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2ème Atelier de Développement des Capacités de l’Education en Afrique
“Leadership des pays pour une mise en œuvre réussie dans le cadre du partenariat EPT-FTI”
Tunis, le 4 décembre 2007
DANIEL TOMMASI
Options en matière d’approches
sectorielles (SWAp)
Objectif de la session
FTI peut mobiliser des fonds supplémentaires pour le plan éducation pour tous
Quels seront les mécanismes de passation de marchés, paiement et suivi? Orientation générale : principes de la déclaration de
Paris. Mais leur mise en œuvre doit tenir compte des forces et
faiblesses des systèmes de gestion des finances publiques du pays
Cette session examinera les différentes modalités d’assistance, dans le but de fournir des éléments permettant de faire le choix le plus approprié, en tenant compte des principes de la déclaration de Paris et du contexte du pays
Déclaration de Paris (mars 2005)
Fixe des directives et des objectifs internationaux pour améliorer la qualité de l’aide. Appropriation. 75% des pays devront avoir élaboré une
stratégie de développement opérationnelle d’ici à 2010. Alignement. Les pays partenaires s’engagent à renforcer leurs
systèmes de gestion des finances publiques ; les bailleurs de fonds s’engagent à de plus en plus utiliser les systèmes des pays partenaires.
Harmonisation. Les bailleurs de fonds s’engagent à renforcer leur coordination. 66% des flux d’assistance devront être fournis dans le cadre d’approches programmatiques (PBA).
Gestion orientée vers les résultats. Développer un rapportage orienté vers les résultats et assorti d’un cadre d’évaluation.
Responsabilité mutuelle. Evaluation conjointe des progrès de la mise en œuvre des engagements convenus.
Appui budgétairegénéral
Projets autonomes
Appui budgétaire sectoriel
En commun avec fonds ciblés
Financementparallèle
Financé encommun (pool)
Éventail des modalités de l’aide
SWAP
Aide « traditionnelle » aux projets
Faiblesses Ne tient pas compte de la capacité locale, peut
conduire à de la fragmentation : Dans la plupart des cas, systèmes de gestion des finances
publiques parallèles ou en partie parallèles ; Administration parallèle des dépenses courantes dans les
secteurs sociaux. Manque d'analyse des politiques et de fixation des
priorités cohérente. Ciblage étroit sur les projets ; Ciblage à court terme sur le décaissement et le succès des
projets. Programme et affectation des ressources dirigés par
les bailleurs de fonds. Coûts de transaction de l’aide (supervision, unité de
gestion de projet, etc.).
Aide « traditionnelle » aux projets suite
Avantages Limite les risques fiduciaires, en accord avec les
bailleurs de fonds. Contourne les systèmes de gestion des finances
publiques (GFP) inefficaces. Offre un soutien au gouvernement local. Seule forme possible d’apport d’assistance dans
les pays post-conflit. Engage un dialogue bailleur de
fonds/gouvernement, même en absence d’un accord sur la politique sectorielle
Appui budgétaire direct Appui budgétaire général ou sectoriel
Non ciblé vers des projets/activités spécifiques. Avec des conditionnalités politiques.
Avantages Evite les systèmes parallèles de GFP.
Encourage le renforcement des systèmes existants de GFP. Concentration sur des questions politiques. Coûts administratifs moins élevés que pour les projets.
Inconvénients Risques fiduciaires (pour les bailleurs de fonds). Les politiques ne sont pas mises en œuvre dans les pays où il
existe un écart budgétaire important. Risque de mise en œuvre plus lente du programme. Concentration sur les questions macro-budgétaires, politiques
sectorielles insuffisamment prises en compte.
SWAp Les SWAp et PBA sont des moyens de s’engager dans une
coopération au développement basée sur le principe d’un soutien coordonné à une politique/programme sectoriel local.
Les PBA et SWAp partagent les caractéristiques suivantes: Leadership du pays ou de l’organisation hôte. Programme unique et complet, assorti d’un cadre budgétaire. Processus formalisé de coordination des bailleurs de fonds et
d’harmonisation de leurs procédures de rapportage, budgétisation, gestion financière et passation de marchés.
