« Egalité et équité des territoires : Marges de manœuvre et … · 2017. 6. 16. · Institut de géographie et durabilité 3 Thématique 2016 : Marges de manœuvre et mécanismes

14èmePlateformeinternationalesurlesagglomérations

«Egalitéetéquitédesterritoires:Margesdemanœuvreetmécanismesderééquilibrages»

Institutdegéographieetdurabilité,UNIL,Sion(Bramois),Suisse

Les9et10juin2016

JeanRuegg

DelphineGuex

Institut de géographieet durabilité

Avec le soutien de la Conférence des offices romands d'aménagement du territoire etd'urbanisme(CORAT)etdel’Officefédéraldudéveloppementterritorial(ARE)


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Tabledesmatières

Introduction..........................................................................................................................................................2Thématiquegénéraleducycle2016-2019:Egalitéetéquitédesterritoires............................2Thématique2016:Margesdemanœuvreetmécanismesderééquilibrages.............................3Contextualisationdelaproblématique.....................................................................................................4

AuQuébec................................................................................................................................................4«Occuper»lesterritoires...........................................................................................................4Lesprojetsdeterritoires.............................................................................................................5

EnBelgique.............................................................................................................................................5Une«coopération»auseindesterritoires.........................................................................5Desdroitsàbâtircommeultimeressource.........................................................................6

EnFrance.................................................................................................................................................6Versunelogiqued’actionterritorialehorizontale...........................................................6Enjeudelafiscalitélocale............................................................................................................7

EnSuisse..................................................................................................................................................7Généralités.........................................................................................................................................7Du soutien aux infrastructures dans les régions de montagne au soutien aumontagedeprojetsdedéveloppementrégional...............................................................8LeProjetdeterritoiresuisse......................................................................................................8La loi sur l’aménagement du territoire (LAT) et la Loi sur les résidencessecondaires(LRS)...........................................................................................................................9

Contextegénéral:égalitédescitoyensoudesterritoires?..........................................................10Etudesdecas.....................................................................................................................................................111. Etude de cas en France: un contrat de réciprocité ville-campagne entre Brestmétropole(BM)etlepaysduCentreouestBretagne(COB)...................................................112. EtudedecasenBelgique:LePaysdeFamenne(PF).........................................................143. Etude de cas en Suisse(Valais): de l’agglomération de plaine à la station demontagne,nouveauxéquilibresterritoriauxentreSionetThyon........................................153.1 L’aggloSionetleprojetdeliaisonparcâbleSion-Thyon...........................................163.2 Leprojet-modèle«Sillonrural».........................................................................................183.3 Les communes face aux enjeux économiques et aux nouvelles directivesd’aménagement......................................................................................................................................20

Conclusion..........................................................................................................................................................21L’offreetlademandepourlesterritoires...................................................................................22Projetdeterritoire–territoiredeprojet....................................................................................24

Suite–la15èmePlateforme..........................................................................................................................26Annexes................................................................................................................................................................27


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IntroductionLaPlateformeinternationaledesagglomérationsseréunitchaqueannée,depuis2002.Ellevisitesuccessivementchacundespays(etprovince)partenaires:Belgique,France,Québec,Suisse.La14èmePlateformeaeulieuenValais(Suisse),enjuin2016.Cette14èmeéditionaétéorganiséeparl’Institutdegéographieetdurabilité(IGD)del’UniversitédeLausanne(UNIL),aveclesoutiendelaConférencedesofficesromandsd'aménagementduterritoireetd'urbanisme(CORAT)etdel’Officefédéraldudéveloppementterritorial(ARE).

Lorsdecetteédition,unnouveaucyclepourlestrois(éventuellementquatre)annéesàveniraétéentamé.Lethèmegénéralretenupourcenouveaucycleest«Egalitéetéquitédes territoires». Lors de cette édition, c’est plus spécifiquement la question des«marges de manœuvre et mécanismes de rééquilibrage» qui a intéressé lesparticipants.Cedocumentrapporteetsynthétise les idéeset lesétudesdecasquiontétédéveloppéeslorsdecetteplateforme.

Thématique générale du cycle 2016-2019: Egalité et équité desterritoiresCes dernières années, les territoires ont été de plus en plusmis en concurrence. Lesterritoires fonctionnelsontétévalorisés, se sont spécialisés.Cette tendancea souventfavorisélesagglomérationsurbaines,plutôtquelesterritoiresruraux.EnFrance,cettesituationadonnélieuàlacréationdenouvellesinstitutionsetinstruments:leMinistèreduLogement,del’EgalitédesterritoiresetdelaRuralitéetduCommissariatgénéralàl’égalitédesterritoires(CGET), la loidemodernisationdel’actionpubliqueterritorialeet d’affirmation des métropoles (MAPTAM) (qui produit ses effets dès le 1er janvier2015). Dans le cas français, le terme d’égalité des territoires est ainsi apparuexplicitement comme un enjeu politique, ce qui n’est pas le cas dans tous les pays etprovinces.

Néanmoins, la problématique des territoires qui seraient délaissés par rapport auxterritoirescompétitifs,souventurbains,existedanslesdifférentscontextes.Laquestionseposeainsidesavoirdansquellemesurecetteproblématiqueestpriseenmainparlespolitiques,etaboutitàdesoutilsnouveauxderééquilibrage.Si telest lecas,commentces derniers sont-ils articulés aux outils qui ont favorisé l'essor des agglomérationsurbaines?


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Thématique 2016: Marges de manœuvre et mécanismes derééquilibragesPoséecommetelle,laproblématiquedel’égalitéterritorialeressemblebeaucoupàcelleque l’on a connu en Occident durant les Trente Glorieuses: des territoires rurauxconsidérés comme pris dans une dynamique de déclin, avec une perte de populationrésidente et/ou d’activités économiques, face à des centres urbains dynamiquesdesquels proviennent des compensations, principalement monétaires. Selon lescontextes, cette dynamique de déclin est effective. Mais selon les cas, la situation estinverse: certains territoires périphériques et/ou ruraux, en particulier les territoiresattirantlestouristesetautresconsommateursmobiles,s’inscriventparfaitementdansladynamiquedeconcurrenceentreterritoires.Ilsprésententdesprofilséconomiquesnonpas «en déclin», mais en croissance. Dans ces cas-là, la situation de l’égalité desterritoires se pose différemment, ces territoires sont considérés comme exemplairespour lesautres territoires rurauxeffectivementendéclin.Et,dansce cas, l’égalitédesterritoires devient moins un problème de rééquilibrage grâce à des mécanismes deredistributionqu’unproblèmederépartitiondelacroissance.Enfin,danscescas-là, laquestion de l’aménagement du territoire est complètement centrale, puisqu’il est uneressource fondamentalede l’activité économique, contrairementà cequ’il enestdansdes territoires connaissant un développement grâce à l’industrie manufacturière parexemple.

La problématique se pose donc de différente manière, selon que l’on pense ladichotomie urbain/rural comme étant parallèle à celle de territoires endéveloppement/territoires en déclin. Dans certains cas, les acteurs locaux doiventdéfendrel’accèsàdesservicesd’intérêtgénéraux.Danstouslescas,ilsdoiventêtre(deplusenplussouvent)proactifspourbénéficierdespolitiquesdedéveloppement.

De plus, la problématique de l’égalité territoriale, et conséquemment des marges demanœuvre et mécanismes de rééquilibrages se pose différemment selon les échelles.Danslarégionquiaccueillecette14èmePlateforme,lasituationpeutêtrerésuméedelamanière suivante: à l’échelle du pays, le Canton du Valais est une région rurale(montagnarde), qui a historiquement largement bénéficié des mécanismes depéréquation,jusqu’àaujourd’hui.Al’échelleduValais,onobserveunecertainedisparitéintra-territoriale: dans ce canton considéré globalement comme «touristique», ontrouvedesterritoiresplusoumoinsurbanisés,plusoumoinsdotéseninfrastructures,plus ou moins fréquentés – des territoires plus ou moins en déclin, plus ou moinsruraux, dans lesquels les acteurs mobilisent de manière diverse les outils à leurdisposition pour se créer unemarge demanœuvre et tendre ainsi vers l’égalité avecd’autresterritoiresendéveloppantleurcompétitivité.


