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République démocratique du Congo:
Évaluation de la stratégie et du programme de la Banque
2004–2015Résumé analytique
Mars 2017
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De l’expérience á la connaissance…De la connaissance á l’action…De l’action á l’impact
Évaluation thématique Évaluation groupée de projets
Évaluation de stratégie d’intégration
régionale
Validation et évaluation de projets
individuels (
secteur p
ublic)Évaluation d’impact
Validation et évaluation de projets
individuels (secteur privé)
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Synthèse d’évaluation
Évaluation institutionnelle
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Les différents produits qui servent à atteindre les trois objectifs de l’évaluation indépendante
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1Résumé analytique
Résumé analytique
But et méthodologie de l’évaluation
La présente évaluation qui a été initiée et conduite par l’Évaluation indépendante du développement (IDEV) s’inscrit dans une évaluation globale des résultats de développement (EGRD) de la Banque. Son but est d’examiner la spécificité des actions de la Banque dans un pays en transition comme la RDC, et formuler des recommandations pouvant contribuer à améliorer l’efficacité de l’assistance de la Banque tout en appuyant la préparation et l’opé-rationnalisation des futures stratégies de la Banque en RDC pour la période 2017–2021.
L’évaluation couvre les stratégies, opérations et activités de dialogue sur la politique de la Banque mise en œuvre à travers différents instruments de financement en RDC au cours de la période 2004–2015.1 La démarche évaluative se fonde sur deux grandes thématiques: l’obtention des résul-tats de développement et la gestion axée sur la performance des interventions de la Banque. Elle est structurée autour de 20 questions évalua-tives (annexe 1.b) parmi lesquelles figurent parti-culièrement les aspects de fragilité et se base sur une revue documentaire, des échanges avec des experts et des enquêtes rapides sur les sites d’in-tervention incluant des entretiens individuels et de groupe, des ateliers de consultation et des obser-vations directes.
Contexte et défis de développement du pays 2
Situé en Afrique centrale, à cheval sur l’équateur, la RDC est l’un des plus vastes pays d’Afrique avec une superficie de 2,3 millions de km². Entre 2004
et 2015, la population congolaise a augmenté de 25 millions passant de 52,5 millions à 77,27 millions d’habitants. Il s’agit d’une population jeune (55% a moins de 25 ans) et vivant majoritairement en zone rurale (63% en 2004 et 60% en 2015).
Depuis le milieu des années 90, le pays a connu une série de crises politiques (fuite et assassinat de présidents, contestation d’élections), puis une accalmie relative en 2013. La période actuelle est marquée par un nouveau découpage territorial et des tensions politiques liées au report des élections présidentielles et législatives initialement prévues en novembre 2016.
Selon les dernières estimations, le taux de croissance économique a connu des fluctuations entre 2004 et 2015, passant de 6,7% en 2004 à 8,5% en 2013, et à 6,9% en 2015 après un ralentissement à 2,8% en 2009 du fait de la crise financière internationale. Cette performance économique supérieure à la moyenne africaine (4,8%), reste essentiellement tributaire i) des industries manufacturières (33% du PIB en 2014) et ii) de l’agriculture (21% du PIB en 2014).
Sur la période de 2005–2015, la RDC est clas-sée parmi les États en situation de fragilité dans les listes harmonisées de la plupart des organisa-tions internationales. Malgré une évolution posi-tive notamment de la croissance économique, de la capacité et de la légitimité de l’État, des conflits régionaux et de la violence armée, ce pays continue à faire face à des défis importants, à savoir la fragi-lité de la légitimité des institutions étatiques, un taux de pauvreté élevé, l’accès difficile aux services sociaux de base, l’instabilité économique et poli-tico-institutionnelle; la mauvaise qualité du climat des affaires; et les menaces sur la biodiversité.
2 République démocratique du Congo: Évaluation de la stratégie et du programme de la Banque 2004–2015 – Résumé analytique
Stratégie et programme d’assistance de la Banque dans le pays
Entre 2004 et 2015, la Banque s’est investie dans le dialogue politique avec le Gouvernement, direc-tement et à travers sa contribution à l’élaboration de politiques sectorielles. Les quatre documents de stratégie-pays (DSP) 2003–2004, 2005–2007, 2008–2012 et 2013–2017 ont été préparés à partir des documents de stratégie de la croissance et de la réduction de la pauvreté (DSCRP I et II), des Programmes d’actions prioritaires (PAP I et II) et des stratégies sectorielles notamment dans les secteurs de l’agriculture (SSADR, PDDAA, PNIA) et de la santé (SRSS, PNDS). La Banque est intervenue en RDC à travers 63 projets pour un montant total d’environ 1,2 milliard d’UC. Les infrastructures économiques et sociales représentent près de 80% du montant total engagé dans ce portefeuille.
