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LE GUEDARD Martial
Mémoire de Master 1
APPROCHE GEOPOLITIQUE DE L’OPEN DATA
Les représentations géopolitiques de l’Open data et leurs impacts sur la conquête d’une souveraineté numérique française.
Sous la direction du Professeur Frédérick Douzet
Année 2014/2015
Chaire Castex de CyberstratégieCercle des partenaires de l’IHEDNEcole Militaire - 1 place Joffre, 75007 Paris
Institut Français de GéopolitiqueUniversité Paris 8 Vincennes Saint-Denis2 rue de la Liberté, 93526 Saint-Denis Cedex
Jeune chercheur de la chaire Castex de cyberstratégieEtudiant à l’Institut Français de Géopolitique
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2!
Les enjeux :
Les enjeux concernent la transparence démocratique, la modernisation de l’action publique, la croissance économique. Ils relèvent aussi de la défense des intérêts français dans le cyberespace, d’un point de vue stratégique, politique, économique et culturel dés lors que la question de la souveraineté sur les données se pose, tout comme la question de la protection des données privées. Ce mémoire souhaite ainsi interroger les représentations dominantes dans la construction d’un modèle de société ouverte porté par la France sur la scène politique numérique internationale.
Les acteurs :
Les acteurs sont aussi bien issus de la classe politique française et internationale (sénateurs, députes, ministres, présidents de région, maires, etc.) que de la société civile qui participe activement au développement de la démarche d’ouverture. L’administration française est bien sûr au cœur de cette démarche, avec des acteurs piliers que sont Etalab, Le Secrétariat d’Etat au numérique et le Secrétariat d’Etat à la modernisation de l’action publique ou encore la Cnil et la Commission d’accès aux documents administratifs. Les Institutions internationales, FMI ou encore Banque mondiale entrent également en jeu, tout comme les différentes associations que sont l’Open Knowledge Foundation, L’Open Data Institute, la Fing, LiberTIC, Regards citoyens. Enfin les acteurs privés industriels engagés dans l’économie numérique, notamment les plateformes d’intermédiations participent à la constitution de certaines représentations dominantes dans le débat qui anime cette ouverture.
Les ensembles spatiaux :
Les ensembles spatiaux pris en compte dans ce mémoire concernent aussi bien les espaces physiques (Monde, Amérqiues/Europe, France/Etats-Unis, France/Royaume-Uni, France/Europe ou encore les Régions, Départements et Villes françaises) que les cyber-espaces (réseaux physiques, mais notamment réseaux informationnels, etc.).
Mots clés : Open data (donnée publique ouverte) ; Open government (gouvernement ouvert) ; La French Tech ; Démocratie ; Transparence ; Modernisation de l’action publique et de l’administration ; Citoyens ; Participation ; Soft power ; Standard ; Plateformes d’intermédiation, Etat plateforme.
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TABLE DES MATIÈRES
TABLE!DES!CARTES!..............................................................................................................................................................................!5!TABLE!DES!FIGURES!............................................................................................................................................................................!5!GLOSSAIRES!DES!ABREVIATIONS!..................................................................................................................................................!6!AVANT7PROPOS.!....................................................................................................................................................................................!8!INTRODUCTION!.....................................................................................................................................................................................!9!
TITRE%I%–%LE%DEVELOPPEMENT%DE%L’OPEN%DATA%FRANÇAIS,%HERITIER%D’UNE%GENÈSE%CONCEPTUELLE%ANGLO9SAXONNE.%........................................................................................................%19!CHAPITRE!1!–!LES!DEBUTS!DE!L’OPEN!DATA!EN!FRANCE.!.......................................................................................!19!Section(1(–(L’entrée(à(l’agenda(politique(de(l’Open(data(influencée(par(différents(acteurs,(à(différentes(échelles.(.....................................................................................................................................................(21!
I!–!Une!initiative!européenne!laissée!aux!mains!des!Etats.!.....................................................................................................!22!II!–!L’apparition!du!concept!d’Open!data!dans!la!sphère!civile!:!formation!et!mobilisation!d’un!écosystème!hétérogène!en!faveur!de!l’ouverture!des!données!publiques.!...............................................................................................!24!
Section(2(>(Une(mise(en(récit(dans(l’histoire(française.(...............................................................................(33!I!7!Un!principe!qui!remonterait!à!la!Déclaration!des!Droits!de!l’Homme!et!du!Citoyen!de!1789,!sous7entendu!par!la!loi!Cada!de!1978.!..........................................................................................................................................................................!35!II!–L’agrégation!des!idées!et!principes!du!modèle!ouvert!autour!de!la!mission!Etalab.!............................................!42!
CHAPITRE!2!7!UN!CONCEPT!LIANT!QUESTIONS!DEMOCRATIQUES!ET!ECONOMIQUES!DEPUIS!SON!APPARITION.!.............................................................................................................................................................................................!45!Section(1(>((La(convergence(anglo>saxonne(des(enjeux(techniques,(politiques(et(économiques.(..............................................................................................................................................................................................(45!
I!7!Un!enjeu!technique!de!réutilisation!à!des!fins!économiques............................................................................................!45!II7!L’influence!des!enjeux!économiques!au!niveau!européen.!...............................................................................................!47!
Section(2(–(La(prégnance(de(l’enjeu(de(transparence.(.................................................................................(48!I7!Des!grands!principes!qui!s’imposent!via!les!pays!anglo7saxons.!.....................................................................................!48!II7!Un!objectif!de!transparence!effectif.!...........................................................................................................................................!50!
CHAPITRE!3!7!DES!PRINCIPES!D’OUVERTURE!ET!DE!REUTILISATION!COMPLIQUES!A!METTRE!EN!PLACE!SANS!UN!CHANGEMENT!DE!CULTURE.!.....................................................................................................................................!53!Section(1(>(Un(nécessaire(changement(de(paradigme.(................................................................................(53!
I7!!Pour!une!administration!adaptée!à!l’ère!du!numérique.!....................................................................................................!54!II7!Pour!une!citoyenneté!active.!..........................................................................................................................................................!56!
Section(2(–(Des(freins(techniques(en(cours(de(résolution(?(........................................................................(59!I!–!De!l’importance!de!la!protection!des!données!personnelles.!..........................................................................................!59!II!7!!Un!débat!ancien,!toujours!d’actualité!:!la!tarification.!.......................................................................................................!62!
TITRE%II%–%L’OPEN%DATA,%OUTIL%D’INTELLIGENCE%ECONOMIQUE%AU%SERVICE%DE%LA%SOUVERAINETE%NUMERIQUE%FRANÇAISE%...........................................................................................%66!CHAPITRE!1!7!!UNE!AUBAINE!POUR!LE!SECTEUR!PRIVE.!...........................................................................................!66!Section(1(>(L’émergence(d’un(intermédiaire(....................................................................................................(66!
