C. et leurs effets ainsi

que l’arbre à problème.

I. Atouts et faiblesses de la Politique sectorielle de l’Eau en matière de

Réduction des Risques de Catastrophes

1. Atouts

a. Adoption de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau ou

G.I.R.E. dans le Code de l’Eau

La G.I.R.E. est définie comme étant un processus qui vise la promotion de l'équité dans

l'accès à l'eau (raison sociale), l’amélioration de l'efficience dans l'utilisation de l'eau (raison

économique) et la garantie de leur durabilité (raison environnementale).57

Grâce à une approche holistique ou globale, elle favorise de manière significative l’intégration

des autres secteurs concernés par l’Eau dans la Politique sectorielle de l’Eau. On distingue en

particulier l’environnement, la santé, l’aménagement du territoire, l’agriculture, l’élevage,

l’industrie, l’énergie et les mines.

57

Commission européenne, Europaid, Unité E7, Secteur de l’Eau, Note conceptuelle sur la gouvernance dans le secteur de l’eau, p 11.

41

A Madagascar, la G.I.R.E. est déjà inscrite dans le Code de l’Eau actuel et des dispositions

sont définies pour son application. Cependant, elle n’a jamais été mise en œuvre et n’a été

prise en compte que vers 2005. Il ne s’agit donc pas d’un concept nouveau pour les

gouvernants et les acteurs concernés par le secteur Eau. Avec la mise en œuvre effective de

cette forme de gestion, il est ainsi facile d’impliquer tous les acteurs qui interviennent dans le

secteur Eau dans le cadre de la mise à jour du Code de l’Eau ou de l’élaboration d’une

nouvelle politique sectorielle pour intégrer la Réduction des Risques de Catastrophes.

b. Désignation d’une Autorité Nationale dans le Code de l’Eau

pour la gestion intégrée des ressources en eau

L’existence d’une autorité nationale, à la fois opérationnelle et forte, pour assurer la gestion

intégrée des ressources en eau facilite l’organisation du secteur Eau et la coordination des

acteurs concernés. Cela résout le problème de manque de relations intersectorielles qui

conduit à des conflits, du gaspillage et des systèmes non durables quand la responsabilité de

l'eau potable relève d’un ministère, celle de l'irrigation d’un autre ministère et encore un autre

pour l’environnement. En outre, cette autorité est en mesure de peser de tout son poids pour

révolutionner le Code de l’Eau et l’adapter aux contextes et préoccupations actuels tels que

l’intégration de la R.R.C. et l’adaptation au changement climatique.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la G.I.R.E., le Code de l’Eau prévoit déjà la création

d’une telle autorité qui assure ce rôle. Il s’agit de l’A.N.D.E.A. ou Autorité Nationale de l’Eau

et de l’Assainissement.

c. Existence de dispositifs de protection et de conservation des

ressources en eau et de l’environnement

Le Code de l’Eau comporte déjà un grand nombre de mesures en matière de protection et de

conservation des ressources en eau. Elles visent par exemple la réduction des risques relatifs à

la pollution en adoptant des mesures de prévention58 et de rétorsion59. Elles portent aussi sur

les réglementations de la mise en valeur pour protéger l’environnement et les ressources en

eau.60 Ces différentes dispositions peuvent servir de base pour l’intégration de la Réduction

des Risques de Catastrophes lors de la mise à jour du Code de l’Eau ou l’élaboration d’une

nouvelle Politique sectorielle de l’Eau.

58

Code de l’Eau, Titre II, Chapitres I et II. 59

Code de l’Eau, Titre III, Sections I et II. 60

Code de l’Eau, Titre II, Chapitres III et IV.

42

2. Faiblesses

a. Processus d’élaboration non concerté du Code de l’Eau

Le Ministère de l’Eau n’ayant été mis en place qu’en 2008, la conception du Code de l’Eau en

1998 a été réalisée sous l’égide du Ministère de l’Energie et des Mines. La Direction Générale

de l’Eau Potable et de l’Assainissement (D.G.E.A.) était en charge de sa mise en œuvre.

Selon les responsables de l’actuel Ministère de l’Eau, le processus adopté pour l’élaboration

de cette politique sectorielle n’était pas inclusif. De ce fait, elle n’a pas l’adhésion de toutes

les parties prenantes. Ce qui a conduit à la mauvaise organisation du secteur Eau malgré les

dispositions du Code de l’Eau en la matière. Il en est de même pour la coordination des

différentes actions menées par les acteurs concernés.

b. Obsolescence du Code de l’Eau actuel par rapport à la note

d’orientation stratégique du secteur

En 2012, le Ministère de l’Eau a publié la note d’orientation stratégique qui définit la vision

globale pour le secteur Eau. Ce document recommande un certain nombre d’activités que le

Code de l’Eau actuel n’a pas pris en considération lors de son élaboration. Il en est ainsi de

l’Adaptation au Changement Climatique et de la Gestion des Risques et des Catastrophes. En

effet, ces deux notions n’étaient pas encore érigées au rang de préoccupation mondiale à cette

époque. Par conséquent, le Code de l’Eau ne répond plus totalement aux exigences des

documents stratégiques à la base de la Politique sectorielle de l’Eau et au contexte actuel aussi

bien au niveau national qu’international.

c. Prédominance du secteur Eau et Assainissement au

détriment des autres utilisations des ressources en eau

Si le Code de l’Eau recense les différentes utilisations des ressources en eau à Madagascar61,

force est de constater qu’il accorde une priorité au secteur Eau et Assainissement au détriment

d’autres secteurs tels que l’Agriculture. Ce qui n’explicite pas les rôles des différents acteurs

concernés et ne favorise pas par la même occasion la bonne organisation du secteur Eau dans

sa globalité.

61

Code de l’Eau, Titre II, Chapitre III, Sections I, II et III.

43

d. Non considération des risques liés à l’eau dans les documents

de Politique sectorielle de l’Eau (cf. Annexe V)

Le Code de l’Eau énonce les mises en valeur possibles ainsi que les mesures de protection et

de conservation des ressources en Eau. Par contre, il ne traite pas des aléas liés à l’eau tels que

l’inondation (cf. Annexe VIII) et la sécheresse (cf. Annexes IX et X). Or, une bonne

connaissance de ces aléas est nécessaire pour réduire les risques de catastrophes et assurer la

durabilité des ressources en eau.

II. Opportunités et menaces pour l’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans la Politique sectorielle de l’Eau

1. Opportunités

a. Développement de normes de construction d’infrastructures

résilientes

De par sa situation géographique et son développement économique très limité, Madagascar

fait partie des pays les plus vulnérables au monde face aux aléas hydrométéorologiques (cf.

Annexes VI et VII). Afin de réduire cette vulnérabilité, il est conçu des stratégies de lutte

contre la pauvreté qui prend en considération la gestion des risques et des catastrophes. Ainsi,

des efforts sont réalisés dans l’élaboration de normes de construction d’ouvrages résilients

face aux catastrophes liées à l’eau. A ce titre, des normes relatives aux infrastructures

hydroagricoles et aux ouvrages d’adduction d’eau potable ont été élaborées par la Cellule de

Prévention et Gestion des Urgences. Elles ont pour but de protéger l’Agriculture, première

activité économique du pays, et de favoriser l’accès à l’eau potable pour les plus vulnérables.

Les textes pour la mise en application de ces nouvelles normes doivent contribuer à

l’intégration de la R.R.C. dans le Code de l’Eau.

b. Mise en œuvre effective de la Gestion Intégrée des ressources

en Eau

La Gestion Intégrée des Ressources en Eau pose comme postulat que les différentes

utilisations des ressources en eau sont interdépendantes. Le Code de l’Eau élaboré en 1998

adopte déjà la G.I.R.E. comme forme de gestion même si elle n’a pas encore été mise en

œuvre à ce jour. Sa mise en place effective présente les avantages d’identifier précisément

toutes les parties prenantes dans le secteur Eau.

44

Ce qui facilite leur implication dans le développement du secteur et l’obtention de leur

participation active dans la mise à jour du Code de l’Eau ou l’élaboration d’une nouvelle

politique sectorielle.

c. Prise de conscience collective des gouvernants et des autres

acteurs sur l’impératif de la maîtrise de l’eau

Tout au long des entrevues réalisées dans le cadre de ce mémoire, les différents acteurs

publics et privés qui interviennent dans le secteur Eau ont mis l’accent sur les problématiques

des ressources en eau à Madagascar et des risques liés à l’eau. Ils s’accordent sur nécessité

d’une réforme du Code de l’Eau pour être en phase avec les contextes nationaux et

internationaux. Si cette prise de conscience collective est traduite en une volonté politique,

l’on dispose d’une réelle opportunité pour intégrer la Réduction des Risques de Catastrophes

dans la Politique sectorielle de l’Eau.

d. Priorisation du secteur Eau au niveau mondial et national

Il est démontré que l’Eau est cruciale pour le développement humain :62

� Le développement humain est plus étroitement lié à l’accès à l’eau qu’aux autres

facteurs de développement (santé, éducation et accès aux services énergétiques) ;

� Les investissements dans l’adduction d’eau offrent un rendement économique

moyen de 4,4 dollars par dollar investi.

Ainsi, l’eau constitue aujourd’hui une préoccupation majeure pour les Nations Unies et ses

agences.63 Il est désormais admis la nécessité de rationnaliser toutes les utilisations des

ressources en eau pour remédier au problème de rarification de cette denrée. Il en est ainsi de

l’irrigation dans le secteur de l’agriculture, des barrages pour les centrales hydroélectriques,

etc. En parallèle, l’amélioration de l’accès à l’eau potable est aussi un défi à Madagascar pour

résoudre une crise qui touche essentiellement les pauvres. L’eau potable, l’assainissement,

l’hygiène et les ressources en eaux sont des domaines pris en compte comme prioritaires par

le gouvernement malgache.64

62

UNDP GoAL WaSH Programme, Évaluation sectorielle de pays, Gouvernance, Promotion et Leadership en matière d’eau, d’assainissement et d’hygiène, Madagascar, juillet 2009. 63

La priorisation est marquée par la mise en place de la Décennie de l’eau (1981-1990) par les Nations Unies. 64

Programme National d’Adduction d’Eau Potable et d’Assainissement, Contexte du secteur Eau et Assainissement, Place du secteur dans le processus de développement de Madagascar, p 7.

45

Ce qui constitue des contextes favorables à l’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans une nouvelle Politique sectorielle de l’Eau ou la mise à jour du Code de

l’Eau actuel.

e. Orientation mondiale de la Gestion des Risques et des

Catastrophes vers la Réduction des Risques de Catastrophes

Face à l’importance des dégâts causés par les catastrophes au niveau mondial, les dirigeants

s’accordent désormais sur la nécessité d’agir avant leur survenance au lieu de se concentrer

uniquement sur les réponses d’urgence. Cette vision offre l’opportunité de réduire de manière

palpable les risques de catastrophe et de prévenir leurs effets dévastateurs.

Dans cette optique, il a été adopté en 2005 le Cadre d’Action de Hyogo dont Madagascar fait

partie des pays signataires. Il fixe pour la période de 2005-2015 cinq priorités d’action :

� Eriger la Réduction des Risques de Catastrophes en priorité ;

� Identifier les risques et passer à l'action ;

� Instaurer une compréhension et une conscience des risques ;

� Réduire les risques ;

� Se préparer et se tenir prêt à agir.

Afin de renforcer les progrès réalisés, un cadre d’action post 2015 est déjà en cours de

gestation.65 Il vise la mise en place effective d’un vrai plan d’action exhaustif et cohérent de

Réduction des Risques de Catastrophes qui prévoit une coordination entre les différents

secteurs et leurs acteurs ainsi que les autorités publiques centrales et locales. De même, il

veille sur la création et l’opérationnalisation d’une autorité qui a les capacités d’influencer les

décisions relatives à la planification du développement et des investissements nationaux,

notamment dans les secteurs prioritaires tels que l’Eau.

Ainsi, les gouvernements sont sensibilisés et responsabilisés sur l’intégration de la Réduction

des Risques de Catastrophes dans la planification et la mise en œuvre des politiques

sectorielles.

65

UNISDR, Bureau des Nations Unies pour la Réduction des Risques de Catastrophe, Vers un cadre d’action post-2015 pour la Réduction des Risques de Catastrophe.

46

2. Menaces

a. Manque de volonté des acteurs pour intégrer la Réduction

des Risques de Catastrophes

A Madagascar, les réponses d’urgence bénéficient de financements extérieurs importants. En

raison de cet enjeu financier, nombreux sont les acteurs qui ne souhaitent pas intégrer la

Réduction des Risques de Catastrophes dans le développement et les politiques sectorielles

pour pouvoir continuer à profiter de cette situation. De plus, ils jouent sur le caractère

sensationnel des catastrophes qui frappent chaque année le pays pour demander plus d’aides

étrangères. Ce manque de volonté manifeste constitue un réel obstacle à l’intégration de la

Réduction des Risques de Catastrophes

b. Vision réductrice du secteur Eau au secteur d’Adduction

d’Eau Potable

Actuellement, quand on parle de Politique sectorielle de l’Eau, il est automatiquement fait

allusion au seul secteur d’Adduction d’Eau Potable. Cette vision réductrice ne contribue pas à

la réalisation de l’objectif d’impliquer les différents acteurs issus des autres secteurs qui ne se

sentent pas concernés. Au contraire, cela favorise le cloisonnement et le manque de relations

intersectorielles. Ce qui a pour effet d’engendrer des conflits entre les parties prenantes et par

la même occasion, rend difficile, voire impossible, leur implication et l’obtention de leur

adhésion pour assurer l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la

politique sectorielle et le développement du secteur Eau.

c. Manque de moyens matériels et financiers

Le Ministère de l’Eau manque cruellement de moyens aussi bien matériels que financiers. Le

budget alloué au fonctionnement et aux investissements est largement insuffisant. Selon les

résultats de la revue des dépenses publiques de ce secteur, le montant moyen du budget

annuel est de 39 milliards d’Ariary. Ce qui ne représente même pas 2% du budget national.66

En conséquence, même si la note d’orientation stratégique du secteur Eau base une partie de

ses activités sur la gestion des risques de catastrophe et l’adaptation climatique, les intégrer

dans la Politique sectorielle de l’Eau n’est pas chose aisée. En effet, faute de moyens

matériels et financiers, la mise à jour du Code de l’Eau ou l’élaboration d’une nouvelle

politique sectorielle pour l’intégration de la R.R.C. est difficilement réalisable.

