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Inspection gnrale des financesN2009-M-043-01

RAPPORT

relatif la structuration dela politique de contrle et daudit internes de lEtat

tabli par

Henri GUILLAUMEInspecteur gnral des finances

Nicolas COLINInspecteur des finances

Stephan ROUDILInspecteur des finances

Emmanuel SKOULIOSInspecteur adjoint

Avec la contribution de

Pierre GAUDINInspecteur des finances

Herv BRABANTInspecteur adjoint

OCTOBRE 2009

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SYNTHESE

LInspection gnrale des finances a ralis au mois de dcembre 2008 une mission decomparaisons internationales relative laudit et lvaluation dans les administrations de cinq pays

de lOCDE et de la Commission europenne. Elle a mis en vidence que, pour de multiples motifs, la

tendance au dveloppement dune fonction professionnalise daudit interne est aujourdhui commune

la plupart des administrations des pays dvelopps. Ladministration franaise ne peut rester lcart

de cette tendance.

Pour cette raison, une nouvelle mission relative la structuration de la politique de

contrle et daudit internes de lEtat a t confie lInspection gnrale des finances par le ministre

du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat. Pour conduire cette

mission, lInspection gnrale des finances a men des investigations dans lensemble des ministres

et sur un chantillon dtablissements publics, o elle a examin les dispositifs en place et les

initiatives en matire de contrle et daudit internes.

Le contrle interne se dfinit de faon gnrique comme un processus mis en uvre par

une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la ralisation de ses

objectifs. En ciblant les activits de contrle sur les oprations prsentant les risques les plus levs,

linternalisation du contrle permet de le rendre plus efficace et de sensibiliser les responsables des

oprations concernes ses enjeux. Laudit interne, quant lui, est une fonction qui permet de

sassurer de lefficacit du dispositif de matrise des risques dune organisation. Il se dcompose en

deux catgories dactivit : dune part, lassurance et, dautre part, le conseil. Les normes dictes par

lInstitute of Internal Auditors (IIA) sont le principal cadre de rfrence en matire daudit interne.

Deux fonctions support de ladministration de lEtat les fonctions comptable et

budgtaire font aujourdhui lobjet dune dmarche de dveloppement du contrle interne lchelle

interministrielle.La fonction comptable est le support dun dispositif de contrle interne dploy et

appliqu linitiative de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) pour prparer la

certification des comptes de lEtat. Le contrle interne comptable se formalise par des rfrentiels

sappliquant aux processus de travail sur lensemble de la chane de la dpense et de la

comptabilisation. La fonction comptable, seule faire lobjet dun dispositif de contrle interne dans

lensemble de ladministration de lEtat, est aujourdhui le primtre minimal de dveloppement du

contrle interne dans les ministres.

Au-del de la seule fonction comptable, la loi organique relative aux lois de finances

(LOLF) a conduit rexaminer la politique de contrle sur lensemble de la chane de la dpense. La

rforme du contrle financier a t conue ds lorigine dans un esprit de dveloppement du contrle

interne. A linitiative de la direction du budget, la fonction budgtaire pourrait faire lobjet dunedmarche similaire la fonction comptable dans lavenir. Un dispositif de contrle interne budgtaire

est en cours dexprimentation.

Dans plusieurs ministres, le contrle interne comptable a dailleurs servi de point de

dpart au dveloppement du contrle interne sur lensemble de la fonction financire. Les secrtaires

gnraux ou les directeurs des affaires financires se sont empars du contrle interne comme

mthodologie de matrise des risques auxquels ils sont directement exposs dans lexercice de leurs

fonctions. Pour autant, le primtre de ce contrle interne est restreint aux attributions des

responsables qui en sont linitiative et ne stend pas aux diffrents mtiers des ministres.

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De fait, la mission a constat que le contrle interne est globalement peu dvelopp dans

les primtres oprationnels correspondant aux mtiers de ladministration. Seuls deux ensembles de

mtiers de ladministration ont donn lieu un dveloppement du contrle interne. Le premier est

celui des mtiers dingnieurs, traditionnellement familiers des dmarches qualit et de lapproche des

organisations en termes de processus. Le second correspond aux attributions en matire de maintien de

lordre et de scurit nationale. Par ailleurs, plusieurs ministres ont t sensibiliss la culture de

contrle interne et aux mthodes de laudit interne travers la gestion et le contrle des fonds

europens.

Laudit interne sest quant lui dvelopp principalement au sein des services

dinspection ou dinspection gnrale, dont les missions traditionnelles sont les plus proches de laudit

interne. Ce dveloppement a pu rsulter dune rflexion gnrale sur lvolution des mthodes de

contrle.

Les missions daudit interne sinscrivent de plus en plus dans le cadre de la dmarche de

performance. En privilgiant la dmarche de performance et en imposant lobligation de rendre

compte, notamment par les rapports annuels de performance, la LOLF fournit un environnement

favorable lessor du contrle et de laudit internes. Son entre en vigueur en 2006 a permis de

formaliser pour la premire fois de faon systmatique les objectifs de ladministration. Or, unedmarche de contrle et daudit internes na de sens que par rapport aux objectifs de lorganisation.

Lobligation de rendre compte suppose en effet que les responsables de programme, les ministres et le

Gouvernement soient en mesure de vrifier la ralisation des objectifs fixs en loi de finances.

Conscients des limites de lapproche du comit interministriel daudit des programmes cet gard,

des services dinspection ont commenc procder des audits de performance sur des programmes

ministriels de leur comptence.

La mission sest efforce danalyser la situation en matire de professionnalisme et

dindpendance de laudit interne dans les ministres concerns. Elle a ainsi constat que peu de

ministres ou de directions staient dots dune charte de laudit interne. De mme, peu de ministres

ou de directions ont mis en place ce jour un comit daudit, tche dautant plus dlicate que les

ministres ne sont pas dots dune fonction de direction gnrale clairement identifie. Le comit

daudit est pourtant un lment important du modle gnrique de gouvernance de laudit interne.

Enfin, la mission a constat la raret des dmarches de certification collective ou individuelle dans le

champ de laudit interne, qui sexplique par la faible maturit de cette fonction dans ladministration.

En contrepoint de ses investigations dans les ministres, la mission a examin un

chantillon dtablissements publics ayant dvelopp des initiatives intressantes en matire de

contrle et daudit internes. De faon gnrale, les oprateurs ,qui se se caractrisent par un mtier

bien identifi et des objectifs clairement dfinis ainsi que par une gouvernance plus proche de celle

dune entreprise ont mieux saisi que les ministres lintrt du dveloppement du contrle et de laudit

internes.

Les propositions de la mission dessinent larchitecture, en rgime permanent, du futur

dispositif de contrle et daudit internes de lEtat, dont la structuration doit concerner prioritairementles ministres. Mme si un ministre est loin de prsenter toutes les caractristiques dune entit de

gestion unifie, homogne et cohrente, le contrle et laudit internes ne peuvent en effet se

dvelopper et spanouir quau plus prs des entits concernes. A linverse, la cration dune entit

interministrielle charge directement du contrle et de laudit internes dans leur ensemble serait une

option irraliste.

Les propositions de la mission sorganisent en cinq sous-ensembles :

- dans chaque ministre est cre une mission ministrielle daudit interne, chargedassurer la coordination de la politique daudit interne sur lensemble des fonctions et

mtiers du ministre. Elle est place sous lautorit dun responsable ministriel de

laudit interne, plac sous lautorit directe du ministre ;

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- la mission ministrielle daudit interne rend compte de ses activits un comitministriel daudit, garant de son indpendance. Prsid de droit par le ministre, le

comit ministriel daudit est compos de sept membres au maximum et inclut, outre le

secrtaire gnral du ministre, des personnalits extrieures au ministre ou ny

exerant pas de responsabilits oprationnelles ;

- la politique daudit interne de lEtat fait lobjet dune harmonisation par un comitdharmonisation de laudit interne prsid par le ministre charg du budget et descomptes publics et compos des responsables des missions ministrielles daudit, du

directeur gnral des finances publiques, du directeur du budget et de personnalits

qualifies ;

- lune des principales missions de ce comit dharmonisation de laudit interne consiste laborer un cadre de rfrence de laudit interne inspir de celui de lIIA mais tenant

compte des spcificits de lorganisation et du fonctionnement de ladministration de

lEtat. Il a galement pour mission de dvelopper la mthodologie des audits de

performance conduits sur les missions et programmes budgtaires et des audits portant

sur les fonctions transverses de ladministration ;

- chaque ministre dcline et adapte les normes de laudit interne issues du cadre derfrence de ladministration de lEtat et les intgre une charte ministrielle de laudit

interne, approuve par le comit ministriel daudit et adopte par un arrt du ministre

concern. La charte sapplique aux auditeurs internes comme aux services audits.

Un avant-projet de dcret relatif au contrle et laudit internes dans ladministration

ainsi quun modle de charte ministrielle de laudit interne sont annexs au prsent rapport.

