Introduction à la science administrative

Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative

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PROFESSEUR : GEOFFREY JORIS

Introduction à la science administrative

2ème année du grade de bachelier en sciences politiques

Nicolas Baltus

13/04/2011

Le cours d'introduction aux théories administratives a pour ambition de répondre aux enjeux et questions spécifiques que des étudiants confrontés aux phénomènes administratifs rencontrent. Il s'agit plus particulièrement de donner aux étudiants les bases théoriques nécessaires à la compréhension de ce qu'est une administration publique et d'identifier et de comprendre les enjeux actuels agissant sur la redéfinition de ces institutions/structures.


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Sommaire Le cours d'introduction aux théories administratives a pour ambition de répondre aux enjeux et questions spécifiques que des étudiants confrontés

aux phénomènes administratifs rencontrent. Il s'agit plus particulièrement de donner aux étudiants les bases théoriques nécessaires à la

compréhension de ce qu'est une administration publique et d'identifier et de comprendre les enjeux actuels agissant sur la redéfinition de ces

institutions/structures. ...................................................................................................... 1

0. Introduction ........................................................................................................................ 5

1. Etymologie et historiographie épistémologique ................................................................ 5

1.1. Premier sens du verbe « administrer » ....................................................................... 5

1.2. Sens « charnière » du verbe « administrer »............................................................... 6

1.3. Sens découlant des deux premiers .............................................................................. 6

2. La formation de la science administrative ......................................................................... 6

2.1. De l’antiquité au moyen-âge ....................................................................................... 7

2.1.1. Sumériens et Egyptiens ........................................................................................ 7

2.1.2. Grecs et Romains .................................................................................................. 7

2.1.3. Moyen-Âge ........................................................................................................... 8

2.2. La science administrative en Europe : des origines germaniques à l’hybridation culturelle des principes administratifs ................................................................................... 8

2.2.1. La science administrative en pays germaniques et leur traduction anglaise ...... 8

2.2.2. La science administrative en France .................................................................... 9

2.2.3. Le « Burosystem » et Von Stein ......................................................................... 10

2.2.4. Apparition aux Etats-Unis de la « Public administration » ................................. 11

3. L’autonomie de la science administrative ........................................................................ 11

3.1. La science administrative et Sciences Politiques ....................................................... 11

3.1.1. Science administrative comme branche des Sciences Politiques ...................... 11

3.1.2. Sciences administrative en rupture avec les Sciences Politiques ...................... 12

3.1.3. Approche dichotomique..................................................................................... 12

3.2. La science administrative et les sciences de l’administration ................................... 12

3.2.1. Science administrative et sciences juridiques .................................................... 12

3.2.2. Science administrative et sciences économiques .............................................. 12

3.2.3. Science administrative et sciences sociologiques .............................................. 12

3.2.4. Science administrative et sciences organisationnelles ...................................... 13

4. La science administrative : une science sociale autonome ............................................. 13

5. Le choix d’un cadre d’analyse .......................................................................................... 14

5.1. Les modes d’analyses des sciences sociales .............................................................. 14


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5.1.1. L’analyse fonctionnelle ....................................................................................... 14

5.1.2. L’analyse systémique .......................................................................................... 16

5.1.3. L’analyse structurale .......................................................................................... 18

5.1.4. Approches transversales .................................................................................... 18

5.2. L’apport des modes d’analyse pour la science administrative ................................. 19

5.2.1. Institutions et organisations ............................................................................... 19

0. Introduction ...................................................................................................................... 20

1. La fonction coercitive ....................................................................................................... 20

1.1. Les caractères de l’appareil de l’Etat ......................................................................... 20

1.1.0. Introduction ........................................................................................................ 20

1.1.1. Les spécificités de l’appareil d’Etat .................................................................... 21

1.1.2. La nature de l’appareil de l’Etat ......................................................................... 24

2. La fonction idéologique .................................................................................................... 29

2.1. La production idéologique ......................................................................................... 30

2.1.1. La finalité légitimante ......................................................................................... 30

2.1.2. Les conditions de la production idéologique ..................................................... 32

2.2. L’inculcation idéologique ........................................................................................... 35

2.2.1. La socialisation ................................................................................................... 35

2.2.2. L’acculturation .................................................................................................... 36

1. Le conditionnement sociopolitique ................................................................................. 36

1.1. Système sociale et structures administratives .......................................................... 36

1.1.1. L’influence du système social sur les structures administratives ...................... 36

1.2. Système politique et structures administratives ....................................................... 37

1.2.1. Appareil d’Etat et idéologie politique ................................................................ 37

1.2.2. Appareil d’Etat et institutions politiques ........................................................... 38

1.3. L’administration entre changement et continuité .................................................... 39

1.3.1. L’autonomie relative de l’appareil bureaucratique ........................................... 40

1.4. L’organisation administrative : le modèle wébérien ................................................. 41

1.4.1. Le principe de hiérarchie .................................................................................... 42

1.4.2. Le modèle wébérien : un idéal-type................................................................... 43

2. La recherche d’autres modèles ........................................................................................ 46

2.1. La critique du modèle bureaucratique ...................................................................... 46

2.1.1. Source d’inefficacité ........................................................................................... 46

2.1.2. Source de frustration ......................................................................................... 47

2.1.3. Conclusions ......................................................................................................... 47


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2.2. Le modèle participatif ................................................................................................ 47

2.3. Le modèle de l’efficacité : le New Public Management (NPM) ................................. 48

2.3.1. Le NPM : un concept théorique pour des implications pratiques ..................... 48

1. Une administration hétérogène : l’héritage du 19ème siècle ............................................ 53

2. Vers administration homogène : de Wodon aux commissions de réformes administratives ......................................................................................................................... 54

2.1. La guerre 14-18 ............................................................................................................. 54

2.2. L. Wodon et la naissance des commissions .................................................................. 54

2.3. La commission de Haene ............................................................................................... 55

2.4. Commission Halleux .................................................................................................. 55

3. L’administration homogène : la réforme « Camu » ......................................................... 56

3.1. Camu (président de commission) et sa réforme ....................................................... 56

3.2. La méritocratie........................................................................................................... 56

4. Le statut Camu et l’administration : 1945 – 1979 ............................................................ 56

5. L’administration publique dans la tourmente fédérale ................................................... 57

5.1. Loi spéciale du 8/08/1980 et la construction d’un Etat fédéral ................................ 57

5.2. Emergence d’une fonction publique à plusieurs niveaux ......................................... 57

5.3. Le mouvement de fédéralisation (Etat fédéral et Régions/Communauté) ............... 58


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PARTIE I : L’administration publique comme objet d’étude

0. Introduction La science administrative est caractérisée par une certaine hétérogénéité en ce qui concerne les objets, la filiation, les finalités ou encore les terminologies. Les confusions et les hésitations sur les différentes variables caractérisant la science administrative comme discipline scientifique se traduisent dans la pratique par des hésitations profondes sur le concept même de « science administrative ». Différentes termes se ressemblant peuvent avoir des significations différentes :

- Science administrative : étude de la société quant à son aspect administratif (>< sciences administratives)

- Public administration : courant américain ne faisant pas la différence entre le public et le privé.

- Administration publique : champ d'étude de la science politique. Celle-ci étudie les formes d'organisations des États, de l'organisation de la démocratie, de la mise en œuvre des politiques publiques.

- Gestiologie : étude du fait administratif partout où il se trouve. S’il existe de telles ambiguïtés sur la nature, l’objet et la portée de la science administrative c’est que la science administrative s’est construite et se construit encore au travers de différents courants épistémologiques :

- Courant pragmatique et technique : regarde comment cela fonctionne, on décrit. - Courant juridico-politique : regarde la jurisprudence, les cadres réglementaires,… - Courant psychosociologique/sociologique : analyse des luttes de pouvoirs,

d’intérêts,… C’est donc une science carrefour… avec la cruciale question de la construction des

frontières et de la valeur de l’autonomie qui en découle.

1. Etymologie et historiographie épistémologique Administrer vient du verbe latin « administer » signifiant de manière générale « aider », « assister », « servir » et plus généralement « gérer ». Cependant, au-delà de cette approche générale, le sens varie considérablement en fonction du contexte dans lequel ce verbe est utilisé.

1.1. Premier sens du verbe « administrer »

- Aider/servir : c’est l’idée d’aider à l’exécution d’une tâche sans l’idée que l’idée de direction ne soit mobilisée. On aide juste quelqu’un qui donne un sens à l’exécution.

- Diriger/gouverner : c’est l’idée de veiller à l’exécution d’une tâche en donnant une certaine impulsion et orientation en laissant donc une marge de manœuvre.

- Assister : c’est l’idée d’aider à l’exécution en prenant à sa charge « l’intendance » nécessaire à l’exécution.

Avec le temps, le verbe administrer devient un verbe qualifiant l’activité du Roi. Cette acception ne met cependant pas l’accent sur la nature substantive de la fonction (au départ pas de séparation du pouvoir.


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Terme générique pour signifier l’action du pouvoir exécutif Avec le temps, le verbe administrer devient un verbe qualifiant l’activité du gouvernement. Cette acceptation met alors l’accent sur le fait que le chef de l’Etat doit s’entourer d’une équipe. Terme générique pour signifier l’action des ministres.

1.2. Sens « charnière » du verbe « administrer »

« La gestion du gouvernement, comme le bureau de l’administrateur, doit être conduite au profit de ceux en qui la légitimité du gestionnaire est fondée, et non pas au profit de ceux à qui on fait confiance » Cicéron, Officiis. Dans ce contexte, le terme « administration » prend d’avantage le sens de « mission », de « responsabilité » ou encore de « charge ». Mais on voit également apparaitre la notion de « représentation ». C’est donc la question de la responsabilisation, de la représentation et finalement la question du « paradoxe de Mannheim1 » est également posée.

1.3. Sens découlant des deux premiers

A côté du sens premier et du sens dérivé, deux autres sens peuvent être énoncés. Ceux-ci découlant des deux premiers :

- L’activité de prendre part à l’exécution de la chose publique (les lois dans les pays démocratiques) pour le compte de la Nation et dans le cadre réglementaire qui lui sont imposés.

- Participer à la construction, à la structuration mais aussi à la légitimité du pouvoir (exécutif).

Les rôles les fonctions actuelles de l’administration sont exactement l’objet d’étude des sciences administratives.

2. La formation de la science administrative Le questionnement sur la manière de gérer le bien commun est très ancien. Depuis que l’homme vit en groupe (comme entité sociale), les questions de « leadership » et de « vivre en commun » sont posées.

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Les chances de s’affranchir relativement des déterminations sociales augmentent à proportion de

la connaissance qu’on en prend. Ceux qui discourent à l’envi à propos de liberté humaine sont en

réalité les jouets les plus aveugles de ces déterminations, dans la mesure où, le plus souvent, ils ne présument même pas à quel point leur comportement est dicté par leurs intérêts. A l’inverse, ceux qui soulignent avec le plus d’insistance l’influence inconsciente des déterminants sociaux sont précisément ceux qui s’efforcent autant que possible d’avoir barre sur eux. Ils détectent des motifs inconscients afin de progressivement constituer en objet d’une décision consciente et rationnelle

les forces qui les asservissaient jusqu’à maintenant.


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2.1. De l’antiquité au moyen-âge

2.1.1. Sumériens et Egyptiens

Il existe des textes sumériens exposant des théories, des pratiques ou tout simplement des conseils visant à mettre en place des systèmes de contrôle des pratiques de gestion de la cité.

Structure proto-administrative avec un Roi assisté par une assemblée d’anciens. Une troisième délégation parmi le peuple était possible. Il existe des textes anciens mettant en évidence la complexité managériale mise en place par l’autorité politique (Pharaon) en vue d’administrer l’Etat.

Etat primaire : Pharaons Scribes2 Maisons particulières (avec compétences particulières). Dans les deux cas, l’importance est mise non pas sur la construction d’un système

administratif mais bien sur la construction d’un discours sur la manière d’administrer.

2.1.2. Grecs et Romains

Dans « Les lois », Platon s’interroge, par exemple, sur la manière de garantir une certaine qualité dans l’administration de la cité. Il prodigue ainsi des conseils (bonnes pratiques) pour la bonne conduite de rendez-vous, conseil sur la formation que doivent avoir les agents de la cité mais s’interroge aussi sur les compétences et la nature des tâches des fonctionnaires de la cité. Aristote quant à lui s’interroge sur les différentes formes de gouvernement (et de facto sur les fromes des structures administratives qui s’y rapportent). Il insiste également sur les conditions à remplir en vue de s’assurer que les administrations agissent pour le bien collectif. Les Grecs ne contribuent cependant pas à la mise en place et à l’application des principes

administratifs stabilisés, reconnus et diffusés. Afin d’assurer le fonctionnement de leur grand Empire, les Romains mirent en place un système complexe d’administration du territoire. Ce faisant, ils contribuèrent en grande partie à l’instauration d’un système administratif à la source des systèmes administratifs contemporains.

- Mise en place d’un système de provinces avec à leur tête des magistrats (à la retraite) tiré au sort pour un certains temps.

- Sous le haut empire, on élargit ce système à l’ensemble des thématiques de la cité.

2 Le scribe (du latin scriba, de scribere, écrire) désigne dans l'Égypte antique un fonctionnaire lettré, éduqué

dans l’art de l’écriture et de l’arithmétique. Omniprésent comme administrateur, comptable, littérateur ou écrivain public, il fait fonctionner l’État de pharaon au sein de sa bureaucratie, de son armée ou de ses temples.


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Chez les Grecs et les Romains, il s’agit tout au plus d’un apprentissage par « essais-

erreurs » qu’une réelle théorisation des principes administratifs.

2.1.3. Moyen-Âge

Il ne se passe pas grand chose durant le moyen-âge. C’est la période durant laquelle, grâce à l’Eglise catholique, on voit se maintenir les grands principes romains et grecs. D’un autre côté, il y a une sorte de retour en arrière, on revient avant le Haut-empire romain : on cantonne la gestion au domaine militaire. Mais les questions existent quand même. Tout d’abord grâce à la littérature « miroir aux princes » :

- Saint-Thomas d’Aquin : vision organique et communautaire de la société. La hiérarchie politique est alors « naturelle ».

- Machiavel : le pouvoir s’exerce en trouvant un équilibre entre la fortune et la vertu. Le but ultime du chef d’Etat est de « mantenere lo stato3 ».

Ensuite, grâce au « savoir-vivre » des milieux tempérés : - Castiglione : comment devenir et rester un bon serviteur du Roi. - Wyss : Comment écrire aux grands de ce monde. - Black Book : le Stéphane Berne du moyen-âge.

Le Moyen-âge se caractérise par une certaine structuration d’un discours administratif

mais bien plus par la structuration d’un discours sur l’activité politique.

2.2. La science administrative en Europe : des origines germaniques à l’hybridation culturelle des principes administratifs

2.2.1. La science administrative en pays germaniques et leur traduction anglaise

2.2.1.1. La renaissance

C’est une période charnière où de nombreux principes actuels se sont développés. C’est la première vraie réflexion structurée sur le système administratif. A cause de :

- L’augmentation de la complexité des tâches gérées par l’Etat. - L’augmentation des fonctionnaires au service de l’Etat. - L’augmentation de l’interventionnisme économique. - Besoin de profils « non-juristes » dans la gestion de l’Etat.

C’est là la naissance du caméralisme.

2.2.1.2. Le caméralisme4 et son historique

Le Roi prussien Frederick William I (1713 – 1740) possède un patrimoine prospère qu’il ne peut gérer seul. Celui-ci met en place un « corps professionnel » au service du Roi en vue d’administrer le patrimoine royal en question. Il s’inspire du système mis en place par Colbert en France sous le règne de Louis XIV. En plus, il veut que ce système lui permette de

3 Maintenir l’état.

4 Kamera signifie le coffre fort public.


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« by-passer5 » les notables locaux qui résistent au souverain. Finalement, ce système fonctionnera tellement bien qu’il l’étendra à tous les domaines. C’est donc un système d’organisation fortement centralisé et qui se traduit dans la pratique par un instrument du pouvoir en vue de renforcer le chef d’Etat. Le caméralisme peut avoir plusieurs significations :

- Une organisation administrative qui permet une co-régulation des domaines militaires, économiques et domaniaux6 au travers de « Comités Provinciaux » supervisés par un « Bureau Général » composé de quatre ministres eux-mêmes assujettis au Roi.

