Guide

à l’usage des associations

Ce guide publié la première fois en 2007 par le ministère

chargé de la vie associative avec le concours de la direction

du budget du ministère de l’économie, des finances et de

l’industrie est réactualisé périodiquement. Il s’agit de la

troisième actualisation. Auteur initial : Jean-Marie RAYNAUT.

Réactualisation 2014 : Delphine SOULT

3

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) mise en œuvreen 2006, rénove l’architecture du budget de l’État et transforme les principes de lagestion publique en vue d’une meilleure efficacité de la dépense et d’une plus granderesponsabilité des gestionnaires.

La LOLF réforme le budget grâce à des lois de finances plus lisibles et plus transparentes. Lesoutils de gestion associés à cette réforme permettent d’améliorer la qualité de la dépense etd’assurer une traçabilité. La logique de moyens qui prévalait antérieurement est remplacée parune logique de résultats et de nouvelles responsabilités sont confiées aux gestionnaires.

L’un des enjeux majeurs de la LOLF est d’introduire la performance au sein d’un cadrebudgétaire. Ainsi, à chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et desindicateurs de performance figurant dans les projets annuels de performances, annexés au projetde loi de finances. Il ne s’agit plus de débattre uniquement sur les crédits mais également surles stratégies et les objectifs de politiques publiques.

« Cette logique rejoint la notion de projet associatif car elle se fonde également sur la poursuited’objectifs précis. Dès lors, la LOLF ne constitue pas une menace pour la pérennité des relationscontractuelles entre l’État et les associations.

La LOLF opère une profonde transformation de la gestion publique et elle ne peut rester sanseffet pratique sur les relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations.

Il appartient aux associations de profiter de cette nouvelle organisation budgétaire pour affinerles termes des relations contractuelles avec les pouvoirs publics. Si elles parviennent à fairevaloir leurs projets auprès des administrations et des responsables de programmes, afin de lesinsérer dans les programmes et les actions, à montrer qu’ils peuvent contribuer à atteindre lesobjectifs assignés aux politiques publiques dans le cadre de la LOLF, et qu’ainsi elles constituentdes opérateurs et des partenaires compétents de ces politiques, la situation des associations s’entrouvera confortée. »

Ce guide a pour objet de rappeler des principes budgétaires au regard de cette nouvellearchitecture du budget en explicitant les conséquences pour les associations susceptibles derecevoir un concours financier. Il a également pour ambition de dissiper sur ce sujet desmalentendus ou des appréhensions, par une information détaillée et accessible sur les principesde gestion mis en place.

1 Rapport du groupe

de travail présidé par

M. Jean François

COLLINET,

« la consolidation des

relations contractuelles

entre les pouvoirs publics

et les associations »,

Pages 2 et 3.

Ministère des Droits des Femmes,de la Ville, de la Jeunesse et des Sports

www.associations.gouv.frMaquette :Colette VERNETBureau de la communication

SECTION ILES PRINCIPES BUDGÉTAIRES AU REGARD DE LA LOLF

1. DES PRINCIPES MARQUÉS PAR DES ÉVOLUTIONS

Le principe d’annualité.................................................................................................... 6Le principe d’unité ........................................................................................................... 6Le principe de spécialité................................................................................................. 7Le principe d’universalité ............................................................................................... 8Le principe de sincérité .................................................................................................. 8

2. LA MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE

Une présentation axée sur les politiques publiques ................................................ 9Les documents annexés aux lois de finances.......................................................... 10Le rôle renforcé des acteurs qui participent à l’élaboration du budget ........... 12

SECTION IILES IMPACTS DE LA LOLF SUR LA GESTION DES ASSOCIATIONS

1. LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNÉES PARTENAIRES DESPOLITIQUES PUBLIQUES

La mise en œuvre des politiques publiques ..............................................................13Un lien contractuel entre l’association subventionnée et l’État ..........................14

2. LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNÉES SOUMISES AUX RÈGLES DE GESTION PUBLIQUE

La mise en place des indicateurs de performance................................................. 15Le cas des conventions pluriannuelles ...................................................................... 16

GLOSSAIRE.............................................................................................................................. 19

ANNEXE .................................................................................................................................. 20

5

1- LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES AU REGARD DE LA LOLF

1. Des principes marquéspar des évolutions contrastées

Le principe d’annualité

Le principe d’annualité signifie que le budgetde l’État doit être voté chaque année(annualité du vote du budget et del’autorisation de percevoir les impôts).L’exercice budgétaire coïncide ainsi avecl’année civile : l’exécution des dépenses et desrecettes doit s’effectuer entre le 1er janvier etle 31 décembre de chaque année.

Cependant, il est apparu depuis et à l’usagequ’une application trop stricte du principed’annualité nuirait à la souplesse nécessaireau bon fonctionnement de l’État et à la priseen compte de la dimension pluriannuelle desfinances publiques. Cette dernière, dans lapratique, s'est progressivement imposée dansle cadre d'une gestion maîtrisée des financespubliques : programme d'investissement,soutenabilité budgétaire, etc.

Ainsi depuis 2008, la construction du budgetest pluriannuelle (2009-2011). Il s’agit donc deprogrammer les dépenses de l’État sur troisans avec l’année 2009 comme premièreannuité. Cette construction résulte desréformes engagées depuis 2007 et intègre lesrecommandations adoptées dans le cadre dela révision générale des politiques publiquesréformant l’action de l’État. La Constitutionfrançaise reconnaît pour la première fois lanotion de loi de programmation des financespubliques qui définit les orientationspluriannuelles des finances publiques.

La dimension pluriannuelle a aussi été mise enexergue avec la LOLF par la distinction entreles autorisations d'engagement et les créditsde paiement. Les autorisations d'engagementpermettent d'engager juridiquement ladépense de l’État et sont valables sans limita-

tion de durée jusqu'à ce qu'il soit procédé àleur annulation. Les crédits de paiementreprésentent le volume de trésorerie néces-saire pour couvrir les engagements pris.

Le principe d’annualité est donc soumis à desaménagements, destinés à concilier continuitébudgétaire et souplesse de fonctionnementde l’État. Afin de répondre à ces contraintes,des lois de finances rectificatives modifient laloi de finances en cours d’année.

