Dans les bois de la gouvernance, je me suis promené : le défi de la gestion financière axée sur les résultats et l’impact, Abdou Karim Gueye, Ecrivain, Inspecteur général d’Etat, Ex-Directeur général de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature du Sénégal

Dans un article précédent, l’auteur a traité de la gestion des ressources humaines axée sur les résultats (Cf. http://fr.slideshare.net/softhinking/1grh). Dans cet article, fort de multiples pérégrinations et séjours dans des administrations publiques, des projets et agences de développement, Consultant international dans plusieurs africains dont Djibouti où pendant cinq ans il aidé le Gouvernement de ce pays à créer et installer une Inspection générale d’Etat, l’auteur retraite son expérience du terrain et démontre comment la question de la performance peut être appréhendée sous un angle purement financier et d’optimisation des ressources. Cette démarche est donc fidele à l’impératif du credo penser par soi-même, pour soi-même, par une pensée africaine décomplexée, malheureusement rare encore ou étouffée1. Elle est conforme aussi au credo « gérer par et pour les résultats » qui va au-delà d’une approcher simpliste, sectorielle, pour considérer la gestion des performances comme dépendante de multiples facteurs et leviers, d’une nouvelle gouvernance, dont le leadership, les capacités de pensée stratégique, les capacités de gestion du changement, la méritocratie et la légitimité. De telles idées sont aussi détaillées sur les sites et blogs de Abdou Karim GUEYE notamment les suivants :

http://www.softhinking.net http://www.slideshare.net/softhinking

Extraits de l’ouvrage numérique :

Dans la littérature, une question centrale est celle la transparence, de l’imputabilité du secteur public et des évaluations financières. En arpentant les bois de la gestion publique, l’Auditeur perspicace peut être amené à penser souvent que la tentation est grande de simplifier les problèmes, de les traiter par bouts, isolément. Mais s’il se réfère aux acquis de la science administrative et du management des organisations, il est censé prendre en compte le paradigme que la réalité est systémique. En fait, il est utile d’admettre cette démarche holistique qui postule qu’on ne peut traiter les ressources qualifiées d’intrants, vouloir les optimiser et obtenir la meilleure contrepartie possible en fonction d’un franc dépensé, sans miser sur cette approche. L’argent n’est pas ainsi la seule catégorie ressources : l’information, le matériel, les hommes le sont tout aussi autant. La ressource soumise à un traitement, une séquence, disent certains, débouche sur des résultats, des

extrants, des produits, autant de termes voisins, presque similaires, pour la satisfaction d’un client, d’un usager, d’un citoyen. L’une des lacunes de la littérature sur la gouvernance, c’est l’approche non systémique des ressources, avec la primauté quasi-unilatérale de la ressource financière. Le visionnaire a en fait un esprit systémique, une rationalité de synthèse, de prospective…

Au cours de mes pérégrinations d’auditeur, de consultant et d’un auteur, il apparaît, qu’en ce qui concerne la gestion des ressources, lorsqu’un projet de développement, censé résoudre un problème, néglige la participation et la concertation, il court toujours le risque d’une gestion coûteuse, d’une structure lourde, difficile à manier, de sureffectifs, de surinvestissements et de pertes d’énergie. Apparaissent alors, comme c’est souvent le cas, des projets aux programmes variés, qui veulent tout réaliser en régie, en s’appuyant sur leurs compétences internes. Ils acquièrent des gestionnaires, des administratifs, des planificateurs, des services logistiques, des techniciens agricoles, hydrauliques, en horticulture, etc., des conseillers en gestion, des enquêteurs, des alphabétiseurs, des salles de dessins, des parcs de camions et de tracteurs, des magasins de pièces détachées, d’engrais et bien d’autres choses encore… C’est, dans ce parcours d’auditeur, sur le terrain, que l’on découvre ces effets de masse qui consomment les ressources, avec le

1 Voir les idées de l’auteur sur cette question de la pensée et des élites africaines muselées par les africains eux-mêmes dans son recueil de poésie « Comme un amas de pyramides inversées. «

risque que celles-ci n’arrivent pas aux destinataires finals : les bénéficiaires du projet. La planification devient exigeante, les taux de décaissement s’amoncellent et réaliser le planning dans les délais initiaux devient impossible. Ces options conduisent à négliger les règles et les pratiques d’une gestion structurelle, prévisionnelle du personnel, corrélée aux charges de travail et aux objectifs de programme. Aussi, naissent-ils des gaspillage, des agents qui utilisent la salle de dessin pour faire des plans sur décalque au profit de clients privés, de pièces détachées qui disparaissent ou qui ne seront jamais utilisées, des engrais qui pourrissent au dehors, au gré des intempéries, des moteurs de tracteurs ou de véhicules longtemps garés, en panne, etc. Certes, dans bien des cas, nos amis les bailleurs et donateurs ont aussi pris des mesures adéquates en terme d’extrants, mais inadéquates, en terme d’impacts, de partenariats pour l’excellence, puisque une bonne portion des ressources est consacrée à des effets de structure, de dépenses d’études ou autres non affectables directement aux bénéficiaires, puisqu’un Chargé de programme se substitue au bénéficiaires sans être un expert des différents métiers de l’entité. Or, il y a une corrélation entre métiers et vision, lesquels doivent présider au déploiement des objectifs de l’apprentissage organisationnel, des résultats et des impacts.