66

Programme National d’Adduction d’Eau Potable et d’Assainissement, p 17

47

III. Principaux facteurs causaux identifiés avec leurs effets

1. Instabilité politique récurrente

Au cours des 25 dernières années, Madagascar a connu quatre crises majeures à l’origine

d’une instabilité récurrente sur le plan politique. 67 Ce qui influe de manière négative sur la

conception et la mise en œuvre des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté. Il

en est de même des politiques publiques pour réduire les vulnérabilités et atteindre les

objectifs de développement au niveau national et sectoriel. En effet, à chaque crise conduisant

à un changement de régime, il n’y a pas de continuité de l’Etat. Tous les efforts fournis et les

résultats positifs obtenus sont réduits à néant par simple souci d’occulter les réalisations du

précédent régime.

Le Madagascar Action Plan constitue le dernier document de stratégie pour la réduction de la

pauvreté à Madagascar. Elaboré en octobre 2006, il intègre la gestion des risques de

catastrophe dans le processus de planification du développement. Cependant, les politiques

sectorielles qui ont été définies avant cette date n’ont pas fait l’objet de mise à jour faute de

moyens et de volonté politique. De plus, il a été abandonné à la suite du changement de

régime en 2009. Ainsi, le pays ne dispose plus aujourd’hui d’un véritable document de

stratégie qui définit les objectifs de développement et les politiques publiques de l’Etat. Ce

qui n’est pas propice à l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les

politiques sectorielles en général.

2. Absence d’une Politique Nationale de Réduction des Risques de

Catastrophes

Madagascar dispose d’une Politique Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes et

d’une Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes. Sur le plan théorique,

elles adoptent une approche tous risques et globalisante qui intègre la Réduction des Risques

de Catastrophes. Cependant, sur le plan pratique, la priorité est donnée aux réponses

d’urgence au détriment de la Réduction des Risques de Catastrophes. Ainsi, les responsables

politiques et les ONG jouent sur le caractère sensationnel des catastrophes pour solliciter des

aides d’urgence aux partenaires étrangers. Même si des efforts sont fournis depuis quelques

années en faveur de la Réduction des Risques de Catastrophes, son intégration dans les

politiques et les activités de développement constitue encore un autre défi.

67

1991, 1996, 2002 et 2009

48

3. Défaillance des organes techniques et régulateurs

Le Code de l’Eau prévoit la mise en place d’organes techniques et régulateurs pour mettre en

valeur, protéger et préserver les ressources en eau du pays. Leur défaillance constitue un frein

au développement du secteur Eau. Ce qui ne favorise pas par la même occasion l’intégration

de la Réduction des Risques de Catastrophes dans la politique sectorielle faute de moyens.

Ces organes techniques et régulateurs sont constitués de :

� Société de Régulation de l'Eau et de l'Assainissement ou S.O.R.E.A.

La S.O.R.E.A. est un organisme régulateur chargé de garantir la qualité du service public

relatif à l’eau potable et l’assainissement et d’en contrôler l’exploitation. En outre, elle assure

l’équilibre des intérêts particuliers des différents acteurs constitués des pouvoirs publics, des

collectivités territoriales décentralisées, des gestionnaires de systèmes d’eau et des usagers.

Enfin, elle vérifie le respect des procédures d’adjudication des marchés publics. Elle n’est

malheureusement pas encore mise en place à ce jour.

� Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement ou A.N.D.E.A.

L’A.N.D.E.A. a pour objet d’assurer la mise en œuvre de la gestion intégrée des ressources en

eau et le développement rationnel du secteur de l’eau. Elle est également en charge de la

surveillance et de la perception des redevances de prélèvement d’eau et de déversement

d’eaux usées. Depuis sa mise en place, au lieu de jouer le rôle d’autorité nationale,

l’A.N.D.E.A. s’est uniquement assignée comme tâche de surveiller et de percevoir les

redevances de prélèvement d’eau et de déversement d’eaux usées. Actuellement, elle est mise

en veilleuse par manque de budget.

� Société de Patrimoine

La Société de Patrimoine a pour mission de développer et de mettre en œuvre les systèmes

d’eau. Elle est chargée de la planification des investissements, du financement des

programmes de réhabilitation, de la comptabilité patrimoniale, du contrôle du respect des

contrats de délégation et de la formation des communes. Comme la S.O.R.E.A., la Société de

Patrimoine n’est pas encore mise en place.

49

4. Problème de leadership

La mise en valeur des ressources en eau à Madagascar68 fait intervenir de nombreux acteurs

issus de différents secteurs tels que l’Adduction d’Eau Potable, l’Agriculture, l’Energie, les

Mines et l’Aménagement du Territoire. Le Code de l’Eau désigne l’A.N.D.E.A.69 comme

l'unique interlocuteur de tous les intervenants en matière de ressource en eau dans le pays. Or,

l’A.N.D.E.A. n’a jamais été totalement fonctionnelle depuis sa mise en place.

En l’absence d’une véritable autorité nationale, aucune entité ne fait l’unanimité pour jouer le

rôle de leader, organiser et coordonner les activités des acteurs concernés par le secteur Eau.

En effet, le Ministère de l’Eau est considéré comme l’interlocuteur officiel de tout acteur

intervenant dans le seul secteur Eau et Assainissement. L’irrigation qui représente les 80%

des utilisations des ressources en eau relève du Ministère de l’Agriculture. La JIRAMA reste

le seul fournisseur d’énergie hydroélectrique et d’eau potable du pays sans passer des contrats

de concession avec l’Autorité concernée tel qu’il est prévu dans le Code de l’Eau.70

Comme chaque acteur veut garder ses prérogatives et privilèges, tout le monde se contente du

statut quo. Ainsi, depuis la promulgation du Code de l’Eau en 1998, aucun projet de mise à

jour du Code de l’Eau ou d’élaboration d’une nouvelle Politique sectorielle de l’Eau n’est

prévu pour corriger cette situation et répondre aux préoccupations actuelles. Ce qui constitue

un facteur de blocage à l’Intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes.

5. Conflit d’intérêts

Une réforme de la Politique sectorielle de l’Eau pour intégrer la Réduction des Risques de

Catastrophes entrainerait forcément une réorganisation du secteur Eau. Ce qui aurait pour

effets une redéfinition des attributions et une réaffectation des moyens alloués aux différents

acteurs publics concernés.

Or, nul ne souhaite voir son budget être revu à la baisse. De ce fait, mettre à jour le Code de

l’Eau ou élaborer une nouvelle Politique sectorielle de l’Eau pour être en phase avec les

préoccupations actuelles de l’Etat n’est pas facile à réaliser car se heurterait aux intérêts

divergents des différents acteurs concernés par le secteur Eau.

68

Code de l’Eau, Titre II, Chapitre III : De la mise en valeur des ressources en eaux et Chapitre IV : De l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement collectif des eaux usées domestiques. 69

Sous tutelle technique du Ministère de l’Eau et de l’Assainissement. 70

Code de l’Eau, Titre VI, Section I, Article 80.

50

6. Absence d’une analyse des capacités en matière de Réduction des

Risques de Catastrophes

Intégrer la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles du pays

nécessite des compétences spécifiques. L’absence d’une analyse des capacités dans ce

domaine ne permet pas d’identifier avec exactitude les besoins de tous les acteurs concernés

par le secteur Eau. Ainsi, même conscients des risques auxquels le secteur Eau est aujourd’hui

exposé, il leur serait difficile de mettre en œuvre ce processus d’intégration.

7. Méconnaissance du profil de risque de chaque région par rapport

aux aléas liés à l’eau

Les risques liés à l’eau sont variés à Madagascar. De même, la vulnérabilité de chaque région

n’est pas identique. Il est donc très important de réaliser des études fiables sur ces sujets pour

intégrer de manière effective la R.R.C. dans la Politique sectorielle de l’Eau. Or, les données

y afférents sont encore insuffisantes. En effet, la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et

des Catastrophes dresse seulement un état sommaire des bilans des dégâts des catastrophes à

Madagascar. Le B.N.G.R.C. a aussi effectué une étude de vulnérabilité de quelques régions.

Elles doivent être complétées, approfondies et mises à jour pour être totalement exploitables.

8. Absence d’une évaluation de la politique sectorielle en vue d’une

mise à jour

Une politique sectorielle doit être ajustée aux évolutions des contextes et des préoccupations

d’un secteur en matière de développement. Dans le cas présent, une évaluation de la Politique

sectorielle de l’Eau face aux nouveaux défis tels que l’adaptation au changement climatique

fait défaut. Or, cela permet de mettre en exergue ses points forts et ses points faibles pour

effectuer les mises à jour nécessaires avec les ajustements qui s’imposent.

9. Manque de moyens financiers

Pays en voie de développement, Madagascar ne dispose pas de moyens financiers importants.

Or, la mise à jour ou l’élaboration d’une nouvelle politique sectorielle représentent des coûts

énormes. Sans l’apport d’un financement extérieur, les opérations y afférentes ne peuvent être

menées à terme. D’ailleurs, cette raison est l’une des principales causes avancées par les

responsables ministériels pour justifier la non mise à jour du Code de l’Eau jusqu’à ce jour.

51

IV. Arbre à problèmes et leurs effets

Figure 4 : Arbre à problèmes et leurs effets

Source : Auteur

Méconnaissance des

acteurs à associer au

processus

Conflit d’intérêt

entre les acteurs

concernés

Absence

d’évaluation des

besoins en R.R.C.

Pas de processus

d’intégration clair de

la R.R.C.

Manque de volonté

politique des

gouvernants

Absence d’un

diagnostic du

secteur Eau

Tous les acteurs du

secteur Eau non

impliqués

Problèmes de

leadership

Intégration non effective de la

R.R.C. dans la Politique

sectorielle de l’Eau

Besoins en R.R.C.

non définis

Pertes en vie

humaine

Non application des

normes

Cloisonnement des

secteurs et des

enjeux

Activités non

coordonnées de

tous les acteurs

Culture de

dépendance chez les

plus vulnérables

Dégâts matériels et

environnementaux

Risques liés à l’eau

non maîtrisés

Opérations

orientées vers les

réponses d’urgence

Manque de relations

intersectorielles

52

Cet arbre à problèmes permet d’avoir une vue synthétique des facteurs causaux à l’origine de

la non intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles du pays en général et celle de l’Eau en particulier. Cette situation a pourtant des

impacts négatifs aussi bien sur le plan économique que social. A titre d’illustration, on peut

notamment citer les pertes en vie humaine et la création d’une dépendance de la population

aux aides d’urgence en cas de survenue de catastrophes engendrées par les aléas liés à l’eau.

On peut également prendre les exemples des destructions de biens et d’infrastructures qui

perturbent le bon fonctionnement de la société. Enfin, on peut constater que les activités des

différents acteurs intervenant dans le secteur Eau ne sont pas très bien coordonnées.

SECTION 2 : Suggestions de recommandation

Il est important de faire une distinction entre mener des activités de Réduction des Risques de

Catastrophes et opérer des changements institutionnels dans un secteur dans le but d’intégrer

les mécanismes de Réduction des Risques de Catastrophes. Dans le cas présent, les

recommandations visent à analyser et anticiper les risques pour que les efforts de

développement d’un secteur soient affectés le moins possible par les aléas et les risques.

De ce fait, cette dernière section de l’étude est réservée aux différentes recommandations pour

intégrer de manière effective la R.R.C. dans les politiques sectorielles de Madagascar. Elle se

subdivise en deux parties. Dans un premier temps, elle fournit les recommandations générales

pour une intégration de la R.R.C. dans l’ensemble des politiques sectorielles existantes. Par la

suite, elle préconise des recommandations spécifiques au secteur Eau.

I. Suggestion de recommandation générale pour l’intégration de la

R.R.C. dans les Politiques sectorielles

1. Principales actions recommandées

a. Exprimer clairement la priorisation de la R.R.C. dans les

documents stratégiques de développement

Les documents stratégiques de développement constituent les cadres de référence qui fixent

les objectifs généraux de développement d’un pays. Les politiques sectorielles représentent

les déclinaisons de ces objectifs généraux en objectifs sectoriels sur le moyen terme et le long

53

terme. En d’autres termes, elles définissent les ambitions des secteurs pour contribuer à

l’atteinte des objectifs nationaux de développement.

Une priorisation de la R.R.C. dans ces référentiels est d’une importance capitale. Dans ce cas,

la R.R.C. est prise en compte de manière systématique dans le processus politique

d’élaboration d’une politique sectorielle et la planification du développement. Par la même

occasion, elle est également prise en considération dans les programmes sectoriels lors de leur

opérationnalisation.

b. Identifier et impliquer toutes les parties prenantes

Pour une intégration effective de la R.R.C. dans une politique sectorielle, il est crucial d’avoir

l’adhésion de tous les acteurs concernés par le secteur et les responsables des politiques de

G.R.C. du pays. Outre les acteurs publics, il est aussi impératif d’impliquer les partenaires de

développement, le secteur privé et la société civile. En conséquence, il est nécessaire de les

identifier de manière exhaustive, d’évaluer leur interaction, d’apprécier leurs préoccupations

et de les impliquer dans le processus d’intégration qui doit être participatif et inclusif.

c. Constituer un comité technique de pilotage conjoint

La R.R.C. est une approche multisectorielle et multiacteurs. Une fois que toutes les parties

prenantes sont identifiées, il est essentiel qu’elles soient regroupées et représentées au sein

d’un comité technique de pilotage conjoint. La constitution d’un tel comité se justifie par la

nature à la fois politique et technique de la politique sectorielle et de l’intégration de la

Réduction des Risques de Catastrophes. De ce fait, il est important que les membres de ce

comité disposent des connaissances en la matière. De même, il est nécessaire de mettre en

place un noyau dur pour mobiliser tous les acteurs concernés pour gagner en efficacité.

Le comité technique de pilotage conjoint a pour responsabilités de :

� Elaborer les termes de référence pour l’élaboration d’une stratégie d’intégration

de la R.R.C. dans les politiques sectorielles ;

� Initier la réunion de cadrage et de lancement du projet d’élaboration d’une

stratégie d’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles ;

� Spécifier les rôles de chaque acteur dans le processus d’élaboration d’une stratégie

d’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles.