Le principe d’unité

Le principe d’unité est assuré parl’enregistrement de tous les crédits et detoutes les dépenses au sein d’un documentunique, la loi de finances, assurant auxparlementaires une lisibilité du budget del’État.

Le principe d’unité recouvre deux règles :� la règle de l’unité, qui exige que le budgetde l’État soit retracé dans un documentunique (la loi de finances). Il s’agit ainsid’assurer aux parlementaires une bonnelisibilité du budget, et donc, un contrôleeffectif sur les finances de l’État.

� la règle de l’exhaustivité, selon laquellela loi de finances doit prévoir et autoriserl’ensemble des recettes et des charges del’État.

Le principe de l’unité est renforcé avec laLOLF notamment par une diminution dunombre de budgets annexes et de comptesspéciaux. Toutefois, d’une part, la loi definances s’accompagne d’annexes qui endéveloppent la portée et, d’autre part, la règlede l’exhaustivité est compromise par lacréation de fonds spécifiques qui extraientdes charges du périmètre du budget de l’État.

6

7

PROGRAMMETITRE 2Personnel

TITRE 3Fonctionnement

TITRE 5Investissement

TITRE 6Intervention

Action 1

Action 2

Action 3

...

...

Action 6

Fongibilité

X

Le principe de spécialité

Le principe de spécialité consiste à dé tailler chaque crédit afin qu’il ait une desti-nation précisée par la loi de finances. Le res-pect de ce principe garantit que la destinationdes crédits ne sera pas modifiée sans l’auto-risation du Parlement.

La LOLF a profondément modifié ce principeen substituant à une logique fondée sur ladestination des crédits intangible pendantl’exercice, une double logique fondée sur lanature et l’objet de la dépense dans un soucide visibilité de l’utilisation des fonds publics.

La loi de finances prévoit en effet un montantde crédits, la nature des dépenses qui seront« spécialisées » pour chaque programme etl’objet spécifique des dépenses.

La nature de la dépense correspond auxindications crédits de personnel, defonctionnement, etc..L’objet de la dépense est défini par l’action,ou un groupe d’actions, incluse dans unprogramme, à laquelle sont rattachés desobjectifs et des indicateurs (cf. infra).

Au sein de chaque programme, l’affectationdes crédits par nature et par objet estdéterminée de manière prévisionnelle. Ilssont fongibles. Les crédits sont fondus entreactions d’un même programme ainsi qu’entretitres.Toutefois, une restriction est prévue. Lescrédits de personnels restent limitatifs parprogramme. Ils peuvent être diminués par lafongibilité vers d’autres natures de dépensesmais l’inverse est impossible (fongibilité diteasymétrique).

8

2- Article 32 de loi

organique relative aux lois

de finances du 1er août

2001 : « les lois de finance

présentent de façon

sincère l’ensemble des

ressources et des charges

de l’État […] leur sincérité

s’apprécie compte tenu

des informations

disponibles et des

prévisions qui peuvent

raisonnablement en

découler ».

Le principe d’universalité

Le principe d’universalité, selon lequel l’en-semble des recettes couvre l’ensemble desdépenses, est conforté. Il se décompose endeux règles :

� La règle de non-compensation, quiinterdit la compensation de dépenses indivi-dualisées par des recettes spécifiques (parexemple, déduire les frais de recouvrementprélevés par l’État du montant des imposi-tions) pour ne présenter que le solde desopérations ainsi "compensées". En dehors decertaines dérogations applicables, par exem-ple, aux comptes spéciaux d’affectation, cetterègle permet d’assurer la lisibilité et la sincé-rité du budget "global" de l’État.

� La règle de non-affectation, qui interditl’affectation d’une recette à une dépensedéterminée. Elle implique de verser toutesles recettes dans une caisse unique où l’ori-gine des fonds est indéterminée. Elle permetà l’autorité budgétaire de conserver son pou-voir de décision et de gérer les fonds publicsen respectant les notions de solidarité etd’unité nationales.Elle connaît toutefois quelques dérogationscomme les budgets annexes ou les comptesspéciaux d'affectation qui retracent desdépenses bénéficiant d’une affectation parti-culière de recettes.

Le principe de sincérité

La loi organique relative aux lois de financesdu 1er août 2001 consacre un nouveau prin-cipe budgétaire2. Ce principe de sincérité bud-gétaire implique l’exhaustivité, la cohérence etl’exactitude des informations financières four-nies par l’État. Les lois de finances rectificativeset la loi de règlement permettent d’assurerl’effectivité de ce principe et de réduire lesécarts en cours d’exécution compte tenu dela nature prévisionnelle de chaque loi definances initiale.

La LOLF donne une importance particulièreà la loi de règlement. Elle permet aux parle-mentaires de contrôler chaque annéel’exécution du budget notamment au moyen

du compte de résultat et du bilan de l’État.Accompagnée d’annexes, des rapportsannuels de performance (cf. infra), elle précisepour chaque programme les résultats atteintsau regard des objectifs initialement préciséspour l’exercice.Les lois de règlement garantissent une infor-mation de meilleure qualité aux parlemen-taires et imposent une justification de toutesles dépenses dès le premier euro (cf. infra).Les questionnaires parlementaires adresséschaque année par les parlementaires aux res-ponsables des programmes permettent decompléter leur information sur les politiquesconduites.

2. La modernisationde la gestion publique

Une présentation axée sur lespolitiques publiques

Pour permettre au parlementaire et auxcitoyens d’apprécier la totalité des moyensdégagés pour mettre en œuvre chaquepolitique de l’État, le budget est construit surla base des grandes politiques publiques(sport, jeunesse et vie associative, santé,justice, culture, défense…) appelées missions.Les missions ne suivent pas obligatoirementle découpage ministériel.Ainsi, une mission peut au contraire concer-ner plusieurs ministères qui participent à unemême politique publique.Le vote de plafonds de crédits par exercicepour chaque mission permet de répondreaux différents aléas qui pourraient surgir encours d’année.

Chaque mission regroupe plusieurs pro-grammes qui permettent de définir le cadre demise en œuvre des politiques publiques. Le pro-gramme relève en principe d’un seul ministèreet regroupe un ensemble d’actions précisesavec, pour chacune d’entre elles, une enveloppede crédits allouée.