Par ailleurs, par une stratégie inverse, des projets ont pu aplatir les structures, les fonctions d’animation, de vulgarisation, de sensibilisation, par l’externalisation aux populations et aux bénéficiaires, à des agences et experts. L’on constate ce choix au niveau de certains Etats, avec ce qui est appelé « Small government ou lean government », à Dubaï, Singapour, au Botswana, etc.

Au cœur des pérégrinations, l’on peut ainsi découvrir que des gestionnaires intelligents ont compris qu’une telle stratégie des effets de masse induit l’inflation des coûts et des structures, alourdit la vision et la visibilité des projets et des programmes, engendre un système de planification complexe, pas évident à manier, la nécessité d’importants budgets de fonctionnement, de ressources humaines, matérielles, la difficulté de contrôler la productivité, lesquels obèrent la contrepartie obtenue en fonction d’une unité monétaire dépensée. Le Value For Money prôné par le National Audit Office de Grande-Bretagne et l’optimisation des ressources deviennent des objectifs impossibles à atteindre. Et alors, tel Sisyphe, enjambant sans fin la montagne, le gestionnaire s’acharne à obtenir un impact qui s’est amenuisé tout au long du cycle de projet.

Mais ce que constatait l’évaluateur d’Etat, c’était des services de maintenance, nés très souvent du constat d’un taux important d’immobilisation d’équipements médicaux. Par la suite, on s’était efforcé de leur donner une existence juridique et fonctionnelle, des budgets et progressivement, ils étaient apparus, dirigés par des ingénieurs et des techniciens supérieurs. Malgré ces progrès, des faiblesses subsistaient :

- leurs budgets demeuraient faibles, absorbés par quelques interventions d’envergure, à la suite d’une grosse panne ou à la suite du remplacement d’une seule pièce coûteuse ;

- le niveau des effectifs restait insuffisant par rapport aux enjeux de la qualité et du professionnalisme ;

- des outils de gestion, non encore finalisés, étaient encore en expérimentation ;

- la non-implication dans la prise de décision, dans l’élaboration des cahiers de charge, la réception des équipements dont pourtant ils sont chargés d’assurer la maintenance.

Les entités audités racontaient, qu’au moment de l’indépendance, cette fonction de maintenance disposait de corps de métiers spécialisés, par exemple des plombiers, des menuisiers, des électriciens, sans compter quelques techniciens supérieurs. Au fil du temps, des restrictions budgétaires, du gel des recrutements, des ajustements structurels, le niveau des effectifs et l’âge élevé des reliquats de personnels en activité, avaient fini par figer ces structures dans la démotivation et un amas de matériels en panne ou vétuste. Mais, lui rappelait-on, la maintenance était devenue plus professionnelle, plus complexe, sous l’effet des évolutions technologiques. Il écoutait, apprenait des autres. Le mot audit ne venait-il pas du terme « audire » qui signifie écouter, entendre ?

Il dut retenir, qu’à moyen et long terme, ce qui apparaissait, c’était le besoin d’une approche systémique, stratégique et globale, volontariste et soucieuse d’agir au moyen d’outils de gestion prévisionnelle des investissements et du renouvellement des équipements. En fait, la contrainte n’était pas seulement au niveau des ressources matérielles, mais aussi au niveau de l’efficience de la gestion des ressources humaines, du fait notamment de l’insuffisante disponibilité quantitative et qualitative d’agents. Elle était aussi dans la capacité à maintenir durablement les acquis pour ne pas toujours recommencer un

processus apparemment jamais achevé. On est alors loin de la sagesse du philosophe chinois Lao Tseu « Si tu donnes un poisson à un homme, il mangera un jour. Si tu lui apprends à pêcher, il mangera toujours. »

En ces temps-là, l’Auditeur découvrait la pénurie et la disparité de main-d’œuvre, affectant la motivation. Le chaînon manquant lui parut alors une stratégie de redéploiement en fonction des niveaux d’activité et des contraintes économiques et sociales des régions. Pourquoi ne procédait-on pas, à intervalles réguliers, à des évaluations pertinentes de l’allocation des ressources humaines ? L’idée d’une gestion prévisionnelle équitable lui revint en mémoire, car la gestion des ressources supposait de mettre fin à la disparité, en tenant compte des taux de fréquentation, de l’ampleur des phénomènes épidémiologiques ou autres. Elle imposait aussi de mettre au point des plans pluriannuels de renouvellement, dans le cadre d’une gestion par objectifs, fortement corrélée aux plans d’action et aux budgets.