I!–!Le!secteur!privé!est!de!plus!en!plus!chargé!de!prérogatives!anciennement!aux!mains!du!service!public.!.!67!II!–!Les!plateformes!d’intermédiation.!.............................................................................................................................................!68!
Section(2(–(L’amorce(de(solutions.(........................................................................................................................(71!I!–!!De!l’ouverture!conditionnelle!aux!biens!communs!:!Des!solutions!plus!ou!moins!appropriées.!....................!71!II!–!Une!stratégie!plus!globale!de!mise!en!valeur!de!l’éco7système!français!:!via!le!label!French!Tech.!.............!75!
CHAPITRE!2!–!UN!DISCOURS!DE!PUISSANCE!QUI!TROUVE!SES!LIMITES!DANS!LA!CONCURRENCE!DES!TERRITOIRES!D’INNOVANTS.!..........................................................................................................................................!80!Section(1(–(Des(territoires(d’innovations.(..........................................................................................................(80!
I!–!!Des!territoires!innovants,!terreau!de!l’Open!data.!..............................................................................................................!80!II!–!Au!service!d’un!discours!de!puissance.!....................................................................................................................................!82!
Section(2(–(Face(à(une(concurrence(toujours(accrue.(..................................................................................(84!I!–!!Une!concurrence!interne!et!externe!à!la!France.!..................................................................................................................!86!II!–!Les!limites!de!cet!écosystème!......................................................................................................................................................!87!
CHAPITRE!3!–!DE!L’OPEN!DATA!A!L’OPEN!GOVERNMENT!:!LA!FRANCE!EMPIETE!SUR!LE!SOFT!POWER!BRITANNIQUE.!...................................................................................................................................................................!89!Section(1(–Des(outils(d’intelligences(économiques(dont(la(France(entend(bien(se(saisir.(............(89!
I!–!L’Open!data,!outil!d’intelligence!économique.!........................................................................................................................!90!II!–!La!France!entend!se!positionner!comme!modèle!démocratique.!.................................................................................!91!
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Section(2(–(De(l’Open(data(à(l’Open(government(:(la(volonté(française(d’imposer(sa(voix(malgré(un(leadership(anglo>saxon.(......................................................................................................................................(93!
I!–!Le!lead!britannique!de!l’Open!data,!et!de!l’Open!government!jusqu’alors.!...............................................................!95!II–!Une!gouvernance!ouverte!encore!en!recherche!de!définition!–!le!gouvernement!plateforme!comme!nouveau!modèle!?!.....................................................................................................................................................................................!97!
CONCLUSION!......................................................................................................................................................................................!100!BIBLIOGRAPHIE!................................................................................................................................................................................!102!
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TABLE DES CARTES
Carte 1 ...................................................................................................................................... 28 Carte 2. ..................................................................................................................................... 32 Carte 3 ...................................................................................................................................... 79 Carte 4. ..................................................................................................................................... 85 Carte 5 . .................................................................................................................................... 94 !!!!!
TABLE DES FIGURES FIGURE 1!....................................................................................................................................................................................................!20!FIGURE 2!....................................................................................................................................................................................................!25!
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GLOSSAIRES DES ABREVIATIONS
API :
BETA : BSD :
Cada :
CDO :
Cnil :
CNNum :
COEPIA
DAS :
DILA :
DIMAP :
DISIC :
Fing :
FMI :
GPL :
IGN :
INSEE :
NSA :
OCDE :
ODBL :
ODI :
Application Program Interface
Bureau d’économie théorique et appliquée
Berkeley Software Distribution Licence
Commission d’Accès aux Document
Administratifs.
Chief Data Officer, (Administrateur
général des données)
Commission Nationale Informatique et
Liberté.
Conseil National du Numérique.
Conseil d’orientation de l’édition publique
et de l’information administrative
Délégation aux affaires stratégiques
Direction de l’information légale et
administrative
Direction interministérielle pour la
modernisation de l’action publique
Direction interministérielle des systèmes
d‘information et de communication de
l’Etat
Fondation Internet Nouvelle Génération
Fond Monétaire International
GNU Public License
Institut de Géographie national
Institut national
National Security Agency
Organisation
Open Database Licence
Open Data institute
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OGP :
OKFN :
OKFN-FR :
OSM :
PDF :
PSI :
SGMAP :
SPIC :
UE :
Open Government Partnership
Open Knowledge Foundation Network
Open Knowledge Foudation Network
France
OpenStreetMap
Portable Document Format (Format de
document multiplateforme)
Public Service Information (directive
européenne PSI)
Secrétariat général pour la modernisation
de l’action publique
Mission de service public à caractère
industriel et commercial
Union européenne
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AVANT-PROPOS. !Ce mémoire fut soutenu le 6 juillet 2015, alors que la directive européenne (dite directive PSI)
exigeant l’ouverture des données publiques de l’administration n’était pas encore transposée
en droit français. Alors que la directive devait être transposée via le projet de loi numérique
portée par la Secrétaire d’Etat en charge du Numérique, Axelle Lemaire, ce dernier devrait
finalement être porté par le secrétariat d’Etat à la Réforme de l’Etat. Clotilde Valter, qui a
pris la suite de Thierry Mandon – qui était encore en poste à l’heure où ce mémoire était écrit
- à la tête du Secrétariat d’Etat à la Réforme de l’Etat a présenté en Conseil des ministres un
projet de loi « relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du
secteur public ».
Pourtant, le projet de loi numérique présentée le 6 novembre 2015 par Axelle Lemaire
comporte bel et bien un volet relatif à l’Open data : opérant la mise en œuvre par défaut de
l’ouverture des données, ainsi que le rapprochement de la Cnil et de la Commission d’accès
aux documents administratifs.
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9!
INTRODUCTION
« Car, en parallèle avec la folie de la propriété, un nouveau continent
apparaît : celui des biens communs informationnels, des créations qui
appartiennent à tous parce qu’elles n’appartiennent à personne. Ce
continent est celui des logiciels libres, de la science ouverte, des
encyclopédies libres, de nouvelles formes artistiques, des médias
coopératifs où chacun contribue à créer l’information et à la
commenter. C’est le continent du partage et de la démultiplication des
connaissances, mais aussi celui de la coopération politique mondiale
des acteurs sociétaux préoccupés d’intérêt général. Comme lors de tout
changement aussi radical, les nouvelles capacités sont immatures,
fragiles, susceptibles d’être perverties ou détournées de leur potentiel.