Le Parlement vote (dans le cadre desorientations générales des finances publiques)une stratégie de politique publique parprogramme. Ainsi, pour chaque programmesont associés à la stratégie adoptée, des

9

Exemple de répartition au sein d’une mission par programme et action : mission« Sports, Jeunesse et Vie associative ».

Action 2

Développementdu sport

de haut niveau

Action 3

Prévention par le sport etprotection des sportifs

Action 1

Développementde la vie associative

Action 2

Actions en faveurde la jeunesse et del’éducation populaire

Action 4

Actions particulièresen direction de la jeunesse

Plus d’informations : se reporter en annexe à la répartition des missions, programmes etactions prévue par la loi de finances pour 2014 et qui intéressent les associations.

objectifs et des indicateurs de performance.La définition et la pertinence des objectifs etindicateurs sont essentielles au bon suivi dubudget. Dans la définition de ces objectifsplusieurs intérêts doivent être conciliés, ceux

par exemple liés aux citoyens, aux usagersmais aussi au meilleur usage des crédits. Ceséléments sont donc arrêtés dans le cadre desmoyens alloués.

Programme 219

SPORTS

Action 1

Promotion du sportpour le plus grand nombre

Action 4

Promotion desmétiers du sport

Programme 163

JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Les documents annexés aux loisde finances

L’ensemble des éléments précités que sont lastratégie adoptée, les objectifs et les indica-teurs de performance figurent dans desdocuments annexés aux lois de finances. Lespremiers dans les temps annexés au projetde loi de finances sont appelés « bleus budgé-taires ». Poursuivant l'effort de la lisibilité dela présentation de l'utilisation des crédits, ilscomprennent notamment les projets annuelsde performance (PAP)3. Les derniers sont les fascicules annexés à laloi de règlement qui incluent les rapportsannuels de performance (RAP) rendantcompte des résultats obtenus.

� Les bleus budgétaires avec leursprojets annuels de performanceLe bleu budgétaire développe l’ensemble desmoyens regroupés au sein d’une mission etalloués à une politique publique. Il récapitulepour chaque mission les crédits (y comprisles fonds de concours attendus) et lesemplois demandés pour l’année à venir. Ceséléments sont détaillés par programme,action, titre et catégorie. Il présente laprogrammation pluriannuelle des crédits dela mission, la stratégique adoptée de lamission, un tableau récapitulatif des plafondsde crédits de la mission et une présentationdes indicateurs principaux de la mission.

Chaque bleu budgétaire d’une missioncomprend en outre les projets annuels deperformances des programmes de la mission.Ils précisent par programme :

� La présentation du programme incluant sastratégie, le détail des actions,

� les objectifs poursuivis, les résultatsobtenus précédemment, attendus pour lesannées à venir et mesurés au moyen d'indi-cateurs précis dont le choix est justifié.Les objectifs et les indicateurs présentés ausein d’un projet annuel de performance sontde trois types. Le premier type mesure l’effi-cacité socio-économique, c’est-à-dire le béné-fice attendu de l’action de l’État pour lecitoyen ou la collectivité.

Le second, la qualité de service rendu àl’usager pour un montant donné de moyens.Le troisième, l’efficience de gestion quipermettant d’énoncer l’optimisation desmoyens employés en rapportant l’activité oules produits obtenus aux ressources mobili-sées. Les indicateurs de performance sontrenseignés par les valeurs des précédentsobjectifs mais également les valeurs ciblespour l’exercice en cours. Afin de rendrelisible la valeur des indicateurs, des précisionssont apportées en termes de périmètre, desources des données et le contexte danslequel l’indicateur évolue ;

� l'évaluation des dépenses fiscales ratta-chées au programme parce qu’elles participentà la stratégie adoptée ;

� la justification au premier euro (JPE) descrédits et des effectifs établit un emploi pré-visionnel des crédits . Elle justifie l'évolutiondes crédits par rapport aux dépenses effec-tives de l'année antérieure (n-1), aux créditsouverts par la loi de finances éventuellementmajorés des crédits reportés de l'année pré-cédente (n-1), en indiquant leurs perspectivesd'évolution ultérieure ;

� l'échéancier des crédits de paiement asso-ciés aux autorisations d'engagement. Tous lescrédits sont votés, dans un premier temps, enautorisations d’engagement. Ils ne permettentpas le paiement immédiat. Dans un secondtemps, les crédits de paiement sont votés unefois que le volume de trésorerie nécessairepour honorer les engagements est connu ;

� la répartition prévisionnelle des emploisrémunérés par l'État par catégorie, par corpsou par métier, ou par type de contrat et lajustification des variations par rapport à lasituation existante ;

� des éléments d'information relatifs auxopérateurs du programme, c'est-à-dire auxorganismes bénéficiant de subventions del'État pour charges de service public ;

� l'analyse des coûts des actions afin demontrer l'ensemble des moyens affectésdirectement ou indirectement à une politiquepublique.

10

3- Guide pratique de la

LOLF, comprendre le

budget de l’État – Édition

juin 2012

11

� Le rapport sur les prélèvementsobligatoiresIl retrace l’ensemble des prélèvementsobligatoires et leurs évolutions établis avantl’examen du projet de loi de finances et duprojet de loi de financement de la Sécuritésociale.

� Le rapport économique, social etfinancierIl donne les perspectives d’évolution surquatre ans des recettes, des dépenses et dusolde des administrations publiques au regarddes engagements européens.

� Les documents de politiquetransversaleUne politique transversale4 est une politiquepublique interministérielle financée à unniveau significatif par l’État, identifiée par lePremier ministre, qui concerne plusieursprogrammes relevant de différents ministèreset n’appartenant pas à une même mission.

Le document de politique transversale estprésenté sous forme d’annexe générale auprojet de loi de finances. Pour la politiqueconcernée, il développe la stratégie mise enœuvre, les crédits dont les principalesdépenses fiscales, les objectifs et indicateurs yconcourant. Les objectifs inscrits doiventobligatoirement figurer dans les projetsannuels de performance des programmesconcernés.

Il comporte également une présentationdétaillée de l’effort financier consacré parl’État ainsi que des dispositifs mis en place,pour l'année à venir, l'année en cours etl'année précédente.