Le dispositif propos dans le rapport constitue pour ladministration un objectif de moyen

terme. Son dploiement, progressif et linitiative des ministres, prendra du temps. Plusieurs tapes

peuvent tre envisages : la premire consiste adopter les textes encadrant le dispositif et inciter les

ministres mettre en place les comits daudit et les missions ministrielles ; la deuxime supposerait

dtendre la dmarche de matrise des risques aujourdhui initie sur la fonction comptable

lensemble de la fonction financire ; enfin, la troisime tape consisterait gnraliser le contrle et

laudit internes dans le primtre des mtiers des ministres. A cet gard, il serait souhaitable que soit

demande chaque ministre une feuille de route dcrivant, partir de lexistant, ses propositions de

structuration et de dveloppement du contrle et de laudit internes lhorizon de trois ans.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION.......................................................................................................................................1

I. LE CONTROLE ET LAUDIT INTERNES SE DEVELOPPENT EN ORDRE DISPERSE AU SEIN DELETAT.......................................................................................................................................................4

A. Le contrle interne se dveloppe dans des primtres diffrents dun ministre lautre..........41. Le contrle interne se dveloppe lchelle interministrielle pour les seules fonctionscomptable et budgtaire.....................................................................................................................42. Au-del de la fonction comptable, certains ministres tendent le contrle interne lensemble de la fonction financire..................................................................................................63. Dans quelques ministres, le contrle interne sest galement dvelopp dans le

primtre de mtiers bien identifis ..................................................................................................8B. Laudit interne se dveloppe en complment des missions plus traditionnelles dinspection,dvaluation ou de conseil...................................................................................................................13

1. Laudit interne sintgre progressivement aux missions des services dinspection oudinspection gnrale.......................................................................................................................142. Lapplication de la LOLF suppose le dveloppement des audits de performance ................163. La dmarche des ministres en matire daudit interne nest pas encore conforme auxnormes professionnelles ..................................................................................................................18

C. Certains tablissements publics de lEtat ont une approche plus ambitieuse ...........................24

II. LE CONTROLE ET LAUDIT INTERNES DOIVENT ETRE ORGANISES PAR LES MINISTERES DANSUNCADRE COMMUN ................................................................................................................................25

A. La politique de contrle et daudit internes doit tre structure lchelon ministriel ..........261. La structuration du contrle et de laudit internes passe par la cration de missionsministrielles daudit interne...........................................................................................................262. Les ministres doivent se doter de comits daudit comptents pour lensemble de leursactivits............................................................................................................................................283. Le ministre charg du budget et des comptes publics exercerait un rledharmonisation lchelle interministrielle.................................................................................29

B. Le contrle et laudit internes doivent sinspirer des pratiques professionnelles en vigueur ...311. Les auditeurs internes de ladministration de lEtat doivent se rfrer aux normesprofessionnelles...............................................................................................................................312. Laudit interne nest pas conu comme une filire de spcialisation durable mais comme

une tape dans la carrire des futurs cadres suprieurs et dirigeants...............................................33

CONCLUSION..........................................................................................................................................36

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INTRODUCTION

LInspection gnrale des finances a ralis au mois de dcembre 2008 une missionde comparaisons internationales relative laudit et lvaluation dans les administrations de cinqpays de lOCDE et de la Commission europenne1. Cette analyse a montr que les pays les plusavancs disposaient, souvent de longue date, dun dispositif structur lchelon ministriel rpondantaux normes professionnelles de laudit et dans lequel les ministres chargs du budget ou du pilotage dela performance publique jouaient un rle essentiel danimation et de coordination.

Les motifs du dveloppement de laudit dans le secteur public sont multiples.Lexemple du secteur priv, rput plus performant et plus enclin matriser les risques auxquels il estexpos, a jou un rle important. Mais cette volution rsulte aussi des demandes lgitimes de tiers,interlocuteurs des administrations : pour amliorer la performance publique, pour prparer lacertification des comptes par un auditeur externe, pour mieux rendre des comptes au Parlement. Danstous les cas, il sest agi pour les services concerns de sassurer du degr rel de matrise de leursoprations et dvaluer leurs modalits traditionnelles dorganisation et de fonctionnement face desobjectifs de performance plus ambitieux.

Ladministration franaise ne peut rester lcart de cette tendance. Lapplicationeffective de la loi organique du 1eraot 2001 relative aux lois de finances suppose lvidence la miseen place dun systme de contrle et daudit internes rpondant aux exigences des normesprofessionnelles. Cest pourquoi le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique etde la rforme de lEtat a demand lInspection gnrale des finances, dans le prolongement de sescomparaisons internationales, de formuler des recommandations pour structurer la politique decontrle et daudit internes au sein de lEtat et pour mettre en place moyen terme un dispositifcohrent au sein de ladministration. La lettre de mission adresse lInspection gnrale des financesle 23 mars 2009 est jointe en annexe au prsent rapport2.

Pour conduire sa mission, lInspection gnrale des finances a men desinvestigations dans lensemble des ministres et sur un chantillon dtablissements publics. Dans chaque ministre, la mission a rencontr les secrtaires gnraux ainsi que les responsables desservices dinspection ou dinspection gnrale, les plus susceptibles davoir initi en leur sein unedmarche de dveloppement de laudit interne. La mission a galement rencontr certains directeursdes affaires financires ainsi que des responsables de directions oprationnelles ayant pris desinitiatives intressantes en matire de contrle ou daudit internes. Dans les tablissements publicsinclus dans son chantillon, la mission a rencontr les cadres dirigeants et les responsables, selon lescas, du contrle interne, de laudit interne ou de la matrise des risques.

Dans aucune des entits examines, ministre ou tablissement public, la mission napu examiner les dispositifs dans leur intgralit. Le prsent rapport ne prtend donc pas lexhaustivit. Sa finalit est, plus modestement, de recenser un certain nombre de dispositifsprsentant un intrt, danalyser ces dispositifs et de proposer un cadre pour que le contrle et lauditinternes puissent se dvelopper au sein de ladministration de lEtat dans lintrt des organisations quila composent.

1 Cf. Inspection gnrale des finances, Rapport de la mission de comparaisons internationales relative laudit etlvaluation dans les administrations de cinq pays de lOCDE et de la Commission europenne, novembre 2008. Le rapportde comparaisons internationales est enrichi dannexes relatives la situation particulire dans chacune des administrations delchantillon : le Canada, la Commission europenne, les Etats-Unis, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Sude.2Cf. lannexe I au prsent rapport.

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Il est utile demble de rappeler de faon synthtique la dfinition des concepts quiseront utiliss dans ce rapport3.

Le contrle interne se dfinit de faon gnrique comme un processus mis en uvrepar une organisation dans son ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur laralisation de ses objectifs. Il implique en premier lieu ltablissement dune cartographie des

activits et des processus de lorganisation (mtiers, supports, gestion et pilotage..). A ce titre, ilmobilise lensemble de ses niveaux de responsabilit. Sa conception et sa mise en place passentensuite par les tapes suivantes : la dfinition des objectifs gnraux et spcifiques pour chaqueprocessus4, lidentification et lvaluation des risques associs chacun des objectifs5, la conception etla formalisation des contrles adquats pour grer ces risques (par exemple la prvention, la dtectionou la correction). La formalisation du dispositif de contrle interne passe par la rdaction derfrentiels de contrle pour chaque activit et processus entrant dans le primtre de lorganisation.Le contrle interne constitue la clef de vote de la politique de matrise des risques dune organisation.

En ciblant les activits de contrle sur les oprations prsentant les risques les pluslevs, linternalisation du contrle permet de le rendre plus efficace et de sensibiliser lesresponsables des oprations concernes ses enjeux.Au lieu dtre pratiqus de faon intrusive et

parfois redondante par un contrleur externe, les contrles sont intgrs au sein des processus detravail. Le contrle interne est donc une dmarche particulirement adapte aux organisations degrande taille, justement les plus exposes aux risques dinefficience. Il permet tous les acteursfonctionnels et oprationnels de saffranchir des contrles inutiles ou redondants dans une logiquedoptimisation continue de leurs procdures de travail.

Laudit interne, quant lui, est une fonction qui permet de sassurer de lefficacitdu dispositif de matrise des risques dune organisation. LInstitut franais de laudit interne(IFACI) le dfinit comme une activit indpendante et objective qui donne une organisation uneassurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte des conseils pour les amliorer et

contribue crer de la valeur ajoute .Il aide lorganisation atteindre ses objectifs en valuant, parune approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle et degouvernance et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit.

Laudit interne se dcompose en deux catgories dactivit:dune part, lassuranceet, dautre part, le conseil.La premire relve exclusivement du programme de travail de lauditeuret est encadre par de strictes garanties dindpendance. Le conseil est une prestation de service lattention de lorganisation et de ses responsables. Larticulation entre les activits dassurance et deconseil est rgie par les cadres de rfrence en vigueur. Une seconde distinction doit tre opre entreles audits de conformit (compliance) et les audits de performance (performance). Dans les premiers,notamment les audits comptables et financiers, les auditeurs valuent le respect dune instruction,dune rgle ou dune norme, que celle-ci soit interne lentit ou quelle lui soit impose par sonenvironnement.

3Pour une description plus dtaille, cf. lannexe III sur le contrle interne et la matrise des risques et lannexe IV sur lauditinterne et les normes qui lui sont applicables.4Le contrle de gestion est un levier du contrle interne qui consiste veiller la cohrence des diffrents objectifs duneorganisation. Il assure une surveillance permanente des objectifs, notamment par la production et lanalyse de tableaux debord mettant en vidence leurs carts avec lobjectif cible.5Lun des moyens privilgis pour procder cette identification est dtablir une cartographie des risques. La cartographiepermet de positionner les risques en fonction de diffrents critres (impact potentiel, probabilit de survenance ou niveauactuel de matrise..). Deux approches sont utilises pour ltablir : une dmarche bottom-uppartant des risques oprationnelspour identifier les risques majeurs ou stratgiques, une approche top-downprenant pour point de dpart la liste des risquesmajeurs et les dclinant ensuite dans les diffrents niveaux de lorganisation.

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Comme le montre lanalyse comparative, la dfinition et le champ des audits deperformance sont variables dun pays lautre6. A titre dexemple, on peut retenir la dfinitionretenue par le Government Accountability Office (GAO) aux Etats-Unis : laudit de performancefournit une analyse objective permettant aux responsables et aux instances de gouvernance ou desupervision dune entit damliorer la performance de ses programmes et de ses oprations, derduire les cots, de faciliter la prise de dcision ou dinitier des actions correctrices et enfindamliorer le processus de rendre compte.