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Contextualisationdelaproblématique

AuQuébec

«Occuper»lesterritoires

Au Québec, la situation des territoires ruraux par rapport aux territoires urbains estmoins ambiguë qu’en Europe: de manière très générale, ces territoires sontgénéralement considérés comme étant «en déclin» (fig. 1). Autre particularité auQuébec:ladimensiondesterritoires,leurétendue,etlaconcentrationdelapopulationdansl’agglomérationdeMontréal(50%delapopulationduQuébec),autourdeOttawaetdelavilledeQuébec.

Figure1.ParticularitésdesrégionsauQuébec

CommeenEurope,l’objectifestdedévelopperlacompétitivité,maisaussil’attractivitédes territoires. Pour cela, il est question de développer «l’intelligence territoriale»,c’est-à-dire de faire en sorte que les acteurs locaux puissent se projeter et définir lesactions menant à un développement territorial durable. D’autre part, l’égalité desterritoiresdoitêtrecompriseàdifférenteséchelles:auniveaudelaProvincecommeàl’intérieur des agglomérations. A l’échelle de la Province, c’est «l’Occupation duterritoire»quiestposécommeunenjeu.En2008,leministèredesAffairesmunicipalesdevientleministèredesAffairesmunicipalesetdel’Occupationduterritoire.S’ensuitlaStratégie2011-2016pourassurerl’occupationetlavitalitédesterritoires,accompagnéed’une loi-cadrequioblige lesministèreset lesorganismesgouvernementauxàprévoirdesmesurespourcontribuerà lastratégie.Finalement,desplansd’actions2013-2016


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sontmissurpiedpar21ministèresetorganismesgouvernementaux.Les4axesde lastratégiesontlessuivants:

- Agir pour mieux habiter les territoires (logement, transports, services,patrimoine,…);

- Agirpourvivredenosterritoires(entreprises,innovation,…);- Agirensynergie(entreleséchellesinstitutionnelles);- ReleverlesdéfispropresàlarégionmétropolitainedeMontréal.

Lesprojetsdeterritoires

Cettestratégies’ajouteàd’autrespolitiquesouplansquiconcernentledéveloppementéconomiqueetlacohésionterritorialeauQuébec(lePlanNord,laStratégiemaritime,lePacte rural, par exemple). Ces actions s’inscrivent dans un large spectre, entre«l’économie productive» et les enjeux d’aménagement, et l’«économierésidentielle/présentielle»et lesenjeuxd’urbanisme.Ellesontpourcaractéristiquedereconnaîtrelaspécificitéetlacomplémentaritédesterritoires,defavoriserl’autonomielocale et la décentralisation, d’encourager les retombéesmultisectorielles. Enfin, elless’appuient sur «l’empowerment» territorial et l’entrepreneuriat, insistant sur unegouvernanceparticipativeetlerôledesélus.

Deux logiques peuvent êtres retenues dans les politiques/démarches existantes et/ouayantexisté.Dansunelogique«administrative»,onpeutparlerdeterritoiredeprojet,etdansunelogique«d’empowerment»etd’appartenance,deprojetdeterritoire.Unemaximepeutrésumerlasituation:«Iln’yapasdeterritoiresansavenir,iln’yaquedesterritoiressansprojets.»

EnBelgique

Une«coopération»auseindesterritoires

En Belgique, on peut dire que la logique «administrative» et les dynamiques deredistribution classiques sont absentes. Cette situation est en partie due à la natureinstitutionnelledelaBelgique:uneFédération.Lesassociations,«piliers»telsquelesmutuelleset lessyndicats,plutôtque lesterritoires,ont jouéunrôle fortauregarddel’égalitéentrecitoyens.

Lacapacitéderedistributionvialaforcepubliqueestplusoumoinsimportante,selonlacapacitédecettedernièreàallerchercher l’impôt.Demanièregénérale, l’Etataperdude l’influencedans l’organisationdesactivités.D’abordàpartirdumomentoùontétémises en place des politiques régionalisées (Flamand/Wallon), puis avec l’UE et unepolitique de redistribution de la richesse dépendante d’une dynamique néo-libérale,c’est-à-direnonplusàdesseinuniversel.L’Etat-providencen’estplus,commeonpeutlevoiràtraversladisparitiondeservicestelquelaposte.La lisibilité territorialeétait


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liée à la lisibilité de l’Etat. Avec l’avènement de la logique du marché, lesterritoiresdoiventserecomposerdifféremment.

On assiste aujourd’hui à une recomposition territoriale, on parle de territoires «decoopération»,marquant une tendance à coopérer, les riches entre eux et les pauvresentre eux, sans qu’une volonté d’équité/de rééquilibrage entre les territoires ne sedessine au niveau national. Enfin, il faut noter la lenteur de ces processus derecompositiondesterritoires.

Desdroitsàbâtircommeultimeressource

Ces territoires en recomposition doivent également s’appuyer sur des nouvellesressources. En ce sens, la taxe s’est substituée à l’impôt. Ceci a pour conséquencel'émergenced'uneéchellelocaledesolidarité,etnonplusentrelesterritoiresrichesetpauvres.Lesterritoiresrurauxnesontainsipluspourvusderessourcesconséquentes.Aprèslesressourcesprimaires,onpeutsedemandersileurultimeressourcen'estpaslamiseàdispositiondedroitsàbâtir.Despolitiquesdecompensationsedessinentdanscesens(négociationdedroitsàbâtir),maisn’ensontqu’àleursprémisses.

EnFrance

Versunelogiqued’actionterritorialehorizontale

EnFrance,suiteàunevolontépolitique,désormaisl’objectif«d’égalité»territorialeestformellement intégré aux institutions. Politiquement, il y a une volonté, maisscientifiquement,l’idéedel’égalitédesterritoiresn’estpaspartagée.Resteunconsensusquant aux services qui concernent les territoires. Le problème de l’ex-DATAR(Délégationinterministérielleàl'aménagementduterritoireetàl'attractivitérégionale)étaitque,selonlegouvernementenplace,ellenepermettaitplusderépondreauxdéfisactuels. Aujourd’hui, elle a donc été remplacée par la CGET (Commissariat Général àl’Egalité des Territoires), mais il reste un flou conséquent autour de ce nouvel outilinstitutionnel,desobjectifsquiluisontassignésetdesmoyensdemiseenœuvrequiluisontattribuéspouratteindrecesobjectifs.

Parexempleonparled’une«volontéderéfléchirentermesd’adaptationdepérimètre»,d’inventerdenouvellesformesdecollaboration–horizontalementetverticalement.Onpeutdirequedeuxlogiquessontà l’œuvre.Verticalement, ils’agitde(continuerà)emboîter des échelles territoriales et d’attribuer des compétences via des levierslégislatifs. Horizontalement, il est également question désormais de générer dudéveloppement(au-delàdesseulsoutilsdepôlesdecompétitivitéexistantàl’époque).Dans cette nouvelle perspective, la réflexion est menée au-delà des périmètrestraditionnels.

Concrètement par exemple, quinze métropoles ont été créées. Leurs compétences seredoublentaveclesrégions,maiscertainesrégionsnesontpasdotéesdemétropoles.A


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d’autres échelles, les superpositions de compétences sont supprimées, les niveaux decompétence distingués. Pour les intercommunalités en recomposition, un seuil de15'000habitants a été retenu.Néanmoins, des dérogations sontmaintenuespourdesterritoires de montagne et territoires ruraux afin d’éviter de trop vastes étenduesd’intercommunalités (dérogations jusqu’à5’000habitants).Les territoires rurauxsontdonc de fait concernés par un régime spécial, et ne peuvent comme les territoiresurbainsouàproximitédesmétropolespourcertainsrépondredepareillemanièreauximpératifs«horizontaux».

Enjeudelafiscalitélocale

Commec’est le casdupointdevuebelge enfin, laquestionde l’impôt sepose, etdesmargesdemanœuvresauniveaulocal.Danslesannées2000,l’intercommunalitéaétérenforcée en France. Des mécanismes de redistribution permettaient à certainescommunesdebénéficierd’unvéritableeffetdepéréquation,maisàd’autresnon.Toutdépendait de leur situation: soit une commune (riche ou pauvre) dans uneintercommunalité homogène, soit une commune pauvre ou dépourvue eninfrastructures (TP ou services) dans une intercommunalité où les principes deredistributionimposaientdesmécanismesderedistribution.Depuis2010,lasituationachangé (regroupement des ECPI au seuil de 15'000 habitants). Les mécanismes deredistributionduproduit fiscal de la taxe professionnelle effectifs jusqu’en2010 vontainsi évoluer. De l’avis de Rémi Dormois (voir le texte en annexe), pour des raisonsmacro- etmicroéconomiques, cettenouvelledonnenevapas contribuer à réduire lesinégalitésentrecommunes.