� Les jaunes budgétairesLes « jaunes » budgétaires (couleur de lacouverture du document) font partie dedocuments budgétaires rénovés destinés àinformer et aider le Parlement dans sa tâchede contrôle du Gouvernement. Les jaunesbudgétaires sont des annexes d’informationfinancière qui mettent en valeur des aspectsparticuliers des finances publiques. Il existeainsi un jaune sur les associations transmis au

Parlement chaque année avant le 1er novem-bre. Il comprend, par ministère, la liste dessubventions versées aux associations.Il précise notamment le programme budgé-taire sur lequel la subvention est imputée etson objet5.

� Les fascicules de la loi de règlementdont les rapports annuels deperformanceAvec la LOLF, la loi de règlement de l’exer-cice N-1 (2013) doit être impérativementexaminée en première lecture avant l’examendu projet de loi de finances pour l’année N+1(2015).

La loi de règlement est accompagnée enannexe de fascicules6 qui développent, parmission, l’ensemble des moyens utilisés parune politique publique. Ces annexesrécapitulent par mission les crédits (ycompris les fonds de concours) consomméset les emplois d’un exercice en les détaillantpar programme, action, titre et catégorie.

Ces annexes comprennent en outre lesrapports annuels de performance desprogrammes qui permettent de comparerl’exécution budgétaire et ses résultats avecles prévisions figurant dans les projetsannuels de performance annexés au projet deloi de finances de l’année. Ils présentent lesrésultats des administrations au regard desengagements pris dans les projets annuels deperformance figurant dans la loi de financesinitiale.

Les parlementaires sont donc en mesure decomparer les écarts entre, d’une part, laprévision budgétaire et son exécutioneffective et, d’autre part, entre les objectifs deperformance et les résultats mesurés grâceaux indicateurs. Cette comparaison devientun élément essentiel de construction dubudget fondé sur des éléments tangibles desservices de l’administration.

4 - Article 128 de la loi de

finances rectificative pour

2005 n° 2005-1720 du

30 décembre 2005.

5 - Article186 de la loi de

finances pour 2009

n° 2008 -1425 du 27

décembre 2008.

6- Article 54-5° de la

LOLF.

12

Le rôle renforcé des acteurs qui participent à l’élaboration du budget

Le pilotage des finances publiques qu’imposela LOLF s’est accompagné d’un renforcementdu rôle de chacun des organes participant àl’élaboration du budget dans le cadre de laLOLF.

1/ Le Parlement, tout d’abord, vote l’inté-gralité des crédits et chacune des missions faitl’objet d’un vote. Il a donc une totale visibilitésur l’ensemble des crédits. Les budgetsannexes et les comptes d’affectation spécialesont votés budget par budget et compte parcompte. Les évaluations de recettes et decharges de trésorerie, présentées dans untableau de financement, font l’objet d’un voteunique, comme les plafonds d’emplois venti-lés par ministère et présentés sous la formed’un tableau synthétique.Enfin, le plafond d’emplois des opérateurs del’État fait désormais l’objet d’un vote.

Il dispose d’un pouvoir d’amendement et decontrôle. Il peut créer, modifier ou supprimerun programme à la condition de ne pasmodifier la somme totale des crédits de lamission. Le Parlement peut donc désormaisprendre l’initiative de majorer les crédits d’unprogramme, à la condition de ne pasaugmenter le total de ceux de la mission dontil relève.

La LOLF facilite la mission de contrôledévolue au Parlement. Les programmes sontassortis pour chacun d’eux d’un projet annuelde performance. A posteriori, le Parlementcontrôle au moment du vote de la loi derèglement grâce au rapport annuel deperformance.Cette mission de contrôle est aussi réaliséeau moyen de différents leviers importants :

� le contrôle sur les mouvements de créditsen gestion7 ;� l’élargissement des pouvoirs d’investigationdes commissions des finances8 ;� une définition plus précise de la missiond’assistance du Parlement confiée à la Courdes comptes9.

2/ La Cour des comptes assiste le Parlementdans sa mission de contrôle de l’exécution et

d’évaluation de la loi de finances. La Cour descomptes certifie la régularité, la sincérité etla fidélité des comptes de l’État chaque année.Ce contrôle se traduit par le dépôt, d’unepart, d’un rapport du gouvernement surl’orientation des finances publiquespermettant de mieux appréhender lescontraintes de la mise en œuvre despolitiques publiques et, d’autre part, d’unrapport sur l’exécution des lois de financescomportant une analyse pour chaqueprogramme.

3/ Les gestionnaires des crédits ont vu leurresponsabilité accrue et des objectifsmesurables sont fixés. Ils s’engagent sur cesobjectifs et rendent compte des résultatsobtenus ainsi que des dépenses.Les lois de finances déterminent pour unexercice la nature, le montant et l’affectationdes ressources et des charges de l’État, ainsique l’équilibre budgétaire qui en résulte.Le projet annuel de performances précise laprésentation des actions, des coûts associés,des objectifs poursuivis, des résultats obtenuset attendus pour les années à venir mesurésau moyen d’indicateurs précis.Afin de vérifier la réalisation de ces objectifs,le rapport annuel de performance est fournien corrélation avec les objectifs et lesrésultats obtenus.

7 - Article 13 de la LOLF

8 - Article 57 de la LOLF

9 - Article 58 de la LOLF

1. Les associationssubventionnées partenairesdes politiques publiques

La mise en œuvredes politiques publiques

Chaque année, la loi de finances et sesannexes définissent la stratégie, les objectifsprioritaires qui orientent les politiquespubliques et précise les programmes et leursactions qui pourront être menées avecdifférents organismes comme les associations(cf. la justification au premier euro de chaqueprogramme indiqué supra). Il est primordialqu’un lien existe entre le projet associatif etles priorités politiques votées par leParlement.

Les associations dont les actions concordentavec les politiques publiques peuvent faireune demande de subvention. La fiche 3.1 dudossier de demande de subvention (Cerfan°12156*03) en ligne sur le site Internethttp://vosdroits.servicepublic.fr/associations/R1271.xhtml mentionne en conséquencecette coïncidence indispensable entre l’actionassociative qui fait l’objet de la demande et lapolitique d’intervention délimitée del’administration sollicitée.

La participation de l’action associative à lamise en œuvre d’une politique publiquesignifie que les activités subventionnées del’association aidée s’inscrivent dans laréalisation d’un programme et, plusprécisément, d’une action déterminée telleque celles mentionnées supra contribuantainsi à l’intérêt général.

