1 -Le cadre de réflexion 1 - Vie publique...2.5. - Les effets de la concurrence et de la résorption des déséquilibres tarifaires sur le prix dutéléphone 33 2.6 - Les effetspour

SOMMAIRE

AVERTISSEMENT

LETTRE DE MISSION DU MINISTRE

LETTRE DU PRESIDENT AU MINISTRE

RÉSUMEDU RAPPORT 1

1 -Le cadrederéflexion 12 - L’équilibre tarifaireet la régulationdesréseauxlocaux 23 - L’interconnexion 44 - Le service universel 7

INTRODUCTION 10

1 - Le cadre de réflexion 14

1.1. - Lesavantagesattendusdel’ouvertureà la concurrencedusecteurdestélécommunications 14

1.2. - L’effet sur l’emploi 15

1.3. - L’environnement réglementaire 13

1.4. - Le développementde la concurrence ;les obstaclesnon-tarifairesà sondéveloppement 17

1.5. - L’approcheretenuepar le groupe 20

2. - L’équilibre tarifaire et la régulation des réseauxlocaux 23

2.1. - La tarificationdu téléphonesurlesmarchéslibéralisés 23

2.1.1. - Lesstructures tarifaires des opérateurshistoriques 232.1.2. -La diversificationtarifaire dansla politiquecommerciale 25

2.2. - Les tarifs en France:situation et histoire 26

2.3. - Lesdéséquilibres tarifaires 28

2.4 - Lesavantageset lesinconvénientsd’unecontributionaudéficit d’accès 31

La documentation Française : L’interconnexion et le financement du service universel dans le secteur des télécommunications

2.5. - Leseffets dela concurrenceetdela résorptiondesdéséquilibrestarifairessur le prix du téléphone 33

2.6 - Leseffetspour lesentrantsdechargesadditionnellesd’interconnexion 35

2.7 - La régulationdes prixfinaux 36

3. - L’interconnexion 38

3.1 - Les caractéristiquesdes coûts 39

3.2. - Les méthodesdetarification 40

3.3. - Les principeset les objectifs 41

3.4. - Le choix d’uneformule tarifaire cohérenteaveclesprincipeset lesobjectifs . 43

3.5. - La faisabilitéde la solution proposée 47

3.6. - La régulationdesprix d’interconnexion 49

3.6.1. - La nécessitéd’unecohérenceentre la régulation desprix des servicesfinaux et celle des prixd’interconnexion 49

3.6.2. - Lanégociationcommercialeet larégulationducatalogue 50

4. - Le service universel 54

4.1.- La démarche 54

4.2. - La traductionopérationnelledesobjectifsde serviceuniversel 54

4.3. - Le coût du serviceuniversel 56

4.4. Lacohérenceentrele modedecalculducoût duserviceuniverselet l’existenced’une éventuelle charge de déficit d’accès 59

4.5. - Leséléments decadrage quantitatif 60

4.6. - Les instruments de financement 61


AVERTISSEMENT

A l’occasion dela consultation publique sur"lesnouvelles règles dujeu pour lestélécommunications en France",le Ministre délégué àla Poste, auxTélécommunications et à l’Espace aconfié à ungroupe d’expertiseindépendantl’étude, dupoint de vueéconomique, des avantages et des inconvénients dessolutions pouvantêtre apportées en matière de définition, d’évaluation et de calculdes charges d’interconnexion, definancement du service universel et de régulationdu réseau local, ainsi que deséparationcomptable de certainesactivités desopérateurs.

La présidence de ce groupe d’expertise dontla composition figure enannexe a étéconfiée à Paul CHAMPSAUR,InspecteurGénéral del’INSEE, parlettre demission reproduiteci-après.

Le présent rapport estle rapport définitif adressé auMinistre.

Il s’inscrit parmi les différentstravauxengagésafin depréparerlalibéralisation du secteur destélécommunications au 1er janvier 1998 etexprimela position du grouped’expertise sur les thèmes abordés. Lesanalyses et lespropositionsexprimées dans ce rapport n’engagent donc pasle Gouvernementmais constituent unéclairage utile sur les thèmes traités pour l’élaboration delafuture réglementation des télécommunications.


Monsieurl’InspecteurGénéral,

La libéralisation desserviceset des infrastructures detélécommunicationsseraeffective le 1er janvier 1998 en France et dans la majorité des pays de l’Unioneuropéenne.

La régulationdu secteurdestélécommunicationsconcerneaujourd’hui unsecteuroù coexistentd’une part un acteurdominantexerçantles activitéssousdroits exclusifs etdes activitésconcurrentielles,et d’autre part desentreprisesn’exerçantquedesactivitésconcurrentielles.

Afin de préparer la révision du cadre réglementaire dans les meilleuresconditions,j’ai décidé decréer ungrouped’expertiseéconomiquede hautniveaudont lacompositionfigure enannexe etdontje souhaiteraisquevousassuriez àtitre personnellaprésidence.

Sous votreautoritéet dansla perspectivedela libéralisationdesserviceset desinfrastructuresdetélécommunications du1erjanvier 1998,cegrouped’expertiseétudieradu pointdevue économiqueles avantageset les inconvénientsdessolutionspouvantêtreapportées enmatièrede définition, dechampd’application,d’évaluationet de calculdeschargesd’interconnexion,de financementdu serviceuniverselet de régulationdu réseaulocal.

Ces différentsoutils conditionnenten effet largement le développementd’uneconcurrenceloyale,efficaceetrespectueusedu servicepublic.

Dans ce cadre, une attention particulière sera accordée à l’incitation àl’innovation, auxeffets sur l’investissement,l’emploi et la productivité,aux implicationssur l’opérateur public, ainsi qu’au développementde l’intérêt des consommateurs,àl’environnementinternationalet à la compétitivitédel’économie.


Vous pourrez entant que debesoinsolliciter l’ensemblede mes services,ainsique consulter des experts extérieurset des acteurs économiquesdu secteurdestélécommunications.Vous utilisereznotammentles résultatsd’une étude d’ores et déjàlancéeparmon département ministériel,relativeà la régulationdu réseaulocal, auxprixd’interconnexion,au financement duserviceuniverselet à la segmentationdesactivitésdesopérateurs.J’ai par ailleurs chargémes servicesd’assurerla fonction de rapporteurgénéraldecegroupe.

Lestravauxde ce groupequevousme remettrezsousforme d’un rapportd’étapeaudébutdumois de février et d’un rapportsousformedéfinitive auplus tard le 1eravril1996,sont destinésà apporter desélémentsd’appréciationéconomiquesur les choix quel’Etat auraà faireenmatièrederégulationdusecteur.

En vousremerciantd’avoir bien voulu accepterla présidencede cegroupe,jevous prie de croire, Monsieurl’InspecteurGénéral,à l’assurancede mes sentimentslesmeilleurs.

MonsieurPaulCHAMPSAURInspecteurGénéralde l’INSEE


Par ailleurs,j’ai pu constaterque les idéeset les recommandationsdugroupe d’expertservaientdebasethéoriqueauxtravauxde vosservices,notammentdansle cadrede l’étudeet de l’auditrelatifsà l’interconnexionet auserviceuniverseldiligentésparvotreministère.

Au nomdugrouped’expertset à titrepersonnel,je formulele souhait quecestravauxvous apportentlesinformationset lesanalysesquevoussouhaitiezaumomentoù vous engagez une réforme fondamentale et novatrice du secteur destélécommunications.

Jesuis àvotre entière dispositionpour vousapportertout éclaircissementouinformationcomplémentaireque voussouhaiteriezobtenir.

Je vous prie de croire,Monsieur le Ministre, à l’assurance de messentimentslesmeilleurs.

Monsieur FrançoisFILLONMinistredéléguéà la Poste, auxTélécommunicationset à l’Espace20,AvenuedeSégur75007PARIS


RÉSUME DU RAPPORT

1. - LE CADRE DE RÉFLEXION

1.1. - De nombreux bénéfices sont attendus de la libéralisation du marché destélécommunications.Les propositionsfaites dansce rapport s’efforcentdedéfinir lesconditionspermettantà cesbénéfices potentielsdeseconcrétiser.

1.2. - L’effetsurl’emploi doitêtre appréciéglobalementpourl’ensembledel’économie ;il fautrelativiser l’inquiétude quisemanifestequantà l’introductiondenouvellestechnologies.

1.3.- Dans la logique des évolutions technologiques actuelles, le marché destélécommunicationsestunmarchéqui,progressivement,devient concurrentiel.Toutefois,dans les premièresannées quisuivrontl’échéancedu 1er janvier1998,le marchéresteraencore imparfait.

Unerégulation initialede l’interconnexionseranécessaire.Elle devrarestercompatibleavecundéveloppementguidéparlademandeet lesévolutionstechnologiqueset donc nepas conduire àune économie administrée.Elledevraêtresusceptibled’évolueretdoncfaire l’objet derévisionspériodiques.Elle accompagnera l’évolutiondumarchéversledroit commun de laconcurrenceet devrafavoriser unecohérenceentrelesautoritésderégulation etcellesdela concurrence. L’objectifinitial de la régulationseral’émergencede la concurrence :elle reposeraprincipalementsur unprincipe d’équité desprixd’interconnexion.

La régulation duserviceuniverselestenrevancheunerégulation durable.

1.4.- Le marché destélécommunicationsserapour quelques annéesencoreun marchésurlequel existerontdeslimitationsaudéveloppementdela concurrence,qui constituentdesavantages stratégiquespour l’opérateurhistorique(absence deportabilitédes numéros,d’égalitéd’accès auxopérateurs, d’interopérabilitédesréseaux...).

Il n’a pas semblé souhaitablede suggéreren faveur des entrantsune régulationasymétriquequi risquerait d’êtreà la fois arbitraireet inefficacepour compenser cesavantages.Il semblepréférablede s’employer à éliminer ces limitations le plusrapidement possible.


1.5. - L’approcheretenue repose surlesobjectifssuivants :

-séparerclairementlessujets du serviceuniverseldeceluide l’interconnexion ;- considérerlesdéséquilibrestarifairesentantqu’élémentsdecontextetransitoires ;- privilégier l’étudede la périoded’émergencede la concurrence ;- faire bénéficier les clientsdes effetspositifsdela concurrence ;- ouvrir le marché auxnouveauxservicesetauxnouvellestechnologies ;- proposerdessolutionsdenatureàsatisfaireoucompatibles avecl’intérêt général ;le progrès économiqueet lesobjectifssociauxdespouvoirspublics ;

- proposerdes solutions simples,opératoireset évolutives,cohérentesavec undéveloppementconcurrentieldynamique.

2. - L’EQUILIBRE TARIFAIRE ET LA RÉGULATION DES RESEAUX LOCAUX

2.1. - Dans plusieurs payseuropéens (Finlande,Norvège,Pays-Bas,Royaume-Uniet Suède)où lesmarchésont été libéralisés,les autorités derégulationdestélécommunicationsconsidèrent queleurs tarifs actuelssontéquilibrés.

Le fonctionnement dumarchédans ces paysétant satisfaisant,les tarifs qui y sontpratiquéspeuventdoncconstituerune fourchettede référencepour les futursprix dutéléphone en France,notammentceuxdel’abonnement.

Au delàdela distinctiongénéraleeffectuéeen Europeentrelestarifsprofessionnelset lestarifsrésidentiels,la tarificationestdevenuedanslespays oùtout oupartiedumarchéestlibéralisé, un élément de lapolitique commerciale.

2.2. - L’examendela tarificationactuelledutéléphoneen Francefait apparaîtrequelestarifsdeFranceTélécomsont globalementpeudiversifiés, quele prix del’abonnementpourles abonnés résidentiels estl’un des plus faibles d’Europe et que le prix descommunicationsà longuedistanceestélevé.

Lesorientationsmisesen oeuvre depuis 1993visentàrapprocherla structuretarifaire deFrance Télécom et le niveau desprix vers ceux observéssur les marchésoù laconcurrenceexiste.

2.3. - Malgré cetteorientation,lesexpertsdusecteurs’accordentàconsidérerquelestarifs deFranceTélécomsontencoredéséquilibrés.

Ce déséquilibre est unélémentstructurantet négatifqui handicapel’évolution dumarché :il favorise des entréesnonpérennessur la longuedistancepar écrémagedesclients deFranceTélécom,et constitueunebarrièreà l’entréesur les réseauxlocaux,barrière qui empêchele développementdes nouveaux serviceset des nouvellestechnologies.Il est doncimportant quel’orientation engagéesoit poursuivie,voireaccélérée.A moyenterme sur unmarchédestélécommunicationsconcurrentiel,la


structureet le niveauoptimaldestarifs trouverontleur réponsedansle fonctionnementdumarché.

La résorptiondesdéséquilibres n’acependantpasàêtre totalementachevéeau 1er janvier1998.

2.4.- Le schémaprécédentde rééquilibrage tarifaire rendinutile la mise en place d’unmécanisme de charges dedéficit d’accèss’ajoutantà la tarification économiquedel’interconnexion. Cemécanismeprésentea contrario denombreux inconvénients :

- il seraitdefait désincitatifaurééquilibragetarifaire, tantpourl’opérateurquepourle régulateur,cequi entraîneraitunrisquedepilotage administrédusecteur ;

- il inciterait aucontournement(by-pass)inefficace,à l’écrémageet à la sortie duréseaupublic ;

- il constitueraituneformedebarrièreà l’entréeen instituantde fait uneformedepéagesur lesentrantssansprocurerderessourcessignificativesàFranceTélécom ;

- il risqueraitdedéstabiliserl’opérateurdominantsi lesautoritéss’opposaientà lahausse del’abonnementensefondantsurl’existencede cescharges.

Néanmoins,le documentd’orientationenvisageaitla miseenplaced’un mécanismedecharges de déficit d’accès ;si les pouvoirspublics conservaientcette intention,cemécanismedevraitdemeurerprovisoire.Enoutre,le modedecalculdeschargesdedéficitd’accèsdevrait êtreprécisémentencadré,notammentpourle rendrecompatibleaveclesévolutionsà attendre delatarificationdutéléphone,et faire référenceàun tarif objectifd’abonnementetnon auxcoûtshistoriques des lignesdes abonnés.

2.5. - L’introduction de laconcurrence setraduira parl’améliorationet la diversificationdesservicesofferts, parunebaissedesprix et par une évolutiondespratiquestarifaires -augmentation del’abonnement,baisseduprix des communications,diversificationdestarifs-.

Il estpossible, enpremière approximation,d’évaluerla baissedestarifsqui résulteradel’introductionde la concurrenceenappliquantà la structuremoyennedeconsommationenFrance,les tarifsd’opérateurseuropéensensituationdeconcurrence.

2.6. - Lamiseenplacedechargesd’interconnexiona uneffet directsurlesplansd’affairesdesentrants, puisqu’ellesconstituent une composanteessentielle de leurschargesd’exploitation. Les conséquencessur le développementdu marché peuvent êtreimportantessi les entrantssontconduits,dufait dechargesexcessives,àaugmenterleurstarifs ou à réduirevoire abandonnerleurs projets.

L’essor du secteur dela radio-téléphoniemobilequi a résultéde la baissedeschargesd’interconnexionillustre l’importanceduniveaude ces charges.


2.7. - Unehypothèsesurla régulationdesprix desservices finauxétaitnécessairepourassurerlacohérenceaveclespropositionsen matièrederégulationdesservicesd’interconnexion.

Sefondantsur les analysesprécédentes,la logique retenueestla suivante :

- un tarifd’abonnementde référencecohérentavecl’état dumarché ;- la liberté durééquilibragepourl’opérateurhistorique ;- la mise enplacesimultanéed’instrumentsou de tarifs àvocationsociale ;- un ou plusieurs plafonds deprix (price-cap)permettantde s’assurer que le

rééquilibrage tarifaire neremetpasen causel’intérêt desconsommateurset lecaractèreabordable du prix dutéléphone.

3. - L’INTERCONNEXION

Les prix d’interconnexionsontune variable clédu fonctionnement d’un marchédestélécommunications ouvert àla concurrence.Le caractèrenécessairementimparfait dumarché au1er janvier 1998conduità rechercher uneméthodede fixation optimaleetopératoire.

3.1. - Lesprincipalesméthodesthéoriquesdetarificationdesservicesd’interconnexionont étéanalyséesdupoint du vue deleurs avantagesetde leursinconvénients.

3.2.- Pour pouvoireffectuer unchoix optimal parmi ces méthodes,un certain nombredeprincipeset d’objectifsontétédéfinis :

- principed’optimuméconomique ;- principe depertinencedes coûts ;- principed’efficacité ;- principe deloyautédela concurrence ;- principed’équilibrebudgétaire ;- objectifd’acceptabilité ;- objectif d’évolutivité.

3.3. - Parmi lesméthodesdetarificationexistantesla méthodela plusconformeaux principesretenus est celle descoûtsmoyensincrémentauxde long terme.Elle dégradele moinspossibleles méthodes deRamsey-Boiteuxet de Laffont-Tirole qui constituent laréférenceenmatièred’optimum économiqueen cedomaine. Elle aenoutre l’avantagede mieux satisfaire que cesdernièresles principesde loyautéde la concurrenceetd’acceptabilitéparlessecteurs.

Les inconvénientsmajeurs desméthodesdes coûts complètementdistribuéset deBaumol-Willig ontconduit àenécarterl’emploi.


3.4. - La méthode detarification retenueécartel’emploi des coûts historiquesau profit descoûtsmoyens incrémentauxde longterme.Cechoix repose surl’analysedes avantageset desinconvénientsrespectifs desdifférentstypesde coûtspouvantêtre imputésauxservicesd’interconnexion.Eneffet, l’utilisation descoûts historiques,coûtsbasés surlesprix d’achatet sur leschoixtechniques faitspar l’opérateur, neconstituepasà moyentermeuneincitationà l’optimisationdesinvestissementsetà l’innovationtechnologique.A l’inverse, lescoûtsmoyensincrémentauxdelongtermequi sontcalculéssurla basedes meilleures technologiesindustriellement disponibles dans l’hypothèse d’undimensionnementoptimaldeséquipementsincitentlesentrantset l’opérateur historiqueà l’efficacité età la modernisation desréseaux.

Deux questionssontposées dansce cadre: l’évaluation économiquedes coûts fixescommunset lesmodalitésdeleur financement.L’évaluationdescoûtsfixescommuns estsujette à desmultiples risques desurestimation: eneffet, des coûtsirréversibleset descoûts résultant d’indivisibilitésontfréquemmentqualifiés à tort de coûtsfixes.

L’évaluationéconomiquedescoûtsfixescommunsdeFranceTélécomseraprécisée parl’audit lancépar la DGPT.Replacé dans la dynamiqued’évolution dumarchéet desarégulation,le financementdescoûtsfixescommuns pourraitêtreenvisagé selon deuxscénarios :

- si cescoûts sonttrès élevés, àla différencedesexemples étrangers,le régulateurseraamenésans doute àimposerdeslimites supérieuresaux"markups" appliquésaux tarifs d’interconnexion ;

- sicescoûts sontmodérés,unetellelimite surles"markups" serapeuutile,voirepréjudiciableà l’investissement età l’innovation.

3.5. - Lesrésultatsdel’audit lancépar laDGPTpermettrontd’appréciersi laméthodedescoûtsmoyensincrémentauxde long termepeutêtremiseen oeuvre au1er janvier1998.

Dansle cas oùcetteméthodenepourraitêtre mise en oeuvre au 1erjanvier 1998,ilconviendrait :

- de faire reposerde façon provisoirela tarificationsur descoûtshistoriquespertinents.Unecontraintedebaissedesprix porterait sur cette tarification afinde la faire converger progressivementversunetarification reposantsur descoûtsmoyensincrémentauxde long terme.En outre, lesprix unitaires d’unservicedonnéseraientégauxpourtouslesopérateurset seraientproportionnelsau volume ou au service rendu, en tenant compte éventuellementde lacongestionduréseau ;

- de définir un programmede travail pour déterminerles coûts moyensincrémentauxde longterme ;


- de définir uncalendrieret de créer une incitation au basculementvers lasolutiondes coûtsmoyensincrémentauxdelong terme.

Cependant,les premiersrésultatsde l’audit diligentéparle ministère montrent qu’uneméthodeprovisoirede calcul descoûtsmoyens incrémentauxde long termepourraitrapidement êtremiseen oeuvre surla basedesinformations existantes :

- unepremière étapeconsisteraità isoler lescoûtsliésà la fonction"réseau" ;

- une seconde étapeconsisteraità transformercescoûts à partir desprix derenouvellement,en tenantcompted’uneduréedevie économiqueet non pluscomptable, et enintégrantdesgainsdeproductivité liésà lapriseen compted’une structured’exploitationetd’investissementoptimale.

Cescoûtsprovisoirespourraientêtreutilisés pourle calcul desprix d’interconnexionen1997et 1998, lesprix d’interconnexionétablis surlescoûtsmoyensincrémentauxdelongterme définitifsétantmis enplaceen 1999.