Les normes dictes par lInstitute of Internal Auditors(IIA) sont le principal cadrede rfrence en matire daudit interne.Un cadre de rfrence inclut la dfinition de laudit interne,un code de dontologie, les normes professionnelles proprement parler, les modalits pratiquesdapplication de ces normes ainsi que des notes de position et autres guides pratiques 7. Lesadministrations trangres tudies par lInspection gnrale des finances appliquent en gnral lecadre de rfrence de lIIA en le transposant ou en ne le compltant qu la marge. Les Etats-Unisconstituent lexception notable ; ds 1972, le GAO a dclin un cadre de rfrence propre auxadministrations publiques (le Yellow Book).

Le dveloppement dun systme de contrle et daudits internes au sein de

ladministration franaise doit tenir compte de ses spcificits et de sa situation de dpart.La culture administrative et le cadre de gestion ont jusqu un pass rcent

privilgi les dmarches de contrle externe : dune part, le contrle externe contemporain auxoprations, tel celui traditionnellement exerc par les comptables publics ou les contrleurs financiers(qui porte dsormais sur la programmation et lexcution des dpenses de lEtat) ; dautre part,lactivit dinspection, qui consiste pratiquer des contrles externes ponctuels, le plus souventinopins, de faon analyser, corriger et, le cas chant, sanctionner des irrgularits oudysfonctionnements majeurs. Ladministration doit veiller en outre lapplication stricte de rgles dedroit issues, par exemple, du statut gnral et des statuts particuliers de la fonction publique ou encoredu code des marchs publics. Le tout est complt par des contrles automatiss dans les grandssystmes informatiques et par lapplication de rgles procdurales propres telle entit administrativeou telle pratique publique.

Le corpus de rgles et de contrles rgissant ladministration de lEtat ne peutsapparenter un dispositif de contrle interne, pas plus que la fonction dinspection nestassimilable directement celle daudit interne.

Dans une premire partie, le prsent rapport dcrit et analyse ltat davancementdes initiatives prises en matire de contrles et daudit interne au sein des ministres et destablissements publics.

Le bilan montre que la certification des comptes de lEtat impose par la loiorganique du 1eraot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a jou le rle de catalyseur pourltablissement dune cartographie des risques et de rfrentiels de contrle interne comptable.Des progrs restent nanmoins accomplir puisque la Cour des comptes a, dans les rapports de

certification pour 2006, 2007 et 2008, mis une rserve substantielle sur les dispositifs ministriels decontrle et daudit internes.

En revanche, la matrise des autres risques est loin dtre engage pour lensembledes mtiers et fonctions de ladministration. Cette situation nest pas surprenante ; ladministrationfranaise est engage dans une dmarche progressive quont connue ses homologues trangers.Partout, la mise en place des audits comptables et financiers ncessaires la certification a t le pointde dpart dune diffusion de la dmarche lensemble des fonctions ministrielles. Mais les audits deperformance occupent aujourdhui une place plus importante que les audits de conformit danslactivit des auditeurs internes du secteur public ltranger.

6Autrement appels audits dorganisation, audits oprationnels ou, au Canada, vrifications de gestion.7Cf. lannexe 5 relative laudit interne et aux normes qui lui sont applicables.

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Dans une seconde partie, le rapport formule des recommandations, compatiblesavec les contraintes inluctables de laction publique, pour amplifier le dveloppement ducontrle et de laudit internes. Il propose un cadre gnral dorganisation pour structurer etgnraliser ce processus linitiative des ministres.

I. LE CONTROLE ET LAUDIT INTERNES SE DEVELOPPENT EN ORDRE DISPERSEAU SEIN DE LETAT

A. Le contrle interne se dveloppe dans des primtres diffrents dunministre lautre

Comme toute organisation, un ministre se dcompose en mtiers, qui relventdentits oprationnelles, et en fonctions, attributions des entits fonctionnelles. Les fonctionssupport, indpendantes du cur de mtier, sont prsentes dans toute organisation quel que soit sonstatut et son secteur dactivit : ainsi, par exemple, de la comptabilit ou de la gestion des ressources

humaines. Les fonctions soutien sont quant elles spcialises et propres chaque mtier, mais sanspour autant en constituer le cur : tel est le cas, par exemple, des fonctions dappui la recherche dansles organismes de recherche ou les universits. Le contrle et laudit internes doivent tenir compte,pour tre admis et se dvelopper, des enjeux propres chaque mtier et chaque fonction deladministration.

1. Le contrle interne se dveloppe lchelle interministrielle pour les seulesfonctions comptable et budgtaire

Deux fonctions support de ladministration de lEtat font aujourdhui lobjet dunedmarche de dveloppement du contrle interne lchelle interministrielle. Il sagit, dune part,de la fonction comptable et, dautre part, de la fonction budgtaire.

a)La fonction comptable de lEtat est implique dans la prparation de la certificationdes comptes

Depuis le 1er

janvier 2006, la Cour des comptes exerce vis--vis de lEtat une partiedes attributions dun commissaire aux comptes. Larticle 58-5 de la loi organique du 1eraot 2001relative aux lois de finances (LOLF) dispose que la mission d'assistance du Parlement confie laCour des comptes comporte notamment () la certification de la rgularit, de la sincrit et de la

fidlit des comptes de l'Etat. Cette certification est annexe au projet de loi de rglement et

accompagne du compte rendu des vrifications opres .Comme tout auditeur externe, la Cour descomptes, pralablement ltablissement des dclarations qui lui incombent, procde desinvestigations en sappuyant sur les travaux conduits par les auditeurs internes des organisationsconcernes. Mais avant exploiter ces travaux, lauditeur externe doit sassurer de leur qualit : cest l

lune des finalits des dispositifs de certification collective des entits daudit interne8.La mise en place dun commissariat aux comptes de lEtat se traduit donc par

lmergence dune fonction daudit interne au sein mme de ladministration. Parce quil souhaiteavoir lassurance que ses comptes sont en tat dtre certifis avec le minimum de rserves possible,lEtat est incit mettre en place un dispositif de contrle interne comptable et la fonction dauditinterne associe. Afin dassurer la qualit des comptes prsents par lEtat son auditeur externe, desauditeurs internes accompagnent par des missions de conseil le dploiement du dispositif de contrleinterne comptable. Dans cette dmarche, lauditeur externe est un partenaire, qui noue des relations detravail avec les entits concernes et, en leur sein, avec les interlocuteurs privilgis que sont lesauditeurs internes.

8Cf. lannexe V relative la certification des services daudit et des auditeurs.

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Le contrle interne se dveloppe donc sur la fonction comptable linitiative de ladirection gnrale des finances publiques (DGFiP). Direction dadministration centrale du ministredu budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, la DGFiP anotamment pour attribution la tenue des comptes de lEtat. A ce titre, elle est linterlocutrice de laCour des comptes, charge de certifier que les comptes de lEtat sont rguliers, sincres et prsententune image fidle de sa situation financire. Les services de la DGFiP se ramifient dans lensemble deladministration de lEtat : auprs des services centraux des ministres sous la forme des services ducontrle budgtaire et comptable ministriel (CBCM, galement rattachs fonctionnellement ladirection du budget au titre de leurs attributions de contrleurs financiers) et, lchelon dconcentr,au travers du rseau du Trsor public.

Par lintermdiaire de son rseau, la DGFiP a t mme de dployer un dispositifde contrle interne comptable dans lensemble de ladministration. En partenariat avec lessecrtaires gnraux et les directeurs des affaires financires, les services du CBCM mettent en placedans les ministres les contrles permettant dassurer la qualit comptable des oprations. Il peut ainsitre donn au Gouvernement lassurance que les comptes de lEtat sont en tat dtre prsents laCour des comptes aux fins de certification.

Le contrle interne comptable se formalise par des rfrentiels sappliquant auxprocessus de travail sur lensemble de la chane de la dpense et de la comptabilisation. Danslensemble des ministres, ces rfrentiels sont adosss une cartographie des risques comptablestenue jour par les responsables concerns. Lapplication de ces rfrentiels fait lobjet de missionsdaudit interne conduites par la mission nationale daudit et de conseil de la DGFiP 9, le plus souventconjointement avec des auditeurs internes des ministres concerns.

Au total, la fonction comptable est la seule faisant lobjet dun dispositif de contrleinterne dans lensemble des ministres. Cette situation rsulte des attributions interministrielles dela DGFiP : interlocutrice de la Cour des comptes, disposant de relais auprs de lensemble desministres, elle a pu piloter le dploiement du contrle interne comptable lchelle interministrielleet accompagner chaque ministre dans la mise en uvre de ce chantier. Au surplus, la loi organiquerelative aux lois de finances dispose son article 31 que les comptables publics chargs de la tenueet de l'tablissement des comptes de l'Etat veillent au respect des principes et rgles [applicables auxcomptes de lEtat]. Ils s'assurent notamment de la sincrit des enregistrements comptables et durespect des procdures , donnant en quelque sorte un fondement lgislatif au contrle internecomptable.

La fonction comptable est donc le primtre minimal de dveloppement du contrleinterne dans les ministres. Dans chacun deux, le contrle et laudit internes concernent auminimum la fonction comptable. Deux ministres, ceux des affaires trangres et de la culture, nedisposent dailleurs pas dautre dispositif de contrle interne que celui mis en place pour cettefonction. Il ny existe de dmarche de matrise des risques ou de rfrentiels de contrle interne ni surles autres fonctions, ni sur le cur de mtier. Deux ensembles de ministres ont mis en place uncomit daudit charg de superviser les travaux daudit sur le fondement de la cartographie

ministrielle des risques comptables : il sagit du ministre de la dfense et des ministresconomiques et financiers (cf. infra).