- Une organisation professionnelle. Pour permettre un tel système, il apparait nécessaire de former les élites administratives aux techniques de gestion et d’administration.

Il y a ensuite eu une diffusion des principes du caméralisme avec des phénomènes de réinterprétation et une intensité variable suivant les Etats7. Les conditions suivantes étaient nécessaires :

- Une forte centralisation (mise à mal des espaces de contre-pouvoir). - Une forte centralisation dans le domaine économique. - Une forme de monarchie absolue. -

Cependant, une exception est à relever. C’est le cas de l’Angleterre. On a pu assister à un système différent où le système monarchique n’a jamais atteint le niveau de centralisation présent dans les autres Etats européens (spécialement dans le domaine de la gestion des finances). C’est ce qu’on a appelé la Révolution Glorieuse8 et qui a fait apparaitre la notion de « Self-government9 » (ou la « baronnie locale »).

2.2.2. La science administrative en France

Les principes du caméralisme vont prendre une dimension toute particulière dans la France napoléonienne. En effet, Napoléon favorise la recherche de la centralisation et de la

5 Eviter.

6 Qui est du domaine de l’Etat.

7 Scandinavie, Autriche, France, Angleterre.

8 Révolution décrite comme « pacifique » (1688-1689), qui eut pour conséquence de renverser le roi Jacques II

(Jacques VII d'Écosse) et provoqua l’avènement de la fille de celui-ci, Marie II et de son époux, Guillaume III, prince d'Orange suite à l'invasion néerlandaise de l'Angleterre menée par ce dernier. La révolution instaura une monarchie constitutionnelle et parlementaire à la place du gouvernement autocratique des Stuarts. 9Autonomie, autodétermination, autorégulation, surtout en parlant des colonies et de l'administration

coloniale.


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personnification du pouvoir. Il trouve alors dans les principes du caméralisme un fondement à sa vision politique de l’Etat. Concrètement :

- Il impose une ligne de conduite et met en place un système caméraliste différent puisque son but est de renforcer son image autoritaire.

- Création du système impérial, avec l’apparition des premiers ministères en France (qui eux même se subdivisent en départements) et des grandes écoles (polytechniques, ENA,…)

2.2.3. Le « Burosystem » et Von Stein

Le caméralisme, instrument de pouvoir et de domination, va se retourner contre lui-même. En effet, début du 19ème siècle, les élites administratives vont se retourner contre les dirigeants et mettre en place un système étatique dans lequel l’administration va prendre une place centrale. C’est l’apparition du « Burosystem », c'est-à-dire un système intermédiaire entre les pensées caméralistes, les redéfinitions françaises et le self-government à l’anglaise. L’administration devient un appareil de l’Etat et un contre pouvoir en tant que tel mais piloté par une élite administrative qui joue le rôle d’impulsion. Von Stein10 a l’ambition de mettre les fondements d’une véritable science sociale autour de l’administration étatique incluant le droit administratif sans qu’un rapport de domination ne soit opéré. C’est une science qui est capable d’expliquer les relations sociales et susceptible de servir de fondement à l’action administrative. Il faut partir du postulat que l’on peut comprendre les fondements de l’Etat en étudiant les relations se tissant entre les institutions administratives et les différents aspects de la vie individuelle, économique et sociale. C’est une science qui a pour objectif de résoudre la contradiction qui existe à un moment donné entre l’égalité des citoyens et l’inégalité sociale d’une part, et d’autre part de questionner les conditions susceptibles de s’assurer que l’administration agit dans le sens de l’intérêt général. Le « Burosystem », dictature de l’administration mise en place par et au profit des élites administratives, est à son tour remis en cause par la montée en puissance des droits civils et de la jurisprudence administrative (émergence de règles et de juridictions administratives) qui tendant à réduire le poids et l’influence des administrations.

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Lorenz von Stein (18 November 1815 – 23 September 1890) was a German economist, sociologist, and public administration scholar from Eckernförde. As an advisor to Meiji period Japan, his conservative political views influenced the wording of the Constitution of the Empire of Japan.


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- Perte de vitesse des sciences administratives qui sont vampirisées par les approches juridiques qui deviennent les préoccupations majeures des administrations publiques.

- Plus tard, apparition des approches organisationnelles (avec la Public administration).

2.2.4. Apparition aux Etats-Unis de la « Public administration »

Les caractéristiques de la Public administration sont : 1) Dimension utilitaire forte et pragmatique. 2) Absence de séparation stricte et parallélisme entre l’étude de l’administration publique

et celles des organisations privées. 3) Peu d’attention portée au droit administratif (un facteur jugé comme non

déterminant). Ce qui a comme conséquence :

1) Importance accordée à l’étude des structures. 2) Importance accordée aux relations interpersonnelles. 3) La théorie des organisations à tendance à prendre le dessus sur l’ensemble d la

discipline.

3. L’autonomie de la science administrative Comment délimiter le domaine propre de la science administrative par rapport à celui d’autre discipline ? En quoi le point de vue de la science administrative sur son objet est spécifique ? Quel rapport entretient-elle avec ses disciplines voisines ?

3.1. La science administrative et Sciences Politiques

La question de l’autonomie face à la science politique se pose dans le sens où la science administrative s’intéresse à l’administration publique et où celle-ci est une branche de l’exécutif, donc du pouvoir étatique.

3.1.1. Science administrative comme branche des Sciences Politiques

La science administrative peut être considérée comme une branche des sciences politiques dans le sens où l’administration concourt à la réalisation des fins étatiques et que l’activité qu’elle développe est une des fonctions de l’Etat. On peut citer différents auteurs à cet effet :

- Burdeau : La science administrative ne peut être que complémentaire aux sciences politiques puisqu’elle vise à rendre plus efficace l’action publique (action administrative).

- Tocqueville : Regrette que les liens se tissant entre les deux disciplines ne soient pas plus étroits.

- Marcel/Vivien : La science administrative a pour ambition de former tant les fonctionnaires que les Hommes politiques.

- Wilson : « La science administrative est le plus récent produit d’une science politique vielle de 2000 ans ». Pour lui, l’objectif des sciences administratives est de confronter les acteurs publics à l’incohérence des procédures publiques (augmente l’efficacité).

- Duverger : La science administrative est une sous-section des sciences politiques contemporaines (importance mise sur les organisations).


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3.1.2. Sciences administrative en rupture avec les Sciences Politiques

Le degré d’autonomie de la discipline dépend alors de la conception que l’on a des rapports de l’administration avec le politique. On accepte la thèse selon laquelle l’administration serait neutre et subordonnée, simple instrument du pouvoir politique. Dans cette optique, la mission (rôle et fonction) n’est que d’exécuter les options adoptées par le pouvoir politique.

3.1.3. Approche dichotomique

La dichotomie acteurs politiques/administration n’est pas opératoire pour appréhender et expliquer le rôle de l’administration dans les pays démocratiques contemporains. L’administration est incontestablement un phénomène politique. Notre approche consiste alors à proposer une alternative à une approche dichotomique en considérant que le système administratif comme un sous-système du système politique. On dira alors que les sciences politiques s’intéressent en premier au système politique puis au système administratif tandis que la science administrative s’intéresse en premier au système administratif puis au système politique.

3.2. La science administrative et les sciences de l’administration

Existe-t-il une complémentarité entre la science administrative et les sciences juridiques, historiques, économiques, philosophiques, psychologiques, sociologiques,… ?

3.2.1. Science administrative et sciences juridiques

Pendant longtemps, les études du droit administratif ont à elles seules été le centre des recherches des sciences administratives. Ceci est du au poids de l’histoire mais aussi à l’importance des règles de droit dans la conduite de l’action publique. Limites de leur complémentarité :

- Ne met pas en évidence les phénomènes de médiations. - Ne met pas en évidence le « sens », sous-entendus et impacts réels des dispositions.

3.2.2. Science administrative et sciences économiques

Leur complémentarité permet de mettre en évidence certaines dimensions de l’action administrative et de mieux expliquer la place des acteurs publics dans la société. Limites de leur complémentarité :

- L’administration publique peut-elle se réduire, voire se substituer aux organisations privées ?

- L’approche économique a tendance à réduire les variables mobilisées dans une approche intégrée et comparative de l’action publique (pourtant nécessaire).

3.2.3. Science administrative et sciences sociologiques

Cette complémentarité permet d’appliquer des approches développées pour rendre compte des phénomènes sociaux globaux et des groupes restreint mais cohérents. Comment ?


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- En menant une « sociographie11 » de l’administration. - En mettant en évidence les relations de pouvoir, les réseaux de communications

entre individus et les groupes ainsi que l’identification des phénomènes de rivalité et de solidarité.

- En mettant en évidence le rôle et la fonction des administrations publiques dans le paysage social global.

3.2.4. Science administrative et sciences organisationnelles

C’est une question de complémentarité importante car on se retrouve souvent placé devant une alternative :

- Soit on définit la science administrative comme la science des organisations. - Soit on définit la science administrative comme la science organisationnelle des

administrations publiques.

4. La science administrative : une science sociale autonome La science administrative est bicéphale :

- D’un côté, la science de l’administration qui est une sorte de sous-confluent utilisant des éléments d’autres disciplines et combinant une série d’approches. Celle-ci se consacre à l’étude de l’institution elle-même.

- De l’autre côté, la science de la gestion qui est une sorte de gestiologie affirmant l’existence d’une véritable fonction administrative présente dans le secteur public comme privé. Celle-ci se consacre à l’étude de l’organisation de l’institution en question.

Que faut-il retenir jusqu’ici ?

La science administrative n’a pas vu le jour soudainement, mais s’est constitué peu à peu, à partir d’apports théoriques et empiriques successifs.

La science administrative se construit sur un ensemble de courants hétérogènes. La science administrative s’est développée dans des contextes nationaux divers qui

déterminent les règles de fonctionnement des administrations mais qui n’influencent pas directement les rôles et les fonctions des administrations publiques.

La science administrative a été conçue comme un instrument de commandement entre les mains du pouvoir politique ce qui a souvent fondé l’idée selon laquelle la science administrative n’avait comme objectif que de protéger les droits des individus tout en donnant à l’administration les moyens d’agir ce qui explique que la science administrative a souvent été confondue avec le droit administratif.

Notre ambition est de comprendre les administrations, entendues comme des institutions et comme des organisations, reprises dans un système d’action complexe.

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Étude descriptive des réalités et des faits sociaux, dans laquelle l'accent est mis sur l'observation empirique des sociétés.


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5. Le choix d’un cadre d’analyse

5.1. Les modes d’analyses des sciences sociales

INSTITUTION – ORGANISATION – SYSTÈME D’ACTION sont trois niveaux d’analyse qui sont indissociables, et aucun d’entre eux ne peut être isolé des deux autres dans la perspective d’une explication globale des phénomènes étudiés. Il faut donc comprendre et expliquer la façon dont s’articulent ces trois dimensions, étroitement structurées et hiérarchisées. Pour ce faire, il faut adopter des cadres méthodologiques différents mais complémentaires. Nous en étudierons 3 : l’analyse fonctionnelle, systémique et structurale. Ces types d’analyse reflètent la même préoccupation de doter les sciences sociales d’un appareil théorique rigoureux et d’envisager la réalité sociale comme une totalité dont il faut rechercher les lois d’agencement en se fondant sur le postulat de l’interdépendance des phénomènes sociaux.

5.1.1. L’analyse fonctionnelle

L’analyse fonctionnelle se construit à partir d’approches mathématiques, biologiques et sociales. Pour les fonctionnalistes, expliquer un phénomène social consistera à expliciter ce à quoi il sert, en partant du postulat qu’il existe un lien entre fonction et besoin social, et que pour comprendre la fonction il faut connaitre le besoin auquel le phénomène social répond. Spencer met en évidence l’analogie qui peut exister entre l’organisation de la société et l’organisme humain : « La société est un organisme qui croît, se complique, se différencie, ses parties devenant plus dissemblables, remplissent des fonctions différentes ce qui accroit leur dépendance mutuelle ». Durkheim, quant à lui, insiste sur le fait qu’il faut découvrir les organes dans lesquels s’incarnent les principales fonctions sociales qui permettent le bon fonctionnement et le maintien d’une société donnée et de découvrir leur contribution spécifique dans les dynamiques sociales.

5.1.1.1. Fonctionnalisme renouvelée

Estimant que l’analyse fonctionnelle allait mener les sciences sociales vers de nouveaux horizons, Merton va travailler à la théorisation à la théorisation de l’approche fonctionnelle en exposant et stabilisant des concepts théoriques nécessaires à l’analyse :

- Principe de l’unité fonctionnelle de la société : Il réfute l’idée selon laquelle chaque élément du système est fonctionnel à la fois pour le système tout entier et pour chacun des éléments.

- Fonctionnalisme universel : Il réfute l’idée selon laquelle tous les éléments du système remplissent une fonction (néglige le facteur culturel car celui-ci est différent en fonction des cultures).

- La nécessité fonctionnelle : Il réfute l’idée selon laquelle chaque élément du système est indispensable à la cohérence du tout (néglige la logique multifonctionnelle).

A côté, Merton propose quatre concepts fonctionnels dans son analyse : la dysfonction, l'équivalent ou substitut fonctionnel, la fonction manifeste et celle latente.


15

5.1.1.1.1. La notion de dysfonction

Alors que les fonctions sont, parmi les conséquences observées, celles qui contribuent à l'adaptation ou à l'ajustement d'un système donné ; les dysfonctions, par contre, sont celles qui gênent l'adaptation et l'ajustement d'un système. Ramenant cette réflexion à la réalité Congolaise12, nous pouvons dire que l'état de guerre que le pays a connu gêne ou empêchait l'Etat de remplir pleinement ses missions dont celle de la garantie, de la protection et la promotion des droits de l'homme ainsi que l'assurance de la sécurité des citoyens. Raison pour laquelle l'on assistait au Sud-Kivu à des violations croissantes et massives des droits individuels.

5.1.1.1.2. La notion d’équivalent ou de substitut fonctionnelle

Un élément culturel ou social peut jouer un rôle d'équivalent ou de substitut fonctionnel à un autre pour exercer une activité à sa place. La réalité ne montre-t-elle pas des besoins humains et sociaux, qui peuvent être satisfaits de façons différentes : un seul élément pouvant remplir plusieurs fonctions, de même qu'une seule fonction peut être remplie par les éléments interchangeables. En effet, depuis le déclenchement de la seconde guerre dite de « rectification » en R.D.C., l'on assiste à une partition de fait du territoire national. Une partie est contrôlée par le gouvernement central et une autre est partagée entre diverses factions rebelles et bandes armées. Cela implique que les missions de l'Etat jadis remplies par le seul gouvernement central sur tout le territoire national se trouvent ainsi partagées entre eux en vue d'assurer la continuité de l'Etat. Dans ce cas, bien que ces belligérants ne soient pas reconnus comme gouvernements d'Etat, ils ont l'obligation de promouvoir et de respecter les droits de l'homme et d'assurer la sécurité des citoyens Congolais et étrangers des territoires qu'ils administrent au même titre que l'Etat. Ces belligérants remplissent donc le rôle de substitut de l'Etat.

5.1.1.1.3. Les fonctions manifestes et les fonctions latentes

Les fonctions manifestes sont les conséquences objectives qui, contribuant à l'ajustement ou à l'adaptation du système, sont comprises et voulues par les participants du système. En revanche, les fonctions latentes sont essentiellement celles qui ne sont ni comprises ni voulues mais qui n'en n'existent pas moins. Ces fonctions latentes sont parfois remplies par des rites anciens qui, ne jouant plus leur rôle, substituent leur but initial à une autre fonction.

Dans le cas d'espèce, disons que les acteurs politiques, en menant la guerre dite de « rectification », ont eu pour objectif principal et officiellement défendu ; le remplacement des institutions existantes considérées selon eux comme autoritaires et inefficaces ; donc, de les remplacer par celles qui garantiraient le respect des droits de l'homme, la justice et le bien-être social ainsi que la démocratie en R.D.C. Telle a été la fonction manifeste de la guerre dans les conditions normales.

Cependant, l'évolution du conflit a démontré une toute autre réalité qui se distancie presque totalement de l'objectif de départ. En effet, les mouvements rebelles dont le R.C.D./Goma,

12

Guerre dans le Sud-Kivu.