54

d. Faire un plaidoyer pour l’intégration de la R.R.C. dans les

politiques sectorielles

Le plaidoyer pose comme principe l’exercice d’une pression sur les politiques, les systèmes,

les structures et les personnes pour susciter des changements. Il a pour but d’influencer les

tenants du pouvoir pour qu’ils agissent avec plus d’équité et de justice.71

Le plaidoyer constitue un outil efficace pour l’intégration de la R.R.C. dans les politiques

sectorielles en agissant en complément des autres approches de développement adoptées par :

� La sensibilisation et la mobilisation des parties prenantes ;

� La facilitation de la communication et de la négociation entre les acteurs ;

� La suggestion de résolutions …

Réalisé par le comité technique de pilotage conjoint, le plaidoyer pour l’intégration de la

R.R.C. dans les politiques sectorielles a pour objectifs :

� La priorisation de la R.R.C. dans les politiques sectorielles ;

� Le développement d’un cadre juridique et institutionnel propre à la R.R.C. ;

� La promotion à tous les niveaux des principes et des pratiques de la R.R.C. ;

� L’implication des P.T.F., du secteur privé et de la société civile ;

� L’allocation et la décentralisation des ressources humaines, financières et

matérielles.

e. Evaluer et renforcer les capacités en matière de Réduction

des Risques de Catastrophes

La considération et la compréhension de la notion de R.R.C. par les différents acteurs

concernés étant variables, il est nécessaire de faire une évaluation de leurs capacités à créer,

gérer et mettre en œuvre des politiques et des programmes de R.R.C. pour définir les besoins

en la matière. Ceci permet d’élaborer et de mettre en œuvre un programme de renforcement et

d’harmonisation des connaissances en la matière. Il se fait à trois niveaux :

� Individuel (Formation) ;

� Organisationnel (Structures) ;

� Institutionnel (Services publics, réforme des lois, règles et normes.)

71

Sarah La Trobe et Jessica Faleiro, Pourquoi plaidoyer pour la Réduction des Risques de Catastrophe, Tearfund, 2007, p 6.

55

f. Réaliser un diagnostic de secteur pour déterminer le niveau

de réalisation en matière d’intégration de la R.R.C.

Peu importe le secteur, tout processus de planification doit comporter un diagnostic. Il fournit

une image de la situation actuelle en étudiant les tendances passées et présentes dans le cadre

de son développement. De même, il identifie les forces et les faiblesses du secteur ainsi que

les opportunités et les contraintes réelles ou potentielles pour l’intégration de la R.R.C. dans la

nouvelle politique sectorielle ou la mise à jour de la politique sectorielle existante.

Lors du diagnostic du secteur, une analyse des différents volets tels que l’environnement

institutionnel, politique, économique, social, écologique et la gestion de l’intégration de la

R.R.C. dans le système d’aujourd’hui doit ainsi être réalisée.

La finalité du diagnostic du secteur est de contribuer à la révision des politiques sectorielles

actuelles. Il doit garantir que le processus de révision soit inclusif et non discriminatoire pour

être un véritable soutien aux efforts dédiés à l’intégration de la R.R.C. dans les politiques

sectorielles.

g. Evaluer les risques spécifiques à chaque secteur et la

vulnérabilité des communautés

Il ne peut y avoir une évolution positive de l’approche de la gestion des Risques et des

Catastrophes centrée sur les réponses d’urgence vers une approche de R.R.C. sans une

meilleure connaissance des risques et des différentes options possibles en matière de R.R.C.

dans un secteur. De même, une telle connaissance doit être partagée avec tous les acteurs

concernés.

Cette opération consiste à identifier les risques et la vulnérabilité, puis évaluer leur degré

d’importance pour pouvoir les classer et déterminer les priorités en termes de réduction de

risques. Elle doit aboutir à la cartographie des risques spécifiques à chaque secteur et de la

vulnérabilité pour chaque région du pays. Cette évaluation constitue à la fois un outil de

planification et de suivi-évaluation. Elle permet de mieux appréhender les risques et la

vulnérabilité pour définir les actions prioritaires et de suivre leur évolution aussi bien dans le

temps que dans l’espace. Pour ce faire, le recours à un système d’information géographique

est fortement conseillé.

56

h. Elaborer une stratégie d’intégration de la R.R.C. dans les

politiques sectorielles du pays

L’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles se heurte à différents obstacles. De

même, elle implique des modifications, notamment au niveau institutionnel. En conséquence,

élaborer une stratégie d’intégration constitue une étape cruciale pour optimiser le processus

d’intégration et obtenir les résultats escomptés. Cette stratégie mettra en exergue les acteurs

qui devraient être associés au processus d’intégration, la démarche à suivre, les actions

prioritaires et les moyens nécessaires à mettre en œuvre.

i. Elaborer de nouvelles politiques sectorielles ou réviser les

politiques sectorielles existantes en intégrant la R.R.C.

Les résultats des analyses réalisées sur le cas de la Politique sectorielle de l’Eau démontrent

les lacunes qui existent en matière d’intégration de la réduction des risques. De ce fait, la

révision des politiques sectorielles existantes ou la formulation de nouvelles politiques

sectorielles est recommandée pour répondre aux préoccupations actuelles de l’Etat. Elle doit

respecter les principes suivants :

� Abordable

La mise en œuvre d’une politique sectorielle entraîne des coûts sur le plan économique, social

et politique qu’il faut évaluer.

� Souhaitable

La mise en œuvre d’une politique sectorielle doit être compatible avec les accords nationaux

et internationaux. Ainsi, elle doit faire l’objet d’un large consensus et doit prendre en compte

les engagements du pays au niveau international tels que le Cadre d’Action de Hyogo.

� Faisable

La mise en œuvre d’une politique sectorielle nécessite des ressources humaines, financières,

techniques et matérielles. Elle obéit également à un calendrier.

� Durable

La mise en œuvre d’une politique sectorielle doit être totale. Elle requiert un appui politique

sur le long terme et une disponibilité des ressources.

57

2. De la Stratégie d’intégration de la R.R.C. dans les politiques

sectorielles

a. Intérêt et pertinence

Intégrer la Réduction des Risques de Catastrophes dans le développement et les politiques

sectorielles constitue aujourd’hui un défi au niveau mondial et national. Il répond aux besoins

de réduire au minimum les effets néfastes des catastrophes sur le développement d’un pays et

ses communautés. Toutefois, nombreux sont les obstacles qui se dressent devant cette

intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes. En conséquence, il est important

d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie d’intégration appropriée pour assurer la réussite

du processus d’intégration et obtenir les résultats escomptés.

b. Eléments de stratégie

Sur la base des analyses réalisées précédemment, il a été déterminé les éléments pertinents qui

devraient composer une stratégie d’intégration de la R.R.C. dans les politiques sectorielles.

• Objectif général

Assurer l’intégration effective de la R.R.C. dans les politiques sectorielles à Madagascar pour

favoriser un développement durable et éradiquer la pauvreté.

• Objectifs spécifiques

L’intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles fixe comme objectifs :

� La priorisation de la R.R.C. dans les politiques sectorielles ainsi que le processus

de planification et de mise en œuvre des activités de développement du secteur ;

� La prise en compte systématique de la R.R.C. dans l’élaboration des politiques

sectorielles pour considérer les risques potentiels et résister aux impacts des

aléas ;

� La prise en compte systématique de la R.R.C. dans l’élaboration des politiques

sectorielles pour ne pas aggraver inconsciemment les facteurs de risques ;

� L’orientation des réponses d’urgence vers la R.R.C. et l’atteinte des objectifs de

développement du secteur.

58

• Axes stratégiques

Tableau 7 : Axes stratégiques pour l’intégration de la R.R.C.

Axes d’intervention stratégiques Actions stratégiques clés

1. Affirmation de la volonté et renforcement des

engagements politiques en matière d’intégration

de la R.R.C.

1. Renforcer le plaidoyer et la promotion, la responsabilité et l’obligation de rendre compte

2. Allouer de manière effective les ressources dédiées à l’intégration de la R.R.C.

2. Amélioration du cadre réglementaire et

institutionnel de l’intégration de la R.R.C.

3. Développer le cadre juridique de l’intégration de la R.R.C.

4. Renforcer le cadre institutionnel de l’intégration de la R.R.C.

3. Renforcement des capacités de tous les acteurs

concernés par l’intégration de la R.R.C.

5. Analyser les besoins en matière de R.R.C. et d’intégration de la R.R.C.

6. Mettre en place un programme de renforcement de capacités en adéquation avec les besoins

4. Amélioration de l’identification et de l’évaluation

des risques de catastrophe et de la vulnérabilité

7. Mettre en place un système d’information de R.R.C.

8. Améliorer la qualité des informations et des données afférentes à la R.R.C.

9. Améliorer l’identification, l’évaluation et le suivi des risques, de la vulnérabilité et des capacités

5. Réexamen des politiques sectorielles 10. Faire un diagnostic de chaque secteur

11. Identifier les besoins en matière d’intégration de la R.R.C.

6. Formulation d’une politique sectorielle intégrant

la R.R.C.

12. Prioriser la R.R.C. dans la planification du développement du secteur

13. Intégrer la R.R.C. dans la gestion des réponses d’urgence

Source : Auteur

59

c. Processus d’élaboration d’une stratégie d’intégration de la

Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles

Pour une intégration effective de la R.R.C. dans les politiques sectorielles, il est recommandé

que le processus d’élaboration de la stratégie se déroule sen trois phases :

• Mise en place du dispositif institutionnel de pilotage du

processus d’élaboration de la stratégie

Afin d’assurer une participation active et efficace de toutes les parties prenantes dans le

processus d’élaboration d’une stratégie d’intégration effective de la R.R.C. dans les politiques

sectorielles, il est nécessaire de mettre en place en premier lieu un comité de pilotage conjoint.

Il a pour rôles de :

� Mobiliser tous les acteurs concernés autour du processus d’élaboration de la

stratégie ;

� Définir par concertation et consultation les orientations de la stratégie ;

� Réaliser les travaux techniques ;

� Encadrer et valider le processus d’élaboration de la stratégie ;

� Assurer la coordination et le suivi.

Ce comité de pilotage conjoint rassemble les pouvoirs publics, les partenaires techniques et

financiers, les partenaires de développement, le secteur privé et la société civile.

• Etablissement d’un diagnostic sectoriel

Le diagnostic sectoriel offre une radiographie du secteur en fournissant des analyses pertinentes

avec les forces, les faiblesses, les perspectives de développement et les contraintes réelles ou

potentielles. Par ailleurs, il doit aussi comporter un diagnostic des capacités et de la vulnérabilité

ainsi qu’une évaluation des risques.

• Identification et priorisation des axes stratégiques

En fonction des résultats fournis par le diagnostic sectoriel, la dernière phase consiste à identifier

et prioriser les axes stratégiques et les différentes actions à réaliser. Elle doit faire l’objet d’une

concertation pour obtenir l’adhésion de toutes les parties prenantes au processus d’élaboration de

la stratégie.

60

d. Démarche

A l’instar de toute action publique, l’élaboration d’une politique sectorielle obéit aux

principes de concertation72 et de participation.73 Elles donnent la possibilité de connaitre les

différentes préoccupations de tous les acteurs concernés par un secteur et d’obtenir leur totale

adhésion.

En outre, elles permettent de trouver un consensus sur les priorités du secteur. L’appropriation

de ce consensus est obligatoire pour pouvoir mobiliser tous les acteurs concernés autour du

processus d’intégration de la R.R.C. dans la politique sectorielle. Elle permet d’obtenir

l’engagement des parties prenantes pour exécuter les volets qui les concernent. Pour qu’elles

se sentent associées au processus intégration de la R.R.C, le consensus doit être basé sur les

principes suivants :

� L’écoute réelle et sincère des avis ;

� La prise en compte des attentes ;

� La participation au processus de délibération collective.

La mise en œuvre de la concertation et de la participation doit faire l’objet d’une stratégie

pour prévenir les conflits. Elle s’articule autour de leur objet et de leur nature pour en fixer les

enjeux et les limites. Elle nécessite aussi une bonne préparation des outils d’information

(documents de présentation, expositions, rapport d’étude, bilan, ...), d’écoute (questionnaire,

enquête, …), de dialogue (ateliers) et de restitution.

Enfin, il est impératif de veiller à l’équilibre de la participation des différents groupes

d’acteurs ciblés pour prévenir les biais de représentativité des groupes considérés dans le

dialogue sectoriel.

72

La concertation est utile à la démocratie pour favoriser l’intérêt général, promouvoir l’adhésion des populations et surmonter les conflits inhérents à la mise en œuvre d’une nouvelle politique. 73

Selon le Larousse, la participation est définie comme étant l’action de participer à quelque chose, part prise à quelque chose.

61

II. Suggestions de recommandation spécifique pour l’intégration de la

R.R.C. dans la Politique sectorielle de l’Eau

1. Principales actions recommandées

a. Faire un réexamen de la Politique sectorielle de l’Eau en vue

de l’intégration de la R.R.C.

Lors de son élaboration, le Code de l’Eau ne prenait pas encore en compte les préoccupations

actuelles en termes de risques et de catastrophes. Un réexamen de la Politique sectorielle de

l’Eau est ainsi recommandé pour mettre en exergue ses points forts et ses points faibles en

matière d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes. En parallèle, cela permet

d’identifier les différentes opportunités et les menaces potentielles pour le processus

d’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes.

Le processus de réexamen de la politique sectorielle de l’Eau comprendrait plusieurs étapes :

� Justification du réexamen ;

� Choix des initiatives ;

� Elaboration de l’avant-projet du document de politique générale ;

� Définition des principaux aspects des réexamens et réformes ;

� Adoption de mesures.

b. Renforcer le cadre juridique

Afin d’assurer une intégration de la R.R.C. dans la Politique sectorielle de l’Eau, il est

important de créer un environnement favorable à la mise en œuvre de la stratégie y afférente.

Dans cette optique, le cadre juridique doit être renforcé pour expliciter les droits et les

obligations relatives aux ressources en eau pour simplifier leur utilisation rationnelle.

A titre d’exemple, le Code de l’Eau comporte déjà différentes mesures de protection et de

conservation des ressources en eau. Cependant, le respect des normes actuellement en vigueur

dans les domaines concernés doit faire l’objet de législations. Il en est ainsi des niveaux de

prélèvement d’eau, des infrastructures hydroagricoles, des infrastructures d’adduction d’eau

potable, des traitements et de l’assainissement des eaux usées, etc.

62

c. Consolider le cadre institutionnel

Le Code de l’Eau prévoit la création de trois entités : la S.OR.E.A., de l’A.N.D.E.A. et de la

Société de Patrimoine. Ce sont les organes régulateurs et techniques censés garantir la mise en

valeur des ressources en eau et le développement du secteur Eau sur le long terme.

Ainsi, il est nécessaire de finaliser leur mise en place effective, notamment de l’A.N.D.E.A.

qui est à la fois l’agence d’exécution de la G.I.R.E. et l’Autorité nationale dans le secteur Eau.

