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Aménagement numérique des territoires :les collectivités territoriales face auxzones blanches. Les apports du contratde partenariat pour les réseaux d'initiativepublique.

Soutenu le 01/09/11Mémoire de séminaire

Services publics et sphère privée : les nouveaux partenariatsSous la direction de M. Pierre-Yves Péguy

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Table des matièresRemerciements . . 5Listes des abréviations . . 6Introduction . . 8Partie 1 : La structure de l'Internet . . 16

I/ La hiérarchie des réseaux . . 161.Les réseaux longue distance . . 162.Les réseaux de collecte . . 173.Les réseaux de desserte . . 17

II/ Le débit . . 181.Une unité de mesure . . 18

2.Du bas débit au haut débit...au très haut débit30 . . 193.Les critères de qualité d'une connexion Internet . . 20

III/ Les technologies d'accès à l'Internet . . 201.Le câble coaxial . . 202.L'ADSL . . 213.La fibre optique . . 24

4.Les technologies hertziennes WiFi53 et WiMax54 . . 265.Le satellite . . 29

IV/ Les acteurs de l'Internet . . 301.L'abonné ou utilisateur final . . 302.Le Fournisseur d'Accès à Internet . . 313.L'opérateur d'opérateurs . . 31

Partie 2 : L'intervention publique dans le secteur des communications électroniques . . 33I/ La politique d'aménagement numérique des territoires . . 33

1.Les premiers pas de l'aménagement numérique du territoire . . 332.Les réseaux ouverts d'initiative publique . . 353.Le plan France Numérique 2012 . . 37

II/ Les acteurs des ROIP . . 381.Les collectivités territoriales . . 382.Les opérateurs privés . . 393.Les autres institutions publiques . . 394.L'assistance à maîtrise d'ouvrage . . 40

III/ La mise en œuvre d'un projet d'aménagement numérique du territoire . . 401.L'encadrement du projet . . 412.Un document clé : le schéma directeur d'aménagement numérique des territoires. . 413.La préparation des travaux . . 454.Le stade opérationnel . . 45

Partie 3 : Études de cas DSP en Limousin et contrat de partenariat en Auvergne . . 47I/ Une DSP en Limousin : le réseau Dorsal . . 47

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1.Présentation du contrat . . 482.Le délégataire supporte les risques . . 513.Les réalisations du contrat : suivi technique et financier du réseau Dorsal . . 53

II/ Un CP en Auvergne : le réseau Auvergne Haut Débit . . 641.Présentation du contrat . . 642.Le partage des risques . . 683.Les résultats du réseau Auvergne Haut Débit . . 71

III/ Les apports du CP dans les ROIP . . 721.Les raisons du choix de la DSP . . 722.Les raisons du choix du CP . . 733.Le CP est le contrat type pour la couverture des zones blanches . . 804.Comparaison entre les deux contrats . . 81

Conclusion . . 85Bibliographie . . 87

Ouvrages . . 87Rapport et etudes . . 87Site internet . . 88Articles . . 89

Annexes . . 90

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Remerciements

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RemerciementsMes remerciements à mon professeurs de séminaire et directeur de mémoire, Monsieur Pierre-Yves Péguy, pour son enseignement et son accompagnement.

Je remercie également Monsieur François Teppaz pour son aide et sa bonne humeur, MonsieurPamboutzolgou pour son temps et ses explications et Madame Fabienne Le Mée pour son travailet son attention.

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Listes des abréviations∙ PPP : Partenariat Public-Privé∙ DSP : Délégation de Service Public∙ BEA : Bail Emphytéotique Administratif∙ CP : Contrat de Partenariat public-privé∙ TIC : Technologie de l'Information et de la Communication∙ FAI : Fournisseurs d'Accès à Internet∙ Arcep : Agence∙ ROIP : Réseaux Ouverts d'Initiative Publique∙ NRA : Nœud de Raccordement des Abonnés∙ NRO : Nœuds de Raccordement Optique∙ RTC : Réseau Téléphonique Commuté∙ ADSL : Asymmetric Digital Suscriber Line∙ xDSL : x Digital Suscriber Line∙ SDLS : Symmetric Digital Suscriber Line∙ VDSL : Very high bitrate Digital Suscriber Line∙ DSLAM : Digital Subscriber Line Access Multiplexer∙ M : million(s)∙ OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économique∙ Arcep : Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes∙ FTTx : Fiber-To-The-x∙ FTTH : Fiber-To-The-Home∙ FTTB : Fiber-To-The-Building∙ FTTC : Fiber-To-The-Curb∙ FTTCab : Fiber-To-The-Cabinet∙ FTTO : Fiber-To-The-Office∙ WiFi : Wireless Fidelity∙ WiMax : Worldwide Interoperability for Microwave Access∙ CISI : Comité Interministériel pour la Société de l'Information∙ CIADT : Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement des Territoires∙ PAGSI : Programme d'Action Gouvernementale pour la Société de l'Information∙ CSTI : Conseil Stratégique des Technologies de l'Information∙ ROIP : Réseau Ouvert d'Initiative Publique∙ Avicca : Association des villes et collectivités pour les communications électroniques

et l'audiovisuel∙ CESE : Conseil Économique, Social et Environnemental∙ ARF : Association des Régions de France∙ FNCCR : Fédération National des Collectivités Concédantes et Régies

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Listes des abréviations

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∙ SDANT : Schéma Directeur d'Aménagement Numérique des Territoires∙ SRADT : Schéma Régional d'Aménagement et de Développement du Territoire∙ Scot : Schéma de cohérence régional∙ PLU : Plan Local d'Urbanisme∙ FEDER : Fonds Européens de Développement Régional∙ APD : Avant-Projet Détaillé∙ ZIP : Zones d'Interêt Prioritaire∙ TPE : Travaux de Premier Établissement∙ VDR : Vie Du Réseau∙ CA : Chiffre d'Affaires∙ DR : Demande de Renseignement∙ DICT : Demande d'Intention de Commencement des Travaux∙ CR : Conseil Régional∙ TPST : Très Petits Sites Techniques

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Introduction

Le Partenariat Public-Privé (PPP) est une association entre le secteur public et le secteurprivé pour la réalisation d'un service public. Cette relation s'inscrit dans le cadre d'un contratà moyen ou long terme qui peut prendre plusieurs formes : la régie intéressée, le marchépublic ou de service, la Délégation de Service Public (DSP) en concession ou en affermage,le Bail Emphytéotique Administratif (BEA) et enfin le Contrat de Partenariat (CP) crée parl'ordonnance du 17 juin 20041.

Dans un PPP, les investissements d'infrastructures, de matériels, de logiciels et debiens immeubles nécessaires à la réalisation du service public sont financés en partie ou entotalité par le prestataire privé. En contrepartie, le paiement du service est assuré soit parles usagers soit par la collectivité publique. Il doit permettre d'amortir les investissementsréalisés et les coûts liés à l'exploitation du service afin de garantir la viabilité financière ducontrat de projet.

Les différentes formes juridiques des PPP permettent de répondre aux besoinsdiversifiés des collectivités publiques en ce qui concerne le mode de financement, le secteurd'activité, la répartition des risques, la durée du contrat et le mode de rémunération ducocontractant.

En France, les contrats les plus utilisés sont les DSP et les marchés publics. LaDSP permet un financement combiné de la collectivité publique et du prestataire privé.La notion de DSP a été progressivement définie par la jurisprudence du Conseil d'État,essentiellement par opposition à la notion de marché public. La DSP se caractérise parson objet, portant sur le transfert de l'exploitation d'un service public2 à une personneprivée comme publique3 et dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats del'exploitation du service4, ce qui suppose que le délégataire supporte une part du risqued'exploitation5. Ainsi, en droit interne, « une délégation de service public est un contrat parlequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a laresponsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellementliée au résultat de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construiredes ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service [...] »6.

1 Ordonnance N° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, JO du 19 juin 2004.2 Décision du Conseil d'État, 22 mars 2000, Lasaulce, Req. n°207804.3 La qualité publique d'un opérateur économique ne l'empêche pas en soi d'intervenir sur un marché concurrentiel, à condition

de respecter les principes et les règles du droit de la concurrence. Décision du CE, 16 octobre 2000, Compagnie méditerranéenned'exploitation des services d'eau, Req. n°212054.

4 Cet élément de définition de la DSP a été consacré par la loi MURCEF mais est issu de la jurisprudence du Conseil d'État.Dans l'arrêt SMITOM du 30 juin 1999, le CE considère que dans la mesure où la part des ressources du délégataire liées aux résultatsde l'exploitation du service est supérieure à 30% de la rémunération totale perçue par le délégataire, alors cette rémunération estconsidérée comme substantiellement liées aux résultats de l'exploitation du service.

5 Décision du CE, 15 juin 1994, Syndicat intercommunal des transports publics de la région de Douai, Req. n°136734.6 Loi n°2001-1168 du 11 décembre 2001 dite loi MURCEF et Article L.1411-1 alinéa 1 du Code Générale des Collectivités

Territoriales.

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Introduction

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Il existe 3 types de contrats de DSP : la concession, l'affermage et la régie intéressée.La concession est un contrat par lequel un tiers est chargé de la construction d'un ouvragepublic et/ou de sa gestion à ses risques et périls, en contrepartie d'une redevance perçuesur les usagers et parfois d'une subvention7. L'affermage est un mode de gestion par lequelle délégataire, appelé fermier, exploite à ses risques et périls un équipement déjà construiten se rémunérant directement auprès des usagers8. La régie intéressée est un contrat parlequel une collectivité publique transfère la gestion d'un service public à un délégataire,le régisseur, en contrepartie d'une rémunération constituée d'une part fixe et d'une partvariable calculées en fonction des résultats et de la qualité du service. Le régisseur supportedonc une part du risque d'exploitation9. La personne publique conserve un droit de regardsur la gestion du service car le gérant est associé et non concessionnaire. Mais ce dernierpeut néanmoins participer aux prises de décisions et peut parfois bénéficier d'une certaineautonomie de gestion. La régie intéressée peut également être requalifiée en marché publicselon le mode de rémunération retenu. Ainsi, si plus de 30% de la rémunération du régisseurprovient de la part liée aux résultats de l'exploitation, alors le contrat est une DSP. Dans lecas contraire, le contrat est requalifié de marché public.

Une autre forme de partenariat a été créée en 2004 en France : le contrat de partenariatpublic-privé. Ce nouveau type de contrat est née au Royaume-Uni dans les années 197010 etil a été adopté par de nombreux pays européens. Ainsi, en droit interne français, « le contratde partenariat est un contrat administratif par lequel l'État ou un établissement public del'État confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissementdes investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayantpour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou lagestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public,ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation au capital. »11

Ce contrat présente plusieurs avantages par rapport aux autres montages juridiques.Il permet de partager les risques entre la collectivité publique et le prestataire privéen fonction de ce que chaque partie est le mieux à même de maîtriser. De plus, lecontrat de partenariat permet au prestataire privé d'avoir comme financier principal lacollectivité publique et donc de ne plus devoir tirer des usagers l'essentielle de sesressources. Pour la collectivité publique, ce contrat lui permet d'échelonner son paiementsur plusieurs années et donc d'éviter un financement brut qui immobiliserait une partieimportante des ressources de la collectivité. Le contrat de partenariat permet ainsi d'allégerla pression budgétaire qui pèse sur les collectivités. Il permet également d'intégrer lesavoir faire et les méthodes de fonctionnement du secteur privé, faisant ainsi évoluerles modes d'intervention des administrations qui passent d'un rôle d'opérateur à celuid'organisateur, de régulateur et de contrôleur. Il permet enfin d'améliorer le rapport qualité/prix de la construction et de l'exploitation de l'équipement concerné. Il s'agit d'un contrat

7 Décision du CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux.8 Dans l'arrêt Commune d'Élancourt du 29 avril 1987, le CE considère que si la collectivité publique assume la plus grande

partie des investissements pour la construction d'un équipement public, alors son exploitation déléguée rentre dans le cadre d'uncontrat d'affermage.

9 Les spécificités de la régie intéressée ont été mis en lumière par les arrêts du CE du 10 mars 1950, Département de la Seinec/ Société des transports en commun de la Région parisienne, du 15 juillet 1959, Ville de Saint-Lô et du 21 octobre 1985, Sociétédes transports Michel Delattre.

10 Sous la forme de « Private Finance Initiative ».11 Ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004.

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global qui comprend le financement des investissements immatériels, des ouvrages oudes équipements nécessaires au service public, la construction ou la transformation desouvrages ou des équipements, leur entretien, leur maintenance, leur exploitation et leurcommercialisation. Il peut aussi comprendre d'autres prestations de service concourant àla mission de service public.

Le développement des PPP s'inscrit dans le mouvement du « nouveau managementpublic » qui consiste à considérer le fonctionnement du secteur privé comme étant plusefficace que celui de l'administration publique. L'objectif est de réduire le périmètre desactivités directement gérées par l'administration, de passer d'une logique de consommationdes ressources à une logique de résultat et enfin de passer à une organisation comptablefondée sur celle du privé. Le succès des PPP répond à une volonté de renouveler la gestionpublique en cherchant à bénéficier des capacités de financement, d'expertise et d'innovationdu secteur privé.

Mais le développement de ces PPP n'est pas allé sans controverses. Certains ontéchoué, d'autres ont été accusés de favoriser les intérêts privés et d'être une sourcede corruption. D'un autre côté, certains ont remporté un franc succès et ont suscité unenthousiasme inconditionnel envers ce qui serait censé pallier l'ensemble des limitesde la gestion et du financement public. Cette controverse touche également le contratde partenariat. La première critique, c'est que le financement sur plusieurs années setraduirait par un report de la charge des investissements sur les générations futures qui n'enbénéficieront par spécialement La deuxième critique, c'est la remise en cause du principede service public par la conclusion de ces contrats avec des firmes privés motivées par laseule maximisation de leurs bénéfices, et non par l'intérêt général inhérent à la fournituredu service public.

Les PPP couvrent plusieurs domaines : les infrastructures de transport, la gestion del'eau et des déchets, l'éclairage public, la construction des hôpitaux, des établissementsd'enseignements et pénitentiaires, mais aussi le secteur de la Défense et enfin lestechnologies de l'information et de la communication (TIC).

La puissance publique est en effet directement confrontée aux enjeux destélécommunications sous plusieurs aspects : la régulation en matière de téléphonie mobile,la production de contenus, et surtout, pour ce qui nous intéresse, la participation à la créationde réseaux d'accès à l'Internet.

L'histoire du développement de l'Internet est exceptionnelle12. Elle s'inscrit dans uneépoque : celle de la communication. Si au XIXe et au XXe siècle, le monde a fait des progrès

incroyables en ce qui concerne les moyens de transports. Si les distances se sontraccourcies grâce au chemin de fer, à l'automobile et à l'aéronautique. C'est bien ledéveloppement des moyens de communications qui a définitivement fait entrer le mondedans un seul et même village global où les distances physiques et électroniques ne sont plusun obstacle aux échanges humains. Les chiffres autour de l'Internet sont impressionnants.Aucun autre secteur de nos sociétés n'a connu une évolution aussi rapide depuis lamultiplication des postes de télévision aux USA après la Seconde Guerre Mondiale13.

12 Voir sur ce sujet Essevaz-Roulet B., « La courte histoire de l'Internet », in Les enjeux des communications électroniquespour les collectivités locales, Territorial éditions, collection dossier d'expert, 2009.

13 172 000 foyers équipés en 1948, 15 millions en 1952 et 50 millions en 1960 soit 90% des foyers équipés.

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Introduction

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D'après les statistiques de la Banque Mondiale14, 71,3% de la population française utilisaientl'Internet en 2009 alors qu'ils n'étaient que 9,2% en 1999. Ce nouveau média est devenuun loisir aussi populaire que la télévision. Les français passent en moyenne 28% de leurtemps de loisir en ligne15.

Ainsi, l'Internet est devenu un outil majeur du quotidien qui séduit aussi bien lesentreprises, les collectivités publiques et les particuliers. En l'espace d'une décennie,nous sommes passés d'un monde où l'Internet était un outil d'avant-garde réservé auxprivilégiés et aux pionniers, à un monde où celui qui n'utilise pas l'Internet devient un« réfractaire », un « marginal » ou un « exclu ». Le « web » a infiltré tous les aspects de lavie quotidienne. Le nombre d'usagers et d'usages va croissant et ce mouvement ne semblepas s'estomper. Aujourd'hui, l'Internet est devenu « une commodité essentielle comme l'eauou l'électricité »16. Il s'agit tout simplement d'un service public qui ne dit pas son nom.

Le concept qui donnera naissance à l'Internet d'aujourd'hui est née dans les cerveauxdes ingénieurs militaires américains dans les années 1960. Il s'agissait de mettre en réseaules ordinateurs reliant les bases militaires américaines pour assurer la communication entreelles en cas de guerre nucléaire. Puis, à la fin des années 1980 et au début des années1990, ce système s'est développé à quelques entreprises et aux universités soucieusesd'ouvrir des voies de communication entre elles. La dernière phase du développementde l'Internet, c'est sa massification, sa démocratisation et sa commercialisation à grandeéchelle à partir de la fin des années 1990. Mais dans les années 1990, les usages liés àl'Internet se limitaient aux échanges de messages et aux partages de documents. Malgréle développement des navigateurs et des moteurs de recherche qui ont facilité l'ouverturede l'Internet au grand public dans les années 1990, l'Internet était considéré comme unoutil non stratégique. Au début des années 2000, nombreux étaient encore de ceux quidoutaient de l'intérêt de développer l'accès à un tel outil pour l'ensemble de la population.L'internet était alors considéré comme un instrument avant tout ludique. Pourtant, les usagesde l'Internet se sont par la suite développés jusqu'à devenir un service de téléphonie etde télévision par exemple. Aujourd'hui, les fournisseurs d'accès à l'Internet (FAI) proposentdes offres dites « triple play » qui permettent de recevoir la télévision par l'Internet avecune meilleure qualité d'image par rapport aux moyens hertziens ou numériques classiques.Ces évolutions, entre autres choses, ont permis de convaincre les décideurs politiques del'importance de l'Internet.

Les usages liés à l'Internet se sont multipliés. Nous en évoquerons quelques uns pourcomprendre l'importance que représente le droit à l'accès à l'Internet pour tous les français.

Selon un sondage effectué en 2006 auprès des utilisateurs de l'Internet17, lesprincipales utilités de l'Internet perçues par ses usagers sont la publication et l'échanged'information au sein d'une communauté, la personnalisation de pages personnels,l'actualisation automatique des informations et la contribution au contenu de sitescollaboratifs ou wikis. Le même sondage permet de constater que l'Internet est devenu l'undes loisirs préférés de la plupart des européens de moins de 25 ans. En effet, plus d'un

14 Voir statistiques par pays et évolution dans le temps sur le site internet de la Banque Mondiale, http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/IT.NET.USER.P2?cid=GPDfr_44 , consulté le 20/08/2011.

15 Sondage TNS Global, décembre 2008.16 Eric Besson, Plan « France numérique 2012 », secrétariat d’état chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques

publiques et du développement de l’économie numérique, octobre 2008.17 Source : Novatris/Harris Interactive - NetObserver Europe, décembre 2006

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quart des français de moins de 25 ans utilisent l'Internet au moins 3 heures par jour. Etpourtant, comparé à leurs voisins européens, les jeunes français passent relativement peude temps sur le web. Par exemple, près de la moitié des jeunes allemands utilisent l'Internetau moins 3 heures par jour.

L'Internet est devenu un moyen de d'information de premier plan. D'après une étudede 200818, plus de 60% des internautes français lisent les actualités en ligne. En effet,la plupart des journaux ont dorénavant un site internet où l'on peut lire de nombreuxarticles gratuitement. Il y a aussi la possibilité de lire les quotidiens en ligne moyennant unabonnement.

L'Internet est également utilisé pour visionner des vidéos en ligne19, que ce soit desvidéos partagées par des particuliers sur des sites comme « youtube » ou « dailymotion »qui attirent près de 50% des internautes européens, ou que ce soit des films ou sériestéléchargés via un logiciel de « peer-to-peer » comme « Emule » ou « Bitorrent » ou encoredes films visionnés directement en ligne grâce à des sites internet comme « Megavidéo ».

Par ailleurs, l'Internet est devenu l'un des plus grands magasins au monde. La venteen ligne se développe à très grande échelle. D'après un sondage effectué en 200620, plusde la moitié des jeunes français de moins de 25 ans ont effectué au moins un achat enligne au cours des 6 mois précédents le sondage. De plus, l'Internet permet de vendre sespropres biens grâce à des sites comme « Ebay » qui fonctionnent sur le principe de la venteaux enchères.

Mais l'Internet a surtout développer de nouveaux outils de communication. En 2007plus de 75% des jeunes de moins de 25 ans en France utilisaient la messagerie instantanéeavec un outil comme « Messenger »21. Les jeunes européens sont également de grandsutilisateurs de « blogs », espaces personnels qui permettent d'exposer des photos et destextes. Dans la même tendance, la dernière grande innovation de l'Internet est peut être cellequi a le plus d'impact sur la société : ce sont les « réseaux sociaux ». Ces réseaux sociauxdont le plus connu, « Facebook », rassemble près de 600 millions d'utilisateurs ou « amis »,sont des espaces nouveaux de communication qui échappent aux schémas habituels. Celapermet notamment à des milliers de gens de pouvoir partager des idées et mettre en placedes actions collectives sans qu'il y ait besoin de se rassembler dans un lieu physique.Cette innovation aurait pu paraître minime si son utilisation n'avait pas été d'ores et déjàhistorique. En 2010, les réseaux sociaux étaient un accessoire gadget permettant aux amisde rester en contact, donc un outil qui s'immerge dans la société. En 2011, « Facebook »est devenu le qualificatif d'un mouvement révolutionnaire international touchant l'ensembledes pays arabes. Les réseaux sociaux se sont ainsi détachés des moyens de contrôle desgouvernements. Ils remplacent les syndicats, les colloques, les réunions là où ces dernierssont interdits. Ils permettent aux peuples de se parler en dehors de la surveillance et de larépression des appareils autocratiques. Bien sûr, les révolutions ne se font pas sur l'Internet,mais celui-ci peut y aider. Aujourd'hui, l'Internet est devenu un outil de Démocratie.

Quelle sera l'évolution de l'Internet dans les années à venir? On estime d'une partque le développement du Haut Débit22 sur le territoire français sera bientôt achevé grâce

18 Source : Harris Interactive – NetObserver Europe, décembre 2008.19 Idem.20 Source : Novatris/Harris Interactive - NetObserver Europe, décembre 200621 Source : Harris Interactive – NetObserver Europe, décembre 2008.22 Principalement la technologie en xDSL : ensemble des technologies fonctionnant sur le principe de l'ADSL.

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à l'intervention des collectivités publiques. D'autre part, le développement du Très HautDébit23 en France n'en est qu'à ses balbutiements. Mais celui-ci se poursuit et attend uneprobable intervention des collectivités territoriales pour assurer l'égalité d'accès à cettetechnologie pour toute la population française. Les usages, eux, n'ont de limites que cellesde l'imagination des entrepreneurs de l'Internet. Sur ce point, le président du directoirede Vivendi, Jean-Bernard Lévy imaginait dans la lettre de l'Arcep de novembre 2008 qued'ici 2020, l'abonnement à l'Internet « inclura de nombreux services : téléphonie mobilepour le foyer, connexion haut débit pour les ordinateurs, la télévision, les téléphonesmobiles, le réfrigérateur, la voiture et l'écoute illimitée de contenus musicaux ». En réalité,l'histoire de l'Internet n'en est qu'à ses débuts et personne ne sait quelle sera l'avenir descommunications électroniques.

L'internet se propage donc à une vitesse incroyable mais cette expansion n'estpas homogène. L'accès à l'Internet est inégalitaire c'est pourquoi on parle de fracturenumérique. Les tarifs proposés sont semblables pour l'ensemble de la population maisc'est l'accès au haut débit24 et donc la vitesse de la connexion qui est inégale selon lalocalisation géographique de l'abonné. En effet, le débit disponible peut varier de 1 à1 000 sur le territoire français. La première fracture numérique désigne l'inégalité entreles zones démographiquement denses dans lesquelles les opérateurs privés assurentl'accessibilité au haut débit, et les zones rurales avec une faible densité de la populationdans lesquelles les foyers ne peuvent avoir accès au haut débit sans l'intervention descollectivités publiques. Ces endroits sont appelés des zones blanches.

La deuxième fracture numérique concerne l'inégalité d'accès entre le haut débit et letrès haut débit25. En effet, les technologies les plus répandues d'accès à l'Internet haut débit,l'ADSL en particulier, sont au maximum de leurs capacités : leurs performances plafonnentà un niveau qui était incroyablement élevé il y a encore quelques années, mais qui sembleêtre obsolète aujourd'hui. Ainsi, depuis l'arrivée de la fibre optique, les performances entermes de débit varient de 1 à 50 entre le haut débit et le très haut débit, et ceci n'est qu'undébut. Cependant, le déploiement d'un réseau de fibre optique représente un coût très élevépour les opérateurs privés26. L'amortissement d'un tel investissement ne peut être garantique dans certains quartiers de certaines grandes villes, c'est à dire dans les zones trèsdensément peuplées. Cette fracture est donc encore plus profonde car elle sépare l'élitedes centres villes et le reste de la population, qu'elle soit en milieu rural ou urbain.