3.6. - Il existeuneinterdépendanceentrela régulationdesprix d’interconnexionet celle desprix des services finaux.Compte-tenudela perspectiveretenueprécédemmentpourlarégulation desprix des servicesfinaux caractériséepar lagrandelatitude laissée àl’opérateurhistorique, larégulationde l’interconnexiondevrait initialementêtre vuerégulationrelativementforte,assisesurla séparation effectiveet contrôlabledesactivitésdeFranceTélécom.

A terme,lorsquele développementdelaconcurrenceseraeffectif, il seraitpréférabledupointdevueéconomiqued’exercerune régulationglobalesurlesprix dedétailet lesprixd’interconnexiongrâceà unprix plafondglobal : eneffet,cettesolutionconduit àunestructure deprix plus efficaceparce qu’ellepermetunemeilleurepriseencomptede lademande.

La placede la négociationcommercialedans la déterminationdesprix desservicesd’interconnexion dépendrad’unepartdu degréd’ouvertureà la concurrenceet d’autrepart des caractéristiques dela demandepourles services d’interconnexion.

Cependant,l’analysedesarticulationsentrela négociationcommerciale,l’arbitrageet lecatalogued’interconnexionrévèle l’intérêtpourlesconsommateurset la dynamiquedumarchéd’un modederégulationoùlespotentialitésde lanégociation commercialesontfavorisées.

La demandedes opérateurs entrantsdevrait spontanémentconduireà un catalogued’interconnexionrelativementfourni.La régulation ducataloguedevratenir compte desa complexité.


En matièredetarification, il serait souhaitable,aufur et àmesuredudéveloppementdumarchéversunesituationplusconcurrentielle, d’introduireprogressivementdes degrésdelibertépermettantdeprendreencomptela demande,notammentà traversunemargelaissée àla négociationcommerciale.Ceci permettrade se rapprocherde l’optimuméconomique.

Il est doncsouhaitable, au1erjanvier 1998,que certainsprix du catalogue soientapprouvés oufixés, et qu’ultérieurement,sous réserved’examen de la situationconcurrentielle dumarché,soitmis enplaceun price-capportantsur cestarifs, laissantainsiuneréelleplaceà la négociation commerciale,souscontrainted’égalitédesprixpour tousles opérateurs.

4. - SERVICE UNIVERSEL

4.1. - Les pouvoirspublics se donnentdesobjectifsdeserviceuniverseldontdécoulent descontraintesgéographiqueset tarifaires.

Le coût duserviceuniverselà considérerest le coûtnet supportépar un opérateurdeserviceuniversel et mesurépar différenceavec la situationde cet opérateur silescontraintesn’existaientpas.

4.2. - Les objectifs deserviceuniversel consistentà offrir un ensemblede services d’unequalitédonnéeàtous lesutilisateurs indépendammentdeleur localisationgéographiqueet à un prix abordable.Seul le serviceuniverseltéléphoniqueseraici étudié. Il secaractériseprincipalementparl’ubiquité géographiqueet le caractèreabordablede sonprix.

L’ubiquité géographique setraduit par une contrainted’uniformité géographique destarifs.

L’objectif sociald’un caractèreabordabledu prix estconsidérécomme atteintauvu dutaux depénétration obtenuàcejour. Lerééquilibragetarifaireneremettrapasencausececaractèreabordableduservicetéléphonique sidesmesures sociales individuelles,dontl’ampleur estlimitée, sontmisesenplace.Un suivi del’évolution desprix, grâce à unindicateurportant surun panier résidentielsensible, doitêtre misenoeuvre.

4.3.- Le serviceuniverselcomprenddeuxcomposantesprincipalesauxquelless’ajoutelebénéficeinhérent auserviceuniversel :

- une composante socialedont l’objectif est depermettreà tous debénéficierdutéléphone.Soncoûtestceluidusystèmesocialqui seramis en placepourrépondreà cet objectif,une aide à la personneétant préféréeà unsystèmede tarificationspéciale.


- unecomposantegéographiqueliée àunobjectifd’aménagementduterritoire. Pourestimerle coûtdecettecomposante,il convientdansun premier tempsderepérer leszones oùlescoûtssonttelsqueceszonesneseraientpasdesserviesen l’absencedecontrainte de serviceuniversel,puis dansun deuxièmetemps d’estimerle coûtengendrépar ces zones surla based’un coûtprospectif évitable,netdesrecettes.

- il faut également tenir compte desavantagestirés du fait d’être titulaire d’unemissionde service universel ; cesavantages devraient êtrequantifiésetdéduits desdeux composantessocialeet géographique,dans le calcul du coût du serviceuniversel.

Uneattentionparticulièredevraêtre apportéeà la méthodedecalcul ducoût duserviceuniversel,lerésultatétantparnature trèssensibleà la précisiondes donnéesutiliséesetà la qualitédes modélisationset desestimations faites.

4.4. - Dansl’hypothèseoù unechargededéficit d’accèsserait retenue transitoirementpourtenir comptedes déséquilibrestarifaires historiquesdeFranceTélécom,il conviendraitde distinguer d’unepart l’effet de cesdéséquilibrestarifairessur le coût duserviceuniverseletd’autrepart lecoût structurelduservice universeldansunesituation où lestarifssontjugésrééquilibrés.Le premierélémentestappeléàdisparaîtreprogressivementaufur etàmesuredurééquilibrage.

4.5. - Lesélémentsdecadragequantitatifont fait apparaîtreque :

- le coûtdela composante socialepourraitêtrelimité. Deséléments d’évaluationsontdonnésdansle rapport ;

- l’ordré de grandeur estimé dela composanteaménagementduterritoire devra fairel’objet d’une étudeindépendante.

4.6. - Un fonds est uninstrumentde financement préférableà des charges additionnelles auxprix d’interconnexion. Compte-tenude la distinction opérée ci-dessus entre lescomposantesgéographiques etsocialesduserviceuniversel,deuxfondspourraientêtremis enplace :

- l’un spécifiqueà la composantesociale, pouvantexploiterun systèmede"bons",- l’autre spécifiqueà la composante"aménagementdu territoire".

Lesmouvements financiers transitant parcesfonds se limiteraientà la compensationdescontributionsnettes desopérateurs.

Si lasolutiond’un fondsuniqueétaitretenue,il serait nécessairequece fonds regroupelefinancementdel’objectif socialet celuidel’objectif d’aménagementdu territoire,lescoûtsdes deux composantesdemeurant clairementdissociés.


En outrele mécanismedefinancementde la composantesocialedevrait permettreauxménages éligibles àuneaide,le libre choix de leur opérateur.


INTRODUCTION

Dans la perspectivede la libéralisationdesserviceset des infrastructuresdetélécommunicationsau 1er janvier1998,le grouped’expertisedevait étudier, du point devueéconomique,lesavantageset les inconvénientsdes solutionspouvantêtreapportéesenmatièrededéfinition,d’évaluationet decalculdeschargesd’interconnexion,definancementduserviceuniversel etderégulationduréseaulocal, ainsi quedeséparationcomptabledecertaines activitésdes opérateurs.

Le document soumis àconsultation publiqueenoctobre1995avaitpar ailleursprécisé lesprincipauxobjectifsdevantguider la réforme: garantirà tous unservicepublic dequalité, à prixabordable; répondrepar la diversité del’offre aux besoinscroissantsdesutilisateurs enleur garantissantun accèssimpleauxservices detélécommunications ;créerunenvironnementfavorable au développementde la compétitivité de ce secteur ; favoriserl’excellence deFranceTélécom,enchargedusecteurpublic ; enfin, instaurerunerégulationefficace desmarchés.

La miseenplaced’unenouvellerégulationdesactivitésdetélécommunicationssur un marché appelé àdevenirconcurrentielle ler janvier 1998,seheurteà la difficulté deconcilier diversobjectifsapparemmentcontradictoires :

* l’arbitrageentredes intérêtsopposés :ceux de l’opérateurhistoriquequicherche àconserversespositionset ceux des entrants surle marchéquicherchentà les remettreencause ;

* la recherchedela stabilitédunouveaucadreréglementaire,seulecompatibleavecl’exigencedes différentsacteursdedisposerd’unefacultéd’anticipationà longtermepourleursprojetsd’investissements ;cela,toutenévitantdecréeruncadretroprigidequi rendraitdifficiles lesévolutionsultérieures ;

* la définition d’obligations nouvelles pesant sur l’opérateur historique,notammentuneplusgrandetransparencecomptable,obligationsnécessairesdans unpremiertemps, pouruneconcurrenceéquitablemaisqui apparaîtrontrapidementcommeun instrumentutile à une meilleuregestion internedel’entreprise faceà sesconcurrents ;

* une réflexionsurlesmissionset le financementdu serviceuniversel quipeutsembler inopportuneétant donnél’attachementlégitimedesfrançaisà lanotiondeservicepublic. Cetteréflexionpeutcependantpermettrela recherched’unemeilleure efficacité redistributivedestransfertsréalisés.En particulier, laquestiondela pérennité d’unsystème redistributifreposantsurun niveau dutarif d’abonnement anormalementfaible et des taux demarge confortables,


réalisés sur les communicationslongue distance (traficinter-urbain etinternational) mérited’êtreposée.

Cesconstatations conduisentle groupedetravail à formuler deuxobservationsliminairesqui permettentd’expliquer ladémarche qu’ilaadoptéepour traiter, d’unpoint devueéconomique, lesproblèmesdel’interconnexion etdufinancementdu serviceuniversel :

* l’ouverture des marchésde télécommunicationsà la concurrenceest laconséquencelogiqued’unevéritablerévolutiontechniqueréaliséeaucoursdesdernièresannées.Lesprogrèsdela techniqueonteneffetélargi lespossibilitésdechoix ouvertsà l’usager, révélantdessegmentsde marché nouveauxquiempêchent désormais de considérer l’ensemble du secteur destélécommunicationscommeun monopolenaturel. Certes,pendantla périoded’ouvertureà la concurrenceaprèsla datedu 1er janvier1998,lamiseen placedemécanismesderégulationparaitnécessaire.Mais à long terme, on peutpenserque la régulation des activités de télécommunicationsrésulteraprincipalementdujeu desrèglesdemarché.Dèslors,les principesà mettreenplace dans unpremier temps doiventavoir pour objectif de permettrel’évolution dumarché, encréantlesmeilleures conditions favorablesà sondéveloppement autonome. Une autoritéde régulationseradoncnécessaireaussilongtemps quela concurrencedansle secteurdestélécommunicationsserainsuffisante.Lesexemplesétrangersmontrent quecettepériode transitoirepeutêtrelongue; il sepourraitqu’elle soit pluscourteà l’avenir.

* l’ouvertureà la concurrencedumarchédestélécommunicationsnepeutêtreeffectuée en méconnaissancedu rôle essentiel des activités detélécommunications,notammentdupointdevuede la cohésion sociale.Lestélécommunicationssont appeléesàcontinuerdejouer unrôle centraldanslaréductiondesinégalités -et par conséquentdecequ’il estconvenud’appeler"la fracturesociale" -entrecatégoriesd’individusmaisaussi entrerégions.Dèslors,il aparuimportantde soulignerqu’il n’y a paset qu’il ne peuty avoir -d’incompatibilitédeprincipeentreunepolitiqued’ouvertureà la concurrencedu secteurdestélécommunicationset le maintiend’obligationsde servicepublic,mêmes’il n’appartientpas à ungrouped’expertsdeseprononcersurleurcontenu. Lesdéveloppementsqui suivent s’efforcent d’éclairer leschoixqui s’ouvrentauxpouvoirspublicsfrançais,enidentifianttouslesélémentsdeceschoixet en présentantles instrumentsqu’ils peuventutiliserpouratteindreleursobjectifs.

Sur cesbases,le groupedetravail a jugé opportun de distinguernettementcesdeuxthèmesdel’interconnexionet du financementdu servicepublicdans sestravaux.Il s’agit,en effet, de questions denaturedifférente.De plus, l’examendesconditions danslesquelless’assurerala concurrenceentrel’opérateurhistoriqueet lesnouveauxentrants,au momentde lalibéralisation, afourni des arguments supplémentairesen faveurd’une distinction des deuxsujets.


En effet, les entrants seront souvent tributairesde FranceTélécompour faireaboutir leursappels,tout en étanten concurrenceaveclui. Cettesituationd’interconnexionestporteuse de multiplesrisquesd’abusde position dominante,qu’il convientde prévenir,ce quijustifie la mise en place d’une régulationde l’interconnexion, en imposantaux opérateursconcernés,et notammentFrance Télécom, une plus grande transparence sur ses prixd’interconnexion.

La recherchede cettetransparence entreen contradictionavecle principed’uneutilisationdesprix d’interconnexioncomme moyen definancerle serviceuniversel.Pour cetteraison, legroupe aété amenéàprivilégier lessolutions oùcefinancementpassepar unfondsbien identifié, et corrélativementà privilégier une tarification économiquedes servicesd’interconnexion.Dupoint devuepratique,celaconduità recommanderl’abandonde la notionde contributionaudéficit d’accèsou touteapproche ressemblante.

Legroupeaégalementconstaté les handicaps que représentent,pourl’introductiondela concurrencedansla situationactuelle,leniveaudel’abonnementdeFranceTélécomet lesbarrières demeurant àl’entrée ou à la meilleure valorisation detoutes les infrastructuresdisponibles.Cecisuggèredepoursuivreavecdéterminationla réflexionsurlesmoyensdeleverces différentsobstacles.La revalorisationde l’abonnementseracompenséepardes baisses duprix descommunicationsdetelle sortequele prix du servicetéléphonique resteraabordable.

Lesraisonnementssous-jacentsà cesoptionssontdéveloppés aprèsunemiseenperspectiveducontextedanslequelseplacel’ouvertureàla concurrencedestélécommunications.L’examen du contexteapparaîten effet déterminantpour guider les choix en matièrederéglementation destélécommunications.

Le groupeaélaborésespropositionsdans untempsrelativementcourt comptetenu dela complexitédessujetsetde savolontédeplacersesanalyseset sespropositions d’unepart,dansuncadrepluri-disciplinaire etd’autrepart,dansle contextefrançais.

Outrelescontributionsde sesmembres,le groupeabénéficiédes contributionsdes opérateursqu’il a auditionnés, BouyguesTélécom,BT France,CompagnieGénéraledesEaux,FranceTélécom,LyonnaisedesEauxet SNCF,ainsiquedecellesdesanalystes financiersde BZW (GroupeBarclays) etde J.P.MORGAN. S’agissantdesexpériencesétrangères,lescontributionsdesmembresdugroupesontapparuesirremplaçables,nonpasentantquemodèlesà transposer maisparce qu’ellessontrichesd’enseignements.

Enfin,ce rapportaétérédigéalorsqueles résultatsdel’étude et del’audit relatifsà l’interconnexion,auserviceuniverseletauxcomptesdeFranceTélécom n’étaient pas connus ;il constituedoncundocumentd’orientationqui devraêtrereprisà la lumièrede cesrésultats.


La premièrepartiedurapports’attacheàpréciserlecadre deréflexiondanslequelle grouped’expertises’estplacépourtraiter la mission quilui aétéconfiée.

Elle aboutit àune séparationconceptuelleforte et claire entreles sujets delarégulationde l’interconnexionet du serviceuniversel.Ils sont traitésdansles troisièmeetquatrième partierespectivement ;le sujetde la régulationdesréseaux locauxesttraitédansladeuxième partie.

Le rapportestaccompagnédesdocumentsdetravail surlesquelss’estappuyéelaréflexion du groupe.

*


1 - LE CADREDE REFLEXION

1.1. - Les avantages attendus de l’ouverture à la concurrence dusecteur destélécommunications

Lalibéralisationdesservicesetdesinfrastructuresdetélécommunicationsparticipeau développement dela sociétéde l’information. Les bénéficesdirectementattendus decettelibéralisationconcernent principalement :

- unemultiplicationdes services detélécommunicationset desservices à valeurajoutéeofferts ;

- une diversificationdesservicesofferts,tanten cequi concemela tarification,lescaractéristiques dequalité,lesservicescomplémentairesqu’ence qui concernelesmodes decommercialisationet le marketingdes produits ;

- unebaissedesprix, baisseglobaleduprix dutéléphoneet baisseimportante desprix de certainsproduits,communications àlonguedistanceet radiotéléphone enparticulier ;

- unecroissancedela consommationsur tousles segmentsdemarché,croissanceparticulièrement forteencequi concerneles communications àlonguedistance ;

- unestimulationdel’innovationtechniqueet del’investissement.

Legroupede travail s’estattaché à placer ses analysesetses propositionsdansla perspective desbénéficesattendusde lalibéralisation. Sespropositionsvisentà conforter cesbénéficesenrecherchantun compromispragmatique entreconcurrenceloyale et concurrenceefficace.La définitionsimultanéeet indépendanted’unerégulationdel’interconnexionet d’unerégulationduserviceuniversellui estapparuecommeuneconditionnécessaired’un compromissatisfaisant.

1.2. - L’effet surl’emploi

L’effet sur l’emploi de l’ouverture à la concurrence du secteur destélécommunicationsdoit d’abord être rapprochédes conditionsd’insertion de l’économiefrançaise dans les échangesintemationaux.L’économie française apparaît spécialiséenotamment danslesbiensà fortevaleurajoutée, sonavantagecomparatifsetrouvantdans laqualification dela main d’oeuvre, etdans sacapacité àinnoverou àexploiter leprogrèstechnique.Danscetteperspective,l’intégrationdanslesmeilleuresconditionsdes mutations destechnologiesdel’information est unenjeu stratégique pourla compétitivitédenotreéconomie.De plus, on peutaussienattendreunecroissancede l’emploi danslesservices.

Il fauteneffet relativiserlesinquiétudes quisemanifestent,de manière générale,quant à l’incidence denouvelles technologies,tellesquecellesdestélécommunications, surl’emploi.Eneffet,si lesgains d’efficacitéliésauxinnovationstechnologiquesconstituentà court


termeunemenacepourl’emploi, le progrès techniqueestaussiun moyend’accroîtrelepotentielde production del’économieet de créer des emploishautementqualifiés.

Or, le créneaunatureldespaysdéveloppésestcelui dessecteursàforte créationde valeur ajoutée, qu’ilssoient industrielsou de services.C’est à ces secteursriches eninnovations technologiques,que s’adressera la demandeen provenancedeséconomiesendéveloppement.Tout paysindustrialisérestanten margedeceprocessusrisqueraitde voir sonéconomie progressivementmarginalisée. Parailleurs, desprogrèsde productivité élevésfavorisentla croissanceet contribuentà réduirele chômageplutôt qu’à l’aggraver,commel’abienmontrél’expériencedel’après-guerre.Lespériodesde faiblechômageontétéaussicellesoù lesprogrèsdeproductivitéont étéélevés (1945-1975), alorsquelesvingt dernièresannéesont connu, simultanément,haussedu chômageet ralentissementde la productivité. Cettecoïncidencen’est sans doutepas fortuite: desprogrèsde productivitéélevésrendentmoinsprobableset moins aiguësles tensionsentresalariéset entreprisesquepeutéventuellementsusciterla répartition des"fruits" de lacroissance.

S’agissantplusprécisémentdel’emploi dansle secteurdestélécommunications,la prédictionthéoriquedel’effet estpluscomplexe :celui-ciserala résultante,d’un côtédesgainsd’efficacité stimulés par la concurrence,qui toutes choses égalespar ailleurs, jouentdéfavorablementà courtterme,etdel’autre del’extensiondela demandepourdesproduitsdontlesprix baissentet sediversifient.

L’expériencemontre quecedeuxième effetl’emportequandlesconditionssontréunies pour quele consommateur bénéficiedesinnovations.

Dans le cas destélécommunications, ilfaut aussiobserverque l’intégrationinternationaledesmarchésprogressant,la contrainted’efficacité s’imposeentout état decausedansuneperspective demoyen terme.

1.3. - L ’environnementréglementaire

LemarchédestélécommunicationsenFrancesera,quelsquesoientleschoixfaitspour l’échéance du1er janvier 1998,un marché à vocation concurrentielle,dont certainescomposantes dépassent leterritoire national.

Les évolutionstechnologiqueset commerciales,l’internationalisationdesactivitéset des entreprises ainsique lemouvementvers la sociétédel’information font eneffet évoluerle marchédestélécommunications encesens; deplus, le cadrejuridiquedéfini parlesdirectiveseuropéennesapplicablesinvite à la miseenplaced’unrégime concurrentiel.

Néanmoins,pendantunecertainepériode,cemarché restera certainementdominépar une situation deconcurrenceimparfaitemarquéepar des positions de monopole, dedominanceouparl’existenced’oligopolesétroits, avecunrisqued’ententeou decollusionentreopérateurs.


Lorsdel’ouverturedumarchéà laconcurrence,le 1er janvier1998,le marchéserapourdes raisonshistoriques évidentesdominé parFranceTélécom; FranceTélécomoffrira touslesservicesdetélécommunicationssurtouslessegmentsdemarchéet détiendradurablementsurcertainsuneposition demonopoleou dedominance.

Comptetenu de ceséléments,unerégulationdel’interconnexionapparaitdans unpremiertempsnécessaire.Maiselledoit resterproportionnéeaux objectifspoursuivis; de plus,les capacitéspour un régulateur desesubstituerau marché ne doiventpasêtresurestimées.Surtoutelle ne doit pas constituer unfrein à la dynamique concurrentielledu marché.

