gisti, les notes pratiques
Régularisation : la circulaire « Valls » du 28 novembre 2012Analyse et mode d’emploi
groupe d’information et de soutien des immigré·e·s
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Régularisation : la circulaire « Valls » du 28 novembre 2012
Analyse et mode d’emploi
Sommaire
Avant-propos 3
1. L’accueil en préfecture et la réception des dossiers 4L’accueil en préfecture et la réception des dossiers – Tableau récapitulatif 5
2. L’admission exceptionnelle au séjour au titre de la « vie privée et familiale » 13I. Les motifs de régularisation par la carte « vie privée et familiale » 13
A. Les parents d’enfants scolarisés 13B. Les conjoints d’étrangers en situation régulière 13C. Motifs exceptionnels ou considérations humanitaires 13
II. Les limites de la circulaire : des précautions à prendre 13
L’admission exceptionnelle au séjour au titre de la « vie privée et familiale » – Tableau récapitulatif 14
3. Jeunes majeurs et futurs jeunes majeurs 17Jeunes majeurs – Tableau récapitulatif 18
4. Le régime de l’admission exceptionnelle au séjour par le travail 22I. Dans quel contexte intervient cette nouvelle circulaire ? 22
II. Une régularisation par le travail : pour qui ? 22A. Les Algériens 22B. Les Tunisiens 22C. Les Marocains 22D. Les ressortissants d’un État ayant signé avec la France un accord « de gestion concertée des flux migratoires » 23
III. Examen préalable de la délivrance d’une carte « vie privée et familiale » 23
L’admission exceptionnelle au séjour par le travail – Tableau récapitulatif 24
Notes 29
Annexe 1 : Remarques concernant l’articulation entre la circulaire du 28 novembre 2012 et celles des 11 février et 11 mars 2012 31
A. Étrangères ou étrangers sous le coup d’une OQTF 31B. Salarié·e·s souhaitant bénéficier d’une régularisation « par le travail » 31C. Victimes de la traite 31
Annexe 2 : Comment justifier de l’ancienneté de résidence en France 32
Où trouver les textes juridiques ?Ces textes sont facilement accessibles sur une page du site du Gisti, à l’adresse
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Avant-propos page 3
Avant-propos
La circulaire du 28 novembre 2012, signée du ministre de l’intérieur, Manuel Valls, comme d’autres du même type, offre une image simplifiée de régularisation. À sa lecture, on peut légitimement croire qu’il suffit d’en remplir les conditions pour se voir délivrer un titre de séjour.
Il faut toutefois mesurer la portée d’une simple circulaire et la distinguer de la loi.
Le Ceseda (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) fixe les conditions légales d’obtention de titres de séjour. Ces critères s’imposent aux administrations et leur non-respect peut faire l’objet d’une action devant le tribunal administratif.
L’État et ses administrations peuvent accorder, au cas par cas, des titres de séjour sur des critères plus favorables que les critères légaux. La circulaire s’inscrit dans ce cadre en recommandant aux pré-fectures de suivre une liste de critères sur certains points plus favorables que ceux fixés par la loi et par la jurisprudence (c’est-à-dire l’interprétation de la loi par les juridictions).
Cependant, en cas de refus de délivrance du titre de séjour demandé, on ne pourra pas invo-quer les critères proposés par la circulaire dans un recours devant les juridictions ; les critères légaux sont les seuls permettant d’obtenir l’annulation d’un refus d’admission au séjour ou d’une obligation de quitter le territoire.
Il est dès lors important, même quand on rem-plit les critères prévus par la circulaire, de connaître ceux prévus par la loi et par la jurisprudence.
Aucune limite de temps n’est prévue par la circulaire et dès lors il ne sert à rien de se hâter de déposer une demande de titre de séjour. Mieux vaut prendre le temps de faire en sorte de se rap-procher des conditions prévues par la loi et par la jurisprudence.
Remarque : Deux autres circulaires, portant sur la lutte « contre le travail illégal », pour l’une et « contre l’immigration irrégulière », pour l’autre, ont été adressées aux préfets par le ministre de l’in-térieur Manuel Valls respectivement le 11 février et le 11 mars 2013. Par leurs objets même, ces nouvelles circulaires sont de nature à modifier la donne dans les procédures de régularisation prévues par la circulaire de la fin novembre 2012.