Or, l'Internet est désormais considéré comme une activité d'intérêt général, un besoinessentiel pour la population, un « service public ». Aussi, l'une des missions du servicepublic, c'est d'assurer l'égalité entre les usagers sur l'ensemble du territoire national. Il ya donc une forte demande de haut débit provenant des populations des zones blanches.Mais le développement des réseaux d'accès à l'Internet à haut débit se heurte à unecontrainte économique de taille : le coût de construction et l'absence de gains financiersdans l'immédiat. En effet, en ce qui concerne les territoires avec une faible densité dela population, le coût de construction ne pourra jamais être amorti avec les tarifs actuelsdes abonnements à l'Internet. Cependant, le haut débit représente un véritable avantage

23 Technologie de la fibre optique.24 On considère aujourd'hui qu'une connexion entre 2Mb/s et 20 Mb/s est du haut débit.25 On considère aujourd'hui qu'une connexion de plus de 20 Mb/s est du très haut débit.26 Le coût d'un réseau national de fibre optique raccordant tous les foyers est estimé à environ 30 milliards € par une étude

pour le compte de la DATAR « Déploiement des réseaux très haut débit sur l'ensemble du territoire national »., Rapport d'étudeTechnologies et coûts de déploiement. Mécanisme de soutien possibles, janvier 2010.

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concurrentiel pour le territoire. Le haut débit est en effet un enjeu de compétitivité desterritoires. On parle ici de compétitivité économique et démographique.

Le haut débit est un levier de croissance pour l'économie régionale car l'économienumérique représente 1 point de croissance27. Les entreprises utilisent de plus en plussouvent l'Internet, c'est devenu un outil indispensable à leurs développements. La possibilitéd'avoir accès au haut débit est devenu un critère de choix pour la localisation de l'entreprise.Pour elle, l'Internet est un outil qui lui permet de se faire connaître en dehors de sa zoned'influence traditionnelle, et ceci à moindre coût. En plus de la communication externe, lacommunication interne de l'entreprise est également dépendante de l'Internet. Le travail enréseau y est facilité, ce qui permet un gain de temps et de déplacement. Il rend possiblele télétravail et les employés ont accès à une montagne de données et d'informationsprésentes sur le web. Il y a également la dimension du commerce en ligne à prendre encompte. Certaines entreprises se sont crées, spécialisées, et massivement développéesdans le commerce en ligne. L'absence du haut débit dans une région est donc un véritablehandicap qui peut pousser certaines entreprises à délocaliser leurs unités de production.Le haut débit est donc un critère de dynamisme et d'attractivité économique du territoire, cequi est un enjeu majeur pour les collectivités territoriales.

Pour les particuliers, le haut débit est devenu un critère de grande importance dans lechoix du lieu d'habitation, surtout chez les jeunes. Une région sans haut débit courrait doncle risque de voir sa population nettement diminuer.

Ainsi, si certains territoires ne veulent pas devenir des déserts économiques etdémographiques, les investissements dans le développement du haut débit est une priorité.Or, les opérateurs privés ne peuvent pas à eux seuls offrir un accès au haut débit sur toutle territoire, c'est pourquoi la collectivité territoriale a intérêt de favoriser la construction desréseaux haut débit. Cette nouvelle tâche fait partie d'une mission globale d'aménagementnumérique des territoires qui est portée par l'État et les collectivités publiques depuis ledébut des années 2000. Pour réaliser cette politique, les collectivités territoriales ont lapossibilité de créer un réseau ouvert d'initiative public (ROIP) en partenariat avec desentreprises privées. Plusieurs montages juridiques différents sont à leur disposition. La DSPest la forme juridique la plus utilisée par les collectivités qui veulent lancer un projet deROIP, il s'agit donc d'un type de contrat témoin. Néanmoins, le marché public et le CPpeuvent également être adoptés. Ces 3 montages juridiques présentent des avantages etdes inconvénients qui leur sont propres. En plus du choix du type de contrat, les ROIPdiffèrent également par les solutions techniques retenues et par les objectifs fixés par lacollectivité. En effet, il peut s'agir de la simple couverture des zones blanches ou alorsle projet peut également inclure le développement de l'offre en très haut débit auprès decertains usagers finaux ou encore la montée en débit des territoires. Il existe donc plusieurscombinaisons possibles pour un projet de développement des infrastructures numériques.Tous n'auront pas les mêmes résultats d'un point de vu commercial et financier. Ainsi,à travers l'analyse comparative d'une DSP en Limousin et d'un CP en Auvergne, nouschercherons à comprendre les raisons qui ont poussé les collectivités territoriales à faireces choix juridiques.

Dans quelle mesure le Contrat de Partenariat est-il un apport considérable pour lesprojets de couverture des zones blanches?

27 Étude de Coe-Rexecode, L'économie numérique et la croissance : poids impact et enjeux d'un secteur stratégique, documentde travail n°24, mai 2001.

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Introduction

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Le présent mémoire se décompose en trois parties. La première prend la forme d'untitre préliminaire car il s'agit d'une partie descriptive de la structure des réseaux Internet.En effet, la connaissance technique des infrastructures, des technologies et des acteurs del'Internet est indispensable pour bien comprendre les tenants et aboutissements des projetsde développement du haut débit sur les territoires.

La seconde partie revient sur les modalités de l'intervention publique dans le secteurdes télécommunications et notamment en ce qui concerne la possibilité offerte auxcollectivités territoriales de créer leurs propres réseaux de communications électroniques.

Enfin, la troisième partie analyse les clauses juridiques, techniques et financières descontrats de DSP et de CP conclus respectivement par le syndicat mixte Dorsal au nom duConseil Régional du Limousin et par le Conseil Régional d'Auvergne. La comparaison deces deux contrats nous permet de comprendre les apports du Contrat de Partenariat dansles réseaux ouvert d'initiative publique.

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Partie 1 : La structure de l'Internet

La principale difficulté rencontrée par les collectivités territoriales lors des programmesde développement des réseaux en haut débit, c'est le manque de compétences desagents territoriaux dans le domaine des communications électroniques. Les connaissancestechniques sont particulièrement insuffisantes. Or, il est impossible de bien comprendre lestenants et aboutissements des partenariats entre une entreprise experte et une collectivitéprofane sans un minimum de savoir sur la structure de l'Internet.

I/ La hiérarchie des réseauxLes réseaux d'accès à l'Internet s'articulent autour de 3 niveaux similaires à la structured'un réseau électrique. On distingue les réseaux longue distance qui opèrent à l'échelleinternationale et nationale, les réseaux de collecte qui relient les flux du réseau longuedistance à un point de concentration appelé Nœud de Raccordement des Abonnés (NRA),et les réseaux de desserte qui connectent les utilisateurs finals à ce point de concentration.Ces trois segments ont un mode de fonctionnement similaire mais diffèrent par leur échellegéographique.

1.Les réseaux longue distanceLes réseaux longue distance sont parfois appelés dorsales ou « backbones » ou encoreréseaux de transport. Ils ont été crées par de grandes multinationales du secteur destélécommunications. Ces réseaux sont tous reliés entre eux par le biais de pointsd'interconnexions, ce qui leur permet de couvrir tous les continents et de reliés entre ellesles grandes métropoles mondiales. Ils sont par la plupart constitués de fibres optiques, cequi permet une vitesse de circulation des flux très importante pouvant aller jusqu'à 800Gb/s, c'est pourquoi on parle aussi d'autoroutes de l'information. En plus de l'opérateurhistorique, les opérateurs alternatifs ont massivement investis dans ces réseaux, c'estpourquoi on considère que la France est suffisamment couvert en réseaux longue distance.Les collectivités territoriales n'interviennent donc sur ce niveau.

Figure 1 – Le réseau dorsal européen (EBN)28

28 Source : Orange

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2.Les réseaux de collecteLes réseaux de collecte correspondent au niveau de transport intermédiaire des flux dedonnées. Ils collectent mais également distribuent le trafic régional et l'acheminent vers leniveau national et international. Ils sont connectés aux réseaux de desserte via des pointsde concentration ou NRA qui peuvent être des répartiteurs téléphoniques ou des nœudde raccordement optique (NRO) par exemple. En France, France Télécom est l'entrepriseayant le réseau de collecte le plus performant car celui-ci est constitué de fibres optiques etil est relié à l'ensemble du territoire. Les autres opérateurs doivent construire de nouveauxréseaux ou alors utiliser celui de France Télécom. La concurrence y est donc très faible à ceniveau, d'où la pertinence de l'intervention de la puissance publique pour créer de nouveauxréseaux concurrentiels en partenariat avec d'autres entreprises privés.

3.Les réseaux de desserteLes réseaux de desserte transmettent les flux de données depuis le point de concentrationjusqu'à chez l'abonné. Il s'agit du réseau le plus dense aussi appelé boucle locale. Ils utilisentdes technologies variées : xDSL, fibre optique, Wifi, WiMax, satellite etc.

Figure 2 – L'architecture des réseaux Internet29

29 Source : pcpratique.com

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Les collectivités territoriales interviennent sur deux de ces trois niveaux pour améliorerl'accès au haut débit : les réseaux de desserte et les réseaux de collecte.

II/ Le débitLe débit est la mesure de la quantité de données numériques transmises par une connexionInternet par unité de temps.

1.Une unité de mesureLe débit s'exprime en bits par seconde (b/s) ou en octet par seconde (o/s), 1 octet ayant unevaleur de 8 bits. Généralement, les offres commerciales d'accès à l'Internet sont exprimés en

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bits, tandis qu'un transfert de données, comme le téléchargement d'une vidéo par exemple,s'exprime en octet. Mais les débits les plus faibles sont déjà de l'ordre de plusieurs milliersde bits ou d'octets par seconde, et les débits les plus forts sont plus de 100 fois supérieursaux plus faibles. On parlera donc de kilo (kb/s ou ko/s), de méga (Mb/s ou Mo/s) et de giga(Gb/s ou Go/s).

Dans le débit en général, il y a le débit montant et le débit descendant. Le débitdescendant exprime le nombre de données que reçoit l'utilisateur. Le débit montant exprimecelui que transmet l'utilisateur. Ces débits sont la plupart du temps différents, on dit qu'ilssont asymétriques, notamment avec l'ADSL où le débit descendant est beaucoup plusélevé que le débit montant. Généralement, lorsqu'on parle de débit sans précision, on seréfère au débit descendant, car c'est le critère d'appel de l'offre commercial. Le particuliers'intéresse d'abord à la vitesse de son débit descendant car ses usages se concentrent dansla réception de données : ouverture d'une page internet ou téléchargement. Le débit montantintéressera surtout les entreprises, les sites internet ou les plate formes de téléchargementqui émettent beaucoup de données.

2.Du bas débit au haut débit...au très haut débit30

En France, tout le monde peut avoir accès à l'Internet via un abonnement RTC31 et grâceau réseau France Télécom. D'ailleurs, jusqu'en 1999, il s'agissait de la seule technologiedisponible. La connexion par RTC permet une vitesse de navigation extrêmement lente, del'ordre de 64 kb/s, soit 8 ko/s. Avec cette vitesse de connexion, le client est obligé de limiterl'usage qu'il fait de l'Internet. Il lui est par exemple pratiquement impossible de téléchargerde la musique, et encore moins des films. Pour se rendre compte de ce que cela représente,un film d'1 heure et 30 minutes en qualité standard mesure environ 600 mégaoctet. Avecle RTC, il faut donc plus de 20 heures pour télécharger un tel film. L'ouverture des pagesweb est possible mais lente. Cette lenteur s'accentue à notre époque car la très grandemajorité des utilisateurs disposent du haut débit. Les usages se limitent au strict nécessaire,ils doivent être courts et l'usager doit être patient. Cette technologie permet avant toutd'échanger des mails et de naviguer de façon limitée sur le Web.

Puis, les connexions ADSL sont apparues. Elles offraient un débit allant de 512 kb/s à1 Mb/s environ, on parlait alors de haut débit en opposition au bas débit du RTC. Mais avecl'évolution de la technologie, les termes employés deviennent rapidement obsolètes. End'autres termes, ce qui était du haut débit hier n'est plus celui d'aujourd'hui. La technologieADSL a ainsi évolué, offrant des accès jusqu'à 6 Mb/s puis 20 Mb/s aujourd'hui, repoussantà chaque fois les limites du haut débit. Les opérateurs ont alors inventé l'expression de trèshaut débit pour qualifier ces nouvelles offres. Mais la situation a encore évolué par la suite,l'apparition de la fibre optique et ses débits de l'ordre de 100 Mb/s à 1 Gb/s représenteaujourd'hui le très haut débit. Il existe aujourd'hui un consensus pour qualifier ce qui estinférieur à 512 kb/s comme étant du bas débit. Entre 512 kb/s et 2 Mb/s, on parle de moyendébit, ce qui permet un certain confort d'utilisation. Entre 2 Mb/s et 20 Mb/s, on parle de hautdébit, ce qui permet déjà tous les usages actuels y compris la télévision haute définitionpar l'Internet. Au delà, on parle de très haut débit, c'est la consommation instantanée, le

30 Voir sur ce sujet Essevaz-Roulet B., Les enjeux des communications électroniques pour les collectivités locales,

Territorial éditions, collection dossier d'expert, 2009.31 RTC : le réseau téléphonique commuté désigne le réseau téléphonique habituel, développant des techniques de transmissionanalogique des données.

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téléchargement d'un film en moins de trois minutes. Bien entendu, ces valeurs ne servirontpas longtemps de référence tant les technologies évoluent à grande vitesse.

3.Les critères de qualité d'une connexion InternetComme on a pu le voir précédemment, le débit est le premier critère pour juger de la qualitéd'un accès à l'Internet mais il y a également deux autres paramètres qui le permettent : lavaleur du débit montant et la réactivité de la connexions.

Certaines technologies permettent un accès symétrique avec une voie montanteégale à la voie descendante. Les offres symétriques se sont développées grâce à uneprogression forte de la demande en débit montant. En effet, lors de l'apparition de l'ADSL,la demande était exclusivement celle d'un débit descendant, l'usage était celui de la seuleconsommation, l'usager standard était un « leecheur », terme utilisé dans le monde du Webpour désigner le télécharger unique. Avec le développement des usages et des « règles »de convenance sur l'Internet, l'usager s'est vu demander de participer de plus en plus à laconsolidation de la communauté. Par exemple, le téléchargement de cette époque reposaitsur la technique du « peer to peer ». Pour faire simple, il s'agit d'une plate-forme qui permetl'échange de données entre les usagers. Au cours du téléchargement en débit descendant,l'usager renvoi à d'autres utilisateurs les données qu'il a déjà reçu. La vitesse de ce partagedes données est dépendante de la valeur du débit montant. Or, avec un débit montantbeaucoup plus faible qu'un débit descendant, il fallait garder le téléchargement ouvert bienplus longtemps même après qu'il soit terminé afin de partager le même nombre de donnéesqui ont été reçues. Sinon, sans bonne volonté de la part des utilisateurs, ce système nepourrait fonctionner s'il y a plus de téléchargement que de partage.

La réactivité exprime la vitesse de réponse. Celle-ci est généralement très satisfaisanteavec les technologies xDSL ou avec la fibre optique. Elle devient problématique avec lestechnologies d'accès par satellite où le délai entre la requête de l'utilisateur et l'arrivée dela donnée peut atteindre la demi-seconde.

III/ Les technologies d'accès à l'InternetDans le réseau Internet, les pages web, les sons ou les images animées sont des donnéesenvoyées par un émetteur à un récepteur. Pour parvenir à ce résultat, on a le choix entreplusieurs technologies différentes.

1.Le câble coaxialLes réseaux câblés se sont développés au début des années 2000. Ils sont distincts de ceuxdu téléphone. Les collectivités territoriales sont intervenues pour construire des réseauxcâblés destinés à remplacer la diffusion hertzienne de la télévision. En outre, ils permettaientégalement l'accès à l'Internet. Cette technique d'accès à l'Internet ne s'est jamais bienimplantée en France notamment à cause de l'omniprésence de l'ADSL.

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2.L'ADSLLes technologies xDSL (« Digital Suscriber Line » ou ligne numérique d'abonné) utilisentle câble de cuivre de la ligne téléphonique pour transmettre des données numériques. Ilexiste plusieurs variantes32 :

∙ ADSL (Asymmetric DSL) : technologie la plus répandue, avec un débit asymétrique.∙ SDLS (Symmetric DSL) : technologie avec un débit symétrique mais une porté du

signal plus faible.∙ ADSL2+ : technologie qui permet d'augmenter les débits et la portée des signaux en

utilisant une bande de fréquence plus large.∙ Re-ADSL (Reach Extended DSL) : technologie qui permet d'augmenter la portée des

signaux.∙ VDSL (Very high bitrate DSL) : technologie qui offre des débits encore plus élevés en

utilisant une bande de fréquence encore plus large et un encodage plus efficace. EnFrance, cette technologie n'a jamais été déployé par les opérateurs.

Les technologies xDSL permettent l'échange de données sans que cela interfère avec lesfréquences vocales. Elles sont faciles à déployer puisqu'elles utilisent les réseaux existantsde la téléphonie, ce qui a permis à l'opérateur historique France Télécom de proposer duhaut débit rapidement et à moindre coût. Le déploiement du DSL nécessite l'installation d'unéquipement spécifique, le DSLAM33, au niveau du NRA34. Le DSLAM est relié à l'Internetpar le réseau national de l'opérateur qui l'a mis en place et aux abonnés par les lignestéléphoniques France Télécom. Cet équipement permet également le dégroupage de laboucle locale, c'est à dire la mise à disposition aux autres opérateurs de la partie du réseauqui se situe entre le répartiteur téléphonique et la terminaison chez les abonnés. Ainsi, celapermet aux opérateurs alternatifs de proposer leurs offres Internet à leurs clients.

Les débits disponibles dépendent de la distance entre l'abonné et le centraltéléphonique. Les signaux du central téléphonique sont de plus en plus faibles avec ladistance. Cette distance prend également en compte la qualité de la ligne téléphonique et lediamètre des fils de cuivre. La distance dont on parle n'est pas en ligne droite car la plupartdes lignes suivent les tracés des routes. L'ADSL offre un débit allant de 5 à 10 Mb/s jusqu'àune distance de 4 km environ. L'ADSL2+ offre un débit de 25 Mb/s dans le premier kilomètrepuis chute lourdement. La technologie Re-ADSL permet un débit de 1 Mb/s jusqu'à 5 ou 6km. Enfin, la technologie VDSL offre un débit allant jusqu'à 100 Mb/s

Figure 3 – Débit offert par les technologies xDSL en fonction de la distance 35

32 Pour plus de précisions sur les caractéristiques techniques des technologies xDSL, voir le site Internet du Point d'AppuiNational Aménagement Numérique des Territoires au ministère du développement durable, des transports et du logement sur : http://www.ant.developpement-durable.gouv.fr/le-point-sur-les-technologies-xdsl-a16.html , consulté le 20/08/201133 Digital Subscriber Line Access Multiplexer : équipement situé dans un central téléphonique permettant d'injecter par multiplexagele signal xDSL à un groupe d'abonnés situé à moins de 5 Km du central.34 Noeud de répartition d'abonnés : lieu de convergence des lignes téléphoniques d'un quartier ou d'une commune.

35 Source : IDATE

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En France, la majorité des centraux téléphoniques sont équipés en DSLAM36,permettant un des taux d'accès au haut débit par ADSL le plus élevé d'Europe. Fin2010, la France comptait 20,858 M d'abonnements à l'Internet haut débit pour 19,858 Md'abonnements à l'ADSL37. Selon les statistiques de l'OCDE38, le taux de pénétration duhaut débit atteint 33,66% de la population française à fin 2010, ce qui la place au 6e rangdes pays les plus connectés de l'OCDE.

Figure 4 – Abonnements à l'Internet haut débit et très haut débit en France39

36 Les 14 867 centraux téléphoniques de France Télécom sont équipés en DSLAM par l'opérateur historique depuis juillet 2007.37 Source : Observatoire trimestriel des marchés de détail des communications électroniques (services fixes haut et très haut

débit) en France - 1er trimestre 2011 - Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (ARCEP).38 Voir les dernières statistiques sur le portail sur le haut débit de l'Organisation de Coopération et de Développement

Économique. Celles-ci sont calculées selon le ratio : population totale / nombre d'abonnements en haut débit. Ainsi, il ne s'agit pasdu taux de pénétration par foyer, d'où des chiffres qui restent relativement bas.

39 Source : site de l'Arcep.

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La technologie xDSL est omniprésente sur le réseau Internet, et pourtant elle souffrede certains défauts structurels. Le premier concerne l'importance de l'atténuation du signaldans les fils, c'est à dire que plus la distance entre le répartiteur téléphonique et le clientest grande, et moins la connexion est rapide. La figure 3 montre l'effondrement du débitavec la distance avec les technologies xDSL. Ainsi, après 5 km de distance, la populationn'a plus accès au haut débit par ADSL. Cela conduit donc à une disparité géographique ence qui concerne le débit disponible. Pour résoudre ce problème, la société France Télécompropose aux collectivités territoriales d'équiper en DSLAM certains sous-répartiteurs pourétendre la couverture xDSL aux abonnés en zone blanche grâce à la solution « NRAZO »40. Cette technique a prouvé son efficacité, c'est pourquoi elle est retenue dans certainspartenariats public-privé depuis sa première mise en œuvre en 2007.

Figure 5 – Principe de la solution NRA ZO41

40 NRA ZO : nœud de raccordement d'abonnés au zone d'ombre. La création d'un NRA ZO consiste à rapprocher les DSLAMdes clients, en les installant au niveau des sous-répartiteurs téléphoniques, ce qui permet une meilleure couverture ADSL du territoire.Voir figure 5.

41 Source : site Internet du Point d'Appui National Aménagement Numérique des Territoires affilié au ministère dudéveloppement durable, des transports et du logement

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Le deuxième défaut du xDSL, c'est son incapacité à se renouveler. Cette technologieest au maximum de son potentiel technique, elle est arrivée à son apogée. Ses perspectivesd'évolution à moyen et long terme sont donc très faibles. Dans les années à venir elle nesera plus en mesure de satisfaire les demandes en débit qui devraient s'élever à plusieursdizaines de Mb/s. Aujourd'hui, seule la fibre optique semble avoir les capacités de satisfairecette demande, c'est pourquoi elle devrait pas à pas remplacer le xDSL.

3.La fibre optiqueLa fibre optique est considérée aujourd'hui comme la technologie du future, celle qui est leplus à même de prendre le relais de l'ADSL et offrir ainsi le très haut débit aux abonnés.L'invention de la fibre optique date des années 70 mais elle était alors strictement réservéeaux liaisons longue distance entre les métropoles, les pays et les continents. Depuis lemilieu des années 2000, les opérateurs déploient la fibre optique pour couvrir les réseauxde collecte et de desserte.

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Les capacités techniques de la fibre optique sont bien supérieures à celles de sesconcurrents. Ainsi, la fibre optique offre un débit symétrique, c'est à dire que les fluxmontants et descendants sont similaires. De plus, les débits offerts sont relativementinsensibles à la distance. Surtout, la vitesse de connexion est bien supérieure à celle del'ADSL. Les offres commerciales actuelles proposent un accès en France qui peut atteindre50, voir 100 Mb/s. Sur le réseau longue distance, les performances sont encore plusimpressionnantes. Par exemple, l'opérateur Alcatel Lucent a annoncé en septembre 2009avoir établi un nouveau record en atteignant un débit de 15,5 Tb/s sur une distance de 7000 Km entre Paris et Chicago42. Cela représente le transfert de l'équivalent de 400 DVDen 1 seconde!

Il y a plusieurs types d'aménagement des réseaux de fibre optique43. On parle de réseauFFTH44 pour les fibres optiques qui sont raccordées au logement, de réseau FFTB45 pourcelles raccordées au bâtiment, de réseau FTTC46 pour celles raccordées au trottoir et deréseau FFTCab47 pour celles raccordées au sous-répartiteur. Enfin, on parle de FTTO48 pourles fibres optiques raccordées aux entreprises. Les réseaux FTTC et FTTCab s'arrêtent soiten bas de l'immeuble, soit au niveau du quartier ou de la rue, puis ce sont des réseauxde type xDSL qui assurent le transport de ce point de desserte jusqu'à l'abonné. Avecce système, la performance en termes de débit disponible est moindre mais les coûts deconstruction sont également moins importants.