Elle constitue l’unique interlocuteur de tous les intervenants dans le secteur Eau. Cela permet

de résoudre le problème de leadership du secteur et de disposer d’une entité forte pour

influencer favorablement le processus d’intégration de la R.R.C. dans le Code de l’Eau.

d. Adéquation entre R.R.C, contraintes environnementales et

adaptation au changement climatique

Les interactions de l’eau avec l’environnement sont nombreuses. La durabilité des ressources

en eau passe impérativement par la pérennisation de l’environnement et inversement, aucun

écosystème ne peut subsister sans eau.

De ce fait, pour intégrer de manière effective la R.R.C. dans la Politique sectorielle de l’Eau,

il est important de tenir compte des préoccupations environnementales et des documents

stratégiques les régissant tels que la Charte de l’environnement. Il en est de même du

changement climatique qui influe grandement sur le cycle naturel de l’eau. La R.R.C. et

l’A.C.C. doivent donc être prises en considération en même temps dans le secteur Eau. Cela

permet de traiter efficacement les aléas naturels liés à l’eau comme l’inondation et la

sécheresse dont Madagascar est régulièrement victime.

2. Processus d’élaboration d’une stratégie d’intégration de la R.R.C.

dans la Politique sectorielle de l’Eau

Elaborer une stratégie d’intégration effective de la R.R.C. dans la Politique sectorielle de

l’Eau obéit à un processus.

a. Mise en place du comité technique de pilotage conjoint du

processus d’élaboration de la stratégie

Le comité technique de pilotage conjoint rassemble les pouvoirs publics, les partenaires

techniques et financiers, les partenaires de développement, le secteur privé et la société civile.

Sa constitution de manière formelle incombe au Gouvernement malagasy. Elle doit avoir lieu

63

à la suite de l’affirmation de la volonté politique d’intégrer la R.R.C. dans la Politique

sectorielle de l’Eau. Il a pour rôles d’identifier tous les acteurs concernés par le secteur Eau et

de les mobiliser autour du processus d’élaboration de la stratégie, de rédiger les termes de

référence, de faciliter la communication et les négociations et de veiller à la coordination et au

suivi.

Les membres doivent avoir une sensibilité forte aux problématiques des ressources en eau,

des risques spécifiques y afférents, de la Réduction des Risques de Catastrophe, de

l’Adaptation au Changement Climatique et de l’environnement ainsi que de leur interaction

avec la planification du développement.

b. Réunion de cadrage et de lancement

Une fois les termes de référence élaborés, il incombe au comité technique de pilotage conjoint

d’initier la réunion de cadrage et de lancement avec les représentants de toutes les parties

prenantes identifiées. Au préalable, il prépare et distribue les supports de présentation

adéquats pour mieux préparer et sensibiliser les participants sur les enjeux.

c. Diagnostic du secteur Eau par rapport aux impératifs de

l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes

• Diagnostic institutionnel

Le diagnostic institutionnel du secteur Eau consiste à vérifier si les informations et les outils

techniques nécessaires à l’intégration de la R.R.C. sont disponibles. De même, il convient de

vérifier que toutes les structures sont mises en place et opérationnelles.

• Analyse et développement des capacités

L’évaluation et le développement des capacités prennent en compte le degré de compréhension de

tous les acteurs concernés des enjeux de la R.R.C. et de l’environnement sur le développement

ainsi que le renforcement de leurs capacités.

64

d. Elaboration de la Politique sectorielle de l’Eau intégrant la

R.R.C.

• Consolidation des résultats et validation des rapports

de diagnostic

A l’issu de la concertation sur les résultats du diagnostic, le comité technique de pilotage conjoint

procède à leur consolidation. Quand les rapports y afférents sont rédigés, il revient à tous les

acteurs concernés de les valider ou d’apporter les corrections qui s’imposent le cas échéant. Une

fois qu’ils sont validés, le comité technique de pilotage conjoint assure leur large diffusion à

toutes les parties prenantes.

• Identification des axes stratégiques et fixation des

objectifs d’intégration de la R.R.C.

Les rapports de diagnostic consolidés sont la base de l’identification des axes stratégiques et la

fixation des objectifs d’intégration de la réduction des risques. Ils constituent les nouvelles

orientations nationales de cadrage des actions à réaliser dans le futur. Elles doivent faire l’objet

d’une concertation entre le comité technique de pilotage conjoint et toutes les parties prenantes.

e. Validation de la Politique sectorielle de l’Eau intégrant la

R.R.C.

Une fois que la Politique sectorielle de l’Eau intégrant la R.R.C. est élaborée par le comité

technique de pilotage conjoint, elle doit être validée lors d’un atelier technique et d’un atelier

national en compagnie de toutes les parties prenantes.

f. Approbation de la Politique sectorielle de l’Eau intégrant la

R.R.C.

Il revient au ministère de tutelle d’introduire le projet en conseil des ministres et de plaider pour

l’allocation des ressources nécessaires pour sa mise en œuvre.

65

CONCLUSION

Ce mémoire a pour objet de définir les actions prioritaires et la démarche à entreprendre pour

intégrer de manière effective la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques

sectorielles de Madagascar à partir de l’étude réalisée sur la Politique sectorielle de l’Eau. Les

quatre hypothèses formulées au départ en réponse à la problématique posée ont été vérifiées.

Ainsi, l’étude a permis de démontrer que « les actions prioritaires et la démarche à

entreprendre pour intégrer de manière effective la Réduction des Risques de Catastrophes

dans la politique sectorielle de l’Eau à Madagascar » incluent obligatoirement les quatre

principales actions suivantes : (i) assurer de manière adéquate l’identification et l’implication

de tous les acteurs qui devraient être associés au processus d’intégration de la Réduction des

Risques de Catastrophes dans les Politiques sectorielles à Madagascar, (ii) assurer la

réalisation d’un diagnostic et de l’identification des besoins pour l’intégration de la Réduction

des Risques de Catastrophes dans les Politiques sectorielles à Madagascar, (iii) assurer la

disponibilité des connaissances requises et des outils nécessaires pour assurer une

participation efficace de tous les acteurs concernés dans le processus d’intégration de la

Réduction des Risques de Catastrophes dans les Politiques sectorielles à Madagascar et (iv)

définir et mettre en œuvre un processus adéquat d’intégration de la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les Politiques sectorielles à Madagascar.

Tout au long de cette étude, il a été mis en exergue les forces de l’actuelle Politique sectorielle

de l’Eau qui favorisent l’intégration de la Réduction des Risques de Catastrophes. On peut

entre autres citer l’adoption de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau et la désignation

d’une Autorité Nationale comme unique interlocuteur de tous les acteurs concernés par le

secteur Eau. Cependant, l’actuelle Politique sectorielle de l’Eau possède aussi des faiblesses

telles que son obsolescence par rapport à la note d’orientation stratégique du secteur et son

processus d’élaboration non concerté avec tous les acteurs concernés par les utilisations des

ressources en eau du pays. Mises à part les forces et les faiblesses de la Politique sectorielle

de l’Eau, cette étude a également permis de mettre en avant les opportunités à saisir pour

l’intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes et les menaces potentielles

pouvant mettre en péril le processus d’intégration. On distingue notamment la prise de

conscience collective de toutes les parties prenantes pour la réforme de la Politique sectorielle

de l’Eau et le manque de moyens pour la concrétisation de cette réforme.

66

Afin d’assurer l’intégration effective de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les

politiques sectorielles, il est donc recommandé d’élaborer une stratégie d’intégration sur la

base des forces et faiblesses de l’actuelle Politique sectorielle de l’Eau ainsi que des

opportunités et menaces pour cette intégration. De plus, cette stratégie doit englober et

impliquer tous les acteurs concernés : le Gouvernement et ses démembrements, le secteur

privé, la société civile, les partenaires techniques et financiers. Pour ce faire, l’adoption d’une

approche concertée et participative est fortement conseillée pour obtenir leur adhésion totale

et favoriser l’appropriation de la stratégie d’intégration.

Il est toutefois important de souligner que cette étude se pose seulement en avant-garde. A ce

titre, elle nécessite d’être approfondie pour pouvoir élaborer et affiner la stratégie

d’intégration. En effet, l’élaboration d’un document de stratégie complet pour l’intégration

effective de la Réduction des Risques de Catastrophes dans les politiques sectorielles réclame

plus de temps et des moyens plus importants. Par ailleurs, cette étude a été uniquement

réalisée sur la Politique sectorielle de l’Eau. De ce fait, elle doit être étendue aux autres

secteurs pour atteindre l’objectif d’intégrer de manière effective la Réduction des Risques de

Catastrophes dans les politiques sectorielles de Madagascar.

La nécessité d’intégrer la Réduction des Risques de Catastrophes étant démontrée, se pose

alors aujourd’hui la question suivante : est-ce-que l’Etat malagasy et ses partenaires sont prêts

à avancer dans ce sens ?

xii

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xv

ANNEXES

ANNEXE I : Déclaration de politique sectorielle ………………….xvi

ANNEXE II : Note d’orientation stratégique ………………….xxiii

ANNEXE III : Code de l’Eau ………………….xxviii

ANNEXE IV : Liste des personnes ressources

rencontrées

………………….li

ANNEXE V : Illustrations photographiques des risques

liés à l’eau à Madagascar

……….…………liii

ANNEXE VI : Carte Indice Chronique Cyclone à

Madagascar

…………………lvii

ANNEXE VII : Carte Exposition de Madagascar au

Cyclone

…………………lix

ANNEXE VIII : Carte exposition de Madagascar au risque

d’inondation

…………………lxi

ANNEXE IX : Carte Indice Chronique Sécheresse à

Madagascar

…………………lxiii

ANNEXE X : Carte Fréquence Sécheresse à

Madagascar

…………………lxv

xvi

ANNEXE I – Déclaration de politique sectorielle

xvii

REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA Tanindrazana – Fahafahana – Fandrosoana

---------------

MINISTERE DE L’ENERGIE ET DES MINES

DECLARATION DE POLITIQUE SECTORIELLE DE L’EAU

Le secteur de l'eau et de l'assainissement, d'après le diagnostic établi en 1991 dans le cadre de l’étude d’évaluation demandée par la préparation du document de Stratégie Sectorielle et Plan d’action (SSPA) pour l'eau et l'assainissement, présente les caractéristiques suivantes:

• gestion non intégrée des ressources en eau ; • capacité insuffisante de la structure de coordination du secteur ; • multiplicité des acteurs nationaux et foisonnement d'institutions, d'où fragmentation et

chevauchement d’activités, ayant entraîné la dispersion des efforts et les dépenses irrationnelles des moyens financiers disponibles, avec des résultats décevants ;

• cadre institutionnel marqué par un engagement prépondérant de l'Etat et une implication insuffisante des autres acteurs, notamment les communautés, le secteur privé et les ONG ;

• faiblesse des taux de satisfaction des besoins en eau et d'accès aux installations d'assainissement ; • difficultés d'assurer convenablement les services d'approvisionnement en eau.

Sur la base de ce diagnostic, le Gouvernement de la République de Madagascar a élaboré et adopté en mai 1994 un document de Stratégie Sectorielle et Plan d'action (SSPA) pour l'eau et l'assainissement.

Conformément aux principes fondamentaux énoncés dans ce document, le Gouvernement de la République de Madagascar, conscient du caractère hautement prioritaire du secteur de l’Eau et de l’Assainissement, constate et déclare que les ressources en eau disponibles sont menacées et commencent à s’épuiser du fait de leur exploitation incontrôlée et de la dégradation alarmante de l’environnement. Il devient impérieux de protéger, conserver et utiliser d’une façon rationnelle et intégrée les ressources en eau du pays.

L’eau est une ressource vitale, indispensable à l’homme pour se maintenir en vie, et il faut donc permettre à tous, notamment les plus pauvres et les plus démunis d’y accéder. C’est aussi un bien éminemment économique, nécessitant ainsi la mobilisation de mesures économiques et financières devant permettre d’assurer la pérennité des services pour sa distribution aux usagers de façon efficace, c'est-à-dire en quantité et qualité satisfaisante.

La gestion de cette ressource fera l’objet d’une réglementation et d’un contrôle de la part de l’Etat. La possibilité pour tous, notamment les plus pauvres et les plus démunis, d'accéder à l’eau justifie le droit de l’Etat de contrôler et d’administrer le processus de production, d’exploitation, et d’utilisation de l’eau dans l’intérêt public. L’Etat assurera la satisfaction du principe fondamental du service public pour l’accès à l’eau potable, en mettant en place notamment un organisme de régulation.

La participation de toutes les parties concernées par la mobilisation des ressources en eau pour le développement socio-économique constitue un élément clé de la réussite des actions et programmes à mettre en œuvre, au niveau de ce secteur. L’organisation du secteur se basera sur une répartition claire des rôles et responsabilités de tous les intervenants permettant une synergie efficace des actions.

L’Etat se désengagera des activités d’exploitation et d’une part, se concentrera dans son rôle de promoteur et de responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique sectorielle de l’eau et de l’assainissement et d’autre part, exécutera par l'intermédiaire de structures d'interventions adéquates des prestations d’intérêt public ne pouvant être assurées par le secteur privé.

A ce titre, l’Etat négocie les prêts et les dons avec les bailleurs de fonds, s’occupe de la gestion des ressources en eau, passe des contrats avec des bureaux d’études privés (pour les études de portée nationale).

Par ailleurs, l’Etat apporte un appui technique aux Communes, à travers ses services déconcentrés, pour l’établissement, le suivi et le contrôle des contrats passés entre les communes et les privés (bureaux d’études, entreprises, ONG et exploitants privés). A cette fin, des cahiers des charges précis sont élaborés.

xviii

Pour assumer ces responsabilités l’Etat créera une Autorité de l’Eau et de l'Assainissement dont les fonctions fondamentales sont :

a. de veiller à un développement rationnel et à une utilisation optimale des ressources en eaux du pays ;

b. de mettre en place un cadre légal et institutionnel permettant de développer le secteur dans un contexte de décentralisation, de libéralisation, de privatisation, de désengagement de l’Etat, de mise en œuvre d’une concurrence saine ;

c. d’assurer une meilleure coordination des actions qui peuvent influencer la qualité et la quantité de l’eau à fournir; cette coordination portera aussi sur les activités de tous les intervenants du secteur, notamment les bailleurs de fonds. Des tables rondes annuelles doivent être organisées pour analyser les évolutions, les résultats et les besoins du secteur ;

d. de veiller à l’application de normes et techniques appropriées dans la prospection, l’exploitation, l’utilisation, le contrôle, la protection, la gestion et l’administration de l’eau ;

e. d’établir une répartition équitable de l’eau entre tous les usagers et les différents types d’usages sur le territoire national.