EnSuisse

Généralités

EnSuisse, laproblématiquede l’égalitéetde l’équitédes territoiresestplusoumoinsclairementunhorizonverslequeltendentlespolitiquespubliques.Danslesprincipauxjalonsjuridiquesetinstitutionnelsprésentéstrèsbrièvementci-dessous,onretientqueplusqued’égalitéetd’équitéterritoriale,c’estdemanièregénéraledecohésioninterne,decoopération,deluttecontrelesdisparitésetdemaintiendeladiversité(culturelle)dont il est question. Pour atteindre ces objectifs, les moyens de mise en œuvre sontessentiellementéconomiques(péréquationet/puisincitation).

DanslaConstitution(1999),ilestquestiondesolidaritéetd’équitéauniveaudupeupleetdes cantons suisses. Lesbutsde laConfédération sontnotammentde «favoriser laprospérité commune, le développement durable, la cohésion interne et la diversitéculturelle du pays» (Art. 2 Cst.). Il s'agit aussi de veiller à «garantir une égalité deschances aussi grande que possible», mais il faut voir dans ce libellé une égalité deschancesentre individusplutôtqu'entre territoires (Art.2Cst.).Le fédéralismepermetl’autonomiedescantons,maisprévoitégalementdespolitiquesdecompensation.C’est


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notammentlecasaveclapéréquationfinancière,quipermetde«compenserleschargesexcessives des cantons dues à des facteurs géotopographiques ou socio-démographiques»(Art.135Cst.).

Du soutien aux infrastructures dans les régions de montagne au soutien au montage deprojetsdedéveloppementrégional

Entre 1973 et les années 2000, la LIM (Loi fédérale sur l’aide en matièred’investissementdans les régionsdemontagne)visait à «contribuer à la réduction des disparités économiques et sociales » entre les régions de montagne (Alpes et Jura) et le « plateau ». Ces investissements ont principalement concerné le financement d’infrastructures (notamment des routes, des équipements sportifs ou socio-culturels). Depuis 2006, avec la Nouvelle Politique Régionale (NPR), la Loi fédérale sur la politique régionale a pris le relais de la LIM. « La présente loi vise à améliorer la compétitivité de certaines régions et à y générer de la valeur ajoutée, contribuant ainsi à la création et à la sauvegarde d’emplois dans ces régions, à l’occupation décentralisée du territoire et à l’élimination des inégalités régionales.» (Art. 1 LPR). Contrairement à la LIM, il s’agit désormais de soutenir des projets, « encourageant l’esprit d’entreprise et l’activité entrepreneuriale », développant l’innovation et favorisant les partenariats publics-privés. Les régions concernées sont les régions de montagne et les régions rurales en général.

LeProjetdeterritoiresuisse

Depuis2012,un"Projetdeterritoiresuisse"aémergésuiteàuntravailconsultatifdesixannées mené auprès de responsables des trois niveaux étatiques (Confédération,cantons,communes).Cedocumentstratégiqueinéditvisela«cohérencedesactivitésàincidence territoriale» (p. 61). «La coopération, de même qu’une compensationjudicieusedesprestationsetdeschargesentrelesvilles,lesagglomérations,lesespacesruraux et les régions alpines facilitent la compréhension réciproque, renforcent lasolidarité territoriale et assurent la cohésionentre lesquatre régions linguistiquesdupays»(p.4).Danscedocument,12territoiresd’actionontétéidentifiés,territoiresauxlimites floues et aux profils très variables. Anciennement, à l’ARE (Office fédéral dudéveloppementterritorial),lahiérarchisationdesprojetsconcernaitlesmétropolesetleréseauxdesvilles, sansque«le reste»nesoitvraimentprisencompte.Depuis2001,une stratégie avait été mise en place pour les agglomérations (politique fédérale enfaveurdesagglomérationsurbaines).Dans lenouveau"Projetde territoiresuisse", lesréseauxdeville (enbleu sur la fig. 2) et lesmétropoles (en rouge) sont concernésaumêmetitrequelesterritoiresalpinsetpré-alpins(enjaune).D’uncôté,leprojetreflètela volonté de ne plus opposer le rural et la ville, grâce à des instruments communs.Cependant, d’un autre côté, les stratégies restent distinctes, avec des instrumentsspécifiquesauxdifférentstypesdeterritoires.


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Figure2.Lesdouzeterritoiresd'actionduProjetterritoireSuisse

Laloisurl’aménagementduterritoire(LAT)etlaLoisurlesrésidencessecondaires(LRS)

Depuis 1979, la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire régit l’aménagement enSuisse, de manière assez peu contraignante d’un point de vue fédéral. Une révisionmajeuredecetteloi,quiluiconfèreuneportéeplusrestrictive,estacceptéeen2013parle peuple. Cette révision a pour objectif de réduire l’étalement urbain. L’objectif estégalement de «tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire lesdisparités choquantes entre celles-ci» en matière d’aménagement. Pour réduirel’étalement urbain, les cantons ont cinq ans (jusqu’en 2019) pour adapter leur plandirecteurauxnouvellesdispositionsfédérales.Jusqu’àl’approbationdecetteadaptationpar le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne peut pasaugmenter dans le canton concerné – principe d’un moratoire pouvant impliquer lerecoursautransfertdedroitsàbâtirentrecommunes(art.38a,al.2LAT).Ilpeutarriverque des communes urbaines soient en manque de terrains à bâtir, tandis que descommunesruralesontdeszonesàbâtirsurdimensionnées.L'undesenjeuxestalorsdedéfinirlespérimètresdanslesquelsd’éventuelstransfertssontàorganiser.

Enfin, en 2012, le peuple suisse a accepté l’initiative populaire «Pour en finir avec laconstruction envahissante des résidences secondaires». Aucune nouvelle résidencesecondaire ne peut être autorisée dans une commune si la proportion de résidencessecondairesparrapportauparcdelogementsdelacommuneestégaleousupérieureà20% (art. 5 LRS). Cette décision, prise par une majorité d’électeurs et de cantonsurbains, a été imposée aux principaux concernés (ruraux) sans qu’une véritablecompensation financière n’ait été prévue (la Confédération a accepté de consacrerquelquesdizainesdemillionspouraideràlareconversionéconomiquedesrégionslesplustouchées).Dansleszonesconcernées,etnotammentleValais,cetteloiinciteàune


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meilleure utilisation des infrastructures en général, et à une amélioration du tauxd'occupationdesrésidencessecondaires.

Ces nouvelles dispositions légales ont émergé pour faire face aux crises et aux diversenjeuxdesociété.Ellessontautantdenouvellescontraintes(restrictiondelalibertédesterritoireslocauxourégionauxaunomdelapoursuited’unobjectifd’équitéàunepluslargeéchelle)quedenouvellesressources(pourfairefaceàcesenjeuxdesociété–enl’occurrence l’étalement urbain et le mitage du territoire). Les logiques économiques(tendanceàlacroissance)etleslogiquesd’aménagement(tendanceàlarestrictiondeszonesàbâtiretàlapréservation)secôtoientdefaitentrecesnouvellesloi,cesprojetsd’aménagement et de développement régional, sans que leurs éventuels conflits nefassent l'objet d'attention nouvelle ou demesures d'accompagnement spécifiques, au-delàdesdispositifsdecoordinationprévusparlaLAT.

Contextegénéral:égalitédescitoyensoudesterritoires?Dans lesdifférentspaysetprovince, l’idéed’égalité se retrouveplusausenspolitiquequ’elle ne se trouve au cœur des projets ou des initiatives. En effet, on observe unetendance pour ces dernières à s’inscrire dans une logique «horizontale», à s’insérerdans une économie globalisée dans laquelle non seulement les entreprises et lestravailleurssontmobiles,maiségalement lesconsommateurs,et lescontribuables.Lesterritoiressontenjointsàdévelopperdespartenariats,às’inscriredansdesterritoiresfonctionnelspour susciterundéveloppement.Dans cette logique concurrentielle, biensouventlesterritoiresrurauxdoivents’accrocheràunelocomotivemétropolitaine,dansl’idéequelescitoyensdanslesdeuxtypesd’espaceserontégaux,ausensdelavolontépolitique à l’origine de ces projets. Une question se pose alors: quelles sont lesgarantiesque cet objectif soit atteint dans la mesure où les territoires ne sontprécisémentpaségaux(enressources,enhabitants,etc.)danscetteinscriptiondansunedynamiqueconcurrentielle?