Lentre en vigueur de la LOLF a t un facteur dterminant du dveloppement ducontrle interne comptable, seul dispositif interministriel de contrle interne dploy ce jour.Certes, la fonction comptable est encline sapproprier les outils et mthodes du contrle interne : lafonction daudit interne sest souvent dveloppe dans les grandes organisations partir de la fonctioncomptable et, plus gnralement, de la fonction financire. Ladministration de lEtat suit donc unchemin bien balis en dveloppant le contrle et laudit internes dabord dans le primtre de lafonction comptable. Mais la LOLF nen a pas moins servi de dclencheur : sans les missions dauditexterne confies la Cour des comptes, la dmarche ne serait probablement pas engage ce jour.

9La mission nationale daudit et de conseil regroupe le ple national daudit et le rseau local daudit, savoir les missionsrgionales et les ples dpartementaux de lex-mission daudit, dvaluation et de contrle (issue de lex-direction gnralede la comptabilit publique) et lex-mission dexpertise et de liaison (issue de lex-direction gnrale des impts).

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b)La rforme du contrle financier a dbouch sur un projet de mise en place duncontrle interne budgtaire

Au-del de la seule fonction comptable, la LOLF a conduit rexaminer la politiquede contrle sur lensemble de la chane de la dpense . Comme le comptable public, le contrleurfinancier a donc lui aussi t confront une volution de ses missions. Le lgislateur organique a

souhait mnager aux responsables de ladministration de lEtat une plus grande autonomie danslengagement et lordonnancement des crdits. Une premire rforme du contrle financier a tengage ds le mois de janvier 2005 pour en tenir compte. Auparavant charg dun visa sur lensembledes oprations au stade de lengagement, le contrleur financier a dsormais pour mission de sassurerde la soutenabilit de la programmation budgtaire de son ministre de comptence.

La rforme du contrle financier a t conue ds lorigine dans un esprit dedveloppement du contrle interne. Plutt que de pratiquer systmatiquement un contrlecontemporain aux oprations, et risquer ainsi de ralentir lexcution de la dpense et donc daffecterlefficience et lefficacit de laction publique, le contrle financier se positionne comme une fonctionsupport assurant des missions de conseil lattention de lordonnateur. Celui-ci est incit se doterdes outils et mthodes lui permettant de matriser ses oprations. Sous le regard du contrleur

financier, il pratique lui-mme les contrles adapts en fonction dune analyse des risques affectant lasoutenabilit budgtaire.

La fonction budgtaire pourrait faire lobjet dune dmarche similaire la fonctioncomptable dans lavenir. La notion de risque est certes sous-jacente lapproche en termes desoutenabilit budgtaire. Mais le dveloppement du contrle interne nest pas pour autantexplicitement intgr aux missions des contrleurs financiers. Cest l la finalit du projet dedploiement dun dispositif de contrle interne budgtaire dans lensemble des ministres 10. En lienavec le contrle gnral conomique et financier (CGEFi), la direction du budget projette ledploiement dun dispositif de contrle interne budgtaire lchelle interministrielle. Une missiondappui au contrle interne budgtaire (MACIB), composante du CGEFi mais place sous lautoritfonctionnelle du directeur du budget, est charge de prfigurer de futurs rfrentiels de contrleinterne budgtaire, contribuant ainsi au dveloppement du dispositif de matrise des risquesbudgtaires de lEtat. Le moment venu, ce dispositif pourrait progressivement tre dploy danslensemble des ministres dans le cadre de lvolution des missions des contrleurs financiers. Commele contrle interne comptable, ce chantier serait conduit avec lappui des services du CBCM, quiexercent auprs de chaque ministre les attributions de contrleur financier pour le compte de ladirection du budget. Le contrle interne budgtaire a vocation complter le contrle internecomptable afin dassurer une matrise des oprations sur lensemble de la chane de la dpense, de laprogrammation jusquau paiement11.

Le dispositif de contrle interne budgtaire est en cours dexprimentation. Desrfrentiels de contrle interne budgtaire ont fait lobjet de travaux de prfiguration. Le ministre dela culture sest port volontaire pour tre le ministre pilote de ce projet. Une cartographie des risquesbudgtaires a t labore titre exprimental pour ce ministre par la MACIB.

2. Au-del de la fonction comptable, certains ministres tendent le contrle interne lensemble de la fonction financire

Dans plusieurs ministres, le contrle interne comptable a servi de point de dpartau dveloppement du contrle interne sur lensemble de la fonction financire. La qualitcomptable est un enjeu qui concerne au premier chef la DGFiP au titre de sa mission de teneur descomptes de lEtat. En revanche, pour certains responsables des ministres, secrtaires gnraux oudirecteurs des affaires financires par exemple, la qualit comptable nest pas une fin en soi mais uneopportunit de rexaminer lensemble des processus se rapportant la fonction financire.

10Pour plus de dtails sur ce projet, cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers.11Cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers et la pice jointe tablie par la direction du budgetpour une description plus dtaille du projet de dispositif de contrle interne budgtaire.

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Dans les ministres concerns, les secrtaires gnraux ou les directeurs des affairesfinancires se sont empars du contrle interne comme mthodologie de matrise des risquesauxquels ils sont directement exposs dans lexercice de leurs fonctions. En loccurrence, il sagit dematriser les risques qui psent sur lexcution budgtaire, afin de sassurer du respect des diffrentsplafonds imposs par la loi de finances de lanne, mais aussi, plus long terme, de sassurer de lasoutenabilitde la stratgie budgtaire du ministre. Au sein des ministres de la sant et des sports12,de la justice13, de lducation nationale14 ou encore des ministres conomiques et financiers 15, lecontrle interne sest donc dvelopp dans lensemble de lorganisation autour de la fonctionfinancire, notamment sur les enjeux demploi et de masse salariale.

Pour autant, le primtre de ce contrle interne est restreint aux attributions desresponsables qui en sont linitiative en loccurrence la fonction financire, voire dautresfonctions support, lorsquil sagit du secrtaire gnral. Il ne stend pas au cur de mtier duministre, sur lequel seules les directions oprationnelles concernes pourraient prendre linitiative.Lencadr ci-aprs prsente titre dexemple un extrait dun rfrentiel de contrle interne tabli parla direction des affaires financires du ministre de lducation nationale.

Encadr Le contrle interne sur le processus paie des enseignants du premier degr (extrait)16

Sommaire :

Introduction

Les acteurs du processus

Les outils

Les principaux dispositifs indemnitaires

Diagramme densemble

Organigramme fonctionnel

Analyse des risques et plan daction

()

VII- ANALYSE DES RISQUES ET PLAN DACTION

Statut de cette analyse des risques et du plan daction associ : Le tableau constitue une aide aux inspecteurs dacadmie

(IA) dans la construction de leur propre plan daction. Il repose sur lidentification par le groupe de travail des risques les

plus frquents dans le dispositif de paie du premier degr. Il revient chaque IA, partir de la connaissance de ses

spcificits, de retenir parmi ces risques ceux quelle traitera en priorit. Il est recommand de commencer par quatre cinq

risques et dapprofondir la dmarche au fur et mesure de la familiarisation des gestionnaires avec les enjeux et mthodes

du contrle interne comptable (CIC).

Risque accs lapplication : Absence de formalisation de la gestion des droits daccs : les demandes daccs

sont ralises de manire informelle et non rpertories, le contrle de la cohrence avec les tches ralises nest pas trac,

la gestion des mots de passe est peu scurise (ex : mot de passe et loginaffichs sur lcran).

Actions de matrise : Dfinir au niveau de lIA un dispositif de gestion des accs Identifier un correspondant

charg de suivre les demandes daccs et de veiller au respect de rgles minimales de scurit.

Gestion des positions

a/ Suivi des positions interruptives de paie :

Risques : Concerne par exemple la disponibilit doffice, dont la saisie ninterrompt pas la paie lorsque les CLM-

CLD la prcdant nont pas t rgulariss. Ce risque concerne notamment des congs de longue maladie anciens non

rgulariss ; il existe une liste de contrle des agents en CLD mais qui ne permet pas didentifier les congs non rgulariss.

La rtroactivit des dlibrations du CMD pose problme (trop-perus).

12Cf. lannexe VI-H relative aux ministres chargs du travail, de la sant et des sports.13Cf. lannexe VI-J relative au ministre de la justice et des liberts.14 Cf. lannexe VI-G relative aux ministres chargs de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de larecherche.15Cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers.16Source : Intranet de la direction des affaires financires du ministre de lducation nationale.

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Actions de matrise :

- tudier la cration dune requte permettant de reprer dans les historiques de congs les CLM-CLD non

rgulariss (portage DAF C2) ;

- reprer les IA ayant mis en place de tels contrles en vue dune mutualisation (portage DSIBF) ;

- mettre en place un suivi (par exemple suivi sur Excel de lensemble des CLM-CLD dates extrmes, avis CMD,

plein ou demi-traitement) ;

- larrive des PV du comit complt par un suivi individualis par chaque gestionnaire de chaque type de

cong sur une fiche dite CMD courriers dalerte, vrification des droits.

b/ Cong pathologique (grossesse) :

Risque : Le gestionnaire est parfois inform a posteriori. Le risque existe surtout pour les personnels qui ne sont

pas systmatiquement remplacs (matres E) ou en cas de cong intervenant en priode de vacance. Lenjeu : impact de la

saisie des congs de maternit sur la retraite.

Actions de matrise : Risque dont le traitement napparat pas prioritaire a priori. Penser sensibiliser lespersonnels concerns ds la dclaration de la grossesse : courrier aux intresss ou note aux directeurs dcole.

Voir exemples de la Gironde et Seine-Maritime en annexe.