La mise en œuvre de ces principes implique :

1. Que la décentralisation des pouvoirs doit être effective, par le transfert des responsabilités aux communes en cohérence avec la politique nationale, en respectant les règles suivantes : a. La propriété des installations, ouvrages et infrastructures d’eau sera transférée aux

communes de façon progressive en fonction de l’évolution de la capacité de chaque commune de faire face aux responsabilités de propriétaire. Les rôles des communes seront alors :

i. Identifier les besoins, déterminer les objectifs, programmer les actions prioritaires ;

ii. établir des contrats d’études, de travaux et d’exploitation, par affermage ou concessions avec tout opérateur disposé à intervenir dans le secteur ;

iii. assurer l’exploitation des installations eau en régie ou par l’intermédiaire de comité de gestion dans le cas où un opérateur privé n'est pas disposé à intervenir ;

iv. participer au capital d’opérateurs de distribution d’eau. b. La gestion et l'exploitation des installations d'alimentation en eau potable pourraient se faire

par l'intermédiaire de groupement de communes. Pour certaines communes dont les capacités sont limitées un mécanisme de renforcement devra être mis en place pour leur permettre d'assurer la gestion de leurs installations.

c. La participation effective et efficace de l’ensemble de la population, notamment celle des femmes sera encouragée par la mise en place d’un processus de prise de décision à l’échelon compétent le plus bas. Les communautés seront mobilisées de manière à promouvoir l’adhésion et la participation de toute la population.

2. Que le secteur privé et les ONG doivent être encouragés à s’impliquer dans les actions d’aménagement, d’exploitation et de gestion des installations d’alimentation d’eau et d’assainissement. La promotion des investissements privés sera assurée dans le cadre de l’application des principes de libéralisation de l’économie. Elle pourra être soutenue par des formations techniques et commerciales, encadrées par des normes techniques de qualité.

L'Etat confirme le principe de non gratuité de l'eau pour tous les usagers. Dans l’objectif d’assurer une exploitation durable, le Gouvernement déclare qu’il faut calculer le coût de revient de l'eau en incluant non seulement une redevance représentant la valeur de l'eau comme ressource faisant partie du patrimoine national mais aussi tous les coûts d’entretien de gestion, d'investissement et de renouvellement des infrastructures et des coûts de sensibilisation de la population. La priorité dans les options technologiques pour l'exploitation de l'eau sera donnée aux solutions techniques les plus simples et économiques pour chaque situation.

Le principe de recouvrement des coûts est arrêté sur la base d'un recouvrement complet des coûts d'investissement, de renouvellement, et d'exploitation.

L'accès à l'eau aux bornes fontaines sera payant.

xix

La tarification de l'eau devra, traduire le coût réel de l'eau, en tenant compte de la capacité de payer des bénéficiaires. Elle tiendra compte des besoins des consommateurs et de la qualité du service fourni. Dans ce sens, l'accès aux branchements particuliers sera encouragé notamment par des facilités au niveau des paiements des coûts de raccordement.

Toutefois, en milieu rural et dans certaines zones défavorisées au niveau de la disponibilité des ressources en eau notamment, la totalité du coût économique ne pourra pas être imputée à tous les usagers, et l'Etat devra y assurer une contribution par la création d'un Fonds National de l'Eau et de l'Assainissement devant garantir le droit fondamental pour tous d'accéder à l'eau potable de qualité.

Le Gouvernement déclare qu'en cas de conflits d’usages, l’utilisation de l’eau pour l'alimentation en eau potable allant de paire avec l'assainissement, sera prioritaire sur les autres utilisations.

Le Gouvernement entend mettre en œuvre le plan d’action pour amorcer le développement durable du secteur et de ces sous secteur sur base des principes énoncés ci-dessus.

OBJECTIF GÉNÉRAL

Améliorer l’utilisation des ressources en eau du pays en offrant des services adéquats d’AEP et d’assainissement à toute la population malgache.

Pour atteindre cet objectif général qui concerne l’ensemble du secteur, une série d’objectifs spécifiques sont identifiés pour chacun des sous-secteurs. Les tâches à entreprendre pour contribuer à la réalisation de ces objectifs spécifiques sont énumérées ainsi que l’état d’avancement et le planning proposé pour chaque tâche.

CADRE LÉGAL ET INSTITUTIONNEL

Objectifs spécifiques :

i. Mettre en place un cadre légal et institutionnel permettant de développer le secteur dans un contexte de libéralisation, de privatisation, de désengagement de l’Etat et de mise en œuvre d’une concurrence basée sur l’équité.

ii. Décentraliser des services pour les rendre plus accessibles aux bénéficiaires partout dans le pays.

iii. Assurer une meilleure coordination des actions. iv. Faire respecter les lois et les normes techniques adoptées et régler les conflits entre les

différents utilisateurs.

GESTION DES RESSOURCES EN EAU


i. Améliorer la gestion des ressources en eau pour éviter les gaspillages et protéger de façon durable les ressources.

ii. Fournir des outils permettant de centraliser les données, de les traiter et de les diffuser facilement.

iii. Diffuser l’information à tous les niveaux requis.

EAU ET ASSAINISSEMENT EN MILIEU URBAIN


i. Mettre en place les structures permettant de répondre beaucoup plus à la demande de tous les utilisateurs.

ii. Faire participer les bénéficiaires au financement des installations ainsi qu’à leur entretien. iii. Réduire les coûts de réalisation par le choix de la technologie la mieux appropriée et le

meilleur opérateur. iv. Améliorer le niveau de desserte et la qualité de l’eau et de l’assainissement en milieu urbain

xx

EAU ET ASSAINISSEMENT EN MILIEU RURAL


i. Mettre en place les structures permettant de répondre à la demande de tous les utilisateurs. ii. Améliorer le niveau de desserte et la qualité de l’eau en milieu urbain iii. Faire participer les bénéficiaires au financement des installations ainsi qu’à leur entretien. iv. Réduire les coûts de réalisation par le choix de la technologie la mieux appropriée et le

meilleur opérateur. v. Faire jouer au secteur privé local et aux ONG un rôle de véritable partenaire.

xxi

ANNEXE II – Note d’orientation stratégique

xxii

REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA Tanindrazana – Fahafahana – Fandrosoana

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Ministère de l’Eau – Janvier 2012

NOTE D’ORIENTATION STRATEGIQUE DU SECTEUR DE L’EAU POTABLE, DE L’ASSAINISSEMENT ET DE L’HYGIENE

I. VISION GLOBALE

Le Secteur de l’Eau Potable, de l’Assainissement et de l’Hygiène (SEPAH) est un des secteurs clés pour le développement socio-économique et écologique du pays. Le Gouvernement Malgache, à travers le Ministère de l’Eau en collaboration avec les acteurs et les Partenaires Techniques et Financiers du SEPAH, vise d’atteindre ses Objectifs du Millénaire de Développement pour l’Eau potable et l’assainissement (OMD7) respectivement de 65 et 72% en 2015 et d’honorer ses engagements nationaux et internationaux pour garantir les droits, le bien être et la dignité de la population malgache et en particulier de la couche vulnérable par l’accès à l’eau potable, à l’assainissement et à l’hygiène et par la gestion intégrée des ressources en eau surtout dans le contexte actuel des changements climatiques.

II. OBJECTIFS FONDAMENTAUX Les principaux objectifs sont d’asseoir le leadership, la coordination et la bonne gouvernance du SEPAH, de mettre à disposition les ressources financières suffisantes pour ses activités, et de mettre en œuvre les approches, principes et concepts appropriés pour la pérennisation du Service Public de l’Eau Potable, Assainissement et Hygiène.

III. STRATEGIES La stratégie est fondée sur les approches suivantes : (i) la visibilité et l’exercice des fonctions régaliennes du Ministère de l’Eau basées sur son rôle de leader et de tutelle, (ii) la garantie de la représentation officielle du SEPAH aux niveaux national et international, (iii) la coordination et le mapping des acteurs et des interventions, (vi) le respect de la politique adoptée, (iv) la garantie du respect des normes et règlementations en vigueur, (v) la réalisation des engagements du secteur, (vii) la mobilisation des fonds, (viii) l’opérationnalisation de toutes les interventions, (ix) l’adéquation des appuis institutionnels, (x) la pérennisation du service public, (xi) l’adaptation des activités et l’atténuation des effets dus au changement climatique, (xii) la gestion des risques, catastrophes naturels et urgences. Par ailleurs, sont plus particulièrement considérés (xiii) les moyens à effet multiplicateur, (xiv) tous les aspects de l’Assainissement urbains, périurbains et ruraux, (xv) le développement d’outils pratiques, fonctionnels et adaptés (techniques, juridiques, administratifs et financiers) et (xvi) la priorisation des couches vulnérables de la population.

IV. ACTIVITES Conformément à la logique des besoins du SEPAH, les principales activités sont axées sur :

a. La Coordination du Secteur : � Application et respect des politiques, orientations et directives du Gouvernement/Ministère de l’Eau ; � Consolidation des rapports et Plan de Travail Annuel (PTA) de tous les intervenants ; � Mise en place du Budget Programme par Objectif Régional (BPOR) dans les toutes les Régions ; � Mise en place et opérationnalisation d’un Système de Suivi et Evaluation (SSE) efficace ; � Exploitation des Plate forme / Réseau existants au niveau national et international ; � Agrémentation des intervenants et des professionnels du métier de l’Eau, de l’Assainissement et de

l’Hygiène. b. La Mobilisation de financement pour les travaux, études, gestion et maintenance :

� Mise à disposition des Ressources Propres Internes du Gouvernement ; � Mise en place et exploitation des fonds adaptés (Fonds National des Ressources en Eau, Fonds

d'urgence…) ; � Développement du partenariat Privé-Privé/ Public-Privé/ Public-Public ; � Utilisation rationnelle des taxes et Redevances ; � Mobilisation de ressources financières auprès des Bailleurs de fonds ; � Promotion des activités du secteur auprès des microfinances.

c. L’Appui institutionnel : � Adéquation, Vulgarisation et mise en application du Code de l'Eau et des textes juridiques ; � Adaptation organisationnelle et institutionnelle du secteur ;

xxiii

� Application effective de la déconcentration et de la décentralisation ; � Renforcement des capacités techniques, humaines, financières et matérielles à tous les niveaux ; � Mise en place de centres de formation, de référence, de Brevetage et de Laboratoires ; � Considérations tarifaires et plus particulièrement celles adaptées aux couches vulnérables ; � Promotion de jumelages internationaux.

d. La Pérennisation du service public � Professionnalisation des acteurs et des métiers de l’Eau, de l’Assainissement et de l’Hygiène � Actualisation et vulgarisation du Manuel de procédures ; � Développement de nouvelles technologies ; � Renforcement de l’Information Education et Communication (IEC) et mobilisation communautaire ; � Vulgarisation des Etudes d’Impacts Environnementaux (EIE) et l’adaptation aux Changements

climatiques. e. Le Changement climatique/Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE)

� Inventaire et restauration des stations de mesures hydrologique et hydrométrique ; � Mise à jour des études hydrogéologiques et géomorphologiques ; � Conception du Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion Intégrée des Ressources en Eau ; � Intégration du phénomène de Changement climatique dans toutes les activités du secteur ; � Promotion de conventions et de coopérations internationales ; � Développement de recherche de nouvelles technologies pour la protection des ressources en eau ; � Mise en pratique de l’IEC adapté au changement climatique et Vulgarisation de l’EIE.

f. La Gestion des Risques, Catastrophes et Urgences � Création de fonds d'urgence ; � Mise en place et mise à jour des Plans de contingence ; � Affiliation aux organisations existantes ; � Priorisation des actions dans les zones sensibles.

g. Effets multiplicateurs � Renforcement de la base des données de l’Eau et de l’Assainissement (BDEA) ; � Mapping des interventions des acteurs ; � Promotion de recherche de nouvelles technologies ; � Déconcentration organisationnelle et institutionnelle et Décentralisation budgétaire.

h. Assainissement Urbain, périurbain et rural � Adéquation de la Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement (PSNA) ; � Elaboration et Opérationnalisation du plan d’action Politique et Stratégie Nationale de l’Assainissement ; � Etablissement de Protocoles d'accord avec les autres départements concernés ; � Systématisation des sociétés d'assainissement dans toutes les grandes villes ; � Valorisation des déchets ; � Promotion des infrastructures communes ; � Application de système de tarification adaptée ; � Développement des recherches de nouvelles technologies. � Uniformisation des approches ; � Promotion des infrastructures améliorées.

i. Couche vulnérable de la population � Considération particulière des couches vulnérables ; � Application d’un système de tarification adapté ; � Respect des normes d'accessibilité.

j. Outils pratiques, fonctionnels et adaptés : � Développement, mise à jour et exploitation des outils de Prise de décision (politiques et stratégies,

PGE…) ; � Développement, mise à jour et exploitation des outils de Planification (Code de l’Eau, BPOR, SSE,

BDEA…) ; � Développement, mise à jour et exploitation des outils de Gestion (Code de l’Eau, IEC, EIE, SSE,

BDEA…) ; � Développement, mise à jour et exploitation des outils de Coopération (Protocoles, SSE, JMP, GLAAS…).

xxiv

ANNEXE III – Code de l’Eau

xxv

Loi N° 98 - 029 portant Code de l’Eau L’Assemblée Nationale a adopté en sa séance du 19 Décembre, LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE,

� vu la Constitution, � vu la décision de la Haute Cour Constitutionnelle n° 04 – HCC/D3 du 13 Janvier 1999,

Promulgue la loi dont teneur suit : Article 1 : L'eau fait partie du patrimoine commun de la Nation. Chaque collectivité en est le garant dans le cadre de ses compétences. Le présent Code a pour objet :

� la domanialité publique de l'eau ; � la gestion, la conservation, et la mise en valeur des ressources en eaux ; � l'organisation du service public de l'eau potable et de l'assainissement collectifs des eaux usées

domestiques ; � la police des eaux ; � le financement du secteur de l'eau et de l'assainissement ; � l'organisation du secteur de l'eau et de l'Assainissement.

TITRE I

DU DOMAINE PUBLIC DE L'EAU Article 2 : L'eau est un bien public relevant du domaine public. Elle ne peut faire l'objet d'appropriation privative que dans les conditions fixées par les dispositions de droit civil traitant de la matière ainsi que des servitudes qui y sont attachées en vigueur sur le territoire de Madagascar.