La circulaire de mars 2013 rappelle aux préfets qu’ils doivent veiller au départ effectif du territoire français des personnes étrangères qui ne correspondent pas aux critères de régularisation existants et/ou aux critères figurant dans la circulaire du 28 novembre 2012, ainsi que des personnes déboutées de leur demande d’asile.
La circulaire de février 2013, dont c’est l’objet prin-cipal, comme celle de mars 2013, recommandent aux préfets d’intensifier la lutte contre l’emploi des étrangers sans titre ; de quoi faire éventuellement hésiter des employeurs à soutenir les démarches de régularisation de leurs employé·e·s.
Ces circulaires ayant été publiées alors que la pré-sente note était en cours de mise en page, nous renvoyons en annexe les commentaires sur ce qu’elles modifient.
Dans les tableaux de cette note, nous pré-sentons les différentes conditions posées dans la circulaire pour être régularisé·e, en indiquant les points sur lesquels la circulaire ne fait que rappeler aux préfets le droit en vigueur et leur recommander de tenir compte de la jurispru-dence, et les points sur lesquels elle va au-delà, qui peuvent permettre une régularisation mais aussi conduire à un refus que la justice admi-nistrative, si elle est saisie, risque de confirmer.
NB : Les notes sont renvoyées en fin de document.
page 4 Gisti – Régularisation : la circulaire Valls du 28 novembre 2012
1. L’accueil en préfecture et la réception des dossiers
La circulaire « Valls » intervient dans un contexte de dysfonctionnement dans le traitement des dossiers de demande de titres de séjour. Dans la présentation des objectifs de sa circulaire, le mi-nistre de l’intérieur a ainsi indiqué vouloir « définir des critères objectifs et transparents » pour l’admis-
sion au séjour et « limiter les disparités » constatées dans le traitement des dossiers d’un département à l’autre. Qu’en est-il concrètement ?
La grille ci-dessous explique ce qui est nouveau et fournit conseils et mises en garde.
Analyse et mode d’emploi – Gisti page 5
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page 6 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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page 8 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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page 10 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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Analyse et mode d’emploi – Gisti page 11
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Analyse et mode d’emploi – Gisti page 13
2. L’admission exceptionnelle au séjour au titre
de la « vie privée et familiale »I. Les motifs de régularisation par la carte « vie privée et familiale »
La circulaire prévoit plusieurs motifs de de-mande d’une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » (VPF).
A. Les parents d’enfants scolarisésLe fait d’avoir des enfants scolarisés en France
n’ouvre pas droit, en soi, à un titre de séjour. En 2006, une circulaire « Sarkozy » avait ouvert la régularisation aux parents présents depuis deux ans avec un enfant scolarisé depuis un an. Seules 6 000 à 7 000 personnes avaient vu leur situation régularisée sur 33 000 dossiers déposés. Le candidat Hollande en avait fait un critère de régularisation des sans-papiers. La circulaire « Valls » ouvre la possibilité d’être régularisés aux parents d’enfants scolarisés, même en maternelle, mais en posant plusieurs conditions.
B. Les conjoints d’étrangers en situation régulière
Les personnes en situation irrégulière qui épousent des étrangers ou étrangères en situation régulière et demandent, pour ce motif, un titre de séjour se voient en général renvoyées au dispositif du regroupement familial. Des circulaires succes-sives (en 1998, 2003 et 2011) avaient introduit des critères pour faciliter la régularisation des intéressé·e·s. La circulaire « Valls » ne se différencie pas de ces précédentes circulaires.
C. Motifs exceptionnels ou considérations humanitaires
Les préfets ont toujours la latitude d’accorder un titre de séjour pour des motifs exceptionnels qu’un étranger ou une étrangère fait valoir ou pour des considérations humanitaires : situation familiale particulière, problème grave de santé, ancienneté de séjour en France… Cette possibilité est inscrite dans la loi (Ceseda, art. L. 313-14). La circulaire ne fait que rappeler cet article et d’autres points de la réglementation existante (Ceseda, art. L. 313-12, L. 316-3, L. 431-2 et circulaire du 5 février 2009).
La circulaire du 28 novembre 2012 n’apporte que peu d’avancées en ce qui concerne le séjour des étranger·e·s au titre de la vie privée et familiale. Elle permet toutefois aux parents en situation irrégulière d’enfants scolarisés, même en maternelle, de tenter leur chance.