Le groupea estiméqu’il convenaitque l’objectif généralde la régulationdel’interconnexionpendantla périoded’ouverturedumarchésoit cohérentavec lesprincipes dudroit commun dela concurrenceet qu’il accompagnesondéveloppementvers un marchéconcurrentiel.

La régulation de l’interconnexion devra concilier trois objectifs : l’équité,l’efficacitéet la promotiondela concurrence.L’accentmissurchacundesobjectifsvarieradansle tempsavecle renforcement progressifducaractèreconcurrentieldumarché.

Au momentdel’ouverturedumarché,elledevraitviseràpermettrel’émergencedelaconcurrence; ultérieurement,elledevraitaccompagner l’évolutiondumarchéversle droitcommun.L’exempledes paysétrangersmontrequecetteévolution estrelativementlente.

Danscetteperspective,le groupeaestiméque,lors dela périoded’ouverturedumarché,l’objectif d’équitéavaitune importancepremière en raisonde la situationd’asymétrieentrel’opérateurhistoriqueet les entrants; cetteimportanceétantde natureà justifier descontraintesd’égalitédu traitemententre les opérateurs.

Deuxquestions sontinhérentesàcettevision.La premièreestcelle desconditionsderévisiondesrèglesderégulation; uneprocédurederévisionpériodiqueestapparuepréférableà la fixation de critères quantitatifs dedéclenchementde la révision : les modalités dedéveloppementdumarchénesontpascertaineset surtoutpeuventvarier d’unsegmentdemarchéà l’autre. La seconde estcellede l’articulation entrelesautoritésde régulationet celles delaconcurrence : ladémarche retenue,qui fait de la régulationde l’interconnexionun élémentd’accompagnementdudéveloppementdelaconcurrence,la rendnécessaire. Le groupen’a pasétudiéplus précisémentcepoint qui n’entrepas dans sonmandat.

Enfin, l’existence d’objectifs politiques du service universel perdureraindépendammentdel’évolution dumarché.Larégulationduserviceuniversel,qui sera durable,a été inscrite par le groupe,dans uncontexte,qui à terme, seraconcurrentielet auradoncvocationàêtrerégi parle droit commun de laconcurrence.

End’autrestermes,ceciconduitàdistinguerdeuxfonctionstrèsdifférentespourla régulation :l’une decaractèredurable,concernantlesmissions deserviceuniverselet deservice public,l’autre portant sur la régulationde l’interconnexionqui doit essentiellementfaciliter l’évolution versle droit commun.


1.4. - Ledéveloppement dela concurrence; lesobstaclesnon-tarifaires à sondéveloppement

Le marché destélécommunicationsen France,jusqu’à une daterécente,a étécaractérisépar laprésencededroitsexclusifsauprofit deFranceTélécom.La suppressionde cesdroitsexclusifs,partiellementengagéeàcejour, seratotaleau 1er janvier1998.

Le secteur dela téléphonieentrepointsfixes,qui représentele segmentle plusimportantdumarchédestélécommunicationsneserapas libéraliséavantle 1er janvier1998.Acettedate,FranceTélécom sera toujoursprésent -le plus souventenpositiondominante -surl’ensembledes secteurs dumarché.

Les opérateurs entrantsdevrontdoncs’efforcerd’attirer verseuxune partde laclientèledel’opérateurhistorique.Parmilesgrandsfacteurs quiconstituentdansle secteurdestélécommunications desobstaclesà l’entrée, figurent classiquementla réglementation,leséconomiesd’échellede l’opérateurhistoriqueet lesbesoinsélevés desnouveauxopérateurs encapitaux. A cette liste, il convientde nepasoublier, comme dans denombreuxsecteurséconomiques,les coûts detransfertde laclientèle.

La présence decoûts de transfert, c’est-à-dire de coûts immédiatsque leconsommateuroule fournisseurduservicedoiventsupporterpourpasseràuneoffreconcurrente,crée en effet un obstacle àl’entrée.Parmi cescoûts,généralementd’originestrèsvariables,peuventfigurer :

* le coût ou le tempsnécessairepouréprouverou faire connaîtreun nouveauservice ;

* le coûtdemodificationd’uneinstallationtechnique pourêtreenmesuredefaireappel à un nouveaufournisseur ;

* l’absenced’interfonctionnementdesréseauxsémaphores,demêmequel’absencedeportabilitégénéralisée desnumérosquenous examinerons plusloin.

Pluslescoûtsdetransfertsontélevés,plus les opérateursentrantssontcontraintsd’offrir desprogrèsconsidérablesdansle domainedescoûtsou dela qualitédu servicepourquele clientaccepted’abandonnersonfournisseur.

Uneautresolutionpourlesopérateurs entrantsconsistedonc,souventparmanquedemoyens,à nepasfinancerou à nefinancer quefaiblementlescoûtsdetransfert.Cetteattitudesetraduitparune"déqualification" desnouveauxservices : lesbesoinsdesclientsnepeuventalorsêtresatisfaitsquepartiellement par lesopérateursd’offres nouvelles.Cetteréductiondel’offre deservicesentrainealorsmécaniquementune demande moindredelapartdumarchépourdesnouveauxservices.


Les entrants estimentainsi en premièreanalyse,que les absencesd’inter-fonctionnementdes réseauxsémaphoreset de portabilité généraliséeconstitueun obstacleimportant à l’accès au marché.

La pénétration des opérateursentrantsur le marchédestélécommunicationsnepourra donc s’effectuer queprogressivementen raison notammentdes investissementstechniques importants quidevrontêtre effectuéspour construiredes réseaux,et des actionscommercialesnécessairespourdévelopperdesclientèles.A titre d’exemple, laconstructionparBouyguesdutroisièmeréseauderadio-téléphoniemobile -DCS 1800 -nécessitera environ15milliards defrancsd’investissements.

L’exemplede la libéralisationdu secteur des télécommunicationsen Grande-Bretagneest àcetégard illustratif. Après septansde duopole,BT aconservé94 %del’ensembledu marché.Ceciconduisit l’OFTELàréorienter sapolitiquederégulationdusecteuren faveurdel’ouvertureà la concurrencedusecteur,notammentensupprimantle duopoleeten autorisantles câblo-opérateurs à offrirle service dela téléphonievocale.Malgré cetteévolution,BTconserveaujourd’huiunepositiondominantesurle marchédu téléphone : 86% surle segmentinterurbainet 95 %surle segmentdesréseauxlocaux.

L’exemplebritanniquedémontrequele processus d’ouvertureà laconcurrencedumarchédes télécommunications sera unprocessuslent.Deplus,ceprocessus delibéralisations’accompagnerad’un développementsignificatif des marchésqui pourrait permettreauxopérateurs historiquesde développerleur chiffre d’affaires,malgréla pertedepartsdemarché.

Dansce contexte,le développementde la concurrenceen France, rencontreraplusieurslimitations non tarifaires :

a) - la placedeFranceTélécom dansle domainedes réseaux detélédistributionestimportante:

Le plan câble couvreaujourd’hui la quasitotalitédesgrandes agglomérationsfrançaises.France Télécom estpropriétaire des réseauxdu plan câble et en exploitecommercialementun certainnombre.

Lorsquelatéléphonievocale seralibéraliséeen 1998,la concurrencesurlabouclelocalene sedévelopperadonc pas surlessitesoùFranceTélécomest exploitantcommercialduréseaucâblé,cequi représente18%duparcdesabonnés aucâble.

Par ailleurs, ilexistesurlesautresréseauxunesourcepotentielledeconflitsentreFranceTélécomexploitant techniquedesréseauxet les câblo-opérateurs exploitantscommerciaux de ces mêmesréseaux.Eneffet,ces derniers seront, s’ilsdéveloppentla câblo-téléphonieenconcurrence directe surla bouclelocaleavecFranceTélécom.

Quel que soit àtermele régimejuridique des réseaux câblés,la miseen placed’uneoffre technique etcommerciale dutéléphonesur lecâblenécessiteradesinvestissementset des délaisimportants.


Deplus,l’offre dutéléphonesurles réseauxduplan-câblenepourraseconcrétiserqu’aprèsquecertains problèmes juridiquesaientétérésolus ;

b) - la pénétrationdela radiotéléphonieen France estaujourd’huitrès faible.Dece fait, ledéveloppementde la concurrencesur la bouclelocale sera d’autantplus lent.

c) - la portabilitédes numéros ne serapasassuréeen 1998,cequi constitueuneforme decapturedes clients parl’opérateur historique.Ceux-ci devronten effetchangerdenumérodetéléphones’ils souhaitent changerd’opérateur.Il conviendraquele projetde loi surla nouvelleréglementationdestélécommunicationsprévoitquela portabilitésoit miseen placele plustôt possible.

Cepointestimportant; eneffet,l’absencedeportabilitégénéraliséedesnumérosinduit lors dela proposition commercialedechangementd’opérateur,unegrande réticencedela part desabonnésrésidentiels, généralementpeuenclinsàchangerdenumérodetéléphone. Lechangementd’opérateurnécessitealors soitunedémarchevolontairedu client,soit, ce qui estplusfréquent,laprise enchargeparle nouvelopérateurdes coûtsde transfert associés (locationdurépondeurd’annoncedunouveaunuméro, priseenchargedu mailing).

d) - l’interopérabilitédesréseaux sémaphore etdesréseaux intelligentsne seraassurée,en 1998,quepour lesfonctionslesplussimples.Des servicesfondamentaux - telslesrenvoisd’appels entredifférentsPABX d’unemêmeentreprise - ne serontpasdisponibles,contraignantcesentreprisesà netravaillerqu’avec unseulopérateur pourune partimportantedeleurbesoinsen télécommunications.Cetobstacleaulibre choix des opérateurs estapriorifavorableàFranceTélécom,uniqueopérateurprésentsurl’ensembleduterritoire national, etdesurcroîtseulenchargede l’ensembledes obligationsdeserviceuniversel.

L’absenced’interfonctionnementdesréseauxsémaphoresa poureffetderendreun certainnombrede servicesinaccessiblesà partir des autresréseaux.Dèslors, au niveauglobal,il n’y a pas optimisation dutrafic téléphonique, etla liberté dechoixdesutilisateurssetrouveréduite.A titred’exemple,cesderniers nesont plusenmesuredechangerrapidementetsimplement d’opérateursde transit sans desinvestissementstechniques complémentaires,généralementauniveau duPABX.

Lesmêmescontraintesenmatièredechoixdesopérateursexistentégalementavecles servicesavancés,tels par exempleles servicesavancésqui permettentaux entreprisesmultisitesdedisposerd’un numérouniquesurl’ensembleduterritoire.La non-interopérabilitéentre ces servicesfavorise nettementla positiondesopérateurshistoriques,géographiquementplusdéveloppés.Cetavantageestd’autantplusimportantquelesservicesavancésactuellementpeudéveloppésenFranceontunpotentieldecroissanceconsidérable.

e) -l’égalitéd’accèsauxopérateurs(equalaccess)devraitpouvoirêtredisponibleau 1erjanvier 1998,cepoint étantactuellementencours d’expertise.

Cependant,le systèmequi sera misenplacereposerasurle principesuivantenl’absenced’initiative d’un abonné: France Télécomrestera,par défaut, l’opérateurde cet


abonné.FranceTélécom bénéficieradece fait d’unavantagecommercial,notamment auprèsdesclientsrésidentiels.En effet,l’exempledela miseenplaceen 1995du servicePrimalisteillustrel’inertie des abonnés au regard d’avantagestarifaires proposés.Alors que FranceTélécomestimaità 1 million le nombred’abonnésayantintérêtàutiliserle servicePrimaliste - servicequiproposedesréductionstarifairessur lescommunicationsavecdes correspondantsdésignés -ceservicen’a étédemandéque par200.000abonnés18moisaprèsson ouverture.

Les éléments précités,qui sont autantd’avantagesstratégiques pourFranceTélécom,influerontsurle dynamismedelaconcurrencedansdesproportionsimportantes, voireplusimportantes quelesprix d’interconnexion.Eneffet,cesélémentssont autant demoyensde’capturedesclientsetdebarrièreà l’entrée.Ilsdoivent doncêtremisenrelation avecla régulationdel’interconnexionetcelle duserviceuniversel.

Le groupes’estinterrogésurlesconséquencesàtirerdecettesituation.Il aestiméinopportunderecommanderla miseenplacedecompensationsrétablissantuncertainéquilibreentreFranceTélécomet sesconcurrents,préférantrecommander,defaçon pluspositive, la miseenplace leplus rapidementpossible :

- de laportabilité desnuméros ;- de l’interopérabilité des réseaux designalisationet intelligent ;- de l’égalité d’accèsaux opérateurs(equalaccess) ;- de l’ouverture duservicetéléphoniquesur les réseaux duplan-câble.

De même,la pratiqueconsistantàaccorderdes encouragements àl’entrée aétéécartée.

En effet, les pratiques consistantà accorderdes compensations ou desencouragements àl’entréetelles quepratiquéesauRoyaume-Uni,en particulier sousla formed’exemptionde contributions au déficitd’accès,ontétéà l’origine de difficultésconsidérablesde miseenoeuvre, sans parvenir àcréerune concurrenceréellesur touslesmarchés.

Unepolitiquedediscriminationrisque doncd’êtrearbitraireetgénératriced’effetsde seuildifficiles à maîtriser.

Parcontre,unmaintiendurabledeslimitationsrecenséesci-dessus,audelàdu 1erjanvier 1998,constitueraitunobstaclelourd audéveloppementdela dynamiqueconcurrentielle,qu’il convientde corriger au plus vite,si l’on veutéviter de s’engagerdansune régulationpubliqueexcessive, voirearbitraire, del’interconnexion.

1.5. - L’approche retenuepar le groupe

Compte tenu de lacomplexitédel’économiedel’interconnexionet decelle duserviceuniversel, ainsi que dela faibleexpériencepratiquedusecteur enFrance,il estapparusouhaitableaugroupede privilégieruneapprocheayantpourobjectifspremiers :


a) - de séparer clairementles différents sujets : service universeletinterconnexion.

On seconvaincraaisémentdelapossibilitéd’aborderséparémentcesdeuxsujets :il auraitétépossibledeposerla question dufinancementduservice universeldansle cadrededroitsexclusifs; il seraitimaginabledecréerdesdroitsetdesobligationsà l’interconnexiondansuncadreconcurrentieloù n’existeraientpas des objectifsdeserviceuniversel.

En outre, l’analyseéconomiquede l’interconnexion souligne la nécessitéd’empêcher toutepossibilité,pour unopérateur quidisposed’unesituationdemonopolesur unsegmentdemarché,d’y imputerdescoûtsrelatifsauxactivitésoùla concurrences’exerce.Danscecontexte,on nepeutpasaffecterun tropgrandnombred’objectifsaux prix d’interconnexionqui doiventprioritairement être transparents.

Non seulement legroupes’estattachéà séparerle sujet del’interconnexiondecelui du service universel, mais il s’estégalementattaché à distinguer, au sein duserviceuniversel, le coût de l’objectif social du coût del’objectif d’aménagementdu territoire ; il apoursuivicettedémarchejusqu’àsontermeen envisageant qu’àchaqueobjectifpeutêtre associéunmoyendefinancementpropre, ce quilui paraîtungaged’efficacité ;

b) - de considérerles déséquilibres tarifairesen tant qu’élémentsde contextetransitoiresetnonentantqu’élémentsfondamentaux ;

c) - de privilégier l’étudede lapérioded’émergencede laconcurrencequi s’ouvreau 1er janvier 1998;la validité des analyseset dessolutions proposéesest donc contingente àcettepériode transitoire.

Dansla mesureoù il n’estpaspossibledepréjugerdès àprésentdesmodalitésdedéveloppementdusecteurdurantcettepériodeet deproposer uneévaluationdela duréede cettepériode,une expertiseéconomiquepériodiquede la situationéconomiquedu secteur ou plusprécisément duchamp et des principes d’action fixés au régulateuren ce qui concemel’interconnexionparaîtnécessaire ;comptetenude la rapidité desévolutions,unenouvelleexpertise pourrait intervenir,par exemple,en1999.

d) -de fairebénéficierlesclientsdeseffetspositifsde laconcurrence.Cetobjectifa prisplusieurs aspects :rendrepossibleunediversificationdestarifs et leuradaptation àlademande,proposerdes solutions compatiblesavecle libre choix des opérateurs et des tarifsetenfin, favoriser le développementde tarifs attractifspour les populationsdéfavoriséesetconforterlesobjectifssociaux duserviceuniversel ;

e) -deproposerdessolutionsdenatureàsatisfairel’intérêt général, leprogrèséconomiqueet lesobjectifs sociaux despouvoirspublics.

Leséconomistess’attachent,defaçon généraleet traditionnelle,à la recherchedel’efficacité globale,à la fois allocativeetproductive, entendue dansun senslarge; le groupes’est


inscritdanscecourant, afin d’inciterà la baissedesprix, au bénéficedes consommateurset àl’innovationproductive,qu’elle soit technologique ou commerciale ;

f) - deproposer dessolutionssimples, opératoireset évolutives,cohérentesavecun développement concurrentiel dynamique.

Il est apparu important, dece point de vue,que lessolutionsproposéespourl’interconnexionet le serviceuniverselsoient compatiblesavecla capacité du régulateur àlesmettre en oeuvre.La forme d’indépendancedu régulateuret ses méthodes detravail -concertation,transparence,etc ...- n’ont pasàêtreexaminéesici.

Il estseulementrappeléqu’il doit êtretenucompte dansles solutionsproposéesdes difficultés crééespar l’inévitable asymétried’information entre les opérateurset lerégulateur.

Enoutre,lessolutionsproposéesdevrontfaire l’objet de dispositions législativeset réglementairesqui concilientun objectif desécuritédesopérateurset destabilitédessituationsjuridiquesavecuneexigencedeflexibilité dela réglementationapplicable.


2. - L’EQUILIBRE TARIFAIRE ET LA REGULATION DES RESEAUX LOCAUX

2.1. -La tarification du téléphonesur les marchéslibéralisés

L’observationdu prix du téléphoneet desstructurestarifaires associées surlesmarchés libéralisés enEuropeet en Francerévèle à la fois le pragmatismedes autorités derégulationauregarddela notiond’équilibretarifaireet la diversitédes politiques tarifaires desopérateurs. Ellepermet de constater surles marchés concurrentiels deux types decomportements :

- les opérateurs historiquesutilisent de plusen plus la tarification en tantqu’instrumentcommercial toutenmaintenantunetarificationassezsimple ;

- lesentrantsdéveloppentdespolitiquestarifairesnovatriceset plurielles.

Dansce contexte, leconcept dedéficit d’accèsdéfini commeune comparaisonsimpleentreuntarif d’abonnementuniqueet un coût dedessertedevientextrêmement difficileàcerner.

2.1.1. -Lesstructurestarifaires des opérateurshistoriques

Quatre régulateursouadministrationsont déclaréà la CEPTqueles tarifs del’opérateur historique deleur pays sont "équilibrés" : Finlande,Norvège, Royaume-UnietSuède ;le régulateurnéerlandaisaestimé,lui, queles tarifsdeKPN sontpresqueéquilibrés. Cesrégulateurs enconcluentqu’unecompensation desdéséquilibrestarifairesnesejustifie pasauregarddestarifs actuelset qu’il n’y auradoncpasde"chargededéficit d’accès" dans leurpays,même sicelle-ci peutexisteraujourd’hui.

Enfin, lestarifsdesopérateurshistoriquesdanscespayscontinuerontà évoluer,enparticulierpour desraisons commerciales.Cepourraitêtrele casauRoyaume-Uni.

Les revenusdesménagesdanscescinqpayssontcomparablesàceuxdesménagesfrançais ;lescoûtsdesfacteursde production pourlesopérateursde télécommunications n’ontpas deraisondedivergersensiblement.Lesdensitésdepopulationsont,elles,très variables: trèssupérieures aux densitésfrançaisesau Royaume-Uniet aux Pays-Bas,très inférieures enNorvège,enSuèdeet enFinlande.Enfin,uneétuderécentedel’OCDE montreque, danslespaysqui ont libéralisé le téléphone,le prix del’abonnementpour lesménagesest stable depuis 1990alorsquele prix del’abonnementpour lesentreprisesy diminue depuis1992.

Pourcestroisraisons,il estvraisemblable que lesprix dutéléphonedans cescinqpaysconstituentune fourchettede référencepour des prixjugéséquilibrésdu téléphoneenFrance.

Parmi cescinq pays,il y ena deux oùle servicetéléphoniqueest d’oreset déjàlibéralisé -le Royaume-Uniet la Suède-, alorsqueles Pays-Baset laNorvègevont libéraliserle marchéet quela Finlandeconnaîtunesituationvoisine,defait, d’un duopole.La concurrence


dans ces deux paysy esteffective ; elle s’ydérouledans desconditions satisfaisantestantpourlesopérateursquepour leursclients :

(a) -lesrésultats financiers sontpositifspourtouslesopérateurs.Lesrésultatsdesopérateurs historiquesBT et Télia sont excellents.Les entrantsse développent,créentdesemplois etinvestissent: les câblo-opérateursont 1,2million d’abonnésau Royaume-Unietviennent decréer25 000emplois; il y a prèsde 5 millions d’abonnésau radio-téléphoneauRoyaume-Uniet2 millions enSuède ;

(b) - les prix du téléphonesontparmi les plus faiblesd’Europe,tant pour lesménagesque pour les entreprises.Ils sont inférieursaux prix françaisd’environ 25 % pourl’ensemble des clientsetde 30%pour les ménages.