SECTION I DISPOSITIONS GENERALES ET CHAMP D'APPLICATION

Article 3 : Le présent Code s'applique à toutes les eaux dépendant du domaine public, les eaux de surface et les eaux souterraines. Article 4 : La définition et la nomenclature des eaux dépendant du domaine public naturel, artificiel ou légal obéissent respectivement aux prescriptions des articles 4a), 4b), 4c), et 5 de l'ordonnance N° 60.099 du 21 Septembre 1960 réglementant le domaine public, modifié par l'ordonnance N° 62.035 du 19 Septembre 1962. Article 5 : Les installations, ouvrages, travaux et activités réalisés par toute personne physique ou morale, publique ou privée, entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restituées ou non et pouvant avoir une incidence sur le niveau, la qualité, et le mode d’écoulement des eaux doivent être placées sous surveillance régulière de l’administration. Il en est de même des déversements chroniques ou épisodiques même non polluants.

xxvi

SECTION II DES EAUX DE SURFACE ET DES EAUX SOUTERRAINES

Article 6 : Les eaux de surface sont constituées par l'ensemble des eaux pluviales et courantes sur la surface du sol, des plans d'eau ou canaux, les fleuves et rivières, les canaux de navigation et rivières canalisées, certains canaux d'irrigations, les étangs salés reliés à la mer, les lacs, étangs et assimilés, les marais, les zones humides. Les eaux de surface font partie du domaine public. Article 7 : Des décrets détermineront les conditions :

� de classement d'un cours d'eau, d'une section de ce cours d'eau ou d'un lac dans le domaine public; � de concession de cours d'eau navigables ou flottables, naturelles ou artificielles ; � d'élimination de la nomenclature, des voies navigables ou flottables et maintenues dans le domaine

public avec ou sans concession. Article 8 : Les eaux souterraines sont constituées par les eaux contenues dans les nappes aquifères et les sources. Les eaux souterraines font partie du domaine public. Les sources qui sont des émergences naturelles des nappes souterraines continuent de faire partie du domaine public.

TITRE II DE LA GESTION DES RESSOURCES EN EAUX

Article 9 : Les dispositions du présent titre ont pour objet la mise en œuvre de politiques de gestion intégrée de l'eau tenant compte des relations entre aspects quantitatifs et qualitatifs ou entre eaux de surface et eaux souterraines.

CHAPITRE I DE LA PROTECTION DE L'EAU

SECTION I DE LA PROTECTION QUANTITATIVE

SOUS SECTION I DES PRELEVEMENTS D'EAUX DE SURFACE

Article 10 : Aucun travail ne peut être exécuté sur les eaux de surface définies à l’article 6, du présent Code, qu'il modifie ou non son régime; aucune dérivation des eaux du Domaine public, de quelque manière et dans quelque but que ce soit, en les enlevant momentanément ou définitivement à leurs cours, ne peut être faite sans autorisation. Les conditions d'obtention des autorisations seront fixées par décret sur proposition de l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement (ANDEA) visée au titre V du présent Code. Toutefois, l'autorisation, pour des prélèvements d'eaux de surface ne dépassant pas un seuil de volume qui sera fixé par décret, pour des usages personnels, n'est pas requise.

SOUS SECTION II DES PRELEVEMENTS D'EAUX SOUTERRAINES

Article 11 : Les prélèvements d'eaux souterraines ne peuvent être faits sans autorisation sauf pour des usages personnels ne dépassant pas un seuil de volume qui sera fixé par décret et ne présentant pas de risques de pollution de la ressource. Les conditions d'obtention des autorisations seront fixées par décret sur proposition de l'ANDEA.

xxvii

SECTION II DE LA PROTECTION QUALITATIVE

SOUS SECTION I DE LA POLLUTION DES EAUX

Article 12 : Toute personne physique ou morale, publique ou privée exerçant une activité source de pollution ou pouvant présenter des dangers pour la ressource en eau et l'hygiène du milieu doit envisager toute mesure propre à enrayer ou prévenir le danger constaté ou présumé. En cas de non-respect des prescriptions du paragraphe précédent, l'auteur de la pollution est astreint au paiement, conformément au principe du pollueur payeur, d'une somme dont le montant est déterminé par voie réglementaire, en rapport avec le degré de pollution causée. Article 13 : Pour l'application du présent code, la "pollution" s'entend de tous déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement de tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux, en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques et radioactives, qu'il s'agisse d'eaux de surface ou souterraines.

SOUS SECTION II DES DECHETS

Article 14 : Est considéré comme déchet tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon. Pour l'application du présent code, seront principalement pris en considération les déchets qui, par leurs conditions de production ou de détention, sont de nature à polluer les eaux et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à dégrader l'environnement. Conformément aux exigences de l'environnement telles que prévues par la loi N° 90.003 du 21 Décembre 1990 portant charte de l'environnement et afin de diminuer à la source la production de déchets, l'administration visée au titre V du présent code doit organiser la surveillance sur les activités des établissements qui peuvent amener des nuisances ou des risques, provenant de déchets produits ou traités. Article 15 : Toute personne physique ou morale qui produit ou détient des déchets de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à polluer l'air ou les eaux et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à dégrader l'environnement est tenue d'en assurer l'élimination ou le traitement. Article 16 : L’élimination des déchets des ménages s’effectue sous la responsabilité des communes, qui peuvent financer en totalité ou en partie les coûts du service conformément à la réglementation en vigueur. Sans préjudice des dispositions d'autres textes ultérieurs, l'élimination des déchets industriels, miniers et autres relève de l’initiative privée. Les industriels et autres auteurs de déchets de toute sorte doivent les remettre dans les circuits garantissant la protection de l’environnement et prendre à leur charge les coûts de transport, d’élimination ou de traitement. Article 17 : Au niveau des circuits d’élimination, les entreprises qui produisent, importent ou éliminent les déchets sont tenues de fournir à l’administration toutes informations concernant l’origine, la nature, les caractéristiques, les quantités, la destination et les modalités d’élimination des déchets qu’elles produisent, remettent à un tiers ou prennent en charge.

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Article 18 : Des décrets déterminent les conditions dans lesquelles peuvent être réglementés ou interdits, les déversements, écoulements rejets, dépôts directs ou indirects d'eau ou de matières, plus généralement tout fait susceptible d'altérer la qualité de l'eau superficielle ou souterraine.

SOUS SECTION III DE L'ASSAINISSEMENT

Article 19 : L'assainissement s'entend, au sens du présent Code, de toute mesure destinée à faire disparaître les causes d'insalubrité de manière à satisfaire, à la protection de la ressource en eau, la commodité du voisinage, la santé et la sécurité des populations, la salubrité publique, l'agriculture, à la protection de la nature et de l'environnement, à la conservation des sites et des monuments. L'assainissement des agglomérations, visé par les présentes dispositions, a pour objet d'assurer l'évacuation des eaux pluviales et usées ainsi que leur rejet dans les exutoires naturels sous des modes compatibles avec les exigences de la santé publique. L'assainissement collectif des eaux usées domestiques concerne l'évacuation et le traitement des eaux usées par les consommateurs après avoir été distribuées par les systèmes d’approvisionnement en eau potable. L’Organisme Régulateur du service public de l’alimentation en eau potable peut être chargé par des décrets de la régulation de l'assainissement collectif des eaux usées domestiques. Article 20 : Il appartient à toute collectivité ou à tout établissement ou entreprises visées à l'article 17 ci-dessus d'assurer l'évacuation des eaux de toutes natures qu'ils reçoivent dans des conditions qui respectent les objectifs fixés pour le maintien et l'amélioration de la qualité des milieux récepteurs en application notamment des principes énoncés par le présent chapitre. En tout état de cause, les eaux usées d'origine domestique ainsi que les eaux pluviales doivent faire l'objet d'assainissement collectif dans les conditions fixées par les textes d'application du présent Code. L'assainissement individuel peut être autorisé si la mise en œuvre d'un équipement collectif implique des sujétions excessives du point de vue économique ou technique ou se révéler préjudiciable à la qualité des eaux superficielles réceptrices. Toutefois, l'établissement de réseaux définitivement réservés à l'évacuation des effluents d'appareils d'assainissement individuels s'interposant entre les branchements des immeubles particuliers et les ouvrages publics d'évacuation est interdit. Article 21 : Tout déversement d'eaux usées, autres que domestiques, dans les égouts publics doit être préalablement autorisé par la collectivité à laquelle appartiennent les ouvrages qui seront empruntés par ces eaux usées avant de rejoindre le milieu naturel. L'autorisation fixe, suivant la nature du réseau à emprunter ou des traitements mis en œuvre, les caractéristiques que doivent présenter ces eaux usées pour être reçues. En tout état de cause, doivent être respectées les prescriptions prévues par les textes en vigueur en matière d'urbanisme et d'habitat concernant le déversement d'eaux et de matières usées. Article 22 : Les eaux résiduaires industrielles, de toute nature, à épurer ne doivent pas être mélangées aux eaux pluviales et eaux résiduaires industrielles qui peuvent être rejetées en milieu naturel sans traitement. Cependant, ce mélange peut être effectué si la dilution qui en résulte n'entraîne aucune difficulté d'épuration dûment constatée par un laboratoire de contrôle agréé. L'évacuation des eaux résiduaires industrielles dans le réseau public d'assainissement, si elle est autorisée, peut être subordonnée notamment à un traitement approprié.

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CHAPITRE II DE LA CONSERVATION DES RESSOURCES EN EAUX

ET DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT Article 23 : La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux, exécutés par des personnes publiques ou privées, est précédée d'une enquête publique et d'une étude d'impact environnemental soumises aux dispositions du présent code ainsi qu’à celles prévues en ce sens par la loi N° 90.003 du 21 Décembre 1990 portant charte de l’environnement, lorsqu’en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement et devraient occasionner des troubles à l’écosystème aquatique. Article 24 : Pour la protection des rivières, lacs, étangs, tout plan et cours d'eau, eaux souterraines, il est interdit de jeter ou disposer dans les bassins versants des matières insalubres ou objets quelconques qui seraient susceptibles d'entraîner une dégradation quantitative et qualitative des caractéristiques de la ressource en eau. Constitue un bassin versant toute surface délimitée topographiquement et géologiquement, drainée par un ou plusieurs cours d'eau. Le bassin versant est une unité hydrologique et hydrogéologique qui a été décrite et utilisée comme unité physio-biologique, socio-économique et politique pour la planification et l'aménagement des ressources naturelles. Article 25 : Conformément aux dispositions de la politique forestière, le rôle éminemment protecteur d'un couvert forestier, ou tout au moins celui d'un couvert herbacé dense sur les bassins, ainsi que la protection contre l'érosion, l'envasement et l'ensablement des infrastructures hydroélectriques et des périmètres irrigués en aval, revêtent un intérêt public et feront l'objet des mesures de concertation spécifiques, afin de maintenir les normes de qualité des eaux, de régulariser les régimes hydrologiques et d'empêcher les graves inondations. Article 26 : La protection des forêts naturelles ou des forêts de reboisement est soumise aux dispositions prévues par la loi n° 97-017 du 16 Juillet 1997, portant révision de la législation forestière, notamment en son titre II et celles portant sur le régime des défrichements et des feux de végétation. Article 27 : Des textes réglementaires fixeront les mesures spécifiques concernant les forêts situées dans le bassin de réception des torrents, et celles qui protègent contre les influences climatologiques nuisibles, les avalanches, les éboulements et contre les écarts considérables dans les régimes des eaux. Les mesures de protection visées au paragraphe ci-dessus sont applicables aux forêts riveraines des cours d'eaux et à toute aire forestière importante pour protéger l'homme contre les forces de la nature.

CHAPITRE III DE LA MISE EN VALEUR DES RESSOURCES EN EAUX

Article 28 : Les priorités d'accès à la ressource en eau aussi bien de surface que souterraine sont définies par voie de décrets, sur proposition de l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement, en fonction des conditions spécifiques de la ressource en eau des régions concernées. En cas de limitation de ressources en eau disponibles, priorité est donnée à l'approvisionnement en eau potable compte tenu des normes de consommation retenues en application du présent code.

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SECTION I DE L'EAU D'IRRIGATION

Article 29 : L’eau d’irrigation des terres peut provenir des eaux de surface ou des eaux souterraines. Toutes installations d’exhaure destinées à l’irrigation des terres respectent les normes de débit spécifique des cultures, fixées par décret. Les quantités d’eau prélevées ne doivent pas léser les autres utilisateurs de ressource disponible. Article 30 : Les réseaux hydroagricoles financés par l’Etat, sont et demeurent régis par tous les textes législatifs et réglementaires relatifs à la gestion, à l’entretien et à la police des réseaux, notamment par les dispositions prévues par la loi N° 90.016 du 20 Juillet 1990. Article 31 : Tout projet d’irrigation initié par une personne morale ou physique de droit privé requiert l’avis de l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement en ce qui concerne l’utilisation des ressources en eaux aussi bien de surface que souterraines. Dans tous les cas, tout projet visé au paragraphe précédent fait l’objet d’une étude d’impact conformément aux dispositions de l'article 23 du présent code et de la loi N° 90.003 du 21 Décembre 1990 portant charte de l’environnement.

SECTION II DE L'EAU INDUSTRIELLE

Article 32 : Les dispositions de la présente section s’appliquent à toute activité individuelle, utilisant l’eau comme principale source d’énergie, de transformation ou de revenus. L’implantation d’une industrie peut être subordonnée à la mise en place d’une adduction d’eau autonome pour éviter les problèmes d’approvisionnement et pour ne pas léser la population en matière de distribution d’eau potable. Toutefois, au cas où des installations et des réseaux de distribution et d'approvisionnement seraient déjà en place, la nouvelle implantation doit harmoniser sa politique de prélèvement et d'approvisionnement en eau avec celle déjà existante. En tout état de cause, toute installation industrielle est soumise à des études préalables d'impact de ses rejets sur l'environnement, conformément à la loi 90.003 du 21 Décembre 1990 visée à l'article 31 ci-dessus. Article 33 : L’exploitant d’une installation classée doit prendre toutes dispositions nécessaires, au moment de la conception et au cours de l’exploitation de l’installation pour limiter la consommation en eau d’une part et pour préserver l’environnement d’autre part, au niveau des différentes étapes de production, conformément aux dispositions du présent Titre II. Des textes réglementaires préciseront en tant que de besoin les modalités d’application du présent article.

SECTION III DE L'UTILISATION HYDROELECTRIQUE DE L'EAU

Article 34 : Toute personne physique ou morale de droit privé peut être associée à la conduite des opérations relatives à l’exploitation des entreprises et à la production hydroélectrique de l’eau.