En effet, le principal défaut de la fibre optique c'est son coût de construction. Ilfaut recréer presque entièrement une architecture complète de collecte et de dessertepour créer un réseau FTTx. Alors que l'ADSL utilisait le réseau téléphonique, le trèshaut débit doit utiliser un réseau de fibres optiques. Le coût de construction de cenouveau réseau est donc très élevé même avec la loi sur la mutualisation des travaux49.Celle-ci oblige les maîtres d'ouvrage réalisant des travaux sur les réseaux routiers,aériens ou souterrains de toute nature, d'informer systématiquement les collectivitésterritoriales concernées et les opérateurs de communications électroniques. La loi chercheà favoriser la pose de fibre optique au moment de ces travaux afin de réduire les coûts,notamment ceux du génie civil qui représentent environ 80% du budget de constructiond'un réseau de communications électroniques. La mutualisation, au sens d'un réseau detélécommunications, c'est également l'utilisation partagée d'une infrastructure, notammentun fourreau ou une fibre, afin de réduire les coûts d'accès aux clients pour les opérateurset d'éviter la multiplication des réseaux. Ainsi, ces enjeux financier sont un frein audéveloppement des réseaux de fibres optiques sur le territoire français. Les opérateursprivés se concentrent sur le déploiement de la fibre optique dans les zones les plus denseset donc les zones économiquement rentables. Ainsi, les opérateurs privés ont calculé un

42 Voir l'annonce d'Alcatel Lucent sur son site internet : « Les Bell Labs d’Alcatel-Lucent annoncent un nouveau record detransmission optique et dépassent les 100 pétabits par seconde.kilomètre » consulté le 20/08/2011.

43 L'ensemble de ces technologies sont désignés sous le nom FTTx.44 Fiber-To-The-Home / Fibre jusqu'au domicile.45 Fiber-To-The-Building / Fibre jusqu'à l'immeuble.46 Fiber-To-The-Curb / Fibre jusqu'au trottoir.47 Fiber-To-The-Cabinet / Fibre jusqu'au sous-répartiteur.48 Fiber-To-The-Office / Fibre jusqu'au bureau.49 Loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique qui crée l'article L49 du code des postes et

communications électroniques, complété par le décret d'application du 28 juin 2010.

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seuil de rentabilité pour le déploiement de la fibre optique50. Celui-ci s'évalue selon le coûtde la prise, c'est à dire par le budget global des travaux sur le coût de raccordement parclient. S'il est inférieur à 300 ou 400 euros, l'opérateur juge le chantier rentable. C'est le caspour les quartiers de centre ville dans une dizaine de grandes villes françaises51. Ailleurs,soit pour environ 80% de la population, la rentabilité n'est pas atteinte. Pour certains habitatsisolés, le coût de la prise peut même atteindre les 2 500 euros. Ainsi, les régions ruralesprésentent des caractéristiques qui les éloignent trop du seuil de rentabilité pour envisagerle FTTB ou le FTTC. Le FTTCab semble le seul moyen dont les opérateurs privés disposentpour déployer la fibre optique à grande échelle sur le territoire français, mais cela nécessitenéanmoins l'intervention des collectivités territoriales.

Figure 5 – Réseau de fibre optique52

4.Les technologies hertziennes WiFi53 et WiMax54

50 Source Essevaz-Roulet B., « la fibre optique » in Les enjeux des communications électroniques pour les collectivités locales,collection dossier d'expert, Territorial éditions, avril 2009, p.22 à 25.

51 En 2007, la société France Télécom avait déployé le FFTH à Paris, Marseille, Lille, Poitiers, Toulouse.52 Source : site internet Orange

53 Wireless Fidelity54 Worldwide Interoperability for Microwave Access.

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La technologie hertzienne consiste à transmettre des données entre deux émetteurs-récepteurs distants55. Généralement, l'un des émetteurs-récepteurs est l'antenne du clientorientée vers une station de base située sur un point haut. L'autre émetteur-récepteur setrouve sur cette station de base dotée de plusieurs antennes qui couvrent les alentourssur 360° et reliée à l'Internet par xDSL ou fibre optique. Plusieurs technologies utilisantle principe des ondes hertziennes sont disponibles. Leurs performances varient selonplusieurs critères, notamment la bande de fréquence utilisée, les normes de transmissionet la disponibilité de la bande fréquence.

Les ondes hertziennes sont des ondes électromagnétiques. Celles-ci se propagentdans le vide mais peuvent être absorbées par des obstacles comme les bâtiments, le relief,la végétation ou l'eau. Il y a plusieurs types d'ondes électromagnétiques : la lumière visible,l'infrarouge, l'ultraviolet, les rayons X ou les ondes qui transmettent la télévision et la radio.Chacune de ces ondes a une fréquence d'émission spécifique mesurée en Hertz. Lespropriétés de propagation des ondes dépendent de leur fréquence d'émission. La règle, c'estque plus la fréquence est basse et mieux l'onde se propage. Par exemple, la lumière visiblea une fréquence située entre 400 et 800 THz, ce qui est très élevée, elle est donc arrêtéepar toute matière opaque. Les ondes de la radio FM se propagent sur plusieurs dizainesde kilomètres malgré le relief et les bâtiments. Les fréquences des téléphones portables sesituent autour de 1 Ghz et se propagent donc relativement bien à l'intérieur d'un bâtimentmême si elles ont besoin de nombreuses antennes relais pour traverser plusieurs bâtiments.Les fréquences utilisées par le WiFi et le WiMax pour l'accès à l'Internet se situent entre2,4 et 5 Ghz. Elles traversent donc peu d'obstacles, c'est pourquoi ces technologies doiventêtre déployées sur le terrain en tenant compte du relief, de la végétation et du bâti, ce quin'est pas une tâche facile. En effet, il est extrêmement difficile de prévoir la couverture réelledes ondes WiFi et WiMax. Les simulations réalisées ne peuvent pas prendre en comptetoutes les anfractuosités du terrain car les données manquent. Ainsi, ni le WiFi, ni le WiMaxne sont la solution miracle.

Le WiFi utilise à l'international une bande de fréquence située entre 2,375 et 2,685 GHz.L'utilisation de cette bande de fréquence est libre, ce qui favorise le développement de cettetechnologie et sa large diffusion. Toutefois, un déploiement anarchique peut conduire à unesaturation du spectre dans le cas où plusieurs foyers utilisent la même bande de fréquencedans un espace réduit, ce qui peut perturber le signal et donc limiter le débit.

Le WiMax utilise des bandes de fréquence réservées entre 3,4 GHz et 3,6 GHz. Ilfaut l'autorisation du gouvernement français pour émettre sur une bande de fréquencedu WiMax. En 2006, le gouvernement a délivré 2 licences pour chacune des 22 régions.Les candidats retenus peuvent être des opérateurs privés mais aussi des collectivitésterritoriales56.

Le WiFi est une technologie de réseau local sans fil qui permet de connecter desordinateurs entre eux sur un rayon de plusieurs centaines de mètres en extérieur et deplusieurs dizaines de mètres à l'intérieur. Elle permet également de se connecter à l'internetdepuis une antenne émettrice-réceptrice située dans un rayon de 5 à 6 Km dans desconditions idéales. L'utilisation du WiFi est libre et l'équipement qui le permet est très simpled'utilisation ce qui le rend accessible au grand public. La plupart des ordinateurs portablessont aujourd'hui équipés pour recevoir et émettre du WiFi vers un petit module électronique

55 A la différence de la radio FM ou de la télévision, le récepteur émet aussi en direction de l'antenne de base.56 Voir la liste des candidats retenus sur http://www.journaldunet.com/0607/060710-licenceswimax.shtml , consulté le

20/08/2011.

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fournit par le FAI. Par la suite, le signal radioélectrique est acheminé vers une antenneémettrice en ondes hertziennes. Comme la technologie est très répandue et produite par denombreux constructeurs, le matériel n'est pas cher. Le WiFi peut assurer un débit avoisinantles 50 Mb/s sur quelques centaines de mètres. La seule règle qui pèse sur l'utilisation duWiFi est d'ordre sanitaire. La puissance d'émission est en effet limité à 100 mW pour éviterles risques sur la santé. De plus, l'installation d'un réseau extérieur ouvert au public doitfaire l'objet d'une déclaration auprès de l'Arcep.

Le WiMax repose sur le même concept technologique de réseaux sans fil que le WiFi.Cette technologie a été développée par un consortium de plus de 150 entreprises mais ellen'a jamais réussie à s'imposer sur le marché. Le réseau WiMax ne passe pas à traversles bâtiments et la végétation. Il faut donc une ligne de vue dégagée entre l'antenne relaiset l'antenne du client. Cela nécessite une ingénierie fine pour anticiper les contraintesgéographiques. Le WiMax est plus performant que le WiFi en termes de débit.

Figure 6 – Réseau de desserte par WiMax57

57 Source : site Internet du Point d'Appui National Aménagement Numérique des Territoires affilié au ministère dudéveloppement durable, des transports et du logement

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Partie 1 : La structure de l'Internet

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5.Le satelliteL'accès à l'Internet par satellite est une technologie d'appoint. Elle permet avant tout àdes habitations particulièrement isolées d'avoir un accès à l'Internet haut débit grâce àune couverture satellites complète en France. Mais cette technologie présente plusieursinconvénients. Le débit dépasse rarement les 2 Mb/s, ce qui est le minimum pour êtreconsidéré comme du haut débit. Le débit est fortement asymétrique c'est à dire que ledébit montant est très faible. Le temps de réponse est long car il correspond à la duréedu trajet de l'onde entre le satellite et les antennes au sol. Enfin, les opérateurs qui offrentl'Internet par satellite impose un plafond de données reçues, comme c'est le cas pour lestéléphones mobiles, malgré un abonnement très cher qui est compris entre 30 et 100 eurospar mois. Il faut aussi sans prendre en compte le coût de la pose de l'antenne. Toutefoiscette technologie reste parfois la plus rentable dans les zones reculées, d'où une utilisationqui est toujours d'actualité.

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Figure 7 – Réseau par satellite58

IV/ Les acteurs de l'Internet

1.L'abonné ou utilisateur finalL'abonné est l'utilisateur final de l'Internet. Il souscrit un abonnement auprès d'un FAI. Ilchoisit son abonnement en fonction des tarifs, des services proposés et des conditionsd'abonnement. L'abonnement le plus répandu est celui dit du « triple play » qui permetd'avoir accès à la télévision par Internet, à la téléphonie gratuite pour tout appel vers un

58 Idem

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Partie 1 : La structure de l'Internet

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téléphone fixe et au haut débit. En France, ce type d'abonnement coûte environ 30 eurospar mois, ce qui est un prix relativement bas comparé aux autres pays européens. L'abonnépeut être un particulier, une entreprise ou un établissement public.

2.Le Fournisseur d'Accès à InternetLe FAI est l'acteur le plus visible pour le grand public. C'est celui qui offre l'accès au réseauInternet à ses clients en échange d'un abonnement. Il achète de la bande passante, c'est àdire du débit, à un opérateur d'opérateurs. Le FAI est avant tout une société commerciale,il ne fait que vendre un accès. Parfois, il est également opérateur de service mais ce n'estpas lui qui gère l'infrastructure des réseaux de communications électroniques. Il existe desopérateurs nationaux mais aussi locaux. La plupart des opérateurs nationaux sont desentreprises qui viennent du monde des communications téléphoniques comme Orange,SFR ou Bouygues Télécom. Il y a également des opérateurs qui se sont fait connaître entant que FAI comme Free et Numéricable. Le marché se découpe principalement autourde ces 5 grands acteurs59. Les FAI présentent des offres commerciales souvent similaireset ont un fonctionnement semblable. Par exemple, le prix de l'abonnement à l'offre « tripleplay » est très semblable entre les FAI. Cette homogénéité se retrouve également dans lesoffres aux clients c'est à dire qu'un FAI propose bien souvent un même abonnement aumême prix pour tous les clients sur le territoire, sans faire intervenir le coût réel de l'accèsà l'Internet, ce qui répond à une logique de péréquation des prix. En effet, un accès en villeest moins cher qu'un accès en campagne alors que le prix de l'abonnement est le même.Cette situation est un héritage de l'époque où France Télécom conservait le monopole surle marché des télécommunications. En tant qu'entreprise de service public, elle était tenuede pratiquer la péréquation des prix. France Télécom était alors à la fois le seul FAI et à lafois le seul opérateur d'opérateurs sur le marché français.

3.L'opérateur d'opérateursL'infrastructure du réseau Internet, c'est à dire les réseaux de transport et de collecte, est unmarché de type monopole naturel car il n'est pas nécessaire d'y avoir autant de réseaux qu'ily a d'opérateurs. Les opérateurs d'opérateurs gèrent les réseaux Internet dans sa partieinfrastructure physique et permettent leur accès aux FAI moyennant un droit de passage. Lemétier d'opérateur d'opérateurs consiste donc à construire et exploiter des infrastructuresde communications électroniques. Parfois, l'opérateur d'opérateurs n'est pas propriétairedu réseau mais exploite celui-ci via notamment une DSP. Il s'agit donc de l'interlocuteurprincipal des collectivités territoriales pour un réseau d'initiative publique. C'est lui qui vaconstruire le réseau haut débit en partenariat avec la puissance publique. Les réseaux sontouverts à la concurrence, c'est à dire que n'importe quel FAI peut l'utiliser quel qu'en soitle propriétaire. Ce dernier reçoit en contrepartie un loyer. Pendant longtemps, le monopoled'État de France Télécom dans le monde des communications électroniques a fait de cetteentreprise l'acteur dominant même après la libéralisation du secteur. Aujourd'hui, FranceTélécom est obligé de laisser les FAI utiliser leurs infrastructures, notamment les lignestéléphoniques.

Un autre acteur de l'internet émerge au début des années 2000 : la puissance publiqueet plus particulièrement les collectivités territoriales. Celles-ci s'engagent sur le secteur des

59 A fin 2009, le marché du haut débit se découpait comme suit : Orange avec 8,880 M d'abonnés, Free avec 4,456 M d'abonnés,SFR avec 4,444 M d'abonnés et Bouygues Télécom avec 0,310 M d'abonnés.

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communications électroniques afin de palier les déficiences du marché privé, notammenten ce qui concerne l'égalité des citoyens devant l'accès au haut débit.

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Partie 2 : L'intervention publique dans le secteur des communications électroniques

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Partie 2 : L'intervention publiquedans le secteur des communicationsélectroniques

Dès le début des années 2000, les pouvoirs publics ont compris l'importance des enjeuxdes technologies de l'information et de la communication. Parmi ceux-ci, l'accès à l'Internethaut débit pour toute la population représente un objectif majeur pour les gouvernementssuccessifs. Pour l'atteindre, l'État encourage les collectivités territoriales à conclure despartenariats avec des opérateurs privés et développer ainsi les réseaux haut débit enFrance. Ces partenariats public-privé font intervenir de nombreux acteurs et suivent uneprocédure particulière.

I/ La politique d'aménagement numérique desterritoires

Le gouvernement s'est intéressé à la dimension politique des TIC avec la création en 1998du Comité Interministériel pour la Société de l'Information (CISI). Celui-ci a pour missionde « définir les grandes orientations politiques et les priorités d'action pour l'intégrationet le développement des nouvelles technologies ». Avec le CIADT60, il s'agit de l'organeintergouvernemental chargé des questions liées à l'Internet. Puis, en 2008, un posteministériel est crée pour s'occuper des questions liées à l'économie numérique. Cesorganismes liés au gouvernement ont multiplié les plans, programmes et réformes dans lesecteur des télécommunications afin de favoriser le développement du haut débit en France.

1.Les premiers pas de l'aménagement numérique du territoireLa première grande avancée de la politique d'aménagement numérique du territoire, quin'en avait pas encore le nom, c'est la réforme sur le dégroupage de l'Internet61. Cetteréforme s'est déroulée dans le cadre du Programme d'Action Gouvernementale pour laSociété de l'Information (PAGSI) qui avait pour but de « préparer l'entrée de la France dansla société de l'information », par le moyen de l'ouverture complète à la concurrence dusecteur des télécommunications. Jusqu'alors, France Télécom avait le monopole sur cemarché et notamment sur celui de l'Internet. On appelle boucle locale le réseau de France

60 Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire. Il a été remplacé par le Comité Interministérield'aménagement et de compétitivité du territoire en 2005.61 Pour plus d'approfondissement sur la réforme du dégroupage, voir l'étude mené par Orange « La mise en oeuvre du dégroupageen France : l'expérience de l'opérateur historique », publié sur son site internet le 28 janvier 2009. http://www.intt.tn/DEGROUPAGE/DEGROUPAGE%205.pdf , consulté le 05/08/11

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Télécom qui relie les abonnés aux répartiteurs téléphoniques de France Télécom, et quireprésente donc le réseau de desserte. La duplication de ce réseau par des opérateursconcurrents représenterait un coût estimé à 40 milliards €, ce qui rend l'opération impossibleet non rentable pour une entreprise privée. Ainsi, la concurrence n'a pas construit sa propreinfrastructure de desserte en dehors des réseaux de fibres optiques. Par conséquent,l'ouverture ou dégroupage correspond à l'obligation faite à France Télécom de mettre soninfrastructure à la disposition de ses concurrents en contrepartie d'un droit de passage.Cette réforme d'une grande importance a permis le développement du haut débit à un coûtabordable pour les abonnés62.

Bien sûr, cette ouverture à la concurrence ne concerne pas les collectivités territorialesqui doivent respecter les principes du droit à la concurrence et qui n'ont pas vocationà devenir des opérateurs de réseaux de télécommunications. Mais, dans le cadre duCISI de 1999, les collectivités se sont vues attribuer le droit de créer des infrastructuresde télécommunications dans le cas d'une carence de l'initiative privée. Elles doivent parla suite mettre ces infrastructures à la disposition des opérateurs privés sans exercerde discrimination entre eux. Toutefois, les formes juridiques que pouvaient prendre cetteintervention publique n'étaient pas encore arrêtées.

Aux débuts des années 2000, le problème posé par la première fracture numériquedevient un enjeu politique majeur. Les gouvernements successifs se sont efforcés de fairedu haut débit pour tous l'un des principaux objectifs de la politique d'aménagement duterritoire même si la date à laquelle cet objectif devait être atteint a été régulièrementrepoussée au cours des ans.

Ainsi, le CIADT du 9 juillet 2001 a débloqué 1,5 milliards de francs sur 5 ans pouratteindre cet objectif à l'horizon 2005.

Dans la même optique, le plan RE/SO 200763 est lancé le 12 novembre 2002 par le 1erministre Jean-Pierre Raffarin. Ce nouveau plan avait pour but de « donner un nouvel élanà la société de l'information » en agissant sur les infrastructures du réseau Internet. Lesobjectifs de ce plan ont été traduit par le CIADT du 12 décembre 2002. Le gouvernements'y engage à ce que toutes les communes puissent accéder à l'Internet haut débit àl'horizon 2007. De plus, le gouvernement constate que les opérateurs privés ne peuvent pasêtre les seuls, pour des raisons de rentabilité économique, à financer la construction desinfrastructure nécessaires pour atteindre l'objectif fixé. Par ailleurs, il observe égalementl'existence d'une volonté chez les collectivités territoriales pour se charger elles-mêmes dece problème en créant les infrastructures nécessaires avec leurs propres moyens. Or, lerégime juridique, notamment l'article L.1511-6 du code général des collectivités territorialesrelatif à l'intervention de ces collectivités dans le domaine des télécommunications, n'étaitpas adapté à de telles initiatives publiques. Ces restrictions juridiques empêchaient doncles collectivités territoriales de mener à bien leur mission d'aménagement numérique duterritoire. C'est pourquoi le plan RE/SO 2007 proposait de modifier l'article L.1511-6 etpermettre ainsi aux collectivités de créer un réseau de télécommunications dans les zonesoù aucune offre d'accès à l'Internet haut débit n'est disponible à brève échéance. Cesnouvelles compétences sont encadrées par le droit à la concurrence donc les collectivités

62 Pour approfondir sur les conséquences du dégroupage en France et dans des pays étrangers, voir « Étude sur le dégroupage etsa mise en œuvre », rapport du CSTI, publié le 22 novembre 2002 sur son site internet : http://www.csti.pm.gouv.fr/elements/etude-analysys-nov02.pdf

63 Pour une REpublique numérique dans la SOciété de l'information, à voir sur le site internet du gouvernement : http://www.internet.gouv.fr/archives/article6234-12770.html , consulté le 03/08/11

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Partie 2 : L'intervention publique dans le secteur des communications électroniques

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territoriales doivent mettre ces nouveaux réseaux à la disposition des opérateurs privés àun tarif assurant la couverture de ses investissements.

Par la suite, la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique amodifié l'article L.1425-1 du code général des collectivités territoriales afin de permettre auxcollectivités territoriales d'exercer certaines fonctions d'opérateur de télécommunications.Elles sont autorisées à construire des réseaux de télécommunications en cas de carencede l'offre privée sur le territoire. Ensuite, elles doivent les mettre à disposition des FAI privésafin que ces derniers puissent soumettre leurs offres d'accès à l'Internet à leurs clients. Lacollectivité peut soit exploiter directement le réseau en régie, c'est à dire commercialiserelle-même la bande passante aux FAI, soit confier cette tâche à un opérateur d'opérateursprivés. En cas « d'insuffisance avérée » d'initiative privée, la collectivité peut aussi fournirun accès Internet directement aux utilisateurs finaux.

Figure 8 – Le cadre d'intervention des collectivités territoriales64

Cette nouvelle forme que revêt l'intervention publique est appelée Réseau Ouvertd'Initiative Publique (ROIP). Le mode de fonctionnement d'un ROIP varie beaucoup selon lechoix du montage juridique et du financement. Toutefois, dans de nombreux cas, il s'agit d'unpartenaire privé qui est chargé par une collectivité territoriale, le plus souvent une région,un département ou une communauté d'agglomération ou de communes, de construire etd'exploiter le réseau.

2.Les réseaux ouverts d'initiative publiqueLa dernière étude de l'Avicca65 sur les ROIP dénombre 117 réseaux en exploitation ou encours d'exploitation à la fin de l'année 2010, soit une dizaine de plus par rapport à l'annéeprécédente66 . Ces réseaux permettent l'accès au haut débit à plus de 600 000 usagers.Certains ROIP ne concernent pas l'accès au haut débit dans les zones blanches maisconcernent la montée en très haut débit sur les territoires qui disposaient peu ou prou deréseaux en fibres optiques. L'ensemble de ces ROIP correspond à un investissement global

64 Source : site Internet du Point d'Appui National Aménagement Numérique des Territoires affilié au ministère dudéveloppement durable, des transports et du logement.65 Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel66 Voir cette étude sur le lien suivant http://www.avicca.org/IMG/pdf/10_TRIP_DOC_ROIP.pdf , consulté le 4/08/11

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de 2,862 milliards € pour 1,594 milliards € de fonds publics. A fin 2010, ils ont permis ledéploiement de 38 000 Km de réseaux de collecte en fibre optique, le dégroupage de 3 150NRA située en zone rurale et la couverture de 80% des zones blanches. Grâce à eux, 98%de la population française ont accès au haut débit via l'ADSL ou le WiMax. .

Figure 9 – Carte de déploiement des ROIP67

Le modèle de la DSP reste dominant avec 53 contrats en concession et 15 enaffermage. Pour le reste, les contrats de partenariats public-privé de l'ordonnance de juin2004 sont au nombre de 7 tandis qu'on dénombre 16 marchés publics. Enfin, il y a 26 régiesqui correspondent surtout à des partenariats passés par des villes et des EPCI pour ledéveloppement du très haut débit.

Le nombre de ROIP augmente donc chaque année depuis 2004. Ainsi, les acteursde ces partenariats, collectivités comme opérateurs privés, acquièrent toujours plusd'expériences à chaque nouveau projet, permettant de fournir un service d'une meilleurequalité. Les ROIP ont également eu un impact positif sur l'économie numérique.L'intervention financière des collectivités a permis de faire baisser les barrières à l'entrée dusecteur des communications électroniques. L'une des conséquences, c'est l'émergence denombreux FAI nationaux et locaux, apportant ainsi une concurrence qui permet d'assurerdes tarifs abordables pour les abonnés.

Maintenant que le haut débit se déploie partout sur le territoire national, l'avenir desROIP consiste à démocratiser le très haut débit. Certains opérateurs privés comme FranceTélécom ou Numéricâble possèdent déjà des réseaux de fibres optiques performants maiscela n'est pas suffisant pour accorder la majorité de la population à la fibre optique. Lescoûts de construction d'un tel réseau sont beaucoup plus lourds que ceux d'un réseauADSL, les opérateurs privés se concentrent donc sur les régions les plus denses. Pourcomprendre toute la problématique du très haut débit, il faut savoir que le seuil de rentabilité

67 Source : Avicca.

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est communément définit à 300 ou 400 euros la prise par habitant. Selon une analysed'Axione, il y aurait en France environ 5 millions de prises coûtant moins de 300 euros, 5millions autres coûtant entre 300 et 600 euros et plus de 15 millions de prises coûtant plusde 600 euros. La grande majorité de la population française n'est donc pas rentable pourles opérateurs privés, d'où l'importance des ROIP pour y palier.