()

3. Dans quelques ministres, le contrle interne sest galement dvelopp dans leprimtre de mtiers bien identifis

La mission a constat que le contrle interne est globalement peu dvelopp dans lesprimtres oprationnels correspondant aux diffrents mtiers de ladministration.

Nanmoins, plusieurs ministres se caractrisent par le dveloppement du contrleinterne sur certaines activits composantes de leur cur de mtier. La volont des responsablesconcerns doptimiser les performances ou de sassurer de la matrise des oprations a motiv unexamen approfondi des processus de travail, le recensement des risques susceptibles de les affecter etltablissement de rfrentiels de contrle interne, utiles lensemble des acteurs de lorganisation :

managers, collaborateurs, futurs managers, auditeurs internes. Dans certains cas, ces rfrentiels sontcomplts par des cartographies des risques relatifs telle ou tellecomposante mtier.

Sans prtendre lexhaustivit, la mission a recens un certain nombre dedispositifs plus ou moins sophistiqus de contrle interne mtier dans plusieurs ministres, parexempleau ministre de la dfense, au ministre de lintrieur ou au ministre de la justice. Dans tousces cas, les entits concernes, par exemple le service de sant des armes 17, les directions demploi dela police nationale18 ou, au ministre de la justice, la direction de la protection judiciaire de lajeunesse19, se dotent de rfrentiels de contrle interne sappliquant un mtier bien identifi 20. Ausein du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, laDGFiP a structur sur son cur de mtier deux dispositifs complmentaires daudit interne et dematrise des risques, formaliss et encadrs par deux circulaires du directeur gnral en date du

30 juillet 200921

.Il est important toutefois de souligner quen dehors de ces exemples, beaucoup de

directions mtiers ont entams des rflexions approfondies sur leurs processus de travail ,notamment dans les contrats dobjectifs, sans aller jusqu la formalisation requise par les normes.Cette dmarche constitue un lment favorable limplantation ultrieure du contrle interne.

17Cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.18Cf. lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur.19Cf. lannexe VI-J relative au ministre de la justice et des liberts.20 A titre dexemple, cf. en particulier les extraits de rfrentiels de contrle interne de la direction gnrale de la policenationale dans lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur.21Cf. lannexe VI-C relative aux ministres conomiques et financiers.

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a)Certains ministres ont une culture mtier favorable au dveloppement du contrleinterne et de laudit interne

Au-del de la fonction financire, deux ensembles de mtiers de ladministration servlent propices au dveloppement du contrle interne. Dans les ministres concerns, desdispositifs de contrle interne ont t mis en place dans certains primtres mtiers bien identifis

mais, aussi, du fait de ce contexte favorable, sur les fonctions support.Le premier ensemble correspond aux mtiers traditionnellement familiers des

dmarches qualit et de lapproche des organisations en termes de processus . Il en va ainsi descomptables publics mais aussi, par exemple, des corps dingnieurs de ladministration, qui ont uneproximit de formation et de culture avec le secteur industriel. Ils se sont appropris de longue date lesdmarches qualit, qui demandent une description systmatique des processus, une logiquedamlioration continue de ceux-ci, le suivi des indicateurs qualit et la dtermination de plansdaction associs. Dans certains cas, les ingnieurs sont directement confronts des enjeux dematrise de risques sanitaires ou nuclaires. Dans lensemble, les ministres dont les cadres suprieurset dirigeants sont des comptables ou des ingnieurs ont donc, plus que dautres, apprhend leurorganisation en termes de processus. Cette dmarche a pu conduire ltablissement de rfrentiels

pour dcrire et optimiser les processus. A ces rfrentiels sont venus sintgrer des contrles fondssur une analyse des risques. Enfin, une fonction daudit interne a progressivement merg pour valuerlapplication de ces rfrentiels22.

Le second primtre de dveloppement du contrle interne correspond auxattributions en matire de maintien de lordre et de scurit nationale . Dans les ministresconcerns, en loccurrence ceux de la dfense, de lintrieur et, dans une moindre mesure, de lajustice, le dveloppement du contrle interne rpond un double impratif. Dune part, il sagitdencadrer rigoureusement lexercice de prrogatives qui, faute de contrles adapts, peuvent donnerlieu des drives graves : ainsi, par exemple, de lusage des armes par les forces de lordre ou delapplication du rgime juridique relatif aux situations privatives de libert. Dautre part, les ministresconcerns doivent se mettre en situation de pouvoir faire face des risques dorigine externeparticulirement critiques, ce qui exige de leur part une matrise rigoureuse de leurs oprations : tel estlenjeu, par exemple, de la prparation des forces armes23.

Encadr Exemple de rfrentiel de contrle interne de la direction centrale de la scurit publique(direction gnrale de la police nationale)24

Point 34 DCSP Activit judiciaire Lefficacit de la chane de traitement judiciaire repose sur larticulation des

structures sur la ralisation dobjectifs de lutte contre la dlinquance et sur linstauration dun contrle qualit .

()

342-Le contrle qualit

Rfrences

- article 62 du code de procdure pnale

- RGEPN article 111-3 sur lexistence de lautorit hirarchique

- note DCSP n5850 du 23/04/2002 activits judiciaires en police de proximit

- note DCSP n28 du 04/02/2004 dlinquants dhabitude

- note DCSP /SD-MP/DUAJ/ n89 du 29/06/2005 FIJAIS (Fichier des auteurs dinfractions sexuelles)

22 Ces modalits de dveloppement du contrle et de laudit internes, linitiative de responsables exerant un mtierdingnieur, ont pu tre retraces, par exemple, au sein de la dlgation gnrale pour larmement (cf. lannexe VI-E relativeau ministre de la dfense), de la direction gnrale de laviation civile et de la direction des infrastructures de transport(cf. lannexe VI-F relative au ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer) ou encore duntablissement public comme le Commissariat lnergie atomique (cf. lannexe VIII relative un chantillondtablissements publics).23Cf. notamment les annexes VI-E relative au ministre de la dfense et VI-I relative au ministre de lintrieur.24Source : Inspection gnrale de la police nationale, Les points-cls de la direction centrale de la scurit publique. Pourplus de dtails, cf. lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur.

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- note DCSP /SD-MP/DUAJ/ n42 du 08/03/2005 mise en place du FIJAIS

Standard 3421 : Tous les deux mois, le contrle dun tat nominatif des dossiers est effectu par les chefs dunits. Ce

contrle est attest et les suites donnes par la hirarchie sont indiques.

Standard 3422 : Les rappels de lautorit judiciaire font lobjet dun suivi particulier des chefs dunits.

Standard 3423 : Le constat du cumul et de la frquence des retards et des rappels de lautorit judiciaire concernant un

mme fonctionnaire ou une mme unit fait lobjet dun diagnostic de la situation suivi de mesures individuelles oucollectives.

Standard 3424 : Les responsables hirarchiques sont chargs de veiller la qualit des dossiers transmis lautorit

judiciaire en vrifiant notamment : a) que toutes les personnes cites en procdures ont t entendues sauf impossibilit

constate ; b) que toutes les informations communiques ont t vrifies sauf impossibilit constate ; c) que tous les actes

prescrits par le CPP ont t correctement raliss ; d) une particulire vigilance est exerce sur la qualit des dossiers

tablis par les OPJ ayant acquis rcemment cette qualification.

Standard 3425 : Un suivi particulier des dlinquants dhabitude est organis. Le fichier judiciaire des auteurs dinfractions

sexuelles (FIJAIS) est aliment sans retard.

Standard 3426 : Le chef de service fait tablir et suit des tableaux de bord retraant la charge dactivit de ses units

propres et, le cas chant, de celles en scurisation.

Standard 3427 : Le chef de BSU ou de la sret mesure la plus value apporte par son unit (mis en cause, faits lucids) sur

les exploitations des saisines et les initiatives. Il communique les rsultats au chef de service.

Les ministres concerns nont pas forcment dvelopp le contrle interneuniquement sur leur cur de mtier. Au contraire, une culture mtier accueillante pour le contrleinterne permet le dveloppement de ces dmarches y compris pour les fonctions support. Au ministrede la dfense, le caractre impratif de la prparation des forces rend dautant plus ncessaire dematriser le cot et lefficience des oprations. Pour importante quelle soit, la prparation des forcesne peut se faire nimporte quel prix. Cest pourquoi, dans ce ministre, le contrle internesappliquent aussi bien aux fonctions support quau cur de mtier. Lencadr ci-aprs, relatif ladlgation gnrale pour larmement, tmoigne dune dmarche de matrise des risques englobant lafois les fonctions support et le cur de mtier.

Encadr La dmarche de matrise des risques la dlgation gnrale pour larmement25

La mise en uvre du contrle interne la DGA est formalise dans linstruction D-MAN n501 mise en uvre du contrle

interne du 17 janvier 2008, complte notamment par linstruction D-MAN n521 contrle interne et cartographie des

risques la DGA du 28 novembre 2007.

La dmarche a vocation couvrir lensemble des types de risques. Il existe des rfrentiels spcifiques pour la matrise des

risques eu gard aux objectifs dun projet (cf. infra), pour les inspections de scurit pyrotechnique, les inspections desmesures de scurit nuclaire et le contrle interne comptable.

Il appartient chaque responsable dentit de la DGA danalyser les risques inhrents sa fonction et aux activits de son

entit en termes dirrgularit et de gestion. Pour cela, le responsable sappuie autant que de besoin sur le coordonateur de

contrle interne (cf. infra). La consolidation des rsultats danalyse des risques est concrtise dans une cartographie desrisques encourus par lentit et un plan dactions de rductions de ces risques. Lensemble est mis jour rgulirement.

Lvaluation du fonctionnement des entits au regard des risques encourus par la DGA dans son ensemble relve delInspection de larmement. Celle-ci supervise en effet lanimation et la rgulation de lactivit de contrle interne. Elle

dispose dune cellule daudit interne pour procder des travaux danalyse des risques et pour effectuer des audits de

rgularit et de gestion.