A défaut, l’administration sollicitée ne peutjustifier d’octroyer une subvention pour unprojet associatif qui ne rentre pas dans sonchamp d’action circonscrit même si le projet

peut sembler d’intérêt général. Elle adresseradonc le dossier à l’administration centrale outerritoriale qui lui semble la plus appropriée.

Le cas particulier des opérateursde l’État sous forme associativeLes opérateurs de l’État sont les premiersacteurs de la mise en œuvre des politiquespubliques. Ces opérateurs de l’État concer-nés par les mesures issues de la LOLF sontaujourd’hui 55010. Seuls 3 % de ces opéra-teurs sont constitués sous forme associative,les associations concernées relevant princi-palement du secteur de l’environnement.

Une association dotée de la personnalitémorale et juridiquement distincte desservices des ministères11, est présuméeappartenir au périmètre des opérateurs del’État dès lors qu’elle répond à trois critères :

� une activité de service public, qui puisseexplicitement se rattacher à la mise en œuvred’une politique définie par l’État et se présen-ter selon la nomenclature par destinationselon le découpage en mission – programme– action ;

� un financement assuré majoritairement parl’État, directement sous forme de subventionsou indirectement via des ressources affec-tées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas lapossibilité pour l’opérateur d’exercer desactivités marchandes à titre subsidiaire ;

� un contrôle direct par l’État, qui ne se limitepas à un contrôle économique et financier maisdoit relever de l’exercice d’une tutelle ayant lacapacité à orienter les décisions stratégiques,que cette faculté s’accompagne ou non de laparticipation au conseil d’administration.

À compter de la loi de finances pour 2013, ilest également possible de qualifier

13

10 - Recensement à

l’occasion du PLF 2014.

11 - Parmi ces organismes,

on trouve des entités

directement affiliées à

l’État, le plus souvent

constituées sous la forme

d’établissements publics,

même si cette catégorie

n’épuise pas le champ de

la population des

opérateurs de l’État. Ainsi,

certains ressortissants de

cette population peuvent

tirer leurs statuts d’autres

catégories juridiques,

associations para-

administratives la plupart

du temps – et GIP

notamment.

2- LES IMPACTS DE LALOLF SUR LA GESTION DES ASSOCIATIONS

d’opérateur de l’État, des organismes qui nerespectent pas cumulativement les troiscritères mais qui sont porteurs d’enjeuximportants pour l’État.

Ainsi, le CNRS, le Musée du Louvre, lesétablissements publics scientifiques, culturelset professionnels sont des exemplesd’opérateurs de l’État. On peut y ajouter lesassociations agréées de surveillance de laqualité de l’air.

La qualification d’opérateur de l’État12 obligeles personnes morales en charge de la miseen œuvre d’une politique publique departiciper à la mise en œuvre des objectifs depuissance publique définis par les ministèresde tutelle mais également de s’inscrire dansle cadre budgétaire et comptable imposé parla LOLF13 et de répondre de leur financementen termes d’objectifs et de performance.

Les opérateurs déclinent leurs objectifs desprojets annuels de performance et peuventêtre complétés par des objectifs propres. Lesopérateurs établissent en concertation avecleur ministère de tutelle des indicateurs etdes objectifs qui sont retracés au sein d’undocument spécifique.

Ainsi au sein de chaque projet annuel deperformance, est précisé :

� l’ensemble des crédits destinés aux opéra-teurs pour un même programme distinguantles subventions pour charges pour servicepublic, les dotations en fonds propres et lestransferts indirects ;� la présentation de chaque opérateur ;� la présentation des crédits versés pourchaque opérateur, par mission et par pro-gramme et des grandes orientations retenuesdans le cadre de la contractualisation avecl’État ;� les budgets pour l’année en cours ;� les emplois des opérateurs ;� la contribution des opérateurs aux diversprogrammes.

De même, ils devront rendre compte, aumoyen de la « justification au premier euro »de l’utilisation des crédits reçus pour menerà bien la mission de service public dont ils ontla charge et des crédits d’intervention reçus.Il s’agit de mettre en exergue l’utilisation dela subvention au regard de la politique deperformance financée.

Un lien contractuel entre l’association subventionnée et l’ÉtatL’association qui n’est pas un opérateur del’État et qui souhaite que son projet soitsubventionné va porter ce dernier auprès deou des administration(s) concernée(s) et deleurs responsables de programme afin dedémontrer que le projet concourt auxobjectifs assignés à la politique publique dontils ont la charge.

Dès lors, l’association dont le projet pouvantêtre subventionnée portera une attention par-ticulière à l’administration auquel le projet estsoumis et plus particulièrement à la politique pu-blique que cette dernière met en œuvre.

Des éléments seront nécessairement explicitésau sein d’un dossier de demande de subvention.La fiche 3.1 du dossier de demande de sub-vention (Cerfa n°12156*03) en ligne sur le siteInternet http://vosdroits.servicepublic.fr/associations/R1271.xhtml mentionne à ce ti-tre un certain nombre d’éléments indispensa-bles à compléter.

Dans le cadre d’un partenariat entre l’État etune association, la contractualisation desrelations est devenue nécessaire14 pourinscrire les activités d’intérêt général dans unepolitique publique et pour sécuriser lepartenariat entre les collectivités publiques etles associations.

Certains des éléments mentionnés dans ledossier de demande de subvention serontinclus au sein d’un acte administratif quiprendra parfois la forme d’une conventionannuelle ou pluriannuelle d’objectifs une foisque l’administration aura émis un avis favorableà la demande de subvention.

En clôture de la conférence de la vieassociative du 17 décembre 2009, le Premierministre a annoncé la publication d’unecirculaire qui sert de nouvelle base au cycle deconventionnement triennal avec lesassociations et qui donne une analyse claire etpartagée des règles juridiques sur lessubventions des collectivités publiques auxassociations.

Cette circulaire datée du 18 janvier 2010composée notamment d’un modèle deconvention met l’accent sur les initiativesportées par les associations qui rencontrentet concourent à des politiques publiques

14

12 - La comptabilité

nationale (SEC 95) retient

qu’un organisme est non

marchand lorsque plus de

50 % des coûts de

production liés à son

activité sont couverts

directement ou non par

des ressources publiques.