Les tarifs deBT et de Télia ainsi quedansune moindre mesureceux desopérateurshistoriquesdesPays-Bas,deNorvègeet deFinlandeindiquentunezone deviabilitééconomiqueet commercialedestarifsdesopérateurshistoriquesenEurope.

Cesélémentsd’analyse conduisentàestimerqu’unprix del’abonnement pratiquépar l’opérateur historiquepour lesménagesjugé "équilibré" pourrait se situerenFranceentre55 francshors taxeset 75 francs horstaxesalors qu’il sera voisin de44 francshors taxesenFrance en mars1996.

Il convientdenoter,àcestade,que lespolitiquesderégulationtarifaire des prixfinaux,enparticulierceuxfaits auxménages,grâceà desprice-capconstituent maintenantdesinstruments derégulationdes positionsdominanteset non des instrumentsde pilotage de"déséquilibrestarifaires". Ilsvisentuneincitation directedes opérateurshistoriquesà l’efficacitéetà la restitutiondegainsdeproductivitéàtouslesclients,y comprislesclientscaptifs.Cesontdonc desinstrumentsd’incitation à l’efficacité etdeprotectiondesconsommateurset non desinstruments visant àpérenniserdesstructurestarifairesjugéesdéséquilibréesà desfin depolitique sociale.

Enfin, la grandemajoritédesopérateurshistoriques proposentunetarification del’abonnementdifférenciéeaux ménageset auxentreprises. Letarif de l’abonnementpourlesentreprisesestsupérieurautarif pourlesménages.Lestarifs d’abonnementpourlesentreprisesvarientdanslescinqpaysprécitésentre75francshorstaxeset 105francshorstaxes.En France,ils serontau 1er juillet1996de 75francs et de47 francshors taxes.

Le serviced’abonnementoffertauxprofessionnelssedistinguepeudeceluioffertaux ménagesen cequi concemele contenu; la seuledifférencenotableporte sur les délaisd’intervention del’opérateur encasd’incident technique,délais plus courts dansle cas del’abonnementprofessionnel.

La véritabledistinctionavecles abonnementsrésidentielsreposeenfait sur lesoptionstarifairesqui sontoffertesaux entreprisesdansle cadredel’abonnement professionnel.Ce dernier est donc uninstrumentqui permetde séparerla politiquecommercialeet tarifairemenée en direction desménagesde cellemenéeendirectiondesentreprises.


2.1.2. - La diversificationtarifaire dansla politique commerciale

L ’analyse de la tarification dutéléphone surle câble auRoyaume-Uniet duradio-téléphone,en particulier enFrance,permet d’étudieràunniveauplusfin lecomportementdes opérateurs sur des segments demarchéoù la concurrenceestparticulièrementintense.

Au Royaume-Uni,lescâblo-opérateursoffrent généralementun abonnementautéléphone inférieur àcelui de BT. Les tarifs d’abonnementde BT, pour lesménages,sont54 francshors taxes ;ceuxdeNynex sontde 47francs,deTelewestde 52francs.Quant àGeneralCable,sestarifs d’abonnementsont inférieursde 15% à 20%parrapportàceuxdeBTalorsquesestarifs decommunicationssontinférieursde5 % environparrapportàceuxdeBT.La politique commerciale tarifaire descâblo-opérateurssembledonc être, àce stadede leurdéveloppement,unepolitique d’attaquelargedu marché.

Les opérateurs deradiotéléphoneet deradiomessagerie sontcertainementceuxqui ontpousséle plusloin la logiqued’adaptationde la structure tarifaire aumarché.

Au Royaume-Uni,Hutchisonpour sonservicePCS,offre cinqtarifs différentspour lesquelsle prix del’abonnement mensuelvariede 128francsà 856francshorstaxes ;laduréedes communications gratuitesvariesimultanémentde 15 minutes à 9heurespar moisetle prix descommunicationspayantesenheurespleines de2,14 francsà 1,20 francsla minute.Hutchinsona doncdéveloppé unepolitique commercialequi viseplusieurssegmentsétroits declientèleet a retenu, defait, unetarificationbinôme.

EnFrance,la SFRoffretrois formulestarifairespoursonGSM; FranceTélécomoffredeuxformulestarifaires pourBi-Bop,dontl’uneavecabonnementgratuit.

La situationsurle marchédela radio-messagerie unilatéraleenFranceest encoreplusriched’enseignements.Eneffet :

* FranceTélécom,qui utiliseunetechnologieancienne,proposele service Tatooavecun abonnementgratuit ;

* la CompagnieGénéraledes Eaux et BouyguesTélécom,qui utilisent latechnologie laplusrécente,proposent,le premier,le serviceTam-Tamavecun abonnementgratuit et le second,le serviceKobbyavecunabonnement payant.

Onconstateparailleurssurlesmarchésconcurrentielsdu téléphoneenFranceetà l’étrangerque :

* des opérateurs,qui utilisent lamêmetechnologiesur lemêmemarchépeuventadopter desstructures tarifairesdifférentes: Mercury et Hutchisonsur le marchédu PCS au


Royaume-Uni ;la GénéraledesEaux et Bouyguessur le marchéde la radio-messagerieenFrance ;

* desopérateursqui utilisentdestechnologies différentessur le mêmemarchéetqui ont donc desstructures de coûts différentespeuvent adopter des structures tarifaireshomologueset des prixvoisins :BT et lescâblo-opérateurs auRoyaume-Uni,la Générale desEauxet France Télécom surle marchédelaradiomessagerie ;

* les opérateursmodifient rapidement leur structuretarifaire en fonction del’évolution deleur politiquecommerciale :au Royaume-Uni,lestarificationsdeBT et descâblo-opérateurs sontdansune relation d’influence réciproque: lescâblo-opérateurs pratiquentdestarifs d’abonnement souventinférieursàceuxde BT alorsquelors del’ouverturedumarchélamajoritéd’entreeuxpratiquaientdestarifs d’abonnementsupérieursà ceuxde BT. Deson côté,FranceTélécomaintroduituneformuletarifairecomportantun abonnementgratuit àBiBop dansunedeuxième phase desastratégiecommerciale ;

* bien quesesprix diminuentrapidement,le radiotéléphonen’exerce pasencoreen Europe unepressionforte sur la tarification du servicetéléphoniqueentrepoints fixes.Néanmoins, certainesformulestarifaires reposentsurun prixd’abonnementfaible,voire nul,etsur un prix des communicationsélevés ;

* les opérateursproposentdeplusenplus souvent des "menustarifaires" avecdifférents niveaux derépartition entrelescomposantesfixeset lescomposantesvariables.

Simultanément, lapolitique tarifaire et commerciale intègre d’autrescomposantes : liste rouge,renseignements,facturation détaillée...

Au total, latarification du service téléphonique sur lesmarchésconcurrentielsrelève d’une démarchecommerciale.Lesopérateurshistoriquesconfrontésàuneconcurrenceen voie de développementpratiquent,à ce stade,une politique tarifaire qui vise à unediversificationtarifairelimitéeetune meilleureorientationglobale desprix vers les coûts. Lesentrantsutilisent,eux,la politique tarifaire,commel’instrumentde leurpolitiquecommerciale.Dansce cadre, elle nerelèvepasd’une logiquedecouverturedes coûtsfixespar desrecettesfixes.

2.2. Les tarifsen France : situation ethistoire

L’examen destarifs duservicetéléphoniqueenFrance,l’étudede leurhistoireainsi quela comparaison de cestarifs avec ceuxdes opérateursensituationdeconcurrenceen

Europeconduisent auxconclusionssuivantes :

* les tarifs de France Télécomrestent faiblement diversifiés malgré ledéveloppementrécentdenouvellesformulestarifaires.


En cequi concernel’abonnement,deuxtarifs spécifiquespour lesentreprises ontétécréésen 1995ainsiqu’unemesuretarifairespécifiquepourlespetitsconsommateursen 1994.En ce quiconcerneles communications,FranceTélécoma introduit une dizained’optionstarifaires pour les entreprises depuis1994; il a introduit troisoptions pourles ménages,dontdeuxexpérimentales, depuis1995.

* leprix del’abonnement pourlesabonnésrésidentielsrestel’un desplusfaiblesd’Europe ; il en est de même pourles deuxprix del’abonnementpourles entreprises ;

* le prix descommunicationsà longuedistanceest, lui,élevé.S’il restevoisin duprix descommunications pratiquépar les opérateursdisposantencorede droitsexclusifs,il estégalàenvirondeux foisetdemioutrois fois leprix des mêmescommunicationsauRoyaume-Uni, en Suède, en Norvège ou enFinlande ;

* le prix du servicetéléphonique offertpar France Télécomse comparefavorablementà celui offert par lesopérateurs disposantde droits exclusifs ;a contrario, il estdevenu sensiblement pluscher que le prix du serviceoffert par les opérateurshistoriquesconfrontésàunesituationdeconcurrence :lestarifs deBT et de Téliasontinférieursd’environ25 %parrapport à ceux deFranceTélécom ;

* la structure destarifs de FranceTélécoma peu évoluéentre 1980et 1994.Pendantcettepériode, leprix de l’abonnementestresté,de facto,constanten francscourants,baissantdoncsensiblementau cours dutemps; le prix des communications àlonguedistance abaissépendantcette longuepériode,de4 % par anenterme réel.

Néanmoins,deuxopérationsderestructurationdes tarifsontvisérécemmentàmieux orienter les tarifs verslescoûts.

Le 15janvier 1994,le tarif d’abonnementaaugmentéenmoyennede 35 % ; leprix des communicationslocalesa augmentéde 25 % ; celui descommunicationsà longuedistanceabaisséde11 %.Au total, leprix dutéléphoneabaisséde 3,4% ; pour lesménageslabaisseaété0,3%.

Le 2 mars1996,unenouvelleopérationderestructurationsetraduirapar uneaugmentationde 17%dutarif d’abonnementet unebaissedesappelsà longue distancede6,7%qui induirontunebaissede2 %duprix du téléphone.

On constate doncquela structuredestarifsdeFranceTélécomrestemarquée parl’histoire et la politiquemenée danslesannées70 et 80 :le prix de l’abonnementétaitfaibled’abord afin de favoriserle développementde l’équipementtéléphonique,ensuitepour desraisons sociales ; safaiblesseétait compenséepar un prix élevé des communicationsinterurbaineset internationales.


Depuis 1993,unenouvelleorientationcommercialeet économiquese concrétisepar:

- une baisse duprix du téléphone,tant pour les entreprises quepour lesménages ;

- une augmentation duprix de l’abonnement et une baisse du prix descommunications àlonguedistance ;

- unediversification des tarifs pourlesentreprises mais aussilesménages.

Ce mouvementtendàrapprocherla structuretarifaire et leniveaudes prix versceux observés surlesmarchés oùla concurrenceexiste.

2.3. - Les déséquilibrestarifaires

Pourautant,la situationactuellerestecaractérisée,tantpour FranceTélécom quepour ses concurrents,par un déséquilibre destarifs du téléphone quiconstitueun élémentstructurantet négatif.

En effet, les tarifs dutéléphoneont reposé, traditionnellement, sur un tarifd’abonnementsensiblementinférieuràsoncoûtet sur un tarif descommunicationsinterurbaines

sensiblementsupérieur àleur coût. L’existenced’un niveau d’abonnementfaible s’expliquehistoriquement par la volonté d’assurerun développement rapide du téléphone, elle permet eneffet de maximiser "l’effet declub" etd’assurerà tousl’accèsautéléphone. C’estenpartiegrâceà cette politiquetarifaireque le tauxdepénétrationdu téléphone a atteint en France un niveauparmi lesplus élevés au monde,plusde 97%des foyers français disposant du téléphone.

Cependant,l’absenced’orientationdes tarifs verslescoûtsprovoquedestransfertsfinanciersmassifs,non maîtrisésetnon transparentsentreagents économiquesetentreservices,elleéloignel’économiedusecteurdetout optimum: pources raisons, latarificationactuelle duservice téléphonique estfondamentalementcritiquable.

Le diagnostic dedéséquilibre tarifaireest unanime parmilesexperts du secteur,enparticulier parcequela marge surlescommunicationsinterurbainesreprésententplusde70 %de leurprix. Les risquesd’écrémage decertainssegments dumarché sont donc importants.

Une augmentationdutarif d’abonnementestunesolutionparmid’autres,maisellerencontre des limites :

- unepremière limite estconstituéepar lecomportement des consommateurs ;- une deuxièmepar le comportementcommercial des entrants.


Uneautre solution,quel’on observesurlesmarchés concurrentielsdutéléphone,est constituéepar la diversificationtarifaire ; elle a,elle aussi, ses limites :

- limites enterme defaisabilitécommerciale ;- limites en termesconcurrentielsen raison del’existence simultanéedeposition

dominante surcertains segments de clientèle et de situation de concurrence ;- limites enterme deprotectiondes clientèles captives.

De plus,la diversificationtarifairepermetauxopérateurshistoriquesde répondreauxinnovationscommercialesettarifairesdesentrants ;cependant,elle pourraitêtre considérée,danscertains cas,commeunepratiquedéloyalevis à vis d’eux.

Dans cesconditions,il paraît nécessaire"d’aplanir le terrain" et de créerlesconditions du développement desmarchésetdestechnologiesenrésorbantcequel’on considèrecommedes déséquilibres tarifaires.

Eneffet :

- la sous-tarification del’abonnementconstitueunebarrièreàl’entréesurlemarchédes réseaux locaux, les nouveaux opérateursne pouvantdévelopper de façonrentableleursactivités, de nouveaux produits et denouvelles technologies ;

- la sur-tarification descommunicationsinterurbaines constitueuneincitation àdesentréessur ce segment dumarché,tout enfragilisantFranceTélécom.La présenceéphémèred’opérateurs sur ce segment ne constituepas un avantage pour les consommateursqui seraientconfrontés, àterme, à desretraits inopinés dumarchéou à des disparitions deservices.

L’ouverturedu marchéà laconcurrencese traduirainévitablementparunebaissedu prix des communicationsinterurbaines. Afin d’éviter, comme on l’a constaté au Japon, à lafois l’absence de concurrence surles réseaux locaux et l’écrémage du marché descommunications à longue distance,il estnécessaireque le prix de l’abonnementaugmente.L’augmentationdu prixdel’abonnementsera,ensituationconcurrentielle,limitéed’unepartparledéveloppementdu radiotéléphonesurl’ensembleduterritoire,d’autrepartpar la libéralisationde la téléphonie sur les réseaux detélédistributiondanslesagglomérations.

Par ailleurs,l’existence d’unecontrainted’uniformité de certainstarifs faits auclientfinal de France Télécom,tellequeproposéedans la consultationpubliquesur lanouvelleréglementation des télécommunications,auraun coût, évaluédans lapartierelative au serviceuniversel; il s’agit du coût de lacomposante"d’aménagementduterritoire" du service universel.

En conclusion,l’équilibre tarifairese caractériseradonc,nonpastantpourchaqueservice parl’égalitécomptable entrerecettesetcoûts,quepardes systèmes de prix permettantl’exercicede laconcurrencesurlesdifférentssegmentsdu marché dutéléphone: réseauxlocaux,communicationsà longuedistance,services intelligents,etc...Réciproquement,ledéveloppementde la concurrencefera qu’à moyentermela questionde la structureet du niveauoptimaldesprix trouverasa réponse dans lefonctionnementdumarché.


Le groupe recommandeque la résorption desdéséquilibresdes tarifs duservice téléphonique -c’est à dire l’augmentationdu tarif d’abonnementet la baissedes

communicationsinterurbaines quiestengagéedepuisjanvier 1994 - soit poursuivie, voireaccélérée.

L’approchedela régulationdel’interconnexionet celle du serviceuniversela étéfaite en supposantquel’équilibre tarifaire,ausensprécédent,seferait etseraitatteint nonpasdèsle 1er janvier1998mais àunedateoù lesavantages stratégiques dont dispose FranceTélécomn’auraient pas disparu.

La recommandationdugroupe relativeà la résorptiondesdéséquilibreslui paraîtimportanteet il souligne l’urgence àaccélérersa miseen oeuvre; maisil souligne,quesi ladémarchedoit êtreentreprisesansattendrele 1er janvier1998,elle n’a pasà êtreachevéeà cettedate.Ayant examiné soigneusement ce point,il aestiméprobablele scénario surlequelreposesa démarche principalementpourquatreraisons :

- la résorption des déséquilibres est, à l’évidence, del’intérêt de FranceTélécom ;

- France Télécom disposera d’avantages concurrentiels significatifs pendantplusieurs années ;

- les effets surla factureglobaledes consommateursserontpositifs ;

- les augmentations de prixpour certains consommateurs seront limitées etpourront être compensées pour ceux d’entreeux dont les revenus sont faibles grâce à desdispositifs spécifiques ; le coût de ces dispositifs est limitécommenousle verrons dans latroisième partie.

Dansce schéma,lesautoritésenchargedu contrôledes tarifs de FranceTélécomdevraient :

- exerceruncontrôle globalsur ses tarifs enaccordantuneattentionaux ménagessensibles ;

- nepass’opposer à larésorptiondes déséquilibres des tarifset,singulièrement,à l’augmentation du tarif del’abonnement.

Dansle cadre de ce schéma,la mise en place de contributions au déficit d’accèsparaît inutile, cequi présente de nombreux avantages.


2.4. -Les avantageset lesinconvénientsd’une contribution au déficit d’accès

Compte-tenu desorientationsdu documentsoumis àla consultation publique,legroupeavait, eneffet, examinélesavantages etles inconvénients d’une contribution au déficitd’accès, qui, historiquement, aété la premièrefaçon d’aborder simultanémentles sujets del’interconnexion et du service universel.

L’existence d’une contribution au déficit d’accèspermet l’existenced’un tarifd’abonnement faible, cequi permetde satisfaire, au moins pour partie, à l’objectifsocial duservice universel. Néanmoins, cet objectif estacquisau prix de transferts massifs entrelesclients :il s’agit doncd’un instrumentd’allocationaveugleet peuefficacequi peut êtreremplacéavantageusement par des tarifs ciblés ou des aides àla personne.Deplus,il se traduitparunefaible consommation téléphoniqueet uneforme de sous-utilisation des lignes d’abonnés : unménage utilise le téléphone 8 minutesparjour enFranceet 20 minutes aux Etats-Unis..

Un tel mécanisme decontribution présente a contrario de nombreuxinconvénients :

- elle est, defait, désincitativeau rééquilibrage tarifaire.En effet, l’opérateurhistorique peut écarterla concurrence surles réseaux locaux tout en limitantles risquesd’écrémagesurlescommunications àlonguedistancegrâce auxcharges d’accès verséesparsesconcurrents.Le régulateurpourraitainsimaîtriserlestarifsd’abonnementà unniveaufaible sansmettre enpéril les finances del’opérateurhistorique ;

- elleest incitative aucontournement(by-pass)inefficace, à l’écrémage et à lasortie duréseaupublic, processus cumulatifqui porte en lui des risques importants pourl’opérateur historique ;

- elleconstitue aumomentdel’ouverturedu marché àla concurrenceuneformedebarrièreà l’entrée,eninstituant,defait, unpéagesur lesentrantssansprocurerderessourcessignificativesà France Télécom.

De plus,l’évaluationdudéficit d’accèsse révélera difficile et conflictuelle,dansun contexte de diversificationtarifaire : la notion dutarif d’abonnement se diluera ; il seradifficile dejustifier que FranceTélécomreçoive de sesconcurrentsunecontribution au déficitd’accès declientsauquelil accorde des réductions tarifaires pourlesfidéliser.

Deux autresobservations militent en défaveur de la contribution au déficitd’accès :

- la mise en placed’unetelle contributionpeutconduire au pilotageadministrédu secteurpar lerégulateur parce qu’il disposerad’un instrument permettant dele faire ;

- la mise en place d’un système de contribution au déficit d’accès a permis auxautorités japonaises de s’opposer au rééquilibrage des tarifs deNTT, cequi a conduit à undéveloppement déséquilibré du secteur,l’écrémageaffectant considérablement NTT.


Cependant.s’il estestiméque,pourdesraisonsde nature sociale ou politique,lerééquilibrage tarifaire nepeutse faire aussi rapidementquene l’envisagele groupeetque legouvernement souhaite compensercette situationparla miseen place decontributionsaudéficitd’accès, commeil en a exprimél’intention dansle documentd’orientationsoumis àconsultationpublique, plusieurs conditions semblentnécessairesaugroupepour favoriserla transition versle scénario qu’il a retenu.

