1. Cabinet EXFILO www.exfilo.frPar Pierre-Olivier HoferJanvier 2010.

2. EXFILO - www.exfilo.frINTRODUCTIONLe dficit public nest pas un phnomne nouveau, et nest pas apparu avec la crisefinancire de 2007-2008. La France sest enfonce sans discontinuer dans le dficit publicdepuis une quinzaine dannes. Toutefois, avec la crise conomique actuelle, les mesuresde relance de lactivit conomique par les pouvoirs publics, et le grand emprunt national, le dficit public franais atteint des proportions ingales. La crise conomiquede 1992-1993 avait contribu faire plonger le dficit public franais -6,4% du PIB (71,6milliards deuros). Selon les dernires projections de dcembre 2009, issues du projet deloi de finances pour 2010, le dficit public pour lanne 2009 pourrait atteindre plus de 140milliards deuros, soit 8,5% du PIB (aprs 66 milliards deuros en 2008, soit 3,4% du PIB).Cest un accroissement sans prcdent. Pour 2010, les projections du Gouvernementconduiraient un dficit public de 116 milliards deuros, soit -8,2% du PIB.Un tel niveau de dficit public porte linterrogation de sa soutenabilit, notamment du faitdes contraintes extrieures de la France. Nous pouvons en citer trois, parmi dautres. Letrait de Maastricht tout dabord, astreint les tats signataires un dficit public proche de3% du PIB, et donc la prise de mesures correctives (hausse des impts ou rduction desdpenses) en situation de crise conomique. Ensuite, la France ne peut plus utiliser la planche billets pour rtablir ses quilibres. La banque centrale europenne estindpendante, et a pour objectif la stabilit des prix, et le maintien de linflation sous les2%. Enfin, la crise conomique nest pas encore finie, et afin den attnuer les effets, ltatapporte des aides de soutien lactivit des entreprises, et des aides aux mnages sous laforme de prestations sociales. Ces aides ont un cot et sont une quasi-obligation (il neserait pas compris que ltat nintervienne pas en priode de crise conomique). Ces aidesaugmentent les dpenses et contribuent au dficit, tandis que la crise rduit les recettes.La question de la soutenabilit du dficit public est aussi celle de son origine. On ne peutcorriger de manire durable quelque chose dont on ne connat pas les causes. Il estncessaire de se baser sur des dfinitions solides et de rpondre aux questionslmentaires : Quest-ce que le dficit public ? Quand apparat-il ? (Partie 1). Cespralables poss, nous tudierons alors la situation financire des diffrents acteurs de lasphre publique, coresponsables du dficit public, avant dtudier les consquences dudficit public, en France, et par rapport ltranger.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER2 3. EXFILO - www.exfilo.frSOMMAIREIntroductionSommaire1.Le dficit public : une mesure de lendettement1.1 La coordination des politiques conomiques : le Trait de Maastricht1.2 Les dfinitions du dficit public2.Contraintes budgtaires et situation financire des acteurs publics2.1 tat : un dcalage patent entre dpenses et recettes2.2 Collectivits Territoriales : un budget vot lquilibre mais en dficit budgtaire2.3 Scurit Sociale : des dficits rcurrents du fait dinsuffisance de recettes par rapportaux dpenses3. Les consquences du dficit public3.1 Pourquoi le dficit public pose-t-il problme ?3.2 Tous les dficits sont-ils inacceptables ? distinctions entre dficit de fonctionnement etdficit dinvestissement3.3 Comment couvre-t-on le dficit ?4.Conclusion : le vritable enjeu : inflchir la courbe de croissance de la dette publique5.Annexes5.1 Nomenclature fonctionnelle des comptes publiques de ltat issu de la LOLF5.2 Dcomposition des facteurs du solde public 1999-20105.3 Comptitivit fiscale des EtatsBibliographieIndexTable des matiresJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 3 4. EXFILO - www.exfilo.fr1. LE DEFICIT PUBLIC : UNE MESURE DE LENDETTEMENTLe dficit public est un des critres de surveillance des Etats mis en place par le Trait surlUnion Europenne.1.1 LA COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES : LETRAITE DE MAASTRICHTLe trait sur lUnion Europenne1 (TUE, ou Trait de Maastricht) a pos les jalonsncessaires la mise en place du march commun, et de lunion conomique etmontaire. La mise en place dune monnaie unique et dune banque centrale europennea rendu ncessaire les coordinations des politiques conomiques europennes. En effet, laconfiance dans la monnaie unique dpend notamment de la confiance dans la capacitquont les Etats de la zone euro rembourser leurs encours de dette. Des taux dintrtsplus faibles rcompensent le faible risque. Afin dviter que la politique budgtaire et leniveau de dette trop lev dun pays naffecte ses partenaires par un renchrissement destaux dintrts servis sur toute la zone, le Trait de Maastricht a mis en place des outils dits de coordination , avec pour objectif dviter que des pays cumulent des dficitsexcessifs, et ne pnalisent in fine les taux dintrts servis aux pays de la zone euro oudcrdibilisent la confiance dans la zone euro.Trait de Maastricht - Article 104 C1. Les tats membres vitent les dficits publics excessifs.2. La Commission surveille lvolution de la situation budgtaire et du montant de la dettepublique dans les tats membres en vue de dceler les erreurs manifestes. Elle examinenotamment si la discipline budgtaire a t respecte, et ce sur la base des deux critresci-aprs:a) si le rapport entre le dficit public prvu ou effectif et le produit intrieur brut dpasseune valeur de rfrence, moins que:- le rapport nait diminu de manire substantielle et constante et atteint un niveauproche de la valeur de rfrence;- ou que le dpassement de la valeur de rfrence ne soit quexceptionnel et temporaireet que ledit rapport ne reste proche de la valeur de rfrence;b) si le rapport entre la dette publique et le produit intrieur brut dpasse une valeur derfrence, moins que ce rapport ne diminue suffisamment et sapproche de la valeur derfrence un rythme satisfaisant.Les valeurs de rfrence sont prcises dans le protocole sur la procdure concernant lesdficits excessifs, qui est annex au prsent trait.1 erSign Maastricht le 7 fvrier 1992 et entr en vigueur le 1 novembre 1993.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 4 5. EXFILO - www.exfilo.frProtocole sur la procdure concernant les dficits excessifs2 - Article 1Les valeurs de rfrence vises larticle 104 C paragraphe 2 du trait sont les suivantes:- 3 % pour le rapport entre le dficit public prvu ou effectif et le produit intrieur brutaux prix du march;- 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intrieur brut aux prix dumarch.La discipline budgtaire est rpute respecte si le dficit public est infrieur au seuil de3% du PIB et/ou une dette publique infrieure 60% du PIB. Ces mesures sont renforcespar la procdure contre les dficits excessifs, qui prvoit des sanctions en cas demanquements. Un dficit excessif rsulte dune circonstance inhabituelle indpendantede la volont de lEtat membre concern et ayant des effets sensibles sur la situationfinancire de ses administrations publiques ou quil soit conscutif une gravercession conomique . Cette dernire se produit lorsque le PIB rel de lEtat membre enregistre une baisse annuelle dau moins 2 % . Toutefois, ltat membre concern peutjustifier ce dficit par le caractre soudain de la rcession ou la baisse cumulative de laproduction par rapport lvolution constate dans le pass (rglement europen1467/97). Les Etats se sont engags ne pas utiliser cette justification lorsque la baisseannuelle du PIB est infrieure 0,75 %.Le non-respect de ces principes est sanctionn par une amende inflige par le Conseil ltat membre. Cette amende est gale un montant forfaitaire, 0,2% du PIB, et unmontant variable, le dixime de la diffrence entre le dficit public exprim en points dePIB et le seuil de rfrence de 3%. Cette amende ne peut toutefois reprsenter plus que0,5% du PIB.Afin de pouvoir agir de manire prventive, chaque tat membre de la zone euro doitproduire un programme de stabilit, indiquant les perspectives dvolution des financespubliques, ainsi que si besoin, les objectifs et moyens de retour du dficit public au seuildes 3% du PIB, et le niveau prvisible du ratio dette sur PIB.1.2 LES DEFINITIONS DU DEFICIT PUBLICLes deux indicateurs choisis dans le Trait sur lUnion Europenne (ou trait deMaastricht) pour dterminer la soutenabilit des finances publiques sont bass surtrois notions : le produit intrieur brut, la dette publique et le dficit public.2 Rglement n 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant acclrer et clarifier la mise en uvre de la procdureconcernant les dficits excessifsJanv.2010Pierre-Olivier HOFER5 6. EXFILO - www.exfilo.fr1.2.1 L EP R O D UI T I N T E R I EU R B R UT (PIB)Les dficits publics ne peuvent tre compars entre eux, car on ne saurait prjuger delimportance du dficit public sans tenir compte de la capacit dune nation crer de lavaleur. Le PIB permet de donner une chelle de valeur commune tous, et calcule partir des situations individuelles. Dfinition : le PIBLe produit intrieur brut aux prix du march (PIBpm) reprsente le rsultat final delactivit de production des units productrices rsidentes.Il peut tre calcul de trois manires:a) Selon une optique de production : le PIB est gal la somme des valeurs ajoutesbrutes3 des diffrents secteurs institutionnels ou des diffrentes branches dactivit,augment des impts moins les subventions sur les produits (lesquels ne sont pas affectsaux secteurs et aux branches dactivit). Cest aussi le solde du compte de production delconomie totale; PIB = Valeurs ajoutes + Impts - Subventionsb) Selon une optique de dpenses, le PIB est gal la somme des emplois finaux de bienset de services par les units institutionnelles rsidentes, consommation finale effective4(CF) et formation brute de capital fixe5 ( FBCF), plus les exportations (X), moins lesimportations de biens et services (M) ; PIB = CF + FBCF + X MCette situation est dduit de lgalit entre les ressources de lconomie et les emplois : PIB + M = CF + FBCF + Xc) Selon une optique de revenus, le PIB est gal la somme des emplois du comptedexploitation de lconomie totale : rmunrations des salaris6 (RS), impts sur la3 La valeur ajoute est brute car il nest pas tenu compte de la dprciation des actifs au cours de lanne. La valeurajoute correspond la valeur de la production minore des consommations intermdiaires (biens et services ayantconcouru la production).4 La consommation finale effective contient les dpenses de consommation finale prive (mnages et organismes sansbuts lucratifs), ainsi que les dpenses de consommation finale publique (ce qui contient la valeur des biens produitspar les administrations publiques autres que linvestissement et la vente de biens, et les achats de biens et servicesdestins aux transferts sociaux en nature).5 La formation brute de capital fixe est lagrgat qui mesure linvestissement en capital fixe (acquisition de biens deproduction ou de biens dquipement).6Rmunrations brutes majores des cotisations sociales des employeurs.