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Article 35 : Nul ne peut disposer de l’énergie des lacs et des cours d’eau, quel que soit leur classement, sans aucune concession ou une autorisation de l’Etat dont les conditions et les modalités d'octroi sont à déterminer par voie réglementaire. Article 36 : Des dispositions réglementaires définiront les conditions techniques d’aménagement des centrales hydroélectriques, lesquelles feront préalablement l’objet d’étude d’impact conformément à la loi N° 90.003 du 21 Décembre 1990 portant charte de l’environnement. En cas de nécessité sur certains cours d’eau ou section de cours d’eau dont la liste sera fixée par décret, aucune autorisation ou concession ne sera donnée pour des entreprises hydroélectriques nouvelles. Pour les entreprises existantes, régulièrement installées à la date de la promulgation du présent Code, une concession ou une autorisation pourra être accordée sous réserve que la hauteur du barrage ne soit pas modifiée. La procédure d’octroi par le préfet des autorisations comportera une enquête publique et la publication d’un rapport d'étude d’impact environnemental suivant l’importance de l’ouvrage. L’autorisation impose à son titulaire le respect d’un règlement d’eau fixant notamment les débits prélevés et réservés.

CHAPITRE IV DE L'APPROVISIONNEMENT EN EAU POTABLE ET DE L'ASSAI NISSEMENT

COLLECTIF DES EAUX USEES DOMESTIQUES SECTION I

DU SERVICE PUBLIC DE L’EAU POTABLE ET DE L’ASSAINIS SEMENT COLLECTIF DES EAUX USEES DOMESTIQUES

Article 37 : Le service public de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement collectif des eaux usées domestiques, appelé au sens du présent chapitre « service public de l'eau et de l'assainissement », est un service d'approvisionnement en eau potable et d'assainissement collectif des eaux usées domestiques fourni au public, c'est à dire à tout usager, personne physique ou morale de droit public ou privé, avec obligations de service public définies dans des cahiers des charges. Le service universel de l’approvisionnement en eau potable est l’attribut du service public basé sur l’obligation de fourniture à tous les usagers d’une quantité minimum et d’un service minimum d’eau potable. Les principes et l’organisation de ce service universel de l’approvisionnement en eau potable sont fixés par décret. Un système d'approvisionnement en eau potable et d'assainissement collectif des eaux usées domestiques ou système, est l'ensemble des installations et des infrastructures destinées à fournir de l’eau potable et/ou des services d'assainissement collectif des eaux usées domestiques sur une aire géographique donnée : installations de captage, de prélèvement et de traitement assimilées à la production de l’eau; installations de transport ; infrastructures de distribution et de branchement pour l’eau potable; infrastructures de transport tels que les égouts et infrastructures de traitement et d’épuration pour l’assainissement. Article 38 : Toute eau livrée à la consommation humaine doit être potable. Une eau potable est définie comme une eau destinée à la consommation humaine qui, par traitement ou naturellement, répond à des normes organoleptiques, physicochimiques, bactériologiques et biologiques fixées par décret. Article 39 : L'approvisionnement du public en eau potable et l'accès à l'assainissement collectif des eaux usées domestiques sont un service public communal. L’autoproduction ne constitue pas un service public. Cependant, en cas d’absence ou d’insuffisance de fourniture du service public d’approvisionnement en eau potable dans la zone concernée, l’auto-producteur peut opérer une fourniture d’eau potable au public, à la condition d’en obtenir l’autorisation expresse dans le cadre d’une convention signée avec le maître d’ouvrage concerné.

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L’autoproduction est définie comme une activité qui permet à une personne physique ou morale d'effectuer la réalisation et/ou la gestion et la maintenance directe d'un système d'Approvisionnement en Eau Potable, pour la satisfaction de ses propres besoins. Un décret réglementera les conditions d'exercice de l'autoproduction. Article 40 : Les systèmes d'alimentation en eau potable et d'assainissement collectif des eaux usées domestiques font partie du domaine public des communes, à l'exception des systèmes destinés à l'autoproduction.

SECTION II DE LA MAITRISE D’OUVRAGE DU SERVICE PUBLIC DE L’EAU

ET DE L’ASSAINISSEMENT Article 41 : Le maître d'ouvrage est l'autorité publique responsable vis-à-vis des usagers du service public de l'eau et de l'assainissement, sur une aire géographique donnée. Les communes rurales et urbaines sont les maîtres d'ouvrages des systèmes d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement collectif des eaux usées domestiques, situés sur leur territoire respectif. Elles exercent ces attributions par l'intermédiaire du conseil municipal. Toutefois, aussi longtemps que les communes ne satisferont pas aux critères de capacité définis par décret pour l'exercice de tout ou partie des responsabilités incombant aux maîtres d'ouvrage, celles-ci seront exercées par le Ministre chargé de l’Eau Potable jusqu’à leur habilitation. Durant cette période, le Ministre chargé de l’Eau Potable agira comme maître d'ouvrage délégué des communes. A l'issue de cette période, les contrats conclus entre le Ministre chargé de l’Eau Potable et les tiers seront transférés de plein droit aux maîtres d'ouvrage. Par dérogation au paragraphe 2 du présent article, les communautés, et/ou les « Fokontany », peuvent, à leur demande, exercer la maîtrise d'ouvrage déléguée des petits systèmes ruraux d'approvisionnement en eau potable situés sur leur territoire avec l’accord de l’Organisme Régulateur visé à la section IV du présent chapitre et de la commune de rattachement. Article 42 : Nonobstant les dispositions de l'article 39 ci-dessus, et suivant les conditions de l'article 41 précédent, les systèmes d'approvisionnement en eau potable et d'assainissement collectif des eaux usées domestiques restent dans le domaine public de l'Etat. Dès la promulgation du présent code, les fonctions suivantes sont exercées par les communes:

� L’approbation des investissements des systèmes d'approvisionnement en eau potable de leur territoire

� La consultation sur les programmes de développement du service public de l'eau potable et de l'assainissement les concernant.

Les systèmes sont transférés de plein droit au domaine public des communes selon les modalités qui seront fixées par décret. Article 43 : Lorsqu’un système intégré d’approvisionnement en eau et/ou d’assainissement s’étend sur le territoire de plusieurs communes ou qu’il apparaît nécessaire d’élargir le périmètre d’exploitation du système, pour des raisons techniques, économiques ou de qualité du service public, les communes sont libres de s’associer afin d’unifier la maîtrise d’ouvrage. A défaut d’initiative de la part des communes, l’Organisme Régulateur peut proposer la fusion de la maîtrise d’ouvrage sur la base d’un rapport justifiant cette action après avoir consulté les communes ou communautés concernées. Un décret fixera les conditions et les modes d’organisation de ces associations de communes. Article 44 : Les fonctions de maîtrise d’ouvrage sont fixées par décret.

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SECTION III DE L'EXPLOITATION DES SYSTEMES D’APPROVISIONNEMENT EN EAU

POTABLE ET D’ASSAINISSEMENT COLLECTIF DES EAUX USEE S DOMESTIQUES Article 45 : Le gestionnaire de système est l'exploitant, personne physique ou personne morale de droit public ou privé, malgache ou étrangère à qui un maître d'ouvrage confie la réalisation et/ou la gestion et la maintenance directes d'un système. Dans le cas des personnes morales de droit privé agissant en tant que gestionnaire de système, celles-ci doivent obligatoirement être constituées en la forme de société de droit malgache, conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Article 46 : L'exploitation des systèmes peut être déléguée à des gestionnaires, par contrat de gérance, d'affermage, ou de concession, ou être effectuée, à titre exceptionnel, par les maîtres d'ouvrage en régie directe. Ces contrats sont soumis à l'approbation préalable de l’Organisme Régulateur. Un décret fixe les conditions de recours aux différents modes de gestion déléguée et organise les régimes des contrats de gérance, d’affermage et de concession; il définit les conditions et les procédures de négociation et d’appel à la concurrence pour ces trois types de contrats.

SECTION IV DE L’ORGANISME DE REGULATION DU SERVICE PUBLIC

DE L’EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT Article 47 : II est institué un Organisme, établissement public à caractère administratif, chargé de la régulation du Service public de l'eau potable et de l'assainissement dont les attributions, la composition et les modalités de fonctionnement et le mode de financement sont fixés par le présent Code et les décrets pris pour son application. L'Organisme Régulateur est un organe technique, consultatif et exécutif spécialisé dans le secteur de l'approvisionnement en eau potable et de l'assainissement collectif des eaux usées domestiques, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. En tant que de besoin, il peut consulter toutes administrations et organismes concernés, dans l'exécution de sa mission. Article 48 : L’Organisme Régulateur est chargé notamment :

� de surveiller le respect des normes pour la qualité du service ; � de déterminer et mettre en vigueur, conformément aux dispositions tarifaires du présent Code, les

prix de l'eau, les redevances d'assainissement et surveiller leur application correcte ; � de proposer des normes spécifiques adaptées à chaque système, et de les soumettre à la décision de

l'administration ; � de concevoir, d'élaborer et d'actualiser un système d'information sur les installations

d'approvisionnement en eau potable et d'assainissement collectif des eaux usées domestiques. Article 49 : L’Organisme Régulateur est géré et administré par un conseil assisté par un bureau exécutif.4 Article 50 : Le conseil de l’Organisme Régulateur est composé de 7 membres proposés selon des critères de compétences spécifiques. Ils sont nommés par décret pris en Conseil des Ministres. Ainsi :

� une personne compétente en matière d’ingénierie en systèmes d'adduction, de traitement et de distribution d'eau potable est proposée par le Ministre chargé de l’Eau Potable ;

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� une personne compétente en matière de génie sanitaire est proposée par le Ministre chargé de la Santé ;

� une personne compétente dans le domaine juridique et institutionnel est proposée par le Ministre chargé de la Justice ;

� une personne compétente en matière d'économie et de finances est proposée par le Ministre chargé de l'Economie et des Finances ;

� un représentant des usagers du service public de l’eau et de l’assainissement est proposé par le Premier Ministre ;

� un représentant des maîtres d’ouvrages communaux est proposé par le Ministre chargé des Collectivités locales décentralisées ;

� un représentant des gestionnaires de systèmes est proposé par le Ministre chargé de l’Eau Potable. La durée du mandat de membre du conseil est de cinq ans renouvelable. Les nominations se feront de la manière suivante :

� les 4 premiers sont nommés dès la publication du présent Code ; � les 3 autres seront nommés 1 an après.

Sauf en cas de perte de leurs droits civiques, les membres du conseil sont irrévocables pendant la durée de leur mandat. Les fonctions des membres du Conseil sont incompatibles avec toute fonction de membre du Gouvernement ou de membre du Parlement et tout mandat électif. L'accession à de telles fonctions emporte d'office cessation du mandat de membre du conseil. Article 51 : Le Conseil de l’Organisme Régulateur élit parmi ses membres un président pour la durée de son mandat. Article 52 : Le bureau exécutif est dirigé par un secrétaire exécutif. Celui-ci est nommé pour un mandat de cinq ans par le Conseil, sur proposition du président de l’Organisme Régulateur. Article 53 : L'organisation, l'attribution, le mode de fonctionnement et le mode de financement de l’Organisme Régulateur sont précisés par un décret.

SECTION V DU FINANCEMENT ET DES PRINCIPES TARIFAIRES DU SERVI CE PUBLIC

DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT Article 54 : La politique tarifaire et de recouvrement des coûts des services d'eau potable et d'assainissement doit respecter les principes suivants :

� L’accès au service public de l’eau, que ce soit aux points d’eau collectifs ou aux branchements individuels, est payant ;

� pour chaque système d’eau et d’assainissement, les tarifs applicables doivent permettre l'équilibre financier des gestionnaires de systèmes et tendre vers le recouvrement complet des coûts ;

� les coûts d’investissement et d’exploitation, d'une part, et la capacité de paiement ; � des usagers, d'autre part, sont pris en compte dans les principes de tarification de l'eau et de

fixation des redevances pour l'assainissement ; � les produits encaissés par les maîtres d'ouvrages et gestionnaires au titre des services d'eau potable

et d'assainissement sont des recettes affectées à ces seuls services ; � Les systèmes tarifaires doivent comprendre des dispositions permettant l'accès au service universel

de l'eau potable des consommateurs domestiques ayant les plus faibles revenus.

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Article 55 : En raison de la composante sociale du service public de l'eau et de l'assainissement, le total des taxes et surtaxes levées par les collectivités locales sur les facturations de ces services ne peuvent dépasser 10% du montant hors taxe de ces facturations. Article 56 : La collectivité locale maître d'ouvrage tient un compte auxiliaire à son budget tant pour les services d’approvisionnement en eau potable et d’assainissement collectif des eaux usées domestiques dont la gestion est directement assurée par elle que pour les charges et recettes qui la concernent en cas de gestion déléguée. Elle produit des comptes financiers selon les formes définies par l'Organisme Régulateur dans les 6 mois suivant la fin de chaque exercice. Article 57 : Les modalités d'application des dispositions de la présente section seront précisées par voie réglementaire.

TITRE III DE LA SURVEILLANCE ET DE LA POLICE DES EAUX

CONTESTATION-DISPOSITIONS PENALES ET SANCTIONS SECTION I

DE LA SURVEILLANCE DE LA QUALITE DE L'EAU Article 58 : La surveillance de la qualité de l’eau est effectuée systématiquement par l’administration compétente. Tout exploitant est tenu de surveiller en permanence la qualité des eaux au moyen de vérifications régulières qu’il doit mettre à la disposition de l’administration compétente, et, il doit l’informer de toute variation des seuils limites imposés ou de tout incident susceptible d’avoir des conséquences pour la santé publique. Des textes réglementaires préciseront les modalités d’application du présent article. Article 59 : Outre les contrôles directs de la pollution, la pratique dite de l’auto surveillance désigne les mesures réalisées par tout exploitant, ou celles menées sous sa responsabilité, à la demande de l'administration, et dans des conditions qui lui ont été précisées. L’auto surveillance, réalisée sous la responsabilité de l’exploitant, doit être complétée et validée par un contrôle réalisé à l’initiative de l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement. Article 60 : L’auto-surveillance porte, avant tout, sur les émissions de polluants, elle peut également comporter des mesures dans le milieu rural, à proximité de l’installation. Pour atteindre les objectifs qui lui ont été assignés, l’auto-surveillance implique des mesures régulières et aussi fréquentes que possible dont les modalités seront fixées par voie réglementaire, notamment quant aux prélèvements et à la consommation d’eau ainsi qu’aux rejets de toute nature des installations classées pour la protection de l’environnement.