Les conditions sontlessuivantes :

- la contribution devrait être calculée surla base del’écart entre les recettesmensuellesfixes de FranceTélécometunerecettemensuellefixe deréférencejugéeéquilibrée -65 francshorstaxe par mois paraîtunevaleuracceptable - ;

- les recettes mensuellesfixes devraient comprendre l’abonnement et lesprestations associées - facturation détaillée,liste rouge,...- ;

- l’évaluation devrait exclureles abonnements professionnels etles clientsbénéficiant de réductions ou d’options tarifaires ;

- elledevrait exclure les"doublescomptes"avec l’évaluation du coût du serviceuniversel -par exemple leszonesgéographique non-rentables dont le coût serait compenséparailleurs - ;

- l’existencede lacontributionaudéficit d’accèsdevrait êtrelimitéedansladurée,parunepériodebrèveafin de donner auxinvestisseursla lisibilité nécessaire.Uneduréede deuxans à compter du ler janvier 1998 limiteraitpar exemplel’augmentation annuelle du prix del’abonnement à septfrancs, valeur retenuepour 1996 ;

- l’inscription dans la futureloi deréglementationdes télécommunications de ladurée et des modalités de cette phase de transition de manière à garantir ses échéances et sesmodalités.

La solution proposée est doncune solutionprovisoire, compatible aveclesévolutions delatarification du téléphone ; il s’agit, de fait, d’une contribution aunonéquilibretarifaire.

Sur la basedestarifs deFranceTélécomau2 mars1996,et sans tenircomptedesdoubles comptes avec l’évaluation du coût duserviceuniversel,le déficit ainsi défini peut êtreévaluéàenviron5 milliardsde francs et la contribution additionnellecorrespondanteà environ2,5 centimesparminute, en moyenne.La valeurde5 milliards est égale à l’écart de recettesannuellespour FranceTélécomentre le tarif d’abonnementdes ménages et des prestationsassociées au2 mars 1996 (facturationdétailléeet liste rouge)et le tarif d’abonnement jugérééquilibré (65 francshors taxes),évaluépour l’ensembledesménages.


La valeurde 2,5centimesestà rapprocher :

- duprix actuel de l’interconnexionpour le servicede terminaisonle plus courtenFranceen valeurmoyenne: 26 centimespar minute, dont11centimesparminute de chargede déficit d’accès ;

- duprix de services équivalents enpremièreapproximation à ceux disponiblesà l’étranger :

* 9 centimespar minutepour BT charges éventuelles de déficit d’accèsnoncomprises1;

* entre9 et 15 centimespar minute pour Telstra,charges de déficit d’accèscomprises ;

* 17centimesparminutepourTélia.

Cette valeur dela contribution additionnelle -2,5 centimespar minute enmoyenne - n’estdoncpas négligeable :elle représenteentre 15 % et 30 % du prix du serviced’interconnexion deréférence dans despaysoù la régulationde l’interconnexion est jugéegénéralementsatisfaisante.

2.5. - Leseffetsdela concurrence etde la résorptiondesdéséquilibrestarifaires sur leprixdu téléphone

L’introductiondelaconcurrencesetraduitdansle secteurdestélécommunicationspar:

- unebaisse des prix ;- uneévolution despolitiquestarifaires: augmentationde l’abonnement, baisse

du prix des communications, diversification des tarifs,etc ... ;- uneamélioration des services offerts.

Elle setraduira égalementpar un enrichissement du contenu de l’abonnementtéléphonique : ce sont les opérateurs en situation deconcurrencequi, parmi les opérateurseuropéens, offrent, associés àl’abonnement,des services complémentairesgratuits : lafacturation détaillée, l’inscription enliste rouge,la cartetéléphoniqueou les servicesconfort,etc... ;ils garantissent égalementdesdélaisd’intervention plusbrefsqueles opérateursdisposantde droitsexclusifs.

On noteraque,pourbénéficierd’unabonnementaccompagné de la facturationdétailléeet del’inscriptionenlisterouge,unménageclientdeBT débourse65francstoutestaxescomprisesalorsqu’un ménage client deFranceTélécomdébourseralui 76 francs ; deplus,lepremierbénéficierad’unegarantie d’interventionavantla fin dujour ouvrable suivant alors quele second bénéficiera d’une promesse d’intervention danslesmeilleurs délais.


Il estpossibled’évaluer les effets de l’introduction dela concurrence surle prixdu téléphone enFranceen mesurantle prix delaconsommation téléphoniquedans la structuretarifairede BT ou deTélia.Nous avonsnégligéleseffets qualitatifs - parexemplel’améliorationdes délais deréparation - et sous-estimé l’effet dela gratuité de certains servicescomplémentaires ; en effet, nous n’avons pris en considération que deux servicescomplémentaires - la facturation détaillée etla listerouge-.

Le prix dutéléphonebaisseraitenmoyenned’environ25 % ; cerésultatn’estpassurprenant.

La facture moyenne des ménages françaisvaloriséeaveclesprix de BT ou deTélia baisserait, elle, d’environ 35%. Cerésultatconfortel’idée selon laquelle en situation deconcurrenceles opérateurs historiquess’intéressent vivement au segment du marché desménages ; ce point est importantdansla mesure oùla perception enFrancede l’expérience duduopoleBT/Mercury avait pu conduirecertains à penserqu’en situation de concurrence, lesopérateurshistoriquespourraientconcentrerleurseffortstarifairessurle segmentdu marché desentreprises. L’intérêt dusegment du marché des ménagesestdémontré pour les opérateurs ensituation de concurrenceparune étude récente del’OCDE résuméeen annexe.

L’analysefine des déciles desfacturesdes ménagesconduità préciser et à nuancerce constat.

Eneffet,l’évaluationdu prix destroispremiersdéciles des factures des ménagesfrançais aux prix deFranceTélécom, BT et Télia montre que :

* lepremierdécileverraitsesfacturesaugmenterde 20%et40 %enpassantdesprix de FranceTélécomaux prix de BT et Télia respectivement ; soit uneaugmentation en valeurabsoluede 10francset de 21 francspar mois taxescomprises au taux envigueuren France ;

* le deuxième décileverrait sesfacturesbaisserde 25%et 3 %enpassant desprix de France Télécom aux prix de BT et de Télia respectivement ;

* le troisièmedécile verrait ses facturesbaisserde 11%en passant desprix deFrance Télécom àceux deBT ou Télia.

L ’augmentationdes factures ne concernerait donc que le premier décile.Cettesituation s’expliquepar l’existence d’une mesure spécifique aux petits consommateurs danslatarificationdeFrance Télécom ;cettemesureestétroitement ciblée surles lignes téléphoniquesqui ont les plus faibles consommations : moins de 15 "unitéstélécom" parmois.

Cettemesureconcerneaujourd’huienviron2 millionsdelignesqui serépartissentapproximativement ainsi :


* 900 000lignes desservant des ménagesdansleur habitation principale ;

* 1 100 000 lignesdesservantdes résidences secondaires, des installationstechniques et des entreprises.

Ces éléments montrenttrois choses :

* la transition vers une tarification detype de celle pratiquéeparBT, y comprislesmesuressocialespratiquéesparBT, ouparTélia,horsmise enoeuvre desmesures sociales,n’induirait d’augmentationquepour uneproportion faibledefacturesdes ménages : approximativement 10% ;

* la mesure"petite consommation"actuelle estpeu efficace en terme deredistribution sociale :elle ne bénéficie quepour une petite moitié à desménagesdontla factureestfaible,sansquel’on sachesi ces ménages ont desrevenus faibles ; elle bénéficie pourl’autre moitié principalement à desrésidencessecondaires;

* desmesures correctricescibléespermettraientde corriger l’augmentation desfacturesdes ménagesinduiteparune restructurationdestarifs ; leurcoût seraitréduit : en effet, ces mesures neconcerneraientqu’un faible nombre deménages.

2.6. - Leseffets pour les entrants de charges additionnelles d’interconnexion

Pour lesnouveaux opérateurs,le traficqui seterminesur le réseau de l’opérateurhistorique,représenteraau moins pendant les premières années d’activité après l’ouverture à laconcurrence, la trèsgrande majorité de ses communications.Une charge additionnelle au prixd’interconnexion a donc,parconséquent, uneffet sur le pland’affaires des opérateurs entrants.

Un plan d’affairesd’opérateursedécomposegénéralement,dansletemps,suivantle schéma très classique suivant :

- la réalisationd’investissements importants en début de projet ;- unemontéeen chargedu service et du volumed’affaires ;- l’obtentionde l’équilibre du projet ;- enfinunretoursurinvestissementréalisé plutôtenfin de viedesinvestissements.

Les opérateurs entrants, s’ilsont des ressources limitéesen fondspropresetdoiventleverdesempruntspour financerleurs investissements, recherchent donc normalementdes projets dontl’équilibre peut être atteint auboutde trois ouquatreans.

A volume d’affaireségal,c’est-à-direpourun mêmeniveau d’investissements età prix égal des produits et services proposés,les charges d’exploitationsont directementaugmentées de la charge additionnelle supportée. Dans ces conditions,les besoins de


financement duprojetsontaccrus et l’équilibre économique duprojetest retardé.Etantdonnéquelescapacitésdefinancementenfondspropres des investisseurs sont en général limitées, cebesoin definancement complémentairedoit êtreassuré parun endettementplus important.Ilinduit un alourdissement des charges financières, cequi retardeencorel’équilibre du projet.

L’alternativequi seprésenteà l’opérateurest alorsla suivante :

a) soit l’abandon duprojet ; auxyeux desinvestisseurset des financiers, ladécision d’investissementpeut en effet devenirnégativepour des projetsqui sontpar naturerisqués lorsque ladurée de retour augmente ;

b)soit lamodificationdupland’affairesinitial afinderendrele projetconformeaux normes degestionde l’opérateur concerné et de ses financiers, ce qui peut se traduirepar :

* uneaugmentationdu prix de ventequi a poureffet unebaisse duvolume desventes et conduit à unnouvel équilibre économiqueplus défavorable auxconsommateurs queleprécédent ;

* une réduction de la portée du projet, c’est à direune réduction desinvestissements, cequi permet de ramener la période de retour surinvestissementau délaiinitialementprévu, del’ordre de 3 à 4 ans, maisavecun taux de retourfortementréduitpour l’opérateur.

En outre,il convient desoulignerque cetteréactionen chaîne s’effectue nonseulement audétrimentdesopérateursentrants,dudéveloppementdumarchéet de la satisfactiondes consommateurs, mais éventuellement au détriment del’opérateurhistorique qui retire unrevenu moinsimportant dela partdes opérateurs entrants.

Ce schéma de "rétrécissement" des projets àétécelui du développement desmobiles enFrancejusqu’àunedaterécente :leprix élevéd’interconnexioninduisant un marchérestreint, desprix élevésetdesinvestissementsfaiblesqui ontplacélaFranceaudernierrangdespayseuropéens quant à la diffusion duradiotéléphone,avec des conséquencesdommageablessur l’emploi etl’investissement.

2.7 - Larégulation des prix finaux

Enraisonde ses liensavecla régulationdesservicesd’interconnexionet avecla régulationduserviceuniversel, le groupe a exploré une piste relative àla régulation desprixdes servicesfinaux qui assurelacohérenceentrecetterégulationd’unepart et celles des servicesd’interconnexion et duserviceuniverseld’autrepart.

La pisteexploréereposesurunelogiquedifférentedecelle qui a prévalu pourla régulation desprix finaux dumonopoledutéléphoneenFrance. Lalogiquehistoriquea reposéschématiquementsurtrois éléments :


a) - un tarif d’abonnement uniformémentbaset, defaçoncohérente, desprixde communicationsdégageant des marges "extraordinairement" élevées ;

b) - un contrôle directpar l’Etat des tarifs àun niveaude détail trèsfin, etnotamment du prix de l’abonnement ;

c) - l’introduction très tardive,en janvier 1994, de tarifs sociaux oud’instruments à vocationsociale dont l’efficacité peut être améliorée.

Dans uncontexteconcurrentiel,lapoursuitedecettelogiquederégulationd’unmonopolepourrait certesêtre réaliséepar la mise en place de contributions au déficit d’accès,contributionsconçues principalement comme des instruments decompensationde la perte dumonopole et de poursuite de la régulation traditionnelle.

Mais, compte tenu des analysesprécédentesrelatives aux déséquilibrestarifaires et aux contributionsde déficit d’accès, legroupeaprivilégié l’approchesuivante :

a) - un tarifd’abonnement jugécohérentavecl’état du marché ;

b) - la possibilité pour l’opérateur historique d’augmenter sestarifsd’abonnement et, de façon cohérente, de diminuer ses tarifs de communications ;

c) - la mise en place d’instruments ou de tarifs àvocationsociale.

Dans cecadre,il convient également d’assurer la promotion des intérêts desconsommateurs. Elle pourrait être réalisée grâce àl’existence :

- soit de plafonds de prix agrégés (price-cap) ;- soit d’indicateurs deprix depaniers.

Cescénarioreposetoutefois surl’introductiond’une concurrenceréelle sur laboucle locale, de manière à prévenirtoutehausse excessive des tarifs d’abonnements.


3 - L’INTERCONNEXION

Les prix d’interconnexion déterminent fortement les conditions de laconcurrence dansle secteur. Leur niveaua une influenceévidente sur le dynamisme desentreprises dusecteur et donc surles avantagesque les consommateurs retireront de laconcurrence.Dans unpremier temps, des situations dedominanceou de monopole de faitperdureront dans lesecteur des télécommunications, cequi justifie unerégulation tarifaire del’interconnexion.

Au delà, les situationsd’interconnexion peuvent constituer un lieu d’ententeentre les opérateurs lorsqu’ils sontpeu nombreuxsur un segment de marché.Dans cesconditions,lesnégociations commerciales devront encore être encadrées, notammentafin queles prix de cessions internes et les prix facturés aux concurrents soient égaux.

Compte-tenu de la situationparticulièredu secteur des télécommunications pendant lapériode d’ouverture àla concurrence,la négociation commerciale des prixd’interconnexionentre lesopérateurs,qui est larègle,sera accompagnée de l’existenced’uncatalogue desprincipauxservices d’interconnexion,complétépar une procédure d’arbitrage encas d’échec des négociations commerciales. Cetteprocédured’arbitrage sera articuléeaveclesprocédures du droit commun de la concurrence.

La nécessitéd’arbitrerconcerneraau premierchef l’interconnexionau réseaulocal ; elle ne devrait pas concernerles segments de communications àlongue distance dans

l’hypothèse oùexisteraituneconcurrenceréellesurcesegmentdemarché.Enfin, lesconditionstechniquesd’interconnexionauxréseauxdesignalisationetauxréseaux intelligents nesont pasencore assezconnuespourquele groupeait pu les faireentrerdansle champde sa réflexion.

Pour cesraisons,legroupeaestiménécessaire l’existenced’uneméthodedefixation desprix d ’interconnexion.

*Afin d’élaborer unepropositionrelativeà la meilleure méthode de tarification

de l’interconnexion,le groupe s’est attaché :

- à analyser les avantages et les inconvénients desprincipales méthodesdisponibles ainsique les caractéristiques des coûts des réseaux detélécommunications ;

- à rechercherles principes pertinentsdanslecontextefrançais du1er janvier1998.

Il s’est égalementattachéà rechercher :


- les conditions de mise en oeuvre et d’initialisation dela méthodequ’ilpropose ;

- les conditions d’évolutiondesprix résultantdela méthode vers des prix demarché.

Il n’a pas étudié en détail la segmentation souhaitable des produitsd’interconnexion,parexemple l’opportunité d’introduire une tarification dela congestion.

3.1. - Lescaractéristiquesdes coûts

Plusieurs des méthodes de tarification del’interconnexionnécessitentuneimputation des coûts communs ou des coûts fixes ; d’autres méthodes posentla question ducaractère historiqueou prospectif des coûts. Un rapide rappel des caractéristiques des coûts estdonc nécessaire.

Les coûts de réseaux et de structurereprésentent selonFranceTélécomunepart tout à faitsignificativede sescoûts ;eneffet,environ 15%descoûts sontdirectementaffectablesàun service,50 % descoûtssontdescoûtsderéseauxcommunsàplusieursservicesdetélécommunicationset 35 %sont des coûtsindirectsoudestructure, pardéfinition communs àl’ensembledesservices.Cetteproportionde coûtsindirectset de structurepeutparaîtreélevée, en particulier comparée àla proportionde 9 %estimée chezBT.

L’audit dela comptabilitédeFranceTélécom permettrade valider lapart des coûts indirectset destructure.L’écart apparententrelesstructures de coûts deFranceTélécom et de BTpourraitavoir plusieursorigines :lesdifférencesdedéfinition, l’acuité relative desdeuxcomptabilités,lesdifférencesd’organisation desdeux entreprises,etc...

L’importancedescoûts de réseaux et de structure,importancequi resteà valider, pourraitconstituerun obstacleà unecertaine"décentralisation"del’imputation deces coûtsvers FranceTélécom : eneffet,l’entreprise,enpositiondominante, disposeraitalors de degrés delibertédifficilement compatibles avec lerespectd’uneconcurrenceloyale.

Danscesconditions,la qualitéduprix d’interconnexionquiseraévalué dépendra fortement,quelleque soit laméthodedetarification retenue, d’unepartdesqualités et dela transparence dela comptabilitédeFranceTélécom,d’autrepart de laséparation de ses activités en ensembles cohérents avec l’organisation dumarché.

Lescouts fixesdanslesréseauxdetélécommunicationsdésignentdeuxtypesde coûtsdenaturedifférente :d’unepart lescoûtsdela bouclelocalede desserte dechacundesabonnés,d’autrepart lescoûts fixesde lapartiedu réseau écoulantlescommunications del’ensembledes abonnés ;cesderniers coûts sont des coûtsde commutation et detransmission.Ces coûts sont de nature différentes,les premiers sont relatifs à uneinfrastructuredédiée àun abonné unique,lesseconds sont relatifs à uneinfrastructurepartagéeentre utilisateurs.Dans cetexte,lescoûtsfixes, relatifsauxservicesd’interconnexion,désignentlescoûtsfixes dela partie du réseauécoulantles communications de l’ensemble des abonnés,c’est à dire des coûtsfixes de commutation et detransmission.


Lescoûtshistoriquessontsouventopposés à des coûts "prospectifs""efficaces"ou de "longterme".Eneffet, lescoûtshistoriquessontévaluésens’appuyantsur lesprix d’achats alors queles coûts prospectifssont évalués ens’appuyant surles prixdesmeilleures technologies et en supposantun dimensionnementoptimaldesinstallations.Du fait dedécisionspasséesou dechoix quiserévèlentmalheureux, des coûts historiques, mêmejugés pertinents, établisnotammentà partirdelatechniquedescoûtscomplètementdistribués,pourraient serévélerplus élevés que ceux résultant deréférencesexternesoude coûts calculés en situationidéaleaveclesmeilleurestechnologies.

Dans cecas, l’utilisationentantqueréférencedecoûts historiquesnonseulementneconstituepassurle moyen-long terme uneincitationà l’efficacité, àl’optimisation des investissements et des technologies,

maiselle incite au contournementinefficaceet àl’écrémage.

Pourcesraisons,la théorieetla pratiqueéconomiquefont référenceà descoûts incrémentauxde longterme quiremédientaux imperfectionsdes coûts historiques et qui incitent àl’efficacité les opérateurshistoriqueset lesentrants.Les coûtsincrémentauxde longtermesedistinguent descoûtshistoriques ence qu’ilssontcalculésd’une partsur la base desmeilleurestechnologiesindustriellement disponibles,d’autre part surcelled’un dimensionnement optimaldeséquipements.

En ce quiconcerne l’historicitédes coûts, l’expérience du Royaume-Unimontre que lescoûts historiques des commutateurs sont supérieurs à leurs coûts deremplacement. En cequi concerneles capacités de transport,lesdeux méthodes aboutissent en

premièreapproximation aux mêmesvaleurs.

La baisse significative des prix des équipements de télécommunications enFrance au cours desdernières années pourraitsetraduirepar unesur-évaluation des coûts de

FranceTélécomparrapport à descoûtscalculés surla base des prix de remplacement : en effet,l e s coûts historiques sontcalculéssurlabased’amortissementsde valeurshistoriquessupérieuresaux prix demarché actuel. Cepoint particulier devra être examiné àla suite de l’audit descomptes de France Télécom.

En conclusion,le débatthéoriquerelatif àl’opposition entre lescoûtsmoyenshistoriqueset lescoûts moyensincrémentauxdelong terme sembledevoir être relativisé. Encequi concerne plusparticulièrementFranceTélécom, etdans l’attente des résultats de l’audit, unsujet particulier d’interrogation est apparu augroupe concernantl’historicité des coûts de FranceTélécom.

3.2. - Les méthodesde tarification

Quatre famillesdeméthodesdetarificationdes servicesd’interconnexionontété proposées du point de vue théorique :

- les coûtscomplètementdistribués ;- Baumol-Willig ;- Ramsey-Boiteux et Laffont-Tirole ;- les coûtsmoyens incrémentauxdelong terme.


Lesavantagesetlesinconvénientsdesdifférentesméthodes,qui ont fait l’objetd’une littérature abondante sont présentés en annexe.