Au-delà des ressources matérielles, en arpentant par exemple les services publics hospitaliers, l’Auditeur finit par découvrir le dilemme et les contraintes de la gestion des ressources financières, des modes et des outils de gestion peu adaptés au contexte de services efficaces et efficients, aux besoins de productivité et d’impact. Les paradigmes du colbertisme, de la primauté d’une vision « taylorisante », de la bureaucratie wébérienne prévalaient, même si déjà le management public en contestait bien des aspects. C’était un dilemme de la pensée critique, mais aussi des Etats confrontés à une demande sans cesse accrue : plus d’écoles, plus de kilomètres de routes bitumées, plus de sécurité sociale, d’emplois, etc. C’est le dilemme de la capacité de réinventer, pour sa survie, la croissance, l’émancipation créatrice de richesse. La réalité est là, ce sont la valeur et les richesses créées qui assurent la pérennité, gomment la pauvreté, et impulsent l’espoir et plus d’engagement.

Dans ce contexte, l’Auditeur découvre que pour les hôpitaux, les allocations budgétaires demeurent en deçà de leurs besoins et que cela affecte la disponibilité en ressources, leurs capacités d’approvisionnement en produits pharmaceutiques, en intrants pour les laboratoires etc. Le cadre budgétaire demeure ainsi quelque peu rigide, ceci n’étant pas pour faciliter les choses, sous l’effet du sacro-saint principe de l’unité de caisse, de l’ordonnateur unique, etc. D’autres écueils demeuraient, par exemple une approche classique de comptabilité axée sur le suivi des engagements, qui excluait toute gestion des amortissements et de l’obsolescence, des modes de classification et d’imputation des dépenses qui ne permettaient guère de connaître les coûts d’activité. Il se rappela une phrase que lui avait dite un des employés de l’entité auditée : « la santé n’a pas de prix, mais elle a un coût. » Il se remémora aussi la panoplie des outils d’analyse et se décida à faire du benchmarking, cette technique d’études comparée des performances avec d’autres pays, d’autres entités et se mit à apprendre des autres. C’était là le lot d’un Auditeur contemporain et moderne du secteur public, voire même d’un manager, apprendre des autres, apprendre des meilleures pratiques, s’inspirer, se documenter, naviguer à travers Internet, rapatrier les connaissances difficiles à cacher, sous l’effet du web, décrire de façon statique et descriptive, dans une première étape, étudier de façon critique et dynamique, dans une seconde étape, résumer, rapporter. La méthode, à l’heure des nouvelles technologies, permet à l’Afrique de se libérer des modèles, des paradigmes imposés, d’inventer par la synthèse et l’esprit critique. Mais la laisse-t-on penser ? En fait, l’humanité est entrée dans une nouvelle ère de la connaissance et du savoir, tout africain spécialiste dans un domaine, qui en a la volonté et le sérieux, peut faire jeu égal avec tout autre individu.

En agissant de la sorte, l’on découvre bien des choses que quelques pays expérimentaient ou avaient expérimenté depuis longtemps. L’on s’ouvre à la manière dont certains ou d’autres avaient résolu leurs problèmes. L’on apprend à faire sa synthèse endogène et plus appropriée que les pilules exogènes. Certains avaient mis en place une comptabilité analytique hospitalière ou un système de prix de revient des cliniques ou des prestations médicales. Il décida alors d’écrire leurs systèmes, d’effectuer ce qu’on lui avait enseigné comme étant l’étape de la prise de connaissance préliminaire et de l’analyse descriptive. Ce qu’il découvrit, c’était le besoin de s’orienter vers la maîtrise des coûts d’activités spécifiques et vers la répartition des charges. Il n’ignora pas que ce serait à court terme une idée, un projet, à achever, à étudier en profondeur, lesquels demandaient bien des retraitements d’informations, coûteux en temps d’étude et d’apprentissage. Mais toute chose a un début, un processus, un chemin à parcourir, avant de voir le jour. La seule question qui lui parut importante était, à cet égard et à cet instant, comment avancer durablement, et :

découper l’hôpital en centres d’activités et de responsabilités ;

intégrer l’approche budgétaire et comptable, avec également une gestion orientée vers les résultats et les performances ;

mettre en place un plan comptable hospitalier pour s’y appuyer et arriver à déterminer différents prix de revient et coûts spécifiques ;

séparer sur le plan budgétaire les dépenses d’investissement et de fonctionnement ;

arriver à une approche fonctionnelle de la comptabilité et à une classification analytique des coûts, en suivant de façon pertinente les consommations d’intrants, etc.