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Etudesdecas

1. EtudedecasenFrance:uncontratderéciprocitéville-campagneentreBrestmétropole(BM)etlepaysduCentreouestBretagne(COB)

Le «contrat de réciprocité ville-campagne» s’inscrit dans le cadre d’uneexpérimentationnationaleinitiéeparlecomitéinterministérielauxruralitésdu13mars2015. L’expérimentation concerneBrest métropole (BM) et le pays du Centre ouestBretagne (COB) ainsi que trois autres binômes territoriaux(la métropole de Lyon etAurillac,lamétropoledeToulouseetlemassifdesPyrénées,lacommunautéurbaineduCreusot–MontceaulesMinesetlePNRduMorvan).Ils’agitd’unaccorddepartenariatvisantàregrouperl’ensembledespartenariatsurbain-ruralmisenplaceparlesacteurspublics et privés, sans forme juridique formelle (malgré le terme de «contrat»). Desreprésentantsdesdeux territoires (élus, techniciens, représentantsde la société civileissusdesconseilsdedéveloppement)ont identifié,autraversd’ateliers,desenjeuxdecoopérations.

BMetleCOB(la«patateviolette»surlafig.3)sontliéesparcepartenariattandisqued’autrescollaborationsterritorialesconcernentl’ouestbreton.Cesdernièresportentsurles politiques d’aménagement et de développement entre la métropole et lescommunautés de communes de l’aire urbaine (le pays de Brest), le développementéconomique(pardesententesentrelescollectivitésterritorialesdelamétropoleetdescommunautés d’agglomérations de l’ouest breton), et l’accessibilité du territoire et lerayonnementinternational(pôlemétropolitaininter-régional,quiréunitlesmétropolesde Brest, Nantes et Rennes ainsi qu’Angers et Saint-Nazaire). Dans ce contexte, laparticularité du contrat de réciprocité BM-COB est de poser la problématique del’aménagement et du développement au-delà de lamétropole et de sa proximité (sonaire urbaine et les communautés d’agglomérations), et de penser le développementconjointdeterritoiresdisjoints(fig.4).

Figure3.LescoopérationsterritorialesdeBrestMétropole


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Leprincipede ces contrats repose sur la valorisationdeprojets fédérateurs entre lesterritoires, «dans une logique gagnant-gagnant». Ainsi, les deux territoires sontconsidéréscommecomplémentaires:d’uncôtéBMl’urbainemarquéepardesemploispublics élevés et des emplois privés en hausse, avec une forte proportion de jeunesactifs(voir le textedeBenjaminGrebotenannexe), etde l’autre côté leCOBrural, oùl’emploiproductif recule (difficultésdusecteuragro-alimentaire).Lesatoutsdesdeuxterritoires l’un pour l’autre sont d’une part l’offre de services, d’équipements,d’ingénieriedelamétropole,etdel’autrelepotentielproductifetderécréationduCOB.Departetd’autre, lacultureestégalementconsidéréed’unemanièrepositivepouvantpotentiellementalimenterdeséchangesentreBMetCOB.

Troisgrandsdomainesontétéidentifiésparlesparticipantsauprojetcommepremiersenjeuxdecollaboration:

- L’économieetl’insertion;o Développer l’exportde laproductionagro-alimentaireduCOBgrâceaux

infrastructuresdetransportportuairebrestoises;o Promouvoir conjointement les destinations touristiques et les grandes

manifestationsculturelles;o Valoriserdesfilièresalimentairesdeproximité;o Organiser des échanges de pratiques autour des dispositifs de soutien à

l’entreprenariat, des dispositifs d’insertion et des dispositifsd’accompagnementdesusagesdunumérique.

- Lasanté,lacultureetlesservices;o Conforter l’accès aux soins pour les habitants du pays du Centre ouest

Bretagnetoutenconfortantleniveaud’activitédeséquipementsbrestois(centre hospitalier régional universitaire, écoles et formationsuniversitairesdansledomainedelasanté…);

o Dans le domaine culturel valoriser la richesse de création des deuxterritoiresdanslecadred’échangesetdecollaborations;

o Mobiliser lespotentielset lesdynamiquesde la jeunesseautraversd’untravailpartenarial,consolideretrenforcerl'accompagnementdesjeunes,soutenir l'émergencede leursprojetset lesameneràdécouvrir lesdeuxterritoires;

- L’énergie et l’environnement, notamment dans le cadre de la labellisation desdeuxterritoiresTerritoiresàénergiepositive;

o Organisationd’undébouché sur le territoiredeBrestmétropolepour lafilièrebois-énergieencoursdestructurationdanslepaysduCentreouestBretagne;

o PartageaveclepaysduCentreouestBretagnedel’ingénieriedéployéeparBrest métropole dans les domaines de la performance énergétique de


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l’éclairagepublicetde laplate-formed’accompagnementà larénovationénergétiquedubâti;

o Echanger au sujet des modalités d’exercice de la compétence eau etassainissement.

Ceprojetmontrequ’entantque«projet»enpremierlieu,ilestfortementdépendantdelavolontédesacteurslocaux.Suiteàl’inscriptiondesmétropolesdansledroitfrançaisquimarquelareconnaissancedurôledesprincipalesagglomérations,lesterritoirestelsque le COB doivent s’affirmer au travers de tels partenariats (ici une formeexpérimentale) et revendiquer le développement équilibré du territoire à l’échellerégionale.Lepartenariatpermetdemettresurlatablelesatoutsdesdeuxpartenairesetde considérer les complémentarités potentielles. Tandis que le COB peut êtreobjectivement considéré commeun territoireendéclin, lepartenariatmetenexergueles potentiels de développement surtout économiques. Le partenariat se déclineégalement sur des aspects tels que la santé et l'énergie, tandis que l’urbanisme, lelogement, l’alimentation par exemple n’ont pas été retenus par les participants auxateliers.

Figure4.BrestMétropoleetlePaysCentreOuestBretagne


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2. EtudedecasenBelgique:LePaysdeFamenne(PF)

Le Pays de Famenne (PF) est une association à but non lucratif qui repose sur leterritoire des six communes de Marche-en-Famenne, Durbuy, Hotton, Nassogne,Rochefort et Somme-Leuze. Le territoire s’étend sur deux provinces, au sud-est laProvince de Namur et au nord-est la Province de Luxembourg. Il est situé sur deuxarrondissements administratifs: Dinant et Marche-en-Famenne. Marche-en-Famenneestconsidéréecommelepôlesemi-urbain(17'000habitants)duPF.Lapopulationdesautrescommunesvarieentre5'000et12'000habitants.L’ensembleduPFprésenteunprofil socio-économique plutôt homogène, avec une certaine stabilité au niveau del’emploi,etunecroissancedémographique.

Figure5.LePaysdeFamenne

Les actions menées par le PF sont nombreuses et recoupent différents enjeux. Au niveau économique, elles concernent le développement du pôle d’enseignement supérieur, du parc scientifique, la gestion concertée des zones d’activités, la stratégie commune de marketing économique, la concertation entre les deux bureaux économiques. Au niveau de l’aménagement, le credo est de «voir la ville à la campagne». Les actions menéesconcernent le schéma de structure transcommunal, le Plan InterCommunal de Mobilité, la rénovation des centres urbains et des cœurs de village, la valorisation des paysages. Au niveau touristique, Durbuy apparaît comme le centre le plus attractif, tandis que d’autres formes de tourisme apparaissent de manière complémentaire dans les autres communes (p.ex. le tourisme d’affaires à Marche-en-Famenne). Le PF œuvre à coordonner ce développement touristique. Au niveau commercial et artisanal, le PF vise à soutenir les revitalisations des marchés du terroir et des marchés de Noël, la promotion de zones d’activités à l’artisanat


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et/ou au commerce de qualité, etc. Des actions de collaboration sont également menées concernant les ressources naturelles (notamment l’exploitation des ressources en sous-sol – Calestienne – et forestières), la mobilité (transports en commun, vélo, etc.), et la cohésion sociale (accueil des seniors, plan intercommunal de cohésion sociale, etc.).