II. Les limites de la circulaire : des précautions à prendre
La circulaire évoque deux types de fondement des demandes de régularisation à travers les notions d’« admission exceptionnelle au séjour » et de « vie privée et familiale ». Ces notions figurent dans le Ceseda (art. L. 313-14 pour l’admission exception-nelle au séjour et art. L. 313-11-7° pour la vie privée et familiale). En cas de procédure contentieuse pour refus de délivrance du titre de séjour demandé, les juges vont exercer un contrôle différent selon qu’il s’agit de l’un ou de l’autre motif de demande.
S’agissant de l’article L. 313-14 du Ceseda, le juge est censé vérifier que la préfecture n’a pas commis une erreur (en se trompant sur un fait, en ne tenant pas compte d’un élément du dossier…). Il pourra annuler une décision de refus par exemple au motif d’une erreur manifeste d’appréciation(1).
Pour l’article L. 313-11-7° du Ceseda, le Conseil d’État exerce depuis 1991 ce qui s’appelle un contrôle de proportionnalité(2), et le juge est censé dire si les motifs de refus de délivrance d’un titre de séjour sont ou non excessifs par rapport à l’atteinte portée à la vie familiale de l’étranger.
(1) Il s’agit d’une erreur particulièrement grossière de la part de l’administration.(2) Il s’agit d’un contrôle plus approfondi qui fait la « balance » entre les différents intérêts en présence : les intérêts publics (l’ordre public par exemple) et les droits fondamentaux (en l’espèce, le droit de mener une vie privée et familiale normale). Ce contrôle est opéré en matière de police administrative depuis 1933 et le fameux arrêt Benjamin du Conseil d’État.
Mieux vaut déposer sa demande en écrivant qu’elle est faite à la fois au regard de la circulaire du 28 novembre 2012 et sur la base des deux articles L. 313-14 et L. 313-11-7° du Ceseda.
page 14 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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page 16 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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Analyse et mode d’emploi – Gisti page 17
3. Jeunes majeurs et futurs jeunes majeurs
Plus l’arrivée en France d’un·e mineur·e est tardive, plus il ou elle rencontrera de difficultés pour obtenir un titre de séjour à sa majorité. Et ce, qu’il ou elle soit arrivé·e en France seul·e ou pour rejoindre ses parents, ou qu’il ou elle ait ou non été
pris·e en charge par les services de l’Aide sociale à l’enfance (ASE).
Pour ces jeunes, la circulaire « Valls » n’offre que quelques assouplissements à la marge par rap-port à la réglementation existante.
page 18 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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page 20 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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page 22 Gisti – Régularisation : la circulaire Valls du 28 novembre 2012
4. Le régime de l’admission exceptionnelle au séjour
par le travailI. Dans quel contexte intervient cette nouvelle circulaire ?
La loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile a consa-cré le travail comme un nouveau mode d’admission exceptionnelle au séjour pour les étrangers en situa-tion irrégulière en France (Ceseda, art. L. 313-14). Il s’agissait de permettre la régularisation de sans-papiers travaillant dans des secteurs et emplois qui connaissent des difficultés de recrutement.
Des critères d’application de ce dispositif ont été fixés par plusieurs circulaires successives, cer-taines issues d’un important mouvement de sans-papiers (grèves de travailleurs et travailleuses sans papiers de 2006-2010). Les pratiques des préfec-tures, cependant, très variables d’un département à l’autre, n’ont cessé de se durcir au fil du temps.
La circulaire du 28 novembre 2012 abroge les précédents textes d’application et redéfinit les contours de l’admission exceptionnelle au séjour, dont la plus attendue, l’admission par le travail.
II. Une régularisation par le travail : pour qui ?
L’admission exceptionnelle au séjour a vocation à s’appliquer aux ressortissants des pays tiers, hors Union européenne, Espace économique européen et Suisse.
Restent les cas des pays régis par une convention bilatérale, c’est-à-dire entre la France et un autre État. Pour rappel, les conventions bilatérales pri-ment toujours sur la législation interne.
A. Les AlgériensLes Algériens sont soumis aux dispositions de
l’accord franco-algérien, et ne peuvent demander le bénéfice de l’admission exceptionnelle au séjour telle que prévue par l’article L. 313-14 du Ceseda.