16

au lieu de garantir la justice sociale et le bien-être du peuple Congolais pour lequel ils prétendent se battre, se plaisaient à en violer les droits et libertés les plus fondamentaux. C'est une situation, certes, non voulue mais qui déforme voire modifie le sens même de l'intérêt de la guerre. Cette violation des droits humains constitue donc la fonction latente, parmi tant d'autres, de l'état de guerre.

5.1.1.2. Les approches structuro-fonctionnalistes

L’accent est mis sur la relation de l’individu à l’organisation et non plus spécialement sur l’exécution de l’action. Cette approche tend alors à s’interroger sur les dynamiques de changement dans les organisations. Parsons décrit les organisations comme des sous-systèmes d'un système social environnant, global, chaque organisation reproduisant une structure sociale commune et se distinguant de ses voisines par les fonctions qu'elle met en œuvre. Il distingue spécifiquement quatre fonctions générales que toute organisation assure: la reproduction des normes et des valeurs (par laquelle elle guide l'action de ses membres), l'adaptation (par laquelle elle mobilise des ressources en vue d'objectifs), l'exécution (par laquelle elle mène la réalisation des objectifs) et l'intégration (par laquelle elle harmonise ses propres éléments internes).

5.1.1.3. Approche fonctionnaliste et science administrative

Un raisonnement en termes de fonction va nous permettre d’interroger la place des administrations publiques dans le système d’action public (l’action publique).

5.1.1.4. Limites de l’analyse fonctionnelle

La capacité explicative des approches fonctionnalistes est fortement limitée. En effet, montrer par une approche téléologique13 la fonction d’un fait social ne revient pas à en expliquer son origine. De même, les approches fonctionnelles n’arrivent pas toujours à expliquer les changements. Ensuite, l’insistance sur l’équilibre des fonctions et sur le consensus a eu tendance à rendre les approches fonctionnalistes conservatrices (impression de non-changement). Il faut donc la combiner à d’autres approches.

5.1.2. L’analyse systémique

La réalité sociale présente les caractères d’un système, c'est-à-dire d’un complexe d’éléments en interaction. Dès lors, on peut interpréter et expliquer ces éléments par les liens d’interdépendance qui les relient. La cybernétique14 et la Théorie Générale des Systèmes (TGS)15 sont les bases de cette analyse La réalité systémique peut être abordée de deux manières différentes :

13

Relatif à la téléologie, doctrine selon laquelle le monde obéit à une finalité. 14

La cybernétique est une modélisation de l'échange, par l'étude de l'information et des principes d'interaction. Elle peut ainsi être définie comme la science des systèmes autorégulés, qui ne s'intéresse pas aux composantes, mais à leurs interactions, où seul est pris en compte leur comportement global. 15

Le but de la "théorie générale des systèmes" est de formuler des principes valables pour tout système indépendamment de la nature des éléments qui le composent et des relations qui le relient


17

- Fonctionnaliste : le système correspond à une réalité objective dotée d’une existence empirique.

- Opérationnelle : le système est une construction de l’esprit, un modèle formel dont les caractéristiques sont pensées indépendamment de leur contenu réel.

Easton mélange ces deux approches et décrit une approche systémique pensée comme un cadre conceptuel destiné à éclairer un problème essentiel de la théorie politique : la stabilité vs. Le changement. Il les mélange en se basant sur un postulat conservateur, avec une négligence des conflits, une focalisation sur l’adaptation, une absence de rupture et une vision du pouvoir.

Il tente d’expliquer comment un système peut arriver à se maintenir en dépit des tensions auxquelles il est soumis. Son argumentaire repose sur la vision du système16 comme immergé dans un environnement17 et soumis de sa part à des influences telles qu’un seuil critique peut éventuellement être atteint.

5.1.2.1. Approche systémique et science administrative

L’approche systémique permet de replacer l’action administrative dans son environnement et offre une vision de l’action politique (arbitrage) qui permet de rendre compte des tensions inhérentes à un système d’action publique (recherche d’équilibre – stabilisation du système politique).

5.1.2.2. Limites de l’analyse systémique

L’analyse systémique n’est pas encore parvenue à intégrer de façon satisfaisante le problème du changement dans un modèle fondé sur la notion d’équilibre. Ensuite, elle n’est pas encore parvenue à intégrer la question de rupture dans les systèmes politiques.

16

Un système est constitué par l’ensemble des interactions politiques constatées dans un système social donné, c'est-à-dire, des interactions par lesquelles s’effectue l’allocation autoritaire des valeurs sociales. 17

L’environnement est composé de l’ensemble des variables interférant sur le système politique et contribuant à sa mise sous tension.


18

5.1.3. L’analyse structurale

Selon les approches structurales, la réalité sociale est comprise comme le versant émergé sous-tendu par un ensemble de faisceaux structurant la manière dont la réalité sociale émerge. C’est donc un ensemble de mode d’analyse très divers développé par des auteurs comme Althusser, Lacan, Foucault ou encore Lévi-Strauss. Ces approches structurales se basent sur trois concepts :

- La relation structurelle : une relation est dite « structurelle » quand on la considère dans un rôle déterminé au sein d’une organisation donnée.

- La relation structurale : une relation structurelle est dite structurale lorsqu’on la prend comme susceptible de se réaliser de plusieurs manières différentes mais est déterminante dans les organisations.

- La structure structurel : structure fait référence à la structure comme syntaxe et structurel fait référence à la structure comme réalité.

5.1.3.1. Approche structurale et science administrative

Par un effort de formalisation, les approches structurales permettent de mettre en évidence les raisons à l’origine des fonctions d’un système administratif (prend en compte l’environnement mais aussi les raisons à la logique de cet environnement).

5.1.3.2. Limites de l’analyse structurale

Le principe d’immanence qui consiste à postuler que l’intelligibilité des objets étudiés est toujours possible est fortement remis en cause. De plus, le principe voulant qu’il soit possible de dissocier le code de ses conditions d’utilisation, la structure inconsciente et consciente, le signifiant du signifié est également fortement critiqué. Il faut donc la combiner avec d’autres approches.

5.1.4. Approches transversales

Approche qui lie le système à la structure et à la fonction. Il s’agit d’une lecture par les différentes approches.


19

5.2. L’apport des modes d’analyse pour la science administrative

Chaque approche apporte certains éléments d’analyse utile en ce qui concerne la science administrative. Selon l’approche fonctionnaliste, il faut appréhender l’administration comme une institution. L’administration y est vue comme un produit de l’histoire qui rempli une fonction déterminée : une fonction de coercition et une fonction de légitimation. Selon l’approche systémique, il faut appréhender l’administration comme une organisation. Il faut comprendre l’organisation comme une organisation sociale et donc de mettre en évidence les enjeux sociaux qui la composent. Selon l’approche structurale, il faut appréhender l’administration comme un système d’action. Il faut comprendre les structures cognitives qui donnent sens à l’administration publique.

5.2.1. Institutions et organisations

Institutions et organisations sont complémentaires pour la science administrative car les institutions doivent être remises dans leur universalité et dans leur particularité. Cependant, deux conditions sont à respecter :

- Mettre en évidence le caractère historique des administrations tout en reconnaissant que leurs fonctions peuvent être prises en charge par d’autres institutions ou organisations.

- Ne pas négliger de remettre en perspective les organisations (approches transversales).

Jusqu’ici, que faut-il retenir ?

- Approches fonctionnelles. - Approches systémiques. - Approches structurales. - Notre ambition est de comprendre les administrations, entendues comme des institutions

et comme des organisations, reprises dans un système d’action complexe. Cette approche impose la mobilisation de différentes grilles méthodologiques et épistémologiques.


20

PARTIE II : Qu’est-ce que l’administration publique ? Titre premier : Fonction de l’institution

0. Introduction Toute institution a une fonction sociale. Elles remplissent un besoin, une demande sociale. La fonction de l’institution vise à décrire le rôle que l’administration remplit dans la société, la contribution qu’elle apporte au fonctionnement du système social. Mais compte tenu des limites que les approches fonctionnelles, il convient de se mettre d’accord sur deux conditions susceptibles de valider notre approche :

- Dépasser les fonctions manifestes et voir les fonctions latentes. - Distinguer fonction (rôle social) et fonctionnalité (application de la fonction). Il faut

donc mettre en évidence les fonctions mais s’interroger sur leur mise en application (fonctionnalité).

Ensuite, l’analyse des fonctions remplies par l’administration dans la société est subordonnée à une question préalable : « Quelle est la place de l’administration par rapport à l’Etat et au système politique ? ». La vision classique répond à cette question : alors que les missions politiques seraient contingentes, les missions administratives seraient caractérisées par une certaine permanence où elle serait simplement chargée de l’exécution des tâches. Encore selon la vision classique, il y aurait deux grandes coupures :

- Entre l’administration et le système social - Entre l’administration et le pouvoir politique

Dès lors, la question de la fonction ne se pose plus. La vision classique ne prend pas compte de la vraie interaction qu’il y a tous les jours entre politique et administratif, elle ne permet pas de rendre compte de la place occupée par l’administration dans la société.

Selon notre vision, l’administration ne peut être isolée du social car elle présente un certain nombre de caractéristiques propres qui lui donnent un rôle social spécifique, irréductible à une fonction secondaire d’exécution : l’administration est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat.

1. La fonction coercitive

1.1. Les caractères de l’appareil de l’Etat

1.1.0. Introduction

Le modèle étatique s’est établit de manière progressive, parti d’Europe pour se diffuser dans le monde grâce à deux grands mouvements :

- D’un point de vue statistique cela se traduit par une institutionnalisation et par une concentration du pouvoir de commandement et de sanction.

- D’un point de vue dynamique la construction et la consolidation semble se renforcer de manière constante.

Par exemple : à la base le système judiciaire ne consistait qu’au commerce et puis, il s’est élargi à beaucoup de thématique.


21

L’emprise des structures publiques dans les sociétés contemporaines est sans cesse croissante.

1.1.1. Les spécificités de l’appareil d’Etat

L’administration, qui est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat, met en œuvre la puissance étatique. Cette caractéristique permet de distinguer l’administration des autres institutions sociales (Repérage). De plus, l’administration est une organisation hiérarchisée et comprise comme un système ce qui permet de définir son mode d’action spécifique dans la société.

1.1.1.1. Le repérage de l’appareil d’Etat

1.1.1.1.1. Appareil d’Etat et société civile

Identifier l’appareil de l’Etat par rapport à la société civile peut se faire grâce à deux approches : l’approche classique et l’approche empirique. Selon l’approche classique, il y a une différence de nature et de fonction entre les deux entités. Cette approche distingue deux sphères :

- La sphère privée qui recouvre des activités privées et des intérêts particuliers. - La sphère publique qui est la sphère où les intérêts particuliers sont représentés et

s’opposent. L’Etat fait jonction entre ces deux sphères, elles doivent cohabiter alors qu’elles sont

contradictoires. Selon la perspective hégélienne, trois types d’acteurs sont en présence dans un système social : l’Etat, la société civile et les individus. Selon lui, ces trois composantes doivent fonctionner ensemble. Pour ce faire, l’Etat impose sa vision aux autres, il définit et entretient l’intérêt général. L’intervention médiatrice du pouvoir introduit l’ordre et la rationalité là où il n’y avait

que division et incohérence. L’Etat ramène à l’unité et les intérêts particuliers subissent une véritable transmutation du fait de leur prise en charge par l’Etat.

Selon l’approche classique donc, l’appareil d’Etat est défini comme l’institution qui est chargée, sous le contrôle des élus, de satisfaire les besoins d’intérêt général, d’assurer la gestion des services publics.

- Ces objectifs justifient le recours à des méthodes de gestion détachées de toute recherche de profit et l’emploi de prérogatives de puissance publique.

- L’appareil d’Etat est également régi par des principes d’organisation structurelle qui tout en assurant sa cohésion accusent également son isolement social (= la fonction publique).

Limites de l’approche classique :

1) Les intérêts particuliers créent des conflits mais c’est aussi eux qui permettent d’établir les bases nécessaires à la rencontre d’un consensus social (« contrat social »).

2) L’Etat n’est qu’une entremise permettant aux dominants économiques de devenir des dominants politiques (approches marxistes).


22

L’approche empirique est représentée par Weber et les marxistes. Selon Weber, l’Etat ne peut pas être défini à partir des fins qu’il se donne mais seulement par le moyen qui lui est spécifique et indispensable du point de vue de son essence « la violence légitime ». Selon les marxistes, l’Etat est chargé de préserver l’équilibre social global, en établissant les conditions politiques de reproduction des rapports de production. Pour se faire, l’Etat possède l’usage exclusif des moyens de contrainte (armée, bureaucratie), totalement concentrés à son profit, et la force est son signe distinctif.

Il faut donc mettre l’importance, selon eux, sur les mécanismes de persuasion sociale (socialisation).

1.1.1.1.2. Appareil d’Etat et système politique

On se demande ici quelle est la marge de manœuvre qu’on accorde à l’administration dans le système politique ? Selon notre approche de l’administration publique, elle ne peut être pensée que comme extérieure au système politique. L’administration ne peut être définie par une prétendue extériorité au système politique mais bien par le rôle particulier qu’elle est appelée à y assumer : l’exercice de la puissance publique. Mais plusieurs visions, quant à la relation entre administration et système politique, sont là. Selon l’approche classique, l’administration est pensée comme un appareil spécialisé et professionnalisé dont l’unique fonction est d’exécuter les orientations décidées par le pouvoir politique. Ni élue, ni responsable, l’administration ne dispose d’aucune légitimité propre et est définie par un statut de double subordination (fonctionnelle18 et organique19) dont les effets se cumulent. Ceci met l’accent sur les agents de liaison, ces acteurs doivent mettre au courant l’administration de ce que fait le monde politique. Exemples :

Chef de cabinet Système de mandat, les chefs d’administrations sont désignés à la

tête d’une administration pour une période jusqu’à évaluation. Si celle-ci est positive ils restent, si non ils partent.

Contrat de gestion, celui qui relie la SNCB au monde politique. C’est un moyen d’organiser une relation.

Contrat d’administration : comme le contrat de gestion mais pour des services plus centralisés comme le SPF Justice.

Dans l’administration se retrouve un certain nombre d’acteurs qui viennent du monde politique. Ce qui participe aussi à la liaison. Deux systèmes organisent les rapports :

1) Spoil-system : changement de présidents tous les responsables d’administration sautent.

2) Méritocratie : faire carrière dans l’administration et gravir les échelons de la fonction publique.

18

Les tâches administratives ne sont jamais initiales par rapport aux tâches politiques – Principe de légalité. 19

L’administration et le système politique se distinguent par des profils personnels et organisationnels différents.


23

L’approche renouvelée est beaucoup plus pragmatique. Selon elle, sur base de la nécessité de l’action il convient d’effectuer une répartition des fonctions entre le système politique qui possède des fonctions d’orientation20 et d’autre part, le système administratif dont la fonction est de permettre l’adoption d’orientation21 (« information provider »). Tous cela, en ayant un rapport avec l’efficacité (% résultats et chemins pris pour y arriver). Critiques de l’approche renouvelée :

1) La distinction des tâches politiques et administratives se heurte à des obstacles insurmontables.

2) Les critères utilisés pour circonscrire l’appareil administratif par rapport à l’ordre politique n’apparaissent guère plus solides.

1.1.1.2. La définition du pouvoir d’Etat

Selon Weber, le pouvoir de l’Etat est un groupement de domination qui est d’ordre politique à caractère institutionnel. Comme les autres groupements politiques, l’Etat entend acquérir l’exercice de la domination et l’usage de la violence mais la grande différence de l’Etat s’est qu’il entend s’en réserver le monopole. L’ordre étatique est donc un ordre institutionnel (totalitaire), il ne peut dès lors admettre la concurrence. A l’intérieur de ses limites territoriales, il n’existe de violence légitime que dans la mesure où il la permet et la prescrit. L’Etat peut exercer deux types de pouvoirs :

- Pouvoir de commandement et de sanction: adoption de règles et de normes. - Monopole de la direction administrative et de la force matérielle.