Dautres acteurs interviennent galement dans ce dispositif :

- la sous-direction des systmes de mangement de la direction de la qualit et du progrs (DQP/SDSM) anime

lactivit de contrle interne de la DGA et en fait la synthse en animant le groupe de coordination du contrle interne, en

tenant jour le plan dactions communes de contrle interne de la DGA et en assurant le suivi et la cohrence au sein du

systme de mangement de la qualit de la DGA ;

- la direction des plans, du budget et de la gestion (DPBG) est en charge du contrle interne comptable ;

- chaque directeur est responsable du contrle interne de lentit (direction, service, organisme) dont il est en

charge. Il dsigne un coordonnateur du contrle interne pour lassister dans la mise en uvre du contrle interne au sein de

son entit. Ce dernier est charg de llaboration des documents permanents de contrle interne ;

25Source : dlgation gnrale pour larmement. Pour plus de dtails, cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.

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- enfin, les actions de contrle interne propres un processus sont conduites par un responsable de processus .

Pour chaque catgorie de risques auxquels est expose la DGA sont recenses les types dvnements redouts :

- rgularit de lachat public : dlit de favoritisme et octroi davantages injustifis, dlit dabus de bien sociaux,

dlit diniti, prise illgale dintrt, trafic dinfluence, faux et usage de faux, corruption passive ou active, concussion, recel,

gestion de fait, rgularit des dispositions environnementales ;

- rgularit du rgime des matriels de guerre, des armes et des munitions : () ;

- rgularit de la gestion des ressources humaines : traitement des donnes et des dossiers des personnels, dfaut

dinformation sur les traitements de donnes personnelles, non-dclaration la CNIL de cration ou suppression dun

traitement de donnes, dtournement de la finalit du traitement, utilisation de donnes caractre personnel interdites de

collecte (religion, sant), mauvaise tenu des dossiers des personnels ;

- scurit des tiers, mise en danger des personnes et des biens : () ;

- scurit intrieure des sites et scurit de dfense : () ;

- protection des informations : () ;

- protection de limage : () ;

- gestion des matriels, des investissements et des finances : ().

Dans dautres ministres, en revanche, la maturit de la dmarche sur le cur demtier na pas pour autant provoqu son extension aux fonctions support. Par exemple, ladirection gnrale de laviation civile, le contrle arien est de longue date soumis un dispositifrigoureux de contrle interne. Mais la dmarche na t initie que tout rcemment pour les fonctionssupport, afin damliorer les performances globales de lorganisation.

A ce jour, seul le ministre de la dfense a entrepris de faire converger toutes cesdmarches autour dun dispositif unifi. A compter du 1er janvier 2010, il disposera dun centredaudit administratif et financier interarmes (CAAFI), qui sera fonctionnellement rattach uncomit daudit interne interarmes qui nexiste pas encore ce jour ainsi quau comit ministrieldaudit comptable et financier. La cration du CAAFI constitue une rationalisation de la fonction

daudit interne au ministre de la dfense. Mais elle ne porte pour lheure que sur le champ de largularit et de laudit comptable : les responsables de budget oprationnel de programme (BOP) duministre conserveront des capacits propres daudit de performance dans leur primtredattributions26.

b)Dans dautres cas, cest lexercice de missions pour le compte de la Commissioneuropenne qui a permis de progresser

Plusieurs ministres sont chargs de mettre en uvre des politiques de lUnioneuropenne, qui mobilisent des ressources dun montant important. Certains dentre eux ont desresponsabilits particulires en matire de gestion des fonds europens, notamment le ministre chargde lagriculture et de la pche, le ministre charg de lintrieur et le ministre charg de lemploi. Leministre charg du budget est lui aussi partie prenante la bonne gestion de ces fonds. Lacommission interministrielle de coordination des contrles (CICC), dsormais institue par la loi27,est l autorit daudit nationale charge de mettre en uvre les dispositions europennes en matiredaudit et de contrle pour lensemble des fonds europens dits en gestion partage , lexception

du FEAGA .

26Pour plus de dtails sur les dispositifs et les projets du ministre de la dfense, cf. lannexe VI-E relative ce ministre.27 La CICC est institue par la loi en vertu des dispositions de larticle 99 de la loi de finances du 27 dcembre 2008modifiant larticle 60 de la loi de finances rectificative du 30 dcembre 2002.

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Le contrle des politiques communautaires, notamment de lexcution des dpenseset recettes, est en grande partie plac sous la responsabilit des Etats membres.Les politiques delUnion europenne sont mises en uvre selon le principe de la subsidiarit. Il serait impossible laCommission europenne dassurer elle-mme un contrle exhaustif de lensemble des oprationscommunautaires dans chacun des Etats membres de lUnion. Pour cette raison, le contrle estmajoritairement internalis par les entits nationales ministres ou agences charges de mettre enuvre les politiques communautaires, qui sappuient sur des rfrentiels tablis par la Commissioneuropenne. Il revient chaque Etat membre de mettre en place une fonction daudit des dispositifs decontrle interne afin de pouvoir fournir la Commission europenne une assurance raisonnable quantau bon fonctionnement des systmes de gestion et de contrle nationaux, la conformit des dpensesprsentes au cofinancement lensemble des rglementations communautaires ainsi qu la lgalit et la rgularit des transactions sous-jacentes, sous peine de devoir rembourser une partie des fonds encas de non-conformit. A titre dillustration, lencadr ci-aprs, extrait dun rapport du Snat, dcrit lecadre de contrle des aides verses au titre de la politique agricole commune.

Encadr Le cadre de contrle des aides de la politique agricole commune28

Selon le principe de la gestion partage, la Commission europenne n'effectue pas elle-mme les paiements des aides

communautaires aux agriculteurs, mais confie cette mission aux Etats membres, qui agissent par l'intermdiaire de85 organismes payeurs nationaux ou rgionaux. En France, ces organismes payeurs sont les offices agricoles, l'Agence

unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'amnagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA)29.

Les aides communautaires sont prfinances par les Etats membres, puis rembourses par le budget communautaire, vialeFonds europen agricole de garantie (FEAGA). ()

En France, et depuis 2001, le prfinancement des aides communautaires est assur par avances du Trsor mises en uvre,

sur instruction ministrielle, par l'Agence France Trsor (AFT). Ces avances sont consenties l'AUP et permettent d'viter

un financement bancaire ou de march qui aurait pour consquence d'accrotre la fragmentation de la dette de l'Etat et sa

charge d'intrts. Ce mcanisme de prfinancement est retrac au programme 821 Avances l'Agence unique de paiement

au titre du prfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune de la mission Avances divers

services de l'Etat ou organismes grant des services publics .

Charge de protger les intrts financiers de la Communaut, la Commission vrifie la sincrit des comptes des

organismes payeurs et la conformit la rglementation europenne des aides verses aux bnficiaires finaux. En cas

d'irrgularits, la Commission procde une rfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux Etats membres, dite refus d'apurement .

Ce refus d'apurement s'analyse donc comme la sanction de contrles insuffisants ou de paiements irrguliers. Il rsulte donc,

soit d'un refus de certification des comptes (apurement comptable), soit de la constatation d'irrgularits dans le paiement

des dpenses agricoles communautaires (apurement de conformit).

L'apurement comptable consiste vrifier que les comptes annuels des organismes payeurs sont bien tenus et que lesprocdures internes de contrle ont t mises en uvre de faon satisfaisante. La Commission adopte une dcision annuelle

d'apurement des comptes avant le 30 avril de l'anne suivant l'anne financire concerne. Les refus d'apurement comptable

rsultent le plus souvent du non-respect des dlais et plafonds de versement des aides communautaires, ainsi que de

l'absence de recouvrement par les Etats membres des crances qu'ils dtiennent sur les bnficiaires finaux des aides,

lorsqu'il est dfinitivement tabli que celles-ci sont indues.

L'apurement de conformit consiste s'assurer que les dpenses effectues sont conformes la rglementation

communautaire et que les organismes payeurs ont procd aux contrles prvus. Cet apurement fait suite des audits menspar la Commission et intervient plusieurs annes aprs l'engagement des dpenses concernes.

La Commission prend deux trois dcisions d'apurement de conformit par an. La procdure d'apurement de conformit

survenant plusieurs annes aprs l'engagement effectif des dpenses, il en rsulte que les ventuelles corrections financires

ne s'imputent pas sur les dpenses contestes, mais sur le remboursement par la Commission des dpenses de l'anne en

cours.

28 Extrait du rapport dinformation Politique agricole commune : la France lamende, tabli par M. Jol BOURDIN,snateur, au nom de la commission des finances du Snat, novembre 2008.29 Depuis, les offices agricoles ont t regroups au sein de France-Agri-Mer, tandis que lAUP et le CNASEA ont trassembls pour former lAgence de services et de paiement (ASP).

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A travers la gestion et le contrle des fonds europens, les ministres concerns ontt sensibiliss la culture de contrle interne et aux mthodes de laudit interne. Ils ont appris dcrire leurs processus de travail et exercer un contrle interne sur leur fonctionnement effectif. LaCICC, place dans la position dun auditeur interne national, est charge dapprcier la conformit etlefficacit des ces processus afin de fournir aux autorits de lEtat et la Commission europennelassurance de la matrise de ces oprations et donc de lligibilit ou conformit des dpensesprsentes au cofinancement europen. Les inspections gnrales des ministres, reprsentes au seinde la CICC, mais aussi lensemble des gestionnaires quelles auditent, ont intgr leur organisationles outils et mthodes du contrle et de laudit internes sans forcment tendre lusage de ces outilset mthodes aux oprations autres que celles relevant des programmes europens.