Elles réclament toute notre attention, et ne montreront leur plein poten-
tiel que dans la durée. Mais dès à présent leurs réalisations esquissent
de nouvelles sociétés de l’abondance, économes de leurs ressources
physiques, mais riches de toute la créativité des êtres humains. » 1
Philippe Aigrain.
Philippe Aigrain, décrit ici les bouleversements que nos modèles économiques et
politiques s’apprêtent à connaître, à l’heure où la donnée se libère du schéma de propriété qui
dominait jusqu’alors, et qui régissait et régit encore les relations de pouvoir.
Si « savoir, c’est pouvoir », selon la célèbre formule Nam et ipsa scientia potestas est,
de Francis bacon2_, le pouvoir selon Volker Birk, architecte informatique du Chaos Computer
Club, c’est de savoir plus que l’autre : « Le pouvoir c’est la différence dans l’information »3_.
Pour aller plus loin, on peut avancer que le pouvoir c’est le contrôle de l’information, donc de
la donnée, qui est considérée comme un gisement de valeur.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1 P. Aigrain, Cause commune : l'information entre bien commun et propriété, Fayard, 2005 2 Francis Bacon (1561-1626) est un scientifique et philosophe anglais. 3 Propos de Volker Birk, lors du colloque Le Monde après Snowden, organisé par la chaire Castex de cyberstratégie en partenariat avec LeMonde.fr, l’Institut Français de Géopolitique et l’Université Paris 8, mise en ligne à l’adresse suivante: http://www.dailymotion.com/video/x20d5xj_le-monde-apres-snowden-big-data-opendata-et-enjeux-democratiques_news
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10!
Il est possible de faire appel à une multitude d’exemples pour en témoigner, bien
qu’un seul suffise à comprendre le pouvoir des données. Ainsi, on peut simplement s’attarder
sur l’action de deux associations, qui vient parfaitement expliciter l’intérêt d’un outil majeur
de la géopolitique, la carte, et la puissance de la donnée, sans laquelle, jamais la carte
n’existerait. En effet, CartONG, en partenariat avec OSM-FR (OpenStreetMap France), a
déployé, suite aux catastrophes naturelles de 2010 et 2012, un bénévole en Haïti, afin de
soutenir la communauté OpenStreetMap haïtienne. Ce soutien est notamment passé par
l'envoi d'un drone, qui est depuis utilisé pour faire de la cartographie participative et
collaborative, grâce à son imagerie précise. Cette action a alors eu pour effet l’établissement
d’une mise à jour de la carte de Port-au-Prince après le passage de Sandy. Le résultat final est
tel, que jamais une carte aussi précise de Port-au-Prince n’avait été réalisée. Cela permet
« aux pouvoirs publics d’établir une politique publique sur le territoire dans sa réalité réelle.
La carte permet de redonner du pouvoir au gouvernement »4.
La donnée est aujourd’hui au coeur de notre société : on s’accorde pour dire que « tout
est donnée », et au coeur de l’actualité, qu’elle soit politique, économique, éthique ou de
Défense. Le terme de révolution est d’usage lorsque les données sont au coeur des débats, qui
se multiplient. En France, on peut voir cela transparaitre avec le mouvement de
démocratisation des données par l’amélioration de la politique d’Open data, qui correspond à
l’ouverture des données de l’administration publique. Ce mouvement représente un
véritablement bouleversement de la culture et des pratiques administratives, il bouscule les
représentations d’une administration recluse sur elle-même, opaque, au profit d’une
représentation d’une administration ouverte, qui communique et sort peu à peu de la culture
du secret.
Le phénomène émerge via les pays Anglo-saxons, et notamment via les Etats-Unis. Il
s’inscrit dans la volonté d’instaurer un gouvernement ouvert, en s’appuyant sur la
transparence, la participation et la collaboration. En matière de données on peut en effet
souligner le rôle prépondérant des acteurs américains. Ainsi, le mouvement politique
d’ouverture des données publiques nous arrive des Etats-Unis, et on se doit de souligner, au
niveau économique le rôle majeur des plateformes d’intermédiation avec ceux qu’on appelle
communément les Géants de l’Internet5, qui sont en grande partie américains. On peut citer
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!4 Entretien avec Gaël Musquet, 26 février 2015.!5 Notamment GAFAM (Google, Amazon, Facebook, Apple et Microsoft) : les grandes entreprises du net.!
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11!
notamment Apple et Google qui sont aujourd’hui les deux premières capitalisations du
monde, du fait de leur exploitation des données, surpassant ainsi les grandes compagnies
pétrolières, permettant aujourd’hui l’émergence d’une analogie entre le Big oil6 et le Big
data7. La donnée est représentée comme une ressource selon le slogan « Data is the new oil ».
Sur les questions de défense, on peut aussi aisément faire le lien avec le rôle des Etats-
Unis dans l’accélération et la mise en avant des questions de cyberdéfense en soulignant le
rôle du lanceur d’alerte Edward Snowden, qui a révélé l’espionnage massif effectué par la
National Security Agency (NSA) sur l’ensemble des pays, aussi bien les pays qu’on pourrait
qualifier de « pays ennemis » que les « pays alliés ». Ces révélations ont eu un effet sur
différents acteurs, notamment en Europe. Comme le notait8 _ Margot Dor de l’European
Telecommunications Standards institute (ETSI), si avant l’affaire Snowden, l’idée d’un cloud
européen paraissait absurde, selon l’idée que le cloud tirait sa valeur du fait d’être globale,
après les révélations de Snowden, le cloud européen est apparu comme une possibilité bien
plus réelle et utile. Tout comme le développement de data center sur son propre territoire.
Comme il l’est souligné dans l’étude sur la balkanisation du web menée pour la Délégation
aux Affaires Stratégiques (DAS): « C’est précisément ces enjeux de surveillance qui ont
cristallisé les crispations et amplifié les revendications des Etats quant à leur rôle dans la
gouvernance de l’Internet et la protection de leur souveraineté dans le cyberespace. Ainsi, si
ces revendications ne sont pas nées de l’affaire Snowden, elle leur a donnée une ampleur
inédite. »9. La souveraineté est définie comme « la détention de l’autorité suprême, c’est-à-
dire d’un pouvoir absolu (dont tous dépendent) et inconditionné (qui ne dépend de qui que ce
soit). Dans les régimes despotiques, la souveraineté est le plus souvent détenue par un seul
homme. Dans les démocraties, elle est détenue par le peuple, constitué en un corps politique,
la Nation : on parle dès lors de souveraineté nationale. »10."Elle implique"aujourd’hui, avec le
numérique, de nouveaux enjeux en matière de souveraineté car « la territorialité de l’autorité
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!6!!7!D’après le Grand Lexique des données, le Livre Blanc, publié en ligne par Data publica : http://www.data-publica.com/content/2014/02/le-grand-lexique-des-donnees-le-livre-blanc/, « Le terme de Big Data est utilisé lorsque la quantité de données qu’une organisation doit gérer atteint une taille critique qui nécessite de nouvelles approches technologiques pour leur stockage, leur traitement et leur utilisation. Volume, vitesse et variété sont souvent les trois critères qui permettent de qualifier une base de données de “Big Data” ».!!8 Lors de son intervention durant le colloque Le Monde après Snowden. 9 « La balkanisation du web: chance ou risque pour l’Europe », sous le numéro de marché 2013 1050 096 274, p. 28. http://www.defense.gouv.fr/das/reflexion-strategique/etudes-prospectives-et-strategiques 10 Vie publique, La souveraineté nationale, 02 janvier 2014 : http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/souverainete-nationale.html!