Cependant, la circulaire du 28 novembre 2012 dispose que « nonobstant le fait que les ressortissants
algériens ne peuvent se prévaloir des dispositions du Ceseda fixant les conditions d’admission excep-tionnelle au séjour et qu’ils ne rempliraient pas l’en-semble des conditions auxquelles est subordonnée la délivrance de plein droit d’un titre de séjour au regard des stipulations de l’accord franco-algérien, [le préfet peut] en application de [son] pouvoir général d’ap-préciation, décider d’admettre exceptionnellement au séjour ces ressortissants en s’inspirant des critères de la présente circulaire ».
Autrement dit, le préfet peut, en vertu de son pouvoir général d’appréciation, retenir les critères de régularisation de la circulaire pour délivrer un titre de séjour à un ressortissant algérien. Ce pou-voir discrétionnaire du préfet avait déjà été admis dans un avis du Conseil d’État du 22 mars 2010 (n° 333679, Saou : JurisData n° 2012-002451).
B. Les TunisiensLes ressortissants tunisiens sont régis par
l’accord franco-tunisien du 17 mars 1988. Ils ne peuvent bénéficier que de l’admission exception-nelle au séjour à titre humanitaire (CE, 23 oct. 2009, n° 314397, Gisti). Cependant, à l’instar des Algériens, la circulaire prévoit que le préfet peut, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, appliquer les dispositions relatives au travail aux Tunisiens.
C. Les MarocainsLes ressortissants marocains sont régis par l’ac-
cord franco-marocain du 9 octobre 1987. Certaines décisions de justice ont rappelé qu’ils sont exclus des dispositions de l’admission exceptionnelle au séjour par le travail (CAA Versailles, 1re ch., 19 juin 2012, n°11VEO1898, Er Rajy ; CAA Versailles. 6e ch., 7 juin 2012). La circulaire est muette à leur sujet. La jurisprudence n’étant pas fixée (le Conseil d’État n’a pas tranché la question), on peut penser que le préfet pourra faire usage de son pouvoir d’appréciation pour appliquer les critères de la circulaire aux ressortissants marocains.
Analyse et mode d’emploi – Gisti page 23
D. Les ressortissants d’un État ayant signé avec la France un accord « de gestion concertée des flux migratoires »
Depuis 2007, la France s’est engagée dans un processus de signature d’accords avec divers États concernant la « gestion » des migrations en pro-venance de ces États. Pour la délivrance de cartes « salarié », une liste de métiers, différente selon les pays, est fixée en annexe de chacun de ces accords.
A priori, les accords portent sur ce qu’on appelle « l’introduction » de nouveaux travailleurs, et non pas sur la régularisation de ceux déjà présents sur le sol français. Mais il y a lieu de penser que le fait qu’un accord ait été signé ne les prive pas du béné-fice de l’admission exceptionnelle au séjour par le travail, ce qui avait été précisé dans les précédentes circulaires d’application de l’article L. 313-14 et bien que la circulaire « Valls » n’en parle pas.
Les États concernés :- Gabon (5 juillet 2007)- Congo-Brazzaville (25 octobre 2007)- Bénin (28 novembre 2007)- Sénégal (25 février 2008)- Île Maurice (23 septembre 2008)- Cap Vert (24 novembre 2008)- Burkina Faso (10 janvier 2009)
III. Examen préalable de la délivrance d’une carte « vie privée et familiale »
Le préfet est invité à vérifier au préalable s’il peut être délivré à l’étranger un titre de séjour mention « vie privée et familiale » (CE, avis, 28 nov. 2007, n° 307036, Zhu). C’est à défaut que devrait être alors instruite la demande de titre de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire ».
page 24 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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221-
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n.
Analyse et mode d’emploi – Gisti page 25
- le
cas
éch
éant
, le
res
pect
par
l’e
mpl
oyeu
r, l’u
tilis
ateu
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ntre
pris
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t.
page 26 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
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l et
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ns é
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et
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de) ;
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ans.
Idem
.
Analyse et mode d’emploi – Gisti page 27
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nger
s n’
ayan
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ail
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moi
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par
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des
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uvre
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avai
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ce d
e la
mai
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re é
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gère
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ans.
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beso
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tions
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men
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pend
du
bon
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oir
des
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ets.
page 28 Gisti – La circulaire Valls du 28 novembre 2012
Trav
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urs
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La
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xclu
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pr
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trat
sai
sonn
ier.
