Rapport Jean-Pierre Duport

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    05-Aug-2015

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1. Ministre de lcologie, du Dveloppement durable et de lnergie Ministre du Logement, de lgalit des territoires et de la Ruralit Remise du rapport de Monsieur Jean-Pierre Duport, Prfet de rgion, Acclrer les projets de construction Simplifier les procdures environnementales Moderniser la participation du public Madame Sgolne Royal et Madame Sylvia Pinel le 3 avril 2015 2. ACCELERER LES PROJETS DE CONSTRUCTION Rapport n1 remis par Monsieur Jean-Pierre Duport, prfet de rgion (H), au Premier ministre mars 2015 Rapporteurs : Guillaume Odinet, matre des requtes au Conseil dEtat Yasser Abdoulhoussen, charg de mission au Secrtariat gnral du Gouvernement 3. 2 1. Assurer la dlivrance des autorisations durbanisme dans un dlai infrieur cinq mois Le dlai dinstruction de droit commun des autorisations durbanisme (permis de construire, permis de dmolir, permis damnager ou rcpiss de dclaration pralable) est, en principe, dun mois pour les dclarations pralables, deux mois pour les demandes de permis de dmolir ou de permis de construire sur une maison individuelle et trois mois pour les autres demandes de permis de construire et les demandes de permis damnager1. Cette rgle de principe connat cependant des exceptions nombreuses rsultant de larticulation du droit des sols avec dautres lgislations, notamment en matire denvironnement, de patrimoine et de construction. Lautorisation durbanisme peut ainsi tre subordonne la dlivrance dun accord prvu par une autre lgislation (le cas chant, elle tiendra alors lieu de lautorisation prvue par cette autre lgislation) ; sa dlivrance ou la ralisation des travaux quelle permet peuvent galement tre diffres dans lattente de laccomplissement de formalits prvues par une autre lgislation. Atteindre lobjectif dobtention effective des permis en moins de cinq mois, affirm en janvier 2014 par le Prsident de la Rpublique, suppose donc de rduire ces nombreux dlais dexception et, avec eux, les dlais dintervention des autorisations, avis, accords ou formalits qui conditionnent la dlivrance ou les effets des autorisations durbanisme. Il me semble, aprs avoir consult les administrations concernes par chacun de ces rgimes sarticulant avec le droit des sols, que les dlais peuvent, sauf exceptions trs limites, tre ramens cinq mois, voire une dure infrieure. Il nest propos de droger cette rgle que lorsquun organe de niveau national est saisi, aprs intervention de lorgane dconcentr comptent, pour statuer sur une demande dautorisation : dans une telle hypothse, il parat encore impossible de limiter cinq mois linstruction de lautorisation durbanisme, puis lavis ou laccord de lautorit dconcentre comptente au titre de la lgislation connexe et enfin lavis ou laccord de lautorit nationale comptente ce titre. Les traductions concrtes de ces orientations gnrales figurent dans le tableau annex au prsent rapport. Celui-ci appelle en outre quelques lments de commentaire. 1 Art. R. 423-23 du code de lurbanisme. 4. 3 Monuments historiques et espaces protgs Sagissant tout dabord des monuments historiques et espaces protgs au titre de la lgislation sur le patrimoine, le droit des sols sarticule avec des rgimes de protection nombreux. La protection des monuments historiques fait lobjet dune lgislation qui distingue aujourdhui les immeubles classs au titre des monuments historiques, les immeubles inscrits ce titre, les immeubles adosss aux immeubles classs et les immeubles situs dans le champ de visibilit des immeubles classs ou inscrits. Elle est complte par la protection des espaces qui distingue les secteurs sauvegards, les aires de mise en valeur de larchitecture et du patrimoine et les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, qui continuent produire des effets. En raison d'une longue stratification normative et du cloisonnement des rgimes qui le composent, le droit relatif la protection et la gestion des espaces atteint une complexit excessive. Par exemple, Il existe plus d'une douzaine de procdures de travaux au titre des monuments historiques (travaux sur immeubles classs, travaux sur immeubles inscrits btis, travaux sur immeubles inscrits non btis, installations temporaires, enseignes sur immeubles classs, enseignes sur immeubles inscrits, affichage publicitaire, travaux sur objets mobiliers classs, sur objets mobiliers inscrits, sur orgues classs ou inscrits, etc.), tandis que se superposent ou se juxtaposent en outre des procdures relevant de diffrents codes (patrimoine, environnement, urbanisme, construction et habitation). Plusieurs de ces rgimes de protection imposent que la dlivrance dune autorisation durbanisme soit prcde dun avis ou dun accord de larchitecte des btiments de France ou du prfet de rgion ; cela peut conduire ce que le dlai de dlivrance des permis de construire et damnager soit alors port 6 mois2. La rforme venir de ces rgimes de protection, intgrant