Ce projet montre que pour des territoires ruraux a priori en déclin, la création decollaborations permet de soutenir l’émergence d’un territoire fonctionnel. Cescollaborations permettent une mutualisation des services, la réalisation d’économiesd’échelle,larationalisationdesdépenses.Pourlecommerce,lePFpermetdecréeruneimage de marque, et de fédérer les habitants autour de l’image d’un bassin de viecommun.Cetteréalisationreposesurlavolontédessixbourgmestresdescommunesàl’origineduprojet,en2005.Cescommunesconcernéesaprioriparundéclinvis-à-visdes pôles urbains belges, allemands et luxembourgeois, s’unissent et développent desparternariatsdansdenombreuxdomainespourrestercompétitifs–offrirlesconditionsdevieetd’emploiégales,sicen’estmeilleures,quedansd’autresterritoires.Al’échelledu PF, des inégalités existent, mais sont mises à profit et considérées comme despotentielsdecomplémentarité(auniveautouristique,parexemple).

3. Etude de cas en Suisse(Valais): de l’agglomération de plaine à lastation de montagne, nouveaux équilibres territoriaux entre Sion etThyon

SurleterrainenValais,àl’occasiondelaPlateformenousnouspenchonssurunezoneen particulier, allant de Sion (vallée duRhône, 500m d’altitude) jusqu’à Thyon 2000(2'095m),unestation touristiquecrééeex-nihilodans lesannées1970.Entre-deux, leterritoire est largement concerné par le tourisme. Cette zone est un cas intéressant àinvestiguerdanslecadredelathématiquedel’égalitédesterritoiresdanslamesureoùellefaitfacedediverspointsdevueauxenjeuxsoulevésàl’occasiondelaPlateforme:

- lazonefaitpartieduValais,cantonalpin(rural)historiquementbénéficiairedelapéréquationfinancièreauniveaufédéral;

- dans cette zone très concernée par le tourisme, aménagement du territoire etdéveloppementéconomiquesesonttoujourstélescopés,laventedeterrains(enpremier lieu pour des résidences secondaires) ayant constitué un apportsubstantielderevenusauxpropriétairesfonciers.CommedansleresteduValais,les acteurs locaux doivent trouver des solutions vis-à-vis des nouveauximpératifslégislatifs(LATetLRS,voirpointContextualisationdelaproblématiqueenSuisse);

- dansuncontextedepolitiquespubliquesévoluantversuneorientationtoujoursplus «horizontale», les acteurs locauxdoivent semobiliserpour faire émergerdes projets de développement et obtenir des soutiens financiers de laConfédération;


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- à l’échellede lazone, lesenjeuxsontdifférents:urbainpourSion,puisruralettouristiquesurlescoteauxetsurlescrêtes.

Troisprojets/actionsontfaitl’objetd’unintérêtparticulierlorsdelaPlateformeetsontévoquésci-dessous.

3.1 L’aggloSionetleprojetdeliaisonparcâbleSion-Thyon

LastationdeThyon2000 (1'800 lits touristiques, faible tauxd’occupation,voir fig.6)faitpartiedudomaineskiabledes4Vallées(avecVeysonnaz,àgauchesurlafig.7,puisplusàl’ouestNendaz,etenfinVerbier).Latélécabine«delapistedel’Ours»reliantlesMayens de l’Hôpital à Thyon 2000 est actuellement en reconstruction. Son utilisationjusqu’àaujourd’huiaétéstrictementdédiéeauxsportsd’hiver.

Figure6.Thyon2000

Figure7.ProjetdeliaisonparcâbleSion-Mayensdel'Hôpital(pistedel'Ours)


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Figure8.Laremontéemécaniquedelapistedel'Ours,encoursdetransformation

Ledépartdelanouvelletélécabineaétédéplacédequelquesdizainesdemètresàl’estafindepouvoircombinercetransportàcâbleàuneéventuellenouvelleréalisation:unetélécabinereliantlagaredeSionaupieddelapistedel’Ours(fig.7)quipourraitavoirlestatut de transport public. Contrairement à Veysonnaz ou aux Collons (en-dessusd’Hérémencesurlafig.7),lazoneestencoreviergedebâtirésidentiel.Depuis1996,uneconventionexisteentrelaCommunedeSalins,laBourgeoisiedeSion(propriétairedesterrains),TéléveysonnazSAetVIPSApourlamiseenvaleurdesterrainsdanscettezone(conventionconcernantnotammentl’équipementauxfraisdespromoteurs,notammentencequiconcernel’équipementeneaupotableeteneauxusées).Leprojetn’ajamaisétéréalisé.SuiteàlafusiondelacommunedeSalinsaveclacommunedeSion(au 1er janvier 2013), la commune de Sion s’est ainsi trouvée pourvue d’un nouveaupotentiel de terrains à bâtir. Plutôt que vers des résidences secondaires, c’est vers laréalisationderésidencesprincipales«urbaines»qu’unpotentieldésormaissedessine.

En faisant d’un territoire fonctionnel un territoire institutionnel, la commune de Siontrouve là unpotentiel de développement dans une zonenon-limitrophe et pourtant àproximitéimmédiate,grâceàlanouvelletélécabine.CettenouvelleliaisonconstitueraitégalementunedesserteattractiveentransportspublicspourlesrésidentsdeVeysonnazetdesCollons(situésaumêmeniveaud’altitude)versSion(flèchesentraitillésurlafig.7).Deplus, cettenouvelle liaisonrenforcerait l’attractivitédes remontéesmécaniquesdes4Valléespourlesskieursàlajournéeenprovenancedel’arclémanique(pistesdeski à 1h15 environ de la gare de Lausanne en transports publics). Enfin, idéalement,cettenouvelleliaisonpourraitrendreplusattractivel’offrerésidentielledeThyon2000pourdesrésidentspermanents,voiredesemploiset/oudeslieuxdeséminaire,congrès.


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En résumé, ce projet de liaison par câble ouvre des perspectives en matièred’aménagement et de développement économique. On peut considérer qu’ilcontribueraitaprioriàl’égalitédesterritoiresauseindelazonedanslamesureoùlesterritoires adjacents (Veysonnaz et Les Collons) comme les territoires directementconcernés (Thyon 2000, et Sion) seraient potentiellement bénéficiaires d’une telleréalisation.Letracédelafuturetélécabinenesurvolantquedeszonesnon-construitesou faiblement denses, les habitants du coteau seraient faiblement lésés par desnuisancessonoresouvisuelles.Ilyaéquitéausensd’unerépartitiondesbénéficespotentiellement tirés d’un projet de développement: c’est une situationmultipartite de «gagnants-gagnants». La zone la plus concernée en matièred’aménagement (aupiedde lapistede l’Ours)n’estpasune zoneendéclin,maisunezone vierge. Schématiquement c’est donc en exploitant lamarge demanœuvre d’unezoneconstructiblesisesurleterritoiredelacommunedeSion(urbaine)qu’unpotentieldedéveloppement économiquepar le résidentiel est rendupossible dansun contextelocaltrèstenduencequiconcernelessurfacesdezonesàbâtiràdisposition.

3.2 Leprojet-modèle«Sillonrural»

Le projet Sillon rural : tisser un lien fort entre la plaine et la montagne est soutenu par la Confédération, via l’ARE, dans le cadre du programme 2014-2018 des projets-modèles pour un développement territorial durable (dans l’axe « favoriser l’économie dans les espaces fonctionnels »). Ce projet soutient la création de laboratoires, c’est-à-dire de lieux d’expérimentation de solutions à l’échelle locale (intercommunale) pouvant être transposables dans d’autres territoires. Le périmètre concerné est le Valais central, le projet ayant été créé en prolongement du projet aggloSion.