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12!
souveraine est en effet remise en question par le caractère dématérialisé et transfrontalier des
nouveaux usages, services et échanges »11. De plus ces nouveaux enjeux posent la question de
la relation entre les Etats, mais aussi de la relation entre l’Etat et l’acteur non-étatique,
l’acteur privé."Dès lors selon certains, « les instruments fondamentaux de la souveraineté sont
ainsi devenus indiscernables des outils de la puissance technologique. »12
Les révélations de Snowden ont aussi eu un impact réel sur la question des données.
Elles ont renforcé un mécontentement général, particulièrement au sein de la diplomatie,
concernant la gouvernance et les structures de l’internet, avec les craintes d’un Internet qui
serait trop gouverné par les Etats-Unis. C’est dans cette atmosphère générale de défiance
envers les Etats-Unis que des projets à proprement parler géopolitiques, ont profité d’un écho
majeur dans l’ensemble du monde. Il convient ainsi de citer l’un des pays dont la contestation
fut la plus forte: le Brésil et son « Marco Civil _»13, ainsi que son projet de BRICS cable. Mais
aussi le pays qui nous intéresse particulièrement ici, la France, qui entend ne plus subir, mais
accompagner les différents phénomènes que sont le Big data, l’Open data et même le Fast
data en favorisant l’implantation de data centers sur le territoire français, ou en favorisant
l’éclosion d’un écosystème autour du numérique, par le biais de label : tel que La French
Tech. Pour la secrétaire d’Etat chargée du numérique, Axele Lemaire, l’enjeu est de reprendre
le contrôle de nos données, ce qui est un enjeu éminemment géopolitique. Selon elle, « La
réflexion sur l'enjeu que constituent les données doit être menée avec une grande lucidité et
sans naïveté. Il faut développer une filière industrielle autour du numérique en France, car
c'est une industrie au même titre que le ferroviaire : il lui faut des infrastructures, c'est-à-dire
du très haut débit, mais aussi des data centers - des centres d'hébergement localisés en France.
Sinon, cela revient à ouvrir nos données pour les autres : les géants du Net, essentiellement
américains, spécialistes de la donnée. »14. On perçoit ici, la défiance face aux monopoles des
plateformes d’intermédiation américaines et de l’Etat américain qui a assis sa souveraineté sur
la puissance économique, via le numérique notamment. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!11 Conseil National du Numérique, Synthèse de la consultation “Souveraineté numérique”, 4 février 2015, https://cnnum.co-ment.com/text/8ga4iUDDVTf/view/ 12 Définition de la souveraineté numérique par L’Institut de la souveraineté numérique : http://www.souverainetenumerique.fr/edito 13 Cette loi entend définir un cadre législatif solide pour les libertés fondamentales face à la révolution numérique. La présidente brésilienne Dilma Roussef a signé cette loi qui se veut une « Constitution de l’Internet », le mercredi 23 avril 2014 lors de la cérémonie d’ouverture de la conférence internationale NetMundial sur la gouvernance d’internet.!14 Interview d’Axele Lemaire dans La Tribune : http://www.latribune.fr/technosmedias/20140701trib000837915/-la-liberation-des-donnees-renforce-le-debat-democratique-axelle-lemaire-secretaire-d-etat-chargee-du-numerique.html
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13!
L’affaire Snowden révèle aussi l’utilité d’une approche géopolitique des données, car
celles-ci sont bel et bien sources de conflits. Cette conflictualité est clairement apparue aux
yeux de tous dès lors qu’Edward Snowden n’était pas embauché par la NSA elle-même, mais
par une entreprise sous-traitante, et donc privée. Le contrôle des données serait-il sur la voie
de la privatisation? Cela témoigne tout du moins d’un pouvoir qui se trouve de plus en plus
aux mains des entreprises. De là provient aussi cette phraséologie des gouvernements de
« reprendre » le pouvoir. La donnée est au coeur d’une lutte entre les entreprises et le pouvoir
politique, mais ce n’est qu’une façon simplifiée d’aborder le conflit, puisque comme nous
avons déjà pu le faire remarquer, les pouvoirs politiques sont eux-mêmes entrer dans une lutte
pour le contrôle de la donnée, et le conflit met en jeu plusieurs niveaux d’échelles et une
masse d’acteurs très diverses: politiques, institutionnels, associatifs, industriels, techniques,
médiatiques, privés (individuels).
Il s’agit donc de se concentrer sur la donnée publique ouverte, le processus qui sous-
tend cette ouverture, les représentations qu’il sous-tend, les rivalités qui en découlent et les
impacts territoriaux sont le coeur de notre étude.
L’Open data est un projet technique, numérique, politique, qui s’est diffusé très
rapidement. Pour comprendre ce qu’est l’Open data, il faut tout d’abord souligner que
l’expression anglaise englobe la démarche d’ouverture, ainsi que l’objet de l’ouverture, la
donnée ouverte. Tout cela se complique, dès lors qu’en France, le terme anglais est utilisé
couramment, autant que l’expression « ouverture des données publiques », qui désigne la
démarche d’ouverture de l’objet « donnée » pour créer de la « donnée ouverte », c’est-à-dire
de la donnée libre d’accès, libre de réutilisation et libre de redistribution. Cela nous amène à
utiliser une gymnastique mentale entre les termes. Ceci est d’autant plus compliqué, que
l’expression « Open data » est utilisée par les acteurs du mouvement, aussi bien pour désigner
l’ouverture des données publiques de l’administration, que pour désigner l’ouverture des
données effectuée par le secteur privé, ainsi que la création citoyenne de données ouvertes
(pour exemple, on parle d’Open data lorsque des citoyens participent à l’amélioration
d’OpenStreetMap, alors même que cela n’a pas de rapport avec des données ouvertes par
l’administration, même si ces données ouvertes peuvent venir nourrir le travail des
administrations). La question peut pourtant nécessiter de s’intéresser à ce qui se passe dans ce
qu’on pourrait désigner comme les sphères de l’Open data : une sphère de l’Open data public
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14!
pour l’administration, qui sera désigner sous le terme Open data ou ouverture des données
publiques tout au long de ce travail (les deux termes étant couramment utilisés par l’ensemble
des acteurs du mouvement). Une sphère de l’Open data privé pour désigner l’ouverture de
données du secteur privé, et enfin une sphère de l’Open data citoyen, pour désigner le travail
de coproduction citoyen, qui semble être le prochain tournant du mouvement d’ouverture des
données en France.