LUnion europenne exerce une influence au-del de la seule mise en uvre de sespolitiques par les Etats membres. Le modle de gestion financire Public Internal FinancialControl, cadre de rfrence propos aux Etats candidats ladhsion lUnion europenne, inclut unefonction daudit interne. Il peut tre appliqu pour la gestion de leurs fonds nationaux par tous lesEtats candidats ladhsion lUnion europenne.

Il serait souhaitable que lUnion europenne se dote, le cas chant viala European

Confederation of Institutes of Internal Auditing (ECIIA), dun cadre de rfrence de lauditinterne propre au secteur public ainsi que dune certification europenne des auditeurs internes dusecteur public ou des directions daudit interne qui les emploient. Dans ce contexte, il est importantque la France sinvestisse plus dans le dbat europen et joue un rle moteur dans cette dmarche.

B. Laudit interne se dveloppe en complment des missions plus traditionnellesdinspection, dvaluation ou de conseil

Les nombreux services administratifs dinspection ou dinspection gnrale deladministration ont des primtres de comptence variables : une direction dadministrationcentrale et son rseau, lensemble dun ministre, voire un primtre dattributions interministrielles.

Il sagit des services de ladministration dont les missions traditionnelles sont les

plus proches de laudit interne, avec lequel elles partagent de nombreux outils et mthodes .Lapproche par les risques, caractristique de laudit interne, permet de le distinguer, dune part, desmissions dtude et dvaluation des politiques publiques et, dautre part, des missions dinspection.Les missions dtudes et dvaluation pour le compte des ministres sont aujourdhui le cur de mtierde la plupart des services dinspection ou dinspection gnrale. Les missions dinspection sexercentplus particulirement en cas de ralisation non anticipe dun risque, avec le cas chant une finalitdisciplinaire.

Laudit interne ne recouvre donc pas tout le champ des mtiers traditionnels desservices dinspection ou dinspection gnrale. Par exemple, le Conseil gnral de lenvironnementet du dveloppement durable distingue les missions de conseil et dexpertise (37 % des rapports en2008), les missions dinspection (52 %) et les missions daudit (11 %). LInspection gnrale des

finances rpartit ses ressources entre des missions dinspection et daudit interne (20 % de lactivit en2008), des missions dvaluation dorganismes et de dispositifs publics (40 %) et des missions deconseil (40 %). De mme, le Conseil gnral de lagriculture, de lalimentation et des espaces ruraux assure des missions de conseil, d'inspection, d'audit, d'valuation, de prospective, de mdiation,

d'appui technique et de valorisation des comptences 30.

30Aux termes de larticle 1erdu dcret n2006-487 relatif au Conseil gnral de lagriculture, de lalimentation et des espacesruraux.

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Les mtiers traditionnels des services dinspection et dinspection gnralepartagent avec laudit interne certains outils et mthodes: investigations sur le terrain, collecte ettraitement de donnes, documentation des constats, soumission la contradiction des servicesinspects, valus ou audits. Pour cette raison, laudit interne, mesure de son dveloppement, sestprogressivement et naturellement intgr aux missions des services dinspection ou dinspectiongnrale. Sa valeur ajoute est decontribuer un processus damlioration continue de lorganisationet du fonctionnement des services.

1. Laudit interne sintgre progressivement aux missions des services dinspection oudinspection gnrale

Si la responsabilit de la mise en uvre du contrle interne est diffuse au sein duneorganisation, laudit interne doit relever quant lui dune entit spcialise. Dans uneorganisation donne, la fonction daudit interne est thoriquement rattache la direction gnrale.Dans ladministration, il sagit du directeur pour une direction donne, du secrtaire gnral dunministre dans son primtre de comptences, du ministre lui-mme pour le ministre dans sonensemble ou encore du directeur gnral des finances publiques pour la fonction comptable de lEtat.

Pour cette raison, la fonction daudit interne sest majoritairement dveloppe ausein des services dinspection ou dinspection gnrale.Partout o un dispositif de contrle internea t mis en place, la mission dauditer ce dispositif a t confie au service dinspection oudinspection gnrale comptent dans le primtre fonctionnel ou oprationnel concern. Cest enparticulier le cas du contrle interne comptable, dont laudit est de la comptence des servicesdinspection ou dinspection gnrale concerns, conjointement avec le ple national daudit de laDGFiP. Dans tous les cas, ces services dinspection ou dinspection gnrale ont d se positionner parrapport la fonction daudit interne et ont choisi ou non de lintgrer leurs missions.

a)Plusieurs services dveloppent laudit interne comme une mission part entireDans de nombreux ministres, le dveloppement du contrle interne dans tel ou tel

primtre a motiv la mise en place dune fonction associe daudit interne.Plutt que de crerune structure nouvelle et spcialise pour assurer cette fonction, il a t dcid de la confier au servicedinspection ou dinspection gnrale comptent dans le primtre fonctionnel ou oprationnelconcern.

Dans certains cas, le service dinspection ou dinspection gnrale a t lui-mme lorigine du dveloppement du contrle interne sur son primtre de comptence . La dmarche aalors t conue comme une ringnierie dinternalisation des contrles afin den renforcer la porte etde mieux les cibler sur les zones de risque. Le service dinspection ou dinspection gnrale a assurdans un premier temps des missions de conseil relatives llaboration, par les entits concernes, desrfrentiels de contrle interne. Il sest ensuite progressivement concentr sur des missionsdassurance en auditant lapplication de ces rfrentiels et, le cas chant, en en recommandantlvolution. A titre dexemple, les missions daudit interne aujourdhui assures par lInspection

gnrale de la police nationale ont t conues par ce service lui-mme, mais en lien avec lesdirections demploi de la police nationale, auxquelles il est revenu de dterminer les points auditeren priorit, sous lautorit du directeur gnral de la police nationale31.

Dans dautres cas, ce sont les entits fonctionnelles ou oprationnelles qui ont t lorigine du dveloppement du contrle interne sur leur primtre dattribution. Elles ont alorssollicit les services dinspection ou dinspection gnrale pour quils intgrent laudit interne leursmissions et contribuent ainsi lamlioration du dispositif. Par exemple, le secrtariat gnral duministre de la justice projette le dploiement dun dispositif de contrle interne sur la fonctionfinancire et souhaite que laudit de ce dispositif soit assur lavenir, non par une entit nouvelle,mais par lInspection gnrale des services judiciaires32.

31Pour plus de dtails, cf. lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur.32Cf. lannexe VI-J relative au ministre de la justice et des liberts.

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Dans ces deux cas de figure, le dveloppement de laudit interne a rsult dunerflexion gnrale sur lvolution des mthodes de contrle au sein du ministre. Tandis que lescontrles contemporains aux oprations taient perus comme facteurs dinefficience et jugsinsuffisamment cibls sur les zones de risque, les missions traditionnelles dinspection donnaient lieu des interventions trop rares, non normalises et tournes avant tout vers la correction dirrgularits oude dysfonctionnements majeurs. Au vu du profil de leurs membres et de la nature mme de leursmissions traditionnelles, les services dinspection et dinspection gnrale ont identifi des lacunesdans lexercice de leurs missions, susceptibles daffecter leur indpendance de jugement et lapertinence de leurs constats et recommandations. En intgrant laudit interne leurs missions, lesservices dinspection ou dinspection gnrale ont saisi lopportunit de se doter doutils et mthodes ltat de lart et damliorer leur positionnement vis--vis du reste de lorganisation. Ladossement destravaux des rfrentiels de contrle interne prexistants leur a permis de se professionnaliser dans cedomaine et dadopter un positionnement complmentaire de celui de la fonction traditionnelledinspection.

Lintgration de laudit interne aux missions de services dinspection oudinspection gnrale a systmatiquement dbouch sur la cration dun primtre spcialis :ainsi, par exemple, de la mission dinspection gnrale et daudit au sein du Conseil gnral de

lagriculture et des espaces ruraux33, du cabinet des audits, composante de lInspection gnrale de lapolice nationale34 ou encore de la cellule daudit interne constitue au sein de lInspection delarmement35. Lexistence au sein des services concerns dune entit spcialise dans laudit interne apermis de diversifier le recrutement et daccueillir des collaborateurs plus jeunes, plus au fait desoutils et mthodes de laudit interne et nayant vocation accomplir au sein du service quune tape deleur carrire pralablement la prise de responsabilits oprationnelles ou fonctionnelles au cur delorganisation.

Laudit interne sest ainsi dvelopp en complment des missions traditionnelles desservices dinspection ou dinspection gnrale: le conseil stratgique aux directeurs et aux ministreset les missions dinspection diligentes au motif dune irrgularit ou dun dysfonctionnement majeur.Pour ces missions, la double exigence dexprience et dimpartialit sest longtemps traduite par le

recrutement danciens responsables expriments, issus de lorganisation et venant achever leurcarrire au sein du service concern.

Les services dinspection ou dinspection gnrale ayant fait le choix dintgrerlaudit interne leurs missions voient donc coexister en leur sein deux catgories de profils.Certains inspecteurs et inspecteurs gnraux continuent dassurer les missions traditionnelles deconseil stratgique et dinspection. Paralllement, des auditeurs internes souvent plus jeunes, appels prendre ultrieurement des responsabilits au sein de lorganisation, exercent dans lintervalle desmissions plus orientes sur la matrise des risques et prenant appui sur les dispositifs prexistants decontrle interne.

33Cf. lannexe VI-B relative au ministre charg de lalimentation, de lagriculture et de la pche.34Cf. lannexe VI-I relative au ministre de lintrieur.35Cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.