3.Le plan France Numérique 2012Le plan France numérique 2012 a été présenté par Eric Besson, secrétaire d'État de laprospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économienumérique, en octobre 2008. Ce plan met en avant l'importance du développement desréseaux en très haut débit sur le territoire mais conserve des objectifs limités en la matière.En effet, selon une étude du Conseil économique, social et environnemental68 (CESE), ilfaudrait un budget compris entre 30 et 50 milliards € pour accorder tous les français à lafibre optique d'ici 10 ans. Il s'agit donc d'un budget trop important pour que le gouvernementpuisse l'envisager.

Ce plan revient plus en détail sur le caractère primordial de l'objectif d'accès à l'Internethaut débit pour toute la population française. Il s'agit en effet d'un moyen essentiel pour avoiraccès à l'information, à l'éducation, à la formation, aux loisirs et aux services administratifs.Pourtant, près de 2% de la population française n'étaient alors pas encore desservis par lesdifférents réseaux haut débit. Cela représente plus d'1 million de français exclus de la sociétéde l'information. Cette inégalité de fait est en contradiction avec le principe d'aménagementéquilibré du territoire de la République, et avec les objectifs de performances économiquesque la France s'est fixée. Par conséquent, le gouvernement s'engage dans ce plan à ceque 100% de la population aient accès au haut débit d'ici 2012. Selon la même étude duCESE que précédemment, il faudrait entre 500 millions et 1 milliard € pour couvrir ces 2%de zones blanches.

Pour atteindre cet objectif, le gouvernement encourage le développement despartenariats public-privé. Les ROIP occupent en effet un rôle prépondérant dans ledéveloppement du haut débit en France avec notamment près de 40% des accès dégroupésqui sont le fruit de ces réseaux. Néanmoins, ces dispositifs connaissent certaines limites.

En général, les collectivités souffrent d'un manque de connaissances et decompétences dans le domaine des télécommunications, ce qui est un obstacle à lapoursuite de projets d'aménagement du territoire. Pour y remédier, le plan prévoit la créationd'instances régionales rassemblant État et collectivités territoriales pour une meilleuregouvernance de l'action publique dans la matière. Le plan prévoit également que lescollectivités élaborent des schémas directeurs locaux d'aménagement numérique dans uneoptique de montée en débit des territoires. Les collectivités bénéficieront de l'aide desservices de l'État et du financement de la Caisse des dépôts et des consignations pourl'élaboration de ces schémas.

De plus, les collectivités n'ont pas toujours accès aux informations permettant de sefaire une idée de la couverture du territoire en haut débit. Mais la loi de modernisation del'économie prévoit que les collectivités territoriales puissent avoir accès à ces informationspour connaître la situation des infrastructures sur leurs territoires. Pour cela, il faut améliorer

68 « Conditions pour le développement numérique des territoires », avis et rapports du Conseil Économique, Socialet Environnemental, présenté par M. André Marcon, février 2009. [en ligne] http://www.enssib.fr/bibliotheque-numerique/document-40783 , consulté le 20/08/2011.

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la communication entre les opérateurs et les collectivités mais, parfois, les opérateurs neconnaissent pas non plus toute l'étendue de leurs réseaux. Les opérateurs ont donc unimportant travail d'inventaire à faire afin de pouvoir publier la carte de couverture exigéepar ce plan.

Enfin, les procédures habituelles comme la DSP ou le CP ne sont pas forcément bienadaptées à un marché intrinsèquement évolutif comme l'est celui de l'Internet et des réseauxde communications électroniques en général. En effet, les dispositifs techniques prévusdans le contrat peuvent très bien devenir obsolètes avant la fin du contrat même si celui-cine dure qu'une dizaine d'années. En ce cas-là, c'est l'utilité même du contrat qui est remiseen cause.

II/ Les acteurs des ROIPLes collectivités territoriales et les partenaires privés ne sont pas les seuls acteursconcernés par l'élaboration d'un ROIP. On a vu précédemment que l'État était un acteurde premier poids par son influence sur le développement des partenariats publics-privésdans le domaine des communications électroniques. Par ailleurs, d'autres institutionspubliques ou privées interviennent également dans la politique d'aménagement numériquedu territoire.

1.Les collectivités territorialesL'intervention des collectivités territoriales dans le secteur des communicationsélectroniques s'inscrit dans le respect des principes fondamentaux de l'administrationlocale notamment celui de l'égalité dans l'accès aux services d'intérêt général. Au débutdes années 2000, les collectivités territoriales étaient déjà en première ligne de lapolitique d'aménagement numérique des territoires. Elles recevaient en effet les doléancesdes habitants qui percevaient les élus locaux comme les représentants de l'opérateurnational, qui était à cette époque l'unique acteur dans la construction d'infrastructures detélécommunications. Ces doléances leur ont permis de comprendre toute l'importance querevêt l'accès au haut débit pour la population. L'Internet était alors devenu un service publiccomme un autre. Ainsi, le développement des réseaux haut débit est devenu une prioritépour les collectivités territoriales, au même titre que le développement des réseaux dedistribution de l'eau ou de l'électricité.

Les collectivités territoriales ont plus de légitimité pour intervenir dans le secteur descommunications électroniques que ne peut l'avoir l'État, en illustrant ainsi la pertinencedu principe de subsidiarité. Elles sont les mieux à même de connaître la situation précisedes réseaux haut débit sur leurs territoires, c'est à dire qu'elles ont plus de facilités poursavoir quelles sont les régions et les habitations qui n'ont pas accès à l'Internet haut débit.Sachant toute la difficulté de cette tâche, un service central de l'État ne pourrait pas êtreaussi efficace pour recenser toutes les zones blanches. Bien sûr, l'État joue un rôle trèsimportant en impulsant les politiques d'aménagement numérique des territoires. De plus,l'État participe aux financements des projets et aide les collectivités en modifiant les lois afinde leur permettre de construire des infrastructures de communications électroniques.

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Toutefois, les collectivités territoriales ont tendance à trouver l'État trop prudent dansses objectifs d'aménagement numérique des territoires. Ainsi, une étude de l'Associationdes Régions de France (ARF)69 déplore le manque d'ambition du plan France numérique2012 présenté par le gouvernement, notamment en ce qui concerne le déploiement dutrès haut débit. Les collectivités territoriales sont dépendantes de l'État en ce qui concerneles ressources et les mécanismes juridiques à leurs dispositions. Cependant, elles restentl'acteur principal des ROIP, celui qui négocie les contrats avec les entreprises privées. Dansun partenariat public-privé pour le développement du haut débit, ce sont généralement lesrégions et les départements qui sont les collectivités contractantes. Mais les communes etsurtout les communautés de communes, d'agglomération ou urbaines, sont aujourd'hui lesprincipales collectivités qui s'intéressent aux partenariats pour le développement du trèshaut débit. En effet, le déploiement du très haut débit dans tout un département ou unerégion représente un coût trop élevé. En revanche, une communauté d'agglomération estpar nature assez dense pour y développer un réseau en fibre optique.

2.Les opérateurs privésDans sa dernière étude en date de 2010, l'Avicca recense une dizaine d'opérateursprivés exploitant de ROIP70. Ces exploitants ne sont pas tous des opérateurs detélécommunications connus du grand public. De nombreuses entreprises se sont crées et sesont développées grâce au marché des ROIP. Parmi les exploitants connus, on a l'opérateurhistorique France Télécom avec seulement 5 contrats et SFR Collectivités avec 23 contrats.Parmi les exploitants qui se sont spécialisés dans les ROIP, on a Covage avec 13 contrats,Altitude avec 12 contrats ou encore Axione avec 14 contrats. Ces sociétés privées tirentparti de leurs expériences, de leurs compétences et d'un professionnalisme que n'ont pasles collectivités territoriales. Elles conçoivent, construisent et exploitent les ROIP selon lesmodalités contractées avec les collectivités territoriales.

3.Les autres institutions publiquesL'implication de plus en plus forte des collectivités territoriales dans le domaine descommunications électroniques s'inscrit en parallèle à un retrait relatif de l'État dans cedomaine depuis le début des années 2000. Comme on l'a vu précédemment, les collectivitésterritoriales sont les mieux à même de se charger de l'aménagement numérique du fait deleur plus grande proximité avec les territoires concernées. L'État s'est donc naturellementretiré de ce secteur, n'apportant plus qu'un concours financier et donnant les possibilitésjuridiques aux collectivités pour que celles-ci tiennent leur rôle. Néanmoins, l'État conservela main-mise sur le niveau stratégique, c'est à dire que c'est lui qui impulse les politiquespubliques. Ainsi, le CISI du 11 juillet 2006 a adopté un plan gouvernemental de couvertureen haut débit pour les zones rurales. Ce plan prévoit une aide financière de l'État pour toutprojet d'aménagement numérique du territoire qui fait l'objet d'une action concertée entrel'État, les régions et les départements.

L'État intervient également par l'intermédiaire de ses organismes dont l'Arcep. Aprèsla privatisation de France Télécom, l'État a crée un organisme national indépendantdes opérateurs chargé des missions de la puissance publique dans le secteur des

69 « Pour un vrai New Deal numérique », étude dirigée par l'ARF, publiée le 9 décembre 2008.70 Voir liste des exploitations de ROIP sur : http://www.avicca.org/IMG/pdf/10_10_PcxpExpPrives.pdf , consulté le 20/08/11.

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télécommunications : la réglementation et la régulation. Ainsi est née l'Autorité deRégulation des Télécommunications en 1996 qui est devenu l'Autorité de Régulation desCommunications Électroniques et des Postes en 2005.

Dans son rapport de février 2009, le CESE considère que l'investissement dans lesréseaux de communications électroniques devrait être une priorité nationale car l'économienumérique est une piste sérieuse pour la relance de l'économie globale affectée par la crisede 2008. Le CESE critique également le manque d'ambition du plan France numérique2012, notamment ce qui concerne le très haut débit. Le CESE encourage les collectivitésterritoriales à continuer leurs efforts dans le développement du haut débit, notamment parl'amélioration des performances de l'ADSL en équipant les sous-répartiteurs qui ne le sontpas, mais aussi en développant des réseaux hertziens lorsqu'il est nécessaire. Le CESErevient sur l'importance de l'information des collectivités territoriales notamment en ce quiconcerne l'état des réseaux haut débit présents sur leurs territoires. Enfin, il encourage lamultiplication des schémas directeurs d'aménagement numérique du territoire (SDANT).

La Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies (FNCCR) est uneassociation qui regroupe les collectivités territoriales dans le but de défendre leurs intérêtsen ce qui concerne les services publics tels que la distribution d'eau, d'électricité et, pour cequi nous concerne, les réseaux haut débit. Ainsi, la FNCCR accompagne les collectivitésdans la mise en œuvre des réseaux de communications électroniques.

L'Association des Villes et Collectivités pour les Communications Électroniques etl'Audiovisuel (Avicca) est également un groupement de collectivités qui a pour missiond'aider les collectivités territoriales dans la mise en œuvre des réseaux de communicationsélectroniques. L'Avicca a notamment pour mission de recenser, de suivre et d'évaluer lesprojets de ROIP.

4.L'assistance à maîtrise d'ouvrageLes collectivités territoriales peuvent faire appel à un cabinet d'expertise afin de les assisteret de les conseiller lors de l'élaboration du ROIP. C'est ce qu'on appelle l'assistance àmaîtrise d'ouvrage dont le rôle est essentiel dans l'élaboration d'un partenariat public-privé.En effet, la complexité technique du secteur des communications électroniques ainsi quela complexité juridique et économique d'un projet de partenariat public-privé justifient lerecours à une aide extérieure. Lorsque la personne publique estime ne pas disposer detoutes les compétences nécessaires à la poursuite du projet, ou si le chef de projet souhaitedemander l'avis d'un expert pour conforter sa position, ou si le chef de projet ne disposepas du personnel nécessaire pour réaliser le projet dans les temps, alors la collectivité peutfaire appel à un prestataire extérieur sous la forme d'une assistance à maîtrise d'ouvrage.Il s'agit donc d'une aide à la mise en œuvre d'un projet de ROIP.

III/ La mise en œuvre d'un projet d'aménagementnumérique du territoire

La politique d'aménagement numérique du territoire s'articule autour de projets menés parles collectivités territoriales. Depuis 2004 et la modification de l'article L1425-1 du code

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général des collectivités territoriales, ces dernières peuvent construire des réseaux Internetet les exploiter. Un projet de communication électronique peut prendre des formes trèsvariés tant d'un point de vue juridique, financier, technique ou stratégique. Mais ces projetsdifférents suivent une procédure semblable.

1.L'encadrement du projetUn projet d'aménagement numérique du territoire suit certaines étapes. Mais avant cela,il faut encadrer le projet. Cette tâche est également appelée l'initialisation et comprendgénéralement la désignation du chef de projet, la création d'un groupe de projet, la mise enplace des organes de pilotage, la définition d'un calendrier et l'information des personnesconcernées, personnels et élus.

La première tâche de la collectivité territoriale est de désigner un chef de projet quiva lui-même constituer une équipe autour de lui qu'on appelle groupe de projet. Cetteéquipe rassemble des techniciens experts en communications électroniques, d'autres endroit public et enfin les derniers en économie numérique.

Mais ce chef de projet n'est pas le seul maître à bord, il doit se conformer aux décisionsde ses supérieurs, c'est à dire des élus, réunis dans des organes de pilotage. Il peut s'agird'un comité de pilotage chargé de suivre l'évolution du projet ou d'un comité directeur chargéde prendre les décisions à partir des propositions du groupe de projet. C'est ce dernier quiappointe le projet avant de le présenter devant l'instance de décision.

Cette instance de décision représente les assemblées délibératives liées au projet. Ils'agit généralement des commissions dont les compétences englobent les domaines liésau projet.

Le groupe de projet a également pour mission de définir un calendrier où l'on trouveplusieurs phases comme l'avant projet, l'appel à la concurrence, le début du chantier et lamise en service.

Enfin, le groupe de projet doit également travailler sur la communication et l'informationdu projet car un projet bien réussi n'est jamais un projet secret. Il s'agit surtout d'informer lesautres collectivités territoriales touchées par le projet c'est à dire les bureaux et les conseilsmunicipaux qui se retrouvent au cœur des travaux.

Le groupe de projet a pour mission de rédiger un projet avec l'appui possibled'un prestataire extérieur. Il s'agit d'un texte court rédigé dans un langage commun etcompréhensible par tous. Il détermine les besoins à satisfaire et définit les objectifs, lesservices à fournir, les gains attendus et les cibles.

2.Un document clé : le schéma directeur d'aménagement numériquedes territoires

Le SDANT a deux missions principales. La première est d'effectuer une étude de faisabilitétechnique, financière et juridique de tout projet d'aménagement numérique du territoire. Laseconde est de poser les grandes orientations économiques et juridiques de la politiquenumérique du territoire. Il s'agit d'avoir une vision à longue échéance de l'architecturedes réseaux de communications électroniques afin de faire cohabiter le projet avec lesévolutions futures. En somme, l'objectif du SDANT est d'aider à la décision.

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Le SDANT est généralement réalisé au niveau régional en partenariat avec lesdépartements. Ces derniers font la collecte des informations et des données du territoirec'est à dire qu'ils déterminent les besoins en nouvelles infrastructures de communicationsélectroniques. Ensuite, la région définie la stratégie et préserve la cohérence territoriale. Larégion joue donc le rôle de coordinateur ou de chef de file du projet. Le SDANT s'inscrit dansle cadre des autres documents prospectifs de développement et d'urbanisme comme leschéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma decohérence territoriale (Scot) ou les plans locaux d'urbanismes (PLU). A ce titre, le SDANTest obligatoire pour bénéficier des aides de l'Union Européenne. En effet, la Commissiondemande à ce qu'une cartographie des zones blanches et une étude des besoins en matièred'aménagement numérique soit fait avant toute aide accordée. Enfin, le SDANT s'imposeaux collectivités territoriales et aux opérateurs de réseaux.

Le SDANT dessine les « contours d'une projet réalisable » à partir des étudespréalables réalisées par les services des collectivités territoriales participantes. Nousaccompagnerons les étapes suivantes d'un schéma directeur type avec des exemples duschéma directeur « hauts débits en Limousin » rédigé en 200371.

a.L'inventaire des besoinsL'inventaire des besoins s'effectue à partir des données du terrain. Le projet d'aménagementnumérique peut s'intéresser au réseau de desserte ou au réseau de collecte. Pour lesdeux cas, un inventaire des besoins au niveau du réseau de desserte est indispensable. Ils'appuie sur les données statistiques descriptives de la population, des entreprises et desétablissements publics. Il s'agit de recenser et de cartographier ces 3 types de clients poursavoir quels sont les abonnés potentiels et où sont-ils. Ensuite, il s'appuie sur une analysepoussée des données géographiques puisque le relief, le climat et le bâti entrent dans ladéfinition de la performance des technologies hertziennes. Enfin, l'inventaire des besoinspeut également être accompagné par une enquête auprès des utilisateurs pour identifierles attentes des administrés.

Le schéma directeur du Limousin identifie de nombreux besoins non satisfaits. Pour lesacteurs économiques, il s'agit d'un accès à des « tarifs raisonnables » au moyen débit72 pourune connexion symétrique, une meilleure sécurisation des réseaux et une meilleure qualitéde service. Pour le grand public, il s'agit d'un accès à l'Internet bas débit aux alentours de15 euros par mois et haut débit aux alentours de 30 euros par mois. Les opérateurs ontbesoin d'infrastructures mutualisées et neutres, notamment une ligne d'accès haut débit leurpermettant d'accéder aux abonnés dans des « conditions économiques satisfaisantes ».

b.L'inventaire des infrastructures et superstructures existantesL'inventaire des infrastructures et superstructures existantes s'appuie sur les donnéestransmises par les opérateurs présents sur le territoire. Cette étape peut donc présenterquelques difficultés car parfois les opérateurs privés ne connaissent pas exactement lasituation de leurs propres équipements. Cet inventaire recense les dorsales, les réseauxde collecte, les répartiteurs de France Télécom ouvert au dégroupage, les réseaux câbléset l'état du dégroupage c'est à dire le nombre de répartiteurs dégroupés et le nombred'opérateurs qui les ont dégroupés.

71 En annexe 4.72 Entre 512 Kbits/s et 2 Mbits/s.

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Le Limousin est un marché haut débit « enclavé » avec peu d'infrastructuresdisponibles. Les villes de Guéret, Limoges et Brive sont raccordées au réseau longuedistance par un nombre insuffisant de points de passage pour assurer la montée en débitsur le territoire. Pire, la connexion aux réseaux nationaux à très haut débit nécessite desliaisons de plus de 100 km. Enfin, les opérateurs alternatifs sont très peu présents dansla région.

c.La stratégie des collectivitésGrâce aux données sur les infrastructures existantes et les besoins non satisfaits, le SDANTpeut mettre en avant la stratégie que va mettre en place les collectivité afin d'atteindre leursobjectifs.

Les objectifs des élus du Limousin est d'intervenir sur le marché des communicationsélectroniques afin d'offrir aux opérateurs et aux prestataires de services la possibilité derépondre aux besoins des acteurs économiques et du grand public. De plus, les élus veulentmettre en place une mutualisation complète des infrastructures et des équipements afin deréaliser la péréquation en débit entre les territoires c'est à dire une couverture en haut débitsur toute la région.

Pour cela, deux positionnements sont étudiés : louer des infrastructures passives,notamment des câbles et des fourreaux, à des opérateurs ou alors devenir un opérateurd'opérateurs, ce qui est la position adoptée par le SDANT du Limousin. La Région construitainsi un véritable outil d'organisation du marché. Le partenariat avec un acteur privé permetde bénéficier de ses compétences professionnelles, de partager les risques et d'insufflerune dynamique commerciale forte au projet.

d.La mise à jour de l'état de l'art des techniques mobilisablesIl s'agit de rappeler l'ensemble des techniques et technologies existantes. Cette étape esttrès importante compte tenue de la vélocité de l'évolution des techniques dans le secteurdes communications électroniques.

e.L'esquisse du projetAprès l'inventaire des besoins et des infrastructures existantes, la définition de la stratégiedes collectivités et la mise à jour des techniques, le SDAN peut mettre en avant des projetsqui soient en accord avec toutes ces données.

Le schéma directeur du Limousin suit les conclusions du 4e contrat du plan État-RégionLimousin (2000-2006) qui prévoyait la création d'un syndicat mixte comprenant les réseauxdes 4 principales villes de la région (Limoges, Brive, Tulle, Guéret), des trois départements(Corrèze, Creuse, Haute Vienne), et de la Région. Sa mission est de mettre en place un« réseau multiservices à haut débit » permettant aux habitants du Limousin d'avoir tousaccès au haut débit. Le syndicat mixte ainsi crée sous le nom de Dorsal doit construire lesinfrastructures nécessaires en partenariat avec une entreprise privée. Pour cela, il disposed'un financement de 100 MF réparti à parts égales entre l'État et la Région. Le FEDER(Fonds européens de développement régional) est sollicité avec 100 MF d'aide en plus. Lecomplément de programmation précise les indicateurs de réalisation : « le déploiement et lamise à disposition des opérateurs d'une infrastructure neutre et complètement mutualiséede collecte régionale et de desserte d'abonnés grâce à la pose de 450 km de fourreauxpermettant de raccordés 96 collectivités au haut débit ».

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f.Le potentiel économiqueIl s'agit d'évaluer la dépense que les ménages et les entreprises sont prêts à consacrer auxcommunications électroniques. Cet indicateur permet d'évaluer la crédibilité d'un projet. Ils'agit d'effectuer un ratio entre les investissements consentis et la satisfaction des besoinsque l'on en retire. C'est donc un calcul difficile à réaliser qui ne peut être que de natureinformative.

On peut tout de même constater que certains ordres de grandeur ressortent del'ensemble des études déjà effectuées73. Par exemple le coût d'un projet de collecte se situeaux environs de 100 euros par habitant. Pour un projet de desserte, le coût d'un réseauADSL se situe aux environs de 200 euros par habitants. Ces montants sont assez modestessi on les compare à d'autres investissements comme par exemple le coût d'un réseau dedistribution d'eau qui s'élève à 600 euros par habitants.

Le schéma directeur du Limousin a analysé la viabilité financière de 3 scénarios. Lescénario A consiste à raccorder 96 collectivités au haut débit par le biais d'une technologiede type WiFi nécessitant un moindre investissement initial mais présentant peu de capacitéd'évolution et de montée en débit. Le scénario B consiste à utiliser les infrastructures deFrance Télécom et à les compléter pour raccordées les 96 collectivités. Il s'agit d'installerdes DSLAM dans les répartiteurs non équipés. Le scénario C consiste à raccorder 50collectivités au réseau très haut débit grâce à des technologies tournées vers l'avenir detype fibre optique. Cela nécessite des investissements plus importants mais cela garantieaussi une utilisation à plus long terme.

Après avoir effectué une analyse économique, le schéma directeur du Limousin écartedéfinitivement le scénario A car la technologie WiFi présente de nombreuses incertitudestechniques, réglementaires et commerciales même si elle permet d'améliorer la rentabilitépour la couverture des 96 ZIP. Le scénario C est envisageable du point de vue de sarentabilité et dans la limite des 30 M€ de fonds publics alloués mais c'est le partenariat avecFrance Télécom du scénario B qui permettrait d'optimiser au mieux la dépense publique.

g.La définition du projetA partir des données collectées lors des précédentes étapes, le SDANT est dorénavantcapable de déterminer les contours d'un projet réalisable. Il propose un choix d'architecturecible c'est à dire qu'il choisit entre un projet de réseau de collecte et un réseau de desserte. Ildélimite les territoires cibles et les hiérarchise en fonction des priorités des pouvoirs publics.Il définit les technologies capables d'atteindre les objectifs fixés au moindre coût. Il réaliseune évaluation du coût global du projet. Enfin, il peut proposer le montage juridique le plusefficace.

Le schéma directeur du Limousin propose un projet de partenariat avec FranceTélécom pour l'équipement en haut débit de 96 communes d'ici 2006. C'est le syndicat mixteDorsal, regroupant le Conseil Régional, les 3 Conseils Généraux et les 4 communautésd'agglomération, qui serait propriétaire des infrastructures mais la réalisation et l'exploitationdu réseau serait confié à un délégataire sous la forme d'une DSP en concession. Ledélégataire agirait ainsi en tant qu'opérateur d'opérateurs. Nous verrons plus tard que cesrecommandations n'ont pas toutes été suivies. Ainsi, le choix de confier la responsabilité du

73 Voir Essevaz-Roulet B, Les enjeux des communications électroniques pour les collectivités locales, collection dossierd'expert, Territorial éditions, avril 2009, page 90.

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projet à un syndicat mixte est retenu, comme l'est le choix de la DSP en concession, maisce sont les objectifs et les technologies utilisées qui vont changer.