Analyse et mode d’emploi – Gisti page 29
1 Cf. tableau récapitulatif des diverses taxes à payer à l’Ofii sur le site du Gisti, à la page de la circulaire du 31 décembre 2012, www.gisti.org à la rubrique/Droit/Textes/Séjour/Circulaires ou www.gisti.org/spip.php?article29912 La cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré qu’une attestation d’identité établie en janvier 2003 par la Côte d'Ivoire mentionnant les nom, prénom, date et lieu de naissance ainsi que l’identité des parents de l’étranger, est suffisante pour justifier de son état civil. La préfecture ne pouvait ainsi pas refuser d’enregistrer la demande de titre de séjour ni de délivrer un récépissé valant autori-sation de séjour au motif que le dossier était incomplet (CAA Bordeaux, 5 févr. 2009, n° 07BX02348, Kebe). De même, voir CAA Lyon, 30 juin 2010, n° 10LY00753 et 28 septembre 2010, n°10LY00754.3 CE, réf. susp. 30 nov. 2011, n° 351584.4 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, ar-ticle 20. Jurisprudence : le préfet commet une erreur de droit s’il rejette une demande de titre de séjour au motif qu’elle ne relève pas de sa compétence territoriale (CAA Douai, 2e ch., 24 mars 2009, n° 08DA00873, Abaza et CAA Douai, 1re ch., 25 nov 2010, n° 10DA00541, Préfet du Nord c/Meddah)5 Saisie d’une demande de titre de séjour, l’administra-tion ne peut refuser de délivrer un récépissé qui vaut autorisation provisoire de séjour (TA Paris, 3 mars 1997, n° 9206940/4 Charif). À défaut, elle ne peut pas le considérer comme en situation irrégulière au motif qu’il est dépourvu d’un tel document (CE, 1er février 1995, n° 154329, Dahmani).6 Le récépissé attestant de la demande de titre de séjour indique la date de réception de cette demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée rejetée ainsi que les délais et les voies de recours (décret n° 2001-492, 6 juin 2001 : JO, 10 juin).7 Exemples : CAA Paris, 27 janv. 2009, n°08PA01855, Chenggang X, arrivé en 1998 en France, le requérant y réside depuis avec son épouse et ses deux enfants scolarisés dont l’un est né sur le territoire, un enfant à naître ; CAA Versailles, 26 nov. 2009, n° 09VE00967, Préfet de l’Essonne, séjour de dix ans en France, activité professionnelle, présence sur le territoire de deux frères et d’enfants scolarisés dont l’un est né en France, bonne intégration ; voir aussi CE, 17 févr. 2010, n° 317959, min. Immigration : JurisData n° 2010-001086, requérante entrée en France en juin 1999, vivant maritalement de-puis plus de huit ans avec un compatriote en situation régulière avec lequel elle a eu un enfant, absence de liens familiaux avec son pays, les Philippines, qu’elle a quitté depuis huit ans ; CE, 21 janv. 2011, n° 322127, Olga A., séjour de douze ans en France avec une fille âgée de dix
ans ayant suivi sa scolarité en France et y séjournant régulièrement, un fils naturalisé, liens avérés avec ses enfants, intégration à la société française, en dépit d’at-taches familiales dans son pays d’origine, « l’essentiel de sa vie familiale se situe en France où elle réside depuis de nombreuses années ».8 Exemples. Décision rejetant l’applicabilité de l’art. L. 313-11-7° : concernant une Haïtienne mariée avec un compatriote titulaire d’une carte de résident avec lequel elle a eu deux enfants, la cour admet la légalité du refus de séjour au motif que l’intéressée était susceptible de bénéficier du regroupement familial (CAA Bordeaux, 5e ch., 5 nov. 2007, n°06BX00858, Ateus) ; au contraire dans une autre hypothèse, la demande de regroupement familial dérogatoire sur place présentée par le requérant algérien ayant été rejetée, les juges relèvent que l’étranger est marié depuis 2004 et a un enfant – associé et gérant d’une société, il dispose de conditions matérielles d’exis-tence suffisantes, un retour en Algérie de son épouse pour demander le regroupement familial aurait pour effet de séparer pour une durée indéterminée une cellule familiale stable faisant preuve d’une bonne insertion (CAA Ver-sailles, 1re ch., 26 mars 2009, n° 07VE02663, Lankadmi).9 CE, 21 janv. 2011, n° 322127, Olga A. (voir note 8).10 