3.3. - Lesprincipes et les objectifs

Un ensembledecontraintesdenaturepolitique, légaleou informationnelle,viennentlimiter le caractère opératoire de certainesdecesméthodes detarification. Aussi,pourdévelopper son raisonnement,le groupe a-t-il jugé nécessaire des’appuyersur un ensemble deprincipes : optimum économique, pertinence des coûts, efficacité, loyauté dela concurrence,équilibre budgétaire.

a)Principed’optimuméconomique :lesprix decession desservices d’interconnexiondoiventviser àl’optimum économique.

Ce principe conduit à privilégier la recherche de la méthode de tarificationparmi la familledes méthodes de tarificationau coût moyen incrémentalde long terme avec prise en compte de la demande. Danscette famille figurenten particulier la méthode de Ramsey-Boiteux,avec contraintebudgétaire ou sans contraintebudgétaire, et celle de Laffont-Tirole.

b)Principe depertinencedescoûts : lescoûtsutilisésdansla méthode de tarification doiventêtre liésparune forme de causalité,directe ouindirecte,au serviced’interconnexionrendu.

La discussion sur la pertinence n’aurait pas à être séparée duprinciped’optimum économique :il s’agit, simplement, debiendéfinir lescoûts. Néanmoins, compte-tenu d’unepart del’importancedes coûts deréseauxetdescoûts destructuredesopérateursdetélécommunicationsetd’autrepart del’absencede transparencedes coûts des opérateurs historiques,le sujet revêt une importance pratique considérableet il s’est defaitautonomisé.

La pertinenceviseàs’assurerqueleséléments de coûtsqui serventdebaseà la tarificationd’uneprestationsonteffectivementenregardaveccetteprestation,carcauséspar,ou liésà,unetelle prestation.La notiondepertinence prenddel’importanceence quiconcernel’interconnexion laprestationd’interconnexionréaliséepourunentrantconsistetypiquement enl’acheminementd’unecommunication. Lecoûtd’unecommunication,tel qu’ilpeutêtrecalculétraditionnellementparun opérateurhistoriquepeut se révélercommeincorporantdeschargesliéesà des services ou desactivitésbénéficiantauxseulsabonnésdel’opérateurhistorique ;il n’estpasalorslégitime,au regard ducritère depertinence,qu’un tel coût soit alloué àla prestationd’interconnexion,partiellement outotalement.

c) Principe d’efficacité : lesméthodesdedéterminationet d’évolution descoûts utilisés dans laméthode detarificationdoiventinciter à l’efficacité.

L’efficacité estl’un destrois grandsobjectifsdelarégulationde l’interconnexion.Decepoint devue, il paraît nécessaire pourfavoriserl’intérêt généralet l’innovation que lescoûtsservantau calcul desprixd’interconnexioncorrespondentaux meilleures techniquesde production et supportentà moyen terme lacomparaison,touteschoses égalesparailleurs,aveclescoûts,telsqu’ils serontrévéléspar laconcurrence en Franceet danslesautres paysdel’union européenne.


De cepoint devue, uneprédéterminationdesbaissesdesprix d’interconnexionparaîtuneméthodeplussimple etplusincitativeà un comportementdynamiquepourassurer cetteformed’efficacitéqu’un abattementforfaitaire sur lescoûts, opéré au titre del’inefficacitéet répercuté surlesprix.

d) Principedeloyautéde laconcurrence :

Durantla périoded’ouverture àlaconcurrence, l’opérateur historiquedisposed’avantages massifspar rapport à ses concurrents :sanotoriété,saprésencesur touslessegments du marché, deseffetsd’échelle et

d’envergure - quisont importantsdansle secteurdestélécommunications-, saprésencesurtout le territoire,desavantages techniques provisoires, enparticulierl’absencede portabilité des numéros,etc...

Des méthodesde tarification autorisantdes discriminationstarifaires entre lui-même et sesconcurrents,ouentresesconcurrents,voire entresespropresactivités,paraissentdansla périoded’ouverture à laconcurrence de natureà renforcerlesavantagesde l’opérateurdominant et àlimiter ainsi le développement dusecteur.

Compte tenu decette analyseet decettesituation,historiqueet contingente,le groupede travaila estiméqu’il convenait de :

* retenir uneégalitédesprix desdifférentsservicesd’interconnexionpour lesdifférentsopérateurs,indépendammentde l’élasticitéauprix desservicesfinaux,et, partant, de retenir,toujourspourcettepériode,des

prix d’interconnexionfonctiondesseulscoûts ;

* retenir le principe consistantà assurerque dansle cadre définipour la séparationdes activitésde FranceTélécom,lesprix de cessionexterneet les prixde cessioninternede FranceTélécom serontégaux.

La séparationdesactivitésdeFranceTélécomentre "activitésréseaux"et "activitésservices"etl’égalité desprix de cession sontdesconditionsnécessaires,mais non suffisantespour assureruneconcurrenceloyale.

Onremarqueraincidemmentquel’existence d’uneséparationorganisationnelleetcomptabled e sactivités de France Télécom etl’existence de prix de cessioninterne paraissentde natureà favoriser unedécentralisation efficace deFrance Télécom.De ce point de vue, les intérêts deFranceTélécom et de sesconcurrents serejoignent.

Ce choix, fondamental, estbien évidemmentrelatifà la période pendant laquelle laconcurrenceva se constituer etpendantlaquellelessituationsdesdifférents opérateursserontcaractériséespar une grandeasymétrie.

Le groupe ajugé nécessairedemettreen perspectivelesdeux conclusions précédentes - égalitéde prixentrelesopérateurs et égalitédesprix decessioninterneet externe-. Si les prix d’interconnexion doiventêtreégaux aux coûts au ler janvier1998, il conviendrade ménager àtermedes marges de déconcentration,versFranceTélécomet lanégociationcommerciale. Cesmargesserontfaiblesvoirenullesaudépart ;leur élargissementprogressif enfonction du développementd’une concurrenceeffectivepermettraune évolution vers desprixoptimaux.

e) Principe d’équilibre budgétaire :

L’économiedusecteurdestélécommunicationssecaractérisepar l’existencede coûts fixes et derendements croissants. Certainesméthodes detarification conduisent danscesconditions àassurerl’équilibrebudgétairedes opérateurspar dessubventionsbudgétaires.Dansla mesureoù la miseenplacedetellessubventions


paraît irréaliste,le groupe aécarté les méthodesdetarification incompatibleavec l’équilibrebudgétaire (parexemple Ramsey-Boiteuxsanscontributionauxcoûtsfixesdecommutationetde transmission).

*Enoutre,legroupe aattachéune grande importanceà deuxobjectifs,le premierd’acceptabilité,

le second d’évolutivité.

Objectif d’acceptabilité :lesméthodesdetarificationetd’évaluationdes coûtsdevrontêtresimples,transparenteset vérifiables.

L’acceptabilitépour le secteurconditionne ladécision de développer de nouvelles activités,d’investir et d’innover.

De ce point de vue, la séparationdes activitésde France Télécom dontles modalitésorganisationnelleset comptables sont àdéfinir, contribueà l’acceptabilité etestun préalable àla mise en oeuvrede toute méthode de tarification etd’évaluationdansdesconditions transparentes.

Le degré de complexité des méthodespourra augmenteravecle développement effectif delaconcurrence :les informationsdontdisposerontlesconcurrentsdeFranceTélécom,leurpublicationou larévélationdesprix par lemarché seront de natured’unepart à réduirel’asymétried’informationentrele régulateuret FranceTélécom et d’autrepart à augmenterl’acceptabilitéde méthodesreposantsur d’autres informationsque lesinformations comptablesauditables.On peutpenserque l’acceptabilitéconcernera d’abordlescoûts d’originecomptable,puis lescoûts marginaux delongterme et, enfin, à un terme plus éloigné,lesélasticités.

Objectif d’évolutivité:lesméthodesretenuesdoiventêtresusceptibles d’évolution.

Estimant,d’unepart,quela connaissancefiabledes différentstypesde coûtspourraitêtreamélioréerapidementpourautantqu’unprogrammedetravailadéquatsoitentrepris,d’autrepart,que, sur certains segments,lecaractèreconcurrentiel dumarchépourraitévoluerégalementrapidement,le groupeajugé souhaitable quelesméthodes misesen oeuvresoientévolutivesetcontiennentenelles-mêmesdes capacitésd’évolutiontant en ce quiconcerneles coûtsutilisés dansla méthodedetarificationqu’en ce qui concernela capacité àenrichir laméthodeelle-même.Nous verronsque, defaçonconcrète,cepoint concernel’évolution versune meilleurepriseen comptede la demande.

3.4. - Le choix d’une formule tarifaire cohérenteaveclesprincipes et lesobjectifs

Quatre familles deméthodesdedéterminationdesprix d’interconnexionsontdisponibles. Ellessontdécrites et analysées en annexe ; chacune présente des avantages et desinconvénients:

- les coûts complètement distribués ;- Baumol-Willig;- Ramsey-Boiteux et Laffont-Tirole ;- les coûts moyens incrémentaux delong terme.


Aucune des méthodes disponibles ne satisfait à l’ensemble des principes retenuspar le groupe dansla partieprécédente :optimuméconomique, pertinence des coûts,efficacité,loyauté de laconcurrence, acceptabilité,évolutivitéet équilibre budgétaire.

Dans cesconditions,le groupedetravail a recherché la meilleure dessolutions,engardantà l’esprit quelesméthodes deRamsey-Boiteuxet Laffont-Tirole sontlesmeilleuressolutions du point devue économique, horscontingencesrésultant de la situation du secteur destélécommunications enFrance. Ellesconstituentà la fois uneréférenceet unhorizonverslequelil est souhaitable de se diriger.

La méthode descoûtscomplètementdistribuésconstituela méthodela plusfrusteparmi celles étudiées. Enparticulier,elle nesatisfaitpas aux principesd’optimum économique,de pertinence des coûts, d’efficacité,d’acceptabilité et d’évolutivité ; compte-tenudel’avancement des réflexions dansle secteur,elle serait difficilement acceptée.Pourcesraisons,le groupe l’a écartée.

La méthode deBaumol-Willig résoutun problème partiel, celui del’incitation àdes entréesefficaces surle segment demarchédes communications àlonguedistance ;elleprésente aumoins deuxinconvénientsrédhibitoiresaux yeux du groupe :d’une part ellenevisepas àunerégulation de qualité del’interconnexionaux réseauxlocaux,régulationqui estle sujetposé en 1998,d’autrepart elle constitueune formede négation de l’ouverture du marché à laconcurrence.Surtoutelle conduit touslesopérateursà imiter une tarification historique cequin’est pas nécessairement lebon moyen destimulerl’innovationet donc debénéficierdetouslesavantages de l’ouverture à la concurrence.Pources raisons, le groupel’a écartée.

Lesméthodes deRamsey-Boiteuxet de Laffont-Tiroleconstituent clairementlesréférences. Pourtant, elles ne satisfontpasàdeuxdesprincipesretenuspar le groupe : leprincipede loyauté de la concurrence et le principe d’acceptabilité, principe dont le contenu estcontingent. Compte-tenu d’unepart, del’impossibilité de réaliser une discriminationdeprixentrelesdifférents serviceset d’autrepart, desconsidérationsprécitéesrelativesà la concurrenceloyale, legroupe a estimé quel’égalitédesprix des différents servicesd’interconnexionpour lesdifférentsopérateursétaituneconditionnécessaireàuneconcurrenceloyalependantla périoded’ouverture du marché.De plus, il a estimé que certains paramètres intervenantdansladéterminationdes coûts ne seraientpasdisponiblesà moyen termedans desconditionsassurantleur acceptabilité. Le groupe a doncécartépour ces deux raisonsles méthodes deRamsey-Boiteux et de Laffont-Tirole.

La méthode ducoût moyenincrémental de longtermepermetpar contre desatisfaire à la fois l’objectifd’efficacité économiqueet les deuxprincipes auxquelsles deuxméthodes de Ramsey-Boiteux et deLaffont-Tirole seheurtent.La méthoderetenuepar legrouperelèvera donc de cette famille.

Compte tenu duprinciped’équilibrebudgétaire,le groupedetravail recommandel’adoption d’une tarification desservicesd’interconnexionselon larègle du "coût moyenincrémental delong terme", règle qui permet d’intégrer les coûts d’exploitationet de


développementdu réseaucauséspar l’interconnexion.Cettetarification autoriseéventuellementla mise en oeuvre d’une tarification dela congestion.

Dans cetteperspective,les coûtsmoyensincrémentaux delong terme serontévalués surla base de coûts fixes définis encohérenceavecun ensemble d’activités réseauxpertinentpar rapport aux structures techniques de réseaux.

Compte tenu des autresprincipesretenus,les coûts doivent être :

- pertinents,c’est àdire liés par une forme de causalité, directe ouindirecteauservice rendu ;

- efficaces à longterme,c’estàdirecalculés :

* en intégrantles investissementsde renouvellement,* sur la base des meilleurestechnologiesindustriellement disponibles,* correspondant àundimensionnementoptimal.

Les tarifsbasés sur ces coûtsdevraient être :

- égauxpourles différentsopérateursetpourles différentscentresdegestion deFrance Télécom ;

- linéaires (proportionnels) au volume ou à la capacité de service rendunotamment aucours de lapremièrephase ;

La méthode du coûtmoyenincrémentaldelongtermeprenden comptelescoûtsfixes causésparlesservicesd’interconnexion.Enrevanche, elleneprendpasencomptelescoûtsfixescommuns.

Dans ce cadre, la question du niveau et de la couverture des coûts fixes communs appelle une analyse systématique enraison desnombreusesconfusions que l’onrencontre àce sujet.La premièreconcernele lien avecle service universel.

Si l’on supposequelesobligationsdeservice publicet deserviceuniversel fontl’objet d’un traitement spécifique,et quelestarifs nesont pas "administrés", cequi écartelesrisquesd’écrémage,cettequestion dufinancement des coûts fixescommunsapparaît

complètement distinctedecelle dufinancementduservicepublic.

S’agissantdel’activité marchanded’unopérateur,il apparaîtnormalpar contre que celui-ci couvre ses chargesfixes parsesrecettes.Il convientdoncdedéterminer, quellestructure tarifairedel’opérateurconcerné en assure aumieux le recouvrement.En pratiquececi estréaliséparl’applicationde "mark-ups",èventuellementdifférenciés,surles produitsdedétail et d’interconnexion.La questionposéepeut donc se formuler ainsi : faut-ilimposer des contraintes,telles que par exempleun mark-up faible, voire nul, sur les chargesd’interconnexion ?

Enpratique, l’évaluationcorrecte des coûtsfixeset enparticulier descoûtscommunsestdéterminante,car elleestsujetteà demultiples risquesde surestimation.

Toutd’abord,il convienteneffet de toujoursraisonnerà longterme,ou en développement,c’est-à-direen intégrantleséquipementset investissementsqui serontà termemis enplacepoursatisfaireun supplément dedemandesansdégraderla qualitéde serviceduréseau.La tarification doit eneffetrssponsabiliserlesdifférentsclients auxcoûts d’investissementqu’ils gênèrent.Ce principeestà la basedela notionde coûtincrémentalde long terme.


Sa miseen oeuvre supposeen partiqued’analyser, àun niveau détaillé, l’utilisation des équipements,ense posantsystématiquement la question de savoir comment le trafic détermine leur dimensionnementet l’architecture des réseaux dans lesquels ilss’insèrent.

A cetégard, deux assimilations hâtivesdoivent êtreévitées

- l’assimilationentre irréversibilitédes équipementset coût fixe.L’illustration la plus marquante de ce point réside dansle secteur de l’électricité. La réflexion sur la tarification des pointes développée après-guerre pa rMarcel Boiteux l’a conduit en effet à montrercomment une telle tarification au coût marginal permettrait de financer le coût des équipements de production,alors même qu’en apparence

u n parc de centrales électriques peut sembler engager de forts coûts fixes, ce qui est inexactdans uneperspective de long terme ;

- l’assimilationentre indivisibilité etcoût fixe.Le fait que le raccordement d’unabonnéengage des coûts spécifiques telsque l’ouverture d’une tranchée, et que la paire de cuivre qui seramise en placeaura un taux d’utilisation engénéral faible, constitue àl’évidence une situation d’indivisibilité. Mais celle-ci se situe essentiellement ducôtéde l’utilisateur, et estinternalisé parcelui-ci. Par contre,

pour l’opérateur qui offre des millions de lignes, il ne va pas de soi qu’une telle activité relève de coûts fixes et de rendements croissants. Lamise en avant des coûts fixes importantsdans laboucle locale appelle donc une analyse plus étayée qu’elle ne l’est aujourd’hui.

S’agissantplus précisémentdescoûtscommuns,il convientdes’assurerqueleurampleurapparemmentélevéenetraduitpas simplementun manque de responsabilisation aux coûts dansl’organisation internede l’opérateur concerné.

A l’inverse, il faut toutefoisobserverquedescontraintesrestrictivessur l’interconnexion pourraient retarder certainsinvestissemcnts deréseaux parde nouveaux opérateurs enencourageantune collusion entreopérateurs alorsqu’il peut être souhaitabled’encouragerla compétitionentreopérateursglobaux.Dansle contextede l’interconnexiondestélécommunications,le risquede surévaluationdescoûtsfixescommunssusciteunecrainte supplémentaire :quele monopoleargüede coûts élevés pourréaliserun "squeeze",c’est-à-dire

l’imputation auxservices d’interconnexion de coûtsqui relèventen réalitédu segment où l’opérateurse trouve faceà des concurrents,conduisantà desdistorsionsde concurrenceimportantessurcemarché.Desprix d’interconnexion rendusanormalementélevésde cette façonpeuvent en effet dissuader l’entréede nouveaux opérateurs en1998.

Enfin, la définition mêmedes incréments influerasurl’importancedescoûts communs.De cepoint devue la recherched’unéquilibreentre :

- la responsabilisation aux coûtsde l’opérateurhistorique,- la recherche de la couverture de sescoûtscommuns pertinents,- l’élimination de barrières àl’entrée artificielles,

pourraitêtre favorisée parla définition d’un ensemble d’activitésréseauxcohérentavecles structures techniques des réseaux.

Danscettedémarche,uneattentionparticulièredevrait êtreattachée à ladistinctionentreceuxdescoûtsqui sontcommunsàplusieursactivitésréseauxetceuxqui sontcommunsàdes activitésréseauxet à des activités services.

En résumé,il apparaît souhaitable

- d’une part, que touslesopérateurs participent au financementdes coûtsfixescausés par lesservicesd’interconnexion ;

- d’autrepart,pour quele marchéavalfonctionnesurun modeconcurrentiel, dene pasintroduire ainsidedistorsionsentre le coûtsupporté parl’opérateur historiqueet celuide sesconcurrents.

Cette ligne de raisonnement,implicite danslesdirectives communautairesqui insistentsur l’orientation destarifsd’interconnexion vers lescoûts,peutdoncconduire,pour desraisonsd’organisationde laconcurrenceà envisagerun "mark-up" contraintà unniveau faible.

Unetelleapproche a cependantpour conséquencederendreplus difficile le financementdescoûtsfixesderéseau,puisquel’un des produits serait exempté de contribution à leurcouverture. Unesolutionpouréviter cedilemmeconsistealorsà essayerde limiterl’éligibilité auxtarifsd’interconnexion,dans cecasparticulièrement avantageux.Unepossibilitépour celaestd’enrestreindrele bénéficeauxopérateursderéseau excluantles opérateurs deservices.Mais lescoûts de réglementation decettesolutionpeuventêtre importants si elleimplique, par exemple,un contrôle complexede la reventedescapacités d’interconnexion.Parailleurs, elle peut pousser à desformes

d’intégration réellesou nominalesentre entreprisesvisantseulementà contounercetterestriction.Pourautant,cetteapprochepeut sejustifierparle fait quece sont essentiellement les opérateurs de réseauqui seraientpénalisésparun "squeeze".Pour ceux-cil’interconnexionest eneffet unfacteurdeproductionnécessaire,pourlequel ils ne disposentpasde solutionéquivalente,alorsqu’une entreprisede servicen’estapriori pas danscette situation, justifiant éventuellementun traitementdifférenciéau regard de l’interconnexion.


De plus, ce scénario caractérisé p a run mark-up"zéro" sur l’interconnexion et des restrictions au bénéfice des tarifscorrespondants a encore d’autres limites, les relations entre charges d’accès et développement de la concurrence sur les marchés destélécommunications étant en fait complexes. Le groupe n’a pas épuisé l’analysede la différenciation éventuelle des prix d’interconnexion entreopérateurs de réseaux et opérateurs deservices qui reste unsujet importantet complexe

Laquestiondu mark-up à appliquer aux chargesd’interconnexion doit donc être replacée dans la dynamique de l’évolutiondu marché etde son cadre réglementaire. Au demeurant cette question ne se poseraqu’au terme de la période où les coûts moyens historiquesconstitueront de fait la référence, faute des données comptables pertinentes et de modèles technico-économiques pour évaluer les coûtsincrémentauxde long terme. Cette période doit aussi être mise à profit pour supprimer les coûts fixescommuns excessifs résultant de l’histoire.