3.La préparation des travauxCette étape comporte la création d'un avant-projet détaillé (APD) ou programme fonctionnelqui comprend les objectifs définitifs du projet, son montage juridique et financier et lessolutions techniques retenues. Dans le cas d'une DSP, cette étape est prise en charge par ledélégataire. Dans le cas d'un CP ou d'un marché public, l'APD est généralement confié à uncabinet d'études. Le programme fonctionnel du projet Auvergne Haut Débit a été rédigé parles cabinets Strategic Scout et DS Avocats. Il expose les objectifs en termes de couverturedes zones blanches, le choix du montage juridique c'est à dire le recours au contrat departenariat public-privé, le périmètre géographique du projet, les techniques retenues à cemoment là de la procédure, les missions qui seront confiées au titulaire du contrat c'est àdire la conception, la construction, l'entretien et la commercialisation du réseau, et enfin lesdélais de déploiement et de mise en service du réseau. L'APD est réalisé conformément aucahier des charges rédigés par les services de la collectivité.

Avant l'élaboration du cahier des charges, le groupe de projet est chargé de traduire lesdonnées recueillies par le SDANT en termes de stratégies ou de scénarios. Ces scénariosexpriment de façon simplifiée les différentes possibilités qui s'offrent à la collectivitéterritoriale au niveau des technologies, du financement et du montage juridique. Cesscénarios sont ensuite présentés devant les élus, c'est pourquoi ils doivent être faciles àcomprendre car les élus ne sont pas, par définition, des spécialistes des communicationsélectroniques. Ensuite, les élus choisissent un scénario qui détermine le cahier des charges.

Le cahier des charges est une présentation du projet destinée aux opérateurs privésdans le cadre d'un appel à la concurrence. Il a pour objectif d'expliquer aux fournisseurs ceque recherche la personne publique maître d'ouvrage. Le projet peut être établi dans lesmoindres détails et l'entreprise donnera son prix. Le projet peut aussi laisser à l'entreprise lapossibilité de faire ses propres propositions, notamment en ce qui concerne les techniquesretenues. Pour un ROIP, c'est souvent le dernier cas qui est retenu car la collectivité n'a pasles connaissances suffisantes sur les techniques disponibles.

4.Le stade opérationnelIl s'agit de la dernière étape du projet qui commence par un appel public à la concurrenceconformément aux règles du code des marchés publics. Puis vient la mise en chantierqui est la plupart du temps conduite par le partenaire privé. Enfin, la dernière étapeest celle de l'exploitation, qui est là aussi la plupart du temps prise en charge par lepartenaire. Cette exploitation comporte la partie technique qui concerne l'entretien duréseau et la partie commerciale qui concerne l'octroi de la bande passante aux FAI ou lavente des abonnements aux utilisateurs finaux. Les parties techniques et commerciales del'exploitation peuvent être prises en charge par des entreprises différentes selon la volontéde la collectivité. Toutefois, ce cas-là est rare en ce qui concerne les ROIP car cela impliquela négociation de plusieurs contrats et donc un surcoût pour la collectivité.

Depuis la modification de l'article L.1425-1 du code général des collectivités territoriales,ces dernières peuvent désormais participer à la construction et à l'exploitation d'un réseaud'initiative publique en cas de carence avérée de l'initiative privée. Ces projets permettent

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Aménagement numérique des territoires : les collectivités territoriales face aux zones blanches.Les apports du contrat de partenariat pour les réseaux d'initiative publique.

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notamment aux collectivités de s'emparer du sujet de la fracture numérique en développantdes infrastructures de réseau haut débit ou très haut débit en partenariat avec desopérateurs privés disposant des ressources professionnelles pour réaliser à bien unetelle entreprise. Le choix du contrat qui organise ce partenariat est basé sur des critèrestechniques, financiers et stratégiques.

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Partie 3 : Études de cas DSP en Limousin et contrat de partenariat en Auvergne

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Partie 3 : Études de cas DSP enLimousin et contrat de partenariat enAuvergne

Nous allons maintenant nous intéresser de près à deux partenariats public-privé en réseauouvert d'initiative public. Le premier cas étudié est un contrat de concession entre la régionLimousin, représentée par le syndicat mixte Dorsal, et la société Axione pour le déploiementdu haut débit sur tout le territoire et le développement d'un réseau de fibre optique pour leszones d'activités économiques. Le second cas étudié est un contrat de partenariat public-privé de l'ordonnance de 2004 entre la région Auvergne et la société France Télécompour le déploiement du haut débit dans les zones blanches. Ces deux contrats concernentdeux régions rurales, peu denses et voisines qui font parties des premières collectivitésterritoriales à avoir mis en place un ROIP. Toutefois, ces deux contrats présentent denombreuses différences, la plus importante d'entre elles étant le choix du montage juridique.En effet, le Limousin a signé un contrat en DSP tandis que l'Auvergne a fait le choix duCP. Nous nous intéresserons plus particulièrement aux raisons de ces choix. L'objectif estde saisir un schéma d'ensemble qui associerait ces choix à des impératifs techniques,économiques ou stratégiques.

I/ Une DSP en Limousin : le réseau DorsalLe contrat étudié est une DSP en concession relatif à la réalisation et à la gestiond'infrastructures de télécommunications en Limousin. Il est signé en 2005 par le syndicatmixte Dorsal, représentant les collectivités territoriales parties prenantes au contrat, et parles sociétés Axione et Sogestrel. Elles forment ensemble la société ad hoc Axione Limousinqui fait figure de délégataire.

Dans un premier temps, le syndicat mixte Dorsal a été créé en mars 2002 pourétudier la faisabilité d'un projet de développement du réseau haut débit mené par lescollectivités territoriales du Limousin participantes. Ces dernières sont la Région Limousin,les Départements de la Corrèze, de la Creuse et de la Haute-Vienne, la ville de Limoges, lescommunautés de communes du Pays de Tulle et de Guéret Saint-Vaury et la communautéd'agglomération de Brive. Cette étude a permis d'évaluer les besoins précis de la régionen termes de réseau de communications électroniques et ses possibilités d'action. Sesconclusions sont exposés dans le schéma directeur d'aménagement numérique du territoiredu Limousin rédigé en 200374.

La mission du syndicat est de développer les réseaux haut débit et très haut débit dansle Limousin pour que les FAI locaux ou nationaux puissent offrir à leurs clients des offresd'accès à l'Internet dans des conditions techniques et tarifaires optimales. Cette nouvelle

74 Voir en annexe 4.

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Aménagement numérique des territoires : les collectivités territoriales face aux zones blanches.Les apports du contrat de partenariat pour les réseaux d'initiative publique.

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infrastructure de télécommunications reste la propriété du syndicat mais sa construction,son exploitation technique et commerciale sont confiées à un délégataire dans le cadred'une DSP en concession. Le délégataire est choisi après une procédure de mise enconcurrence. Au terme de ce processus, c'est la société Axione qui a été choisie en tantque mandataire du groupement Axione / Sogestrel.

La décision de réaliser un ROIP s'est notamment appuyée sur une étude réalisée parOrtel fin 2002 concernant la situation des réseaux Internet dans le Limousin75. Il apparaissaitnotamment que seulement 51,3 % de la population et 11,7% du territoire étaient situésdans des communes couvertes partiellement ou totalement par la technologie xDSL. Lafaiblesse constatée de ces chiffres sont à relativiser car cette situation était semblable dansla plupart des régions françaises à la fin de l'année 2002. Néanmoins, ces chiffres dévoilentl'envergure du travail à accomplir pour atteindre l'objectif du haut débit pour tous. La régionLimousin est l'une des premières collectivités à agir suite à l'adoption de l'article L.1425-1permettant la construction d'un ROIP. Elle a donc agi en « éclaireur » comme nous le confiaitle directeur de Dorsal Yan Pamboutzoglou. Elle s'est donc heurtée à des difficultés, ce quiest inhérent à toute nouvelle démarche.

1.Présentation du contrat

a.L'objet du contratLe syndicat mixte Dorsal confie au délégataire Axione Limousin la réalisation, la gestion etl'exploitation d'un réseau de télécommunications haut débit et très haut débit sur le territoiredu Limousin. Cette délégation est prévue pour une durée de 20 ans à compter de la prised'effet du contrat, soit en 2005. Au cours de la procédure de concurrence, le délégataire estallé au delà du cahier des charges qui prévoyait la construction du réseau haut débit pour269 communes. En effet, le délégataire a proposé de couvrir l'ensemble des zones blanchesdu Limousin pour que 100% de la population de la région puisse avoir accès au haut débit.

Les communes cibles sont appelées Zones d'Intérêt Prioritaire (ZIP) et sont répartiesen deux catégories : les ZIP « développement économique » ayant des besoins plusavancés en termes de débits et les ZIP « aménagement du territoire » dont font parties lescommunes ajoutées par le délégataire. Les ZIP « développement économique » concernentles communes ayant le plus d'activités économiques, ou hébergeant des universités, deslycées, des collèges ou des bâtiments hospitaliers. Il s'agit de mettre en œuvre l'autre prioritéde ce partenariat, celle d'amener la fibre optique aux entreprises de la région. Les ZIP« aménagement du territoire » concerne l'objectif de couverture des zones blanches en hautdébit.

Cette différenciation de nom aboutit à une différenciation de fait en ce qui concerne lestravaux à réaliser. D'une part, le contrat prévoit la réalisation d'un réseau de fibre optiquede 1 200 km afin de desservir 150 zones d'activités économiques en FTTD et de relier cettenouvelle dorsale au réseau national de fibre optique via Poitiers et Lyon. La fibre optiquedessert également près de 50 points hauts et 80 centraux téléphoniques dégroupés. D'autrepart, le contrat prévoit la couverture de toutes les zones blanches grâce principalement àla technologie WiMax. Le satellite et le WiFi sont également utilisés en appoint pour couvrirl'intégralité du territoire.

75 Ortel 2002 – IDATE / TACTIS.

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Partie 3 : Études de cas DSP en Limousin et contrat de partenariat en Auvergne

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Cela aboutit également à une différenciation de fait en ce qui concerne les débitsdisponibles. En effet, les ZIP « développement économique » bénéficient d'un débitsymétrique pouvant aller jusqu'à 100 Mbits/s pour les entreprises avec un minimum de2 Mb/s. Les ZIP « aménagement du territoire » bénéficient d'un débit asymétrique d'auminimum 1 Mb/s. La technologie WiMax mise en œuvre dans ces territoires offre un débitgénéralement situé à 2 Mb/s. Ainsi, ce contrat prévoit la couverture des zones blanches pourmettre fin à la 1ère fracture numérique mais il prévoit également la couverture en très hautdébit de certaines zones à privilégier, ce qui a pour conséquence de renforcer la 2e fracturenumérique. Ce contrat amplifie donc les inégalités devant le débit entre les territoires. Lesyndicat choisit de privilégier certains territoires pour des raisons économiques. D'une part,la couverture en très haut débit de toute la région est trop coûteuse, donc il vaut mieuxagrandir le cercle des privilégiés plutôt que de rester dans la situation où seule une petiteminorité jouit d'un accès au très haut débit. D'autre part, le développement numérique duterritoire est un enjeu de croissance économique, c'est pourquoi le syndicat privilégie, dansun souci de compétitivité, les territoires où les entreprises sont déjà implantées. Ainsi, 90%des entreprises de plus de 100 salariés et 93% des lycées sont directement raccordés àla fibre optique.

Le contrat prévoit une évolution à la hausse des débits au cours du contrat pour queceux-ci suivent l'évolution du marché national. Toutefois, il ne précise pas les conditions demise en œuvre de cette montée en débit.

Le délégataire est chargé de l'exécution de l'ensemble des travaux nécessairesà la réalisation et à la gestion des réseaux de communications électroniques prévuspar le contrat. De plus, le délégataire est chargé de l'exploitation de l'infrastructure detélécommunications réalisé dans le cadre de la concession. Le délégataire doit fournir à sesclients un accès aux réseaux tout au long de l'année. Ses « clients » ne peuvent être quedes opérateurs de télécommunications et non les abonnés. Le délégataire occupe le rôled'opérateur d'opérateurs, c'est à dire qu'il loue l'accès et l'utilisation des infrastructures dela concession aux FAI locaux et nationaux. Par la suite, ces opérateurs peuvent proposerleurs services d'accès à l'Internet aux particuliers et aux entreprises sur tout le territoire duLimousin. Le délégataire doit fournir un accès égalitaire à ses services à tous les opérateurset donc ne pas opérer de discrimination.

b.L'économie du contratLe coût total du projet est évalué à 85 M€ sur 20 ans. Les financements privés et publicsoccupent respectivement 55% et 45% du budget.

Figure 10 : Financement du projet76

76 Source : http://www.dorsal.fr/v3/

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Les travaux de premier établissement (TPE) correspondent aux travaux liés à laconstruction du réseau de télécommunications prévu par le contrat de concession. Lesinvestissements pour ces TPE s'élèvent à 68,39 M€. Le concessionnaire Axione Limousinparticipe au financement à hauteur de 30 M€. Ensuite, la Commission Européenne investit13,21 M€, l'État et la région Limousin 8,47 M€ chacun et les 3 départements de la régionterminent le financement avec 8,25 M€.

La rémunération du délégataire s'opère auprès de ses clients : les opérateurs ouFAI. Celle-ci est calculée pour permettre au délégataire d'amortir ses investissements etd'assurer la gestion de l'infrastructure au cours des 20 années du contrat de concession.Néanmoins, cette rémunération est corollaire au nombre des abonnements conclus par lesFAI sur le réseau de la concession. Les tarifs appliqués aux FAI sont négociés et déterminésdans les annexes du présent contrat.

Cette tarification obéit à certaines règles. Le tarif appliqué aux usagers est indépendantde la distance à laquelle se situe le point d'interconnexion de l'opérateur par rapport auréseau du concessionnaire. En d'autres termes, dans un souci de péréquation, les tarifs ne

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varient pas en fonction du coût réel du service. De la même manière que les FAI pratiquentles mêmes tarifs envers les abonnés quelque soit la situation géographique de ces derniers,le délégataire pratique le même tarif envers les FAI quelque soit la distance de transportde la bande passante. Ainsi, l'abonné paie un service qui est l'accès à l'Internet et le FAIpaie un service qui est l'accès au réseau de transport des données. Dans les deux cas, letemps ou la distance de transport ne rentre pas en ligne de compte dans le coût du service.Cette péréquation des prix au niveau du concessionnaire est indispensable pour assurer lapéréquation des prix au niveau des FAI et des abonnés.

Les tarifs sont modifiés les 1er janvier de chaque année selon une formule d'indexationprévue par le contrat77.

Toutefois, une modification des tarifs appliqués est envisageable sous propositiondu délégataire. Pour cela, celui-ci doit justifier sa proposition par la volonté légitime demaintenir la compétitivité de l'entreprise, par une évolution des conditions du marché, ouencore par l'évolution des conditions économiques générales. Les comptes d'exploitationdu délégataire déterminent si la proposition est justifiée. Une révision est prévue dans lecas où les recettes du délégataire seraient de 10% plus ou moins importantes que cellesprévues par le compte d'exploitation prévisionnel.

c.Un délégataire sous surveillanceLe syndicat exerce un contrôle sur le délégataire sur plusieurs niveaux. Les travaux entreprispar le délégataire sont contrôlés par le syndicat. Le délégataire s'engage à suivre leprogramme des TPE et le programme prévisionnel de déploiement établi au moment de lasignature du contrat. Il produit un rapport sur les travaux réalisés tous les 3 mois pendant les3 premières années de la concession puis tous les ans pendant les 17 années restantes. Enoutre, le syndicat peut effectuer une visite de contrôle des travaux en cours à n'importe quelmoment. Le contrôle des travaux se poursuit avec le compte rendu annuel du délégataire.Il s'agit d'un rapport qui se compose d'une partie technique pour la qualité des services etdes travaux effectués, et d'une partie financière qui retrace en détail toutes les opérationscomptables de l'entreprise ad hoc. En outre, le rapport précise l'état des effectifs d'AxioneLimousin, c'est à dire le nombre d'agents, leurs qualifications, leurs rémunérations et letaux d'absentéisme. Enfin, il présente une prévision de l'évolution du service notammentdu nombre d'usagers. C'est le délégataire qui finance les coûts liés à ce contrôle pour unmontant annuel maximum de 30 000 €. Le concessionnaire est donc soumis à un contrôleimportant de la part du syndicat. Néanmoins, le syndicat ne peut pas s'immiscer dans lesaffaires de la gestion de la concession.

2.Le délégataire supporte les risquesLa caractéristique première d'une DSP en concession, en comparaison avec un marchépublic, c'est le fait que le délégataire supporte la plupart des risques de construction,d'exploitation et de commercialisation.

77 La formule est la suivante : PR = P0 x 0,20 + 0,30 x (S / S°) + 0,50 x (IPC-TCH / IPC-TCH°)] avec PR = Prix révisé ; P0 = Prixinitial IPC-TCH = Indice des prix à la consommation - Transports, communications et hôtellerie (dernier indice connu au 1er janvierde l'année considérée) IPC-TCH° = 113.4 (dernier indice connu à la date de signature du contrat de concession soit celui d'octobre2004). S = Indice national du coût horaire du travail, tous salariés, charges salariales comprises (dernier indice connu au 1er janvierde l’année considérée). S° = 126.6 (dernier indice connu à la date de signature du contrat de concession soit celui d'août 2004).

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a.Les responsabilités du délégataireLe délégataire a l'entière responsabilité des biens qu'il réalise et des services qu'il rend. Ondit qu'il assure la gestion du service et l'exploitation des infrastructures de la concession àses risques et périls.

Il a la responsabilité de la bonne tenue du gros œuvre, c'est à dire qu'il se prémunitcontre les conséquences des dommages causés aux équipements et des accidents, dégâtset dommages causés à des tiers lors des travaux et lors de l'exploitation. Il prend en chargeles frais de déplacement des biens de la concession et les frais d'exécution de travauxcomplémentaires pour motif de sécurité publique ou de mise en conformité des biens avecles règlements techniques et administratifs.

Il prend en charge les redevances d'occupation domaniale demandées par lescollectivités sur le domaine desquelles les biens de la concession sont implantés.

Le délégataire prend toutes les dispositions possibles pour éviter toute interruptionde service, même en cas de sinistre. Les réparations nécessaires au bon fonctionnementdu réseau doivent débuter immédiatement après tout sinistre ou dommage afin que leséquipements retrouvent leurs états d'origine.

Le délégataire souscrit une garantie de bonne fin des TPE d'un montant égal à au moins2% de ses investissements soit 1 290 460 €. Cette garantie prend fin lors de la réception dela dernière tranche des TPE. Ensuite, le délégataire souscrit une garantie commerciale d'unmontant de 500 000 €. Cette garantie peut être utilisée pour payer des pénalités. Elle prendfin au terme de la concession si le délégataire a rempli tous ses engagements, notammentson devoir de rendre les équipements dans un bon état d'entretien.

b.Les sanctionsEn cas de défaillance du délégataire dans l'exécution du contrat de concession, le syndicatpeut prendre des sanctions. La première de ces sanctions, c'est la pénalité qui peut êtreinfligée au titre de dommages et intérêts dans le cas où le délégataire ne remplit pas toutesses obligations et qu'il en est entièrement responsable, donc cela exclut le cas de forcemajeur. Le montant des pénalités est proportionnel à la gravité des manquements mais ilne peut pas excéder 3% du chiffre d'affaires de la société concessionnaire. En cas de nonpaiement de la pénalité, le syndicat peut reprendre la garantie concernée.

Par exemple, en cas de retard dans le calendrier d'achèvement des travaux tel qu'il étaitprévu, le délégataire se voit infliger une pénalité de 15 000 euros par semaine de retard.

Dans un autre exemple, le délégataire se voit infligée une pénalité en cas de non accèsdes usagers au réseau de la concession pendant plus de 24 heures selon le calcul dutableau 1.

Tableau 1 – Pénalité par nombre de jour de non-accès des usagers au réseau

Nombre de jours de retard Pénalités en % du montant total des recettes de l'exercice précédentpar tranche de 24 heures

Du 2e au 4e jour 0,25Du 5e au 8e jour 0,50Plus de 8 jour 1

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Ainsi, avec 3 jours d'interruption, le délégataire devra payer une pénalité de 2 x 0,25%= 0,5% de ses recettes de l'exercice précédent.

En cas de faute grave du délégataire pour notamment des travaux défaillants, unservice exécuté partiellement ou un manque d'entretien, le syndicat peut le mettre en régieprovisoire et prendre toutes les mesures nécessaires pour corriger la faute, et ce, aux fraisdu délégataire.

En cas de faute d'une particulière gravité, le syndicat peut déclarer la déchéance dudélégataire. Par exemple, ces fautes peuvent être un retard des travaux supérieur à 3mois ou une interruption totale du service pendant plus d'un mois. Dans cette situation, lesyndicat verse une indemnité au délégataire correspondant à la valeur d'origine des biensde la concession diminuée du montant des subventions versées par le syndicat pour lefinancement de ces biens et des amortissements pratiqués par le délégataire sur la basede la valeur résiduelle des biens.

c.La fin du contratPendant les 3 dernières années de la concession, le syndicat prend les dispositionsnécessaires pour assurer la continuité du service public après le terme du contrat. Cesdispositions concernent le passage de la concession à un nouveau régime d'exploitation ouà un nouveau délégataire.

Au terme du contrat, le délégataire doit transmettre au syndicat les biens de laconcession en état normal d'entretien. Dans le cas contraire, les frais de remis en étatcorrespondant sont déduits des indemnités prévues et calculées de la même façon queprécédemment. Le syndicat peut également reprendre les biens nécessaires à l'exploitationmais qui ne font pas partie de la concession. Ils ont donc été financés par le délégataire etsont repris contre une indemnité définie à l'amiable ou sur expertise.

Le syndicat peut mettre fin au contrat de concession avant son terme pour unmotif d'intérêt général. Dans un tel cas, le syndicat verse au délégataire une indemnitéconséquente. Celle-ci se calcule à partir 3 éléments. Le premier, c'est la valeur d'originedes biens diminuée du montant des subventions et des amortissements pratiqués par ledélégataire. Le deuxième, c'est le montant des autres frais et charges engagés par ledélégataire pour assurer l'exécution du contrat comme par exemple le montant des pénalitésliées à la résiliation du contrat de prêt que le délégataire aurait pu contracter. Le troisième,c'est le manque à gagner subi par le délégataire jusqu'au terme normal du contrat. Parailleurs, dans le cas où le contrat de concession est résilié avant son terme, le syndicat esttenu de se substituer au délégataire pour l'exécution des contrats d'abonnement en cours.

3.Les réalisations du contrat : suivi technique et financier du réseauDorsal

Axione Limousin s'est vu confier la tâche de construire un réseau haut débit et très hautdébit techniquement et économiquement performant. Aujourd'hui, l'expérience est perçuecomme étant positive par les élus du Limousin et par les agents de Dorsal, néanmoins, laréalisation de cette mission a connu quelques difficultés.

a.Le choix du WiMax

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La plupart des TPE ont été réalisés entre 2005 et 2007 pour la fibre optique et le dégroupagedes centraux téléphoniques mais pas les travaux sur le WiMax qui ont pris beaucoup deretard.

Dès la fin de l'année 2007, la fibre optique était déployée sur 1 051 Km de fourreauxalors que le programme des TPE en prévoyait 1 200 Km. Le reste des travaux a été effectuéen 2009. Ce réseau utilise en partie les autres réseaux de transport et notamment lesréseaux ferroviaires et électriques. Il suit en cela le principe de la mutualisation des travauxqui est fortement encouragé par l'État. En outre, le réseau très haut débit d'Axione Limousinpropose aux entreprises clientes des abonnements aux mêmes prix que ceux pratiquésdans les grandes agglomérations françaises.

Le réseau d'Axione Limousin est également constitué d'une partie xDSL grâce audégroupage d'un total de 104 centraux téléphoniques à la fin de l'année 2009. C'est latechnologie ADSL2+, la plus performante en termes de débit disponible, qui a été retenuepar Axione.

Enfin, en ce qui concerne la résorption des zones blanches, c'est la technologie WiMaxqui a été privilégiée. Ainsi, Axione Limousin a érigé 112 points hauts qui servent de station debase WiMax et de relais WiFi. Ceci finit de compléter le réseau de la concession à fin 2009.

Le déploiement de la fibre optique et le dégroupage des centraux téléphoniques sesont déroulés avec succès, au contraire du déploiement du WiMax. Selon le directeur deDorsal, il s'agissait pour l'époque d'une « technologie révolutionnaire » censée apporter lehaut débit pour tous. En réalité, il s'agissait avant tout d'une nouvelle technologie dont leslimites n'avaient pas été correctement appréhendées à la fois par les agents de Dorsal etpar ceux d'Axione. Tout d'abord, la première difficulté vient du fait que le déploiement d'unréseau en WiMax nécessite l'octroi par l'État d'une licence. Or, les licences WiMax n'ontété délivrés qu'en 2006, soit une année après la signature du contrat. De plus, seulementdeux personnes morales par région peuvent avoir une licence WiMax, ce qui n'est le cas nides collectivités du Limousin, ni de Dorsal, ni même d'Axione. Ainsi, Axione Limousin a dûsigner un partenariat avec l'entreprise HDDR pour l'exploitation de cette licence. Au final,les travaux sur le WiMax ont débuté avec une année de retard.