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER6 7. EXFILO - www.exfilo.frproduction et les importations moins les subventions (T), excdent brut dexploitation7(EBE) et revenu mixte de lconomie totale8 (RX). PIB = RS + T + EBE + RXLe produit intrieur brut correspond la valeur de lensemble des biens produits sur uneanne. Il est gal la somme des valeurs ajoutes et permet de mesurer la richesseproduite sur une anne.Le PIB de lUnion Europenne 27 est constitu au (72,5%) par les pays de la zone euro.Les quatre conomies les plus importantes de lUE (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni qui nest pas membre de la zone euro) reprsentaient 64% du PIB en 2007. Le PIB parhabitant de la France (27600 par habitant en 2007) est suprieur la moyenne9 des paysde lUnion Europenne 27 (24800 par habitant). Il est par contre trs proche du PIB lhabitant moyen de la zone euro (27300 en 2007). Graphique 1 : PIB par habitant10 aux prix courants du march en 2007 (Parit des pouvoirs dachats)7Il sagit de lexcdent ou du dficit sur les activits de production avant la prise en comptes des charges dintrts, duloyer ou des frais pays ou perus pour lutilisation des biens.8Il sagit de la valeur de la production dune entreprise non constitue en socit (entreprise individuelle). Cesrevenus sont mixtes, car il nest pas possible de distinguer les revenues de lexploitant, des bnfices de lactivit.9Source : Annuaire Eurostat 2009, p.7310Sur le graphique 1, le PIB lhabitant du Luxembourg apparat trs lev. Le ratio PIB/hbt mesure la productionnationale par rapport la population nationale dun tat. Or si la contribution des travailleurs frontaliers au PIB duLuxembourg est prise en compte (on ne peut la diffrencier), la population des travailleurs frontaliers nest pas priseen compte (puisquils ne font pas partie de la population nationale). Ce biais fausse le ratio PIB lhabitant duLuxembourg.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 7 8. EXFILO - www.exfilo.frSource : Eurostat, Annuaire 2009, p.721.2.2 L A D E T T E P UB L I Q U EElle est le second critre introduit par le Trait de Maastricht : la dette publique doit treinfrieure ou proche de 60% du PIB. Dfinition : Dette publiqueIl sagit de lensemble des emprunts raliss pour couvrir le besoin de financement desadministrations publiques, minors des remboursements demprunts effectus. Cettedette est brute , cest dire quil nest pas tenu compte des actifs et des crances entreacteurs publics.Lencours de dette publique est gnralement prsent en soldes nets. Ainsi, si ltat a unencours de X milliards deuros mais quil a prt de largent des administrationspubliques nationales pour Y milliards deuros, on ne retient que le solde des deux : X-Y.Cest in fine la dette que devra rembourser ltat, le restant tant pay (aux carts de tauxdintrts prt) par le remboursement de dette des autres administrations publiques. Aucontraire, selon la dfinition issue du Trait de Maastricht, la dette publique est brute ,cest dire que lon ne tient pas compte de ces crances/dettes entre acteurs publics.Remarquons que ceci na pas dimportance : la somme des dettes brutes des acteurspublics est gale la somme des dettes nettes des acteurs publics. En effet, lescrances/dettes entre acteurs publics sont neutres sur le total :Dette publique nette = dette nette acteur public A + dette nette acteur public B =(dette acteur public A Crance acteur A sur B) + (dette acteur public B + crance acteur A sur B) = dette acteur public A + dette acteur public B = Dette publique bruteAfin de mesure limportance de la dette publique, le ratio dette publique / PIB estrgulirement utilis. Il permet de comparer lencours de la dette ce qui pourra servir payer limpt, la valeur ajoute ou la richesse produite une anne donne.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER8 9. EXFILO - www.exfilo.fr Graphique 2 : Dette publique Franaise au sens de Maastricht111 400 70%1 20060%1 000 en milliards deuros 80050% 60040% 40030% 200 020%78 80828486889092949698 00 02 04 06 08 1919 19 19 19 19 1919 19 19 1920 20202020Dette publiqueratio Dette publique / PIBSource : Comptes nationaux - Base 2000, InseeGraphique 3 : Dette publique (dette brute consolide en % du PIB)Source : EurostatLencours de dette publique franaise est passe de 72,8 milliards deuros en 1978, soit21,1% du PIB, 1 314,1 milliards deuros en 2008, soit 67,4% du PIB. La plus forte haussedu ratio dette publique / PIB est constate entre 1991 et 1997. Dautres donnes sont plusparlantes : fin 2004, lencours de la dette publique reprsentait pour chaque mnage unedette de 41 000 euros, soit le double de ce quun mnage a, en moyenne titre priv, pourlensemble de ses crdits.La contrepartie dune dette aussi lourde est le poids du remboursement de la dette,remboursement du capital et des intrts de la dette. A titre dillustration, la charge des11Dette brute au 31.12 de chaque anne, au sens du rglement 3605 de la Commission Europenne.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER9 10. EXFILO - www.exfilo.frintrts reprsentait en 2008 le 4e poste budgtaire de ltat, derrire lducation, lesaffaires conomiques, et les charges de vieillesse (pensions des fonctionnairesnotamment). Les sommes verses par ltat au titre des intrts de la dette reprsententplus que le budget de la Dfense ou de lOrdre (police).Graphique 4 : Structure des dpenses 2008 au budget de lEtat 80 70 60en milliards deuros 50 40 30 20 100Intrts de la Maladie etSant (CF7) Dfense Chmage Autres religion (CF8)aides (CF10.6)dveloppement lenvironnementVeuves etEducation sret publicsconomiquesFamille et VieillesseLogement etProtection de Logement et(CF10.2)urbain (CF6)(CF10.5) (CF10.4) orphelins (CF10.3) (CF10.1) invaliditOrdre et Affairesenfants culture et (CF2) Loisirs, (CF9) (CF4)(CF3) dette Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000 (CF5)1.2.3 D E F I C I T P UB LI C ET DE F I C I T B UD G E T A I R EQuest-ce que le dficit public ? Le dficit public rsulte dune situation o un acteur publica moins de recettes que de dpenses. Cette dfinition basique amne pourtant desinterrogations : comment un acteur public peut-il avoir un budget avec moins de recettesque de dpenses ? Comment paye-t-il ses dpenses sil na pas assez de recettes ? Il y adans cette dfinition du dficit public, a priori banale, une incohrence. Quelle que soit lasituation, un budget est forcment quilibr par un montant gal de recettes et dedpenses. Ces recettes peuvent tre diverses : recettes propres lacteur public, recettesprovenant dautres acteurs publics, produit de la vente de son patrimoine, emprunt,Dfinition : Dficit public :Solde ngatif obtenu en soustrayant des recettes publiques hors ventes dactifs, lesdpenses publiques hors remboursement des emprunts de lensemble des administrationspubliques12. Il a t dfini dans le Pacte de stabilit et de croissance13 du 17 juin 1997.12Les administrations publiques sont ladministration centrale, les administrations des tats fdrs, lesadministrations locales et les administrations de scurit sociale.13 Le pacte de stabilit et de croissance est compos des trois textes suivants:Janv.2010Pierre-Olivier HOFER10 11. EXFILO - www.exfilo.frLe dficit public est donc gal au solde des recettes sur les dpenses, hors dette, de laNation. Cest aussi la somme des dficits individuels de chacune des entitsdadministration publique. Ces dficits individuels sont appels dficits budgtaires . Dfinition : Dficit budgtaire :Il correspond au besoin de financement14 dune administration publique. Il sagit de ladiffrence entre les dpenses non financires (dpenses hors remboursement desemprunts et achat dactifs financiers) et les recettes non financires (recettes horsemprunts et vente dactifs financiers). Graphique 5 : Dfinition du dficit budgtaireAmortissement Emprunt du capital AmortissementDficit public Empruntdu capital Dficit public Recettes Dpenses RecettesDpenses(hors produits des (hors produits descessions dactifs) cessions dactifs) (1)(2) rglement (CE) n 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positionsbudgtaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques conomiques; publi dans le Journalofficiel n L 209 du 02.08.1997, p. 1; rglement (CE) n 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, visant acclrer et clarifier la mise en oeuvre de laprocdure concernant les dficits excessifs; publi dans le Journal officiel n L 209 du 02.08.1997, p. 6; rsolution du Conseil europen relative au pacte de stabilit et de croissance du 17 juin 1997, publie dans leJournal officiel n C 236 du 02.08.1997, p. 1.14Calcul en comptabilit nationale. Les comptes de ltat sont prsents en comptabilit budgtaire, et doivent treconvertis en comptabilit nationale pour la prsentation du dficit public. Trois modifications doivent en particuliertre apportes la comptabilit budgtaire pour la convertir en comptabilit nationale :1) rattacher les recettes aux exercices auxquels elles se rapportent, et non aux exercices auxquels elles ont tperues ;2) les achats dquipements militaires doivent tre enregistrs lanne de livraison, et non lanne de paiement ;3) annuler les versements budgtaires suites au rchelonnement de dettes dtats trangers.Ces lments sont gnralement positifs, cest dire que le dficit en comptabilit nationale est rgulirementinfrieur au dficit en comptabilit budgtaire.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 11 12. EXFILO - www.exfilo.frPrenons un cas simple o lacteur public na pas constat de produits de cession15 surlexercice. Le dficit budgtaire peut tre exprim par les deux quations suivantes :Recettes16 dpenses hors amortissement du capital17,Emprunt amortissement du capital,Le dficit budgtaire correspond donc laugmentation de lencours de dette majore desproduits de cession dactifs.Dficit budgtaire = positive de lencours de dette + produit des ventes du patrimoine18Le dficit budgtaire est gal laugmentation de lencours de dette19 dun acteur public.Par consquent, tout acteur qui emprunte plus quil ne rembourse demprunt est endficit budgtaire. Un acteur public en bonne sant financire mais qui une anne donnechoisit demprunter beaucoup pour raliser un projet, pourra entrer en dficit budgtairesi la somme emprunte est suprieure ce quil rembourse cette mme anne.Exemple : Une commune rembourse chaque anne 100 de capital de dette et 6 dintrts,suite des emprunts contracts au cours des mandats passs. Lanne N, cette communedcide de construire une piscine dune valeur de 2000. Elle dispose de trois modes definancements : les subventions alloues par le Dpartement (200), son pargne (800) etlemprunt (1000).A compter de N+1, supposons quelle remboursera chaque anne 200 de capital et 11dintrts (emprunts passs plus le nouvel emprunt).Au cours de lanne N, lencours de dette de cette commune progressera de Emprunt remboursement 1000 100 = 900. Lanne N, la commune sera donc en dficitbudgtaire au sens de Maastricht. Ceci ne signifie pas que ces comptes ne sont pasquilibrs. Elle sortira du dficit budgtaire au sens de Maastricht lanne N+1, si elle napas dautres projets raliser par emprunt. Lanne suivante, son pargne (800) lui permetde payer sans difficult les chances demprunts (intrts et capital pour 211).Cela ne signifie pas pour autant quun acteur public en dficit est en mauvaise situationfinancire. Un tat peut tre en dficit parce quil ralise de grands travaux. Il ne faut doncpas prendre le dficit budgtaire pour ce quil nest pas : il ne permet pas dtablir unbilan de la sant financire dun acteur public un instant t. Un tat en bonne santfinancire peut avoir un dficit budgtaire. Par contre, si cet tat sendette chaque anne,il augmente son encours de dette chaque anne, et devra rembourser au cours des annes15Produits de cessions dimmobilisation : produit de la vente dun actif du patrimoine (btiment, voitures, matrielsdivers,) non financier.16 Hors emprunts. Les emprunts ne sont pas considrs comme une recette mais comme un financement externe.17Le remboursement de la dette par priode (mois, trimestres, annes) se compose dun paiement en intrts sur lestock de dette restant, et de lamortissement dune quote-part de lencours de dette.18 Non financier.19 Aux ventes de patrimoine prs, qui viennent augmenter le dficit budgtaire.