La concubine du ressortissant algérien, qui réside régu-lièrement en France, a été reconnue comme handicapée à 80 %. Son état de santé requiert une assistance quoti-dienne (CAA Paris, 6e ch., 7 déc. 2009, n° 08PA04801, Guidoum).11 « La traite des êtres humains est le fait, en échange d’une rémunération ou de tout autre avantage ou d’une promesse de rémunération ou d’avantage, de recruter une personne, de la transporter, de la transférer, de l’héberger ou de l’accueillir, pour la mettre à sa disposition ou à la disposition d’un tiers, même non identifié, afin soit de permettre la commission contre cette personne des infrac-tions de proxénétisme, d’agression ou d’atteintes sexuelles, d’exploitation de la mendicité, de conditions de travail ou d’hébergement contraires à sa dignité, soit de contraindre cette personne à commettre tout crime ou délit. »12 CE, 30 juin 2000, n° 199336, Gisti.13 La Commission européenne des droits de l’Homme a défini le droit à la vie privée comme le « droit d’établir et d’entretenir des relations avec d’autres êtres humains, notamment dans le domaine affectif, pour le dévelop-pement et l’épanouissement de sa propre personnalité » (Commission EDH, 8 déc.1981, X. c/République fédérale d’Allemagne).La Cour européenne des droits de l’Homme considère que la protection de la vie privée au titre de l’article 8 de la Convention « englobe le droit pour l’individu de nouer et de développer des relations avec ses semblables,
Notes
page 30 Gisti – Régularisation : la circulaire Valls du 28 novembre 2012
y compris dans le domaine professionnel et commercial » (CEDH, 7 août 1996, aff. 21794/93, C. c/Belgique).14 Jurisprudence constante du Conseil d’État : le fait d’avoir conservé des liens familiaux dans le pays d’origine joue au détriment du requérant.15 Les tribunaux administratifs ont statué dans ce sens dans plusieurs affaires concernant des jeunes sous le coup d’une mesure d’éloignement. Dans la jurisprudence, suivre une formation professionnelle ou scolaire est important : « grande volonté d’intégration et beaucoup de sérieux », « réelle volonté d’insertion dans la société […] faisant preuve d’une constance dans son projet pro-fessionnel », etc.16 Le contrat de travail en cours se poursuivra pendant la durée de l’instruction de la demande.17 Les bulletins de salaire et les « chèques emploi-ser-vice » constituent une preuve certaine d’activité salariée dès lors qu’ils attestent d’une activité au moins égale à un mi-temps mensuel. La circulaire rappelle que l’em-ployeur peut à tout moment établir les bulletins de salaire (voir colonne conseils pratiques).
Si le demandeur à la régularisation est dans l’impossibilité de produire tous les bulletins de salaire, la préfecture accepte en complément d’autres modes de preuve de l’activité salariée (virements bancaires, le cas échéant cor-roborés par une attestation de l’employeur, par exemple).18 La circulaire reprend ici une jurisprudence de la CAA de Versailles du 29 décembre 2011. Toutefois, pour les emplois exigeant une faible qualifica-tion, la circulaire invite les préfets à apprécier le critère d’adéquation avec discernement.19 La circulaire reprend le 5° de l’article R. 5221-20 du code du travail et une jurisprudence de la CAA de Versailles du 27 mars 2012 qui a validé un refus d’auto-risation de travail car le salaire proposé était inférieur au minimum garanti par la convention collective applicable.20 Liste des métiers à prendre en compte à la suite de l’annulation par le Conseil d’État de l’arrêté du 11 août 2011 (CE, 26 décembre 2012, n° 353288), l’arrêté du 18 janvier 2008 est de nouveau applicable.21 CE, 25 mai 2010, n° 320116, M.A.
Analyse et mode d’emploi – Annexe 1 page 31
A. Étrangères ou étrangers sous le coup d’une OQTF
La circulaire du 28 no-vembre 2012 prévoit la possi-bilité de réexamen d’une de-mande de titre de séjour d’une personne à qui a été opposé un refus, et même d’une personne à qui a été notifiée une mesure d’éloignement. Or la circulaire du 11 mars 2013 insiste sur la nécessité « d’assurer l’effectivité des éloignements » des personnes sans papiers.