Résultats de l’évaluation des stratégies et programmes de la Banque
Pertinence
La pertinence est modérément satisfaisante. Les DSP de la Banque au cours de la période sous revue reflètent l’état de fragilité de la RDC, mais ils n’offrent pas d’analyse intégrée des facteurs de fragi-lité. A travers ses stratégies successives, la Banque a accompagné l’évolution du pays, passant d’une problématique «post-conflit» en début de période à une problématique «développement» par la suite. Les stratégies et interventions de la Banque en RDC sont globalement alignées sur les orientations géné-rales de la Banque. L’utilisation de la Facilité en faveur des États fragiles (FEF) était pertinente. Cependant, vu la situation du pays, les montants du 3e pilier étaient faibles au regard des besoins et la focalisa-tion sur les administrations publiques s’est faite au détriment d’un réel renforcement des acteurs privés et des organisations de la société civile. Certes, les
inégalités hommes-femmes, la question de l’emploi des jeunes, les disparités régionales et la croissance verte sont identifiés comme des enjeux importants dans les DSP, mais les stratégies et interventions de la Banque en RDC restent peu inclusives.
Efficacité
L’efficacité est modérément satisfaisante. En matière d’infrastructures économiques et sociales, l’atteinte des résultats est satisfaisante en termes de produits et modérément satisfaisante en termes d’effets. Si les interventions dans les secteurs du transport et du développement social présentent globalement la meilleure efficacité, les résultats sont moins probants dans les domaines de l’agri-culture et du développement rural. Dans le secteur de l’énergie, les interventions ne sont pas suffi-samment avancées pour qu’on puisse se pronon-cer sur leur efficacité. En matière de gouvernance économique et financière, parmi les quatre projets financés par la Banque, seul le Programme d’ur-gence d’atténuation des impacts de la crise finan-cière(PUAICF) a fait l’objet d’une évaluation, les autres étant peu avancés dans leur exécution. Il a atteint ses objectifs en contribuant à restaurer les équilibres macroéconomiques de la RDC et à favo-riser l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE (en juillet 2010). Il a créé les conditions favo-rables à la mise en œuvre des appuis ultérieurs de la Banque dans le domaine de la gestion des finances publiques.
Effets sur les facteurs de fragilité
Un constat de corrélation peut être fait entre les interventions de la Banque et l’évolution soit neutre, soit positive des facteurs de fragilité. Les évolutions positives concernent: les capacités institutionnelles en matière de gouvernance économique et la crois-sance économique; les évolutions neutres concernent la diversification de l’économie et les conditions de vie dans les provinces critiques.
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3Résumé analytique
Durabilité
La durabilité des interventions de la Banque est jugée modérément improbable. Dans l’ensemble, la solidité technique des réalisations est modérément improbable. La viabilité économique et financière et l’environnement politique et de gouvernance sont les critères dont la performance est la plus faible. Cela est lié essentiellement aux insuffisances de la politique d’entretien des routes, surtout, des pistes rurales et la non prise en charge par l’État (ou les provinces) des budgets de fonctionnement des équipements mis en place par les interventions de la Banque.
La durabilité institutionnelle et le renforcement des capacités, l’appropriation et la durabilité des parte-nariats ainsi que la durabilité environnementale sont considérés comme modérément improbables.
Efficience
L’efficience de la Banque en RDC est jugée modé-rément insatisfaisante. Les retards dans l’exécution des projets constituent le principal problème. Ils s’ex-pliquent par trois types de facteurs: i) ceux liés au contexte du pays, ii) ceux relevant de la responsabilité du Gouvernement, et iii) ceux relevant de la responsa-bilité de la Banque.
Connaissances et conseil sur la formulation des politiques
Il existe un grand fossé entre les ambitions affichées par la Banque en RDC en matière de dialogue politique et les résultats de celui-ci. Au niveau de la gouvernance écono-mique, la Banque s’est investie dans le dialogue politique par des contributions importantes dans l’accompagne-ment de la RDC vers l’atteinte du point d’achèvement de l’Initiative PPTE. Dans les autres secteurs, l’engagement de la Banque dans le dialogue pour la mise en œuvre des politiques sectorielles s’est limité à la production d’études dont la promotion a été insuffisante. Par ailleurs, l’engagement de la Banque dans un dialogue avec les acteurs de la société civile et le secteur privé reste faible.
Les travaux analytiques de la Banque sur la période sous revue n’ont pas fait l’objet d’une programmation, ni d’un suivi. Ils sont peu nombreux et leurs liens avec le dialogue politique ne sont pas manifestes.
Constats: gestion orientée vers la performance
Qualité des DSP et sélectivité
Globalement, la qualité et la sélectivité des DSP ne sont pas satisfaisantes malgré une améliora-tion au cours de la période évaluée. Les stratégies de la Banque sont caractérisées par un manque de constance dans le choix des piliers qui changent à chaque DSP, sans véritable fil conducteur, et par la grande diversité des domaines d’intervention, ce qui est peu propice à la capitalisation de l’expérience et affaiblit l’efficience des ressources mobilisées pour assurer le suivi des interventions.