Ce caractère non

marchand détermine

l’appartenance de

l’organisme au secteur des

administrations publiques

(APU).

13 - La circulaire de la

direction du budget

DF-2MPAP 13-3104 du

3 août 2013.

14 - Une convention est

obligatoire lorsque la

subvention est supérieure

à 23000 euros. Jusqu’à ce

montant, l’administration

peut établir un arrêté

attributif de subvention

établi sur le fondement du

dossier de demande de

subvention (article 10 de

la loi du 12 avril 2000

relative au droit des

citoyens dans leurs

relations avec les

administrations).

permettant la perception d’un soutienfinancier pour la mise en œuvre d’une ouplusieurs actions relevant de l’initiativeassociative.

Ainsi, une convention qui traduit en termesjuridiques les relations entre une collectivitépublique et une association doit faire mentionpour chaque action financée, d’une part, de lapolitique de puissance publique à laquelle ellese rattache et, d’autre part, du calendrier etdes modalités de versement des subventionsqui résultent désormais de l’exécution de laprogrammation des crédits en autorisationd’engagement et en crédit de paiement. Il s’agitici d’une conséquence de la gestion modifiéepar la LOLF.

Elle précise également les indicateurs permet-tant d’évaluer la mise en œuvre de l’action tantqualitativement que quantitativement. En effet,chaque action éligible à un financement de l’Étatdoit également contribuer à justifier par une éva-luation de ses résultats la légitimité et la« bonne utilisation » des fonds publics.

Le ministère des droits des femmes, de la ville,de la jeunesse et des sports a engagé un travailde refonte de la circulaire du 18 janvier 2010qui va aboutir dans le courant de l’année 2014.

2. Les associations subventionnéeset les règles de gestion publique

La mise en place des indicateursde la performanceLa LOLF rend désormais l’évaluation des poli-tiques publique obligatoire. Afin de pouvoirapprécier la performance d’une action asso-ciative subventionnée dans le cadre d’une poli-tique publique, des indicateurs doivent êtremis en place pour rendre compte de la manièredont les objectifs sont atteints.

En effet, l’association bénéficiant d’unfinancement devra fournir à l’administration ensus du compte rendu financier prévu par la loidu 10 avril 2000, une évaluation de l’action oudes actions subventionnées. Il faut en effetrépondre à la double exigence du contrôle dela conformité des dépenses effectuées avecl’objet de la subvention et de l’évaluation del’efficacité voire de l’efficience de la dépensepublique.

La LOLF conduit donc l’État et les associations

à déterminer les modalités d’évaluation del’action associative avec les objectifs et lesindicateurs du programme budgétaire.

La démarche consistant à définir lesindicateurs nécessite une réelle collaborationentre les pouvoirs publics et l’associationsubventionnée pour construire des objectifs,fixer des indicateurs et définir les modalitésd’un dialogue au cours de l’évaluation. Celainduit un partenariat exigeant et étroit.

À ce titre, l’association souhaitant bénéficierd’un financement de l’État proposera à celui-ciun ou plusieurs objectifs réalistes liés à l’actionqu’elle réalise, des indicateurs simples etobjectifs dans la fiche 3-2 du dossier dedemande de subvention prévue à cet effet.

Les objectifs doivent traduire au moins l’unedes caractéristiques de la performance, àsavoir :� l’efficacité socio-économique ;� la qualité du service à l’usager ;� l’efficience de la gestion.

Il convient de bien identifier le rôle des indica-teurs. Il faut pouvoir quantifier (nombre depersonnes, par exemple). Les indicateursquantitatifs doivent être complétés par desindicateurs qualitatifs permettant d’appréhen-der la richesse des interventions desassociations qui contribuent à la mise enœuvre des politiques publiques. Les indicateursqualitatifs peuvent également être quantifiés. Ilest possible de calculer le nombre ou lepourcentage de personnes ou d’organismesqui considèrent que l’action subventionnée estutile (par le moyen par exemple d’un question-naire).

Cette définition au préalable des indicateurspermettra donc à l’association subventionnéed’évaluer a posteriori si les objectifs fixés ontété réalisés. Cette évaluation pourra être unoutil efficace, à court terme, pour mesurer lesécarts négatifs ou positifs et tenter de lesexpliquer. A long terme, l’évaluation réaliséepermettra d’analyser les effets directs ouindirects au regard des objectifs poursuivisdans lesquels l’action s’inscrit.

Ces éléments ne doivent pas être négligés carils peuvent conditionner le renouvellement dela subvention notamment dans le cas deconvention.

15

Le cas des conventions pluriannuelles

Le subventionnement des associations par l’État peut s’appuyer sur une contractualisationpluriannuelle sécurisante et exigeante.

�Une évaluation renforcée et continueL’évaluation des actions financées par l’État est obligatoire notamment quand ces dernièress’inscrivent dans des conventions pluriannuelles d’objectifs15.L’évaluation est réalisée pendant et au terme de la convention pour apprécier la façon dontl’association a mis en œuvre les objectifs fixés par le contrat.

L’exemple de convention (pluri)annuelle d’objectifs annexée à la circulaire du 18 janvier 2010prévoit, à titre indicatif, des indicateurs afin d’évaluer l’action subventionnée16. Le tableau desobjectifs et des indicateurs présentés à l’annexe 3 de ladite convention peut faire l’objet demodifications et seront établies en collaboration avec l’État.Il peut, par exemple, prendre la forme suivante :

16

� Objectifs et Indicateurs quantitatifs

ACTION 1(dans le cadre d’un programmed’actions présentation des objectifset des indicateurs par action)

OBJECTIFS INDICATEURS 2014 2015 2016 2017

1. Informationet accompagnement…

Créer desoutils…

Diffuser desinformations…

Fiches créées…

Documents mis à jour…

Pages web…

Réunions organisées…

Participants présents…

2. Animationd’un réseau…

Fournir conseilet expertise…

Former…

Nombre d’acteurscontactés …

Réunions de travailorganisées…

Nombres projetsassociatifs aidés

Nombre de formationsoffertes

Nombre de journéesde formations suivies…

Diversité des stagiaires

VALEURS CIBLES

15 - Circulaire du

1er décembre 2000, Journal

officiel du 2 décembre 2000,

circulaire du 24 décembre

2002 relative aux

subventions de l’État aux

associations, Journal officiel

du 27 décembre 2002 et

n° 5193/SG du 16 janvier

2007 relative aux

subventions de l’État aux

associations et conventions

pluriannuelles d’objectifs.