Par la suite, le syndicat et le délégataire se sont rendus compte que les performancesdu WiMax étaient moins intéressantes que celles qui étaient annoncées. Par exemple, onobserve que la végétation fait « effet de rideau », c'est à dire qu'elle atténue le signal, et qu'aubout de 18 km, le modem WiMax n'a pas assez de puissance pour renvoyer le signal versla station de base. Par conséquent, les 38 stations de base prévues pour la couverture enWiMax étaient loin d'atteindre les objectifs fixés quand à la résorption des zones blanches.Les deux partenaires sont alors entrés dans une nouvelle phase de négociation pour déciderde la marche à suivre. Il a été décidé qu'Axione Limousin installe à ses frais 35 nouvellesstations de base et en déplace 6 autres pour assurer une meilleure couverture du territoire.Ces travaux ont été réalisés en 2009 par le délégataire. Il a donc fallu attendre l'année 2009pour avoir un fonctionnement satisfaisant du WiMax, soit environ 2 ans de retard sur ce quiétait prévu, portant à 4 années la durée des TPE du réseau Dorsal.

En juin 2011, après deux ans de commercialisation, environ 3 500 foyers sont connectésau haut débit via le WiMax sur un total de 18 000 foyers non éligibles à l'ADSL et éligiblesau WiMax. Cela correspond à un taux de pénétration de l'ordre de 20%, ce qui est uneperformance qui satisfait les élus. L'inconvénient de cette technologie, c'est le prix del'abonnement qui est environ 10 euros supérieur à celui de l'ADSL car il s'agit d'un marchéétroit qui ne bénéficie pas des effets de volume que l'on constate sur l'ADSL. Ainsi, de

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nombreux foyers éligibles en WiMax mais qui ont également un petit accès ADSL à 512Kbits/s continuent de privilégier l'abonnement ADSL car celui-ci est moins cher. Le WiMaxn'est donc pas une technologie concurrentielle. En outre, la publicité sur le WiMax n'est pascelle de l'ADSL. En effet, les opérateurs qui proposent du WiMax dans le Limousin sont,comme le dit le directeur de Dorsal, des « petits opérateurs de niche » peu connus du grandpublic. Cette alliance entre des opérateurs inconnus et une technologie anonyme n'est paspour améliorer la visibilité du réseau Dorsal. Ainsi, les clients potentiels n'ont parfois pasconnaissance des offres WiMax.

Néanmoins, malgré tous ces problèmes, le syndicat Dorsal dit « assumer » le choix duWiMax. En effet, au moment de la signature du contrat, il y avait peu d'alternatives viablescar la solution NRA ZO n'est apparue qu'en 2007. En réalité, le syndicat n'avait que le WiFicomme alternative, technologie qui présente au moins autant de difficultés que le WiMax,si ce n'est plus, car le WiFi est rapidement saturé lorsqu'il y a de nombreux utilisateurs.D'ailleurs, avant la mise en œuvre de la solution NRA ZO, la plupart des autres ROIP utilisentégalement le WiMax pour la résorption des zones blanches.

b.Les travaux réalisés sur le réseauEn 2010, la plupart des travaux prévus par le programme des TPE ont été réalisés, ainsique l'ajout des nouvelles stations de base prévue par l'Action de mise au Point78. Toutefois,Axione Limousin continue à investir dans de nouveaux équipements notamment pouraugmenter la capacité ADSL du réseau. Ces investissements, dits de Vie Du Réseau (VDR),correspondent à des travaux d'ajustement et d'expansion qui suivent le développement del'activité commerciale du réseau.

Figure 11 – Parc des équipements du réseau Axione Limousin à fin 200979

On observe qu'il n'y a pas de stations de base WiMax comptabilisées avant avril 2009.Pourtant, le WiMax est opérant depuis 2008 sur le réseau Dorsal. Cela s'explique par lareprise en exploitation des stations de base Motorola par Axione Limousin en juin 2009. Onobserve une lente mais constante évolution des autres équipements, notamment du nombrede DSLAM. Il s'agit de la traduction des investissements de VDR.

c.L'exploitation technique et commerciale du réseauSelon la définition que nous donne Axione Limousin, l'exploitation du réseau concerne« l'ensemble des activités nécessaires à la livraison des services, la gestion de leur qualitéet de leurs évolutions et les interventions de maintenance préventive et curative ».

78 Avenant n°4 du contrat de concession.79 Source : Rapport d'activité 2009 d'Axione Limousin.

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En ce qui concerne la commercialisation, les clients du réseau Dorsal sont regroupésselon trois catégories : le segment Grand Public, le segment Entreprises, et le segmentInfrastructures Opérateurs.

Pour le marché Grand Public d'abord, c'est à dire celui qui concerne les particuliers, lenombre d'abonnés est en augmentation sur la période étudiée. En ce qui concerne l'ADSL,ils étaient 6 200 abonnés en 2007, puis 16 150 en 2008 et enfin 24 475 en 2009.

Figure 12 – Nombre d'abonnés ADSL en 200880

Figure 13 – Nombre d'abonnés ADSL en 200981

80 Source : Rapport d'activité 2008 d'Axione Limousin.81 Source : Rapport d'activité 2009 d'Axione Limousin.

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La période de migration des abonnés vers le réseau Axione Limousin s'est achevéeau 3e trimestre de l'année 2008 tandis que la croissance du parc est depuis lors assuréepar les conquêtes de marché.

Toutefois, ces bons chiffres révèlent quelques déceptions pour le délégataire. En effet,la croissance du nombre d'abonnés ADSL est moins forte en 2009 (+ 51%) qu'en 2008 (+160%). Il ne s'agit pas d'une preuve de maturité du marché car dans ses prévisions pour2009, le délégataire s'attendait à un total de 32 000 abonnés ADSL, soit le double du chiffrede 2008. Il ne s'agit pas non plus d'une saturation des équipements comme on peut leconstater avec la figure 14. Il s'agit de la conséquence d'un manque de concurrence sur leréseau Dorsal car seul SFR en est client. Malgré un taux de conquête trois fois supérieurà la moyenne nationale, un seul client n'est pas suffisant pour exploiter le maximumdes capacités du réseau. Par conséquent, l'objectif prioritaire d'Axione est de trouver denouveaux clients pour le marché de l'ADSL, chose faite avec l'arrivée de Bouygues Télécomsur le marché grand public en 2010. Axione Limousin prévoyait 39 000 abonnements ADSLpour la fin de l'année 2010 grâce à cette nouvelle concurrence.

Figure 14 – Taux d'occupation des DSLAMs82

On observe que le taux d'occupation des NRA est d'environ 50% pour l'année 2008.Il y avait environ 29 500 ports ADSL déployés en décembre 2008 pour seulement 16 000abonnés à la même époque et 24 500 en décembre 2009. On est donc très loin d'unesituation de saturation des équipements du réseau Dorsal. Ainsi, les travaux effectués surle réseau ADSL en 2009 ne présentaient aucun caractère d'urgence, c'est pourquoi il n'y aeu que 11 nouveau DSLAM. L'augmentation des abonnements ADSL et le remplissage desNRA est un enjeu économique majeur pour l'année 2010.

Le réseau WiMax n'est pleinement opérationnel que depuis 2009 à cause des difficultésévoquées précédemment. Toutefois, les premières offres d'abonnements WiMax datent de2008 avec 563 foyers abonnés au cours de cette année-là. Ils étaient 1 748 à fin 2009 etenviron 3 500 à la mi-2011. Or, Axione Limousin prévoyait 4 500 abonnements en WiMaxpour l'année 2010 et 11 00 clients à fin 2012. Le marché WiMax ne répond donc encore pasaux attentes du délégataire et des élus du Limousin. Ces derniers sont néanmoins satisfaitsdu service qui est offert à ces clients qui n'avaient jusque là aucun moyen d'accéder au hautdébit, ce qui légitime quoiqu'il arrive l'utilité du réseau WiMax, mais pas sa rentabilité. Cettedésaffection pour le WiMax peut notamment s'expliquer par un coût trop élevé comparé auxperformances offertes. En effet, le tarif d'un abonnement WiMax est d'environ 45 € par mois

82 Source : Rapport d'activité 2008 d'Axione Limousin.

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pour un débit obtenu qui dépasse rarement 2 Mbits/s. Or, les abonnements ADSL classiquess'élèvent à 30 € pour un débit obtenu qui peut atteindre 20 Mbits/s. Le rapport qualité/prixdu produit WiMax est donc très en deçà du produit ADSL accessible pour une majorité dela population. Ainsi, pour la population qui voit encore le haut débit comme un service deloisir et non comme une nécessité, le prix d'appel du marché est trop élevé.

Figure 15 – Nombre d'abonnés en WiMax pour l'année 200983

Le marché des entreprises se caractérise par la possibilité d'avoir accès au très hautdébit par la fibre optique. Celle-ci ne représente pas la majorité des abonnements (voir figure17) mais elle constitue néanmoins une grande partie du chiffre d'affaires d'Axione Limousinsur ce segment (voir figure 16). Ainsi, sur un chiffre d'affaires du segment entreprise de1,556 M€ pour 2009, la fibre optique représente 92% du chiffre d'affaires soit 1,428 M€ .

Figure 16 – Évolution du CA fibre optique et xDSL en 2009 pour le segment entreprise 84

Figure 17 – Répartition des abonnements par technologie sur le marché desentreprises85

83 Source : Rapport d'activité 2009 d'Axione Limousin84 Source : Idem.85 Source : Idem.

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Le segment des entreprises comprend également des établissements publics commeclient. De nombreuses administrations, lycées, collèges ou hôpitaux utilisent le réseaud'Axione Limousin pour se connecter à l'Internet par le très haut débit ou le haut débit.D'ailleurs, on observe que près de la moitié des clients d'Axione Limousin pour le segmentdes entreprises en 2009 était en fait des établissements publics (voir figure 17).

Figure 17 – Répartition des abonnements par secteur public / secteur privé en 200986

L'exploitation d'un réseau de télécommunications comprend également, en plus dela commercialisation, l'entretien des infrastructures et la qualité du service rendu. Pourla mesurer, Axione Limousin a mis en place plusieurs indicateurs notamment le « ticketd'incident » qui représente une notification des abonnés au « Service Technique Client » àpropos de la survenance d'un incident.

Figure 18 – Évolution du nombre des incidents xDSL en fonction du nombre d'abonnéssur Dorsal87 en 2009

86 Source : Idem.87 Source : Idem.

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On observe une recrudescence du nombre d'incidents à partir de juin 2009. L'évolutiondu nombre d'incidents suit généralement l'évolution du nombre de nouveaux abonnés auréseau car plus de 80% des incidents sont liés à des problèmes France Télécom lors dudégroupage. Il y a en moyenne environ 1 incident pour 45 abonnés sur les lignes xDSL.Pour le WiMax, le nombre d'incidents par abonnés diminue de moitié avec 1 incident pour25 abonnés. En effet, le nombre des abonnés WiMax est d'environ 1 500 en décembre 2009pour 60 incidents recensés (voir figure 19).

Figure 19 – Évolution des incidents WiMax sur Dorsal en 200988

Le dernier indicateur étudié concerne les demandes de renseignement (DR) et lesdemandes d'intention de commencement de travaux (DICT). On constate dans la figuresuivante une stagnation de ces demandes entre 2007 et 2009, soit depuis l'achèvement desTPE. Avec le déploiement final du WiMax, on observe même un baisse de ces demandes,preuve que le réseau Axione Limousin remplit ses objectifs initiaux, à savoir la couverturedes zones blanches et la montée en débit des zones d'activités économiques. De plus enplus de limousins sont satisfaits, dans la limite du raisonnable, des infrastructures réalisées.Cependant, il y aura toujours des demandes quand au déploiement du très haut débit pourles particuliers. Il s'agit là de la prochaine mission pour les collectivités territoriales, maiscette mission sera beaucoup plus difficile à mettre en place du fait de son coût. En Limousin,les opérateurs privés ne prévoient le développement de la fibre optique qu'à partir de 2012

88 Source : Idem.

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pour Limoges, 2014 pour Brive et 2015 pour Tulle et Guéret. Il est très improbable que lafibre optique atteigne les autres territoires du Limousin avec la seule offre privée.

Figure 20 – Évolution des DR et DICT89

d.Une rentabilité économique menacéeLe CA d'Axione Limousin est en progression sur la période étudiée. En effet, il atteint 8,1M€ en 2009 soit une hausse de 49% par rapport à 2008. Mais cette progression est faiblecomparée à la progression l'exercice précédent. En effet, le CA avait bondi de 219% entre2007 et 2008, passant de 1,7 M€ à 5,6 M€ (voir figure 21). Cette progression est caractériséepar la montée en puissance des abonnés au parc ADSL (voir figure 12 et 13) qui représentela plus importante part du CA total. En effet, le CA réalisé sur les entreprises, dont certainessont abonnées au très haut débit, ne représente que 20% du CA total d'Axione Limousinpour l'exercice 2009. Le segment Grand public représente les 2/3 du CA de la société. Ils'agit donc du marché principal du réseau Dorsal et c'est sur lui que se concentre les effortsd'Axione Limousin. Or, comme on l'a vu précédemment, le nombre d'abonnements à l'ADSLen 2009 est moins élevée que ce que le délégataire espérait et le WiMax ne parvient pasencore à bien s'implanter sur le marché.

Figure 21 – Chiffre d'affaires Axione Limousin

89 Source : Idem.

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La croissance de l'activité traduite par la croissance du CA s'accompagnemécaniquement d'une augmentation des charges d'exploitation. Celles-ci s'élèvent à 6,9 M€ en 2009 (hors amortissements), soit une augmentation de 27% par rapport à l'exerciceprécédent. Les charges de dégroupage France Télécom d'accès abonnés représentent le1er poste de dépenses pour un montant de 2,9 M€ attendu à 4,6 M € en 2010 car elles sontliées à l'augmentation du parc d'abonnés à l'ADSL. On constate que l'augmentation descharges d'exploitation est plus faible que l'augmentation de l'activité sur la même période.Celle-ci s'élève en effet à + 49%. De même, les charges d'exploitation ont doublé entre 2007et 2008 alors que l'activité augmentait de 219%. Ainsi, les charges d'exploitation augmentemoins rapidement que l'activité, ce qui fait de l'activité d'Axione Limousin un marché àrendements croissants. Chaque nouvel abonné induit un coût d'exploitation moins élevéque le précédent. C'est sur la base de ce constat que le délégataire a basé ses objectifséconomiques. La rentabilité du projet est largement dépendante de la commercialisationdes abonnements ADSL auprès du grand public.

Les premières années d'exploitation du réseau enregistrent des pertes (voir figure 22) àcause du poids important des charges d'exploitation et d'un marché toujours en croissance.Ainsi, le résultat net se traduit par une perte de 3,3 M€ en 2009. Toutefois, l'année 2009 setermine sur un résultat net en progression de 0,5 M€ par rapport à l'exercice 2008.

Figure 22 – Résultat net d'Axione Limousin

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Pour 2010, grâce à une augmentation prévue de l'activité et à une diminution desinvestissements, notamment ce qui concerne le WiMax, Axione Limousin s'attend àun résultat en net progression mais toujours déficitaire à -1,1 M€. Il prévoit ainsi uneaugmentation de 62% des abonnements ADSL et de 150% des abonnements WiMax pourun chiffre d'affaires estimé à 13,2 M€ soit une hausse de 62%. Axione Limousin comptedonc encore développer sa part de marché en réalisant de nouvelles conquêtes de marché,surtout sur le segment grand public qui représente la majorité du CA.

Toutefois, on peut observer que le délégataire a une tendance poussée à l'optimismeen ce qui concerne ses prévisions. Ainsi, pour l'année 2009, il prévoyait notamment un CAde 10,7 M€ grâce à 32 000 abonnements ADSL alors que le CA réel de l'année 2009 estde 8,1 M€ pour 24 500 abonnés ADSL. De plus il s'attendait à une perte de 1,7 M€ alorsque la perte réel est de 3,3 M€. On observe donc que les résultats pour 2009 étaient loind'atteindre les objectifs fixés.

De même, Axione Limousin adopte pour la période 2010-2012 des prévisions quisemblent difficiles à réaliser au vu de ses précédentes performances. Ainsi, il prévoit prèsde 50 000 clients ADSL et 11 000 clients WiMax pour la fin 2012. Or, pour le WiMax, cechiffre correspondrait à un taux de pénétration des anciennes zones blanches proche de60%, ce qui est vraiment beaucoup au vu des difficultés évoquées quand à la visibilité etaux performances techniques de cette technologie. De plus, comme dit précédemment,le nombre d'abonnés à un ADSL moyen débit qui pourrait choisir le WiMax devrait êtrefaible. Par conséquent, l'objectif de 11 000 clients WiMax d'ici à la fin 2012 semble difficileà respecter.

Axione Limousin prévoit également une forte progression du CA entreprise grâce auxperformances attendues sur le produit FTTB. Au total, il prévoit un CA de 21,4 M€ pourl'année 2012 qui devrait marquer la fin de la phase de croissance et le début de la phasede maturité. C'est sur ces prévisions qu'Axione Limousin a basé son Business Plan et doncla rentabilité de la concession. Or, au vu des chiffres de 2009 et ceux du WiMax de 2011,on peut être sceptique quand à l'atteinte de ces résultats.

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A partir de l'étude de ce contrat, on observe que la technologie WiMax ne semblepas atteindre les résultats escomptés tant au niveau des performances techniques quecommerciales. Ainsi, la construction de près du double du nombre de stations de baseWiMax prévues est un poids financier très important que doit supporter le délégataire. Or, lacommercialisation de l'offre WiMax n'atteint pas encore les objectifs fixés pour rentabiliserl'investissement. Ainsi, c'est l'économie du contrat qui peut être compromis par ces mauvaisrésultats.

II/ Un CP en Auvergne : le réseau Auvergne Haut DébitLe contrat étudié est un contrat de partenariat signé en octobre 2007 et relatif à la couvertureen haut débit des zones blanches de la région Auvergne. Ces zones blanches concernaienten 2006 environ 200 communes soit 4% de la population de la région. Cela représentaitenviron 15 000 lignes non-éligibles à l'ADSL même après la fin du déploiement de l'opérateurhistorique.

Le Conseil Régional (CR) d'Auvergne considère que la couverture en haut débitd'un territoire est un critère d'attractivité qui conditionne de plus en plus le maintien despopulations en place et l'arrivée de nouveaux habitants et entreprises. En outre, la résorptiondes zones blanches est une demande croissante des citoyens, ce qui donne une dimensionpolitique au projet.

En février 2005, le CR s'est donné comme objectif de résorber ces zones blanches enpassant par la conception, la construction et l'exploitation d'un réseau de communicationsélectroniques permettant d'offrir un débit minimum de 512 Kbits/s à ces territoires. Endécembre 2005, le CR et les 4 Conseils Généraux de la Région ont signé une conventionconfiant la coordination et la maîtrise d'ouvrage du projet au seul CR. Ce dernier s'est ensuitedonné comme objectif la résorption des zones blanches dans un délai de 18 mois à compterdu lancement du projet qui est prévu pour mi-2007.

Le CR a fait appel à une assistance de maîtrise d'ouvrage pour l'accompagner tout aulong du projet. Celle-ci a proposé à la Région d'avoir recours à un contrat de partenariatde l'ordonnance du 17 juin 2004 pour confier à un tiers les missions de conception, deconstruction et d'exploitation d'un réseau de communications électroniques haut débit surles territoires concernés. Le titulaire du contrat devient ainsi un opérateur d'opérateurs dontles clients ne sont pas les usagers finaux mais les FAI qui achètent de la bande passanteavant de proposer leurs offres aux foyers concernés.

Après une procédure de dialogue compétitif lors des 8 premiers mois de l'année 2007,c'est la société France Télécom qui a été choisie pour mener à bien ce projet. Pour cela,c'est la solution du NRA ZO qui a été retenue par le CR. Il s'agit du premier contrat departenariat conclu dans le cadre d'un ROIP.

1.Présentation du contrat

a.Objet du contrat

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Le CR confie au titulaire du présent contrat une mission globale portant sur la conception,le financement, la réalisation et l'exploitation technique et commerciale d'un réseau decommunications électroniques destiné à la couverture en haut débit des communes situéesen zone blanche de la région Auvergne. Ce contrat porte sur une durée de 10 ans à partirde sa notification.

Le recensement de ces zones blanches a été réalisé par les services des ConseilsGénéraux concernés. Ils ont établi que 316 communes présentaient des zones blanchessur leurs territoires. Seulement 298 de ces communes étaient éligibles à la solution NRAZO retenue par le contrat. Le titulaire, France Télécom, s'engage à réaliser les travaux deconstruction du réseau sur ces communes dans un délai maximum de 18 mois à partir del'entrée en vigueur du contrat. Les travaux concernent la construction de 289 Très PetitsSites Techniques (TPST) destinés à accueillir des équipements de desserte au niveaudes sous-répartiteurs téléphoniques. Les équipements concernés sont des DSLAM quipermettent de fournir du haut débit aux foyers raccordés aux sous-répartiteurs. Sur les 316communes présentant des zones blanches, 18 d'entre elles n'étaient pas concernées parces travaux car elles ne comptabilisaient pas plus de 10 lignes en zone d'ombre sur leursterritoires, ce qui est la limite basse à laquelle France Télécom accepte de mettre en place lasolution NRA ZO. En effet, avec moins de 10 lignes, on considère que le coût de constructionet d'entretien d'un TPST est trop important par rapport au nombre de lignes concernées.

Il s'agit de la première application à grande échelle de la solution dite du NRA ZO. Cestravaux sont accompagnés par la constitution d'un réseau de 860 Km de fibre optique reliantles NRA d'origine aux TPST. Ainsi, 60% des TPST sont reliés aux NRA d'origine par la fibreoptique, permettant une meilleure performance en débit du nouveau réseau ADSL.

A l'issue de ces travaux, il est prévu que 13 821 lignes soient rendues éligibles à l'ADSLavec un débit minimum de 512 Kb/s.

Le réseau Auvergne Haut Débit90

90 Source : Site internet http://www.auvergnehautdébit.fr/index.htm

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L'exploitation technique de ce réseau comporte les missions de maintenancepréventive et curative, de gestion de la capacité du réseau, de gestion du systèmed'information, du traitement des commandes et d'activation du service pour les usagers, degestion de la qualité du service et enfin de la gestion de l'assistance aux usagers.

L'exploitation commerciale consiste à offrir pour le compte de la Région Auvergneles services du réseau Auvergne Haut Débit auprès des opérateurs privés, ces dernierscommercialisant leurs propres offres en toute concurrence aux usagers finaux. Le titulaireassure pour le compte du CR la prospection commerciale, c'est à dire la recherche desclients, et la négociation des contrats avec les clients. C'est le CR qui signe les contratsavec les clients du réseau.

Le tarif pour l'utilisation d'un lien de collecte haut débit, c'est à dire pour l'utilisation d'unepaire de fibre optique entre le NRA d'origine et le TPST, s'élève à 1 140 € HT par an. Ceservice est destiné aux opérateurs qui souhaitent étendre leur réseau de collecte entre unNRA d'origine et un TPST qu'ils ont dégroupés. Le tarif pour l'hébergement d'un DSLAMsur un TPST est de 380 € HT par an. Ces tarifs sont les loyers que versent directement

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les opérateurs de télécommunications clients au CR au titre de l'utilisation des biens etéquipements du réseau.

Le titulaire est autorisé à utiliser le réseau à des fins autres que la couverture en hautdébit des territoires situés en zones blanches. Il s'agit ainsi d'exploiter le réseau lorsquecelui-ci atteint des zones où un accès à l'internet haut débit est déjà possible. Les recettestirées de cette exploitation font parties des recettes annexes. Les risques afférant à cesrecettes annexes et à l'exploitation du réseau à cette fin sont supportés par le titulaire.

Le titulaire assure, pendant la durée du contrat, la conception et la gestion d'un Site Webd'éligibilité destiné à permettre aux utilisateurs de connaître leur éligibilité et le calendrierde déploiement du réseau.

Le titulaire s'engage à atteindre les objectifs définis dans l'annexe 16 du contrat. Leniveau d'atteinte de ces objectifs détermine l'octroi de primes ou l'application de pénalités.

b.L'économie du contratLe budget du contrat s'élève à 38,5 M€ répartis sur 10 ans. Il s'agit du montant total desrémunérations versées par le CR au titulaire en contrepartie de l'exécution des missionsqui lui sont confiées par le contrat. Dans ce budget, les frais d'investissement s'élèvent à22,4 M€, les frais d'exploitation à 14,3 M€ et les frais bancaires à 1,8 M€. Ce budget estfinancé à parts égales entre le CR et les 4 Conseils Généraux, chacun apportant 12,4 M€. Larépartition entre les départements se calcule en fonction du nombre de lignes concernéespar la couverture en haut débit des zones blanches91. L'État participe au financement duprojet dans le cadre du Contrat de Projet État-Région 2007-2013 à haute de 4,8 M€. L'UnionEuropéenne est également mise à contribution dans le cadre du FEDER à hauteur de 10M€. Les recettes prévisionnelles, c'est à dire la valeur totale des loyers versés par lesopérateurs, sont évaluées à 2,6 M€ à répartir équitablement entre la région d'une part etles 4 départements d'autre part.