Efforts pour augmenter l’utilisation des systèmes locaux pour la conception et la mise en œuvre du programme, la gestion financière, le suivi et évaluation.
DAC guidelines. Harmonizing donor practices for effective aid delivery. Volume 2. OCDE, 2006.
Eléments clés des SWAp : Intention et orientations, pas des « conditions préalables » www1.worldbank.org/harmonization/paris/AfricaWorkshop/SWApsAfrNov2004Final-Tony%20Hl.ppt
Appropriation et leadership du gouvernement
Partenariat avec des partenaires au développement
Cadre/stratégie de politique sectorielle acceptés etbasés sur une vision et des priorités partagées
Programme sectoriel/cadre des dépenses communavec mise en commun des fonds
Coordination/alignement (toutes) ressources
Mécanismes de mise en œuvre harmoniséset usage croissant des systèmes du pays
Processus graduel etprogressif
Varie à mesure que la SWAp évolue et mûrit
SWAp: modalités de financement Le SWAp n’étant pas un accord de
financement, plusieurs modalités de financement peuvent être envisagées : Appui budgétaire sectoriel Financement en commun ou panier de
financement. Commun avec fonds ciblés. Financement parallèle mais coordonné pour
des activités ou projets du programme SWAp Mixte, certains bailleurs de fonds adoptant
différentes formes de financement
SWAp : avantages Avantages
Le gouvernement est le leader sectoriel. Encourage le renforcement des systèmes de GFP du pays. Financement unifié quel que soit la source. Affectation des ressources basée sur les priorités politiques. Transparence et responsabilité accrues. Un « code de conduite » unique pour tous les bailleurs de
fonds. Réduction des redondances dans le suivi. Contrôle des performances à partir d’un cadre commun.
SWAp : contraintes Contraintes
Travail intense en amont pour évaluer et accepter les mécanismes de mise en œuvre.
Au sein de la gestion d’une SWAp, la coordination des bailleurs de fonds peut être astreignante.
Par ex. risque de microgestion. Le financement parallèle peut être mal coordonné
avec les autres programmes du SWAp.
L’appui budgétaire en tant qu’aide la plus efficace ? Expériences récentes et leçons à en tirer. Banque mondiale 2006
Oui Oui
Oui Oui
Non
Non
Non
Non
Examiner appropriation pays, stabilité
macroéconomique, résultats obtenus,
engagement et capacité institutionnelle. Evaluer le système de gestion
des finances publiques
Non
Arbre de décision pour le choix des instruments de l’aide
Accord sur politiques générale et sectorielle et priorités budgétaires
Accord sur politique sectorielle spécifique
et priorités
Examiner si financement de projet et assistance
technique sont viables dans un environnement politique
faible
Non
Evaluer la capacité sectorielle et le
système de gestion financière
Forts ?
Oui Oui
Des gains potentiels peuvent-ils être réalisés (appropriation accrue, coûts de transaction inférieurs, meilleure prévisibilité, etc.) ?
Un financement sectoriel peut-il mener à des gains potentiels (appropriation accrue,
coûts transaction inférieurs, etc.) ?
Décision d'appui budgétaire (examiner le
besoin d'appui sectoriel et d'assistance technique)
Financement SWAp
(différents modes de financement
possibles ; pour la Banque mondiale, en général, prêt à l'investissement)
SWAp : quelques questions liées à la conception Une stratégie et un programme sectoriels de
dépenses/budget sont nécessaires. Cf. session sur la stratégie, le budget et le CDMT.
Autres questions relatives à la conception : Choix entre les modalités de financement. Dispositif organisationnel. Exigences de rapportage. Passation des marchés. Décaissements. Protocole d’accord.