16 - Annexe 3 du modèle de

convention (pluri) annuelle

d’objectifs, circulaire du

18 janvier 2010.

17

� Exemples d’indicateurs qualitatifs :

� Enquêtes de satisfaction auprès de diffé-rents publics sur la qualité de l’informationet/ou des formations selon l’échelle de satis-faction suivante :- très satisfaisant - satisfaisant - insatisfaisant -très insatisfaisant - sans opinion.� Aménagement des conditions d’accueil(locaux, horaires, etc.)� Couverture d’un territoire…� Diversité des publics accueillis, des struc-tures accompagnées…� Commentaires d’usagers ou de leurs repré-sentants concernés par l’efficacité de l’actionréalisée, de son impact sur l’environnement.

� L’annualité budgétaire dans le cadrepluriannuel du budget de l’État et lapluri-annualité contractuelle

La pluri-annualité reconnue par la loiorganique facilite la conclusion par l’Étatd’engagements pluriannuels. La mise enœuvre des conventions pluriannuellesd’objectifs dans ce cadre permet ainsi à l’Étatde s’engager pour soutenir durablement desactions associatives à l’aide des autorisationsd’engagement instituées par la LOLF. L’éva-luation et la poursuite du projet sur plusieursannées évite alors la suspension de finance-ment d’une ou des actions.

Toutefois, la LOLF ne remet pas totalementen cause les grands principes du droit budgé-taire ni l’architecture générale des lois definances. L’État demeure tenu par l’annualitébudgétaire matérialisée par le vote de la loide finances chaque année. Dans le cadre desconventions pluriannuelles d’objectifsconclues par l’État avec ses partenairesassociatifs, il sera donc tenu de prévoir uneclause suspensive liée au vote du budgethabituellement matérialisée par les termes« sous réserve de l’inscription des crédits enloi de finances ».

Mais par l’effet des prévisions pluriannuellesdu budget de l’État, il peut décider deproposer un montant garanti pour tout oupartie de la durée de la convention.

Cette décision repose sur la distinction entreles autorisations d'engagement qui per met-tent d'engager juridiquement la dépense de

l’État et sont valables sans limitation de duréejusqu'à leur annulation, et les crédits de paie-ment qui représentent le volume de trésore-rie nécessaire pour couvrir les dépenses enga-gées réellement.

La maitrise budgétaire des subventionsoctroyées par l’État nécessite donc que lesengagements « fermes » (le montant garanti)au bénéfice d’associations soient couvertsintégralement par des autorisations d’enga-gement.

Pour les subventions aux associations dansun cadre conventionnel pluriannuel, l’Étatutilisera donc deux solutions en fonction deses moyens budgétaires :� d’une part, l’État peut proposer des enga-gements pluriannuels fermes. Les autorisa-tions d’engagement dont l’État dispose, doi-vent alors permettent de couvrir lesengagements fermes pluriannuels. Ces auto-risations d’engagement sont alors « consom-mées » lors de la signature de la convention,à hauteur du montant de cet engagementferme. Celui-ci peut couvrir tout ou partie dela durée de la convention en fonction des sti-pulations contractuelles.

� d’autre part, l’État peut proposer des enga-gements prévisionnels susceptibles d’êtreaffermis périodiquement (le plus courammentchaque année). Les autorisations d’en ga ge-ment sont alors « consommées » lors de lanotification à hauteur du montant prévu pourla période (l’année par exemple).

Exemple page suivante

Exemple : Pour une convention pluriannuelle d’objectifs sur 4 ans de 400 € répartis de façon linéaire pour un montant de100 € par an, plusieurs solutions peuvent être envisagées :

18

2014 2015 2016 2017

Engagementferme de 100 €

Engagementferme de 100 €

Engagementferme de 100 €

Engagementprévisionnel de 100 €susceptible d’êtreaffermis maisavance de 50 %

1er cas : 75 % du total est garanti : l’État doit engager 300 € en autorisations d’engagement en 2014 et 100 € en créditsde paiement chacune des trois premières années. Cela ne dispense pas l’association de ses obligations à l’égard du finan-ceur public. L’État doit aussi prévoir dans sa programmation triennale de verser 50 % de la somme prévue la quatrièmeannée au titre de l’avance sur subvention.

2ème cas : L’État propose des montants prévisionnels susceptibles d’être affermis chaque année. L’État doit engager 100 €en autorisations d’engagement en 2014 et 100 € en crédits de paiement chacune des quatre années. L’État doit aussiprévoir dans sa programmation triennale de verser 50 % de la somme prévue chaque année au titre de l’avance sursubvention.

Engagementferme de 100 €

Engagement prévision-nel de 100 € susceptibled’être affermis maisavance de 50 %

Engagement prévision-nel de 100 € susceptibled’être affermis maisavance de 50 %

Engagement prévision-nel de 100 € susceptibled’être affermis maisavance de 50 %

19

Autorisations d’engagement(AE) : support pour engagerjuridiquement une dépense. Leurmontant constitue la limitesupérieure des engagementsautorisés dans l’année budgétaire.

Crédits de paiement : ilsreprésentent la limite supérieure descrédits pouvant être payés dansl’année, couvrant les engagementspris dans le cadre des autorisationsd’engagement.

Fongibilité : la fongibilité laisse àchaque gestionnaire la libertéd’utiliser librement les crédits pourmettre en œuvre de manièreperformante un programme. Elle estasymétrique car les crédits depersonnels peuvent être utilisés pourd’autres types de dépenses.

Indicateur : donne une indicationchiffrée de la progression attendueet obtenue de la performance.

Justification au premier euro(JPE) : justification de la totalité descrédits et des personnels demandés(PAP) ou consommés (RAP) pourchaque programme.

Loi de finances : elle détermine lanature, le montant et l’affectation desressources et des charges de l’État,compte tenu d’un équilibreéconomique et financier qu’ellesdéfinissent.

Loi organique relative aux loisde finances – LOLF : promulguéele 1er août 2001 pour entrer en

application le 1er janvier 2006, laLOLF remplace l’ordonnance du2 juin 1959 et fixe le cadre de lanouvelle constitution financière del’État.