Gestion axée sur les résultats de développement (GAR)
La GAR a été prise en compte de manière croissante dans les stratégies de la Banque en RDC durant la période sous revue. Cependant, en raison de la faiblesse des systèmes statistiques et des disposi-tifs de suivi-évaluation nationaux et de la non mise en œuvre des recommandations, les mécanismes de suivi et de supervision de la Banque n’ont pas bien fonctionné ni permis d’assurer une meilleure effica-cité des stratégies et des programmes.
Mise en œuvre de la déclaration de Paris et des Principes pour l’engagement international dans les États fragiles
Le degré de mise en œuvre des Principes pour l’en-gagement international dans les États fragiles 3 est peu satisfaisant. Ce constat s’explique en partie par le contexte difficile de la RDC (faiblesse de l’État et
4 République démocratique du Congo: Évaluation de la stratégie et du programme de la Banque 2004–2015 – Résumé analytique
ampleur des besoins). La Banque a contribué à la mise en œuvre des principes visant à améliorer l’ef-ficacité de l’aide en RDC dans le cadre la Déclaration de Paris (2005).
Complémentarité et synergies
Les synergies entre les interventions de la Banque en RDC sont sous-optimales et contrastées selon les secteurs. Les potentialités de synergie entre les projets routiers, agricoles et environnementaux n’ont pas été exploitées. Par ailleurs, il a manqué une stra-tégie de renforcement des capacités transversales aux différents domaines d’intervention.
Effet de levier
Des effets de levier sont observés sous diverses formes avec des résultats variables selon les secteurs. Le plus emblématique est l’implication de la Banque dans l’élaboration et la promotion du projet hydroélec-trique INGA 3 qui devrait déboucher sur un investisse-ment considérable des partenaires publics et privés. Des effets de levier sont observés également dans le secteur social et celui des transports.
Performance du pays
Les performances de la RDC dans sa coopéra-tion avec la BAD se sont améliorées au cours de
la période sous revue, avec notamment un renfor-cement de la capacité à définir et à piloter des réformes sectorielles. Cependant, plusieurs points faibles demeurent, en particulier: les faiblesses de l’appareil statistique; les carences dans l’exécu-tion budgétaire; la mobilisation insuffisante des fonds de contrepartie; la mise en œuvre précipi-tée de la décentralisation; les dysfonctionnements dans la coordination de l’aide et, enfin, la trop faible implication des ministères de tutelle dans le suivi des projets.
Recommandations
L’évaluation propose quatre recommandations:
1. Mieux focaliser la stratégie d’intervention de la Banque en RDC sur des domaines présentant un avantage comparatif permettant d’agir de façon catalytique sur les facteurs de fragilité;
2. Améliorer la qualité à l’entrée des interventions de la Banque en RDC;
3. Améliorer la durabilité des interventions par des efforts coordonnés au niveau de l’élaboration de la stratégie, de la préparation des interventions et du dialogue politique;
4. Améliorer les dispositifs de suivi-évalua-tion des stratégies et des interventions de la Banque en RDC.
idev.afdb.org
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À propos de cette évaluation
Cette évaluation couvre l’assistance de la Banque africaine de développement à la République démocratique du Congo (RDC) sur la période 2004–2015 ; une période pendant laquelle la RDC était classée parmi les États fragiles sur les listes harmonisées de la plupart des organisations internationales. Cette évaluation vise à tirer des leçons des performances passées pour accroître l’efficacité des actions de développement de la Banque dans les pays en transition. Entre 2004 et 2015, la Banque a financé 63 projets dans le pays pour une valeur d’à peu près 1,62 milliards de dollars EU.
Quatre documents de stratégie pays successifs (DSP) ont guidé la coopération de la Banque avec la RDC au cours de la période examinée. L’évaluation est basée sur des données et de l’information provenant de différentes sources parmi lesquelles des revues documentaires, des discussions avec les parties prenantes et des visites de sites. Tous les domaines d’intervention de la BAD étaient couverts par l’évaluation. Cependant, en raison de diverses limites (taille du pays, niveau de la mise en œuvre du projet, données), seulement 18% du portefeuille total de la Banque et 4 des 9 secteurs d’interventions de la Banque ont été examinés en profondeur. Les secteurs sont l’agriculture et le développement rural, le transport, l’énergie et les secteurs de l’eau et de l’assainissement.
Dans l’ensemble, selon cette évaluation, les stratégies de la Banque ont soutenu le pays tout au long de son évolution, d’une situation « post-conflit » à une situation de « développement ». Cependant, elles n’ont pas suffisamment pris en compte les facteurs de fragilité. Les interventions de la Banque ont été le plus efficace dans les secteurs du transport et du développement social ; tandis que leur implication dans le dialogue politique était faible. L’évaluation recommande que la Banque s’attaque davantage aux facteurs de fragilité dans le pays et améliore la qualité au démarrage, la durabilité et les mécanismes de suivi et évaluation de ses opérations en RDC.
Groupe de la Banque africaine de développementAvenue Joseph Anoma 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’IvoireTél.: +225 20 26 20 41Courriel: [email protected]
Une évaluation de stratégie pays IDEV