Figure9.ZoneduValaiscentralconcernéeparleprojet"Sillonrural"

Les 32 communes concernées sont invitées mais non contraintes de participer au projet. Le périmètre du projet Sillon rural, le Valais central, ne correspond pas à un espace


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institutionnel. Il s’agit d’un périmètre qui associe plaine et montagne selon une coupe transversale par rapport à la vallée du Rhône. Lorsqu’on évoque la plaine et la montagne, implicitement l’urbain et le rural sont convoqués, ainsi que les représentation de développement d’une part et de déclin de l’autre. Mais dans le cas du Valais central, l’ensemble du territoire ne peut être considéré comme un territoire « en déclin », les communes ayant connu une certaine vitalité économique. Cependant, la plupart de ces communes ayant assez largement assuré leur développement en valorisant leur terrain pour du résidentiel (à l’année pour les communes de plaine et proches de la plaine, secondaires pour les communes sises en altitude), dans le contexte des nouvelles restrictions en matière d’aménagement, une situation de stagnation, voire de déclin économique et démographique peut se présenter.

Le premier volet du projet Sillon rural répond bien à ces impératifs d’anticipation (plutôt que de réaction à la situation d’un territoire en déclin) : les communes sont invitées à communiquer, via des questionnaires, les besoins qu’elles rencontrent. Des conférences thématiques sont organisées afin de donner aux communes des outils utiles dans leur réflexion. Dans le second volet, des mesures effectives sont mises en œuvre dans un ou plusieurs sillons identifiés. Les premières mesures pilotes sont :

• Projet R2 dans le sillon d’Anniviers : mesures incitatives pour renforcer la consommation locale des propriétaires de résidences secondaires (produits de loisirs, services, artisanat, commerce) en jouant sur les montants de la taxe de séjour.

• Economie servicielle de l’énergie : rénovation énergétique des hôtels (le projet pourrait être étendu à la rénovation de résidences secondaires existantes) par le biais de la formation des artisans du sillon à la problématique de la rénovation énergétique des bâtiments et par la mise sur pied d’un service de coopération (contrat de performance énergétique) en leur faveur.

• Evolution des modes de consommation : développement d’une incitation en faveur des commerces de proximité local et adaptations des services dans le sillon du Val d’Hérens.

Ce projet, comme sa catégorisation dans les projets-modèles de la Confédération l’indique, « favorise l’économie dans un espace fonctionnel ». Il concerne peu l’aménagement du territoire si ce n’est qu’il pourrait permettre d’améliorer l’occupation du bâti existant. Il incarne la tendance au « territoire de projet », visant indirectement des objectifs d’égalité des territoires via un développement économique global réparti dans la mesure où les acteurs locaux se mobilisent : d’abord ceux qui ont lancé le projet, puis les responsables des communes qui y prennent part. On peut raisonnablement penser que d’autres territoires dépourvus de cette capacité « d’empowerment » resteraient en marge de tels projets de développement.


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3.3 Les communes face aux enjeux économiques et aux nouvelles directivesd’aménagement

LarévisiondelaLAT(Loisurl’aménagementduterritoire,voirpointContextualisationde la problématique en Suisse), acceptée par le peuple suisse en 2013, est entrée envigueurle1ermai2014.Elleexigequeleszonesàbâtirsoientrevuesetdimensionnéesafinderépondreauxbesoinsprévisiblespourlesquinzeannéessuivantes.Leszonesàbâtirsurdimensionnéesdoiventainsiêtreréduites.D’icià2019(délaipourl’adaptationdesplansdirecteurscantonaux),lescommunesdoiventtravailleràlamiseenœuvredela loi à leur échelle. Un calcul est effectué pour établir les besoins en surfacesconstructiblessurquinzeans.DanslecasdelacommunedeVex(quicomprendunvasteterritoire,jusqu’àThyon,vialesCollons,lesAgettes,etc.),80.2hadoiventêtredézonés.

Historiquement, on peut dire que le Valais était un canton «en déclin» (exode rural,etc.) vis-à-vis des cantons urbains et industriels de Suisse, jusqu’à l’avènement dutourisme. Grâce à la valorisation des terrains, surtout durant les Trente glorieuses, lapopulations’estenrichiegrâceautourisme.Leslimitesimposéesauniveaufédéralparles nouvelles disposition (LAT et Loi sur les résidences secondaires) sont perçuescommedesinjusticesparlapopulationlocale,quis’estimeprivéedel’exploitationd’uneressourceindispensableàsasurvieéconomique.Lesresponsablespolitiquesàl’échellelocale se trouvent donc enporte-à-faux, entre les aspirations de leurs électeurs et lesimpératifs institutionnels décidés à une autre échelle. «Dès lors que les demandesd’autorisation de construire s’emballent [entre 2014 et 2019], les communes doiventdécréter des zones réservées, sous peine de perdre leur maigre compétence endéléguantle«où»[quelsserontlesterrainsmaintenusenzonesàbâtir]àlaspéculationplutôtqu’àl’assembléeprimaire».1

Deplus,au-delàdelamiseenapplicationdecesnormes,laquestiondefonddumodèleéconomique de l’exploitation de la ressource sol via la construction de résidences(secondaires)seposeetsuscitedesoppositions:lesvisionsàcourtterme(exploitationde la ressource) contre lesvisionsà long terme (craintedudéveloppementde frichestouristiques,questiondesressourcesalternativesdisponiblesaumomentdelapénuriede la ressource sol). Au regard de la notion d’égalité, on peut dire que certainsdénoncent de manière générale une inégalité entre les citoyens «urbains» qui ontdécidéde lamiseenplacedecesnormesvis-à-visdescitoyensdescantonsalpins(ouplus précisément des Valaisans2), tandis qu’à une échelle plus locale, on peut penserl’inégalitéentrelesadministrés,pourvusounondepropriétésfoncières.

Danscecontexte,lesresponsableslocauxmisentsurletourismetoujours,maisavecune«créationdevaleur»beaucoupplusfortequeparlepassé.End’autrestermes,ils’agit

1 PrésidentdelacommunedeVex.2 LeCantonduValaisétaitleseulcantonàrefuserlarévisiondelaLAT,à80%desvotants.


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de compenser la perte en plus-values3de la valorisation des terrains, qui a jusqu’icisatisfait la population en termes de création de richesse, par d’autres biais: uneéconomie touristique sans construction de résidences secondaires (hôtellerie,événementiel, excursionnisme), combinée à une économie résidentielle (attraction derésidents permanents), et éventuellement, dans le meilleur des cas, à des activitésartisanalesvoireindustrielles.C’estlecasàVex,maiségalementàMont-Noble.AMont-Noble,letourismegénèredesplus-valuesauniveaudelacommunenotammentgrâceàla participation de la commune en tant qu’actionnaire majoritaire dans la société deremontéesmécaniques.Cen’estpaslecaspourlacommunedeVex,oùlesinstallationsThyon-4Valléessontdétenuespardesprivés.Ainsi,àMont-Noblelesrevenustirésdelafréquentationparlesexcursionnistess’ajoutentauxrentréesfiscalesduesauxnouveauxhabitants,quigénéralementtravaillentenplaine(Sion,Sierre…),etauxPME.

Ledéveloppementdel’économierésidentielleconcerneprincipalementlesemploisdanslecommerce,lesservicesàlapersonne,laculture,etlesPMEliéesàlaconstruction.Ilimplique également le maintien des emplois dans l’agriculture; non pas pour desraisonsproductives,maisavant toutpourentretenir lepaysageetmaintenirainsiunequalité de vie garantissant les revenus. Bien entendu, le critère de la fiscalité resteimportant,mais iln’estsemble-t-ilpasdéterminantdans lechoixdu lieuderésidenceprincipale au regard d’autres critères, notamment l’accessibilité, les services et plusgénéralementlaqualitédevie.

ConclusionOlivierCrevoisieraproposéenfindePlateformeuneclédelecturethéoriqueissuedesesrecherchesetnourriedesdiscussionsetétudesdecasdelaPlateforme2016(voirprésentation jointe en annexe). Il a notamment introduit les notions d’économierésidentielleetd’économieprésentielle,quisontinvestiguéesparunnombrecroissantde chercheurs enFrancedepuisquelquesannées,dans le sillagedeLaurentDavezies.Cette approche consiste à prendre en considération la mobilité des résidents et plusgénéralementdesconsommateursdanslesdynamiquesdedéveloppementrégional.Eneffet, traditionnellement, les schémas de développement sont issus de contextesindustriels.Pourrésumer,onpeutparlerd’unparadigmeproductifquifonctionnedelamanière suivante: une région donnée exporte des biens manufacturés, en échangedesquels des revenus entrent dans la région (revenus basiques), revenus dépensésensuitesurplacepar les travailleurspour toutessortesdebienset services (fluxnon-basiques ou domestiques à l’intérieur de la région). Schématiquement donc,l’exportationengendreledéveloppementàuneéchelledonnée.