1.1.1.2.1. Le pouvoir de commandement et de sanction

La contrainte est au cœur même de l’institution étatique. Elle impose des choses pour diminuer la violence. La formation de l’Etat n’est donc pas la suppression, l’élimination de la violence mais l’imposition de contrainte au travers d’une centralisation, d’une concentration du pouvoir. La construction des structures publiques se fait donc au travers de processus visant à arracher des individus ou des groupes pour être remis au détenteur officiel du pouvoir. Les conflits privés sont apaisés par la force publique. Quand on dit contrainte, on pense aux normes juridiques. Celles-ci sont le signe caractéristique et le moyen d’action privilégié du pouvoir institutionnalisé de l’Etat. Le droit devient alors un ordre de contrainte et un instrument de sujétion des individus à l’Etat. Les normes juridiques s’imposent aux individus qui sont des sujets de droit. Selon Marcel Gauchet, dans « La démocratie des Juges », les instruments de contraintes prennent tellement de place, les recours augmentent et les juges qui n’ont aucune légitimité veulent pouvoir interpréter des règles qui s’imposent à tout le monde.

20

Le politique doit gérer un certain nombre de problématiques. Il faut qu’il trouve des solutions et pour cela il faut des informations. Donc, il faut un politique assez compétent pour drainer les informations, les stocker et quand ils veulent régler les problèmes, qu’il ait accès à toutes les informations. 21

L’administration est compétente pour s’occuper des informations qui permettront la prise de décision.


24

A la contrainte, associe-t-on aussi les appareils de contrainte. L’exécution de la norme est garantie par l’intervention d’appareils de contrainte chargés de réprimer les manquements éventuels des individus et des groupes. Ces appareils de contrainte sont soit :

- L’armée et la police : une force physique, spécialisée et professionnalisée. - La justice et les prisons : Un ensemble de rites et rituels visant à reconnaitre la faute

et à administrer la sanction. Par définition, le pouvoir de l’Etat implique l’idée du monopole.

- Selon Weber, le monopole est ce qui permet de distinguer l’Etat de toute autre institution sociale.

- Selon Kelsen, l’Etat est le seul habilité à faire usage de la force selon les modalités fixées par l’ordre juridique, qui détermine les conditions d’utilisation de la contrainte physique et les individus qualifiés pour l’exercer.

Attention, le monopole ne s’applique qu’à l’usage des moyens de contrainte, et il ne signifie donc nullement que l’administration possède un privilège d’exclusivité, d’ordre fonctionnel ou matériel, sur tous les secteurs.

Jusqu’ici, que faut-il retenir ? - L’administration est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat. - Dans un Etat aérodynamique, l’administration met en œuvre la puissance étatique ce qui

permet d’identifier l’administration des autres institutions sociales - Dans un Etat aérodynamique, l’administration est une organisation hiérarchisée et compris

comme un système ce qui permet de définir son mode d’action spécifique dans la société. // Processus de construction de l’Etat et des structures administratives (introduction) + processus de transformation des structures de confiance dans les entités étatiques (partie 3)

1.1.2. La nature de l’appareil de l’Etat

1.1.2.1. Appareil d’Etat et domination sociale

En définissant les caractéristiques de l’appareil de l’Etat22 et en constatant sa pérennisation dans le monde entier, on n’expose que la partie superficielle du problème23. Nous allons répondre aux questions suivantes : Qui sont les acteurs dominants et qui domine ? Selon deux approches (libérale et marxiste).

1.1.2.1.1. Les thèses libérales : appareil d’Etat et domination politique

Les thèses libérales répondent à deux principes : 1) L’appareil de l’Etat est autonome par rapport au système économique - Le système politique s’équilibre au sein d’une certaine liberté. L’environnement

conditionne mais ne détermine pas l’équilibre interne de l’appareil d’Etat.

22

Quel positionnement ? Quelles caractéristiques ? Quels instruments ? 23

- La contrainte ne peut être comprise comme neutre. - Assurer la reproduction des équilibres sociaux.

Domination sociale.


25

- Les caractéristiques de l’ordre étatique dépendent des facteurs politiques. La dépendance aux facteurs de production n’est pas historiquement fondée vu qu’il n’existait pas quand le système a été mis en place.

- La classe politique dirigeante ne se définit pas par son statut économique. C’est la maîtrise des acteurs sur les mécanismes politiques qui détermine l’accès au pouvoir et non les variables économiques (mais qui peuvent être des ressources importantes).

2) L’appareil de l’Etat a une place primordiale dans le système sociale (orientation et définition)

La convergence de différentes variables vers une image du système administratif a fait qu’aujourd’hui le système politique a primauté sur le système social et économique. La primauté du politique réfute toute approche déterministe au profit d’une approche dite de «pluralité causale ».

- Primauté du politique sur le social : c’est le système d’Etat et ses instruments qui définissent les acteurs comme sujets de droits, les faisceaux d’imposition,…

- Primauté du politique sur l’économie : c’est le système d’Etat et ses instruments qui par leur volontarisme structurent l’activité économique.

C’est de la que découle les deux grandes approches de l’économie : keynésianisme (Etat joue un rôle à l’intérieur) et libéralisme (Etat ne joue pas à l’intérieur mais conditionne le cadre). Ces deux principes posent le problème du pouvoir en termes de rapport de forces politiques et fait de l’appareil d’Etat un centre autonome, et prépondérant, de régulation sociale. Dans l’approche libérale, il existe une certaine homogénéisation du pouvoir. Selon Bourdieu, cette homogénéisation est due soit à la détention exclusive de certaines ressources, soit au cumul de ressources distinctes. « Le triangle du pouvoir » de Mills24 : Pour Mills, les phénomènes de domination politique existent ; mais ils résultent des relations établies entre les détenteurs de certains rôles stratégiques, à l’exclusion de toute autre cause. Et Mills de distinguer trois institutions ayant l’exercice du pouvoir : l’institution politique, l’institution économique et l’institution militaire. Ces trois institutions ont pris, au fil des âges, de plus en plus d’importance, et les moyens dont disposent leurs responsables ont augmenté dans d’énormes proportions. De ce fait, il y a concentration du pouvoir entre les mains de ces responsables. Ces trois institutions sont hautement bureaucratisées, tout comme elles sont centralisées. De ce fait, le nombre de personnes y détenant un pouvoir réellement significatif est fort restreint, le pouvoir ne se trouvant pas éparpillé entre différents niveaux hiérarchiques mais au contraire concentré aux seuls échelons les plus élevés.

1.1.2.1.2. Les thèses marxistes : appareil d’Etat et luttes des classes

La pensée marxiste développe une vision critique de l’appareil d’Etat capitaliste et crée l’émergence d’une vision propre de celui-ci.

24

http://serge-bs.over-blog.com/article-mills-ch-w-et-le-pouvoir-42738837.html

http://serge-bs.over-blog.com/article-mills-ch-w-et-le-pouvoir-42738837.html


26

1.1.2.1.2.1. La détermination économique

Selon la vision marxiste, l’Etat n’est pas extérieur et supérieur au système social comme le prétend la doctrine libérale, le pouvoir étatique s’exerce sur un milieu déjà structuré, dont la hiérarchisation s’impose à lui.

On assiste à un renversement de la perspective hégélienne

25 Remarque :

- L’Etat n’est qu’une institution seconde, dérivée, dont la logique ne peut apparaitre que dans le cadre d’une analyse sociale globale.

25

Infrastructure (ou base matérielle) et superstructure sont une paire de concepts philosophiques développé par Karl Marx et Friedrich Engels et utilisés par le marxisme, permettant de distinguer les bases essentielles d'ordres sociaux variés. L'infrastructure désigne ce qui est relatif à la production : les conditions de production (climat, ressources naturelles) ; les forces productives (outils, machines) ; les rapports de production (classes sociales, domination, aliénation, salariat...). C'est de l'infrastructure, que selon Marx et Engels, découle la superstructure. La superstructure désigne l'ensemble des idées d'une société, c'est-à-dire ses productions non matérielles : les institutions politiques ; les lois ; la religion ; la pensée ; la philosophie ; la morale ; ... . Entre les deux, il y a donc un rapport de détermination. De l'infrastructure, qui régule l'activité de production, découle la superstructure (les institutions politiques, les lois, la religion, la pensée, la philosophie, la morale). Cette conception marxiste explique le changement social qui est impulsé par les transformations du système de production. Par exemple, la révolution industrielle a contribué à transformer la société féodale en une société industrielle, ce qui implique que l'évolution de l'infrastructure (mécanisation, industrialisation, prolétarisation...) a engendré une évolution de la superstructure (développement du protestantisme, du rationalisme, du libéralisme...). Au contraire, la superstructure est là pour maintenir en place le mode de production. Marx l'illustre avec l'exemple de la philosophie de Hegel (et l'idéalisme allemand en général), mouvement des idées qui visent à la conservation de l'ordre bourgeois, et de la production capitaliste.


27

- La détermination par l’économie est variée : des formes politiques ou idéologiques hétérogènes, des conjonctures institutionnelles différentes sont compatibles avec un même type de structures économiques et sociales26.

1.1.2.1.2.2. L’appareil d’Etat dans les pays socialistes

L’Etat communiste s’est mis en place en différentes étapes :

* Un Etat dans lequel il n’existe plus de domination car l’ensemble des instruments de domination (capital) sont collectivisés. En réalité, l’appareil d’Etat survit et se renforce. On peut dire que la structure étatique a résisté au changement de base économique et semble avoir évolué indépendamment des rapports de production. Ceci peut être expliqué de différentes manières :

1) Les égarements du régime seraient causés par la personnalité de Staline. 2) La thèse de la déviation bureaucratique. 3) La thèse de la déviation capitalistique : une nouvelle élite bureaucratique ou la

théorie du « capitalisme bureaucratique » (Castoriadis).

1.1.2.1.2.3. La fin de l’histoire

La rencontre entre les approches libérales et marxistes a provoqué la chute du mur de Berlin et une transition économique vers un capitalisme globale. Pour connaitre des suites hypothétiques : « La fin de l’histoire » de F. Fukuyama ou « Le choc des civilisations » de S. Huntington.

1.1.2.2. L’appareil d’Etat et conflits sociaux : garantir l’unité externe du système social

Comment garantir la cohésion du système social dans un contexte de domination ? L’appareil d’Etat est obligé de prendre en compte les conflits qui pourraient le mettre

en péril et compromettre sa reproduction. Plusieurs types de règlement sont possibles dans cette situation :

- Règlement par l’imposition : l’appareil d’Etat réduit par la force les conflits (peu efficace et exige beaucoup d’énergie).

- Règlement par la concession : diminuer l’intensité des conflits par des concessions judicieusement avancées et négociées.

- Règlement par l’intégration : permet l’intériorisation des valeurs (inégales) produites et entretenues par le système social.

1.1.2.2.1. La fonction stabilisatrice

Lorsqu’il y a émergence des problèmes, deux approches sont possibles : - L’approche préventive avec l’utilisation de techniques prévisionnelles mais il est très

difficile de prévoir ce qui peut arriver.

26

Vision plus douce.

Effondrement du système capitaliste

Effondrement des structures

étatiques capitalistes

Dictature du prolétariat (situation

transitoire)

Etat communiste*


28

- L’approche curative avec l’utilisation de technique de planification et de justice redistributive.

Les tensions doivent être traitées de manière à réduire leur intensité et à les priver de toute force explosive. Deux voies pour ce faire sont possibles :

- La planification sociale27 (« Fantansy dream ») : démontrer la possibilité de trouver un dénominateur commun à l’ensemble des intérêts sociaux en présence. Il faut alors faire miroiter aux groupes dominés un certain nombre d’avantages, dont on amortit les effets dans le temps, pour les rendre compatibles avec la logique sociale globale.

- La socialisation (consocialisme) : mettre en présence les représentants des groupes sociaux dont les projets et les rationalités apparaissent divergentes afin d’exprimer les oppositions et à réduire progressivement les dissensions.

Malgré les efforts de l’appareil d’Etat, les tensions sociales ne peuvent être réellement et durablement aplanies. C’est donc l’émergence de l’Etat Sisyphe28 : l’appareil d’Etat est constamment obligé de réévaluer ses objectifs, ses moyens, de modifier la nature et les formes de ses interventions. L’équilibre entre dominants et dominés est en constante évolution. L’Etat doit donc constamment se réinventer, cela se traduit par l’émergence d’un système.

1.1.2.3. L’appareil d’Etat et conflits sociaux : la garantie de l’unité structurelle du système administratif

L’appareil d’Etat doit reproduire en interne les rapports de domination externe. Cela se traduit par la stratification administrative qui n’est pas socialement neutre, bien au contraire, l’appareil d’Etat retranscrit sur un mode bureaucratique des conflits sociaux réels. D’où, deux objectifs à remplir : l’unité des agents et l’unité des services.

1.1.2.3.1. L’unité des agents

L’appareil d’Etat ne peut admettre l’existence de déchirements internes. Le dogme unitaire qui est à la base même de la conception libérale de la fonction publique s’entend donc de manière absolue. Selon l’approche normative pour ce faire, il faut une mise sous tension avec différents aspects :

- Augmentation des effectifs de la fonction publique. - L’augmentation des effectifs se traduit par une perte des privilèges jusque là

accordés aux agents de l’Etat.

27

28

Pour avoir osé défier les dieux, Sisyphe fut condamné à faire rouler éternellement un rocher jusqu'en haut d'une colline dont il redescendait chaque fois avant de parvenir à son sommet


29

- Le modèle culturel traditionnel, axé sur l’idée de service est de moins en moins bien accepté par une base revendicatrice et prolétarisée qui se sent solidaire des autres travailleurs.

- Montée en puissance du phénomène syndical. Donc, l’unité des agents s’obtiendrait par la mise sous tension. Celle-ci reproduit en interne les rapports de domination externes avec une : - Standardisation et affirmation des valeurs. - Attention mise sur les modes de recrutement. - Actions de socialisation des agents. - Mise en place de formules de participations.

1.1.2.3.2. L’unité des services

L’unité de l’appareil d’Etat se définit comme l’intervention articulée sur la société de la fonction propre assignée à l’appareil d’Etat qui lui assurerait une cohésion interne et réaliserait l’unification de ses composantes. Mais cette unité est un mythe. En effet, l’appareil de l’Etat se présenterait de manière éclatée et hétérogène : il se caractériserait par la juxtaposition de multiples instruments. A cause du monopole d’intervention, de la professionnalisation des agents et d’un

discours voulant légitimer la rationalisation du fonctionnement de l’Etat ; se produit un phénomène de segmentation et/ou centrifuge.

On voit donc apparaitre un glissement des mécanismes de régulation du centre de l’appareil de l’Etat vers ses périphéries. L’attention est alors, de plus en plus, mise sur les « interrelations » établies entre l’administration et la société. Remarque :

- La division du travail n’est cependant pas telle qu’elle isole chacun des segments administratifs par des cloisons étanches.

- Les logiques structurantes qui comportent des principes de hiérarchisation produisent également des tensions internes au-delà des tensions sociales existantes.

2. La fonction idéologique L’Etat aérodynamique entraine l’usage de la force qui provoque une énorme dépense d’énergie et laisse subsister les racines profondes du conflit. L’inculcation de modes de pensées, de comportements,… aboutit à des résultats plus durables et à moindre coût d’où l’utilisation de la fonction idéologique dans le but de régler et prévenir les conflits.

- Faire en sorte que les acteurs sociaux croient dans le bien-fondé de l’ordre social et politique existant.

- Violence symbolique contrée par « La servitude volontaire29 » qui entraîne une production d’idéologie à travers un discours du pouvoir pour l’inculcation de cette idéologie.

29

Le Discours de la servitude volontaire est un ouvrage rédigé en 1549 par Étienne de La Boétie à l'âge de 18 ans. Sa première publication date de 1576. Ce texte consiste en un court réquisitoire contre l'absolutisme qui étonne par son érudition et par sa profondeur, alors qu'il a été rédigé par un jeune homme d'à peine 18 ans. Ce


30

2.1. La production idéologique

La production d’idéologie pose la question de la finalité, des conditions de production de celle-ci ainsi que la mise en place du système de légitimation. Le but est de mettre en place le double travail de fétichisation30 et d’occultation31.

2.1.1. La finalité légitimante

La finalité légitimante a deux grands axes : - La légitimité du système de domination sociale. - La légitimation de l’appareil d’Etat.

Il faut comprendre comment les institutions publiques veulent donner l’image d’une société intégrée, fluide et égalitaire, où la hiérarchisation est fondée exclusivement sur les capacités individuelles, et en mettant l’appareil d’Etat au service de la collectivité toute entière.

2.1.1.1. La légitimation du système de domination sociale

Il faut provoquer l’effacement des antagonismes en arrivant à un degré de cohésion sociale et de création de solidarité. Il y a plusieurs manières de voir et de répondre à la réduction des inégalités sociales :

- Visions libérales et marxistes : les inégalités ne sont pas construites de la même manière.