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER12 13. EXFILO - www.exfilo.frfutures des sommes plus importantes (la dette souscrite majore des intrts). Il hypothque donc une partie de ses ressources futures pour financer le remboursementde sa dette et le financement des intrts.Reconnaissons que le terme de dficit budgtaire peut prter confusion : la notion dedficit renvoie celle de dsquilibres, et son oppos, lexcdent. Or si un acteur publicen dficit budgtaire (qui sendette) na pas forcment un budget dsquilibr, un acteurpublic qui se dsendette (il serait donc en excdent budgtaire , mme si le terme estimpropre), nest pas de par ce seul fait en bonne situation financire (il peut sedsendetter grce des recettes exceptionnelles, qui disparatront les annes suivantes). Graphique 6 : Dficit et dette publique de la France0 0%-10 -1% en milliards deuros-20 -2%-30-3%-40-4%-50-60 -5%-70 -6%-80 -7% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 0819191919191919191919192020202020 Dficit public Dficit public / PIBSource : Comptes nationaux - Base 2000, Insee(*) Le dficit public notifi se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux dintrts lis auxoprations de swaps effectues par les administrations publiques.Sur les vingt dernires annes, le secteur public franais na pas russi avoir un seulexercice sans dficit public. Remarquons (graphique 6) que les annes 1992-1996 sont desannes de trs forts dficits publics (crise de 1991-1993). Depuis 2002, et lexception de2006, la France a eu un dficit public suprieur 3% du PIB.1.2.4 L E D E F I C I T P UB LI C V I E N T - I L D UN DE S E Q UI L I B R E?Si un dficit budgtaire une anne donne ne porte pas en lui-mme de significationparticulire, une accumulation de dficit budgtaire tmoigne, elle, de contraintesfinancires venir : en effet, emprunter implique de rembourser ultrieurement, unesomme majore des intrts. En empruntant, un tat se contraint (devrait se contraindre) dgager des marges de manuvre supplmentaires les annes suivantes pour financerles annuits de dette (amortissement du capital et intrts).Lexistence de dficits budgtaires mme sur des priodes prolonges peut reflter dessituations diamtralement opposes :Un tat qui a les ressources ncessaires pour financer ses charges fixes (lescharges salariales, les pensions,) et les intrts de sa dette, et qui fait le choix deJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER13 14. EXFILO - www.exfilo.frrecourir lendettement pour construire des autoroutes, financer ledveloppement de lignes grande vitesse ou dautres investissements, oulamlioration du systme ducatif20, enrichit son patrimoine. Il cre les conditionsde la croissance conomique future, et donc de la croissance future des impts.Cette situation est trs diffrente de celle dun tat qui sendetterait pour financerses charges fixes ou les intrts de la dette. Un tat dans ce cas-ci seretrouverait contraint demprunter chaque anne afin de pouvoir payer sonpersonnel et/ou de financer sa dette existante (intrts et/ou capital).Un tat dans cette situation sera confront des difficults budgtaires : il sera contraintdemprunter pour financer des charges quil ne matrise pas ou mal (par exemple, lesintrts, les charges de pension de retraite,), et il empruntera chaque anne desmontants croissants21. Il se retrouvera alors dans la spirale infernale que connaissentnombre de mnages qui ont profit doffres allchantes de crdit-revolving, et seretrouvent coincs lorsque les chances des prts arrivent. Ils ont alors recours lemprunt pour financer leur dette. Pour autant, le risque de faillite des tats dveloppstant proche du nul, les investisseurs continueront prter cet tat, des taux dintrtsfaibles.On ne peut donc conclure lexistence de dsquilibres financiers, sur la seule foi desdficits publics. Le simple fait de sendetter ne laisse pas prsager de difficults rembourser une dette.1.2.5 L E SECTEUR PUBLICLe dficit public est la somme des dficits budgtaires de la sphre publique dune Nation.Selon la classification issue du Trait sur lUnion Europenne de Maastricht, la sphrepublique est subdivise en quatre catgories : ladministration centrale (ltat et lesorganismes qui lui sont affilis), les administrations des tats fdrs (cas de lAllemagnemais pas de la France), les administrations locales et les administrations de scuritsociale.Dans le cas de la France, on distingue habituellement quatre sous-secteurs au sein delensemble administrations publiques (APU) :Ltat ;Les organismes divers dadministration centrale (ODAC), qui composent avec ltatlensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sontfinancs principalement soit par des subventions de ltat, soit par affectation derecettes vote en loi de finances. Les ODAC ont pour point commun dexercer une20 Nous reviendrons plus tard sur ce point, cf. infra.21Cette affirmation est la dduction de ce qui prcde. Si un acteur public doit emprunter pour financer une partiedes intrts, cest quil ne peut pas en financer la totalit. Dans ce cas, toutes choses gales par ailleurs, tout nouveauremboursement de dette devra se faire par emprunt.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER14 15. EXFILO - www.exfilo.fr comptence fonctionnelle spcifique qui leur est dvolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires conomiques ou encore lducation) ; Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent lensemble des collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes et groupement de communes) mais aussi les organismes divers dadministration locale (ou ODAL : centres communaux daction sociale, caisses des coles, services dpartementaux dincendie et de secours, collges, lyces, syndicats de collectivits, chambres consulaires,) ; Les administrations de scurit sociale (ASSO) qui regroupent les organismes divers dadministration de scurit sociale (ODASS, principalement les hpitaux) et lensemble des rgimes dassurance sociale : rgime gnral et rgimes spciaux de scurit sociale (branches Maladie, Accidents du travail et maladies professionnelles, Famille et Vieillesse qui constituent le champ dapplication de la loi de financement de la scurit sociale), rgimes de retraite complmentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC) et assurance-chmage (Unedic).1.2.6 L ED E F I C I T P UB LI C , UN E R E S P O N S A B I L I T E C O L L EC T I V ELe respect des critres issus du Trait de Maastricht simpose lensemble de la sphrepublique. Comme le souligne le rapport de la Commission prside par M. MichelPbereau22 : le solde structurel [des administrations publiques] est constamment ngatifdepuis prs de 20 ans , et de 1995 2005, les dpenses des administrations publiquesont t suprieures leurs ressources en moyenne de 7% chaque anne .Pour autant, si tous sont acteurs du dficit public et de sa rsolution, les contributions de chacun au dficit public sont forts diffrentes. Graphique 7 : Dette publique23 par sous-secteur1 4001 200 en milliards deuros1 000 800 600 400 200 0 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20Etat (S13111)Organismes divers dadministration centrale (S13112)Administrations locales (S1313)Administrations de scurit sociale (S1314)22Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Rompre avec la facilit de la dette publique : Pour des finances publiques au service de notre croissanceconomique et de notre cohsion sociale, la documentation franaise, 14 dcembre 2005, page 28.23 Dette brute au 31.12 au sens du rglement 3605 de la Commission Europenne.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER15 16. EXFILO - www.exfilo.fr Graphique 8 : Structure de la dette publique23 par sous-secteurs 100%en milliards deuros 80% 60%89909192939495969798990001020304050607081919191919191919191919202020202020202020Etat (S13111)Organismes divers dadministration centrale (S13112)Administrations locales (S1313)Administrations de scurit sociale (S1314) Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeEn 2008, la dette publique de la France tait constitue pour 78,9% par la dette de ltat,pour 7,3% par la dette des organismes rattachs ltat, pour 11,2% par la dette desadministrations locales, et enfin pour 2,7% par la dette de la scurit sociale24. La part desadministrations locales a fortement diminu (graphique 8). Ceci nindique cependant pasune diminution de leur endettement, mais sa faible progression (tableau 2), alors que lesautres acteurs publics se sont fortement endettes sur la mme priode. Lencours dedette des administrations locales reprsentait 6,9% du PIB en 1978 et 7,5% du PIB en 2008,soit une trs faible progression25 en 20 ans.Tableau 2 : Dette publique 1978-2008 en % du PIB1978 2008 Variation tat12,9%53,1%40,2% Organismes divers dadministration centrale3,0% 4,9% 1,9% Administrations locales6,9% 7,5% 0,6% Administrations de scurit sociale1,0% 1,8% 0,8% Total administrations publiques 21,1%67,4%46,3% Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeA cela une raison forte : les administrations publiques locales (communes, groupements,dpartements, rgions) sont soumises des rgles dquilibre de leurs budgets beaucoupplus strictes que ltat, ce qui limite leur capacit souscrire de lemprunt26.La dette de ltat qui reprsentait 12,9% du PIB en 1978, en reprsente 53,1% en 2008. Ledficit budgtaire de ltat est important et 82,1% du dficit public. La rsorption du dficitpublic passera donc ncessairement par la rduction du dficit budgtaire de ltat.24 La part de la dette relative la scurit sociale est biaise : la CADES qui assume le remboursement de la dette sociale est assimile aux organismes rattachs ltat, et reprsente une part importante de sa dette (cf. 2.3).25Et une trs faible variation, car la dette des administrations locales a reprsent au maximum 9,4% du PIB (1994) etau minimum 6,8% du PIB (2002).26 Cf. infra point 2.2.1Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER16 17. EXFILO - www.exfilo.frTableau 3 : Dficit public 1978-2008en milliards deuros2008Structure tat -54,1 82,1% Organismes divers dadministration centrale -2,3 3,5% Administrations locales -8,6 13,0% Administrations de scurit sociale -0,9 1,4% Total administrations publiques-65,9100,0% Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee2. CONTRAINTES BUDGETAIRES DES ACTEURS PUBLICS : QUELLE EST LA SITUATION FINANCIERE ?Parmi les trois grands acteurs du secteur public, tat, Scurit Sociale et Administrationslocales, ltat se distingue par sa capacit smanciper des dcisions ou volonts desdeux autres acteurs. Linverse nest pas vrai. Ltat est un acteur qui est en mesuredimposer ses dcisions : ltat a pu crer de nouveaux services publics dont les cots ontt imputs dautres, APUL ou ASSO (Aide Personnalise dautonomie, PrestationsHandicap,). Si ltat finance le cot initial de la mesure (le stock), les APUL et ASSOdoivent financer la croissance annuelle (le flux), quil rsulte dune amlioration desservices ou dune augmentation du nombre de bnficiaires. En outre, dans le cas desAPUL, ce financement par ltat du stock sest fait par le transfert dun impt, TIPP ouTSCA27, faible rendement (+0,6%/an entre 2001 et 2008 pour la TIPP) lorsque les autresimpts dtat progressent de 2,5% lan en moyenne (entre 2001 et 2008)28. Lacteurresponsable de la prise de dcision est diffrent de lacteur responsable de sa gestion.2.1 LES CONTRAINTES BUDGETAIRES DE LTAT : UN DECALAGEPATENT ENTRE DEPENSES ET RECETTESUn effet de ciseau correspond une situation o les dpenses progressent plus vite que lesrecettes. Le budget de ltat est ce titre un cas dcole .27Taxe intrieure sur les produits ptroliers, et Taxe spciale sur les conventions dassurance. Ltat a transfr cestaxes en compensation des charges transfres aux dpartements et rgions.28 Cf. supra tableau n7.