3 Certains politiques, notamment le président de la commune de Mont-Noble, revendiquent une

compensationenplus-valuesàl’échellefédéralepourcetteperteinfligéeauxpropriétairesdeterrains.


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On parle d’économie résidentielle dès lors qu’une région attire des résidents qui netravaillentpasdansleterritoire:desrevenusbasiquesentrentdanslarégiondufaitdela mobilité des personnes, en l’occurrence des résidents (contribuables).Schématiquement, il y a disjonction entre le lieu de création de richesse et le lieu dedépense.Onparled’économieprésentiellepourtoutessortesdeprésencesgénérantdesdépenses sur place: habitants, touristes, résidents, etc. Les régions touristiquesconnaissent de fait bien ce phénomène, puisque leur activité économique consiste àattirerdesconsommateurs.Maislestouristesnesontplusaujourd’huiunecatégorieauxfrontières aussi claires que cela pu être par le passé, du fait de l’augmentation desmobilités. Théoriquement, en sus de la division spatiale du travail qui a occupé leschercheurs demanière prioritaire, il est nécessaire de tenir compte aujourd’hui de ladivisionspatialedelaconsommation.

A l’échelle des communes, les perspectives de développement dans les zones non-urbaines tendent généralement aujourd’hui vers l’économie présentielle/résidentielle.Letourisme,l’événementiel,lecommerce,etc.,sontsouventmobilisésdefaitcommedesoutilspourparveniràundéveloppementégalenzonenon-urbaineaudéveloppementque peuvent connaître les centres. Il s’agirait d’égalité entre des dynamiques dedéveloppement régional (traditionnellement évaluées de manière purementquantitative)plutôtque«d’égalitédesterritoires», l’égalitédesterritoiresconstituantsurtoutunebasepourlamiseenœuvredepolitiquesd’aménagementet/oudesoutienéconomiquedansunedimensiondeplusenplus«horizontale»,c’est-à-dires’éloignantdestypesderedistributionconnuesdurantlasecondepartiedu20èmesiècle.

On assiste à ce développement basé sur la mobilité des consommateurs et descontribuablesdanslesrégionshistoriquementtouristiques,maiségalementdanstoutessortesderégions,ycomprisayantunpasséindustrielouagricoleproductif,commeonpeutentrouverenFrance,enBelgique,enSuisseetauQuébec.Cependant,cettemargedemanœuvreéconomiquedescommunessusciteuneconcurrenceentrelescommunes,etégalementauniveaurégional,notammentenSuissevialafiscalité(descommunesetdes cantons). Pour rappel, la Suisse connait un fédéralisme fiscal très poussé, dans lequel chaque entité à le droit de fixer ses barèmes et par conséquent de les utiliser pour capter des revenus. Danscecontextecommedansd’autres,laquestionseposedesavoir si une «bulle présentielle» va ainsi succéder à une bulle touristique, nefaisantquerepousserplusloinleproblèmedel’étalementurbainetdudéveloppementdurable.

L’offreetlademandepourlesterritoires

Les chercheurs ayant mis en lumière le phénomène d’économierésidentielle/présentielle et son importanceenFranceontpermisdeposerun regardnouveau sur les dynamiques de développement régional. En effet, le «paradigmeproductif» reste prédominant non seulement dans la littérature, mais aussi lors del’élaboration de politiques de développement économique. Dans la logique du


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paradigme productif, toute dynamique d’exportation s’accompagnerait d’effetsd’agglomération et in fine d’accumulation dans tout le territoire (souvent urbain)concerné. Dans ce paradigme, il est implicitement considéré que les travailleurs sontimmobiles en tant que consommateurs et contribuables.Or, les faitsmontrent que cen’estpas le cas, et c’estbien sur cettemargedemanœuvreque jouent lesélus locauxpour développer économiquement leur commune. L’approche par l’économieprésentielle/résidentiellemetenévidence ladisjonctionentre les lieuxdecréationderichesseet les lieuxdedépenses– tousdeuxdifficilesà identifierstatistiquementtantlespratiquessont focaliséessur l’évaluationdesstocks.Cetteapprochenepermetpasenrevanched’appréhenderlesdynamiquesàl’intérieurdesterritoires(lessynergiesettensionspotentiellesentrelesactivités,lespersonnesprésentes).Deplus,enmettantledoigt sur l’importance de ce phénomène on peut penser que de plus en plus deterritoiressontd’autantplusincitésàs’engouffrerdanscettebrèche,etàfairegonflerlapotentielle«bulleprésentielle».

Enfin, en termes d’aménagement, les conséquences de ce phénomène ne sont pasabordéeségalementpar leschercheurs.Or laquestionsemblecrucialedans lamesureoùlesprofessionnelsdel’urbanismeetdel’aménagement,commeleséconomistes,ontétéformésdanslesillonduparadigmeproductif:unaménagementrépondraitd’abordàlademandelocale,présentesurplaceenraisondel’appareilproductiftraditionnel.Apartirdumomentoùl’aménagementetl’urbanismesontdesfacteursdirectsdelacompétitivitéd’unterritoire,c’estdenouvellespratiques,denouvellesexigencesdontilestquestion.

Plutôtquedeparlerd’économieprésentielle etproductive,OlivierCrevoisierproposedepenserledéveloppementrégionalentermesdedemandelocaleetextra-locale,unecertaine offre répondant à ces demandes. Cette approche permet de sortir desparadigmesproductifsetprésentielsquisontassezexclusifs.Ellepermetdepenserlesliensentrelesdifférentesactivités,populations,impactsterritoriaux(fig.10).

Figure10.Typologiedesprocessusdedéveloppementterritoriaux(Source:Guex&Crevoisier,2016)

Demandepourlaville

Extra-locale Locale

Offrede

ville

Lieudeproduc7on(Lavillecommeaggloméra/onproduc/ve)

Produc'onspécialiséepourlesmarchésd’exporta'on.Développementparla

compé//vité.

Produc'onspécialiséedes'néeàlapopula'on

locale.Développementparsubs/tu/onauximporta/ons.

Lieuxdeconsomma7on(Lavillecommecadredevie)

Développementparlesbasesrésiden/elleset

présen/elles.A9rac'vitépourlesconsommateursetnotoriétédelaville.

Développementpardiversifica/oninterne.

Economiedesbesoinsdelapopula'onlocale.


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Commeonapu levoirau traversdescas, lepotentieldedéveloppementéconomiquedes zones en déclin est souvent considéré en profilant le territoire (la ville dans letableau)commecadredevie.Lamargedemanœuvreestsouventplusgrandepourlesacteurs locaux que de profiler le territoire comme agglomération productive: il suffitque les infrastructures et autres aménités jusqu’ici destinées à la population localerépondent à une demande extra-locale pour générer des flux basiques, c’est-à-diregénérerdelacroissance.

On a pu voir récemment qu’en Europe, notamment à Berlin, à Barcelone ou encore àPalmadeMajorque,lapopulationrésidenteserévoltecontrelesprésencestouristiques,responsablesdelahaussedesprixdufoncier.Danslescasquenousavonspuobserver,ilestquestioncertesd’unevolontédedévelopperletourisme,c’est-à-diredeprofilerlesterritoirescommelieuxdeconsommationrépondantàunedemandeextra-locale,maisles effortsque cela impliqueetnotammenten termesd’aménagement sontégalementpenséspourrépondreàunedemande locale.Economiquement,celaaune importancedirecteetindirecte;directedanslamesureoùcelalimitepotentiellementlesfuitesderevenus (les locaux dépensant moins à l’extérieur), et indirecte dans le sens d’undéveloppementdurable.Acetitre,lesoutienvoireledéveloppementdel’artisanatetdel’industriepermettant lasubstitutiondecertaines importationsrépondégalementàcedoubleenjeu:évitementdesfuites,valorisationdescircuitscourtsavecuneréponseàlademande locale et extra-locale, souvent grâce à la valeur ajoutée des produitssymboliquement associés au territoire, notamment dans l’agriculture (produits duterroir,IGP,etc.),ouaupaysage(vialepatrimoinemondialdel’UNESCO,parexemple).