Il dut se résoudre à répondre à toutes ces questions en ayant en tête que seule l’approche systémique lui permettrait d’aboutir à une vision intégrée. Son angoisse était comment intégrer tous ces questionnements.

Les acquis du benchmarking le convainquirent que l’Etat wébérien et les sociétés futures devaient céder quelque peu des pans de leurs paradigmes, faire une concession, s’adapter, et que si elles veulent progresser positivement, elles n’avaient guère le choix que de s’orienter vers la dynamique de planification stratégique, entrepreneuriale, vers une solidarité communautaire. Dès lors, les citoyens devaient participer aux efforts de financement des services publics, dans des proportions raisonnées, sinon raisonnables, miser sur une gestion compétitive des coûts au niveau international. Il avait à cet égard, découvert le concept de quasi-marchés, défendu celui de quasi-services publics qui ont des prestations individualisables. Peut-être était-ce prématuré en ces temps-là ? Mais en fait, il faut toujours construire le futur, vendre aujourd’hui les idées de demain.

Ce chemin a priori ne paraissait pas aisé, notamment pour ajuster les tarifs, sur la base d’un barème cohérent, dans un contexte culturel de service public gratuit et où officiellement ou officieusement, plusieurs praticiens étaient autorisés à générer des ressources et à les utiliser dans une certaine limite. Mais personne n’en avait évalué l’importance, à supposer que cela soit possible. En outre, cela demandait des mesures courageuses de contrôle, pour faire transiter par les hôpitaux, quel que soit le mode de répartition retenu, les honoraires dans une caisse unique et centralisatrice, quitte à inciter par la suite.

La réflexion du financement se mit en branle au niveau de la gestion hospitalière et l’Auditeur découvrit, qu’en la matière, les sources de financement peuvent être variables :

des fonds des mutuelles et des coopératives de santé et d’assurance maladie, en provenance d’institutions de la société civile, d’organismes de prévoyance maladie d’entreprises ou interentreprises ;

des dons en provenance de fondations, sous l’effet par exemple d’incitations fiscales, de sponsors, voire de bailleurs, etc.

Ce processus était déjà amorcé avec la parution de comités de santé ou de gestion, avec parfois l’ordonnancement des dépenses par un représentant des populations, appuyé d’un trésorier dépositaire des fonds et ayant la charge des opérations de trésorerie. C’était pour l’auditeur une base d’argumentation.

L’option de « quasi-marché » ne pouvait être que progressive et elle offrait aux hôpitaux la possibilité de se positionner sur des créneaux, non seulement traditionnels, mais aussi sur d’autres où il existe des possibilités de croissance, par exemple pour une clientèle régionale prête à se soigner sur place ou pour d’autres préférant se soigner en occident.

En vivant ces réalités, l’Auditeur ne pouvait s’empêcher de se convaincre qu’une priorité, critère d’efficacité, d’efficience et d’économie, c’est comment arriver à une allocation optimale des ressources financières et matérielles à la raison d’être des projets aux cibles. Au cœur du voyage, il découvrait tout de même, des projets qui s’efforçaient de:

- renforcer la capacité en fonds de roulement d’organisations communautaires, en leur confiant des prestations rémunérées, par exemple en ce qui concerne les excavations, les remblais, les fouilles d’ouvrages, le ramassage, les, décapages, etc. ;

- développer et de renforcer d’une part, une certaine capacité d’épargne et de dépôt auprès d’organismes de crédits et d’autre part, la structure financière de mutuelles…

Pour lire la suite, se référer à l’ouvrage d’Abdou Karim GUEYE… En effet, ces passages ci-dessus sont extraits de l’ouvrage numérique de l’auteur Abdou Karim GUEYE, Inspecteur général d’Etat, Dans les bois de la gouvernance, je me suis promené, qui existe à l’heure actuelle sous un format numérique. Si l’ouvrage-vous intéresse, écrire à ebooksandpaperbooks@gmail.com

NB/ L’ensemble des articles et ouvrages qui figurent dans nos différents sites web, ainsi que les ouvrages numériques publiés par nos formateurs ont été transférés dans les programmes de formation en ligne et à distance accessibles aux inscrits de la Plateforme EIA Online, donc aux auditeurs à distance qui suivent les formations de l’Ecole Internationale des Affaires à partir de leurs ordinateurs, téléphones portables, Iphone, Ipad et autres appareils androïdes, à partir de l’adresse http://www.eiateachingsonline.com

Abdou Karim GUEYE, Inspecteur général d’État. Secrétaire exécutif du Forum des Inspections générales d’État d’Afrique et Institutions assimilées.

http://www.softhinking.net

http://www.slideshare.net/softhinking

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Si ces ouvrages vous intéressent, écrire à ebooksandpaperbooks@gmail.com