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER17 18. EXFILO - www.exfilo.fr2.1.1 U N E FORTEPARTDES DEPENSESSONTI N C O M PR E S S I B L E SET A UX A U G M EN T A T I ON S S UB I E SLa problmatique du dficit budgtaire de ltat peut tre rsume par cette citation durapport Carrez29 sur le projet de Loi de finances pour 2010 : En moyenne au cours desquinze dernires annes, les dpenses de ltat ont t suprieures denviron 15% sesrecettes . Graphique 9 : Dpenses 2008 au budget de lEtat807060 en milliards deuros5040302010 0Intrts de la Maladie etSant (CF7) Dfense Chmage Autres religion (CF8)aides (CF10.6)dveloppement lenvironnementVeuves et Education sret publics conomiquesFamille etVieillesseLogement etProtection de Logement et (CF10.2)urbain (CF6)(CF10.5) (CF10.4) orphelins (CF10.3) (CF10.1) invaliditOrdre etAffairesenfants culture et (CF2) Loisirs,(CF9)(CF4)(CF3) dette (CF5)Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 20002.1.1.1 Les six principaux postes de dpenses Les principaux postes budgtaires30 de ltat au budget 2008 (montants raliss) ont tles suivants : Missions de service public gnraux hors charge de la dette (77 milliards deuros, 20% des dpenses en 2008), Education (76,8 milliards deuros, 20 % des dpenses 2008), Affaires conomiques31 (47,6 milliards deuros, 12,3% des dpenses 2008), Vieillesse (45,2 milliards deuros, 11,7% des dpenses 2008), Charge dintrts de la dette (45 milliards deuros, 11,6% des dpenses 2008), Dfense (35,5 milliards deuros, 9% des dpenses 2008).29Rapport Carrez sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, page 11. Cf. Bibliographie.30Nomenclature fonctionnelle des dpenses de ltat, dtail des fonctions en annexe 1.31Toutes politiques relatives lagriculture, lnergie, aux transports, aux communications et au soutien lactivitconomique.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 18 19. EXFILO - www.exfilo.frCes postes budgtaires reprsentent un total de 327,1 milliards deuros, soit 84,5% desdpenses 2008. Les autres postes budgtaires sont principalement des dpenses deprestations sociales (famille, chmage, exclusion, aides diverses) et dordre et de sretpublique.Graphique 10 : Structure des dpenses 2008 au budget de lEtatIntrts de la dette Dfense (CF2) Ordre et sret publics11,6%9% (CF3) Maladie et invalidit5%(CF10.1) 3%Vieillesse (CF10.2) Loisirs, culture et11,7%religion (CF8) 2%Logement et aides(CF10.6) 1% Logement et Autres dveloppement urbainAffaires conomiques 3%(CF6) (CF4)1% 12,3% Services publiquesgnraux (CF1 horsdette)Education (CF9)20%20% Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Les dpenses de ltat ont reprsent 20% du PIB en 2008.2.1.1.2 ont progress de 2,5% en moyenneGraphique 11 : Dpenses de ltat 1995-2008 400 350 300en milliards deuros 250 200 150 100 50 0 1995 19961997 1998 1999 2000200120022003 2004 2005 2006 2007 2008 Services publiques gnraux hors dette (CF1 hors dette) Dfense (CF2) Affaires conomiques (CF4)Charge de la dette Education (CF9) Vieillesse (CF10.2) Autres Total des dpenses Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 19 20. EXFILO - www.exfilo.frLes dpenses de ltat ont progress de 100 milliards entre 1995 et 2008, soit +37% autotal sur cette priode, ce qui correspond une moyenne annuelle de 2,5% lan. Elles ontdiminu en 2006-2007 par rapport leur plus-haut atteint en 2005 du fait de la rductiondes dpenses de services publics gnraux. Graphique 12 : Structure des dpenses de ltat 1995-2008 100%90%80%70%60%50%12% 12%11%10% 10%12% 11% 11%11% 11% 11%10%11%12%40%30%20%10%0% 1995 199619971998 199920002001200220032004 20052006 2007 2008Services publiques gnraux (CF1 hors dette)Dfense (CF2)Affaires conomiques (CF4)Charge de la dette (dans CF1)Education (CF9) Vieillesse (CF10.2)Autres Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Notons que sur cette priode, le poids de la charge dintrt de la dette est rest stable.Ceci ne signifie pas que le montant total des intrts servis na pas volu (ltatsendettant, il na pu que progresser), mais la charge de la dette a progress moins vite queles autres dpenses. La raison principale est la faiblesse des taux dintrts servis sur lesmarchs financiers. La priode de croissance conomique soutenue qua connu la Franceentre 1996-1997 et 2006-2007 a permis une dtente des taux dintrts servis ltat.Cette situation a contribu modrer lvolution globale des dpenses de ltat.Toutefois, la crise conomique a conduit une aversion pour le risque accrue et unrelvement des taux dintrts. La charge de la dette a ainsi progress de 6,9% en 2007 et8,6% en 2008, alors mme que ltat stait engag auprs de la Commission Europenne ce que ses dpenses dans leur ensemble, progressent comme linflation (stabilisation desdpenses en volume).Graphique 13 : Evolution des dpenses de ltat 1995-2008Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 20 21. EXFILO - www.exfilo.fr10%5%0%-5%-10%19961997 1998 1999 200020012002 2003200420052006 20072008 Total des dpenses Services publiques gnraux hors dette (CF1 hors dette) Dfense (CF2)Affaires conomiques (CF4) Charge de la dette Education (CF9) Vieillesse (CF10.2)Autres Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 2000Dans un contexte conomique devenu difficile, et afin de contenir lvolution desdpenses, ltat a d rduire dautres postes budgtaires.Graphique 14 : Evolutions annuelles moyennes des dpenses de ltat 1995-2008 8% 6%2,8% 2,5% 4%0,9% 2% 0%-2%-4%-6%-8%Total des Services Dfense Affaires Charge de laEducationVieillesse Autresdpenses publiques (CF2)conomiques dette(CF9) (CF10.2)gnraux hors(CF4)dette (CF1 hors dette) Moyenne 1995-2006Moyenne 2005-2008 Moyenne 1995-2008La faiblesse des taux dintrts a permis une croissance faible des charges de ltat. Ltaten a largement profit au travers de sa dette antrieure (faible charges dintrts), et de sadette nouvelle (emprunts souscrits des taux plus faibles). Toutefois, la dette de ltat estprincipalement une dette de court terme soumise des taux variables. La charge dintrtsest donc trs sensible toute remonte des taux dintrts. Or ceux-ci tant un niveauhistoriquement bas, on est vite tent de dire quils ne peuvent que remonter !Il faut donc logiquement sattendre une situation plus tendue de lvolution desdpenses de ltat au moins pour 3 raisons : Contexte de crise conomique : les recettes diminuent ou stagnent alors que les amortisseurs sociaux jouent plein et augmentent les charges : Revenu de solidarit active, aides la personne,Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 21 22. EXFILO - www.exfilo.frTension des taux dintrts : ltat est endett principalement court terme et naque peu de taux fixes. Il est donc particulirement sensible toute hausse de tauxdintrts futurs.Limportance des charges incompressibles : les charges de personnel, lesintrts de la dette et les prestations sociales reprsentaient 60% du budget 2008.Ces charges ne peuvent pas servir de variables dajustement du budget de ltat (dumoins court terme, la rduction des effectifs de la fonction publique ne se fait pasdu jour au lendemain contrairement au secteur priv), voire sont en forteaugmentation (taux dintrts et prestations sociales).Tableau 3 Charges incompressibles au budget de ltat 20082008 %Rmunration des salaris116,930,2%Charges dintrts de la dette45,011,6%Prestations sociales (CF10) 70,018,1% Total 231,859,9%Source : INSEE, Comptes nationaux - Base 20002.1.1.3 Zoom sur les dpenses de personnelLes dpenses de ltat sont principalement des dpenses de personnel. Ltat est en effetun producteur de services (ducation, scurit, dfense, prestations sociales).Les charges de personnel reprsentaient 30,2% des dpenses de ltat en 2008 contre32,7% en 1980. Ces charges sont pour ltat des dpenses incompressibles , cest diresur laquelle il na pas directement la capacit en moduler le montant (contrairement auxinvestissements, dont il peut repousser la mise en uvre, o dautres charges surlesquelles il peut faire des conomies : factures,). Dans le budget dun particulier, cescharges pourraient tre assimiles des charges fixes, tout comme les pensionsalimentaires le sont.Sur la priode 1980-2008, le poids des charges de personnel dans le total des dpenses deltat a diminu, ce qui signifie que ces dpenses ont progress moins rapidement que lesautres dpenses en moyenne. Les charges de personnel ont progress en moyenne surcette priode de 4,7% par an, lorsque les dpenses dans leur ensemble ont en moyenneprogress de 5% par an. Tableau 4 : Charges de personnel et autres dpenses au budget de ltat 1980-2008en milliards deuros 1980 1990 2000 2008 Charges de personnel32,0 69,2100,3116,9 Autres dpenses de fonctionnement 10,8 23,8 20,5 22,4 Prestations sociales48,8110,0156,9195,8 Intrts 3,2 20,2 36,1 45,0 Divers 3,18,06,67,1 Total des dpenses97,9231,3320,3387,2 Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 22 23. EXFILO - www.exfilo.frStructure 198019902000 2008 Charges de personnel 32,7%29,9% 31,3%30,2% Autres dpenses de fonctionnement 11,1% 10,3%6,4% 5,8% Prestations sociales 49,8%47,6% 49,0%50,6% Intrts 3,3%8,7% 11,3%11,6% Divers3,2%3,5%2,1%1,8% Total des dpenses 100,0%100,0%100,0%100,0%Croissance annuelle moyenne2008/1988 1990/1980 2000/1990 2008/2000 Charges de personnel4,7%8,0% 3,8% 1,9% Autres dpenses de fonctionnement 2,6%8,2%-1,5% 1,1% Prestations sociales5,1%8,5% 3,6% 2,8% Intrts9,9%20,2%5,9% 2,8% Divers3,0%9,9%-1,9% 1,0% Total des dpenses5,0%9,0% 3,3% 2,4% Dfinition : les pensions verses par ltat ses fonctionnaires la retraiteLe systme de retraite par rpartition utilis par ltat pour lensemble des fonctionnairesest un systme o les cotisations verses par les actifs permettent de financer les pensionsdes retraits. Dans ce systme, il y a donc une dpense (les pensions verses) et unerecette (les cotisations employeurs et employs) qui sont dgal montant32. Ainsi, ltat severse lui-mme des cotisations pour financer et quilibrer les rgimes de pensions. Cesflux napparaissent pas dans le budget de ltat : il sagit dune non-dpense. Ltat jouantle rle de caisse de retraite, il se verserait lui-mme les cotisations retraite quil payepour ses salaris. Dans la pratique, il nenregistre ni la dpense, ni la recette dans sonbudget.Le systme par capitalisation est fondamentalement diffrent puisque dans ce cas, lescotisations employeurs et employs sont effectivement dcaisses et sont apportes surun fonds qui sera charg de grer (et faire fructifier) ces cotisations en attendant quelemploy parte la retraite et quil soit ncessaire de lui verser une pension.Dbat : les incitations au dpart la retraite pour ne remplacer quun fonctionnaire surdeux gnrent-elles des conomies pour ltat ?Parmi les sources dconomies existantes pour rduire la croissance des dpenses deltat, il est souvent cit celle de la rduction de leffectif des fonctionnaires et du dpart la retraite. La doctrine est en cours est dailleurs celle du non-remplacement dun dpartsur deux la retraite .Ce principe se comprend aisment. Dans le cas dune entreprise, la diminution des effectifspar les dparts la retraite permet de rduire immdiatement les dpenses car lesretraits sont alors pris en charge par les caisses de retraite. Lemployeur conomise alorsle salaire superbrut (le salaire brut major des cotisations patronales). Or il nexiste pas32Le montant total des cotisations, ventuellement majores de subventions dquilibre est gal au montant total despensions verses. Les recettes sont donc gales aux dpenses. On peut parler de dsquilibre du systme de retraitedans la mesure o ltat doit abonder les cotisations pour financer les pensions verses.