une rduction de leur nombre et une simplification des procdures (fusion des rgimes de protection des espaces protgs, unification de la protection des abords de monuments historiques), permettra de rduire ce dlai pour assurer le respect de lobjectif de cinq mois, avec une rduction corrlative du dlai dintervention de lavis de larchitecte des btiments de France. Seules les rares hypothses dvocation ministrielle pourront conduire un dlai dinstruction suprieur cinq mois. Cette rforme, qui permettra de remplacer les dix catgories actuelles d'espaces protgs par trois classifications et unifier les procdures d'autorisation de travaux, engendrera immdiatement des gains defficacit 2 Ainsi pour les projets situs dans le champ de visibilit dun immeuble class ou inscrit au titre des monuments historiques, pour les projets portant sur des immeubles adosss aux immeubles classs et pour les projets portant sur des immeubles inscrits (art. R. 423-28 du code de lurbanisme). 5. 4 pour les ptitionnaires. Les rductions de dlais quelle permettra pourront tre adoptes par voie rglementaire, condition toutefois que ltat du droit lgislatif fasse lobjet de la rforme envisage par le projet de loi sur la cration et le patrimoine ; une rduction des dlais droit constant supposerait en revanche des mesures lgislatives qui sont couvertes par lhabilitation prvue par le projet de loi pour la croissance et lactivit. Dans lun comme lautre cas, ces normes nouvelles devront tre accompagnes du dveloppement de pratiques innovantes (cf. infra). Etablissements recevant du public, immeubles de grande hauteur et rserves naturelles Sagissant des tablissements recevant du public et des immeubles de grande hauteur, soumis autorisation au titre du code de la construction et de lhabitation, le dlai de dlivrance des permis de construire, aujourdhui de six mois3, peut en ltat tre rduit dun mois, au prix de gains de productivit de ladministration. Il en va de mme pour le dlai dinstruction des rares demandes de permis de construire, de dmolir ou damnager dans les rserves naturelles nationales (ou, en Corse, les rserves classes par lEtat)4. Travaux soumis lautorisation du ministre de la dfense et du ministre charg de laviation civile Trois procdures sont aujourdhui concernes : celles qui soumettent autorisation du ministre de la dfense les constructions proximit douvrages militaires5 et les constructions lintrieure dun polygone disolement6 et celle qui soumet autorisation des ministres chargs de laviation civile et de la dfense tout projet portant sur une construction susceptibles de constituer un obstacle la navigation arienne7. Or, le nombre relativement limit de constructions concernes ou les dlais encadrant dores et dj ces procdures ne justifient plus le maintien dun dlai suprieur cinq mois. Le dlai dun an prvu pour ces travaux soumis autorisations ministrielles8 peut tre ramen cinq mois. 3 Art. R. 423-28 du code de lurbanisme. 4 Art. R. 423-27 du code de lurbanisme. 5 Art. L. 5112-2 du code de la dfense. 6 Art. L. 5111-6 du code de la dfense. 7 Art. R. 244-1 du code de laviation civile. 8 Art. R. 423-31 du code de lurbanisme. 6. 5 Sites classs Sagissant des projets conduisant apporter une modification de ltat des lieux ou de laspect dun site class ou en instance de classement, et soumis ce titre autorisation du ministre charg des sites9, un dlai dun an est aujourdhui prvu pour linstruction des permis de construire, de dmolir ou damnager10. Conformment la rgle pose prcdemment, il est propos de distinguer deux cas de figure : ramener ce dlai cinq mois lorsque la dcision est prise par un service dconcentr (ainsi par exemple de modifications mineures apportes un permis de construire en cours de validit, qui peuvent tre autorises localement) et prvoir un dlai de huit mois lorsque lautorisation relve encore du niveau national, ce qui suppose un avis de la commission dpartementale de la nature, du patrimoine et des sites puis une instruction par ladministration centrale (cest le cas de modifications affectant les lments constitutifs dun site class). Autorisations de dfrichement Lorsque quune demande dautorisation durbanisme concerne des espaces en nature de bois et forts, la dlivrance du permis de construire ou damnager est subordonne loctroi dune autorisation de dfrichement prvue par le code forestier. Le dlai de dlivrance de cette autorisation est normalement de deux mois, mais peut tre port six mois, le cas chant prorog de trois mois, si une reconnaissance de la situation et de ltat du terrain est ncessaire11 ; corrlativement, le dlai dinstruction de lautorisation durbanisme est port sept mois, ventuellement allong de trois mois supplmentaires, lorsque le dfrichement est soumis reconnaissance de la situation et de ltat du terrain12. Aprs avoir consult les reprsentants comptents des services de lEtat, au niveau central comme au niveau dconcentr et malgr certaines rserves de leur part, il me semble que le dlai de dlivrance de lautorisation peut raisonnablement tre port quatre mois au lieu de six lorsquune reconnaissance de la situation et de ltat du terrain est ncessaire, ce qui permettrait de fixer cinq mois le dlai dinstruction des permis. Toutefois, afin de conserver la capacit de faire face des cas exceptionnels, la possibilit existante de proroger ces deux dlais de trois mois me parat pouvoir tre maintenue. Il conviendra de veiller au caractre exceptionnel de cette prorogation : rares sont, en pratique, les hypothses dans lesquelles une visite in situ ne peut tre effectue dans le dlai de droit commun. 