La rémunération couvre l'ensemble des coûts directs et indirects supportés par letitulaire pour l'exécution de sa mission : les investissements, les frais financiers, l'exploitationtechnique et la commercialisation. Cette rémunération est versée à 90% de son total entrela période allant de l'entrée en vigueur du contrat, soit octobre 2007, et le 31 décembre2013. De cette rémunération sont ajoutées les éventuelles primes en cas d'atteinte oude dépassement des objectifs de performance établis en annexe du contrat. De cetterémunération sont déduites les éventuelles pénalités ou sanctions financières calculées surla base des indicateurs de performance définies dans l'annexe du contrat.

Une révision de la rémunération du titulaire peut être effectuée selon plusieurs cas :évolution de la législation, faits nouveaux, variation sensible des taux d'intérêt de plus oumoins 0,5%, ou lorsque le titulaire a reçu d'organismes tiers des subventions qui n'étaientpas prévues ou connues au moment de la conclusion du contrat. Une révision est égalementpossible en cas de « bouleversements importants » sur les marchés des équipements decommunications électroniques entraînant des hausses ou des baisses de coûts d'achatsde ces équipements que les formules d'indexation contractuelles ne parviendraient pas àtraduire. Enfin, une révision est possible en cas de rupture technologique permettant la miseen œuvre d'une innovation qui modifierait la nature des équipements installés.

91 Nombre de lignes concernées par département : 3027 pour l'Allier , 3081 pour le Cantal, 3249 pour la Haute Loire, 4464 pourle Puy de Dôme.

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c.Le contrôle du Conseil RégionalLe CR peut contrôler le titulaire pour chaque mission confiée par le contrat : construction,exploitation et commercialisation du réseau. Il peut demander tous les renseignements ettous les documents qu'il estime nécessaire à ce contrôle. Néanmoins, il ne peut s'immiscerdans la gestion du service public. Ce contrôle passe par un besoin de communication etd'information entre les deux parties. Ainsi, le titulaire s'engage à tenir informé de manièrerégulière le CR quand à l'avancement des travaux, au respect des objectifs de performance,ainsi qu'à l'état général du fonctionnement du réseau. Les frais générés par ce contrôle sontcouverts par le titulaire. Afin de simplifier ce contrôle, le titulaire doit présenter un rapportannuel d'activité au Conseil Régional. Celui-ci porte sur la situation financière de l'annéeécoulée, ainsi que sur l'état de l'exploitation et de la commercialisation du réseau.

2.Le partage des risques

a.la matrice des risquesL'affectation des risques est déterminée par le présent critère : chaque risque doit êtresupporté par la partie la mieux à même de le maîtriser.

Le titulaire est le maître d'ouvrage pour la réalisation du réseau. On dit qu'il est chargéde l'exécution et du financement, à ses frais, risques et périls, de l'ensemble des travauxnécessaires à la réalisation du réseau. En effet, c'est le titulaire qui supporte l'intégralitéde l'investissement pour l'exécution des missions prévues par le contrat. Il reçoit unerémunération du Conseil Régional en contrepartie.

Le titulaire s'assure du bon fonctionnement du réseau et à ce titre, il prend encharge l'ensemble des charges d'entretien, de réparation, d'amélioration du réseau ou derenouvellement des équipements. Aussi, il supporte les risques consécutifs à l'indisponibilitédu réseau. Il s'engage à toujours maintenir les biens en bon état de fonctionnement. Lecontrat prévoit la répartition des risques comme suit dans le tableau 2.

Tableau 2 – Répartition des risques

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Partie 3 : Études de cas DSP en Limousin et contrat de partenariat en Auvergne

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Risques/ supportés par CR PartagéFTDéfaut ou mauvaise interface entre la conception, la construction etl'exploitation du réseau

X

Fautes graves X XMise en œuvre des conditions d'articulations requises lors desinterventions des autres prestataires de services publics lorsqu'ils sontimpliqués dans la construction ou dans l'exploitation du réseau

X

Évolution des indices de révisions de montants forfaitisés relatifs auxtravaux prévus au contrat

X

Évolution des indices de révisions de montants non forfaitisés relatifs auxtravaux prévus au contrat

X

Risque environnemental causé par la faute du titulaire XRisque environnemental causé par un tiers X Non obtention de subventions par le Conseil Régional X Mauvaise interprétation des règles comptables en vigueur X XDéfaut d'obtention du financement ou du refinancement dans les délais XNon respect des engagements financiers et bancaires du titulaire XNon respect des engagements financiers de la Région X Défaut de sécurité XManifestations publiques et occupations de terrain XDécouverte de vestiges archéologiques ou présence d'engin explosifpendant l'exécution des travaux

X

Retard dans la mise en service des équipements causé par un tiers XChangement de législation dans le secteur des communicationsélectroniques

X

Modification du contrat rendue nécessaire par une modification de lalégislation général (ex : nouvelle réglementation sur l'enfouissement desréseaux pour des raisons environnementales)

X

Modification des travaux des plannings ou du périmètre sur la demande duCR

X

Tous surcoûts liés à une estimation erronée des coûts des équipements et des travauxprévus par le contrat ainsi que des coûts d'exploitation et les charges de personnel sontsupportés par le titulaire. La répartition d'une éventuelle économie engendrée par unediminution des coûts d'exploitation fait l'objet d'une négociation entre les parties.

De façon synthétique, France Télécom supporte tous les risques liés à la conception, àla construction et à l'entretien des équipements. Le Conseil Régional supporte les risquesdécoulant de ses décisions ou d'une modification de la législation générale. En cas de risquedécoulant d'événements ou situations imprévisibles, les parties recourent à la concertation.Les autres risques, notamment commerciaux, sont réparties selon la matrice des risquesnégociée entre le titulaire et le Conseil Régional, mais celle-ci est confidentielle.

b.Les responsabilités du titulaireLe titulaire est responsable à l'égard des tiers de tous dommages causés par ses travaux.Il assume la réparation des dommages matériels et immatériels liés à la réalisation destravaux et des services.

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Le titulaire est chargé d'obtenir les autorisations administratives ou de tiers nécessairesà la réalisation des travaux. Il s'acquitte à ce titre des redevances d'occupation des domainespublics et privés dans lesquels le réseau est implanté.

Le titulaire s'engage à confier une partie des travaux liés au contrat à des PME ou àdes artisans. Le titulaire prend en compte l'évolution des besoins des usagers pendant ladurée du contrat. Il doit notamment pouvoir faire évoluer le réseau si le CR lui demande derépondre à une demande de débit supérieur à 512 Kb/s pour tout ou partie des utilisateursconcernés. Le CR prend en charge les coûts liés à ces évolutions.

Le CR peut modifier unilatéralement le contrat pour motif d'intérêt général. Le titulairea alors le droit à une indemnisation égale au préjudice subi. Cette indemnité est calculée enfonction de la perte de profit estimée par le titulaire et du coût des sujétions supplémentairesentraînées par cette modification.

En cas de force majeure, c'est à dire extérieure aux parties, imprévisibles et irrésistibles,aucune partie n'encourt de responsabilités pour ne pas avoir accompli une mission oune pas avoir respecter les délais d'une obligation. Si ce cas de force majeur met finprématurément au contrat, le titulaire a droit au paiement par le CR du montant de sarémunération correspondant aux investissements réalisés et aux coûts financiers afférents.

Le titulaire s'acquitte de deux garanties financières envers le CR. Il acquiert unegarantie de bonne fin des prestations assurant que l'ensemble des travaux et prestationsrelatifs aux infrastructures, équipements et logiciels nécessaires à la mise en œuvre duréseau sera utilisée conformément aux exigences de qualité et de délai prévues par lecontrat. Il acquiert aussi une garantie de remise en état des équipements à la fin du contrat.

c.Les sanctionsLe titulaire se voit infliger une pénalité en cas de non respect du calendrier de déploiement oudes délais d'intervention de maintenance, ou de non respect des objectifs de performance.

Le CR peut prononcer la mise en régie du titulaire dans plusieurs cas. C'est par exemplele cas pour un retard de plus de 6 mois dans le déploiement et la mise en service du réseauou pour une interruption de l'exploitation du réseau pendant une durée inacceptable ou defaçon répétée et dont la cause est une faute du titulaire.

Enfin, le CR peut résilier le contrat si le titulaire a gravement manqué à ses obligationscontractuelles. Parmi ces manquements, on trouve l'abandon ou la non réalisation destravaux de déploiement dans les délais prévus, l'absence de mise en œuvre des servicesdans les délais prévus, ou le non respect significatif et répété des objectifs de performance.

L'indemnisation du titulaire en cas de résiliation pour faute grave est égale à la valeurrésiduelle des biens du réseau à la date de la résiliation. Il n'y a pas d'indemnisation pourmanque à gagner. Le CR a droit à l'indemnisation de son préjudice.

d.La fin du contratLe CR peut résilier le contrat pour motif d'intérêt général et notamment pour tenir compte del'évolution des besoins de la Région, des innovations technologiques ou des modificationsdans les conditions de financement obtenues par le titulaire. Le titulaire a alors droit àl'indemnisation du préjudice subi. Cette indemnité est égale à la totalité de la rémunérationrestante qui lui est due au titre des investissements déjà engagés, à laquelle s'ajoutent lescharges d'exploitation et frais financiers.

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Partie 3 : Études de cas DSP en Limousin et contrat de partenariat en Auvergne

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Le CR peut prendre durant la dernière année du contrat toutes les mesures qu'il estimenécessaire pour assurer la continuité du service et notamment pour faciliter le passage ducontrat de partenariat au nouveau régime d'exploitation.

3.Les résultats du réseau Auvergne Haut DébitLe plan Auvergne Haut Débit a été lancé en octobre 2007. Il a pour but d'améliorer lacouverture du territoire en haut débit en résorbant les zones blanches dans lesquelles vivent4% de la population. En mars 2009, l'objectif de 99,6% de la population éligible à l'ADSLétait atteinte grâce à la construction de 301 TPST sur les 289 prévus par le contrat. Alorsque l'objectif premier est de proposer un minimum de 512 kb/s de débit sur les territoiresconcernés, 85% de la population concernée bénéficient en réalité d'une offre d'au moins2Mb/s, 47% d'une offre d'au moins 8 Mb/s et 30% d'une offre de 20Mb/s. De plus, 35 000lignes qui avaient déjà accès à l'Internet haut débit bénéficient d'une augmentation de débitcar les TPST permettent de s'affranchir d'une partie de la distance entre l'abonné et leson nœud de raccordement à l'ADSL. En outre, le CR et le titulaire se sont entendus pourprévoir au mieux la possibilité de raccorder les clients au FTTH lors d'une future 2e étapede l'aménagement numérique du territoire.

En ce qui concerne le projet étudié, l'objectif n'a jamais été d'atteindre le seuil des 100%de la population éligibles à l'Internet haut débit par ADSL. En effet, il reste environ 3 000lignes non-éligibles à l'ADSL. Pour ceux-là, le Conseil Régional d'Auvergne et les ConseilsGénéraux partenaires mettent en place des aides publiques sur les offres Satellites. Cesaides sont plafonnées à 400 € pour l'achat d'un démodulateur et d'une parabole de réceptionet à 200 € pour l'installation de ces équipements. Grâce à ce dispositif complémentaire,100% des foyers auvergnats peuvent dorénavant avoir accès à l'Internet haut débit.

Sur le terrain, l'arrivée du haut débit a rencontré l'adhésion des habitants et desprofessionnels concernés. Le taux de pénétration pour les premières semaines decommercialisation sont très encourageantes. En effet, durant les trois premières semainesde commercialisation, entre 15 et 20% de la population éligible ont souscrit un abonnementADSL. En 2011, le taux de pénétration sur ces anciennes zones blanches est similaireau taux de pénétration du haut débit au niveau national. Les retours des impressions desusagers sont très bons avec de nombreux courriers de satisfaction adressés au CR pardes habitants mais aussi par des professeurs des écoles qui apprécient ce nouvel outilpédagogique.

Les opérateurs privés sont également au rendez-vous de ce nouveau réseau. Ainsi,Orange est présent en tant que FAI sur toutes les nouvelles lignes en ayant placé unDSLAM sur chaque TPST construit par l'opérateur d'opérateurs France Télécom. On faitla distinction entre l'organe de France Télécom qui gère le réseau en tant qu'opérateurd'opérateurs, et l'organe qui vend des accès à l'Internet aux usagers finaux en tant que FAI.L'opérateur Free est également présent sur le réseau. Il a placé des DSLAM dans tous lesTPST qui sont reliés à des NRA d'origine dans lesquels il avait déjà un DSLAM. Il n'a pasinvestit dans les autres TPST car il estime qu'ils ne sont pas rentables.

D'un point de vue financier, le CR se dit très satisfait du prix obtenu dans ce contrat.L'offre de France Télécom lui est apparue à la fois comme la moins chère et à la foiscomme la plus fiable techniquement. En effet, l'Auvergne a su tirer bénéfice de deux facteurschances. Le premier, c'est l'apparition de la solution NRA ZO qui permet d'étendre la zone decouverture de l'ADSL. Il s'agit d'une technologie entièrement maîtrisée par France Télécomet donc elle n'y a pratiquement aucun risque de mauvaise surprise comme cela a pu être

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le cas pour la technologie WiMax dans le Limousin. Le second facteur, c'est le fait queFrance Télécom tenait beaucoup à ce projet car il était jusque là absent du marché desROIP. M. Teppaz, du service aménagement numérique du CR, estime donc que l'Auvergnea bénéficié d'un « rabais » sur le coût afin que France Télécom puisse pénétrer le marchéen démontrant à la fois son savoir faire et sa compétitivité économique.

En outre, les recettes perçues par la CR grâce aux loyers d'utilisation du réseau serontpeut être plus élevées que celles qui étaient prévues initialement. Ces bons résultats sontnotamment le fruit d'un très bon taux de pénétration de l'offre ADSL dans les ancienneszones blanches et de la présence de plusieurs FAI sur certains TPST.

En conclusion, le Conseil Régional est très satisfait des résultats obtenus par le projetAuvergne Haut Débit. Il salue notamment le travail du partenaire qui a mis en place uneéquipe technique très performante. Celle-ci a mené à bien toutes les missions qui lui étaientconfiées tout en respectant les objectifs de performance en termes de délais, de coûts et dequalité du service. En outre, il estime avoir effectué une bonne affaire financière en confiantla réalisation de ce réseau à une entreprise experte et à une technologie fiable.

III/ Les apports du CP dans les ROIPLes deux contrats étudiés présentent des objectifs, des solutions techniques et un montagejuridique totalement différents. Le Limousin a choisi une DSP en concession et la solutionWiMax pour la résorption des zones blanches tandis qu'il avait également comme objectifde déployer un réseau très haut débit pour les entreprises et les établissements publics.L'Auvergne a choisi un contrat de partenariat et la solution du NRA ZO avec comme seulobjectif la résorption des zones blanches. Cependant, malgré toutes ces différences, la partdu financement public pour ces deux projets est équivalente : 38,4 M€ pour le réseau Dorsalet 37,5 M€ pour le réseau Auvergne haut débit. Ainsi, la question est de savoir si, pour lemême prix, les collectivités territoriales du Limousin et de l'Auvergne ont eu droit à la mêmesatisfaction de leurs besoins et pourquoi ils ont choisi deux types de contrat différents.

1.Les raisons du choix de la DSPLe syndicat mixte Dorsal a pour mission de mettre en œuvre un service public decommunications électroniques et doit ainsi répondre aux obligations attenantes : lacontinuité du service public, l'égalité des usagers, la mutabilité et l'équilibre financier.

La principale raison du choix de la DSP, c'est qu'il permet de faire porter les risquesde construction, d'exploitation et de commercialisation sur le délégataire. C'est donc pourcela que la région Limousin a écarté la solution de type marché public. De plus, cela permetà la région de bénéficier d'un financement des investissements majoritairement privé, cequi réduit donc les coûts pour la région. Ainsi, 55% des investissements sont fournis parle délégataire92. Une autre raison de ce choix, c'est le fait de bénéficier d'une meilleureefficacité économique et d'une plus grande compétence en recouvrant au savoir faire d'uneentreprise spécialisée et professionnelle, ce qui lui permet d'innover et de s'adapter auxévolutions technologiques.

92 Voir figure 10.

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La raison qui a empêché le choix d'un contrat de partenariat est beaucoup plussimple : ce montage juridique n'existait pas encore au moment de l'établissement duprogramme fonctionnel et de l'appel d'offre en avril 2004. Toutefois, rien ne dit que celaaurait modifié le choix de recourir à une DSP. En effet, Dorsal aurait été l'une des premièrescollectivités à recourir au CP dans un secteur aussi complexe que celui des communicationsélectroniques. Or, le partage des risques dans le contrat de partenariat est moins favorableà la collectivité. En outre, il y a une frilosité chez les collectivités à recourir à un outil dontelles n'ont aucune expérience.

2.Les raisons du choix du CP

a.Les critères de sélection du contrat de partenariatLe contrat de partenariat est un nouvel outil dont disposent les collectivités. Il n'avait encorejamais été utilisé dans le cadre d'un ROIP avant le projet Auvergne Haut Débit.

La région Auvergne a eu recours à une assistance de maîtrise d'ouvrage pour choisirentre les différentes possibilités juridiques qui s'offraient à elles. Les cabinets StrategicScout et DS Avocats ont attiré l'attention du CR sur l'opportunité du recours au contrat departenariat. La démonstration des avantages tant économiques que juridiques du CP esteffectué dans l'évaluation préalable93. Elle nous permet donc de comprendre les raisons quiont poussé le CR a faire le choix du CP. En outre, l'évaluation préalable est juridiquementcontraint d'apporter la preuve que le projet répond aux trois conditions requises par la loi àsavoir l'urgence du projet, sa complexité et son avantage financier.

L'urgence du projet est vérifié car le délai de mise en œuvre de la couverture des zonesblanches était très court, soit 18 mois à compter de la notification du contrat.

L'ordonnance du 17 juin 2004 définit la complexité comme traduisant la situation danslaquelle une collectivité « n'est objectivement pas en mesure de définir seule et à l'avanceles moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d'établir le montage juridique etfinancier du projet ». Or, pour le projet Auvergne Haut Débit, ni les services du CR, ni ceuxdes 4 Conseils Généraux ne peuvent, seuls ou ensemble, mener à bien ce projet. L'écart esttrop important entre les besoins identifiés par le CR, notamment en termes d'équipements,et sa capacité à déterminer les solutions techniques susceptibles de les satisfaire. Faceà l'évolutivité d'un secteur comme celui des TIC, le CR ne dispose pas des ressourceshumaines suffisantes pour choisir les solutions techniques les plus à même d'atteindre lesobjectifs fixés. De plus, la Région n'a aucune expérience dans le domaine des ROIP. Leservice TIC de la Région ne se compose que de deux éléments dont la mission principaleest l'information et la communication avec les élus. Ainsi, pour se doter des moyens internesnécessaires à la réalisation du projet, le CR devrait recruter entre 10 et 20 personnesprovenant du secteur privé. Cette démarche présente un coût élevé en termes de dépensesde recrutement et de dépenses salariales. En outre, le temps passé à recruter le personnelest du temps perdu pour la réalisation des objectifs dans les délais.

Cette analyse permet également d'écarter plusieurs choix juridiques. Ainsi, la gestiondirecte est impossible car le CR ne dispose ni des moyens humains et logistiques requis,ni de l'expertise et de la technicité suffisante, ni de la capacité productive nécessairepour prendre en charge la conception et la réalisation des installations prévues par le

93 Disponible en annexe 1.

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contrat. De plus, il ne pourrait mettre en œuvre le réseau dans les délais indiqués car ildevrait préalablement passer par une longue étape de recrutement, de formation et deprogrammation. Le BEA est également écarté car il concerne l'utilisation d'un bien immobilierde la collectivité or les biens concernés par le projet ne relèvent pas nécessairement dudomaine public.

Enfin, une DSP est également impossible dans l'état actuel du projet car l'exploitationdu service public en zone blanche n'est a priori pas rentable. Or, la rémunération duconcessionnaire doit être « substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service »selon le règlement administratif. Cette part est fixée à entre 20% et 30% du total desproduits de l'exploitation du service. Or, il apparaît dans les calculs économiques effectuésdans le tableau 3 que cette part est inenvisageable pour ce projet. Les autres collectivitésterritoriales qui ont choisi une DSP l'ont pues car leurs projets s'accompagnaient d'élémentsbeaucoup plus rentables que la simple couverture des zones blanches. Ainsi, le projetDorsal concerne également la commercialisation d'offres de connexion à l'internet en trèshaut débit pour les entreprises et le dégroupage de centraux téléphoniques lui permettantde centrer la majorité de son CA sur le parc d'abonné à l'ADSL.

Tableau 3 – Calcul de la Valeur Actuelle Nette du projet 94

Simulation VAN en K€ Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 ... Année8

Année9

+ Résultat net - 878 - 1 852 - 1 307 - 781 - 143 - 135+ Amortissements 219 593 593 593 568 568+ Variation du BFR 730 649 - 1 267 - 132 37 - 84- investissements - 2 520 - 4 519 - 325 - apport en capital - 600 - 600 + subvention 1 764 3 163 + nouveaux emprunts - remboursements emprunts Cash Flow - 1 285 - 2 566 - 1 981 - 321 136 348Taux d'actualisation95 12% VAN investisseurs - 4 168 Subvention %investissements

70%

Figure 24 - Simulation VAN pour une DSP avec un taux d'actualisation de 12%96

94 Source : Rapport d'évaluation préalable du projet Auvergne Haut Débit.96 Source : Rapport d'évaluation préalable du projet Auvergne Haut Débit.

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Le calcul économique du tableau 3 se base sur l'hypothèse d'un taux de pénétrationde 60% et d'un subventionnement à hauteur de 60% du montant de l'investissement. Or, lemarché national du haut débit présente un taux de pénétration de 45%. Aussi, même avecce taux de pénétration très élevé, la VAN est largement négative à – 4,168 M€. Pire, dansl'hypothèse d'un taux de pénétration de 100%, la VAN reste négative. Par conséquent, uneDSP pour ce projet ne peut pas être rentable. Il faudrait une subvention de 140% avec untaux de pénétration de 60% pour que ce projet soit rentable. Or, avec une telle subvention,le contrat serait requalifier de marché public. Une DSP pour ce projet est donc clairementimpossible.

b.L'atteinte des objectifs de performanceLe marché public permet de confier à un partenaire privé les tâches ou de conception, oude réalisation, ou d'exploitation d'un service public et non une mission globale comportantl'ensemble de ces 3 éléments comme c'est le cas avec le CP. Ainsi, le CR seraitobligé de lancer une procédure de mise en concurrence pour le marché public deconception/réalisation et une autre procédure pour le marché de service d'exploitation/commercialisation du réseau. Or, le changement de prestataire entre ces deux phases quipourrait en résulter constituerait un obstacle majeur à l'atteinte des objectifs de performanceet de continuité du service public. En outre, l'efficacité réelle de cette mise en concurrencen'est pas garantie car l'expérience montre que le fait de dissocier les tâches de constructionet d'exploitation entraîne parfois des incohérences majeures. À tout le moins, cela entraînedes coûts d'adaptation pour l'exploitant du réseau qui viendraient alourdir la charge dufinancement public.

En tout état de cause, l'inconvénient principal du marché public dans le cas du projetAuvergne Haut Débit, c'est la lenteur à laquelle avanceraient les démarches de consultationet de mise en concurrence. Ainsi, pour mettre en œuvre le marché public de conception/réalisation et le marché de service d'exploitation/commercialisation, il faudrait prendre encompte un délai estimé à 39 mois97. Or, si l'on considère que la première phase du projet,c'est à dire le début de la consultation du marché de définition, est fixé au 1er octobre 2006,le déploiement du réseau ne pourrait être achevé qu'en mars 2010, soit 12 mois aprèsl'objectif fixé par le CR.

Le contrat de partenariat est donc la seule solution possible pour mener à bien le projetAuvergne Haut Débit dans les délais indiqués.

c.L'analyse en termes de coût globalLe rapport d'évaluation préalable opère également une analyse comparative en termes decoût global. Ainsi, sur l'hypothèse technologique avancée au moment de la rédaction del'évaluation préalable, c'est à dire la couverture en WiMax et en WiFi de 208 communes, lecontrat de partenariat est économiquement plus avantageux.

Ce calcul prend en compte plusieurs hypothèses98. Soit l'hypothèse technologiqueretenue, la nouvelle offre s'adresse à 12 247 clients potentiels dont 10 692 pour le WiMaxet 1 735 pour le WiFI. Avec un taux de pénétration de 60%, ce qui devrait être la moyenne

97 Soit les délais estimés suivants : marché de définition : 6 mois consultation marché de maîtrise d'œuvre : 3 mois préparationde la consultation travaux par le maître d'œuvre : 6 mois consultation du marché de travaux : 6 mois déploiement : 18 mois

98 Ces hypothèses proviennent toutes du rapport d'évaluation préalable Auvergne Haut Débit.

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nationale pour les années à venir, on atteint un parc de plus de 7 000 abonnements àl'horizon 2012 comme on peut le voir dans la figure suivante.