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 23 24. EXFILO - www.exfilo.frde caisse de retraite des agents de la fonction publique33. Les cotisations de retraite tantsalariales que patronales figurant sur le bulletin de salaire sont fictives34, ltat ne lesappelle pas35. Il ny a donc pas de cotisations verses un organisme extrieur.Contrairement au secteur priv, par le biais des caisses de retraite, ltat ne provisionnepas les pensions quil aura verser, il est leur propre caisse de retraite. Lorsquun agent dela fonction publique part la retraite, les conomies sont fortement rduites puisque lEtatdevra lui verser une pension de retraite, et devra embaucher un nouvel agent pour leremplacer. Par consquent, lintrt budgtaire la mise en retraite des agents de lafonction publique dtat est bien moindre que pour une entreprise. L o lentrepriseconomiserait le salaire superbrut (plus demploy, plus de salaires et de cotisationsretraite verser), ltat devrait lui payer la mme somme. Il ny aurait quun changementcomptable, la somme tant verse au titre des pensions et non des salaires. En outre, ildevrait financer le cot du recrutement dun nouvel agent.Les exemples chiffrs suivants montrent limpact des dparts la retraite et duremplacement de la totalit des dparts en retraite ou de seulement 1 sur 2. Remarquonsdonc que le dpart la retraite dun agent constitue dabord et avant tout une chargesupplmentaire. Cette charge supplmentaire nest pas finance par des cotisations djverses par les retraits lors de leur activit, celles-ci ayant servi financer les pensionsdes retraits dalors. Elle sera finance en partie par les cotisations des fonctionnairesactifs, et par une subvention dquilibre du budget de ltat.Tableau 5 : Exemple : Ecarts salaires - pensions avec le non-remplacement d1 dpart laretraite sur 2 ACTIFS RETRAITEEffectif Effectif salari Salaires PensionsTotalretrait Fonctionnaire A 11 000 Anne 1 Fonctionnaire B 11 000 Fonctionnaire C0 Total 22 000 00 2 000 Fonctionnaire A1850 Anne 2 Fonctionnaire B1850 Fonctionnaire C 11 000 Total 11 000 21 700 2 700Diffrence-1 -10002 1700 700 Anne 2 - Anne 133 Hormis une caisse de retraite additionnelle rcemment cre.34Soit le bulletin de paye dun fonctionnaire civil ayant le traitement brut moyen, soit environ 2.500 euros : il semblecoter lEtat 4.250 euros, avec les cotisations salariales. En ralit, lEtat ne dbourse ni la cotisation salariale deretraite (7,85 % du brut, 196 euros), ni la cotisation patronale (actuellement 50,74 % du brut, soit prs de 1.269euros). En fait, lagent public cote 1.465 euros (196+1269) de moins que ne lannonce son bulletin de paye : 2.785euros au lieu de 4.250 euros. Si son emploi budgtaire disparat (rduction deffectifs), le budget annuel ny gagnerapas 51.000 euros (cot salarial annuel major des cotisations patronales), mais seulement 33.420 euros (2785x12).35Ltat pourrait verser un salaire brut avec les cotisations salariales et patronales, puis rcuprer les cotisationsverses, puisque cest lui qui fait office de caisse de retraite. Ltat nappelle pas ses cotisations, ce qui revient aumme.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 24 25. EXFILO - www.exfilo.frPrenons les hypothses suivantes : soit 2 agents aux charges salariales de 1000 chacun,soit un total de 2000. Si lanne suivante, ces deux agents partent la retraite, et queseulement un de ces deux agents est remplac par une embauche, alors le cot total serade 2700 (pensions des retraits et salaire de lembauch). Le dpart en retraite a doncreprsent un cot supplmentaire malgr le non-remplacement dun fonctionnaire surdeux.Quen conclure ? Inciter les agents au dpart la retraite pour nen remplacer quun surdeux ne rduit pas les dpenses, mais au contraire augmente le total des dpensessalariales et de pension, puisquil faudra embaucher un nouvel agent. Cela gnreracependant moins de nouvelles dpenses que lembauche de 2 agents (tableau ci-dessous).Cest dans ce sens que ltat annonce raliser des conomies par cette mesure. Mettre laretraite un agent cote plus cher ltat, remplacer un dpart sur deux cote moins cherque remplacer tous les dparts.Tableau 6 : Exemple : Ecarts salaires - pensions sans le non-remplacement d1 dpart laretraite sur 2ACTIFSRETRAITEEffectifEffectif salari SalairesPensionsTotalretraitFonctionnaire A 1 1 0000Anne 1Fonctionnaire B 1 1 0000Fonctionnaire C 0Fonctionnaire DTotal 2 2 000 00 2 000Fonctionnaire A 0 1850Anne 2Fonctionnaire B 0 1850Fonctionnaire C 1 1 000Fonctionnaire D 1 1 000Total 2 2 000 21 700 3 700 Diffrence0 0 2 1700 1700Anne 2 - Anne 1Les dpenses que ltat consacre au financement des pensions de retraite de ses anciensagents ont augment de 4,8% par an entre 2000 et 2007. Cette augmentation va allercroissant au cours des annes venir avec le dpart la retraite des agents de lagnration du baby boom . Graphique 15 Impact du baby boom sur les dparts la retraite au rgime gnralJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 25Source : Rapport Courson 26. EXFILO - www.exfilo.frGraphique 16 : Evolution du besoin de financement du rgime de retraite desfonctionnaires civils et militaires de ltat (en milliards deuros)Source : Rapport sur les pensions de retraite dans la fonction publique annex au projet de loi de finances pour 20102.1.1.4 Les autres pays europens diminuent le poids de leurs dpenses publiquesComme lexplique le dput Courson36, la France court un risque disolement progressifen Europe, car lAllemagne a fortement rduit la part de ses dpenses publiques depuis2003 (celles-ci ont chutes de 3 points et sont dsormais infrieures 50% du PIB) et laSude a rduit les siennes de plus de 10 points depuis 1995 (elles reprsentaient 57,1% duPIB en 2004). Tableau 7 : Poids des dpenses dans le PIB des pays de lUE 1998-2008en % du PIB 1998 2008EcartUnion europenne (27 pays) * 47,3 46,8 -0,5Royaume-Uni39,5 47,37,8Norvge49,1 39,9 -9,2Zone euro ** 48,5 46,8 -1,7Allemagne48,0 43,7 -4,3Espagne41,1 41,1 0France 52,7 52,7 0Italie 49,2 48,7 -0,5Sude58,8 53,1 -5,7Pologne44,3 43,3-1Finlande 52,6 49 -3,6Autriche 54,0 48,9 -5,1Source : Eurostat Rapport sur la proposition de loi pays de lUEau retour lquilibre des finances publiques , Charles de Courson, * Zone euro +relative non membre de la zone euro36 ** (BE, DE, IE, GR, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, AT, PT, SK, SI, FI)Rapport 609 du 6 janvier 2008, page 14.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER26 27. EXFILO - www.exfilo.frLes pays de la zone euro ont en moyenne diminu le poids de leurs dpenses dans le PIBentre 1998 et 2008, pendant la priode de croissance. La France, lEspagne, la Grce et lePortugal sont parmi les rares pays (avec dex-Pays de lEst) ne pas avoir diminu le poidsde leurs dpenses publiques dans le PIB. Bien que lon puisse valablement discuter delintrt de tels critres de mesure, il est certain que ceci ne jouera pas en notre faveur encas de dsquilibres publics futurs. Graphique 17 : Part des dpenses publiques dans le PIB 60 55 50 en % du PIB 45 40 351998 1999 200020012002 20032004 20052006 2007 2008Union europenne (27 pays) Zone euro * AllemagneEspagneFranceItalieSudeRoyaume-Uni NorvgePologneFinlandeAutricheSource : EurostatLa France est maintenant un des rares pays europens dont les dpenses publiquesreprsentent plus de la moiti du produit intrieur brut, avec la Sude. Toutefois, lesdpenses publiques de cette dernire sont passes de 58,8% du PIB en 1998 53,1% en2008, tmoignant ainsi dun effort certain.2.1.1.5 Les marges de manuvreLes charges de pension et les charges de la dette (intrts), qui reprsentaient moins de30% de laugmentation des dpenses de ltat entre 2003 et 2007, absorbent dsormais70% des marges de manuvre. (Rapport Carrez, programmation des finances publiquesJanv.2010Pierre-Olivier HOFER 27 28. EXFILO - www.exfilo.fr2009-2012 p.39). La progression des dpenses de ltat est constitue pour une partcroissante de dpenses incompressibles .Graphique 18 : Comparaison des marges de manuvre au budget de ltat de la priode 2003-2007 et de la priode 2008-2011(sur le total de la marge Note de lecture : alors que, sur la priode 2003-2007,la marge de manuvre annuelle(augmentation de la dpense, primtre constant) ntait consomme qu hauteur de27% par les dpenses hrites du pass (charges de la dette et pensions), leur poids devientprpondrant sur la priode 2008-2011, ds lors que ces dpenses absorbent 71% de lamarge de manuvre permise par le zro volume . Source : Rapport Carrez, programmation des finances publiques 2009-2012 p.392.1.2 L T A T S E F F O R C E DE R E DU I R E S E S R E C ET T E S D EP U I S 10 ANSEn 2008, les recettes de ltat (hors emprunt) taient composes 80% des quatrerecettes fiscales suivantes : Taxe sur les Valeurs Ajoutes (TVA, 42%), Impt sur lesSocits (IS, 15%), Impt sur le Revenu et Impt de Solidarit sur la Fortune (IR et ISF,16%), et Taxe Intrieure sur les Produits Ptroliers (TIPP, 7%).En moyenne, sur la priode 2001-2008, les quatre recettes fiscales principales de ltat ontprogress de 2,3% par an. Ces quatre recettes fiscales sont toutes lies lactivitconomique et la consommation. Par consquent, la part des prlvements obligatoiresde ltat (80% sont des impts dtat) est relativement stable dans le PIB. Les recettes deltat voluant 80% en fonction de lactivit conomique, les impts dtat progressentrelativement comme le PIB. Toutefois, le poids des prlvements obligatoires (tat,collectivits locales, Scurit Sociale) dans le PIB est plus lev en France que dans dautrespays comparables.