Au terme de cette période, deux scénarios sont envisageables :

- FranceTélécom met en avantdes coûts fixes communs structurels importants et demande à pouvoir appliquer un mark-u p élevé sur les charges d’interconnexion, pourque celles-ci contribuent à leur financement. Euégard aux exemples étrangers qui montrentque les coûts communs peuvent être contenus, cette proposition mettra sans doute l’autorité de régulation dans une situation délicate etconflictuelle. Danscette configuration, l’autorité de régulation sera sans doute fondée à imposer des contraintes sur les mark-ups des chargesd’interconnexion. Corrélativement, larégulation administréede l’interconnexion risqued’être lourde et difficile à démanteler ultérieurement ;

- lepoidsdes coûtsfixes et des coûts communsà financer apparaît à l’issue de l’audit, modéré. Dans ce cas une contraintespécifique sur les mark-ups apparaît peu utiles et serait susceptible d’aller à l’encontre de l’objectif de stimuler les investissements etl’innovation.Un basculement vers une régulation plus légère, telle que celle envisagée par l’OFTEL au-delàde 1997 est alors envisageable.Dans ce cadre, les références aux coûts incrémentaux de long terme constitueraient plutôtune référence plancher, larégulation s’exerçantd’abord par un ou plusieurs price-caps ;un seul price-cap présente des avantages théoriques, mais a l’inconvénient de maintenirde fait unerégulation sur les marchés concurrentiels. L’utilisation de plusieurs price-cap permet de segmenter la réglementation en tenant compte ducaractère plusou moins concurrentiel des différents segments de marchés,et de lanécessité deporter l’attention sur les risques de pratiquesdiscriminatoires en matière d’interconnexion.

3.5. - La faisabilité de la solution proposée

L’évaluationfiabledes coûtsmoyensincrémentauxdelongtermenécessiterauneméthode éprouvée et des informations techniques, économiques et comptables pertinentes, enparticulier enl’absencede révélationdesprix optimauxpar la concurrence.

Lesméthodesd’évaluationnécessitentunearticulationentredesmodèlestechnico-économiquesetdesmodèlescomptables.Detelles méthodessontmises en oeuvreauxEtats-Uniset en Australie ; au Royaume-Uni oùl’orientation vers cesystème de prix aété décidée,lesméthodes sont encours dedéfinition.

L’application des méthodesnécessitera l’accèsdu régulateurd’une partà desdonnées technico-économiques, d’autrepartàdesinformationsd’origine comptable. Ellepasseraégalementparuneappréciation del’optimalité des prix des meilleurs technologies. Lefaibledéveloppementà l’heureactuelle,delaconcurrence,en particuliersurlesréseauxfilairesplacera,defait, France Télécom ensituationprivilégiéequant à la maîtrise de ces informations.

Ladifficulté d’évaluationparle régulateurdescoûtsmoyensincrémentauxdelongtermerésultedoncprincipalementd’uneasymétried’informationsetelle est contingente àl’étatde développement de la concurrence. Unepartie des difficultés peut êtrelevéegrâce àlaparticipation des opérateurs entrants àl’évaluationdes coûts moyensincrémentaux de longterme.


En l’absencedes résultats définitifs del’audit de la comptabilité deFranceTélécomet aprèsles auditions àce sujet deFrance Télécomet de BT France,il n’a pasétépossible de s’assurer dela faisabilité d’ici 1998dela méthodeproposée.

Dans cesconditions,legroupeproposeque la faisabilitéde laméthode proposéesoit vérifiéeleplus rapidementpossible.

Néanmoins,lespremièresévaluations faitespar l’auditeur encequi concernelesystème de prix derevientutiliséparFranceTélécommontrentqu’une méthode provisoire decalculs decoûts moyens incrémentaux delong terme peut être miseen oeuvre avantla fin del’année 1996.

CommecelaestenvisagéauRoyaume-Uni,il esteneffet possible,souscertainesconditions, de dériver d’unsystèmede prix de revient historiques complètement distribuésuneévaluation de coûts moyens incrémentaux delongtermeensuivant plusieurs étapes :

- une première étapeconsiste à transformer un système de prix derevient quiallouel’ensembledes coûts sur l’ensemble des produits finalsenun système de prix derevientqui isoleunefonctiondeproductionintermédiaire(la fonction réseau)produisant lesprestationsde transmission et d’acheminement des communications ;

- une seconde étapeadaptel’évaluationdes coûts de la fonction de production"réseau" selontrois moyens :

a) - l’évaluation des coûts de renouvellement est faite surla base de prix derenouvellement, par oppositionauxprix historiques ;

b)- cette évaluation est égalementfaite sur la base d’une durée de vieéconomique, par opposition àunedurée de vie comptable ;

c) - lesgains de productivité supplémentairesrésultant d’investissements et demodesd’exploitation optimaux sont évaluéset pris en compte.

A ce stade,il restenécessaire d’évaluer,parailleurs, les conditions d’évolutiondu systèmedeprix derevientdeFranceTélécompourpermettrela production de coûts moyensincrémentaux de long terme"définitifs" dès1998(applicables probablement dès le 1er janvier1999) sur la base d’unsystèmede prix derevient remaniéen 1997.

En définitive, troistypes decoûts successifspourraientêtre produits :

- le 30juin 1996,des coûts moyens historiques ;

- le 31 octobre1996, des coûtsmoyensincrémentauxde long terme, surlabased’une méthode provisoire ;ces coûts seraient utilisables pourle calculdes prix d’interconnexionen 1997et 1998 ;


- courant 1998, des coûtsmoyensincrémentauxde long terme"définitifs"utilisables pour 1999.

Cependant, dansl’hypothèse oùil se révèleraitimpossible demettreen oeuvrela méthodeet les étapes décrites ci-dessus,le grouperecommanderait :

a)d’appuyerde façonprovisoire la tarificationde l’interconnexion surles coûtshistoriques avecl’idée de rapprocher et defaire évoluer les prix vers des coûts moyensincrémentaux delong terme àl’aide d’unecontraintede baissedes prix, suivantun calendrierpréciset prédéfini de manière à garantirle caractère provisoirede cettepremière phase ;

b) depoursuivreactivementleprogrammedetravaildont l’objet seraitd’unepartdedéfiniret devalideruneméthoded’évaluationdescoûtsmoyensincrémentauxdelong terme,d’autrepart de recueillirles informationsnécessairesaucalculde ces coûts ;

c) de créer un dispositifincitatif au basculementdela solutionprovisoireverslescoûts moyens incrémentaux de longtermeafin d’éviter que l’un des acteurs ne soit tenté defreiner ou de rapporter la mise en oeuvre deprix reposantsur ces coûts.

Les coûts historiques,conformémentaux principes précitésdevraient êtrepertinents etconstruits sur labased’une décompositiondescoûtscohérenteavecl’évaluationdescoûtsmoyensincrémentaux delong terme.Pour cesdeuxraisons, cescoûtshistoriquesn’auraientpas vocation à être complets ausens comptabletraditionnel.

Afin d’assurerlesconditionsd’uneconcurrenceloyaledans laphased’émergencede la concurrence,il est nécessairequelesprix unitairesbaséssur les coûts historiques liés auservicesoientégauxpour tous les opérateursetqu’ils soientproportionnels auvolumeou à lacapacitéde servicerendu (principedelinéarité).Lesunités d’oeuvrepeuventdoncconsidérerlorsquecela estnécessaire la congestion desinfrastructuresenrapportant à la pointelescoûtsde capacité.

3.6. - La régulation desprix d’interconnnexion

3.6.1 - Lanécessitéd’unecohérenceentrela régulationdesprix desservices finauxet celledesprix d ’interconnexion

Enraisondel’interdépendancedelarégulationdesprix desservicesfinauxet desprix des services d’interconnexion, on nepeuttraiter dela régulationde l’interconnexionsanssignaler la nécessité de cohérence avecla régulationdesservices finaux.

En effet, les qualitéséconomiquesd’une forme de régulationdes servicesd’interconnexion peuvent être fonction de lasolutionretenuepour larégulation desprix desservices finaux ; en particuliersi les prix des servicesfinaux sont libres, alors les prixd’interconnexionpeuventconstituer soitdesinstrumentsde collusionentreopérateurs, soit desinstruments d’éviction dumarché("squeeze").


Dans sonanalyse,legroupeadistinguédeuxsituations,l’unecorrespondantàuneconcurrence effectiveet pérenne,l’autre àunesituationd’ouvertureà la concurrence.

Lorsque ledéveloppementde laconcurrence seraeffectif,la solutionàprivilégierdu point devuede lathéorieéconomique,austadeactuel destravauxderecherche,sembleêtrela mise enplace d’unprix plafondglobal couvrant simultanémentlesprix de détail etlesprixd’interconnexion.

En effet,commetend à le montrerl’article original de Jean-Jacques LaffontetJeanTirole qui figureparmilesdocumentsdetravail élaboréspour le grouped’expertise, ce prixplafondglobal présentelesavantagesincitatifsdetouteméthodebaséesur desprix plafond, maissurtout autoriseune structurede prix efficace prenantencomptel’élasticitéde la demande. Enoutre,ellenefavorisepaslescomportements d’exclusionet de subventions croisées engendréespar lescontraintesréglementairesasymétriquesqu’unrégulateurpourraitimposer surlesprix dedétailet sur lesprix d’interconnexion.

L’inconvénientprincipalde cette méthodeest qu’elle necomporte pasenelle-même de garantie ou delimitation vis à vis de comportements deprédation.Cet inconvénientdoit cependant êtrerelativiséauregarddesinconvénientsdesméthodesalternatives. En effet,leproblème dela prédation nousparaît moins importantque ceux dela forclusion et dessubventions croiséesquerisquentd’engendrerdesréglementations asymétriques.Enfin, il existedes testssimplespermettantdemettre enévidencel’existencede prédationcommele montrel’article précitédeJ.-J.Laffont et J.Tirole. Cesconsidérationstendentàdémontrerqu’il est plusprofitable des’attacher àlimiter les risques de prédation engendréspar la méthode du prixplafondglobal que demettreenoeuvre des schémasréglementairesasymétriquesdifficiles àmaîtriser en pratique.

Cetteanalyse souligneégalement lanécessitépour le régulateurd’avoir uneapprocheet une vue de l’ensembledes problèmes,les risques de"squeeze",par exemple,dépendant des modalités derégulationdesprix.

Néanmoins,la solution du prix plafondglobal fait encore l’objet d’étudesthéoriques ; de plus,elle suscitedes interrogations pourlesdeuxraisonssuivantes :

- elle supposedes hypothèses particulièresrelativesà la structure des marchéset auxbénéficesdesentreprises ;

- elle n’a jamaisétémise en oeuvre.

Danscesconditions,certainscraignentquecette solutionneconstitueunebarrièreà l’entréeradicaleenraisondela liberté qu’elle laisserait aux opérateurs historiques.

Dans cesconditions,etcompte-tenudesélémentsanalysésdanslapremièrepartieet à la fin du §§ 3 4encequi concemelarégulationdesprix desservicesfinaux et la résorptiondesdéséquilibrestarifairespendantlapérioded ’ouvertureà laconcurrence,legroupes’estplacédansune perspectivequi se caractérisepar une plus grandelatitudeaccordéeà l’opérateur


historiquedansla fixationde sestarifs.Au total, le groupea étéconduit à retenird’une part unerégulation relativementforte de l’interconnexion,d’autre part une séparationeffective etcontrôlable des activités deFranceTélécom.

3.6.2. La négociationcommercialeet la régulation ducatalogue.

Pour autant,le sujet de l’articulationentre la négociationcommercialeet larégulationdel’interconnexiondoit encoreêtreapprofondie; eneffet, l’efficacité dela régulationdes télécommunications dépendrafondamentalementde sa capacitéà trouver un équilibredynamique entre ces deux termes,dontle dosage doitprendreencompte :

- d’unepart le degréeffectifdel’ouvertureà la concurrence du marché,carlescomportementsdesopérateurssemodifierontfortementdès lors quelaprésenced’opérateurs alternatifs sera effective ;

- d’autre part les caractéristiques dela demande pourles servicesd’interconnexion, ceux-ci pouvant être plus ou moins standardisés ounormalisés.

Le groupe a retenules idées suivantes :

- il estprobablequ’aumoinstransitoirementle cataloguedeFranceTélécomdeservices d’interconnexionjouera unrôle essentielderéférence ;

- la présenceactivedel’opérateurhistoriquesurtouslessegments demarchérend plusdélicate l’approchedece sujetpar le régulateuret lesautorités dela concurrence ;

- la place de la négociation sera croissante avec le nombreet lacomplexification desservices d’interconnexion ;

- la négociation commercialeet l’arbitrage ne sont pas antinomiques.Lamenace du recours à l’arbitrage constitue un élément de la négociationcommerciale :en effet, dansle cadre de l’arbitrage, la négociationcommercialesepoursuit au travers d’un tiers ;

- c’estla situationde dominance de l’opérateur historique et son intégrationverticalequi justifient l’attention qui doit être apportée aux risques depratiques discriminatoires en matière d’interconnexion,que ce soit enmatière de prix ou de conditions techniques.

Dans cesconditions,le groupeestimequelesconsommateurset la dynamiquedu marché tireront avantaged’un modede régulation oùles potentialitésde la négociationcommerciale serontfavoriséeset neserontpaslimitéesparune"administration"excessive desservicesd’interconnexion et deleurs prix


Cependant,la régulationdu catalogue des services d’interconnexion devraprendre ainsiencompte sa plusoumoinsgrandecomplexité. Les expériencesauRoyaume-Unimontrentque la diversitédes opérateurs conduira nécessairement, dèsl’ouverturedu marché, àun catalogueque l’on peutjuger relativementfourni. Cette situationestcohérenteavec unobjectif de transparencede la concurrence.Le groupes’est placé dansla perspective d’uncatalogue propre à satisfairelesdemandes des opérateurs entrants,et doncrelativementriche.

Danscecadre,legroupes’est intéresséauxévolutionsdelaméthodeproposée -le coût moyenincrémentaldelong terme -versunemeilleurepriseencomptede la demandeetà sa convergenceversdes prix demarché.

Commenousl’avonsvu, la méthodeproposéeprésente l’avantagede simplifierlesméthodes de Ramsey-Boiteuxet Laffont-Tirole et d’assurerune égalitéde traitement desdifférents opérateurs ;en contrepartie,et contrairement à ces méthodes,elle ne prend pasencompte les caractéristiques de la demande,cequi l’éloignede l’optimuméconomique.

Ce choix a étéfait pour des raisons contingentes àla situation dela périoded’ouverture àla concurrence,enparticulier la situation dedominancede l’opérateur historiqueet saprésencesurtouslessegmentsde marché; unevisionstrictedela loyautéde laconcurrenceapparaissant commeunecondition àl’efficacité et à des entrées surle marché.

Ledéveloppementdumarchéversune situationplusconcurrentiellese fera surle longterme.Il paraîtsouhaitableaugroupequelarégulationdesprix d’interconnexionseplacedanscette perspectiveet puisseviserunemeilleure priseencomptedela demande.

Trois optionsencequi concernelesprix du catalogue sontpossibles :

a) - l’absencededécentralisationdans lafixation des prix ;

b) - l’existence d’unprice-cap utilisé entant qu’instrumentde décentralisationsouscontrainted’égalité des prix payésparchaqueopérateur pourchaqueservice d’interconnexion ;

c) - l’existenced’unprice-cap utilisé en tantqu’instrumentde décentralisation,avec lapossibilité quele prix d’un service d’interconnexionpuisse êtrefonction de la nature du service final pour lequel il constitue uneconsommationintermédiaire(input).

Compte tenu d’unepartdela nécessitéd’initialiser etdestabiliser lecatalogue desservicesd’interconnexionet desincertitudesrelatives aux modalités du développement de laconcurrence, d’autre part de l’intérêt économique d’une décentralisation desprixd’interconnexion afin de mieuxprendreencompte la demande,le groupeestimenécessaire :


- qu’au 1er janvier 1998, les prix soient fixés dans le catalogue sansdécentralisation (solution a) ;

- qu’ultérieurement,unprice-capsouscontrainted’égalitédesprix pour touslesopérateurs soit misenoeuvre,qu’ils s’agissede la solutionb) ou dela solution c).Ceprice-capne devra être misenservicequ’aprèsquele régulateurait vérifié quela situationconcurrentielledu marché le permettait.

Enfin, la régulation des prix finauxet d’interconnexionpourra encore êtreamélioréeenréunissant dans unmêmeprice-cap lesservicesfinauxet d’interconnexion.

Il convient deremarquerqu’au Royaume-Uni, oùle marchéde l’interconnexionest plus maturequ’enFrance, la propositiondel’OFTEL demettreenoeuvreunprice-cap pourles servicesd’interconnexioninquiètelesconcurrents deBT.

La surveillancedela décentralisationdes prixd’interconnexiondanslecadred’unprice-cap nécessitera,lorsque la décentralisation sera effective,une articulation entrelerégulateuret lesautorités dela concurrence.

*


4 - LE SERVICE UNIVERSEL

4.1. - La démarche

L’économie du serviceuniversel est différente de celle del’interconnexion.L’interconnexionconsisteà rendreunserviceauquel peutêtreassociéun coût, selon un schémaconceptuel usuel ;l’évaluationdu coût du serviceuniverselreposequantà elle sur un schémamoinsclassique :

- les pouvoirspublics sedonnentdesobjectifsdeserviceuniversel,parmilesquelspeut figurerun objectif detauxdepénétrationduservice téléphoniqueausein des ménages. Parailleurs,lespouvoirs publics veillent àl’évolution du service universel ;

- ils définissentun ensemblede contrainteset dedispositionsgéographiquesettarifaires,propres à permettre,dansle cadredel’organisationet du développementdu marché,quelesobjectifs de serviceuniverselsoient atteints.

Le coûtdu serviceuniverselapparaîtalorscommele coûtnet supportépar le oules opérateursdeserviceuniversel mesurépar différenceà la situation oùlescontrainteset lesdispositions géographiqueset tarifaires n’existentpas.

L’évaluationdu coût duserviceuniverselest doncl’aboutissementde ladémarchequi décrit successivementles objectifset les contraintes, les dispositions spécifiques,la situationdanslaquellecescontrainteset dispositionsn’existent paset, enfin, les recetteset les dépenses

résultant del’imposition de cescontraintes.

La démarchepeuts’appuyersurle cadredéfini par les textes communautairesetle document de consultation : ils explicitentlesobjectifs deservice universelet proposent uneméthoded’évaluationdu coûtet desinstrumentsdefinancement.Ce cadredoit être complétéparune propositiond’explicitationdescontrainteset des dispositions géographiqueset tarifairespermettantd’atteindrelesobjectifset paruneévaluationdelasituationderéférencedanslaquellelescontraintesn’existentpas.

4.2. - La traduction opérationnelle des objectifs de service universel

Lesobjectifsdeserviceuniverselconsistent :

- à offrir un ensemble deservices ;- d’une qualité donnée ;- à touslesutilisateurs ;- indépendamment deleur localisationgéographique ;- à unprix abordable.

L’ensembledes servicesvisésestconstituéduservicetéléphonique,des cabinespubliques,d’un servicederenseignements,desservicesd’urgenceet d’un annuaired’abonnés.Les


services autresque le service téléphonique seront, soitfournis par tous les opérateursetengendreront alors pour chacun des coûts comparables à taille égale, soitcorrespondrontà desbesoinsde financementlimitéset trouverontalorsdes solutions soitdanslecadred’un fonds deserviceuniverselcorrespondantà desmontants relativementminimes,soit autraversde la règledu "pay or play". Dans cesconditions,le groupes’estattaché la définition de la méthoded’évaluation du coût duserviceuniverseltéléphoniquestricto sensu.

Deuxdescaractéristiquesdu serviceuniverseltéléphoniquesetraduirontpar descontraintes ou des dispositionsparticulièrescréatrices de coûts :l’ubiquité géographiqueet lecaractère abordable duprix.

L’ubiquitégéographique,quicorrespondà un objectifd’aménagementduterritoire,aétéexplicitéedansle documentdeconsultation: ellesetraduira par unecontrainted’uniformitédes tarifs du serviceuniversel.Nous avonsconsidéré quel’uniformité concerneraitle tarifd’abonnementet unensemblede tarifs deréférence(communicationslocalesetà longuedistance.renseignements,...) of ferts uniformémentsur tout le territoire ; l’opérateurchargédu serviceuniverseldiversifiera trèscertainementsestarifs : l’existencedetarifsderéférencen’excluradoncpas la diversification tarifaireet le libre choix des utilisateurs.

Lecaractèreabordabledestarifs de référence du serviceuniverselcorrespondàun objectif social.Il a étéatteintdansle passégrâceà un tarifd’abonnementparticulièrement bas.Si cettepolitique aatteint sonobjectif, puisquele tauxd’abonnementdesménagesestenFrance,avec 97%, l’un des plusélevés aumonde, ellel’a atteint à un coûtéconomiqueélevé parcequ’ellegénèrede façonnon-transparente destransferts massifsentre agents :le faibleniveau del’abonnement bénéficie à tous les abonnésau téléphone, entreprises,ménageset résidencessecondaireset passeulement auxabonnéslesplusdéfavorisés.Dansle contexted’un marchédestélécommunications concurrentiel, unniveaude tarif d’abonnement tropfaible constitueraenoutre un frein à la diversification des produitset des technologies.