Loi de règlement des comptes :elle constate les résultats financiersde chaque année.

Mission : au sens de LOLF, elleregroupe les programmesconcourant à une politique publique.

Programme : au sens de la LOLF, ilregroupe tous les crédits destinés àmettre en œuvre une action ou unensemble cohérent d’actions relevantd’un même ministère.

Projet et rapport annuel deperformances (PAP et RAP) : ilspermettent aux parlementaires decomparer la prévision et l’exécutionbudgétaire et l’engagement sur lesobjectifs et les résultats constatés.

Titre : charges budgétaires de l’Étatréparties sous sept titres en fonctionde la nature des dépenses.

Voir les mots clés de la LOFT dans le“le Guide pratique de la LOLF” surhttpp :/www.performance-publique.gouv.fr

20

ANNEXELA RÉPARTITION DES MISSIONSET PROGRAMMES EN LFI POUR 201417

Les missions ainsi que le détail des programmes ci-après sont disponibles sur internet18

Missions(Exemples)

N°de

programme

Titre du programme(Exemples)

N°de l’action

Intituléde l’action

Action extérieurede l’État

185Actions de la Franceen Europe et dans le

monde02

Coopération culturelle etpromotion du français

Administrationgénérale et

territoriale de l’État232

Vie politique,cultuelle

et associative05 Vie associative

Agriculture,alimentation, forêtet affaires rurales

154

149

Économie et développementdurable de l'agriculture, de lapêche et des territoires

Forêt

14

02

Gestion équilibrée et durabledes territoires

Gestion des forêts publiqueset protection de la forêt

Aide publique audéveloppement

209 Solidarité à l’égard des paysen développelement

09

05

Actions de co-développement

Coopération multilatérale

Ancienscombattants,mémoire

et liens avec lanation

167

169

Liens entre la nation et sonarmée

Reconnaissance et réparation enfaveur du monde combattant

02

03

Politique de la mémoire

Solidarité

Culture 224 Transmission des savoirs etdémocratisation de la culture

02

06

Soutien à la démocratisationl’éducation artistique et culturelle

Action culturelle internationale

17 - Projet de loi de

Finances 2014

18 - www.performance-

publique.gouv.fr

Missions(Exemples)

N°de

programme

Titre du programme(Exemples)

N°de l’action

Intituléde l’action

Écologie,développementet mobilitédurables

181

113

Prévention des risques

Paysages, eauet biodiversité

01

10

07

Prévention des risquestechnologiques etdes pollutions

Prévention des risques naturelset hydrauliques

Gestion des milieuxet biodiversité

Économie 134 Développement desentreprises et du tourisme

21 Développement du tourisme

Égalité des territoires,logement et ville

177

109

147

Prévention de l'exclusion etinsertion des personnes

vulnérables

Aide à l’accès au logement

Politique de la villeet Grand Paris

11

12

14

02

01

Prévention de l’exclusion

Hébergement et logementadapté

Conduite et animation despolques d’hébergement et de

l’inclusion sociale

Information relative aulogement et

accompagnement des publicsen difficulté

Actions territorialisées etdispositifs spécifiques de la

politique de la ville

Enseignementscolaire

230 Vie de l’élève 01Vie scolaire et éducation

à la responsabilité

Immigration,asile et intégration

104 Intégration et accèsà la nationalité française

12 Actions d’intégrationdes étrangers en situation

régulière

Justice

182

101

Protection judiciairede la jeunesse

Accèsau droit

et à la justice

01

03

04

Mise en œuvre desdécisions judiciaires

Aide aux victimes

Médiation familiale et espacesde rencontre

21

Missions(Exemples)

N°de programme

Titre du programme(Exemples)

N°de l’action

Intituléde l’action

Médias,livre et industriesculturelles

180

313

Presse

Contribution à l’audiovisuel et àla diversité radiophonique

02

03

Aides à la presse

Soutien à l'expressionradiophonique locale

Outre-mer138

123

Emploi outre-mer

Conditions de vie outre-mer

02

04

Aide à l’insertion et à laqualification professionnelle

Sanitaire, social, culture,jeunesse et sports

Politiquedes territoires 112 Impulsion et coordination de

la politique d’aménagementdu territoire

02 Développement solidaire etéquilibré des territoires

Rechercheet enseignementsupérieur

186

231

Recherche culturelleet culture scientifique

Vie Étudiante

01

03

Recherche culturelle

Santé des étudiants et activitésassociatives, culturelles et

sportives

Santé204 Prévention, sécurité sanitaire

et offre de soins12

14

Accès à la santéet à l’éducation à la santé

Prévention des maladieschroniques et qualité de vie

des malades

Sécurités 176

207

Police Nationale

Sécurité et éducationroutière

03

03

Sécurité routière

Éducation routière

Solidarité,insertion et égalitédes chances

304

106

137

157

Lutte contre la pauvreté :revenu de solidarité active etexpérimentations sociales

Actionsen faveur des familles

vulnérables

Égalité entre les hommes etles femmes

Handicap et dépendance

12

01

03

11

12

01

02

Économie sociale et solidaire

Accompagnement des jeuneset des familles vulnérables

Protection des enfants et desfamilles

Égalité entre les hommes etles femmes dans la vie

professionnelle, économique,politique et sociale

Promotion des droits,prévention et lutte contre

les violences sexistes

Évaluation et orientationpersonnalisée des personnes

handicapées

Incitation à l’activitéprofessionnelle

22

Missions(Exemples)

N°de

programme

Titre du programme(Exemples)

N°de l’action

Intituléde l’action

Sport, jeunesseet

vie associative

219

163

Sport

Jeunesseet vie associative

01

02

03

01

02

04

Promotion du sport pour le plusgrand nombre

Développement du sport de hautniveau

Prévention par le sport etprotection des sportifs

Développement de la vieassociative

Actions en faveur de la jeunesseet de l’éducation populaire

Actions particulières en faveurde la jeunesse

Travailet emploi

103

102

Accompagnement desmutations économiques

et développement de l’emploi

Accès et retour à l’emploi

02

02

Amélioration de l’insertiondans l’emploi par l’adaptation

des qualifications et lareconnaissance des

compétences

Amélioration des dispositifsen faveur de l’emploi des

personnes les plus éloignéesdu marché du travail

24

à l’usage des associations