Il est important de comprendre la distinction qui existe entre l’expression « (Open
government) data » et l’expression « Open (government data) » : la première désignant les
données ouvertes de l’administration publique et du gouvernement qui met donc l’accent sur
la transparence de l’action publique, tandis que la seconde désigne, elle, les données du
gouvernement ouvert, c’est-à-dire de la gouvernance ouverte, qui allie le citoyen à l’action
publique et donc met l’accent sur la participation citoyenne.
Le mouvement Open data se décompose en deux temps : dans un premier temps on cherche à
ouvrir les données de l’administration et du gouvernement, à faire l’(Open government) data,
ce qu’on est encore actuellement en train de faire en France. Cette expression qui apparaît en
2007, lors de la réunion de Sébastopol marque d’ailleurs l’émergence du terme Open data.
L’événement regroupait une trentaine d’activistes et de praticiens de l’open government dont
le but était de fournir une définition et des principes au concept d’open government data.
Puis dans un second temps on cherche à utiliser les données du gouvernement ouvert pour
insuffler un nouveau souffle à la démocratie, à la gouvernance, par le biais de la coproduction
citoyenne : on fait le gouvernement ouvert : le gouvernement plateforme. Et on se trouve
actuellement au début de cela, on est en même temps dans les deux étapes à la fois. On lutte
encore pour l’ouverture des données publiques en même temps qu’on entend associer le
citoyen à l’action publique, en même temps qu’on chercher à redonner du pouvoir au citoyen.
D’un autre côté, il faut bien saisir que le terme n’est aujourd’hui pas véritablement
défini dans les documents juridiques qui régissent le phénomène. En effet, ni la loi Cada - qui
instaure la Commission d’accès aux documents administratifs à même de contrôler les
processus d’ouverture de données publiques - ni la directive PSI - directive européenne qui
devait être retranscrite au niveau national avant le 18 juillet 2015 pour rendre obligatoire
l’ouverture des données publiques de l’administration - ne formulent une définition précise du
terme. De fait, si, elles indiquent ce qu’est une donnée publique réutilisable, elles n’indiquent
pas comment procéder à l’ouverture : c’est-à-dire qu’en terme de format, le fichier PDF est
!
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15!
conforme juridiquement. Pourtant le fichier PDF est tout sauf un modèle d’ouverture. Pour
savoir ce qu’est une donnée ouverte, il faut s’en référer aux différentes définitions proposées
par les acteurs du mouvement. Le constat est que 3 points majeurs sont à regarder pour définir
une donnée comme ouverte : à savoir son statut juridique et donc la licence, qui lui est liée,
son format, et enfin si la donnée est gratuite ou non (alors qu’aujourd’hui encore des
questions se posent quant à une tarification pour certains types de données).
L’Open data est défini en juin 2014, dans le rapport de la Mission commune d’information sur
l’accès aux documents administratifs et aux données publiques comme la :
« Mise à la disposition de tous de données (numériques) pour une libre utilisation.
L’ouverture s’oppose en principe à toute restriction quant à la réutilisation : pas de droit
d’auteur (copyright) ni de redevance, hormis, éventuellement, les frais de mise à
disposition, pas de DRM (gestion de droits), idéalement des formats ouverts. L’open
data suppose à la fois une mise à disposition physique des fichiers de données (serveur
web) et une licence ouverte fixant les droits de réutilisation des données. Il s’agit en
principe de données adaptées aux traitements automatiques et non pas nécessairement
de documents lisibles par l’homme. »15
Le contrôle des données est aujourd’hui un enjeu géopolitique, « Les concurrences et
duels géopolitiques se projettent ainsi naturellement sur le terrain informationnel et les
données incarnent plus que jamais les vecteurs de puissance d’économies tournées vers la
connaissance. Les données internationales ouvertes (accessibles) représentent des gisements
particulièrement attractifs pour les grands acteurs mondiaux du numérique, qu’ils soient
étatiques, industriels ou institutionnels » 16 . L’Open data est un objet de représentations
diverses, qui en font un objet complexe à étudier, notamment du fait de l’architecture de
l’Internet, en une entité physique et une entité cyber: l’Internet étant « un réseau bâti sur du
réel, composé de fibres optiques, de liaisons par satellites et de machines qui sont situés dans
l’espace terrestre », dans nos administrations et nos agences gouvernementales Et le
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!15 Mission commune d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux documents publiques, Rapport d’Information réalisé par Mme la sénatrice Corinne Bouchoux, 5 juin 2014, p.189 : http://www.senat.fr/rap/r13-589-1/r13-589-11.pdf !16 Diploweb, « Géopolitique de la donnée », http://www.diploweb.com/Internet-Geopolitique-de-la-donnee.html
!
!
16!
cyberespace regroupant « les applications qui exploitent l’Internet et semble s’échapper de
l’espace terrestre, pour en former un nouveau » 17. Ces deux niveaux d’analyse doivent être
pris en compte pour effectuer une analyse géopolitique pertinente.
Dans un article intitulé « La donnée, une matière première bien étrange »18, publié en
ligne sur son blog, Simon Chignard met en avant les considérations géopolitiques de la
donnée. Prenant en considération l’analogie qui est souvent faite entre les données et le
pétrole, il souligne qu’il y a dans cette dernière « l’idée que les données représentent un
gisement de richesses à exploiter et qu’elles pourraient redistribuer les cartes entre les Etats
(et les entreprises). » Cette analogie étant tout aussi bien fonctionnelle avec les données de
l’administration publique.
Dès lors, on peut se demander comment le concept d’Open data s’est développé en France et
comment celui-ci est-il devenu un outil d’intelligence économique/de Soft power utile à la
France pour s’imposer sur la scène politique numérique internationale ?
Les conflits autour de la donnée impliquent une multitude d’acteurs à différentes
échelles, et il est nécessaire d’en faire un état des lieux par une approche multiscalaire, qui
permet d’obtenir une vision globale à tous les niveaux des conflits qui découlent des
représentations de l’Open data.