- Etat-providence : Sécurité sociale, haut financement des systèmes éducatifs,… rendre les inégalités viables.

- Etat social actif (redéfinition de l’Etat-providence) : utilisation d’instruments comme la limitation des allocations de chômage,…

En présentant les inégalités sociales comme un phénomène naturel, mineur ou en voie de disparition, l’idéologie cherche à atténuer leurs conséquences explosives et à les rendre supportables. L’appareil d’Etat participe à occulter les phénomènes de domination. Tout son fonctionnement tend à faire croire en l’égalité fondamentale des individus et des groupes sociaux (pas de classe, pas de hiérarchisation sociale). Un indice de cette action peut être trouvé dans les dispositions légales et réglementaires ou constitutionnelles qui visent à traiter de manière identique l’ensemble des individus en qualité de personnes juridiques, soit en tant qu’usagers. L’idée est de renforcer le sentiment communautaire et de développer l’identification des individus à la collectivité nationale. Cet objectif suppose le lancement de thèmes mobilisateurs destinés à faire prendre conscience aux membres de la collectivité de ce qui les unit négativement cintre l’extérieur et ce qui les rassemble positivement. Par exemple, la politique de l’ennemi : quand on a un ennemi commun, sa renforce la cohésion sociale. Ou encore, la « société de défense » de Marcuse : l’Etat se sert de la menace permanente d’un

texte pose la question de la légitimité de toute autorité sur une population et essaye d'analyser les raisons de la soumission de celle-ci (rapport « domination-servitude »). 30

Fait d’attribuer à quelqu'un, à quelque chose une existence ou un pouvoir quasi magique, les respecter de façon excessive. 31

Fait de dissimuler quelque chose, de le passer sous silence.


31

agresseur pour exiger des citoyens leur obéissance à l’ordre en place, ce qui favorise aussi la cohésion sociale. La cohésion du groupe renvoie à l’ensemble des forces qui contribuent au maintien d’un lien d’ensemble entre les membres du groupe, et, ce à travers des formes variées. Les effets de la cohésion du groupe peuvent être variés :

- Favorise le moral et donc le sentiment de satisfaction de ses membres. - Renforce le sentiment de sécurité et d’estime mutuelle. - Permet une augmentation quantitative et qualitative des interactions entre les

différents membres. - Permet une plus grande efficacité du groupe dans la réalisation de ses objectifs. - Permet une plus grande interdépendance des membres entre eux.

// L’expérience de la « Western Electric » (E. Mayo, 1945)32

2.1.1.2. La légitimation et le fondement de l’appareil d’Etat

La détention du pouvoir n’est jamais présentée comme un fait arbitraire mais il est toujours justifié par référence à certains principes reconnus par la collectivité toute entière. Ceux qui détiennent le pouvoir doivent établir leur droit à l’exercer au regard de ces normes ou de ces principes fondamentaux et donc fondateurs. Les élections, les diplômes, les carrières, l’expérience sont des instruments légitimant les personnes au pouvoir, ceux-ci sont avant tout juridique et répondent aux grands principes de la légitimité de Weber. Pour Max Weber, toute socialisation passe par une forme de domination, d’adhésion proche de la soumission volontaire qui dépend des qualités que le dominé prête à celui qui commande. L’État, en tant qu’organisation sociale, n’échappe pas à cette règle. Sa légalité est fondée sur la conviction qu’ont les citoyens qu’il est juste de lui obéir. Mais la légalité n’implique pas la légitimité. Le sociologue allemand distingue trois grandes sources de légitimité.

- La légitimité légale (ou rationnel) repose sur la « croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens ».

- La légitimité traditionnelle revêt « un caractère exceptionnel, reposant sur la croyance quotidienne en la sainteté de ceux qui sont appelés à exercer l’autorité par ces moyens ».

- La légitimité charismatique repose sur la « soumission au caractère sacré, à la vertu héroïque ou à la valeur exemplaire d’une personne ».

32

Les individus qui constituent un atelier au travail ne sont pas, purement et simplement, des individus ; ils forment un groupe au sein duquel ils ont développé des habitudes de relations entre eux, avec leurs supérieurs, avec leur travail, avec les règlements de l'entreprise. MAYO,G., The humans problems of an industrial civilization, p.116, cité par BADIN, 1965, p. 43. Le désir d’être bien avec ses collègues de travail, ce que l’on appelle l’instinct humain d’association, l’emporte facilement sur le simple intérêt individuel et la logique des raisonnements sur lesquels tant de faux principes de direction sont fondés. MAYO, 1947, in Sciences Humaines, HS n°20, p.06


32

On peut ajouter à cela la légitimité marginale-séquente qui n’est pas de Weber : Accès au pouvoir d’influence parce-que la personne en question se trouve dans deux endroits différents et cumule des informations. Dans les systèmes actuelles, la seule légitimité valorisée est la légale-rationnelle. Le pouvoir est vu comme un lieu vide où l’on peut se présenter si on le veut et qui tient en place grâce à des garanties juridiques. Mais dans la réalité, si on décortique le système, tout le monde n’y a pas accès : il y a une stabilisation des élites au pouvoir. Et si on renforce le rationnel, il se peut qu’un effet pervers se crée et donne une déviance totalitaire. Pour lutter contre celle-ci, nous avons introduit des notions comme les crimes contre l’humanité et des principes généraux auxquelles on ne peut jamais déroger, indépendamment du régime en cause.

2.1.2. Les conditions de la production idéologique

Si l’importance de l’idéologie dans la reproduction des rapports de domination sociale et dans la garantie de l’autorité étatique est clairement établie, en revanche le processus33 par lequel les idées, les représentations sont produites est beaucoup moins évident.

2.1.2.1. La nature de l’idéologie

Trois dimensions de l’idéologie prédominent : les dimensions politique, sociale et psychique. Dans ces dimensions, l’idéologie répond à deux grands principes :

- Ensemble relativement cohérent de représentations, par lequel les différents groupes sociaux expliquent leur situation ou perçoivent l’organisation.

- Phénomène de pouvoir puisque la production d’idéologie n’est pas socialement et politiquement neutre, elle traduit des rapports de puissance et de domination.

Selon les libéraux, l’idéologie détient une existence propre et peut alors être comprise comme une arme précieuse dans le combat politique. C’est donc l’essence même du politique. Selon les marxistes, l’idéologie est avant tout le reflet déformé des rapports sociaux réels.

2.1.2.1.1. La dimension politique de l’idéologie (libéraux)

L’idéologie est un élément essentiel de la dynamique politique. Les valeurs, images, idées dont les groupes sociaux sont porteurs ne sont jamais un simple reflet passif de leurs conditions matérielles d’existence, mais le résultat d’un travail intense d’inculcation. Les différentes forces politiques s’efforcent de conquérir le pouvoir en imposant leur représentation du monde, de la société et de l’organisation sociale dans son ensemble. L’idéologie peut donc être vue comme système de représentation : La construction des idéologies n’est donc pas une opération arbitraire. Une idéologie ne peut réussir que si elle mobilise les idées ou pulsions déjà présentes, au moins à l’état virtuel, dans la psychologie individuelle. Elles ont donc une existence réelle et une portée totalisante.

33

Processus diffus et dilués dans la société toute entière.


33

L’idéologie peut aussi être vue comme système d’action : L’idéologie est un système de représentation subjectif, mais une « formation discursive polémique » tournée vers l’action et cherchant, non pas la vérité, mais l’efficacité. Cela engendre deux conséquences :

- Toute idéologie consiste en un voilement, une occultation, une opacification du réel. - Le brouillage intense provoqué par l’idéologie est un moyen privilégié d’action du

pouvoir. L’idéologie comme outil et essence même de l’action politique.

2.1.2.1.2. La dimension sociale de l’idéologie (marxistes)

L’idéologie est un produit social et elle est donc liée aux rapports sociaux de production. Elle s’organise autour de deux principes :

1) C’est dans les conditions réelles d’existence, et non dans la psychologie individuelle qu’elle trouve ses racines profondes : l’idéologie comme produit social (l’idéologie est une superstructure)

Si l’idéologie est en relation étroite avec la base matérielle, qui détermine les formes de la conscience sociale, elle n’en est que le reflet déformé, et elle exerce une action en retour sur la structure économique, en conditionnant les formes de la lutte des classes.

2) Avant d’être un moyen de manipulation politique, l’idéologie est un instrument de domination sociale : l’idéologie comme instrument de domination

Les constructions idéologiques dépendant de la structure sociale globale et reflètent les positions de classe de ces sujets. L’idéologie dominante se diffuse dans le social en véhiculant un ensemble de valeurs qui deviennent celles de la société toute entière et s’impose comme des normes à l’ensemble des groupes sociaux.


34

2.1.2.2. L’élaboration de l’idéologie

L’idéologie est un discours construit et totalisant, où les idées s’enchaînent logiquement et les valeurs concordent. Pour son élaboration, il s’agit de comprendre comment les thèmes idéologiques s’expriment et se formulent dans les sociétés contemporaines. Pour son intégration, il s’agit de comprendre comment les thèmes idéologiques sont triés, codifiés et normalisés en les intégrant dans un discours cohérent.

2.1.2.2.1. La formulation par des médiateurs

Un médiateur est une personne physique, ou un groupe de personnes physiques qui intervient pour faciliter une communication, une relation, la transmission d’une doléance, le transfert d’un savoir ou d’une connaissance. L’idéologie est produite, traduite et véhiculée dans le construit sociale au travers d’une classe d’ « intellectuels ». Chaque groupe sécrète ainsi ses propres intellectuels qui, occupant une position originale en son sein, contribuent par leur production spécifique à renforce son homogénéité, à développer sa prise de conscience et à cristalliser ses inspirations. Chaque groupe a alors « l’idéologie de ses idéologues » (G. Caire).

Remarque :

- Le « marché des intellectuels » : sur le plan sociologique, la classe dominante à tout intérêt à absorber des intellectuels provenant d’autres catégories sociales puisqu’ils vont être source d’innovation et d’expansion.

- La domination des dominés : la classe subalterne est souvent obligée d’importer ses intellectuel, ce qui les rends plus vulnérables (par leurs origines mais aussi parce qu’ils subissent la main mise de l’idéologie dominante).

2.1.2.2.2. La fixation par des institutions

Quand les dominants arrivent au pouvoir, ils marquent les institutions. Le travail idéologique est orienté, canalisé par des institutions diversifiées, dont le rôle est à la fois la production/reproduction du discours officiel. Avec le développement politique et l’alternance de classes dominantes, les institutions tendent à devenir de plus en plus nombreuses et complexes et deviennent un enjeu décisif des affrontements politiques. Ces institutions ne relèvent que partiellement du contrôle de l’Etat. Ce dernier met alors en place une « zone de monopole » et des « zones d’influence » diffus afin d’assurer une certaine homogénéité. Limites de la vision par les institutions :

- Le phénomène étatique ne se « dilue » pas dans l’ensemble de la société, l’Etat n’est pas partout.

- L’Etat peut avoir une fonction idéologique qui varie. - Pas de réalité organique (pas de « ministère du contrôle de la pensée »).


35

2.2. L’inculcation idéologique

L’inculcation idéologique consiste à imposer aux agents sociaux la conviction que l’ordre existant est légitime et à justifier ses interventions qui contribuent à sa perpétuation en fonction de deux processus :

- Le consensus facilite l’obéissance au pouvoir et facilite la reproduction du pouvoir. - L’obéissance spontanée diminue la part visible de la coercition, accroît la légitimité

du pouvoir et réactive à son tour le consensus.

2.2.1. La socialisation

La socialisation politique est l’acquisition et l’intériorisation des connaissances et des valeurs d’une société, l’intégration de ces éléments socioculturels à la personnalité psychique de l’individu. L’objectif de la socialisation politique est que le poids du contrôle social ne soit plus ressenti consciemment et qu’il soit possible à l’individu de s’adapter « en continu » aux variations de son environnement.

2.2.1.1. Les mécanismes de la socialisation

La socialisation est processuel, c'est-à-dire qu’elle ne s’impose pas à un moment t mais s’étale dans le temps et est focalisé sur le rôle de l’enfant. L’enfance est la période pendant laquelle il se socialise. Il y a deux grandes dimensions : l’approche cognitive et l’approche politique

- Selon la dimension cognitive, le phénomène d’apprentissage et d’intériorisation passe par l’apprentissage du langage qui est le principal vecteur de socialisation politique.

- Selon la dimension politique, la socialisation politique est basé sur la compréhension de comment les acteurs dégagent des visions du pouvoir/monde et attitudes politiques. L’accent est mis sur les marges de manœuvres et les déterminismes. Selon cette vision, les acteurs sont de plus en plus déterminés, sont sur des lignes bien tracées et subissent en même des temps des phénomènes marginaux (Exemple : un ouvrier vote à gauche alors qu’il pourrait voter à droit vu qu’un patron lui offre un travail).

2.2.1.2. Les agents privilégiés de socialisation

Les agents privilégiés font parties d’un réseau de contraintes matérielles et physiques, intellectuelles et affectives, destinées à modeler l’esprit des acteurs sociaux. La famille introduit l’enfant au code du pouvoir et de répression, qu’il découvre à travers l’assujettissement à ses parents. La famille est un maillon intermédiaire par lequel la société ou la classe d’appartenance imprime à l’enfant la structure correspondante. En ce qui concerne l’école, sa fonction première est moins d’enseigner des savoir-faire que de développer l’attachement à la collectivité et aux institutions, d’effacer le particularisme et d’imposer des schémas de pensées uniformes. L’école, c’est l’Etat. Ce dernier fait donc passer des valeurs et cela renforce la stratification sociale grâce à la démocratisation, l’égalisation et l’homogénéisation.


36

2.2.2. L’acculturation34

L’acculturation est l’ensemble des processus visant à renforcer la cohésion sociale, menacée à la fois par l’incroyance et par la différence (gérer l’Etat Sisyphe et les comportements marginaux).

Titre second : Dynamiques institutionnelles Les institutions administratives ne peuvent pas être comprises uniquement comme des institutions remplissant des fonctions sociales particulières. Elles se traduisent également par une certaine organisation juridique et matérielle (« une épaisseur organique »). C’est un appareil, qui se présente sous la forme d’une articulation de rouages, d’une hiérarchie d’individus soumis à une même contrainte, soudés par une même idéologie. Les institutions administratives présentes certaines caractéristiques :

- Principe de hiérarchisation, de nomination,… (// organigramme d’une entreprise privée).

- Elles sont stables (cherche à se maintenir car elles sont au pouvoir) et ont tendance à perdurer (difficile de rentrer dans une dynamique de changement).

- Les administrations ne fonctionnent pas en vase clos35. - Il y a une certaine marge de manœuvre, les ministres peuvent prendre des

circulaires ministérielles36. - Elles bénéficient d’une certaine autonomie structurelle (réinterpréter les

dispositions). - Relations avec l’environnement dans le deux sens.

1. Le conditionnement sociopolitique

1.1. Système sociale et structures administratives

1.1.1. L’influence du système social sur les structures administratives

1.1.1.1. L’analyse culturaliste

Selon Michel Crozier, il y a entre la société globale et les organisations qui la composent des correspondances et des similitudes. Il convient donc de s’attacher à dégager les traits qui caractérisent un système administratif (identifier « les harmoniques »). Dans les entreprises privées, ce qui pose problème sont les zones d’incertitude où il n’y a pas de règles. Dans celles-ci, les acteurs imposent leurs propres règles de fonctionnement et il faut éviter cela. Dans les administrations publiques, il y a aussi des zones d’incertitudes, d’où

34

L'acculturation est l'ensemble des phénomènes qui résultent d'un contact continu et direct entre des groupes d'individus de cultures différentes et qui entraînent des modifications dans les modèles culturels initiaux de l'un ou des deux groupes. 35

Qui n’a pas de contact avec le monde extérieur. 36

Document écrit adressé par une autorité administrative (ministre ou chef de service) à ses subordonnés afin de les informer de l'interprétation à adopter d'une législation ou d'une réglementation particulière (décret, arrêté) et de la manière de l'appliquer concrètement. Une circulaire ne constitue pas, en principe, une décision. C'est une recommandation qui n'a pas de caractère impératif.


37

les harmoniques qui sont les traits proprement nationaux qui caractérisent un système administratif.