Projetdeterritoire–territoiredeprojet

CommedisaitColuche, «Leshommesnaissent libreset égaux,mais certains sontpluségauxquelesautres».Cetteboutademetenperspectiveladistanceentrelesprincipeset politiques régissant nos démocraties, et la réalité sur le terrain compte tenu descirconstances et marges de manœuvre. Pour les territoires, les circonstances sontgéomorphologiques (ressources en matières premières, qualité paysagère etenvironnementale,etc.),etlesmargesdemanœuvresdépendentdespersonnalitésdesacteurs locauxenplace.Cecid’autantplusdansuncontexteoù«l’empowerment»estun impératif aux politiques de développement et de redistribution: la réduction desinégalités supposées repose sur un principe de pré-concurrence entre les territoires.Tandis que la «solidarité verticale» a vécu, de nouvelles «solidarités horizontales»(selon les mots de Philippe Estèbe) doivent émerger, sous l’impulsion des acteurslocaux. On peut également parler de «gouvernance territoriale en réseau»ou encorecommeplushautde«territoiresparprojets»:ilnes’agitplusdesavoircommentdesterritoiresendéclinpeuventbénéficierdemécanismesderééquilibrage,maiscommentilspeuventcontribueràleurproprecroissance,ennouantdesliensaveclesmétropoleset réseauxdemétropoles.Leparadoxeestquedans lemême temps,pourgarder leur


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singularité,ces territoiresnedoiventpaseux-mêmessemétropoliseràoutrance,souspeinedeperdreleurqualitédevie,leursspécificités,leurvaleur.

Les défis sont donc multiples pour les acteurs locaux. En premier lieu, il s’agit deprendre acte du changement de régime en ce qui concerne les mécanismes deredistribution,autrementditd’intégrerlesconséquencesd’unelogiqueinstitutionnellesous tension. Le «confort» des anciensmodes de rééquilibrage par la redistributionpermettait une gouvernance dans une logique locale. Désormais non seulement laréflexion doit êtremenée avec d’autres échelles (ce qui pousse à la réflexion vers lesfusions de communes et les intercommunalités, d’une part et au montage de projetsconcernantdeplusvastesespacesfonctionnels,commeonl’avuautraversdenoscas,d’autrepart),maisdanscettelogiqueinédite«d’empowerment»ou«parprojets».Lesadministrésquid’unpointdevueprivésenourrissentdecesliensavecd’autreséchelles(pendularité,tourismes,etc.)nesontpastoujoursprêtsàadhéreràceschangements,cequi contribue à l’impression de responsables locaux de «faire de la psychologie degroupe» plutôt que de l’aménagement. L’ancrage identitaire et l’attachement auxfrontières communales sont forts en matière de gouvernance et de logiqued’aménagement, tandis que dans les pratiques ces frontières sont complètementéclatéesparrapportàl’époquequiavaitvunaîtreceslogiquesinstitutionnelles.C’estlesecond grand défi pour les acteurs locaux: prendre acte de la mobilité desconsommateurs et résidents: mobilité des externes qui peuvent contribuer audéveloppementlocalendépensantsurleterritoires,etmobilitédeslocauxquis’envontde plus en plus travailler et/ou consommer à l’extérieur (vie organisée dans unterritoire fonctionnel) tout en restant attachés en tant que citoyen aux frontièrestraditionnellesduterritoire(institutionnel).

La tâche des élus est donc de recombiner des enjeux politiques, géographiques,économiquesetadministratifsquinevontpasdanslemêmesensetrendentfloueslesfrontières territoriales (voir p.ex. le cas de BM-COB, ou encore le Projet de territoireSuisse). Dans la logique néo-libérale à laquelle répondent les projets de territoires, leterritoire n’existe pas, fondamentalement: alors dansquellemesure est-il possible deterritorialiserau traversdumarché?Dansquellemesureune juxtapositiondeprojetspeut-ellefairesociété?Probablementenjouantsurlessymboles,lesreprésentations,etl’attachement des acteurs à ce qu’on été les territoires jusqu’ici; on peut parler del’importancede«l’opinion»dans lacréationdevaleur(territoriale).Cesaspectsétantprofondément immatériels et difficilement saisissables d’abord, et traduisibles entermesdeprojets ensuite, c’est surtoutpar tâtonnementset expérimentationsque lesdéveloppements se font pour l’heure, à différentes échelles, sans repère théorique.L’opinion évolue rapidement, et en particulier l’évolution de la demande extra-localepourlaville.Le«milieu»doitainsiêtreréactif,sanspourautantperdredesaligneetsonpotentieldistinctif.


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Suite–la15èmePlateformeAlafindeséchangesàSionaétédiscutéelasuitedelaPlateformepour2017,quiauralieuenBelgique.L’orientationdelathématiquesefaitégalementdanslaperspectivedel’organisationdelaPlateformeen2018auQuébec.

Lors de cette 14ème Plateforme, il est ressorti que la concurrence entre les territoiressusciteunecomplexiténouvelle.LorsdesPlateformessuivantes, il s’agirad’interrogercette complexité grandissante, et d’investiguer la question de l’égalité et de l’équitéterritoriales. Certes, les questions de redistribution (et notamment par la fiscalité) nesont pas les objets traditionnels d’intérêt des aménagistes, mais c’est peut-êtrel’occasion avec ce nouveau cycle de la Plateforme de les y intéresser – demême qued’intéresser les économistes et autres spécialistes du développement régional auxquestionsd’aménagement.

D’unpointdevueconceptuel,onapuconstaterquelaquestiondel’égalitén’étaitpeut-être pas la question centrale. Car si c’est d’égalité au niveau des citoyens dont il estimplicitement question, il a tout de même été question formellement «d’égalité desterritoires».Historiquement,laPlateforme«desagglomérations»s’estpenchéesurlesagglomérations,puissurlesmétropoles.Laquestiondel’égalitédesterritoires,renvoieà celle de la métropolisation de l’ensemble des territoires, compte tenu du fait quecertains,enparticulier les territoiresruraux,gardent leursspécificitésetsont«moinségaux que les autres». Ces inégalités sont d’autant plus profondes qu’elles sontreconnuesetprétendumentrégléesparl’intermédiairedemécanismestechniquesetdenormesplutôtqu’autraversd’unepeséed’intérêtsplusqualitative.

L’étude de cas qui se profile en Belgique serait celle du sud de la province duLuxembourg, une région historiquement manufacturière (sidérurgie) et aujourd’huidirectement impliquée dans le fonctionnement du Grand-Duché du Luxembourg. Lescommunescôtébelgesetrouvantsouscetteinfluencedirectedoiventsetrouverunrôle,au-delà du simple accueil des résidents travailleurs frontaliers (40'000 frontaliersbelges environ sur 100'000 habitants). Historiquement, les mécanismes dedéveloppement sont donc intéressants dans une lecture productivo-résidentielle. Parailleurs, la question de la redistribution via l’impôt est intéressante dans ce cas (enl’absenced’impositionàlasource,unfondsestalimentéparleGrand-Duché).Enfin, laquestiondesprojetsestfatalementd’actualité,parexempleavecunnouveauquartieràArlon.

Les questions suivantes pourraient ainsi être traitées: Quelles capacités pour lescommunesdenepasresterenmargedudéveloppementmétropolitain(dansuncontexte transfrontalier)? Quelle est l’organisation territoriale pour une airemétropolitainedanslecontexteactuel?Quelssontlesoutilsdecetteorganisationauniveauéconomiqueetentermesd’aménagement?


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LaPlateforme2017auralieudu15au17juin(datesàconfirmer).EncequiconcerneledéroulementdelaPlateforme,lastructureresteplusoumoinsidentiqueàcetteannée,si ce n’est unemise en contexte quadripartite (qui sera organisée préalablement à laplateformeparMichelRochefort).

Annexes- ProgrammedelaPlateforme- Noterelativeàlaproblématiquedela14ePlateforme- TextedeRémiDormois- TextedeBenjaminGrebot–CasBM-COB- PrésentationOlivierCrevoisier- Listedesparticipants

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« Egalité et équité des territoires : Marges de manœuvre et … · 2017. 6. 16. · Institut de géographie et durabilité 3 Thématique 2016 : Marges de manœuvre et mécanismes