Il s’agit alors dans un premier temps de comprendre le contexte d’apparition du mouvement
en faveur de l’ouverture des données publiques de la l’administration en France, afin de
percevoir les représentations qui ont nourri le développement de l’Open data dans notre pays,
mais aussi de comprendre comment la mise en récit de ce mouvement et de cette politique
permet à la France de se positionner comme un acteur qui fait figure de modèle en matière
d’ouverture, alors même que des résistances perdurent, et que les retombées initialement
espérées en terme économique ne sont toujours pas là.
Afin de comprendre dans une seconde partie en quoi l’Open data est un outil d’intelligence
économique au service du secteur privé, et notamment des plateformes d’intermédiation qui
sont en mesure de réutiliser les données ouvertes, et ainsi de souligner que le mouvement
d’ouverture des données vient bouleverser les relations de pouvoir, dès lors que ceux qui !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!17 Définitions extraites de Jérémy Robine et Kavé Salamatian, « Peut-on penser une cybergéographie? », Hérodote, 2014/1 n°152-153, p.123-139. 18 Simon Chignard, « La donnée, une matière première bien étrange. », 4 octobre 2013: http://donneesouvertes.info/2013/10/04/la-donnee-une-matiere-premiere-bien-etrange/!
!
!
17!
détiennent le pouvoir sont ceux qui détiennent les données de compréhension du réel. C’est en
comprenant cela qu’il devient possible de saisir la volonté d’une partie des acteurs français de
voir s’ériger un gouvernement plateforme en France, qui pourrait faire figure de modèle de
gouvernance ouverte pour l’Europe et l’étranger via les instances internationales qui luttent
pour une gouvernance ouverte, comme l’Open Government Partnership.
Ce travail de recherche est passé par la réalisation d’une enquête terrain réalisée auprès
d’une quinzaine d’acteurs du numérique qui luttent pour l’ouverture des données de
l’administration publique :
Gaël Musquet, administrateur au Numa ; Vice-président d’OpenStreetMap ;
Employé à la Fonderie, agence régionale numérique de Paris.
!Matthieu Guerlain, conseiller transformation numérique de l'action publique et
de l'économie au sein du cabinet de la secrétaire d’Etat à l’Economie numérique.
!Simon Chignard, éditeur de données au sein de la mission Etalab. C’est un
spécialiste de l’ouverture des données, qui a notamment participé à l’ouverture
du premier portail Open data à Rennes.
Daniel kaplan, délégué général de la Fondation pour l’Internet Nouvelle
Génération (Fing) et c’est un membre du Conseil nationale du numérique
(CNNum).
Léonore de Roquefeuil, qui porte le projet voxe.org à plein temps : un
comparateur neutre de programmes politiques. Il permet de se faire une opinion
éclairée sur les programmes des candidats de façon neutre, transparente et
indépendante. http://www.voxe.org.
Philippe Lemoine, fondateur de la Fondation Internet Nouvelle Génération ;
auteur d’un rapport commandé par le gouvernement français sur la
transformation numérique ; président du Forum modernité ; commissaire de la
Cnil, chargé des questions autour de l’ouverture des données.
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!
!
18!
Entretien avec LiberTIC, association nantaise qui promeut l’e-démocratie via
l’Open data. Elle est dirigée par Claire Gallon.
Pierre Pezziardi, entrepreneur en résidence au sein du Secrétariat Général à la
Modernisation de l’Action Publique, et travaille en étroite relation avec la
mission Etalab.
Camille François, chercheuse sur les politiques du cyberespace, notamment de
sécurité affiliée au Berkman Centre ; Elle travaille actuellement au sein de la
mission Etalab.
!Henri Verdier, administrateur Général des données ; directeur de la mission
Etalab.
!Boris Jamet-Fournier, conseiller numérique et participation au cabinet du
secrétaire d’Etat chargé de la réforme de l’Etat et la simplification.
%Regards Citoyens, association qui milite pour un accès simplifié au
fonctionnement des institutions démocratiques à partir des informations
publiques. Rencontre de Tangui Morlier, Consultant en informatique à Paris et
Benjamin Ooghe-Tabanou, Ingénieur de recherche à Paris.
Pierre Chzranowski, membre d’Open Knowledge Foundation France ;
consultant à la Banque mondiale sur l’aide au développements des projets Open
data dans les pays en voie de développement.
!!
!
!
19!
TITRE%I%–%LE%DEVELOPPEMENT%DE%L’OPEN%DATA%FRANÇAIS,%HERITIER%D’UNE%GENÈSE%CONCEPTUELLE%ANGLO9
SAXONNE.%
Chapitre 1 – Les débuts de l’Open data en France.
Les débuts du mouvement en faveur de l’ouverture des données publiques de
l’administration, se font, en France, à partir de l’année 2009, qui voit les premiers évènements
mettant l’Open data en lumière se développer. Pourtant, cette ouverture des données
publiques concerne le gouvernement français, l’administration française et les français plus
généralement depuis quelques années déjà. En effet, depuis le 17 novembre 2003, une
directive européenne (la directive PSI (2003/98/CE)), ayant pour sujet l’ouverture des
données publiques de l’administration existe. Celle-ci doit se voir appliquer par l’ensemble
des pays de l’Union européenne avant le 18 juillet 2015. Ce phénomène d’ouverture est donc
un fait inévitable, et le gouvernement français a pris des mesures pour préparer cette
ouverture, et concrètement commencer ce travail d’ouverture, malgré l’absence de loi Open
data, régissant de façon globale l’ouverture des données publiques.
Ce gouvernement, et même la société civile, dès lors se sont focalisés sur la mise en
avant d’outils juridiques qui existent déjà en France, et qui peuvent être rattachés à
l’ouverture des données publiques, comme la Déclaration des Droits de l’Homme et du
Citoyen, ou la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (Cada). Des documents
juridiques qui peuvent faire valoir le droit d’ouverture des données publiques au nom du droit
à l’information du citoyen, au regard de ce qui a pu se faire aux Etats-Unis à partir de l’année
2008, année durant laquelle la version américaine de l’Open data a vu le jour au cœur de la
campagne pour la course à la présidence menée par Barack Obama. On peut parler de
« version », puisqu’il est possible d’affirmer que le terme Open data, entendu à la française,
n’est pas toujours porteur du même sens que le terme utilisé par les Américains. C’est ce que
tient à souligner Matthieu Guerlain, conseiller transformation numérique de l'action publique
et de l'économie, au sein du Cabinet d'Axelle Lemaire, Secrétaire d’Etat en charge du
!
!
20!
Numérique, lorsqu’il affirme que les différences d’agendas politiques de l’Open data
démontrent « peut-être qu’on ne parle pas de la même chose »19.