1.1.1.2. Dynamiques sociales et équilibre administratif

Les conséquences de la « porosité » des frontières des administrations est à prendre en compte. Celles-ci créent des évolutions sociales et des bouleversements sociaux.

1.1.1.2.1. L’évolution sociale

A un moment donné, la concentration et la centralisation du pouvoir dans les mains de l’Etat fait que la place de celui-ci augmente. Conséquences :

o On passe de 10.000 à 50.000 fonctionnaires : moins d’avantage à exercer cette fonction vu que de plus en plus de personnes ont les mêmes avantages.

o Augmentation des conflits. o Abolition de la ligne hiérarchique37.

Ensuite, il y a eu le développement des compétences de l’Etat de manière indirecte : - Transfert de compétences vers des agences décentralisées qui fonctionnent avec des

règles de gestions différentes. - Complexification du paysage administratif.

1.1.1.2.2. Le bouleversement social

Non plus seulement une inflexion des formes du système de domination sociale, dont la nature profonde reste inchangée, mais des ébranlements généraux, atteignant les structures mêmes de la société. Le rapport de dominant à dominé s’est transformé, en rupture par rapport à ce qui s’est passé au préalable :

- Révolution bourgeoise : système élitiste ne change pas, le rapport dominant-dominé resta le même.

- Révolution sociale : nouveau système administratif mais avec le même rapport de domination.

- Décolonisation : Pas d’apprentissage des structures congolaises, le système administratif se calque sur ce qui était fait sous le colonisateur. On n’a pas l’impression que ça change mais le changement est tout de même évolutif. Dans l’ensemble, le différentiel est assez grand.

1.2. Système politique et structures administratives

1.2.1. Appareil d’Etat et idéologie politique

L’organisation de l’appareil de l’Etat dépend des valeurs de base sur lesquelles repose le système politique. L’imprégnation de ces valeurs dans les structures administratives et dans

37

La ligne hiérarchique ou les dirigeants sont des personnes qui sont compétentes pour donner des missions. Les catégories suivantes sont comptées parmi la ligne hiérarchique : contremaîtres, brigadiers, superviseurs, chefs d’équipe, chefs de division, managers, directeurs,…


38

le comportement des fonctionnaires assure la symbiose entre l’appareil d’Etat et les autres institutions politiques, économiques et sociales. Dans aucun pays, le fonctionnaire ne dispose pas d’une liberté politique pleine et entière : appartenant à l’appareil de l’Etat, participant de son autorité, il est toujours tenu de respecter les valeurs qui assurent sa cohésion. Des mécanismes sont mis en place pour vérifier que la liberté d’expression et d’opinion des fonctionnaires soit limitée dans le cadre de leurs fonctions. Autrement, ils ont une liberté d’expression et d’opinion classique, comme le citoyen lambda. L’Etat n’est donc pas une institution totale comme une institution psychiatrique par

exemple où les internés sont détachés de leur identité sociale, chosifiés, infantilisés,… L’Arrêté Royal des Principes Généraux (ARPG) pour la fonction publique est l’ensemble des règles communes à l’ensemble des fonctionnaires (fédéraux et fédéré) :

- Ligne morale cohérente pour promouvoir certain type de modèle. - Prête serment donc accepte les règles qui organisent le rapport de domination. - Contrôle de la qualité du service.

1.2.2. Appareil d’Etat et institutions politiques

L’aménagement de l’appareil de l’Etat dépend en partie d’une logique politique qui exerce alors une influence non négligeable sur l’appareil de l’Etat et explique les variantes possibles de ses principes d’organisation tant internes qu’externes.

1.2.2.1. Le régime constitutionnel

Ce type de régime est soit parlementaire, soit présidentiel. Dans le régime parlementaire, les ministres compétents sont responsables devant la Chambre mais pas l’administration, ce sont donc les ministres qui endossent la responsabilité :

- Indépendance de l’administration renforcée. - Les ministres agissent comme des paravents et sont comme des courroies de

transmission. - Impose une forte hiérarchisation.


39

- « Méritocratie38 » Dans le régime présidentiel :

- Disparition du ministre comme paravent. - Toute puissance du Président. - Contre-pouvoir forte du Congrès (// Parlement). - « Spoil system39 »

1.2.2.2. Système de partis

Différents scénarios sont possibles : - Parti unique : contrôle culturel très fort. - Bipartisme : Plus compliqué (spoil system), les têtes des administrations changent

tous les X temps. - Multipartisme : formation de coalition gouvernementale. Même si on n’est plus au

pouvoir, le réseau reste en place.

1.2.2.3. Structure de l’Etat

Différents scénarios sont possibles : - Etat unitaire : très centralisé. - Etat fédéral : éclatement. - Etat en devenir : pays en développement.

1.3. L’administration entre changement et continuité

Les velléités réformatrices se heurtent à l’inertie ou à la résistance des structures bureaucratiques. Mais en même temps, les réformes sont très vite intégrées, absorbées, digérées par l’appareil de l’Etat et mises en conformité avec le système.

- Difficulté ou inertie au changement (// path dependency). - Obligation de durer et de faire tampon

= Paradoxe L’ambiguïté du système administratif dans son fonctionnement et son action.

Comment l’administration, en pratique se met en action.

o On lui reconnaît un certains nombres de compétences. Ex1: Savoir lire.

o Expertise : mise en application. Capacité à dégager une connaissance particulière. Tellement mit en pratique, que un certains nombre de disposition elle en connaît tous les rouages.

Ex1: Apprend à conduire, devient un automatisme. o Expertise reconnue à priori mais aussi lié à l’exécution même. Elle contribue

en continu à augmenter ses connaissances et expertises.

38

La méritocratie est un système de gouvernance ou d'organisation dans lequel les postes et responsabilités sont assignés aux individus qui ont démontré leur intelligence ou aptitude. 39

Le système des dépouilles (spoils system) repose sur le principe selon lequel un nouveau gouvernement doit pouvoir compter sur la loyauté partisane des fonctionnaires, et donc remplacer ceux qui sont en place par des "fidèles".


40

Raisons de son expertise : o La stabilité du système. Expertise se construit dans la durée. o Certaine permanence car malgré changement de régime, elle perdure.

Mémoire de l’administration. Gens qui rentre à 25 ans y sont toujours à 60 (expertise très forte dans une thématique particulière).

Remarque : Actuellement, le système change un peu car gens ne restent pas forcément.

o Organisation très cohésive, cohésion sociale très importante. Lecture du monde relativement homogène. Machine qui roule bien.

o Monopole de l’initiative. Le politique a le monopole de la décision mais l’administration traduit dans la pratique. Elle choisit dans le cadre que lui fixe le politique les personnes, les outils etc.…capacité d’interprétation. Prise de risque dynamique d’apprentissage.

o Relation « face to face » avec son milieu d’intervention. Proximité avec la personne qui reçoit les décisions et la personne qui exécute la décision

(Ex1: Guichet). Relation face en face entre commanditaire et consommateur réseau dans lequel l’administration connaît les personnes. Relation forte entre patron et fonctionnaire plus forte qu’avec ministre

Donc pouvoir marginal séquent.

Le dilemme fondamental de la bureaucratie» (Eisenstadt) Paradoxe de Mahaim, du miroir. Deux étaux :

o Soumission structurelle et organisationnelle au ministre. Représentant de l’exécutif.

o Dans la pratique, forte autonomie. Possibilité de dépasser le pouvoir qu’on lui à confier.

Pouvoir bureaucratique définit tel qu’actuellement Burosystème : l’idée qu’un système administratif devient un système

de pouvoir en lui-même et par lui-même. L’administration peut occuper une zone d’incertitude et monter en puissance et prendre le dessus sur le ministre. Occupe espace et prend le plus d’initiatives possible.

3 Façons d’étudier l’influence de l’administration sur le processus de décision publique via le pouvoir, la catégorie sociale et l’organisation.

1.3.1. L’autonomie relative de l’appareil bureaucratique

La bureaucratie s’estime souvent être revêtue d’une légitimité propre et se considère souvent comme le véritable gardien de l’intérêt général face aux intérêts fragmentaires et aux exigences particularistes des hommes politiques. La bureaucratie se constitue en corporation autonome et relativement fermée, cherchant à défendre ses intérêts. Il est donc question d’un concept de professionnalisation qui répond à plusieurs conditions :

- Une compétence technique et fondée.


41

- L’acceptation et la mise en pratique d’un code éthique réglant l’exercice de l’activité professionnelle.

- La reconnaissance extérieure. - La défense des frontières, de son expertise vis-à-vis de l’extérieur.

L’administration forme une sorte de corps professionnel.

1.3.1.1. La compétence technique

L’expertise administrative est une source d’autonomie et donc de pouvoir de l’administration qui augmente grâce à deux facteurs :

- Augmentation de la complexité : le rôle de l’administration dans la préparation et la prise des décisions s’accroît en conséquence, dans la mesure où elle détient le contrôle de l’information et la capacité de mettre en œuvre les moyens techniques.

- Affaiblissement du contrôle : la technicité croissante et l’augmentation exponentielle des affaires publiques rend largement illusoire le contrôle technique.

Il y a alors mise en place d’une technocratie – confusion entre le monde politique et administratif. C’est un système dans lequel le pouvoir politique ne se borne plus à consulter les spécialistes mais leur confie le soin de faire les choix essentiels, les considérations d’efficacité et de rationalité technique reléguant les exigences politiques au second plan.

1.3.1.2. La technobureaucratie

Il y a deux conséquences à la mise en place d’une technocratie : - La confiscation du pouvoir de décision par les experts40 au détriment des politiques

ou encore la confusion des deux rôles au profit des premiers. - La technocratie magnifie l’expertise brute : elle donne le primat à la rationalité

technique sur les considérations politiques contingente et irrationnelles, et promeut le culte de la performance.

Selon Weber, le mode d’organisation de la bureaucratie répondrait lui-même aux exigences de la rationalité technique et de l’efficience. Dans la pratique, la technocratie s’instituerait pour certains comme un défi salutaire et pour d’autres comme un défi tant cognitif qu’organisationnel.

1.4. L’organisation administrative : le modèle wébérien

Le modèle wébérien est ce qu’on appelle « the one best way », c'est-à-dire qu’il n’y a pas d’autres manières d’administrer la chose publique car toutes les sociétés sont comparables. Ce qui compte dans l’administration, c’est qu’il faut la maîtriser. Selon Weber, la bureaucratie = la modernité Le bureaucrate est là pour ses compétences. Il est légitime, car il ne doit rien à ses antécédents familiaux => du coup, le corps d’Etat est efficace. Les styles bureaucratiques sont différents selon les pays ; ils ont néanmoins des points communs :

1- Des règles écrites (règlements, codes, circulaires, …)

40

L’expertise technique n’est pas seulement l’apanage du secteur public.


42

2- Séparation entre vie professionnelle et vie privée, garantie de la neutralité, de l’objectivité (principe de loyauté).

3- Principe de «méritocratie» : reconnaissance des compétences, des certifications (diplômes). On a « the right man at the right place ».

Ces principes sont en décalage avec la réalité. Pourquoi ? à cause de la lourdeur du système On pense qu’il faut encore plus de règles pour empêcher les dysfonctionnements du système => auto-expansion, développement endogène. le caractère anonyme Le bureaucrate, qui n’est qu’un « numéro » parmi d’autres, applique le règlement à la lettre => déshumanisation. Le modèle wébérien est une approche ultra libérale basée sur quatre caractéristiques :

- Prévisibilité des comportements : règles de gestions internes qui rendent les gestes extrêmement prévisible. La procédure est neutre, objective,… et pas négociable.

- Standardisation des opérations : frontière poreuse et donc le travail se fait au cas par cas. Le but est de rendre les frontières complètement hermétiques et diminuer les risques d’inquiétudes.

- Centralisation des décisions : Il n’y a pas de création de zones d’incertitude car celui qui est à la tête de la pyramide impose une procédure.

- Hiérarchisation des fonctions : Contrôle au niveau de la centralisation de la décision et de la hiérarchisation.

Le modèle wébérien basé sur la rationalité se conceptualise telle que :

- Hiérarchie – Pyramide : Ecarte l’idée qu’il puisse y avoir des conflits, c’est une impossibilité structurale. Le système ne permet pas qu’il y ait des conflits de personnes : pas d’enjeu vu que tout est objectif, neutre.

- Homogénéité : Docile et efficace : vision de l’administration particulière car l’administration apparaît comme quelque chose de tout à fait docile. Et dans cette optique, elle ne peut être qu’efficace.

- Un supérieur hiérarchique permet qu’il n’y ait pas de déviation. On corrige la division du travail et la fragmentation des tâches par l’unité du pouvoir. L’existence de très nombreuses cellules spécialisées est compensée par une coordination et un contrôle constant émanant du centre.

Toute l’administration fonctionne à condition que le système se structure sur ces trois clefs de voûte : homogénéité, hiérarchie et unité structurelle.

1.4.1. Le principe de hiérarchie

Le modèle bureaucratique implique une organisation monocratique41, fondée sur le principe de l’autorité hiérarchique, qui implique un système de domination42 et de subordination permettant un contrôle des grades inférieurs par les grades supérieurs. Conséquence : une hiérarchie d’emplois clairement définis et rémunérés d’après leur

rang dans la hiérarchie.

41

C'est-à-dire où une seule personne est au pouvoir. 42

Le système de domination à tendance à être le même dans l’administration et le système social.


43

1.4.1.1. Les fondements du principe hiérarchique

Le principe hiérarchique est une nécessité car : - La division du travail et des tâches menacerait l’unité et la cohérence de l’appareil. - Il convient de se conformer au principe de légalité43. - Assurer la supériorité du politique.

Il y a une fonction idéologique de ce principe hiérarchique en deux principes :

- La subordination du fonctionnaire découle logiquement de ce que l’Etat, dont il est le serviteur, doit être en mesure, en tant que promoteur de l’intérêt général, de faire toujours prévaloir sa volonté.

- Le principe hiérarchique répond au souci d’interdire la manifestation des conflits de classe dans l’administration et de maintenir l’unité politique de l’appareil de l’Etat qui doit apparaître comme un bloc cohérent et soudé en dépit de son hétérogénéité.

1.4.1.2. Les formes de l’autorité hiérarchique

La manifestation de la ligne hiérarchique se fait sous forme d’une organisation pyramidale. De plus, on peut faire une différenciation verticale et horizontale. L’autorité hiérarchique répond à plusieurs fonctions :

- Fonction manifeste : traduire sur le plan organique le principe de concentration du pouvoir au sommet de l’organigramme.

- Fonction latente : contribue à traduire le principe hiérarchique dans la conscience des acteurs internes et externes.

Non seulement le fonctionnaire n’est tenu d’obéir que dans le cadre de ses obligations de fonction mais le caractère objectif et impersonnel des règles exclut le jugement discrétionnaire de supérieurs tant en ce qui concerne le statut et la carrière du fonctionnaire.

1.4.2. Le modèle wébérien : un idéal-type

Le modèle wébérien est un modèle qui n’a jamais correspondu totalement à la réalité. Une telle organisation supposerait un contrôle intégral par le sommet des services et des individus, une prévisibilité absolue des comportements, grâce à la disposition des zones d’incertitude et à l’observation rigoureuse des règles juridiques ainsi que l’utilisation exclusive de la filière hiérarchique pour l’établissement des communications. Le modèle wébérien néglige les relations informelles.

1.4.2.1. Les relations informelles

Les organisations sont des unités sociales complexes, formées d’acteurs ayant leurs besoins et leurs motivations propres, dont les comportements ne peuvent être enfermés une fois pour toute dans un système rationnel. Les organisations mettent en présence des groupes aux intérêts éventuellement divergents qui mènent une stratégie autonome. Dans ces conditions, tensions et conflits non seulement sont inévitables mais constituent un élément de la régulation globale du fonctionnement de l’organisation.

43

Tout acte de l’administration est conforme à une loi qui est elle-même conforme à la Constitution. C’est une logique hiérarchique de droit transposée à l’administration.


44

1.4.2.2. L’influence du facteur humain

Selon le modèle wébérien, l’identité et la personnalité du fonctionnaire disparaît derrière son rôle et sa fonction définie juridiquement au sein d’un système stable, prévisible et rationnel. Mais celui-ci néglige le facteur humain. La bureaucratie subit l’action de forces tangentielles à ses structures rationnelles et ses buts affirmés. Se développe alors en son sein une structure informelle qui reflète les efforts spontanés des individus et sous-groupes pour contrôler leurs conditions d’existence à l’intérieur de l’organisation.