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b)Dautres services dinspection ou dinspection gnrale nont pas intgr lauditinterne leurs missions

Parmi les services dinspection ou dinspection gnrale rencontrs par la mission,plusieurs nintgrent pas du tout laudit interne leurs missions. Deux cas de figure ont tidentifis. Le premier correspond aux services qui ont t sollicits pour assurer des missions daudit

interne mais nont pas donn suite cette sollicitation afin de se concentrer sur leurs missionsexistantes. Ces services nont pas jug utile ou possible dopter pour une contribution indirecte lafonction daudit interne dans leur primtre de comptences. Tel est le cas, par exemple, delInspection gnrale des services de la Prfecture de police de Paris. Le second cas de figurecorrespond aux services qui nont pas encore t saisis de la question et nont pas eux-mmes prislinitiative de sinterroger sur lvolution de leurs missions en labsence de dveloppement du contrleinterne au sein de leur ministre. LInspection gnrale des affaires culturelles se trouve dans ce cas defigure.

c)Les inspections gnrales interministrielles souvrent laudit interne, mais sepositionnent principalement en auditeurs internes de deuxime niveau

Les inspections gnrales interministrielles ont choisi de se positionnerfavorablement par rapport laudit interne sans pour autant en faire le cur de leurs missions.Ces trois services sont lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS), rattache aux ministreschargs des affaires sociales, lInspection gnrale de ladministration (IGA), composante duministre de lintrieur, et lInspection gnrale des finances (IGF), qui dpend des ministresconomiques et financiers.

Plusieurs motifs expliquent ce choix. Dune part, ces trois services ont pour pointcommun un primtre de comptences particulirement large, excdant leurs seuls ministres derattachement. Il leur est donc impossible de prendre en charge lintgralit de la fonction dauditinterne dans ce primtre, du fait de la charge dautres missions tout aussi importantes telles quelinspection, lvaluation ou le conseil lattention des ministres. Dautre part, ces services incluentdj des membres juniors, qui y font souvent leurs premiers pas dans ladministration. La formationdes jeunes inspecteurs y motive le recours des mthodes et outils professionnaliss dans la conduitedes investigations et la formulation des constats et recommandations. Il na donc pas t ncessaire,pour ces services, dintgrer laudit interne leurs missions pour rsoudre la question des profilsadapts cette activit. Enfin, ces trois services ont pour commanditaires les ministres. Or les missionsdaudit interne sont centres sur des enjeux de contrle interne concernant lorganisationadministrative, plus que sur des enjeux du ressort de lchelon politique : elles nattirent donc pasaujourdhui lattention directe des membres du Gouvernement et de leurs cabinets.

Cependant, laudit interne est dj mis en pratique par les trois inspections dans lecadre de missions rpondant une finalit, une programmation et une mthodologiespcifiques: ainsi des audits raliss pour le compte du comit interministriel daudit desprogrammes (CIAP), de la participation de lIGF aux missions inscrites au plan daudit des ministres

conomiques et financiers, de la participation de lIGAS certaines missions daudit internecomptable conduites conjointement avec le ple national daudit de la DGFiP ou encore de lacontribution de lIGAS et de lIGA aux travaux de la Commission interministrielle des contrlescommunautaires (CICC). Surtout, ces services sinterrogent actuellement sur lexercice de missionsdaudit interne de deuxime niveau, qui peuvent relever par exemple de la supervision de la fonctionministrielle daudit interne (avec la participation des comits daudit) ou de la contribution ladfinition de sa mthodologie. Cette orientation semble mieux correspondre la vocation de ces troisinspections, sans pour autant exclure leur participation des missions daudits de premier niveau.

2. Lapplication de la LOLF suppose le dveloppement des audits de performanceEn privilgiant la dmarche de performance et en imposant lobligation de rendre

compte, notamment par les rapports annuels de performance, la LOLF fournit unenvironnement favorable lessor du contrle et de laudit internes.

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Lentre en vigueur de la LOLF en 2006 a permis de formaliser pour la premirefois de faon systmatique les objectifs de ladministration. Elle conduit le lgislateur adopterchaque anne, en loi de finances, les objectifs stratgiques assigns au Gouvernement dans sonensemble et, en son sein, chacun des ministres. Les responsables de programme dclinent ensuiteces objectifs au niveau de chaque responsable de budget oprationnel de programme (BOP) et dechaque unit oprationnelle (UO).

Or, commecela a dj t soulign, une dmarche de contrle et daudit internes nade sens que par rapport aux objectifs de lorganisation 36. La LOLF fournit donc un cadre pourlanalyse et lvaluation des risques au niveau du programme et au niveau des units oprationnelles,ainsi que la base dune cartographie formalise des risques.

Il importe toutefois de ne pas fonder court terme des attentes excessives sur uneapproche globale des risques et dviter certains errements trop souvent observs : caractreformel de lexercice de cartographie des risques, concentration sur les risques gnraux ne pouvantfaire lobjet de mesures concrtes de gestion et nayant pas dimpact direct sur les activits lchelonoprationnel37. De plus, il convient de souligner que les normes applicables au secteur publicaccordent parfois, comme cest le cas au Royaume-Uni (cf. infra), un poids renforc aux objectifs de

lorganisation par rapport la matrise des risques dans la programmation des audits.Lobligation de rendre compte suppose en effet que les responsables de programme,

les ministres et le Gouvernement soient en mesure de vrifier la ralisation des objectifs fixs enloi de finances, dexpliquer les carts constats et de proposer le cas chant des mesures correctricesou une remise en cause de certains objectifs de performance.

Comme le montrent les expriences trangres, lintroduction de la performancedans le processus budgtaire a entran une monte en rgime rapide des audits de performance.En France, le CIAP a t mis en place ds 2003 pour veiller lapplication des rgles issues de laLOLF en matire de structuration des programmes, de choix des objectifs et des indicateurs ou dejustification des crdits au premier euro. Runissant les corps ou services de contrle des ministres, leCIAP a dvelopp collgialement un systme daudit caractris par un rfrentiel normalis, une

programmation autonome des missions et une composition des quipes daudit favorisantlindpendance du diagnostic. Les audits du CIAP, qui ont contribu la fiabilit des objectifs et desindicateurs, sont rests limits la mthodologie dapplication de la LOLF. Faute du mandat et desfondements juridiques ncessaires, le comit na pu aller au-del et aborder de front lvaluation de laperformance et ladquation entre les moyens et les objectifs au sein des programmes.

Conscients des limites de lapproche du CIAP, des services dinspection ontcommenc procder des audits de performance sur des programmes ministriels de leurcomptence. Cest ainsi que le Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable(CGEDD) ralise des audits de programmes compltant les audits du CIAP par une approche plusstratgique de la politique publique concerne. Un audit a t ralis en 2008 sur le programme Transports terrestres et maritimes de la mission budgtaire Transports . Les audits de

programme mobilisent chacun une quipe de dix douze auditeurs pendant un trimestre environ

38

.Lencadr ci-aprs prsente le sommaire du cahier des charges dun audit de programme ralis par leCGEDD. Le Contrle gnral des armes procde lui aussi laudit de programmes allant au-del dela seule certification des indicateurs de performance : ainsi de missions rcentes sur le programme Prparation et lemploi des forces ou le dispositif de performance du programme Equipement desforces de la mission budgtaire Dfense 39.

36Quil sagisse des risques gnraux susceptibles de compromettre la ralisation des objectifs stratgiques de lorganisationou des risques oprationnels auxquels sont exposs les chelons infrieurs de responsabilit.37A ce sujet, cf. lannexe III relative au contrle interne et la matrise des risques.38Cf. lannexe VI-F relative au ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer.39Cf. lannexe VI-E relative au ministre de la dfense.

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Encadr Le sommaire du cahier des charges de laudit du programme Rseau routier national ralis en 2007 par le CGEDD

1. Le programme et son articulation

1.1. Primtre du programme

1.2. Enjeux du programme

1.3. Les objectifs et indicateurs de performance

2. Lorganisation oprationnelle

2.1. Au niveau central

2.2. Les services dconcentrs

2.3. Les budgets oprationnels de programme

3. La mise en place des ressources

3.1. Les ressources financires

2.2. Les ressources humaines

2.3. Le financement des moyens de fonctionnement

4. La gestion du programme

4.1. La mise au point des programmes annuels

4.2. Le pilotage et le contrle de la mise en uvre

4.3. Les bilans

5. Conduite de laudit

La LOLF ne codifie pas les modalits et la nature des audits de performance. Lesorientations de la politique suivre dans ce domaine nont pas t dfinies ce jour par leGouvernement. Si linitiative des ministres mrite dtre souligne et encourage, il conviendrait au

niveau interministriel dharmoniser ce dveloppement, ne serait-ce que sur le plan mthodologique,de dfinir les modalits dutilisation et dvaluation de ces travaux et dexaminer le cas des auditstransversaux plusieurs ministres. La dmarche pourrait sappuyer sur les acquis du CIAP en cedomaine.

3. La dmarche des ministres en matire daudit interne nest pas encore conformeaux normes professionnelles

Compte tenu du dlai impos la mission, il ne lui a pas t possible de porter uneapprciation sur les dispositifs de contrle interne mis en place dans les ministres . Le contrleinterne slabore suivant une mthodologie issue de cadres de rfrence professionnels, mais il ne peutfaire lobjet dune analyse par la simple confrontation un corpus de normes.

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Laudit interne, en revanche, est une activit professionnelle normalise aux fins demieux en assurer le professionnalisme et lindpendance. L o la dmarche de contrle internesest prolonge par la mise en place dune fonction daudit interne, il est donc possible de caractriserles dispositifs en place au regard des normes professionnelles en vigueur. Dans chaque ministre, lamission a choisi dexaminer plus particulirement trois points : lexistence dune charte de lauditinterne40, lexistence dun comit daudit supervisant cette activit41et lengagement de dmarches decertification individuelle ou collective permettant dattester du professionnalisme des entits dauditinterne et de leurs membres42.

a)Les chartes de laudit interne sont encore raresUne charte de

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