Certes, la circulaire sur la lutte contre l’immigration irrégu-lière rappelle bien qu'« il ne sau-rait y avoir d’interpellation dans [les] locaux [des préfectures] ou à leur sortie de l’étranger effec-tuant des démarches concernant son droit au séjour », ce qui serait en effet une interpellation déloyale. Cependant, déposer un dossier de demande de titre suppose de laisser son nom, son adresse, celle d’un employeur… ce qui ouvre la possibilité pour l’administration de « mettre la main » sur la personne concer-née. Ceci confirme l’impor-tance de bien s’assurer, avant d’entreprendre une démarche
de demande de régularisation, qu’on a des chances raisonnables d’obtenir un titre de séjour.
B. Salarié·e·s souhaitant bénéficier d’une régularisation « par le travail »
Rien dans la circulaire du 11 mars 2013 ne vient modifier de façon explicite les consignes données aux préfets quant à l’instruction des dossiers de demande d’admission exception-nelle au séjour sur la base d’une activité salariée. La circulaire de février rappelle même qu’il s’agit là d’un droit protecteur des étrangers employés sans titre.
En revanche, les deux cir-culaires de février et mars 2013 rappellent l’importance de la lutte contre l’emploi illégal et de la mise en œuvre du plan de lutte contre le travail illégal 2013-2015. Ce rappel est de nature à rendre les préfets plus détermi-nés à agir contre les employeurs de personnes sans papiers ou sans autorisation de travail, et ces actions peuvent dissuader un employeur de s’engager dans une procédure de régularisation
en faveur d’un·e de ses salarié·e·s. La circulaire du 11 février rap-pelle la liste des sanctions qui peuvent être prononcées contre un employeur d’étranger sans titre : sanctions administratives et sanctions pénales.
Jusqu’à présent, on a pu observer que les employeurs qui soutenaient la démarche de régularisation d’un·e ou d’un salarié·e sans papier n’étaient pas poursuivis. On peut sans doute continuer de rassurer les em-ployeurs sur ce point, mais rien ne garantit que cela continuera à être la règle…
C. Victimes de la traiteLa circulaire du 11 mars
2013 rappelle aux préfets qu’il s’agit de protéger les victimes « qui coopèrent avec les autorités administratives et judiciaires ». Ce rappel d’une conditionna-lité de l’attribution d’un titre de séjour – maintes fois dénoncée par les associations de soutien aux personnes prostituées – rend bien difficile et incertaine une démarche de régularisation des victimes de la traite que la circulaire du 28 novembre 2012 paraissait vouloir ouvrir.
Annexe 1Remarques concernant l’articulation entre la circulaire du 28 novembre 2012 et celles des 11 février et 11 mars 2013
page 32 Annexe 2 – Régularisation : la circulaire Valls du 28 novembre 2012
Les textes en matière de droit des étrangers évoquent, le plus souvent à propos de critères d’admission au séjour, « la durée et la stabilité » de la résidence en France. Il s’agit donc d’apporter des preuves de présence sur le territoire durant X années et des preuves de la continuité de cette présence en France.
Les preuves à apporter concernent la « résidence habi-tuelle » : on peut très bien avoir sa résidence habituelle en France et s’absenter quelque temps du territoire national – pour un évé-nement familial, des démarches administratives, le temps d’un congé, etc.
La circulaire du 28 novembre 2012 énonce que « les pièces du demandeur doivent constituer un
faisceau d’indices assez fiable et probant pour emporter [l’]intime conviction quant à la réalité de l’ancienneté de la résidence habi-tuelle en France ». Elle s’appuie sur la jurisprudence pour établir un classement des pièces four-nies selon leur nature :
- « preuves certaines » : do-cuments émanant d’une admi-nistration publique (préfecture, service social et sanitaire, éta-blissement scolaire, juridic-tion, attestation d’inscription à l’aide médicale d’État, document Urssaf ou Assedic, avis d’impo-sition sauf s’il n’indique aucun revenu perçu en France, factures de consultations hospitalières) ;
- à « valeur probante réelle » : documents remis par une institu-tion privée (bulletins de salaire,
relevé bancaire présentant des mouvements, certificat médical de médecine de ville…) ;
- à « valeur probante limi-tée » : documents personnels (enveloppe avec adresse libel-lée au nom du demandeur du titre de séjour, attestation d’un proche…).