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER28 29. EXFILO - www.exfilo.fr Graphique 19 : Structure des recettes de ltat en 2008 Autresrecettes dtat20% TVA 42% TIPP7% Impt de solidarit surla fortune1% Impt sur le revenu15%Impt sur les socits 15%Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeAussi, afin de rduire le poids des prlvements obligatoires dans le PIB, ltat poursuitdepuis une dcennie une politique de rduction de la croissance des impts. Cetterduction prend la forme dallgements dimpts ou dexonrations supplmentairesvotes. Tableau 8 : Recettes de ltat 2001-2008 Montants (en milliards deuros)2001 20022003 20042005200620072008TVA107,50109,40112,50119,30125,80131,00135,80136,80Impt sur les socits45,40 40,10 36,70 41,70 42,40 49,20 52,00 50,30Impt sur le revenu 47,90 45,60 47,30 47,60 49,40 52,40 48,60 50,70Impt de solidarit sur la fortune 2,602,402,302,603,003,704,404,20TIPP22,80 23,60 24,00 24,80 24,20 24,50 24,30 23,80Total des principales recettes 226,20221,10222,80236,00244,80260,80265,10265,80fiscalesAutres recettes dtat68,37 72,40 70,77 87,87 90,83 70,93 72,54 66,99Total294,57293,50293,57323,87335,63331,73337,64332,79Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeEvolution nominale annuelleMoyenne 20022003 20042005200620072008moyenne2001-2008TVA3,5% 1,8%2,8% 6,0% 5,4% 4,1%3,7%0,7%Impt sur les socits 1,5% -11,7% -8,5%13,6% 1,7%16,0%5,7% -3,3%Impt sur le revenu0,8%-4,8%3,7% 0,6% 3,8% 6,1% -7,3%4,3%Impt de solidarit sur la fortune 7,1%-7,7% -4,2%13,0%15,4%23,3% 18,9% -4,5%TIPP 0,6% 3,5%1,7% 3,3%-2,4% 1,2% -0,8% -2,1%Total des principales recettes 2,3% -2,3% 0,8% 5,9% 3,7% 6,5%1,6%0,3%fiscalesAutres recettes dtat-0,3% 5,9% -2,2%24,2% 3,4% -21,9%2,3% -7,7%Total1,8%-0,4%0,0%10,3% 3,6%-1,2%1,8% -1,4% Structure2001 20022003 20042005200620072008TVA 36,5%37,3% 38,3%36,8%37,5%39,5% 40,2% 41,1%Impt sur les socits15,4%13,7% 12,5%12,9%12,6%14,8% 15,4% 15,1%Impt sur le revenu 16,3%15,5% 16,1%14,7%14,7%15,8% 14,4% 15,2%Impt de solidarit sur la fortune 0,9% 0,8%0,8% 0,8% 0,9% 1,1%1,3%1,3%TIPP 7,7% 8,0%8,2% 7,7% 7,2% 7,4%7,2%7,2%Total des principales recettes76,8%75,3% 75,9%72,9%72,9%78,6% 78,5% 79,9%fiscalesAutres recettes dtat23,2%24,7% 24,1%27,1% 27,1% 21,4% 21,5% 20,1%Total100,0% 100,0%100,0% 100,0%100,0%100,0%100,0%100,0%Source : INSEEJanv.2010Pierre-Olivier HOFER29 30. EXFILO - www.exfilo.fr2.1.2.1 Un taux de prlvements obligatoires dans le PIB levLes prlvements obligatoires (cf. dfinition ci-aprs) sont constitus des recettes fiscalesobligatoires des administrations publiques dtat, de la Scurit Sociale, des Collectivitslocales, et de lUnion Europenne37. Remarquons que la part des prlvementsobligatoires au bnfice de ltat a diminu depuis le dbut des annes 2000 (courbebleue). Cependant cette diminution des prlvements obligatoires de ltat na permis quede compenser la hausse des prlvements obligatoires de la Scurit Sociale (CSG et autrescotisations sociales). La part des prlvements obligatoires des administrations publiquesen France a peu volu depuis 1980 (courbe noire). Elle reprsente entre 40 et 44% du PIB. Graphique 20 : Part des prlvements obligatoires dans le PIB900 45%800 40%700 35%600 30% en milliards deurospourcentage500 25%400 20%300 15%200 10%100 5%0 0%80818283848586878889909192939495969798990001020304050607081919191919191919191919191919191919191919202020202020202020Administrations publiques centrales Administrations publiques locales Administrations de scurit socialeInstitutions de lUnion europenneTotalSource : Insee, comptes nationaux - base 2000. Graphique 21 : Evolution du taux de prlvements obligatoires sur les entreprisesSource : Rapport Seguin, PO, p.72.37 La France participant au budget de lUnion Europenne, hauteur de 4,11% de TVA. Ainsi, sur une TVA 19,6%,ltat Franais nen conserve que 15,486%, les 4,114% autres allant alimenter le budget de lUE.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER30 31. EXFILO - www.exfilo.fr Dbat : la dfinition des prlvements obligatoires pnalise la FranceIls sont dfinis par lOCDE au regard de 3 critres : Il sagit des versements effectifs (critre1) oprs par tous les agents conomiques au secteur des administrations publiques(critre 2), sous rserve, dune part, que ceux-ci rsultent non dune dcision (critre3) de lagent conomique qui les acquitte mais dun processus collectif de dcisionconcernant les modalits et le montant des dbours effectuer, et dautre part, quilsne comportent pas de contrepartie directe. Ceci conduit en exclure certains impts enparticulier les prlvements sociaux.Toutefois, ces critres conduisent des biais parfois important. Ainsi, dans les pays o lesprestations sociales publiques ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins des agents,des prestations sociales facultatives notamment prives sont proposes par les entreprises leurs salaris. Or la prvoyance collective facultative nest pas incluse dans la liste desprlvements obligatoires, mme si elle constitue une charge pour les entreprises dont ilest difficile de se passer pour attirer de la main-duvre. En outre, ces rgimes deprvoyance facultative sont souscrits par une grande part des employs.Ainsi, comme le souligne le Conseil des Prlvements Obligatoires38, au Danemark et enSude, pays o les prlvements sociaux sont parmi les plus lourds, les rgimes deretraite complmentaires facultatifs couvrent la trs grande majorit des salaris,tandis que les cotisations chmage sont galement facultatives. . Les rgimes de retraitecomplmentaire et de cotisation chmage facultatifs, ne sont pas pris en compte dans lesprlvements obligatoires, car facultatifs.Il ajoute : le mme phnomne sobserve dans des pays o les prlvements sociaux sontplus faibles. Alors que lOCDE chiffre les cotisations employeurs 9,7% du cot detravail au Royaume-Uni, elles en reprsentent pour lOffice national des statistiques[britannique] 15%, en incluant les cotisations facultatives des fonds de pension et desassurances prives. Selon lOCDE, les dpenses patronales au titre de lassurancemaladie prive aux tats-Unis, qui couvre 52% des salaris de lindustrie, slveraient 18,8% du salaire brut moyen.En France, les cotisations de prvoyance facultative et de retraite supplmentaireslveraient 14 Md. Si celles-ci ne sont pas incluses dans les prlvementsobligatoires, en revanche la France apparat handicape dans les comparaisonsinternationales du fait des rgimes de retraite complmentaires obligatoires qui psent2% du PIB en 2008 et qui sont comptabiliss dans les prlvements obligatoires. 38 Rapport : les prlvements obligatoires des entreprises dans une conomie globalise , Conseil des PrlvementsObligatoires (prsid par P. Seguin), Octobre 2009, pages 70 et 71.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER31 32. EXFILO - www.exfilo.fr2.1.2.2 Ltat apporte un effort particulier a la baisse des impts nationauxDans un souci constant de rduire le taux de prlvement obligatoire dans le PIB, afin dene pas pnaliser les entreprises franaises, ltat a apport un effort tout particulier la rduction des impts dtat depuis 2000. La somme des allgements fiscaux vots entre2000 et 2008 avoisinerait 66,3 milliards deuros. A titre de comparaison, ce montant estproche du dficit de la scurit sociale.Tableau 9 : Evaluation du montant des baisses dimpts votes depuis 2000 (en milliardsdeuros 2010)Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.11Graphique 22 : Recettes fiscales nettes de ltat sur la dcennie 2000 primtre courant Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.14Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 32 33. EXFILO - www.exfilo.frCes mesures ont t justifies par le besoin dadapter le systme fiscal franais aux dfisde la concurrence fiscale internationale. Le rapporteur Carrez39 souligne dailleurs que : le taux de prlvements obligatoires ainsi que le montant en valeur des recettes fiscalesnettes de lEtat sont en retrait sur la dcennie.[] La part des prlvements obligatoiresdans le PIB est ainsi passe de 44,1% du PIB en 2000 42,8% en 2008 et devrait chuter 40,7% en 2009 et 2010, en raison notamment de la contraction du PIB et des mesuresfiscales de relance .Cet effort de matrise de la pression fiscale est dautant plus important que le graphique 22nous montre ce quaurait t le niveau des recettes fiscales de ltat format 2000 (sansles allgements) avec le primtre actuel des recettes. Lcart entre les 2 niveaux est de100 milliards deuros : approximativement 70 milliards deuros dallgement dimpts et30 milliards deuros de transfert dimpts vers les collectivits territoriales et la scuritsociale.2.1.2.3 La crise conomique et financire ampute les recettes fiscalesLe recul des recettes fiscales de ltat a t particulirement impressionnant en 2009. Laloi de finances initiale pour 2009 (vote en dcembre 2008) prvoyait 312,9 milliardsdeuros de recettes brutes. Elles ont finalement t de 268,8 milliards deuros, soit unmanque gagner de 44 milliards deuros. En outre, ltat doit reverser une partie de sesrecettes dautres acteurs publics : il sagit principalement des collectivits territoriales(au travers de dotations) et lUnion Europenne. Ces prlvements avaient t estims 102 milliards deuros en loi de finances initiale pour 2009, ils ont finalement t de 113,7milliards.Au total, les recettes dfinitives de ltat pour 2009 ont t infrieures denviron 56milliards deuros aux prvisions, du fait de leffondrement des impts dans le contexte decrise conomique. Cela reprsente un manque gagner de 18% des recettes !39 Source : Rapport Carrez PLF2010 Tome 1 p.13, cf. Bibliographie.22 Le cot global dun allgement dimpt de X euros en 2000, est de X euros + la croissance quaurait eu cet impt depuis (effet bases et effet taux).Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 33 34. EXFILO - www.exfilo.fr2.1.3 C H A R G ED E LA DE T T E E T E N C O U R SLa rduction des taux dintrts et loptimisation des taux sur la priode passe ont permisde contenir lvolution des charges dintrts tel point que malgr la forte augmentationde lencours de sa dette, la charge dintrt na, elle, que peu progress (graphique 23).Graphique 23 : Part de la dette dans le PIB et poids des intrts dans le budget de lEtat60%50%40%30%20%10% 0% 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20Dette en % du PIBCharge dintrt en % du budget de ltat Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeLe graphique 23 prsente lvolution de lencours de la dette avec le poids des chargesdintrts dans le budget de ltat. On peut remarquer que malgr la trs forte progressionde lencours depuis le dbut des annes 1990, les intrts ont reprsent une partrelativement stable du budget, entre 10% et 12% depuis 1992. La charge dintrt areprsent pour ltat 45 milliards deuros en 2008, cest 90% de limpt sur le revenu (50milliards). En 1980, la charge de la dette reprsentait le tiers du produit de cet impt.Le rapport sur la dpense publique et sa progression , annex au projet de loi de financespour 200840, note que si le faible niveau des taux dintrt a permis de limiter cetteprogression 1,7 % par an en moyenne de 2000 2007, elle devrait en revanche atteindre un rythme nettement suprieur (de lordre de 4 % par an) selon les projections actuellesdvolution des taux dintrt . Le mme rapport ajoute : seule la rduction de lencoursde la dette permettra de rduire de faon substantielle la part dsormais trs importantedes charges de la dette dans le budget de ltat (prs de 15 %). Cette rduction ne peutpasser que par une diminution continue du dficit budgtaire. Cest le paradoxe de la dette de ltat : malgr laugmentation de lencours de 40%entre 2000 et 2008, la charge dintrt na progress que de manire limite. En 2009, sonmontant devrait mme tre infrieur celui de 2008, malgr laugmentation de lencoursde dette de 123 milliards deuros !40 Page 39, cf. Bibliographie.