Figure 25 – Taille du parc99

Soit les tarifs suivants des différents abonnements à l'internet haut débit via un FAIclient de la Région Auvergne.

Figure 26 – Tarifs d'abonnement à un opérateur WiFi et à un FAI client de la RégionAuvergne100

99 Source : Rapport d'évaluation préalable Auvergne Haut Débit.100 Source : Idem

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Soit les hypothèses de pénétration des différentes offres haut débit sur le marché desparticuliers et sur celui des entreprises selon la figure suivante.

Figure 27 – Hypothèses de pénétration101

En confrontant ces données, on obtient un revenu moyen par client d'environ 32,50 €HT. L'Arcep estime qu'une marge de 7,5€/mois/client permet à un FAI de recouvrer ses coûtscommerciaux et techniques. Nous retenons donc dans la modélisation de la VAN un revenumoyen de 25 € HT/mois/client pour la Région agissant en tant qu'opérateur d'opérateurs.

Dans l'hypothèse des travaux prévus en équipements WiMax et WiFi, l'investissementtotal de premier établissement s'établit à 7,2 M€ HT.

D'une part, la solution marché public prévoit l'achèvement du déploiement en 39 moiscontre 27 mois pour la solution du contrat de partenariat, ce qui donne un retard d'une annéedans la commercialisation du réseau. Les recettes directes y sont donc moins importantes.Soit une hypothèse de 5% de recettes directes en moins par rapport à un déploiement duréseau dans les temps. Soit l'hypothèse d'une hausse de 5% des coûts d'investissementavec la solution marché public du fait de la nature publique des travaux. Soit également unsurcoût de 8% des coûts d'exploitation avec la solution marché public en raison de problèmede coordination entre le détenteur du marché de travaux et celui du marché d'exploitation.La solution marché public nécessite également la mise en place d'une équipe interne dansle CR pour gérer le réseau dans sa phase de déploiement et dans sa phase d'exploitation.Avec un taux d'actualisation de 4% pour la trésorerie publique, on obtient une VAN de 13,7M€ pour la solution marché public.

Figure 28 – Simulation de la VAN pour un marché public102

101 Source : Idem102 Source : Idem.

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D'autre part, la solution CP prévoit un déploiement sur 27 mois. Les hypothèses decoûts ci-dessous sont soumises à négociation lors du dialogue compétitif. Soit des coûtsd'exploitation et de commercialisation majorés de 10% pour laisser une marge d'exploitationà l'opérateur privé. Soit des recettes annexes, c'est à dire autres que les abonnementsdes usagers finaux situés dans les anciennes zones blanches, estimées à 5% du totaldes recettes directes. Soit l'hypothèse du partage de ces recettes annexes à 85% pourle prestataire privé et à 15% pour le secteur public. Soit un apport de fonds propres de725 000 € et une dette de 6,5 M€. Soit une dette en cession de créances à un taux de5% pendant la période de construction et de 4,5% après celle-ci. Soit une dette projetégalement rémunérée à 5%. Alors le montant total des loyers d'exploitation est de 18,2 M€, le montant des recettes est de 16,5 M€ et les loyers financiers sont de 9,8 M€. Avec untaux d'actualisation de 4%, on obtient une VAN de 13,4 M€ pour la solution CP.

Figure 29 – Simulation d'une VAN pour un contrat de partenariat103

103 Source : Idem.

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Pour permettre une meilleure comparaison entre les deux contrats, on peut décaler ladate de mise en service de la solution du CP, ce qui lui donne une VAN de 12,1 M €.

L'analyse comparative des deux types de contrat démontre que le CP estéconomiquement plus avantageux. Toutefois, les VAN des deux solutions sont pratiquementidentiques, il ne s'agit donc pas du principal critère de choix entre le marché public et lecontrat de partenariat. En outre, cette comparaison ne prend pas en compte l'impact dupartage des risques comme critère de choix. Or, dans la solution marché public, c'est le CRqui supporte les risques tandis que dans la solution partenariat, les risques sont supportéspar la partie la mieux à même de les maîtriser. Le critère du partage des risques est làencore à l'avantage du CP.

Comparaison des VAN du marché public et du contrat de partenariat104

104 Source : Idem.

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Ainsi, les critères qui ont déterminé le choix du contrat de partenariat pour le projetAuvergne Haut Débit sont :

- L'urgence du projet : le CP permet un déploiement et une mise en service du réseau12 mois plus tôt que le contrat de type marché public.

- Le partage des risques : chaque partie supporte les risques qu'elle est le mieux àmême de maîtriser dans un CP, ce qui est avantageux pour la collectivité par rapport aumarché public où elle supporte tous les risques.

-Le fait que le CR puisse confier au titulaire du CP la mission globale de conception,réalisation et exploitation du réseau tandis qu'il faudrait un marché public de conception/construction et un marché de service d'exploitation/commercialisation avec l'autre solution.Il s'agit donc d'un contrat adapté aux limites de la collectivité territoriale du point de vue deses compétences humaines dans le secteur des communications électroniques.

3.Le CP est le contrat type pour la couverture des zones blanches

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D'après l'analyse précédente, on retient que la solution du contrat de partenariat estqualitativement et économiquement plus intéressante que la solution marché public dansle cadre d'un projet de ROIP qui se résume à la résorption des zones blanches. En outre,au vu de la non rentabilité d'un tel réseau, la solution DSP est impossible. On en conclutque le Contrat de Partenariat est le meilleur contrat possible pour la couverture des zonesblanches.

Par ailleurs, la procédure de dialogue compétitif permet de prendre en comptel'ensemble des choix technologiques possibles et même ceux qui apparaissent en cours deprocédure. Les opérateurs ont en effet la possibilité d'apporter des solutions innovantes auxproblèmes posés par les collectivités territoriales pour la couverture des zones blanches oupour la montée en débit des territoires. Certes, le dialogue compétitif est possible avec lesautres formes de contrat mais il ne s'inscrit pas dans une logique de fixation d'objectifs deperformance. En effet, le CP fixe des objectifs de performance à atteindre pour le titulaire, cequi responsabilise ce dernier par la mise en place d'une véritable obligation de résultat. Enoutre, le CP se caractérise par une plus grande souplesse notamment en ce qui concernel'évolutivité des technologies et l'adaptabilité du réseau à ces évolutions technologiques.En effet, le code des collectivités territoriales prévoit que le contrat de partenariat contientobligatoirement une clause permettant de procéder à la modification de certains aspectsdu contrat pour tenir compte de l'évolution des besoins de la collectivité ou des innovationstechnologiques.

4.Comparaison entre les deux contrats

a.La durée des contrats face à l'évolutivité de l'InternetLa première différence qui vient à l'esprit lorsque l'on regarde les deux contrats étudiés,c'est la différence dans leur durée d'exécution. En effet, la DSP du Limousin court unedurée de 20 ans tandis que le CP de l'Auvergne court sur une durée de seulement 10ans. Cette différence est importante au regard de la nature intrinsèquement évolutive dusecteur des télécommunications. Ainsi, on peut se demander si le réseau Dorsal seraencore opérant d'ici 20 ans et s'il ne sera pas complètement obsolète. Or, le Business Pland'Axione est basé sur l'hypothèse de recettes pendant ces 20 années, même si celles-ci diminuent au cours du contrat. Il est possible que les anciennes zones blanches nebénéficient jamais des évolutions technologiques dans un avenir proche, comme l'est lafibre optique. Le déploiement de la fibre optique pour toutes ces régions rurales et peudenses est un projet bien trop coûteux pour la collectivité. Seul une baisse drastique descoûts de construction ou un plan national ambitieux de résorption de la seconde fracturenumérique pourrait venir à bout de ces zones blanches en très haut débit. Ainsi, il estpossible que le réseau Dorsal reste opérant sur les zones blanches pendant les années àvenir. Il est également possible que le réseau de très haut débit pour les entreprises soitopérant pendant de nombreuses années. Mais d'ici 20 ans, les technologies de l'Internetauront peut être complètement évolué et rendu obsolète le très haut débit d'aujourd'hui. Letrès haut débit pourrait, pourquoi pas, venir d'une nouvelle technologie satellite beaucoupplus performante que celle d'aujourd'hui. Il est donc très difficile de dire si le réseau Dorsalaura une quelconque activité dans 20 ans.

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b.« Le WiMax n'est pas une solution d'avenir »105

Le débit disponible dans les anciennes zones blanches est aussi un élément différenciateurentre les deux contrats. Ainsi, la technologie NRA ZO prévue dans le CP offre un débitoscillant entre 512 Kb/s pour le minimum et 20 Mb/s pour le maximum. Il s'agit d'unetechnologie ADSL qui présente donc les mêmes avantages et inconvénients que l'ADSLstandard, soit un fort débit lorsque le client est proche du NRA mais ensuite un débit quis'amenuise rapidement. Ainsi, en Auvergne, les habitations proches du NRA ZO bénéficientd'un débit très important de 20 Mb/s, ce qui est le cas pour 30% des habitations. Pour15% d'entre elles, le débit maximum atteint est de 512 Kb/s. Pour le réseau Dorsal, le débitdisponible par la technologie WiMax est d'environ 2 Mb/s pour tout le monde. Ainsi, onobserve que le réseau Dorsal propose des débits relativement faibles aux anciennes zonesblanches. Ces débits risquent de devenir complètement désuet d'ici une demi-douzained'années. Toutefois, la technologie WiMax n'est pas au maximum de ses capacités entermes de débit. Ainsi, un nouveau standard, le WiMax 2, est prévu pour 2012. Celui-ciproposera un débit théorique de 100 Mb/s et sera rétro-compatible avec le WiMax standard.Cependant, il est trop tôt pour dire si cette évolution pourra être applicable au réseau Dorsalà un coût abordable pour le syndicat ou pour le délégataire et il est trop tôt pour direquelles seront ses véritables performances. En effet, malgré cette avancée technologique,le WiMax est de plus en plus considéré comme une technologie du passé. S'il s'agissaitd'une technologie révolutionnaire il y a 5 ou 6 ans, il s'agit aujourd'hui d'une technologiedépassée par la concurrence de la fibre optique et de la solution NRA ZO pour l'Internet fixeet par celle 3G et du 4G pour l'internet mobile106. Le WiMax semble passer au second planpour les grands industriels des télécommunications et pour les utilisateurs107.

c.Une couverture totale pour le réseau DorsalLe réseau Dorsal réussit l'exploit de couvrir 100% du territoire grâce à la technologie WiMaxqui est plus performante dans ce sens car les stations de base permettent de couvrir unrayon de plus de 15 Km, englobant ainsi la plupart des petits hameaux des zones rurales.Pour la technologie NRA ZO, on observe que France Télécom refuse d'investir lorsque les5 nouveaux Km du réseau ADSL ne concerne que quelques habitations. Ainsi, le projetAuvergne Haut Débit ne couvre « que » 99,6% de la population auvergnate.

d.Une même dépense publique pour un réseau différentÉtant donné que les objectifs ne sont pas les mêmes, les deux projets présentent descaractéristiques économiques incomparables. Ainsi, le projet Auvergne Haut Débit neconcerne que la couverture des zones blanches via la construction de 289 TPST sur lesNRA ZO et le déploiement de 860 km de fibres optiques entre le réseau de collecte et dedesserte pour améliorer les performances de l'ADSL en termes de débit. Le projet Dorsal,lui, concerne l'installation de 73 stations de base WiMax pour couvrir les zones blanches, le

105 En 2010, le directeur général d'Iliad/ Free, Maxime Lombardini, expliquait que « pour le WiMax, Free estime que cette

technologie n'a pas d'avenir. Free, qui a une licence Wimax, a commandé du matériel qui n'a jamais été livré, il n'y en a pas

sur le marché et il n'y a pas de normalisation du matériel. »106 Voir le bilan de l'Arcep sur la faible pénétration du WiMax en France http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/consultation_blr_23mai2011.pdf , consulté le 20/08/11107 Voir l'avis de Pierre Beaufils, PDG du cabinet de conseil Greenwich Consulting sur : http://www.zdnet.fr/actualites/pierre-beaufils-greenwich-consulting-l-avenir-du-wimax-est-loin-d-etre-assure-en-france-39377930.htm consulté le 11/08/11.

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déploiement de 1 200 Km de fibres optiques afin de proposer une offre en très haut débit auxentreprises et aux établissements publics, et le dégroupage de 104 centraux téléphoniquespour améliorer les performances du parc ADSL. Le réseau Dorsal exploite donc plusieursréseaux : le réseau très haut débit de la fibre optique, le réseau ADSL par conséquencedu dégroupage et le réseau WiMax pour la couverture des zones blanches. Le coût de cestravaux dits de premier établissement est de 68,39 M € pour le projet Dorsal tandis queles travaux d'investissement en Auvergne s'élèvent à 22,4 M €. La plupart des chargesd'exploitation du projet Dorsal sont amortis par les recettes tirées de la commercialisationdu réseau tandis que les charges d'exploitation du projet Auvergne Haut Débit sont à lacharge du CR. Ainsi, la part des fonds publics dans les deux contrat est la même : 38,4M€ pour l'Auvergne et 38,5 M€ pour Dorsal. Toutefois, le CR d'Auvergne bénéficiera desrecettes de son réseau pour une valeur totale estimé à 2,6 M € donc le projet AuvergneHaut Débit est moins coûteux pour la collectivité publique. Toutefois, cette différence estfaible comparée aux performances du réseau. Ainsi, le réseau Dorsal permet la couverturede 18 000 foyers non éligibles à l'ADSL tandis que le réseau Auvergne Haut Débit encouvre 15 000, soit un nombre comparable. Mais, c'est au niveau des autres offres que leréseau Dorsal semble beaucoup plus avantageux. Ainsi, le Limousin bénéficie dès à présentd'une offre en très haut débit pour les entreprises et pour les établissements publics et d'undégroupage total pour une partie conséquente de la population. Au contraire, l'Auvergne nebénéficie d'aucune offre en très haut débit et prévoit donc un nouveau projet pour faire faceà ce problème. De plus, le taux de dégroupage y est très faible108.

Ainsi, pour un réseau beaucoup plus étendu et élaboré et pour une dépense publiquesimilaire, la DSP du Limousin est économiquement plus avantageuse pour les collectivitésterritoriales participantes par rapport au CP de l'Auvergne.

e.Le réseau Auvergne Haut Débit est plus rentable pour l'opérateurAprès 3 ans de commercialisation de l'offre WiMax, le parc est de 3 500 abonnés au WiMaxen Limousin sur les 18 000 lignes non éligibles à l'ADSL et concernées par cette technologie,soit un taux de pénétration d'environ 20%. Pour l'offre ADSL dans les zone blanches del'Auvergne, sur les 15 000 lignes concernées, le taux de pénétration atteint 30%, soit untaux comparable au taux national. Ainsi, l'offre ADSL est beaucoup plus populaire que l'offreWiMax. Cela tient notamment du fait de la visibilité de cette technologie. Le WiMax estune technologie assez peu connue qui propose des performances moyennes en termes dedébit, avec un coût plus élevé que l'ADSL (45€ contre 30€) via des FAI moins connues dugrand public. Ceci explique sans doute cette mauvaise performance de l'offre WiMax dansle Limousin.

Par conséquent, la rentabilité du réseau Dorsal est remise en cause. En effet, commeon l'a vu précédemment, la commercialisation du réseau Dorsal est loin d'atteindre le degréde performance que le délégataire s'était fixé. De plus, la rentabilité des investissementsopérés a été calculée selon une durée de vie du réseau de 20 ans. Or comme on l'a vuprécédemment, celle-ci est fortement improbable du fait de l'évolutivité des technologies.Ainsi, la rentabilité globale du réseau semble aujourd'hui compromis pour le délégataire.

Pour le réseau Auvergne Haut Débit, il est très difficile de juger de l'avantageéconomique qu'il représente pour le titulaire du contrat car il ne nous a pas été transmis lesdonnées financières de ce contrat. Toutefois, le montage financier étant différent de celui

108 En 2011, le taux de dégroupage est 41,34 % en Auvergne pour 44,19% en Limousin et 69,56% sur le plan national selon le sitehttp://www.frimousse.org/documentation/couverture/ , consulté le 16/08/11.

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d'une DSP, c'est à dire que le titulaire ne se rémunère pas auprès des clients du réseaumais directement auprès des collectivités territoriales, on peut penser que l'offre de FranceTélécom présentait une marge minimum confortable s'il a correctement évalué le coût dela construction et de l'exploitation du réseau. Ce qui va conditionner la rentabilité du projetpour le titulaire, c'est le partage des risques et notamment en ce qui concerne les risquescommerciaux. Néanmoins, le taux de pénétration de l'offre ADSL du réseau Auvergne HautDébit est au niveau du taux de pénétration national, donc on peut penser que c'est ce quiétait prévu dans le « Business Plan » de France Télécom. Si la rentabilité du réseau a étécalculée selon ce taux de pénétration, alors les objectifs économiques doivent y être atteints.

f.Le réseau Dorsal est économiquement plus avantageux pour la collectivitéPour conclure cette comparaison, on peut estimer que le projet Dorsal présente un meilleuravantage économique pour la collectivité. Celle-ci débourse 38,5 M€ pour la réalisation etl'exploitation d'un réseau haut débit pour 18 000 foyers, d'un réseau très haut débit pour lesentreprises et les établissements publics et pour une amélioration du taux de dégroupagedes centraux téléphoniques de France Télécom. Les collectivités territoriales de l'Auvergnedébourse 38,4 M€, montant duquel on peut déduire 2,6 M€ de recettes estimées, pour unréseau de couverture en ADSL de 15 000 lignes. Ainsi, en plus d'un partage des risquesplus avantageux pour la collectivité, la DSP semble être le meilleur outil pour un projet dedéveloppement des réseaux haut et très haut débit.

Par conséquent, cette comparaison expliquerait pourquoi les CP ne se sont pasbeaucoup développés dans les ROIP. En effet, il n'en existe que 7 sur toute la Francepour plus de 50 DSP et plus de 25 marchés publics. Néanmoins, comme le rapportd'évaluation préalable de projet Auvergne Haut Débit le souligne, le CP reste le montagele mieux adapté à un projet uniquement destinée à la couverture des zones blanches carun tel projet n'assure aucune rentabilité économique pour son porteur. Lorsque les projetsintègrent également un projet de réseau sur un territoire dense, comme c'est le cas avecle dégroupage ou avec le très haut débit pour les entreprises du Limousin, les collectivitésterritoriales auraient plutôt intérêt à choisir la DSP.

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Conclusion

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Conclusion

Pour vérifier la conclusion précédente, nous pouvons nous intéresser aux autres projets deROIP et notamment aux autres contrats de partenariat. Tout d'abord, on observe que lesréseaux du Finistère109, du Morbihan110, de la Gironde111 et du Languedoc-Roussillon112 neconcernent que la couverture des zones blanches via l'utilisation de technologies différentes.Ces réseaux sont semblables à celui du réseau Auvergne Haut Débit quand à leursobjectifs c'est à dire qu'ils intègrent également un objectif de montée en débit des territoiresgrâce au déploiement de la fibre optique au niveau des réseaux de collecte. Toutefois,on constate également que le réseau des Hautes-Pyrénées113 concerne la couverture deszones blanches mais aussi le développement du FTTB tandis que le réseau de la Meurtheet Moselle114 se concentre sur la couverture des zones blanches mais prend également partà la commercialisation d'une offre en très haut débit pour les entreprises et établissementspublics. Ainsi, le CP ne concerne pas que les projets qui se limitent à la couverture des zonesblanches mais la plupart des CP le sont. Un CP peut être choisi pour un projet intégrantà la fois la couverture des zones blanches et à la fois le développement à petite échelled'un réseau de FTTx destiné aux entreprises et établissements publics. Mais, lorsqu'onintègre une extension du dégroupage en plus de la couverture des zones blanches etdu développement du FTTB, ce sont généralement des DSP qui sont choisies par lescollectivités territoriales. En effet, on observe par exemple que la société Axione opère12 ROIP en DSP et tous concernent la couverture des zones blanches, l'extension dudégroupage et le développement de la fibre optique115. Pour la société Covage, ses 13ROIP en DSP concernent tous le développement d'un réseau très haut débit116. La plupartde ses ROIP sont menés par des communautés d'agglomération, qui sont généralementintéressés par le déploiement de la fibre optique et non par la couverture de zones blanchesimprobables dans ces milieux urbains. De manière générale, si l'on regarde de plus prèsl'ensemble des ROIP en DSP et en CP qui sont en cours de négociation, de réalisation

109 Voir les informations du réseau sur le site : http://www.axione.fr/4-penn-ar-bed-numerique.php , consulté le 20/08/2011.110 Voir les informations du réseau sur le site : http://www.hautdebit.morbihan.fr/pourquoi-tous-les-morbihannais-n-ont-pas-acces-au-haut-debit-2-62.html , consulté le 20/08/2011.111 Voir les informations du réseau sur le site : http://www.cg33.fr/cg33/upload/docs/application/pdf/2008-07/presentation_generale_de_gironde_numerique.pdf , consulté le 20/08/2011.112 Voir les informations du réseau sur le site : http://languedocroussillonhautdebit.fr/technologies_hd.php , consulté le 20/08/2011.113 Voir les informations du réseau sur le site : http://www.axione.fr/4-hautes-pyrenees-numerique.php , consulté le 20/08/2011.114 Voir les informations du réseau sur le site :http://hautsdebits.cg54.fr/fr/DefautBureau.aspx?Onglet_ID=1390 , consulté le20/08/2011.115 Voir les fiches détaillées des 13 ROIP dont 12 DSP d'Axione sur : http://www.axione.fr/4-les-rip-operes-par-axione.php , consultéle 20/08/11.116 Voir les résumés des ROIP de Covage sur : http://www.covage.com/page/les-reseaux-de-covage-16.html?page=2 , consilté le20/08/11.

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ou en cours d'exploitation117, on observe que les DSP concernent plutôt des projets decouverture de zones blanches agrémentés par le développement des réseaux FTTx et/ou par le dégroupage de centraux téléphoniques. Bien sûr, chaque projet est unique,certains critères économiques, techniques, juridiques voir politiques font que ce schémad'ensemble n'est pas toujours respecté. Certaines DSP peuvent très bien s'appliquer pourdes projets de couverture des zones blanches uniquement, mais il ne s'agit pas là d'unemajorité des cas. En outre, le CP étant un contrat relativement nouveau dans la galaxie despartenariats publics-privés, certaines collectivités ne l'adoptent pas même si leurs projets,axés principalement sur la couverture des zones blanches, s'y accordent. Ainsi, soit parfrilosité face à un nouvel instrument juridique, soit tout simplement parce que le projet aété lancé avant la création du CP, certaines collectivités ont fait le choix de la DSP pour lacouverture des zones blanches.

En conclusion, le CP est un outil d'une grande aide pour les collectivités territorialesdont le projet d'aménagement numérique se concentre principalement sur la couverturedes zones blanches. En effet, il s'agit pour les collectivités de bénéficier du savoir fairedes opérateurs privés quand à la conception, la construction et l'exploitation d'un réseaude communications électroniques dans une zone peu dense et non rentable, et celaen contrepartie d'une rémunération du partenaire privé qui s'étale sur toute la durée ducontrat, soit généralement entre 10 et 20 ans. En outre, il permet une répartition desrisques équilibrée entre les deux parties car celle-ci prend en compte ce que les partiessont le mieux à même de supporter. Pour tout cela, le Contrat de Partenariat est unavantage face au marché public, seul concurrent en liste en cas de non-rentabilité avéréedu projet. Néanmoins, il ne s'agit pas du contrat parfait pour un réseau de communicationsélectroniques car, en cas de rentabilité du projet, la Délégation de Service Public est plusintéressante pour les collectivités territoriales.

117 Voir la liste des ROIP au 20/10/2010 sur le site de l'Avicca : http://www.avicca.org/IMG/pdf/10_10_TabSyno.pdf , consulté le20/08/11

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Annexes

(Annexes non soumises par l'auteur)Annexe 1 : Rapport d'évaluation préalable Auvergne Haut DébitAnnexe 2 : Programme fonctionnel Auvergne Haut DébitAnnexe 3 : Contrat Auvergne Haut DébitAnnexe 4 : Schéma directeur DorsalAnnexe 5 : Contrat DorsalAnnexe 6 : Rapport d'activité 2007 DorsalAnnexe 7 : Rapport d'activité 2008 DorsalAnnexe 8 : Rapport d'activité 2009 DorsalAnnexe 9 : Entretien avec François Teppaz, chef du service infrastructure numérique

du pôle aménagement du territoire du Conseil Régional d'Auvergne.Annexe 10 : Entretien avec Yan Pamboutzoglou, directeur syndicat mixte Dorsal.


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