SECTION II DE LA POLICE DES EAUX

Article 61 : La police des eaux s’entend de toute autorité et/ou autre entité investies du pouvoir de préserver la ressource en eau, quant à ses aspects qualitatifs, quantitatifs et économiques, au mieux de l’intérêt général. La compétence de la police des eaux, définie au paragraphe précédent, couvre ainsi la gestion équilibrée de la ressource dans toutes ses composantes et la préservation du fonctionnement des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

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Article 62 : Des décrets pris en conseil des ministres détermineront les principes d'organisation et d'intervention de la police des eaux.

SECTION III DES CONTESTATIONS ET DES CONFLITS D'USAGES

Article 63 : Les litiges concernant les contestations ou autres conflits d’usages en matière de la ressource en eau doivent être soumis à l’arbitrage, avant tout procès. Article 64 : En cas d’échec du recours à l’arbitrage, est compétent dans les litiges où l’Etat est absent, le tribunal civil du lieu de situation de la ressource en eaux objet du litige. Si le litige met en cause l’Etat ou ses démembrements, la juridiction administrative est seule compétente. Article 65 : En cas de contestation entre les propriétaires fonciers auxquels les eaux peuvent être utiles, la juridiction compétente, en statuant, doit concilier l’intérêt de l’agriculture avec le respect dû à la propriété ; et dans tous les cas, les règlements particuliers et locaux doivent être observés.

SECTION IV DES DISPOSITIONS PENALES ET SANCTIONS

Article 66 : Tout pollueur doit supporter les coûts de ses activités polluantes. Article 67 : Sans préjudice de l'application du Code de la Santé Publique relatif aux mesures destinées à prévenir la pollution des eaux potables et à la surveillance des eaux de consommation toute infraction aux articles 12,15,17,21 et 24 du présent Code est punie d'un emprisonnement de 1 an à 3 ans et d'une amende de 2.500.000 Fmg à 250.000.000 Fmg ou de l'une de ces deux peines seulement. Toute infraction aux articles 10, 11, 32 et 33 du présent Code et des textes pris pour son application, notamment l'exécution de travaux sans autorisation ou contraire aux prescriptions de l'autorisation, est punie d'1 mois à 6 mois d'emprisonnement et d'une amende de 250.000 Fmg à 2.500.000 Fmg, ou de l'une de ces deux peines seulement. Quiconque exploite une installation d'eau ou d'hydroélectricité sans l'autorisation requise sera puni d'une peine d'emprisonnement de 2 mois à 1 an et d'une amende de 2.500.000 Fmg à 25.000.000 Fmg ou de l'une de ces deux peines seulement, sans préjudice des éventuelle sanctions administratives relatives à la fermeture de l'installation. Article 68 : Le montant de toutes les sanctions pécuniaires, prononcées en application de l'article ci-dessus sont susceptibles de modifications en fonction de l'importance des dégâts et/ou pollution causés et selon des clauses d'indexation à déterminer par voie réglementaire. En tout état de cause, des décrets détermineront les sanctions administratives à appliquer en cas d'infraction au présent Code.

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TITRE IV DU FINANCEMENT DU SECTEUR DE L'EAU ET DE L'ASSAINIS SEMENT

Article 69 : En vue de participer au financement de la conservation, de la mobilisation et de la protection des ressources en eau, il peut être institué des redevances de prélèvement sur les ressources, de détérioration de la qualité de ces ressources et de modification du régime des eaux. Article 70 : Les redevances sur les ressources en eaux, pour des prélèvements ou des rejets d'eaux ou pour des modifications des régimes des eaux, sont dues sur des bases égales et équitables, pour toute personne physique ou morale, publique ou privée utilisatrice de ces ressources, en fonction des volumes concernés. Article 71 : Le financement des ouvrages de mobilisation ou protection des ressources peut également être assuré par des redevances spécifiques à ces ouvrages. Ces redevances spécifiques sont dues, sur des bases égales et équitables, pour tout usage et pour toute personne physique ou morale, publique ou privée bénéficiaire de ces ouvrages. Chaque fois que possible, la structure de gestion de ces ouvrages doit être une structure d'entreprise commerciale autonome de droit commun. Article 72 : L'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement peut recourir, au profit du secteur de l'eau et de l'assainissement, à des collectes de fonds, de dons et legs de toute nature, par des procédures réglementaires. Article 73 : Il est institué un Fonds National pour les Ressources en Eau qui a pour objectif de répondre aux besoins spécifiques de financement de la conservation, de la mobilisation et de la protection de la qualité des ressources en eau. Ce fonds pourra recevoir les produits des redevances non spécifiques mentionnées au présent titre et participer au financement des ouvrages de protection, mobilisation et protection de la qualité des ressources en eau. Article 74 : Des décrets préciseront les modalités de définition et de recouvrement des redevances mentionnées au présent titre et les modalités de la mise en place et de la gestion du Fonds National pour les Ressources Eau.

TITRE V DE L'ORGANISATION DU SECTEUR DE L'EAU ET DE L'ASSAI NISSEMENT

Article 75 : En vue d'assurer la gestion intégrée des ressources en eaux et le développement rationnel du secteur de l'eau et de l'assainissement, il est créé l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement (ANDEA). Article 76 : L'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement exerce sa mission en étroite collaboration avec les différents départements concernés. Ladite Autorité a notamment pour mission :

� de coordonner, planifier, programmer tous projets d'hydraulique et d'assainissement et en suivre l'exécution ;

� d'élaborer et de programmer les plans directeurs d'aménagement des ressources en eau ; � d'élaborer et de programmer les plans directeurs d'assainissement et de drainage ; � d'établir les priorités d'accès à la ressource en eau et d'élaborer les normes nationales y relatives ; � de faire réaliser, en cas de besoin, des études et des travaux relatifs aux réseaux d'assainissement et

de drainage ;

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� de collecter les données et informations relatives aux ressources en eau ; � de valoriser l'usage des cours d'eau à des fins de production de protéines animales, de transports,

de loisirs et de production d'énergie ; � de rechercher de nouvelles technologies pour réduire le coût d'exploitation de l'eau ; � de faire réaliser des études et des analyses en matière économique et financière à court, moyen et

long terme en vue : 1. de la gestion optimale des ressources financières du secteur de l'eau ; 2. du recouvrement des redevances et taxes ; 3. de l'évaluation économique du rendement des investissements dans le secteur de

l’eau ; � - de percevoir les taxes et redevances liées à l'usage des ressources en eaux ; � - d'assurer la sensibilisation, l'information et la formation dans les secteurs industriel et agricole

dans le cadre de la mise en œuvre de la politique nationale de lutte contre la pollution des eaux ; � - de suivre et d'évaluer l'efficacité des mesures d'assainissement et de prévention des pollutions des

ressources en eaux ; � - d'exécuter les plans d'urgence pour la prévention et la lutte contre les inondations et les

sécheresses. Article 77 : L'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement est placée sous la tutelle technique et administrative du Cabinet du Premier Ministre, et sous la tutelle financière du Ministère chargé de l 'Economie et des Finances. Des décrets pris en Conseil de Gouvernement détermineront les attributions et le fonctionnement de l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement. Article 78 : Conformément aux dispositions des articles 28 et 77 du présent Code, l'Autorité Nationale de l'Eau et de l'Assainissement est l'unique interlocuteur de tous les intervenants en matière de ressource en eau. Les relations de ladite Autorité avec les différentes structures gouvernementales, les Provinces Autonomes et autres Collectivités ainsi que les intervenants extra-étatiques seront précisés dans le cadre de décret.

TITRE VI DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

SECTION I DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Article 79 : Jusqu’à la mise en place des structures et organes administratifs et techniques prévus par le présent code dans le domaine de l’Eau et de l’Assainissement, les structures et organes prévus par les anciennes dispositions légales ou réglementaires continuent d’exister. Article 80 : Pendant une période de 2 ans à compter de la date d'entrée en vigueur du présent Code, la société d'Etat JIRAMA créée par l'Ordonnance n°75-024 du 17 octobre 1975, pourra, légalement poursuivre ses activités sans être titulaire de contrat de concession. La Société d'Etat JIRAMA doit avant l'expiration de ce délai de 2 ans, conclure avec l'Autorité concédante des contrats de concession pour tout ou partie des installations qu'elle exploite à la date de promulgation du présent Code, suite à des demandes spécifiques par la JIRAMA au Ministère chargé de l'Eau Potable. La durée de ces contrats de concession sera de 10 ans.

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Article 81 : Les actuels Comités de Points d'Eau poursuivent leurs activités habituelles jusqu'à l'habilitation en qualité de maîtres d'ouvrages de leurs communes de rattachement respectives, avec lesquelles ils devront passer des contrats de gestion déléguée.

SECTION II DISPOSITIONS FINALES

Article 82 : Des transferts de compétences peuvent être effectués aux Provinces Autonomes par voie réglementaire. Article 83 : Des textes réglementaires préciseront en tant que de besoin les modalités d’application du présent code. Article 84 : Sont abrogées toutes dispositions antérieures contraires aux stipulations du présent Code de l’Eau notamment l’ordonnance n° 74.002 du 4 février 1974 portant orientation de la politique de l’eau et de l’électricité dans son volet eau, l’ordonnance n° 60.173 du 3 Octobre 1960 portant contrôle des eaux souterraines et des textes subséquents, ainsi que, l’article 3 alinéa 4 et l’article 6 de la loi n° 95-035 du 3 octobre 1995 autorisant la création des organismes chargés de l’assainissement urbain et fixant les redevances pour l’assainissement urbain. Jusqu'à la mise en place effective de la nouvelle réglementation de redevance d'assainissement les articles 4 à 12 de la Loi N°95-035 resteront en vigueur; ils seront abrogés dès la parution des nouveaux textes.

Promulguée, le 20 Janvier 1999

xl

ANNEXE IV – Liste des personnes ressources rencontrées

xli

LISTE DES PERSONNES RESSOURCES RENCONTREES

N Nom & Prénom Organisme Fonction Contacts 1 RANDREMA Harimanga

Raymond Ministère de l’Eau Directeur de la Gestion des Ressources en

Eau [email protected]

2 ANDRIAVELOJAONA NIRINA Luciano Elhy de Princy

Ministère de l’Eau Directeur du Système d’Information et de la Communication

[email protected]

3 RAVALOSON Andrianaritsifa Ministère de l’Eau Assistant technique à la Direction de l’Assainissement et de l’Hygiène

[email protected]

4 ANDRIAMAMONGY Mahavonjiniaina

Ministère de l’Eau Responsable de la Gestion des Risques et des Catastrophes

5 RAMAROSAHANINA Nain Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement

Direction de la Réglementation et de la Protection des Ressources en Eau

[email protected]

6 Colonel RAMBOLARISON Charles

Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes

Secrétaire Exécutif Adjoint 034 01 225 99

7 Lt Colonel ANDRIANRIVO Jaona

Cellule de Prévention et Gestion des Urgences

Secrétaire Exécutif Adjoint 032 07 704 01

8 RAZANAMIHARISOA Jane Ministère de l’Environnement Chef de service Adaptation au Changement Climatique

034 05 621 52

9 RAVONINJATOVO Andry Office National de l’Environnement

Chef d’Unité Suivi Plan de Gestion Environnement et Pollutions

[email protected]

10 SOLONIRINA Claudie Office National de l’Environnement

Cadre d’Etudes en Informations Environnementales

[email protected]

11 AMPILAHY Laurent Office National de l’Environnement

Chef d’Unité de Développement des Outils 032 85 981 91

12 RALISAONA Solo SAF FJKM Directeur de la Gestion des Risques et des Catastrophes

13 NOELISON Rivo Catholic Relief Services Directeur de Projet RANOn’ALA Project [email protected]

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ANNEXE V – Illustrations photographiques des risques liés à l’eau à

Madagascar

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INONDATION A TULEAR

Source : ec.europa.eu

SECHERESSE DANS LE SUD

Source : maxisciences.com

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RISQUES SANITAIRES LIES AU MANQUE D’EAU POTABLE

Source : blog.actioncontrelafaim.org

PROBLEMES D’ACCES A L’EAU POTABLE

Source : Sef-francomalgache.jimdo.com

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PROBLEMES D’ACCES A L’EAU POTABLE

Source : FIKRIFAMA

Source : FIKRIFAMA

xlvi

ANNEXE VI – Carte indice chronique cyclone à Madagascar

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Source : S.N.G.R.C.

xlviii

ANNEXE VII – Carte d’exposition de Madagascar au cyclone

xlix

Source : O.N.E. 2008

l

ANNEXE VIII – Carte d’exposition de Madagascar aux inondations

li


lii

ANNEXE IX – Carte indice chronique sécheresse à Madagascar

liii

Source : S.N.G.R.C.

liv

ANNEXE X – Carte dela fréquence des sécheresses à Madagascar

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VERS UNE STRATEGIE POUR L’INTEGRATION EFFECTIVE

DE LA REDUCTION DES RISQUES DE CATASTROPHES

DANS LES POLITIQUES SECTORIELLES DE MADAGASCAR

CAS DE LA POLITIQUE SECTORIELLE DE L’EAU

Auteur : RAMPANANA Tsiambakaina

Adresse : Lot II O 168 Anjanahary – Antananarivo 101

Téléphone : 034 31 395 90

Courriel : [email protected]

RESUME

La concrétisation des risques coïncidant avec la vulnérabilité d’un pays entraine

inévitablement des catastrophes. En promouvant la croissance, le processus de développement

permet en partie de réduire cette vulnérabilité et d’améliorer la résilience. Cependant, cela

s’avère insuffisant pour garantir un développement durable. En effet, il est aujourd’hui admis

la nécessité d’intégrer la R.R.C. dans le cadre global du développement du pays. En d’autres

termes, il est impératif pour les gouvernants et tous les acteurs concernés par le

développement d’envisager et d’aborder les risques de catastrophes dans les documents

stratégiques de réduction de la pauvreté et les politiques sectorielles. Toutefois, pour être

effective, cette intégration doit prendre en considération plusieurs points essentiels tels que la

mise en place de cadres favorables. De ce fait, il est important d’élaborer et de mettre en

œuvre une Stratégie appropriée pour assurer l’intégration effective de la R.R.C. dans les

politiques sectorielles du pays. Dans cette optique, en étudiant le cas de la Politique sectorielle

de l’Eau à Madagascar, le présent mémoire a permis d’identifier quatre principales actions

incontournables à réaliser et fournit des éléments pertinents qui doivent constituer cette

Stratégie d’intégration.

Mots-clés : Réduction des Risques de Catastrophes (R.R.C.) – Intégration R.R.C. – Intégration R.R.C. dans Politique sectorielle – Stratégie d’intégration R.R.C. dans Politique Sectorielle.

Documents

Vers une stratégie pour l’intégration effective de la