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 34 35. EXFILO - www.exfilo.frGraphique 24 : Comparaison de lvolution de lencours et de la charge de la dette deltat (en milliards deuros)Source : Rapport Marini, PLF2010, Tome 1Malheureusement, les leviers qui permettaient ltat de maintenir un niveau trs faiblesa charge dintrt, risquent de spuiser avec la crise : Les taux dintrts ont probablement atteint un point bas, et ne pourront que remonter. Selon des estimations41 rcentes, une augmentation en 2010 de 1% des taux dintrts (tous les taux, toutes les dures) se traduirait par une augmentation de la charge dintrts de 2,5 milliards deuros ds 2010 et de 4,2 milliards deuros en 2011. Linflation, qui joue sur le rendement des obligations indexes (environ 15% de la dette42). Laugmentation de linflation en 2008 a accru de prs de 5 milliards deuros la charge de la dette en 2008.41 Programme annuel de performance pour 2010 de la mission Engagements financiers de ltat .42 Rapport Marini sur le projet de loi de finances pour 2010, Tome 1, p.64, cf. Bibliographie.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 35 36. EXFILO - www.exfilo.fr Graphique 25 : Evolution de lencours de la dette43 dEtat 1 200Encours multipli par 5 60% 1 00050%en milliards deuros80040%60030%40020%200 010%8 02 46 80 24 680246 8 78 888 8 99 999 0 00 0019 1919 19 191919 1919 19 192020 2020 20 Titre court terme Titres long terme AutresDette en % du PIB Source : Comptes nationaux - Base 2000, Insee Graphique 26 : Rpartition de lencours de la dette ngociable de ltat entre lesemprunts moins dun an et les emprunts plus dun an (en milliards deuros)Comme le souligne le dput Carrez44, comme la crise qui la provoqu, cetteaugmentation de lendettement est historique : entre 2007 et 2010, la dette publique auraaugment de plus de 20 points de PIB en trois ans. A titre de comparaison, lors de la43La dette est ici prsente selon les classifications issues du trait de Maastricht. Le long terme concerne lesemprunts chance suprieure 1 an.44 Rapport Carrez, programmation des finances publiques, p.19, cf. Bibliographie.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER36 37. EXFILO - www.exfilo.frprcdente rcession, lendettement public avait progress denviron 18 points de PIB enquatre ans (1992-1996). 2.1.4 L A C O U V E R T UR E DE S D E P EN S E S P A R L E S R EC E T T E S: L A N OT I ON D E D E FI C I TSur la dernire dcennie, le taux de couverture moyen des dpenses par des recettes deltat a t de 86,8%. Le dficit budgtaire sest profondment dgrad avec la criseconomique de 1992-1993, puis avec la crise de 2002, et enfin se dgrade nouveaudepuis 2008.Le dernier budget qui ntait pas en dficit date de 1980, les recettes ayant alorsreprsent 100,1% des dpenses au budget de ltat. Par consquent, et depuis 1981, lesrecettes des budgets suivants nont pas t suffisantes pour couvrir la totalit desdpenses de ltat. Le dficit budgtaire ainsi constitu a t couvert par de la dette. Graphique 27 : Taux de couverture des dpenses par les recettes450100%40035095% en milliards deuros30025090%200 85%15010080% 50075%78798081828384858687888990919293949596979899000102030405060708 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20Dpenses Recettes Taux de couverture des dpenses par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, InseeLa notion de dficit budgtaire nest pas assez prcise car elle ne permet pas davoir uneimage de la capacit de ltat couvrir les dpenses relatives ses missions. En effet, lesdpenses de ltat contiennent la charge dintrt de la dette, fortement volutive enfonction des conditions du march et des taux dintrt. La notion de dficit primairepermet de rpondre cette interrogation.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER37 38. EXFILO - www.exfilo.fr Dfinition : Dficit primaireLe dficit primaire correspond au dficit budgtaire45 hors la charge des intrts de ladette.Graphique 28 : Dficit primaire400 105%350300 100% en milliards deuros250200 95%150100 90% 500 85% 78 7980 8182 8384 8586 8788 8990 9192 9394 95 9697 9899 0001 0203 0405 0607 081919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 191919 1919 1920 2020 2020 2020 2020Recettes Dficit primaire (ou excdent)Dpenses hors intrts Taux de couverture des dpenses primaires par les recettes Source : Comptes nationaux - Base 2000, InseeRemarquons quentre 2002 et 2006, les recettes de ltat nont pas t suffisantes pourcouvrir la totalit des missions de ltat (en plus de ne pas couvrir les intrts de la dette).Ces cinq annes-l, ltat a donc d recourir lemprunt pour financer le solde desdpenses relatives ses missions, les intrts de la dette, et le remboursement en capitalde la dette. En 2007, la remonte des produits fiscaux (TVA notamment) suite la priodede croissance conomique, a permis de retrouver un niveau de recettes permettant decouvrir la totalit des dpenses de missions de ltat de lexercice.Ce dficit primaire peut avoir deux causes : Lenvironnement conomique, qui entrane une rduction du niveau des recettes de ltat, et une augmentation de ses dpenses (allocations chmage et prestations sociales). On pourrait qualifier ce dficit de temporaire , puisquavec lamlioration de la croissance conomique, ce dficit doit se rsorber. Une incompatibilit du niveau des dpenses avec le niveau des recettes, ce qui peut tre appel un dficit structurel. Ce dficit ne pourra pas tre corrig par lamlioration de la croissance conomique.En effet, il est logique quen priode de crise conomique, le dficit primaire et budgtairesaggrave sensiblement. Cest pourquoi il est ncessaire de pouvoir dterminer quelle partdu dficit est due la crise, et quelle part repose sur des problmes structurels.45 solde des recettes-dpenses hors emprunts et hors produits de cession du patrimoineJanv.2010 Pierre-Olivier HOFER 38 39. EXFILO - www.exfilo.frDfinition : Dficit structurelIl consiste corriger le dficit budgtaire de la performance de lactivit conomique.Ainsi, les impts et taxes, ainsi que les dpenses (principalement prestations sociales etallocations chmage) sont recalculs par rapport une croissance naturelle ou potentielle de lenvironnement conomique. Cest la croissance quaurait lconomiesans perturbation ou sans emballement.Graphique 29 : Dficit public structurel en France et en zone euroLa commission europenne46 estime que le dficit structurel public de la France en 2005tait 3,2% du PIB : 0,6% de dficit primaire structurel et 2,6% de charges dintrt. Lacommission suggrait que la stabilisation du niveau de dette publique ncessitait deramener le dficit public structurel 1,9% du PIB.Fin 2009, le dficit structurel de ltat atteindrait 50 milliards deuros, pour un dficitpublic toutes administrations publiques confondues estim 110 milliards deuros.46 Rapport sur la soutenabilit long terme des finances publiques dans lUnion Europenne, publi en 2006.Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 39 40. EXFILO - www.exfilo.fr2.2 COLLECTIVITES TERRITORIALES : UN BUDGET VOTE ALEQUILIBRE MAIS EN DEFICIT BUDGETAIRE2.2.1 D E S R EG L E S D E G E S T I O N S T R I C T E S Les collectivits territoriales47 sont soumises un contrle budgtaire et des rgles quileur imposent de voter un budget lquilibre. Ce principe de saine gestion les amnesouvent penser, tort, que le dficit public nest quune affaire de ltat, puisquelles nepeuvent pas voter de budgets en dficit.Cette erreur dinterprtation, frquemment rencontre, doit tre leve ds prsent. Ledficit budgtaire, au sens de Maastricht, correspond lendettement de la collectivit.Toute collectivit qui souscrit plus de nouveaux emprunts quelle nen rembourse, cest dire qui augmente son encours de dette, est en dficit au sens de Maastricht. Notions de finances publiques localesLa section de fonctionnement retrace toutes les oprations concernant lexploitation,autrement dit la gestion courante des services. Il sagit des dpenses dentretien, desrmunrations, des factures deau, dlectricit et autres fluides.Pour un mnage, il sagit du salaire (pour les recettes) et des factures deau, dlectricit,nourriture, loyer, les intrts des emprunts, etc (pour les dpenses).Le solde entre ces recettes et ces dpenses sappelle la capacit dautofinancement.La section dinvestissement comprend essentiellement des oprations en capital,autrement dit les oprations de dpenses ou de recettes qui accroissent ou diminuent lavaleur du patrimoine.Pour un mnage, il sagit des dpenses qui viennent augmenter son patrimoine : achat devoiture, de maison, dlectromnager, mais aussi du remboursement des emprunts,(pour les dpenses) et des emprunts nouveaux qui ont servi les financer (pour lesrecettes).Larticle L.1612-4 du code gnral des collectivits territoriales impose celles-ci de voterun budget en quilibre rel, ce qui impose de runir 3 conditions :Equilibre par section (fonctionnement et investissement),Sincrit du budget : les dpenses ne doivent pas tre consciemment sous-estimes, ni les recettes surestimes,La dette doit tre rembourse par des recettes propres et non par de lemprunt.47 Il sagit des communes, des groupements de communes (communaut de communes, dagglomration,dagglomration nouvelle, urbaine, syndicats), des conseils gnraux et des conseils rgionaux. A ne pas confondreavec les collectivits locales, appellation qui ne comprend pas les tablissements publics (groupements decommunes).Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 40 41. EXFILO - www.exfilo.frCette dernire contrainte restreint fortement la capacit des collectivits recourir lemprunt pour couvrir leurs dpenses. En effet, il signifie que la collectivit doit gnrerune pargne suffisante pour couvrir lamortissement du capital de la dette et les intrts.La contrainte qui simpose aux collectivits peut tre crite de la manire suivante :Recettes de fonctionnement Dpenses de fonctionnement Intrts de la dette Amortissement du capital de la dette + recettes propres dinvestissement > 0Ainsi, et contrairement ltat, les collectivits territoriales ne peuvent pas recourir lemprunt pour financer des charges courantes (charges de personnel, frais courants,). Lavritable rgle de saine gestion des finances publiques locales rside bien dans cedernier principe : lendettement ne peut servir qu financer des biens durables quienrichissent le patrimoine de la collectivit (des investissements) ou dautres collectivits(en versant des subventions dquipement dautres collectivits).Lors du vote de son budget, chaque collectivit est tenue de le communiquer laprfecture, qui procde des vrifications dquilibre sur ces points. En cas demanquement, le Prfet peut saisir la Chambre Rgionale des Comptes (CRC), charge deproposer des mesures de redressement, quil pourra lui-mme mettre en uvre48 si lacollectivit sy refuse. Enfin, si la collectivit vote un budget quilibr, mais que lexcutiondu budget est dsquilibre, alors le Prfet pourra saisir la CRC qui pourra proposer desmesures de redressements49, voire les appliquer si la collectivit sy refuse.2.2.2 E M P E C H E N T QU E LE SAPULA I EN T UN I M P O R T A N T DE F I C I TDu fait des rgles comptables issues de la nomenclature M14 pour le secteur communal(communes et groupements), M51 et M71 pour les dpartements et les rgions, lescollectivits locales ont pour obligation de couvrir leurs charges dintrt de la dette etlamortissement de leur dette