1.4.2.2.1. La structure informelle

L’organisation informelle est formée des relations interpersonnelles de fait entre les membres de l’organisation et exprime la logique des « sentiments ». Pour subsister, l’organisation doit s’efforcer d’ajuster les logiques formelles et informelles car outre sa fonction initiale, elle a également pour fonction d’assurer la satisfaction de ses membres (« les règles du jeu44 »).

1.4.2.3. La mise en évidence des motivations individuelles

1.4.2.3.1. L’organisation scientifique du travail (OST)

Les approches de l’organisation scientifique du travail (OST)45 se fondent sur le postulat que l’homme est motivé par la crainte de la faim et la recherche du profit.

1.4.2.3.2. L’Ecole des Relations Humaines (ERH)

Par contre, selon l’Ecoles des relations humaines (ERH)46 : - Le niveau de production est établi en fonction de normes sociales et non des

capacités physiologiques. - Les récompenses et les sanctions non économiques constituent une motivation

importante qui affecte le comportement des travailleurs et limite les effets des stimulations économiques.

- Les travailleurs agissent ou réagissent souvent non pas en tant qu’individus, mais en tant que membres d’un groupe.

Selon l’ERH, il n’y a pas de conflit entre les buts d’une organisation et les besoins individuels des travailleurs, et il est possible, avec l’aide des psycho-sociologues, de

44

Les règles du jeu sont l’ensemble des règles qui organisent le fonctionnement interne d’une organisation et qui prennent en compte les règles formelles et informelles. Il faut noter que la combinaison des règles formelles et informelles doit permettre de faire émerger la motivation des fonctionnaires. 45

L'organisation scientifique du travail (O.S.T), base de la deuxième Révolution industrielle à la fin du xixe siècle, est une méthode de gestion et d'organisation des ateliers de production, dont les principes ont été développés et mis en application industrielle par Frederick Winslow Taylor (1856 - 1915) et d'autres personnalités moins connues (William Leffingwell, Henri Fayol, etc.). Liée à l'essor des sciences de gestion et du management, elle est aussi communément appelée taylorisme et fut poussée à l'extrême dans le fordisme. 46

L'école des relations humaines (abrégée en « école des RH ») est un mouvement intellectuel né dans le cadre de la crise économique de 19291 rattaché à l'étude des organisations. Il prend place après le développement et l'application à grande échelle du taylorisme, et cherche à redonner à l'homme au travail une place, sinon centrale, au moins excentrée et tenue. Ses principaux représentants sont Elton Mayo, Jacob Levy Moreno, Kurt Lewin ou encore Abraham Maslow.


45

construire des organisations harmonieuses et intégrées conciliant l’intérêt des uns et des autres. Dérives de l’ERH : paternalisme économique (du familistère à la « société famille »). Limite de l’ERH : celle-ci néglige presque totalement la structurelle formelle et ne

s’interroge pas sur l’articulation de celle-ci à la structure informelle.

1.4.2.3.3. L’Ecole des Relations Humaines et la Sociologie des organisations

La question de la « motivation » devient centrale. Ces deux courants mis ensemble vont faire ce que l’ERH ne sut pas faire tout seul : articuler relations formelles et informelles avec le concept de motivation.

1.4.2.3.4. L’Organisation Scientifique du travail (OST), l’Ecole des Relations Humaines (ERH) et la Sociologie des Organisations

Cette trilogie dépasse la relation entre motivation et productivité pour englober d’autres aspects de la participation de l’individu à l’organisation. Les motivations purement affectives et irrationnelles ne sont plus appréhendées isolément mais replacées dans une perspective globale où sont examinées non seulement l’influence du groupe de travail mais également la pression des groupes extérieurs à l’organisation. L’organisation comme phénomène complexe.

1.4.2.4. La structuration du pouvoir

Il s’avère que la relation d’autorité ne suit pas toujours les lignes du pouvoir hiérarchique et que chaque organisation est en réalité composée d’une multitude de cellules stratifiées, jalouses de leur autonomie et de leurs prérogatives, qui se déterminent plus souvent en fonction de leurs objectifs propres que des buts officiels de l’organisation. Il y a donc les lignes de pouvoir qui s’imposent à l’ensemble des acteurs mais à coté de cela, il y a aussi les lignes de pouvoir qui échappent à l’organisation et qui ont tendances à redéfinir le pouvoir qui s’impose à tous. D’où, les relations informelles :

Hiérarchie parallèle ; Stratification et monopoles internes ; Ligne hiérarchique officieuse avec des

petits monopoles.


46

1.4.2.4.1. Les hiérarchies parallèles

Une organisation est un système social complexe composé d’individu et de groupes entre lesquels se nouent des rapports d’influence et de pouvoir qui ne sont pas automatiquement déterminés par la place réciproque des acteurs dans la hiérarchie formelle de l’organisation. Chaque acteur détient un certain pouvoir sur le système.

Il arrive que deux principes d’autorité distincts et concurrents coexistent au sein d’une même organisation, soit que des pouvoirs de fait se constituent à côté du pouvoir légal fondé sur la base juridique, soit que les caractéristiques propres de l’organisation rendent inévitable la juxtaposition de deux hiérarchies. La hiérarchie parallèle inclue donc des contrôles de zones d’incertitude et la coexistence de principes d’autorités concurrents. C’est cependant différent de la structure informelle qui donne une impression de déstructuration. Ici, tout est aussi structuré que l’officiel.

1.4.2.4.2. Remarques

Dans la structure formelle/informelle, il y a un processus de régulation des règles du jeu : o Des alliances se nouent, des négociations s’engagent, des arbitrages ou des

compromis interviennent, qui constituent un élément fondamental de la régulation globale du système.

o Dans ce jeu d’influence et de pouvoir, les atouts ne sont pas distribués de façon égale, les stratégies ne s’avèrent pas toutes aussi fructueuses mais un équilibre s’établit, les jeux se stabilisent.

2. La recherche d’autres modèles Dû aux grandes critiques et aux limites du modèle wébérien, d’autres modèles ont émergés comme celui du modèle participatif ou encore celui de la nouvelle gouvernance public (« New public management »).

2.1. La critique du modèle bureaucratique

Le modèle bureaucratique, avec sa mise en avant des structures formelles et informelles, est une source d’inefficacité et de frustration. Les défauts du modèle bureaucratique découlent directement de l’application de certains principes sur lesquels le modèle se fonde.

2.1.1. Source d’inefficacité

Tout d’abord, Webber ne prend pas en compte l’entièreté des règles du jeu (cfr. Le facteur humain). Ensuite, les éléments susceptibles de contribuer à l’efficacité du système administratif peuvent en même temps engendrer des effets secondaires pervers pour la dynamique de l’organisation :

- La filière hiérarchique : Les échelons inférieurs se trouvent paralysés tellement il y a d’échelons de contrôle au dessus d’eux. Il n’y a donc pas de marge de manœuvre et une incapacité à adapter les comportements à la demande.

- Système d’avancement : La carrière des fonctionnaires est prévue par avance dû à un engagement sous statut. Tous les deux ans, il y a une revalorisation barémique et donc pas de surprise mais il n’y a pas de récompenses pour les bons fonctionnaires


47

non plus. Le modèle bureaucratique ne permet pas de récompenser les efforts des acteurs.

- La centralisation : N’incite pas à l’imagination comme à l’autonomie, effectue exactement les ordres. Cela participe à ralentir l’action publique.

- Détermination des tâches : Rigidifie la structure et ne permet pas la transversalité. Elle est réglementée, conditionnée de façon très fine de manière à savoir tout ce qu’on peut faire ou ne pas faire.

Les règles deviennent des fins en soi, la préservation des rapports internes importe plus que l’adéquation de l’action externe aux objectifs fixés au préalable, on assiste à une déviation des buts qui va à l’encontre de la logique d’efficacité.

L’ADMINISTRATION CESSE D’ÊTRE UNE INSTANCE DE MÉDIATION POUR DEVENIR UN OBSTACLE À

L’INTÉGRATION SOCIALE47.

2.1.2. Source de frustration

Le modèle bureaucratique n’est pas seulement inefficace et dysfonctionnel, il constitue de plus une source de frustrations constante pour les individus. La division stricte des tâches participe à l’aliénation des acteurs et engendre une

division du travail verticale source de tensions sociales et culturelles. La dépendance impersonnelle : la neutralité administrative dépasse le cadre

professionnel pour englober le cadre privé et participe dès lors au renforcement de l’aliénation des acteurs.

2.1.3. Conclusions

Le système wébérien, malgré ses effets pervers, à tout de même certains avantages. Au lieu de le remplacer totalement, nous proposerons des alternatives posées sur les principes de Weber.

2.2. Le modèle participatif

Le modèle participatif s’oppose au modèle bureaucratique sur le fait que dans ce dernier, l’identité et la personnalité du fonctionnaire disparaît derrière son rôle et sa fonction définie juridiquement au sein d’un système stable, prévisible et rationnel.

- Dédoublement du fonctionnaire : d’un côté, il est épanoui avec ses opinions et de l’autre, il est tout à fait neutre dans sa fonction.

- Il y a une demande du fonctionnaire de donner son avis. - C’est une vision très progressiste où les acteurs participent à l’élaboration des

cadres. Dans la pratique, le modèle participatif se matérialise par des choses minimes : Représentation syndicale des fonctionnaires48 : les acteurs peuvent se raccrocher à un

syndicat qui siège dans les instances de prise de décision de la fonction publique.

47

Michels et Merton. 48

Le système syndical a des limites (pouvoir marginal séquent). En plus, dans la fonction publique les fonctionnaires sont d’une certaine manière protégés par leurs statuts et donc l’utilisation des syndicats est obsolète. De ce fait, très peur de personne s’affilie car il y a peu d’intérêt mais aujourd’hui les choses changent car on engage de plus en plus sous contrat.


48

La consultation interne : celle-ci est plus symbolique qu’autre chose49, elle a peu d’impact car le système est fort hiérarchisé.

Le droit de grève pour les services publics : un des grands principes du service public est la continuité. Mais, ceci change comme par exemple avec les TEC.

2.3. Le modèle de l’efficacité : le New Public Management (NPM)

2.3.1. Le NPM : un concept théorique pour des implications pratiques50

2.3.1.1. Introduction

L’apparition au cours des vingt dernières années du Nouveau Management Public (NMP), adaptant au secteur public des méthodes de management traditionnellement réservées au secteur privé, a contribué à atténuer les divergences et le cloisonnement de gestion entre les secteurs public et privé. Pour autant, nous pouvons nous demander jusqu’à quel point le transfert des méthodes de management privé est soluble dans le secteur public et dans quelle mesure il participe à la satisfaction des usagers et à la qualité des services publics. Le NPM est un paradigme dominant en matière de transformation des services publics en Belgique et dans le monde. C’est un concept qui se traduit par un ensemble de pratique, se matérialise dans des principes.

2.3.1.2. Origines

Au début des années 1980, de nombreux pays ont du faire face à une crise financière caractérisée par un important déficit public et un endettement élevé. Dans ce contexte, pour mieux répondre aux attentes et exigences des citoyens (qui sont aussi, selon les cas, des usagers, des contribuables, des bénéficiaires et des électeurs) et dans le but d’encadrer, de rationaliser voire de réduire les coûts, des solutions ont été envisagées en terme de management. Ainsi, des méthodes de management – traditionnellement employées dans le secteur privé – se sont peu à peu répandues dans la sphère publique, constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement. Les causes de l’émergence du NMP sont multiples. Il a pu s’agir d’un désir d’une gestion plus cohérente pour répondre à une inefficacité du secteur public (le cas du Japon par exemple), d’une volonté de s’inscrire dans une idéologie néolibérale (le cas du Royaume-Uni et de la

49

Le ministre ne suit pas tout ce que lui disent ses fonctionnaires, il a sa propre ligne hiérarchique. La consultation interne peut générer des demandes qui deviennent alors formelles. Demandes

auxquelles le ministre ne va pas spécialement répondre, ce qui amplifie la frustration encore plus que quand les demandes étaient informelles.

Certains acteurs pèsent plus lourds, ce qui risque d’engendrer des conflits qui sont négatifs pour l’ensemble de l’appareil administratif.

50 http://www.unice.fr/recemap/contenurevue/Articles/Revue_Recemap13_Amar_Berthier.pdf

http://www.unice.fr/recemap/contenurevue/Articles/Revue_Recemap13_Amar_Berthier.pdf


49

Nouvelle-Zélande), de surmonter l’existence de crises financières (le cas du Canada entre autres), de résorber une crise économique et politique (le cas de l’Italie), d’un besoin de changement ou encore d’un processus d’imitation (notamment pour les administrations au niveau local). Aucune de ces raisons n’explique à elle seule la mise en place du NMP, même si les crises financières sont souvent apparues comme les principaux facteurs déclenchant. En effet, le NMP a pour origine des pressions tant internes qu’externes au secteur public, pressions qui se complètent et se renforcent plus ou moins selon les configurations.

2.3.1.3. Objet et objectifs du NPM

L’idée principale du NMP est que les méthodes de management du secteur privé, supérieures à celles du secteur public, peuvent lui être transposées. Le secteur public est jugé inefficace, excessivement bureaucratique, rigide, coûteux, centré sur son propre développement (effet Léviathan), non innovant et ayant une hiérarchie trop centralisée. Dès lors, pour le perfectionner il est nécessaire d’accroître les marges de manœuvre des gestionnaires pour leur permettre de mieux répondre, au moindre coût, aux attentes des citoyens. Ces derniers sont désormais assimilés à des clients (logique consumériste) tandis que les administrateurs deviennent de véritables managers. Cette conception du secteur public est à l’opposée de celle de Weber pour lequel la « bureaucratie », véritable idéal type, est la condition même de l’efficacité par sa dimension rationaliste. Le tableau suivant indique, dans les grandes lignes, les principales différences entre une administration de type wébérienne et une administration basée sur le NMP.

2.3.1.4. Origines théoriques du NPM

D’un point de vue théorique, le NMP est un concept qui puise ses fondements dans de nombreux courants de pensée (nouvelle théorie de l’entreprise, théorie du managérialisme, etc.) et qui par bien des aspects rejoint l’idéologie du Public Choice reposant sur l’individualisme méthodologique (c’est-à-dire sur l’idée selon laquelle les intérêts d’une organisation publique doivent avant tout être analysés au travers des individus qui la


50

compose et des stratégies qui leurs sont associées), le recours aux privatisations et une plus grande souplesse et décentralisation des unités administratives.

2.3.1.4.1. Les théories du Managérialisme

Le managérialisme se fonde sur deux principes : - Les structures et les pratiques de management, par la débureaucratisation des

structures qu’elles imposent sont susceptibles d’améliorer l’atteinte des objectifs des organisations modernes.

- Pour toutes organisations, il existe un ensemble commun d’activités de nature purement instrumentale.

Du point de vue du management, il n’existe pas de différence entre le secteur public et le secteur privé.

2.3.1.4.2. Théorie du Public Choice

Il s’agit d’un ensemble de théorie qui ont participé dans le courant des années 80 à la renaissance des théories libérales en remplaçant les approches keynésiennes comme paradigme de l’économie politique (macro-économie). Alors que le modèle de l’Etat-providence est en crise, les tenants de cette école de pensée avancent que la cause de cette crise n’est pas le marché (« market failure ») mais bien le secteur public (« public failure »). La politique y est expliquée à l'aide des outils développés par la microéconomie. Les hommes politiques et fonctionnaires se conduisent comme le feraient les consommateurs et producteurs de la théorie économique, dans un contexte institutionnel différent : entre autres différence, l'argent en cause n'est généralement pas le leur. La motivation du personnel politique est de maximiser son propre intérêt, ce qui inclut l'intérêt collectif (du moins, tel qu'ils peuvent le concevoir), mais pas seulement. Ainsi, les hommes politiques souhaitent maximiser leurs chances d'être élus ou réélus, et les fonctionnaires souhaitent maximiser leur utilité (revenu, pouvoir, etc.)51. Les solutions proposées visent à transformer l’administration publique en empruntant

les mécanismes de marché.