Deux pièces par an sont a priori nécessaires, mais si pour une année on ne dispose que de documents « à valeur probante réelle » ou « limitée », mieux vaut en fournir davantage : la circulaire recommande aux pré-fets d’examiner si « des preuves de valeur moindre mais en grand nombre et de nature différente peuvent attester d’une présence réelle » sur le territoire.
Annexe 2Comment justifier de l’ancienneté de résidence en France ?
Maquette couverture : Atelier Malte Martin PAO : Hélène Spoladore
Achevé d’imprimé en avril 2013 par Expressions II – 75020 Paris
ISBN : 979-10-91800-04-4
Qu’est-ce que le Gisti ?Défendre les droits des étrangères et des étrangersLe Gisti est né en 1972 de la rencontre entre des intervenant·e·s des secteurs sociaux, des militant·e·s en contact régulier avec des populations étrangères et des juristes. Cette approche, à la fois concrète et juri-dique, fait la principale originalité de l’association.
Le Gisti s’efforce de répondre, sur le terrain du droit, aux besoins des immigré·e·s et des associations qui les soutiennent. Ce mode d’intervention est d’autant plus nécessaire que la réglementation relative aux étranger·e·s est trop souvent méconnue, y compris des administrations chargées de l’appliquer.
Défendre l’État de droitDéfendre les libertés des étrangères et des étrangers, c’est défendre l’État de droit.
Le Gisti publie et analyse un grand nombre de textes, en particulier ceux qui ne sont pas rendus publics par l’administration.
Il met gratuitement en ligne sur son site (www.gisti.org) le maximum d’informations sur les droits des étrangers ainsi que certaines de ses publications.
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Il appuie de nombreux recours individuels devant les tribunaux, y compris devant la Cour européenne des droits de l’Homme. Il prend aussi l’initiative de déférer circulaires et décrets illégaux à la censure du Conseil d’État ou de saisir la Halde en cas de pratiques discriminatoires.
L’ensemble de ces interventions s’appuie sur l’existence d’un service de consultations juridiques où des personnes compétentes conseillent et assistent les étrangers et les étrangères qui rencontrent des difficul-tés pour faire valoir leurs droits.
Participer au débat d’idées et aux luttes de terrainMais le droit n’est qu’un moyen d’action parmi d’autres : l’analyse des textes, la formation, la diffusion de l’information, la défense de cas individuels, les actions en justice n’ont de sens que si elles s’inscrivent dans une réflexion et une action globales.
Le Gisti entend participer au débat d’idées, voire le susciter, à travers la presse, des colloques et des sémi-naires, des réunions publiques. Il s’investit également dans des actions collectives défensives, mais aussi offensives visant à l’abrogation de toutes les discriminations qui frappent les étrangers. Il agit dans ce do-maine en relation avec des associations de migrant·e·s et d’autres associations de soutien aux immigré·e·s, avec des associations de défense des droits de l’Homme et avec des organisations syndicales et familiales, tant au niveau national qu’européen.
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Avec l’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement, une fois de plus, nombre d’étrangers et d’étrangères ont espéré que leur situation administrative, source de précarité et de peur, allait s’améliorer. La circulaire du 28 novembre 2012, présentée comme une circulaire « de régularisation », était donc très attendue.
Il est toujours difficile de savoir quelle conduite adopter ou quel conseil donner face à une circulaire qui par nature ne confère pas de droits aux personnes concernées mais donne seulement des consignes – au demeurant souvent floues — à l’administration. Dans quels cas vaut-il la peine de tenter sa chance, dans quels cas est-il au contraire préférable de ne pas déposer de demande de régularisation qui risquerait d’aboutir non seulement à un refus mais éventuellement à une mesure d’éloignement ?
Les choses sont rendues plus incertaines encore du fait de la publication de deux autres circulaires ayant pour objet la lutte « contre le travail illégal » (11 février 2013) et la lutte « contre l’immigration irrégulière » (11 mars 2013).
Présentée sous forme de tableau, cette Note pratique examine tour à tour chacune des situations envisagées dans la circulaire, et compare ce que dit la circulaire avec ce que la loi prévoit et ce que la jurisprudence a fixé. Elle a pour but d’aider chacune et chacun à mesurer les points forts et les points faibles d’une éventuelle demande de régularisation dans une procédure qui s’apparente largement à un jeu de hasard.
ISBN 979-10-91800-04-4
9 791091 800044
Cette publication a été réalisée avec le soutien de la région Ile de France.