par des ressources propres et non par de lemprunt. Endautres termes, elles ne peuvent pas voter de budget avec un dficit primaire. Lcartventuel entre les dpenses et les recettes estimes (au budget) et celles constates enexcution peut cependant les amener avoir un dficit primaire. Celui-ci doit cependanttre corrig lors du vote du budget suivant.Cest donc trs logiquement que lon peut constater que les collectivits locales nont undficit primaire que de manire exceptionnelle50 : en 1981-1983 et en 2007-2008. Elles48 Article L.1612-5 du Code Gnral des Collectivits Territoriales.49 Article L.1614 du Code Gnral des Collectivits Territoriales.50Si les collectivits territoriales ne doivent pas avoir de dficit primaire, le lgislateur les a cependant autoris couvrir lventuel dficit primaire par les excdents constats au budget les annes prcdentes (sil y en a). Lavritable contrainte des collectivits territoriales est donc :Recettes dpenses hors intrts amortissement de la dette + excdents reports des exercices prcdents (+ ou -)>0Janv.2010 Pierre-Olivier HOFER 41 42. EXFILO - www.exfilo.frsont mcaniquement plutt en situation davoir un excdent primaire , cest dire desrecettes suprieures aux dpenses hors intrts. Graphique 30: Dficit primaire des administrations publiques locales(dpenses hors intrts de la dette)110%200105% en milliards deuros150 100%95%10090% 5085%0 80% 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 0819191919191919191919191919191919191919191919202020202020202020 Dpenses hors intrtsDficit primaire Excdent primaire Recettes Taux de couverture des dpenses primaires par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, InseeLes APUL peuvent par contre avoir un dficit budgtaire, cest dire sendetter pourfinancer certaines dpenses. Elles peuvent recourir lemprunt pour financer leursdpenses dinvestissement.Le graphique ci-dessous nous prsente leur dficit budgtaire ou leur besoin definancement. Les collectivits territoriales ont connu une phase dendettement enparticulier au dbut des annes 1980 (autonomie des conseils gnraux en 1982, crationdes conseils rgionaux en 1986), puis entre 1991 et 1993, en priode de crise. Il sestensuite coul une priode de douze annes pendant lesquelles les APUL ont tstructurellement en excdent de fonctionnement, cest dire en dsendettement. Unbesoin de financement rapparat depuis 2007, et contribue depuis au dficit publicnational. Graphique 31: Dficit budgtaire des APUL105%200100% en milliards deuros15095%100 50 90%0 85% 78 798081 8283 8485 8687 8889 9091 92 9394 95 9697 9899 0001 0203 0405 0607 081919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 1919 19 192020 2020 2020 2020 20 Dpenses totales Dficit budgtaire Excdent budgtaireRecettes Taux de couverture des dpenses totales par les recettesSource : Comptes nationaux - Base 2000, InseeJanv.2010Pierre-Olivier HOFER 42 43. EXFILO - www.exfilo.frLes APUL sont donc passs dune situation o elles compensaient une partie du dficitbudgtaire de ltat, une situation o elles contribuent au dficit public national.Lapparition dun dficit budgtaire des collectivits locales a plusieurs raisonsconjoncturelles (crise conomique, plan de relance,), structurelles (dveloppement descomptences, transfert de comptences de ltat vers les dpartements et les rgions,),et il est trs difficile sinon impossible de dterminer les causes prcises de ce dficitbudgtaire.2.2.3 L T A TT R A N S F ER E DE S C H A R G E S E N F O R T E C R OI S S A N C EPar contre, si elle ne la pas cr, limportance des transferts de comptence oprs parltat aux dpartements et aux rgions, na pu que contribuer accrotre le dficitbudgtaire des APUL. En effet, lorsque ltat transfre aux APUL une comptence, cest dire des charges, il leur transfre en mme temps une dotation budgtaire ou un impt quipermet de compenser leuro prs la charge value. Cela semble donc parfaitementquitable. A tel point que lon pourrait justement se demander quel est lintrt pour ltatde transfrer un montant X de dpenses et un montant X de recettes. Malheureusement,les praticiens des finances publiques locales ont constat depuis longtemps que le compteny tait pas. En effet, ltat a la fcheuse tendance de transfrer des comptences dontles charges augmentent facilement et fortement (RMI notamment), alors que les recettessont des impts dont le rendement reste dmontrer (la TIPP, taxe sur le ptrole, qui neprogresse pas depuis plusieurs annes voire qui diminue suite aux conomies dnergieralises par les consommateurs et leurs vhicules, ou la taxe sur les conventionsdassurance (TSCA) qui ne progresse que de 2% lan au mieux). Les comptencestransfres ont reprsent pour les collectivits territoriales une charge nette financerpeu de temps aprs leur transfert.Dans ces conditions, les APUL financent les comptences qui leur ont t transfr par leurpargne. Elles avaient de manire structurelle un excdent de fonctionnement depuis 12ans. Les diffrents transferts de comptences ont contribu transformer cet excdent defonctionnement en besoin de financement.Comme il est prcis dans le rapport 2009 de lOFL51, en 2009, les comptencestransfres depuis 2005 font lobjet dune compensation en LFI 2009 pour un montant de3,176 Md de TIPP pour les rgions et de 2,699 Md de TSCA et de TIPP pour lesdpartements . En outre, les rgions doutre-mer, dont la compensation des transfertsest assure par de la DGD, recevront en 2009, au titre des comptences transfres en2009, 52 M, soit un total de 108,9 M au titre des comptences transfres depuis2005 .Depuis 2005, ltat a donc transfr 5,98 milliards deuros de dpenses aux APUL et unmontant identique de recettes fiscales (soit 1,5% de ses dpenses totales de ltat et 2,8%des dpenses totales des APUL). Ltat a donc transfr un solde nul (autant de dpenses51 Observatoire des Finances Locales, page 128, cf. Bibliographie.Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 43 44. EXFILO - www.exfilo.frque de recettes). Toutefois, il na plus financer la croissance de ces charges dontcertaines sont trs volutives en ces temps de crise (RMI et prestations socialesnotamment), ce qui reprsente pour lEtat une source dconomie non ngligeable.Tableau 10 : Liste non exhaustive des comptences transfres aux APUL par lEtatCommunes /Anne du GroupementsDpartements Rgionstattransfert de communesOrganisation et financement Aide aux personnes ges : Allocationdes services ferroviaires de personnalise dautonomie (APA)transport collectifs dintrtrgionalIntgralit des comptencesAttribution, financement et contrle duen matire de formation Avant 2004Revenu Minimum dInsertion (RMI) et duprofessionnelle et RMAdapprentissageAttribution, financement et contrle du Revenu de Solidarit Active (RSA)Service Dpartementaux dIncendie et de Secours (SDIS)Financement de la formationdes travailleurs sociaux etfinancement des instituts de Fonds dAide aux Jeunes (FAJ)formation des professions para- mdicales et des sages-femmesFinancement des Centres Locaux dInsertion Aides aux tudiants deset de Coordination (CLIC) et des comits instituts de formations des dpartementaux des retraits et des professions para-mdicales et personnes ges (CODERPA) des sages-femmes 2005 Financement du Fonds de solidarit pour le Financement de linventaire logement (FSL)gnral du patrimoine culturel Transfert 5 rgions de lycesAccueil, restauration, hbergement et section binationales ouentretien des collgesinternationalesOrganisation et financementTransfert 6 dpartements de collges des transports de la Rgion Ile- sections binationales ou internationales de-France Conservation du patrimoine rural non protgGestion et entretien du rseau routierFormation qualifiante des national demandeurs demplois adultesGestion des CentresRecentralisation des politiques dinformation sur la validation sanitaires de sants publiques Recentralisation sanitairedes acquis de lexpriencenationales (ancienne (VAE) comptence dpartementale) 2006Construction, entretien et financement de laprestation de compensation du handicap(PCH) et des maisons dpartementales despersonnes handicapes (MDPH)Rmunration des personnels dinternat des Rmunration des personnelscollgesdinternat des lycesTransfert desFinancement de la participation arodromes sur Financement de la participation forfaitaireforfaitaire verse aux lycesdemande desverse aux collges privs privs collectivits 2007Transfert des ports maritimes Financement de la formation des assistants-sur demandematernels des collectivitsSource : Rapport 2009 de lObservatoire des Finances Locales, p.92 131Janv.2010Pierre-Olivier HOFER 44 45. EXFILO - www.exfilo.fr2.2.4 S I T UA T I O N F I N A N C I ER E D E S C O L LE C T I VI T ES L O C A LE SLe secteur public communal comprend les communes ainsi que les groupements decommunes. Ces deux collectivits territoriales sont prises en compte comme un seul sous-secteur car ils sont mutuellement dpendants de lautre. Ils se partagent comptences etressources. Depuis la loi du 12 juillet 199952, les communes se sont massivementregroupes en groupements de communes (ou intercommunalits), leur permettant demutualiser certaines comptences afin den partager les charges (par exemple pourlassainissement, la voirie, lenlvement et le traitement des ordures mnagres, ledveloppement conomique, la politique touristique,).Lensemble des donnes financires du secteur communal est agrg dans le tableau ci-dessous.Tableau 11 La situation financire du secteur communal 2004-2008 en milliards deuros20042005 2006 2007 2008Impts locaux + TEOM38,840,6 42,3 43,8 45,5Autres impts et taxes8,2 8,89,29,59,7Concours financiers de ltat 24,325,0 25,7 26,2 26,5Autres recettes de fonctionnement 7,7 7,77,47,97,9 FonctionnementA Total des recettes de fonctionnement79,082,1 84,6 87,4 89,6Frais de personnel29,931,4 32,9 34,6 35,8Dpenses dintervention 11,713,1 12,5 12,9 13,5Autres dpenses de fonctionnement 20,621,5 22,1 22,8 23,7B Total des dpenses hors intrts62,266,0 67,5 70,3 73,0C=A-B Epargne de gestion16,816,1 17,1 17,1 16,6D Intrts de la dette2,6 2,52,72,93,1E=C-D Epargne brute ou capacit dautofinancement 14,313,6 14,3 14,3 13,5 Dotations et subventions reues7,98,8 9,6 10,4 10,6 Autres recettes3,23,4 4,34,84,0 InvestissementGRecettes hors emprunt 11,1 12,213,9 15,2 14,6 Dpenses dquipement 22,0 24,426,5 29,6 27,7 Subventions verses1,1n.c.1,62,22,2 Autres dpenses2,32,9 1,61,81,5FDpenses hors dette 25,4 27,329,7 33,6 31,4 F-G Dficit de la section dinvestissement -14,3-15,1 -15,8-18,4-16,8Dficit de la section dinvestissement-14,3-15,1 -15,8-18,4-16,8Epargne brute ou capacit dautofinancement14,3 13,614,3 14,3 13,5Besoin de financement (ou excdent) de lexercice-0,1 -1,6-1,5 -4,0 -3,2+ Excdents cumuls des exercices antrieurs0,90,4 1,2 -0,60,1(variation du fonds de roulement)= Dficit budgtaire -1,0 -2,0-2,7 -3,4 -3,3Remboursements de dette 7,88,17,57,57,2- Emprunts nouveaux 8,8 10,1 10,2 10,9 10,5= Dficit budgtaire -1,0 -2,0 -2,7 -3,4 -3,3Source : Rapport de lObservatoire des Finances Locales 2009, page 68, DGFiP.52 Loi 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale, dite loi Chevnement .Janv.2010Pierre-Olivier HOFER45 46. EXFILO - www.exfilo.frRemarquons que ce tableau permet dillustrer une fois de plus les deux modes de calculsdu dficit budgtaire : il est gal soit au solde des recettes sur les dpenses hors dette, soit la variation de lencou