Ce n’est queplus récemment,dansle cadrede laréformetarifairedejanvier 1994,que des mesures tarifairesen faveur des "petitsconsommateurs"ont étéintroduites.

Les tarifs actuels dutéléphonesont généralement jugéscommeétant abordableslorsqu’ils permettent untaux de pénétrationcompatibleavec les objectifs sociauxdans ledomaine. Comme nous l’avons vudansla première partie, lerééquilibragetarifaire conjugué àl’introduction de la concurrenceconduiraà un niveau destarifs et àune structuretarifairedifférentsduniveauet dela structureactuelle.Il secaractériseparun prix del’abonnementplusélevé et un prix des communicationsplus faible.Le prix de la consommation téléphonique desménagesdansleur ensemblerestera doncabordable.

Néanmoins,lechangementdelastructuredes prix dutéléphonepourrait setraduireparuneaugmentation pourcertainsménages: ceuxdont la consommationestfaible.Il convientde prévoir deux dispositifs :


- pour ceux de cesconsommateursdont le revenuest égalementfaible desmesures individuelles, ciblées sur certains groupes, decompensation àcaractèresocial ;l’identification des populationsbénéficiantde mesuresspécifiquesrelève d’unedémarchepolitique,qui comporte un coût économique :

- un suivi del’évolution desprix grâceà un indicateur portant sur unpanierrésidentielsensible.

Cette démarcheprésentel’avantaged’assurer,defaçon empiriqueet au vu desexemplesétrangers,que les tarifs sonteffectivement"abordables" pour la grande majoritédesindividus,c’est à direqueces derniers sontdisposésàs’acquitterde cesprix pouravoiraccès auxservicescorrespondants. Les individuscouvertspar l’objectif de serviceuniverselet dont lacapacitéà payerresteinférieure auprix abordablerelèventsoit d’uneaide à la personne,soitdetarifsspécifiquesindividualiséeet cibléssurcertainescatégoriesde population,qui maximisentl’efficacité allocative des instruments misen oeuvre.

Satisfairel’objectif socialduservice universelpar l’existencede tarifsspécifiquesoud’aidesà la personne,commele proposele groupe,correspondàuneréforme profondedelapolitique tarifaire qui a traditionnellementété menée en France dansle secteur destélécommunications.

Aux yeux du groupe, cetteréforme,qui dépend du rythme du rééquilibragetarifaire, peut être menée à bien rapidement.

Néanmoins, le documentd’orientation soumis à la consultation publiqueenvisageaitl’hypothèsedumaintien d’unecontributionaudéficit d’accès au delà du 1er janvier1998. Siunetelle option était retenue, legroupe estimequ’elle nécessiterait des précautionsetdes restrictions exposéesdans lapremièrepartie.

4.3. - Le coût du service universel

Les contrainteset les dispositions géographiqueset tarifaires ainsi explicitéesconduisentà décomposer le coût du serviceuniverselendeux composantes auxquelless’ajouteuntroisièmeterme correspondant auxbénéficesinhérentsau service universel.

1) La premièrecomposante,qui estcellerésultant del’objectif social,estégaleau coûtinduit par les abonnésbénéficiant soitdetarifs spécifiquessoit d’uneaide àla personne.Dansle cas de tarifsspécifiques,le coût induitpar unabonnéest égal à la différenceentrelestarifs commerciauxet les tarifs ciblés ; dansle casd’aideà la personne,le coût correspondantest égalaumontant de l’aide àla personne.

Dans lamesure oùlestarifs commerciaux semultiplieront ense diversifiant,ilapparaîtque l’aide à la personne constitue unmoyenplus appropriéqu’un systèmede tarifsspécifiques. En outre, l’aide àla personneestcompatible :


- avecle libre choix desopérateurs ;- avec lelibre choix des formulestarifaires.

Pourcesraisons,legroupepensequ’il pourraitêtrepréférable,principalementpourdes raisons d’efficacité allocative, defaire reposerl’objectif social surun système d’aideà lapersonne plutôt que sur l’existence de tarifs spécifiques ;l ’a ide à lapersonnepourraitprendrela forme d’une réduction surfacturemoduléeselonle groupe socialconcerné.Néanmoins,legroupe n’a pas examiné la faisabilitéet le coûtde gestion dece dispositif. Le choix entre unsystèmede tarifs spécifiqueset la miseenplaced’aidesà la personnedevradonc être examinéultérieurement.

Il estvraisemblableque,parailleurs,FranceTélécomet lesprincipauxopérateursdévelopperontdans le cadre deleur politique commerciale des tarifs adaptésaux petitsconsommateurs, à l’image de laformuleadoptéeparFrance Télécom depuis1994.

Pour la composantesociale, le groupe recommanded’évaluer ainsile coût duserviceuniversel :il estégalà la plus petite des deux valeurs suivantes :le montantde l’aide àlapersonneet lecoûtnetévitableassociéàcetabonné. La plus petite des deuxvaleursdoit êtreretenue afin d’éviter de subventionner indûment un opérateurqui maintiendraitdes tarifsanormalementbas.

2)La deuxièmecomposanterésulte,elle,del’objectif d’aménagementduterritoireet, plus précisément,de lacontrainted’uniformité destarifs du serviceuniverselsous contrainted’équilibre budgétaire.Elle peut êtreapprochée parle coût net évitableprospectif,solde desrecetteset des coûts duservicetéléphoniquedansleszones où les coûts sont sensiblementplusélevésquela moyenne : ces coûtsincluentles coûts de remplacement valorisés sur labasedestechnologiesindustriellement disponibles.Cetteapprochereposesurl’idée quece sontces zonesqui ne seraient pas desservies silescontraintesdeservice universeln’existaient pas.

Une tellemodélisation n’estpas évidente.Le groupepropose quele coût soitévaluéau traversd’unedémarcheendeux temps :

(a) - le repérage des zones oùles coûtssontjugés suffisammentélevés pour quel’on estimequ’ellesne seraient pasdesserviesen l’absencedecontraintes.Le repéragepourraitêtrefait soit àl’aide d’un seuil, soit au travers del’agrégationde zones élémentaires.

Le résultatdépendraaussidel’approcheretenuepourle modèledecoût. S’agissantdeszonesgéographiques élémentairesretenues, l’OFTELet l’AUSTEL ont retenu deszonesrelativementpetites - zone dedessertede sous-répartiteurs ou deconcentrateurslocaux-. Uneévaluationcomplètedevraintégrerlesrecettes nettesdesappelsentrants ;d’autrepart unabonnéquittantle réseau reporte ses appels sur d’autresmoyensde communication,phénomènedontil devraitêtre tenu compte ;


(b) -la mesuredu coûtnetévitable dansceszones.Lesrecettes comprendrontlesrecettes directes du réseau téléphoniqueet les recettesindirectes tirées des communicationsentrantes ;lescoûts comprendrontlescoûtsévitablesdela constructionet de l’exploitation duréseautéléphonique dans ces zones.

La notion de coûtnetévitableaétéemployéepar l’AUSTEL pour l’évaluationducoût du service universel. L’évaluationfaite porte sur les deux composantes -socialeetd’aménagementduterritoire -. Considérantungroupe d’utilisateursdesservispar l’opérateur,lecoûtnet évitable associé àcegrouped’utilisateursestobtenucommela différence entre :

- lescoûts évitéspar l’opérateurenne desservantpluscegroupe d’utilisateurs ;

- les pertes de recettes(directeset indirectes)induitespar la nondessertedecegrouped’utilisateurs.

Lorsqu’un tel coût est positif, il représentele montant des subventionsdontbénéficiele groupeconsidéré enprovenancedesautresutilisateursdesservispar l’opérateur ;enl’absence d’obligation de serviceuniversel, l’opérateur n’auraitpas intérêt à desservir untelgroupe.

3) Il convient,en outre, deconsidéreruntroisièmeterme dansl’analysedu coûtdu serviceuniversel,celui mesurantles avantagesqui résultent du faitd’être titulaire d’unemission deserviceuniversel; il est, àl’évidence,difficile à mesurer.Il viendraitendiminutiondes deux composantes précitées.

La mise en oeuvre d’une méthodes’appuyant surles principes générauxpréconiséspar le groupe est étudiéepar laDGPT.Cette méthode est décritedans sesgrandeslignesenannexe 18.

Unetelle méthodedemesureducoûtduserviceuniverselest pertinente dupointdevue économique.Il convient toutefois, auplan pratique,d’observer plusieurs élémentsquijustifieront unegrande attentionencequi concernelesrésultats fournis.

- laméthodeenvisagée faitappeldefaçonintensiveà desmodélisationset à desestimations alorsque lesdonnées disponiblessont d’unepart produitesexclusivementpar l’opérateurhistorique,d’autrepart parfois peuprécises ;

- les résultats issus decette méthodesont obtenus comme un solde,a priorifaible,entre,d’unepartdescoûtset,d’autrepartdesrecettes,cesdeuxvaleursétantd’un ordre degrandeursensiblementsupérieur à celui du solde.

Dans cesconditionsle résultatd’unetelle méthodeesttrèssensible àla précisiondes données utiliséesaudépart,et à la qualitédes modélisationset des estimationsfaites.Cescaractéristiques conditionnentl’acceptabilitédes résultatsà uncontrôle fort de la part durégulateurence qui concerne leparamétragedumodèleet la qualité des données de base.On


constate d’ailleursdanslespaysqui ont misenoeuvreunetelle méthode que,si lesmodèlesemployésont étéaudépart définispar l’opérateur,ils ontensuiteétéreprispar le régulateur.

Les premiers résultatsdevraientpermettrede testerla méthode, del’affiner aubesoin,et de mesurerla sensibilité desrésultatsaux hypothèses prises. Ilspourrontconduire :

- d’unepart àunespécificationdéfinitive de la méthode ;

- d’autre part àla définition des campagnes demesure qu’il pourraits’avérernécessaire de conduire surdesdonnées critiques.

4.4.- Lacohérenceentrele mode decalcul du coût duserviceuniverselet l’existenced’uneéventuellechargede déficitd’accès.

Dansl’hypothèse oùune chargeadditionnelle aux prix d’interconnexion,quirefléteraitune situation de déséquilibre des tarifs deFranceTélécom, étaitretenuede façontransitoire, la question seposed’évaluerunetelle chargede déficit d’accèsen cohérence avecle calcul du coût du service universel,afin d’éliminer les doubles compteset de séparerlacomposante associée au déséquilibretarifairetransitoiredu coût du serviceuniversel.

Pourassurercettecohérence,nousexaminonsci-après deux situations en cequiconcerneles tarifs de France Télécom :

- une situation"R" correspondantà la situation réelle des tarifs de FranceTélécom ;

- unesituation"E" correspondant àune situation des tarifs deFranceTélécomjugée équilibrée ;comme il a été indiquédans la deuxième partie, cettesituation serait caractériséepar unevaleurde 65 francs du prixmensueldel’abonnement debase, certainesoptions pouvant être incluses dansl’abonnement (facturationdétaillée,liste rouge, carte téléphonique,...).

Le modèleenvisagépour l’évaluation du coût du service universel pourrait êtreutilisépour évaluer lecoût duserviceuniverseldanschacunede ces deux situations suivantes :

- dansla premièresituation,il fournit uncoûtC(R)correspondant aucoûtglobalduserviceuniverseldansle contextetarifaire"R". Il intègre donc à lafois les

coûts résultant d’undéséquilibredestarifset ceuxqui pourraientêtre qualifiésd’intrinsèques;

- dans la seconde situation,le modèle de calcul du service universel estparamétréaveclesmêmes grandeurs tarifairesquecelles dela situation"R",à l’exceptionduprixdel’abonnementmensueldebase,prispar hypothèseégalà 65 francs. Dans cesconditions,le modèlefournit uncoût C(E)qui constitue


unebonne évaluationducoûtrésiduelduserviceuniversel ensituationdetarifsjugés "équilibrés".

Plus exactement,le coût C(E) constitueuneévaluationpar défaut du coût duserviceuniverselen situation de tarifséquilibrés,dansla mesure oùles recettes issuesdescommunications sontsur-évaluées.Ce biais estsans doutefaible : en effet, le rééquilibragelaisseraiten premièreapproximation, inchangéle prix des communications locales ;il setraduiraitpar unebaissedu prix des communications àlonguedistanceet une augmentation deleur volume. Cesdeuxeffetsconduiront àunediminutionapriori faiblede lamarge surcetypede communications.

Endéfinitive,et si l’on fait abstractionà sontroisième termerelatif auxavantages,le coût du serviceuniverselen situation de tarifs jugés non-équilibrés peut se décomposerenC(R) =[ C(R) -C(E) ] + C(E).

Cette expression fait apparaître deuxtermes :

- unecomposante [C(R)- C(E) ] évaluantle coût du déséquilibre des tarifs surle coût du serviceuniversel : une telle composantepourrait être financéepar une chargeadditionnelle au prix d’interconnexion, qui avocationà êtretransitoire. Cette composanteestnulle dès lorsquelestarifs d’abonnementsontjugésrééquilibrés,par exempleégauxà 65francs.

- unecomposanteC(E)évaluantle coûtstructureldu service universel.Une tellecomposante serait intégralement financéedurablementaumoyend’un fonds.

En conclusion, cette démarchepermetd’éviter des doubles compteset permetd’isoler l’effet du non-rééquilibrage des tarifs surle coût du service universel.Il fournit desévaluations prévisionnelles qui peuvent êtreactualisées.

Néanmoins,larelationentreledéficit d’accèset le coût du serviceuniverseldevraêtre préciséeenfonction des définitions des coûtsqui serontutilisées.

4.5. Les élements de cadrage quantitatif

La compréhension de ladémarche proposéesera certainement éclairéepar ladétermination de l’ordre de grandeur desvaleursdes composantes socialeset d’aménagementdu territoire.

Encequi concernela composantesociale,l’hypothèse -et il convient degarderà l’esprit qu’il ne s’agitque d’une hypothèsefaite pour permettreune évaluation d’ordre degrandeur -consistantà réduirede21francshorstaxes, soit25francstaxescomprises, lesfacturesou le prix del’abonnementdes 10% desménageslespluspauvresconduità uncoûtannuelégalà environ 600 millions de francs, soit environ 0,5 % du chiffre d’affaires duservice


téléphonique2. La valeur de 21 francscorrespondà l’écart entrele prix de l’abonnement enFrance -44 francshorstaxes -et la valeurtypiqueduprix del’abonnementdanslespaysqui ontlibéralisélesservices de télécommunications - 65francshorstaxes -.

Lemaintiendes tarifs actuelsauxabonnésbénéficiantaujourd’huidela mesure"petiteconsommation"coûterait approximativement750millions de francs, montantqui nes’additionne pasaux600millionsévaluésci-dessus.Commenousl’avons vu, cettemesurepetiteconsommationsecaractérisepar safaible efficacitésociale :ellene bénéficie eneffetquepourmoins de lamoitié à des ménagesdansleur résidenceprincipalealors que de nombreusesrésidences secondaires en bénéficient.

Encequi concernela composanted’aménagementdu territoire, qui correspondà lacomposante C(E) ducoûtdu serviceuniversel précitée,lesévaluationsqui serontproposéesparle régulateursusciterontdes contestations,enparticuliercellesrelativesaurepéragedeszonesoù lescoûtssontjugésincompatiblesavecunedesserte commercialehorscontrainte de serviceuniversel ; en effet,leur repérage serale facteurqui influerale plus sur l’évaluation du coût deserviceuniversel. Legroupe recommandedonc quele régulateurfasseentreprendre rapidementuneétudeindépendanteà cesujet.

Le coûtde la composantegéographiqueduserviceuniverselaétéévaluéà 0,25%auRoyaume-Uni,où la densité de populationestplusforte qu’en France, et à2 %en Australieoù la densité de population est plusfaible qu’enFrance,envaleurrelative du chiffre d’affairesdu servicetéléphonique; les tarifsd’abonnement hors taxessont de55 francset 85 francsrespectivementdans ces deuxpays. Ces valeurspermettentde cerner l’ordre de grandeur de cequepourrait être le coût du service universelenFrance ;elles restentà confirmer à la suite del’audit des comptes de France Télécom.

Enfin, l’identification desavantagesqui résultentdu fait d’être titulaire, desobligations de service universel etleur valorisationsusciterontégalement des controversesquipourraient être levéesparuneétude relative àcettequestion.

4.6. - Les instruments de financement

La miseenplacede fonds deservice apparaîtcommeun moyenpréférableà unsystèmedechargesadditionnelles auxprix d’interconnexion :il estplustransparent,il provoquemoins dedistorsion deprix, il permet dedissocierla questiondu financement du serviceuniverseldecelledel’interconnexion.Deplus,lesmouvementsdetrésorerieserontlimités : seulle solde des contributions transiterapar le fonds.

Enthéorie,on seprive ainsidel’instrument quepourraientconstituer leschargesadditionnellesd’accèspourfinancer le serviceuniversel.Mais :


- d’unepartongagne ainsientransparencedanslarégulationdel’interconnexion,cequi apparaît essentiel ;

- d’autreparton éviteune incitationaucontournementinefficace et on stabiliseainsi l’assiette definancementdu serviceuniversel.

Ce dernierpoint mérite d’être soulignéet explicité. En effet, une chargeadditionnelle au prixd’interconnexionapparaît auxyeux de beaucoupcommeune solutionpropre à financer defaçon satisfaisantele service universel. De fait, une telle chargeadditionnelle,qui, parailleurs constitueune limitation au développement des marchés et destechnologies,apparaîtcommeinstableet propreà fragiliser le financementduserviceuniversel :

- pour éviter depayerunetellechargeadditionnelle,lesclientsfinauxsontincitésà contourner(by-pass)le réseaude l’opérateur deserviceuniversel ;

- cefaisant, l’assiettedefinancementdu service universel diminue.Le montantde la chargeadditionnelledoit augmenter àdueconcurrence ;

- d’autres clients finaux sont incités à contournerle réseau de l’opérateur deservice universel ;

- etc...

Dans lamesureoù lescomposantessocialeset d’aménagement du territoire duservice universelpeuvent être séparées,sousréservedes confirmations de l’ordre de grandeurdu coût aprèsrééquilibragetarifaire, de la composanted’aménagementdu territoire du serviceuniversel le groupe aenvisagéfavorablementla création de deuxfonds de financement duserviceuniversel :

- le premiersupportant lefinancementdes élémentsduserviceuniversel dontlesopérateurs peuventse libérer parla disposition du "pay orplay" : objectifsocial et"autrescomposantes du service universel" ;

- le secondsupportant lefinancementde l’objectif d’aménagement du territoire.

La créationde deux fondspermet de différencier et derendretransparente lagestion de deux objectifs :l’objectif socialet l’objectif d’aménagement du territoire.

Le premier pourraitutilement exploiter desinstrumentstels que des "bons"("vouchers")qui apparaissentlesplus efficaces en termes économiques.

S’agissantdusecond,il importedemettreenplaceles moyens d’observationetd’évaluation permettant de s’assurer queles instruments utiliséssont efficaces, le coût descontraintes correspondantesdevantêtrebienconnu.


Néanmoins, lechoix des instrumentsde financement nepeut pas reposeruniquementsur des critèresd’efficacitééconomique; il importedeconsidéreren particulierleurcoût de gestionet leur sécuritéjuridique ainsiquelesaspects fiscaux.

Si la solutiond’un fondsunique, préconisépar ledocumentd’orientation soumisà la consultation publique, étaitmiseenplace,il apparaît nécessaireau groupe :

a - d’intégrer dansce fonds le financementde l’objectif d’aménagement duterritoire, dont le coût estidentifiableentant quetel, de manière à éviterlesinconvénients liés à un financementpar "chargesd’accès" (cf. supra) ;

b - de bien dissocier le coût des différentes composantes du service universelcompensées parce fonds, demanièreà les rendretransparentes :objectifsocial, objectif d’aménagement du territoire, financement desautrescomposantes de service universel ;

c - de mettre en place, s’agissant dufinancementde l’objectif social, unmécanisme de"pay orplay" permettantle libre choix de l’opérateur parlesménages éligibles àuneaideautéléphone.

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ANNEXE 15 : Les mouvements derééquilibrage tarifaire des 15janvier 1994et2 mars 1996

ANNEXE 16 : La comparaison internationale des prix d’interconnexion

ANNEXE 17 : Le coût de la composantegéographique duservice universel

ANNEXE 18 : La méthode de calcul descoûts du serviceuniversel : principesgénéraux

ANNEXE 19: La liste des organismes et des personnesauditionnés ou ayantcontribué aux travaux du groupe

ANNEXE 20 : La composition du groupe

































Documents

1 -Le cadre de réflexion 1 - Vie publique...2.5. - Les effets de la concurrence et de la résorption des déséquilibres tarifaires sur le prix dutéléphone 33 2.6 - Les effetspour