9 Art. L. 341-7 et art. L. 341-10 du code de lenvironnement. 10 Art. R. 423-31 du code de lurbanisme. 11 Art. R. 341-4 du code forestier. 12 Art. R. 423-29 et art. R. 423-34 du code de lurbanisme. 7. 6 Drogations linterdiction datteinte aux espces protges Sagissant des projets ncessitant une drogation linterdiction datteinte aux espces protges, il apparat ncessaire de crer une articulation, aujourdhui inexistante, entre le droit des sols et le droit de lenvironnement13. Aprs consultation des administrations concernes, il est ainsi propos de prvoir un dpt simultan de la demande dautorisation durbanisme et de la demande de drogation espces protges , de fixer quatre mois le dlai dinstruction de cette demande de drogation dans la partie rglementaire du code de lenvironnement et de prvoir, dans la partie rglementaire du code de lurbanisme, que les travaux permis par lautorisation durbanisme ne pourront tre raliss tant que cette drogation na pas t obtenue. Une telle articulation permettrait la fois de renforcer la coordination des lgislations concernes et dassurer le respect de lobjectif de cinq mois. Installations, ouvrages, travaux et activits soumis la loi sur leau Il convient de prvoir une articulation similaire entre les autorisations du droit des sols et les autorisations des installations, ouvrages, travaux et activits au titre de la loi sur leau14 : si lexprimentation dune autorisation unique prvue par une ordonnance du 12 juin 201415 intgre cette coordination avec le code de lurbanisme, ltat du droit, en dehors de ces dispositions exprimentales, nen prvoit aucune. Dans lattente dune gnralisation ventuelle de la procdure dautorisation unique, une articulation pourrait dores et dj tre tablie dans le droit existant en crant une obligation de dpt simultan et un diffr de travaux, pour les projets soumis dclaration pralable au titre de la loi sur leau. Archologie prventive Enfin, si la ralisation doprations de diagnostic darchologie prventive, voire doprations de fouille, conduit invitablement ce que le dlai dinstruction de lautorisation durbanisme excde cinq mois, des dlais de rigueur encadrent notamment la prescription de diagnostic et de fouille par le prfet de rgion, le dbut et lachvement des travaux de diagnostic et de 13 Art. L. 411-2 du code de lenvironnement. 14 Art. L. 214-1 s. du code de lenvironnement. 15 Ordonnance n 2014-619 du 12 juin 2014 relative l'exprimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activits soumis autorisation au titre de l'article L. 214- 3 du code de l'environnement. 8. 7 fouille. Toutefois, si les travaux de diagnostic doivent tre engags dans les quatre mois suivant la conclusion de la convention obligatoire entre lamnageur projetant dexcuter les travaux et le service archologique charg dtablir ce diagnostic (Inrap ou service agr dune collectivit), aucun dlai nest prvu pour la conclusion de cette convention. Or les matres douvrage que jai rencontrs ont soulign que cette tape de la procdure conduisait rgulirement des longueurs inutiles ou des reports. Je propose donc de fixer un dlai encadrant la conclusion de la convention de diagnostic (et de prvoir que faute daccord, ses modalits sont fixes par lEtat) : celle-ci doit pouvoir tre signe dans un dlai de deux mois aprs approbation du projet dintervention par le prfet16. Les ptitionnaires disposeraient ainsi dune garantie relle quant au dmarrage effectif du diagnostic, ce qui leur permettra de dterminer pour eux-mmes le moment partir duquel ils pourront engager leurs travaux. 16 Art. R. 523-30 du code du patrimoine. 9. 8 2. Mettre davantage ladministration au service des porteurs de projets dans les procdures dinstruction Lacclration des procdures, a fortiori le renforcement de leur scurit juridique, nest pas quune question de dlais. La qualit des procdures repose aussi sur le respect effectif des rgles qui les encadrent par ladministration de lEtat comme par les collectivits territoriales et sur les garanties quelles offrent aux porteurs de projet qui y sont soumis. Prvenir les manuvres dilatoires dans linstruction des demandes dautorisations durbanisme Les entretiens que jai mens tout au long de la mission mamnent au constat que les procdures dinstruction des demandes dautorisation durbanisme demeurent perfectibles, tant pour renforcer les rgles applicables que, le plus souvent, pour prvenir les possibles pratiques de contournement. Les matres douvrage rencontrs mont ainsi sig...