2.3.1.4.3. Nouvelles théories économiques de l’entreprise

Les visions de ces nouvelles théories économiques de l’entreprise visent à déconstruire l’idée des entreprises comme des « boites noires ». Avant, on voyait un système formel. Or, c’est dans l’informel que l’on peut comprendre les arbitrages. On peut le voir avec différents auteurs :

- Baumol identifie et qualifie la séparation entre actionnaires et managers au sein de l’entreprise et des divergences d’intérêts entre eux. Selon lui, l’actionnaire s’intéresse à la rentabilité tandis que le manager ne s’intéresse pas à la croissance globale mais sectorielle de l’organisation.

- Selon Simon, l’entrepreneur n’agit pas selon une rationalité « substansive » mais selon une rationalité « limitée », ce qui le conduit à adopter non pas la solution « optimale » mais une solution « satisfaisante ».

51

http://fr.wikipedia.org/wiki/Th%C3%A9orie_des_choix_publics

http://fr.wikipedia.org/wiki/Th%C3%A9orie_des_choix_publics


51

- Leibenstein fait le constat que des entreprises disposant des mêmes facteurs de production peuvent parvenir à des résultats très différents.

- Cybert et March voient l’entreprise comme une coalition de groupes d’individus aux objectifs conflictuels.

- Selon Chandler, l’entreprise est une institution économique dont la logique est différente de celle du marché.

L’entreprise est une organisation ce qui sous-entend des luttes d’intérêt et de pouvoir autour de la construction d’un référentiel commun.

2.3.1.5. Le NPM comme manière de voir l’administration publique

Le NPM transforme donc l’ensemble du système administratif : - Mise en place de systèmes de contractualisation. - Séquence de plus en plus présente, logique d’évaluation permanente. - Théorie économie de la firme (sociologie de l’entreprise privée).

La logique contractuelle devient la nouvelle grille de lecture au travers de laquelle l’administration et l’action publique sont pensées en deux points : Imaginaire que l’Etat est complètement différent. Gouvernance par les instruments : en fonction de l’instrument, on peut déterminer le

rapport au politique et à la légitimité (cfr. Tableau ci-dessous).


52

2.3.1.6. Le NPM comme concept

Le NPM est donc avant tout une nouvelle manière de voir et de penser l’administration publique, une transformation dans la compréhension de celle-ci. C’est un référentiel à part entière.

‘’Public management is a merge of the normative orientation of traditional public administration and the instrumental orientation of general management’’


53

PARTIE III : L’administration publique en Belgique Titre premier : Approches historiques et mises en

perspectives

La création de l’administration en Belgique

1. Une administration hétérogène : l’héritage du 19ème siècle Notre pays ayant été annexé à la France pendant 20 ans, les grands principes de l’administration française ont été appliqués, puis adoptés par le royaume des Pays-Bas, de 1815 à 1830 et, enfin en 1830 par la Belgique indépendante52. En 1830 est en place une administration hétérogène composée principalement de l’aristocratie ou de la haute et moyenne bourgeoisie et ne faisant pas l’objet d’une harmonisation de leur statut dans l’appareil de l’Etat. En Belgique comme ailleurs, le statut des fonctionnaires et des employés de l’Etat est demeuré dépourvu de toute garantie légale ou réglementaire. Ce système mis en place à cette époque a été remis en cause pour plusieurs raisons :

- L’absence de toute réglementation spécifique aux agents de l’Etat pose de nombreux problèmes dans la conduite de l’action publique (statut, régime de responsabilité, privilège, carrière,…).

- L’absence de règles officielles et partagées pose question quant à l’objectivité des acteurs publics et donc de l’Etat.

- L’absence de règle officielle quant à l’organisation de la carrière des agents de l’Etat pose des problèmes de lectures (carrière ni uniforme, ni logique).

Au 19-20ème siècle apparaissent une certaine défiance des acteurs et des théoriciens quant à l’Etat et à ses structures. Il y a la création d’une « Commission de réforme administratives » portées par des théoriciens des sciences administratives. E. Ducpétiaux53 réalise une étude sur la réforme administrative. Son analyse est la suivante : « Centralisation excessive, complications, anomalies, lenteurs, manque d’unité, incertitude de la jurisprudence, défaut de garanties et par suite de zèle chez les fonctionnaires et employés, omnipotence des ministres inséparables d’un arbitraire dangereux, confusion de l’élément politique avec l’élément administratif, favoritisme, absence d’initiative et de progrès, tels sont les principaux vices du système d’administration qui régit la Belgique. ».

52

Le gouvernement provisoire, qui est en place du 27 septembre 1830 au 26 février 1831, est composé « d’administrateurs généraux » qui siègent en un « comité central » et gèrent chacun un « comité spécialisé ». Le 28 décembre 1830, il existe les comités suivants : Justice, Affaires étrangères, Intérieur, Sûreté publique, Finances, Guerre. 53

Édouard Antoine Ducpétiaux, né à Bruxelles le 29 juin 1804 et mort dans cette même ville le 21 juillet 1868, était un journaliste belge. Il fut aussi un réformateur du système pénitentiaire belge.


54

Sa solution est la suivante : « A ces vices, il faut des remèdes, et la recherche et l’application urgente de ces remèdes constituent assurément une réforme tout aussi urgente et plus importante que la plupart de celles que sollicitent à l’envie les hommes de parti. » La Belgique ne connaît cependant pas dans le courant du 19ème siècle de véritable

« commission des réformes administratives » à compétence générale (réforme de l’administration publique au sens large).

Le 19ème siècle n’a donc pas permis de faire progresser significativement la condition des agents de l’Etat. On peut cependant citer un certains nombre de réformes minimes de ce siècle :

- La loi du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles ; - La loi du 5 mai 1846 relative à la comptabilité publique ; - La loi du 29 octobre 1846 relative à la Cour des comptes ; - 1848 : Adoption d’un ensemble de mesures prise contre les fonctionnaires pour réguler leurs

interactions avec le Parlement ; - La loi du 26 mai 1848 sur les incompatibilités (mandat parlementaire) ; - Commission du 18 juin 1881 au 26 janvier 1881 sur les chemins de fer secondaires ou vicinaux

54.

2. Vers administration homogène : de Wodon aux commissions de réformes administratives

2.1. La guerre 14-18

Entre 1914 et 1918, la Belgique envahie est occupée par les troupes ennemies, l’administration centrale est coupée du gouvernement qui a quitté le territoire, l’administration se replie sur elle-même et se relâche. Par contre, l’administration locale se mobilise face à la nécessité de gérer et d’assurer la sauvegarde des intérêts du pays. D’où la création de « l’Union des Villes et des Communes Belges » (UVCB) ou encore du « Comité Nation de Secours et d’Alimentation » (CNSA).

2.2. L. Wodon55 et la naissance des commissions

L. Wodon écrit deux ouvrages : « Mémoire sur les réformes administratives » en 1915 et « Le contrôle juridictionnel de l’administration et la responsabilité des services publics en Belgique » en 1920. Celui-ci constitue des commissions qui centreront leurs réformes sur :

- Etude du fonctionnement actuel des ministères au point de vue de la répartition entre eux des différentes tâches qui incombent au gouvernement ; recherche des lacunes et des doubles emplois ; inventaire de toutes les études en cours.

- Recrutement du personnel administratif ; barème de traitement et de pensions ; règles d’avancement.

- Méthodes de travail, responsabilité et rendement. - Réformes à apporter d’après les résultats des investigations opérées.

54

La Société Nationale des Chemins de fer Vicinaux (SNCV), a reçu dès 1885 pour mission d'établir, à la demande des autorités publiques, des lignes de chemin de fer d'intérêt local ou de tramways1 sur l'ensemble du territoire belge afin d'offrir un service public de transport nécessaire à la population et à l'activité économique du pays... Un grand réseau de transport public allait rapidement se développer avant la Première Guerre mondiale et évoluer jusqu'à nos jours en délaissant le transport de marchandises prépondérant au début pour le seul transport de voyageurs et la plupart des lignes de chemin de fer au profit de lignes d'autobus... 55

Théoricien des sciences administratives qui deviendra par la suite Secrétaire Général au Ministère des Affaires Economiques.


55

L. Wodon reprend à son compte les critiques faites par Ducpétiaux mais va agir stratégiquement en envoyant au premier ministre de l’époque (M. Delacroix) ses recommandations qui se verront alors reprise dans un discours royal en 1920 :

« Plus que jamais, les administrations publiques devraient donc être composées d’hommes capables, avoir une méthode rigoureuse et parvenir rapidement à des résultats »

Les critiques qui s’élèvent partout, montrent assez que ces conditions ne se rencontrent pas. Ces critiques, à la vérité, sont parfois excessives. Le public ne se rend pas compte des

difficultés, ce qui vient, peut être d’ailleurs, de ce qu’elles ne lui sont pas toujours suffisamment indiquées. »

« Quoi qu’il en soit, le problème persiste et il est d’une grande ampleur. La solution, ne peut être improvisée. »

L. Wodon créa deux commissions en vue de réformer l’administration :

- « Commission de Haene » (1922) : formulation d’une doctrine de l’organisation administrative et la révision des cadres administratifs.

- « Commission Halleux » (1926) : fonctionnement des services de l’Etat et proposition de réformes dans un but d’amélioration.

2.3. La commission de Haene Les résultats et recommandations de cette commission furent les suivants :

- La relation des objections et du scepticisme de l’un de ses membres ; - Le recours préalable à la méthode appelée, en technique sociologique, « la méthode

virtuelle » ; - La prise en considération du problème des « hommes en trop » ; - La recherche illusoire d’économies frappantes et l’engagement par voie de

conséquence des travaux des commissions de réforme dans le sens des propositions détaillée.

Un « état des lieux » sans une traduction pratique.

2.4. Commission Halleux

Les résultats et les recommandations de cette commission furent les suivants : - La dénonciation des abus de contrôle ; - La dénonciation de l’insuffisance de surveillance des services administratifs par des

inspections ; - La dénonciation des méthodes surannées de l’administration publique.

A partir de là se crée une production importante de doctrine (1928 – 1940) : - Une production doctrinale intense sur les objectifs de la réforme et des sciences

administratives ; - Un foisonnement de réunions, de congrès et de commissions apparaissent un peu

partout dans les milieux officiels ou semi-officiels et où se traite soit la réforme administrative, soit la réforme de l’Etat ;

- Une institutionnalisation plus profonde au sein de l’Etat d’organes à même d’être commis à la préparation et à la réalisation de la réforme administrative proprement dite.

Il est alors créé « Le Centre d’Etudes pour la Réforme de l’Etat ». On se rend compte qu’il y a une certaine maturité tant politique qu’administrative pour

qu’une réforme en profondeur puisse être menée, « la réforme Camu ».


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3. L’administration homogène : la réforme « Camu56 »

3.1. Camu (président de commission) et sa réforme

Louis Camu est président d’une commission consacrée à la réforme administrative chargée de mettre en place une réforme en tant que telle (mission opérationnelle). Au contraire, la réforme va bien plus constituer en une uniformisation des dispositions légales, mais surtout réglementaires (statut), des agents de l’Etat avec une attention toute particulière au respect de l’objectivité et de la justice. De plus, on s’orientera vers la méritocratie : « la nécessité de baser sur le seul mérite le recrutement et l’avancement des agents de l’Etat. (...) La valeur personnelle et les qualité professionnelles des candidats, doivent être les motifs déterminants des nominations comme des promotions.»

3.2. La méritocratie

La méritocratie consacre de nouveaux droits pour les agents de l’Etat : « Le pouvoir de nomination n’est ni une monnaie d’échange, ni un privilège, ni un monopole,

ni un instrument de popularité. La valeur et la qualité du candidat doivent être le motif déterminant des nominations et promotions ».

Mais aussi, de nouveaux devoirs pour les agents de l’Etat : « Il convient d’énumérer les obligations qui incombent aux agents de l’Etat dans l’exercice de leurs fonctions. En parallèle, il convient de mettre en place des logiques disciplinaire en vue

de veiller au bon respect de ces obligations ». La combinaison de ces droits et devoirs donnera « le Statut Camu » (1937), c'est-à-dire

une approche « large » du phénomène administratif avec la nécessité d’un cadre matériel sain et fonctionnel pour l’administration :

« La nécessité de construire des bâtiments nouveaux s’impose à quiconque a jeté un coup d’œil (…) sur les locaux actuels. Locaux dispersés aux quatre coins de la ville, locaux poussiéreux, mal chauffés, sans aération,

locaux qui manquent non seulement de confort mais de l’outillage élémentaire indispensable à tout travail de bureau. Aucun mobilier rationnel : des meubles ramassés à gauche à droite, disparates, inconfortables et

souvent inutiles ; des dossiers accumulés du plancher au plafond faute de classeurs adéquats. Un tapis élimé, quelques lithos cachant lézardes du mur, voilà le cadre dans lequel travaillent les agents de l’Etat. (…) Comment

peut-on espérer que dans ces bureaux, les agents accomplissent une besogne efficace ? »

4. Le statut Camu et l’administration : 1945 – 1979 A la fin de la seconde guerre mondiale, c’est la période de l’administration publique qu’on appelle « les trente glorieuses ». Le cadre donné à l’administration publique permet d’objectiver les comportements et les carrières des agents de l’Etat. Le cadre va alors permettre de rendre visible les débordements politiques et permet de les incriminer en raison de l’alignement des acteurs sur le fond valoriel sous-tendant le statut Camu.

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Louis Camu (1905-1976), résistant belge, nommé commissaire royal à la réforme administrative par Paul Van Zeeland.


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Cependant, des tensions du modèle et des arbitrages sont à noter dû à la variation de l’environnement :

- Augmentation du nombre de fonctionnaires ; - Hétérogénéisation et hybridation des domaines d’intervention publique - Changements dans les rapports de domination politique - …

5. L’administration publique dans la tourmente fédérale

5.1. Loi spéciale du 8/08/1980 et la construction d’un Etat fédéral

Les acteurs politiques se focalisent sur la construction de nouvelles entités administratives tout en réduisant les coûts engendrés par la constitution de nouveaux départements. Il y a dans le même temps une mise sur le côté des demandes sociales, administratives et politiques qui commençaient, depuis les années 70, à émerger et qui visaient à réformer les modes de fonctionnement de l’administration compte tenu des variations de l’environnement. La question qui se pose maintenant est la cohérence de l’émergence de plusieurs fonctions publiques en Belgique. Le statut Camu, développé pour la fonction publique nationale devenue fédérale, s’applique à l’ensemble de la fonction publique belge à quelque niveau de pouvoir où l’on se situe (excepté provincial et communal). A la suite d’une forte demande des entités fédérées, on reconnaît leur droit d’adopter leurs propres statuts pour leurs agents de la fonction publique. Ceci est consacré par la LSRI du 8/08/1988 qui consacre l’article 87 de la LS du 8/08/1980. Il y a donc une perte d’uniformité dans la fonction publique belge.

5.2. Emergence d’une fonction publique à plusieurs niveaux

Pour lutte contre une trop grande distorsion au niveau des statuts, il y a eu la mise en place d’une cadre légale : « Arrêté royal fixant les Principes Généraux de la Fonction Publique Belge » (ARPG). L’adoption des ARPG permet d’unifier dans une certaine mesure les règles s’appliquant à la fonction publique belge dans son ensemble. On voit alors émerger des règles qui président à une conception commune57 de la fonction publique entre les différentes entités politiques belges et entre les différentes entités administratives fédérales et fédérées (agence).

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L’action publique se situe entre ventilation et déterminisme mais à vitesse différenciée.


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5.3. Le mouvement de fédéralisation (Etat fédéral et Régions/Communauté)

Il y a eu une tendance à masquer les enjeux structuraux modifiant l’environnement sociale conditionnant le sens et la légitimité de l’administration publique :

- Les pressions financières et budgétaires ; - Les pressions économiques et industrielles ; - Les pressions venant de l’usager ; - La remise en cause du rôle de l’Etat dans l’économie ; - L’émergence de la nouvelle gestion publique (NPM) ; - L’émergence des TIC58 et de leurs impacts sur les conditions de travail et des attentes

sociales ; - La transformation des demandes sociales ; - L’internationalisation, la mondialisation et plus particulièrement l’européanisation.

Les niveaux de pouvoir sont différents mais des réformes sont nécessaires dans chacun d’entre eux. On peut dire que l’affaire Dutroux, au niveau de l’Etat fédéral, a engendré la Réforme Copernic tandis que le Projet politique régional a engendré, au niveau des Régions et Communautés, la réforme de l’administration wallonne.

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Technologie de l’information et de la communication.

Career

Introduction à la science administrative