SWAp : comparaison des modalités de financement
Modalités de financement
Avantages Inconvénients
Financement parallèle et coordonné
o Utile quand mise en commun des fonds difficile ou supérieure aux coûts
o Peut arranger les bailleurs de fonds par rapport aux contraintes de mise en commun
o Encore possible d'harmoniser le processus
o Efforts supplémentaires pour harmoniser le processus
o Moins d'incitation à l'harmonisation
o Coûts de transaction plus élevés pour la coordination
o Pourrait facilement revenir à mode de projet isolé
Financement en commun (pool)
o Plus rationnel, décaissement plus rapide
o Mécanismes mise en œuvre et suivi aidant à cibler de plus hauts niveaux de résultats.
o Travail en amont intensif évaluation et accord sur mécanismes de mise en œuvre
o Risque de sur-complexité dans conception ou de micro-gestion
Aide budgétaire sectorielle
o Mécanisme de décaissement simple
o Pleinement intégré dans cycle budgétaire gouvernemental
o Meilleur ciblage sur résultats
o Définir des jalons politiques réalistes et appropriés
o Systèmes de gestion des finances publiques adéquats sont nécessaires
Gérer une SWAP Dispositions organisationnelles. Pas de
schéma directeur, mais souvent : Groupe d’orientation de haut niveau Groupe de travail/Secrétariat Groupes de travail : par sous-secteur et/ou question
politique
Exigences relatives au suivi Rapports financiers, au minimum trimestriels, à
transmettre au fonds commun ("pooled fund"). Rapports de contrôle de performance
Audit indépendant
Gérer une SWAP suite Passation des marchés
Examiner les procédures existantes Si nécessaire mettre en place à titre transitoire
des procédures spéciales renforcées Par exemple: procédures de la Banque mondiale
pour les marchés au delà d'un certain montant et manuel de procédure agrée par les donateurs pour les autres marchés ou contrats
Préparer un plan de passation des marchés annuel
Mettre en place les améliorations requises pour utiliser les procédures nationales de façon croissante
Former les personnels des unités de passation des marchés
Gérer une SWAP suite Décaissements
Quelques principes : Le budget doit être complet. Toutes les dépenses doivent être classées et
comptabilisées dans un système unifié. Tous les comptes bancaires de l'Etat doivent être des
comptes du Trésor. Les fonds communs doivent si possible être acheminés
via le budget général (et un compte unique du Trésor, le cas échéant)
Cela ne doit pas empêcher l’usage d’un compte d’avances si nécessaire (par ex. pour les régions isolées).
Exigence clé : le suivi et la production de rapport.
Gérer une SWAp : décaissements suite
Appui Financement
budgétaire parallèle
Programme sectoriel
Financement en commun
Budget de dépenses de l'administration centraleActivités spécifiquesTransferts vers CL
Compte en $
Ressources du budget général
ed fund
Donateur B Donateur C Donateur X
Budgetscollectivités locales
Donateur A
Protocole d’accord Un protocole d’accord précisera :
Dispositif institutionnel. Dispositif de passation des marchés, et revue à
postériori des actions de passation des marchés plus audit technique et de passation des marchés.
Gestion financière Dispositif de suivi intra-annuel et annuel. Audit annuel, évaluations conjointes.
Les manuels de procédures de gestion financière et de passation de marchés doivent être annexés au protocole d’accord.
SWAp – coûts de transaction
En principe, élevés au début du processus, puis inférieurs à ceux des projets isolés.
En pratique, Difficiles à mesurer. Risque d’absorber des ressources humaines rares
dans des activités de gestion de la SWAp. Leur niveau dépendra de plusieurs facteurs :
qualité de la coordination entre le gouvernement et les bailleurs de fonds, possibilité d’utiliser le système de suivi et comptabilité de l'administration, etc.
SWAP : conclusion et conditions de succès
La SWAp est une approche et non un modèle défini de manière rigide – il n’y a pas de format préétabli.
Conditions de succès Le gouvernement a mis en place une politique sectorielle. Les bailleurs de fonds soutiennent cette politique. Le
gouvernement est prêt à discuter avec eux de la stratégie et de l’affectation des ressources au secteur.
La SWAp fait l’objet d’un engagement politique gouvernemental.
Le secteur relève principalement des attributions d’un seul ministère technique.
L’environnement macroéconomique global et la gestion du budget sont bons.
Le gouvernement accepte un examen détaillé indépendant. Les bailleurs de fonds sont préparés à s’engager
financièrement à moyen/long terme vis-à-vis du programme. Le dispositif de gestion de la SWAp est soigneusement conçu
pour diminuer les coûts de transaction.