L’aspect diversifié de l’Open data, les différentes perceptions que les acteurs s’en font,
la généalogie qu’on lui approprie, les buts qu’on lui donne, viennent tous nourrir le
phénomène Open data. On peut se référer au schéma suivant pour comprendre l’essence du
mouvement :
Figure 1
!
Il n’existe pas un Open data, mais bien plusieurs. C’est-à-dire qu’il existe diverses
traditions qui sont venus nourrir, et qui nourrissent aujourd’hui l’ouverture des données
publiques. En effet, différentes traditions sont rattachées à l’ouverture des données selon les
acteurs. Henri Verdier, administrateur général des données (Chief Data Officer), directeur de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!19 Entretien avec Matthieu Guerlain, 27 mars 2015.
!
!
21!
la mission Etalab, avance, lui, 6 traditions pouvant être rattachées à l’Open data : une
tradition libérale ; une tradition droit de l’hommiste ; une tradition Open source qui vient du
numérique avec Tim Berns-Lee ; une philosophie de la standardisation avec notamment la
Banque mondiale, l’OCDE, le FMI, qui recherchent de bons outils de calcul ; une tradition
américaine marquée par la vision de la Destinée manifeste et enfin une tradition portée plus à
gauche qui met en avant l’idée des biens communs sur lesquels il conviendra de revenir en
détails par la suite dès lors qu’elle est aujourd’hui le nouveau cheval de bataille du
gouvernement et de la mission Etalab.
Mais la multiplicité des Open data désigne aussi la diversité des modalités d’ouvertures
des données publiques, en fonction du type de donnée qu’on cherche à ouvrir.
Section 1 – L’entrée à l’agenda politique de l’Open data
influencée par différents acteurs, à différentes échelles.
En 2015, si selon Simon Chignard « Nous (Français) sommes très loin des promesses
initiales, qui n’étaient tout simplement pas réalistes »20, puisque « l’Open data n’est pas un
gros facteur autonome. Les milliards promis par la commission n’étaient pas réalisables et ne
le seront probablement jamais, car de toute manière on n’a pas la possibilité de mesurer. »21
Il est important de souligner que le travail d’ouverture des données publiques a bien avancé et
que la France a connu et connait un développement particulier : sur deux niveaux
contrairement aux autres pays du monde. En effet : « en France l’Open data territoriale est sur
la bonne voie, tout comme l’Open data nationale. Ce n’est pas le cas dans d’autres pays.
Notamment si on prend l’exemple du Royaume-Uni, qui possède une politique Open data
nationale forte, mais au regard des territoires, seules des villes comme Manchester sont
lancées dans l’Open data véritablement »22. Ce développement particulier de l’Open data est
bel et bien dû aux acteurs, qui en France, ont d’abord été des acteurs locaux. Si Simon
Chignard insiste pour dire que « la grande réussite du mouvement Open data, c’est d’avoir
mis le sujet de la data sur l’agenda politique, d’en avoir fait un véritable fait politique autant
que technique », il faut aussi souligner le fait que son entrée à l’agenda politique a été poussée
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!20 Entretien avec Simon Chignard, 11 février 2015. 21 Entretien avec Daniel Kaplan, 3 avril 2015. 22 Entretien avec Simon Chignard, 11 février 2015.
!
!
22!
selon deux logiques différentes, top-down et bottom-up, par l’Union européenne (UE) et par
la société civile française.
I – Une initiative européenne laissée aux mains des Etats.
Le cas de la France nécessite d’être articulé avec le cadre européen, même si les
différents pays membres ne partagent pas forcément la même vision de l’Open data, et que la
vision européenne, elle aussi est particulière. Néanmoins, le Parlement européen a adopté une
directive contraignante le 17 novembre 2003, au sujet de la réutilisation des informations du
secteur public, « la directive PSI (2003/98/CE) qui est quasiment transposée » dans notre
droit, même si la « notion de périmètres bouge, puisque la loi numérique est l’occasion d’aller
plus loin que l’Europe sur l’Open data »23. La directive force les administrations à rendre
leurs données publiques, cela, avant tout parce que les espoirs d’importantes retombées
économiques étaient annoncés comme nous le soulignerons par la suite. Pour Daniel Kaplan,
délégué général de la Fondation Internet Nouvelle Génération (Fing), membre du Conseil
national du numérique, le niveau européen marque le « premier moment de l’Open data des
fonctionnaires, et on peut souligner qu’un sacré chemin a déjà été fait. L’Europe a vraiment
été un acteur majeur de l’Open data ». En effet, L’Union européenne a donné des directives
pour que les Etats mettent en place des politiques d’ouvertures des données publiques, avec
une marche de manœuvre assez large. On est là dans une logique tout à fait traditionnelle du
fonctionnement de l’Union européenne. C’est pourquoi l’agenda politique européen en
matière de numérique est aujourd’hui porté sur les questions de « télécom, copyright, de
protection des données personnelles, de régulation et de loyauté des plateformes avec
notamment les questions autour des tribunaux compétents » 24 , et non plus porté sur la
question de l’Open data. Bruxelles a posé le cadre juridique dans lequel les politiques
nationales en matière d’Open data peuvent et doivent ensuite se développer.
Cette directive est d’autant plus importante, dès lors qu’elle a modifié la loi Cada en
2005 par la transposition en droit français de la directive 2003/98/CE du parlement européen
et du conseil. Cette modification permet en effet au réutilisateur de faire usage de la donnée
comme il le souhaite. Il est donc devenu possible de réutiliser les données à des fins
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!23 Entretien avec Matthieu Guerlain, 27 mars 2015. 24 Ibidem.
!
!
23!
commerciales. Ce qui pourrait être, là, le point d’entrer pour les Géants du net, mais aussi
n’importe quelle entreprise française du secteur privée.
Si l’ouverture n’est à l’heure actuelle pas encore obligatoire, Le gouvernement français
s’est pourtant déjà bien lancé dans la démarche Open data depuis 2011 et notamment
l’ouverture du portail 25 data.gouv.fr. et la mission Etalab. La France se positionne
actuellement au 3ème rang des pays du monde les plus avancés en matière d’open data selon
l’index établi par l’Open Knowledge Foundation. La démarche s’est accélérée sous
l’impulsion du gouvernement Hollande, avec notamment l’implication active de la ministre
chargée de l’Economie numérique Fleur Pellerin, et sa remplaçante au poste de secrétaire
d’Etat chargé du numérique, Axele Lemaire. L’importance de l’économie numérique s’est
développée, certes, mais l’absence d’un ministère du numérique pose encore la question de la
place du numérique dans la société française alors que tous s’accordent pour dire que
l’économie numérique représente l’avenir. L’Open data est un phénomène dont les clivages
ne sont à première vue pas d’ordre politique, puisque chaque entité politique française prône
la transparence gouvernementale en faveur d’une démocratie toujours accrue, toujours
meilleure. C’est d’ailleurs l’un des points qui pourront faire de la France un modèle au niveau
du numérique, par le biais de sa politique Open data, mais aussi sa politique d’Open
government. Les intentions du gouvernement français sont de faire de la France un leader en
Europe, comme le rapport Lemoine de novembre 2014 le soulignait : « il est temps de
construire l’Europe du Numérique et que la France sera bien placée pour proposer des sujets
concrets autour desquels les différents pays européens pourront unir leurs forces. »26. De plus
Axele Lemaire en présentant le calendrier des mesures numériques soulignait bien
l’importance de la présentation du projet numérique de la France en mars 2015 alors que
l’Europe va dévoiler son projet en mai 2015. La secrétaire d’Etat chargé du Numérique
semble vouloir montrer l’exemple à l’Union européenne, même si à ce jour aucun des projets
numériques, que ce soit français ou européen n’aient été dévoilé.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!25 « Site officiel servant de répertoire pour les données publiques du gouvernement français, qui a été mis en ligne le lundi 5 décembre 2011 par la Mission Etalab. En décembre 2013, data.gouv.fr a subi une profonde transformation, en changeant sa structure et la philosophie de son site. Elle est en effet devenue une plateforme collaborative orientée vers la communauté, au bénéfice d’une meilleure réutilisation des données publiques. », D’après le Grand Lexique des données, le Livre Blanc, publié en ligne par Data publica : http://www.data-publica.com/content/2014/02/le-grand-lexique-des-donnees-le-livre-blanc/
26 Philippe Lemoine, La nouvelle grammaire du succès. La transformation numérique de l'économie française, novembre 2014, p.15: https://stample.co/assets/transnum/Rapport-Mission-Lemoine-Nov-2014.pdf
!
!
24!
II – L’apparition du concept d’Open data dans la sphère civile : formation
et mobilisation d’un écosystème hétérogène en faveur de l’ouverture des
données publiques.
En s’appuyant sur le travail des équipes de Data Publica, qui ont réalisé une
cartographie de l’écosphère open data français en 2012 (http://french-opendata.data-
publica.com/types.html), on peut se rendre compte de la diversité des acteurs impliqués dans
le mouvement open data et le rôle central de la Fondation Internet Nouvelle Génération27.
Contrairement à ce qu’on pourrait penser, l’Etat français, n’était pas le plus présent. Les
entreprises françaises étaient déjà très présentes en matière d’open data, tandis que le véritable
support de l’open data provenait de la société civile. C’est en effet de celle-ci que le
mouvement Open data est partie en France, avant d’être relayé dans la sphère
gouvernementale: qui est aujourd’hui plus impliquée. Il faut bien comprendre que le
phénomène Open data s’est développé dans une logique Bottom-up, partant tout d’abord de la
sphère civile, avant d’être repris par le gouvernement.
Le schéma suivant met en évidence les organisateurs du premier événement Open data
et leurs implications actuelles en faveur du mouvement :
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!27 http://fing.org/?-Presentation- :« Créée en 2000 par une équipe d’entrepreneurs et d’experts, la Fing est un think tank de référence sur les transformations numériques. La Fing compte aujourd’hui plus de 300 membres : des grandes entreprises, des start-ups, des laboratoires de recherche, des universités, des collectivités territoriales, des administrations, des associations, des personnes physiques… »
!
!
25!
Figure 2
En effet, le premier évènement en matière d’ouverture des données publiques en France
fut porté par une association: Silicon Sentier, aujourd’hui connue sous le nom de NUMA. On
peut d’ores et déjà remarquer que ce changement de nom fut revendiqué comme un moyen de
se démarquer de l’inspiration du premier nom Silicon Sentier qui faisait évidemment
référence à la Silicon Valley. Adrien Schmidt, président de NUMA, déclarait alors sur le site
de l’association: « Nous assumons nos valeurs propres et notre identité singulière, notre
French Touch, en somme »28, discours qui fait aujourd’hui écho au développement de la
French Tech française, dont NUMA est un des acteurs majeurs. A l’époque, le 12 décembre
2009, Silicon Sentier organisait donc le premier rassemblement autour de la donnée publique
à la Cantine de Paris, l’Open Data Camp. C’est d’ailleurs la première fois qu’on parlait
d’Open data en France. L’évènement était marqué par la présence de 120 à 150 personnes,
avec notamment la participation des associations Regards Citoyens et Social Media Club
France, la Fing et de la Netscouade, une agence digitale, qui travailla pour François Hollande
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!28 https://www.numa.paris/Actualites/Silicon-Sentier-devient-NUMA
!
!
26!
lors de la campagne de 2012. Comme on le constate, l’Open data « c’est un petit milieu, tout
le monde se connait et tente de coopérer, on trouve des ponts entre les acteurs privés et
institutionnels!»29. On peut déjà noter la présence forte du milieu de l’entreprenariat et son
rôle pionnier dans la diffusion de l’Open data, alors qu’aujourd’hui ce milieu est justement au
coeur de cette révolution d’ouverture des données publiques. Alors que le grand projet de
départ de la Fing était la ville 2.0, c’est-à-dire, le développement de la ville comme
plateforme d’innovation ouverte, il est apparu à ses dirigeants qu’il était nécessaire de
s’intéresser aux données, véritablement considérées comme une ressource pour l’innovation
économique. Il s’agissait de porter l’ouverture des données publiques sur la scène politique
alors qu’il existait déjà une politique sur la thématique de la ville 2.0. La Fing, introduisait
une largesse d’interprétation de ce que désigne l’Open data, puisqu’elle avançait la notion de
modernisation des services publics grâce à l’Open data. Si aujourd’hui elle est moins présente
en matière d’ouverture des données publiques, c’est qu’elle considère avoir joué « son rôle
d’anticipateur »30 d’après Daniel Kaplan. L’apparition de l’Open data sur l’agenda politique
et la création d’Open data France31 ont marqué un désengagement de la part de la Fing sur ces
questions dès lors que le mouvement était lancé. Pour autant, elle se mobilise aujourd’hui sur
les questions liées à l’usage : sur la culture de la donnée. Daniel Kaplan soulignait la création
« d’un infolab pour diffuser les pratiques de réutilisation. On pense qu’il faut se pencher sur le
développement des usages ». Mais on le voit aussi, un collectif de citoyens était déjà présent,
sous la bannière de Regards Citoyens, qui n’était à l’époque pas encore constitué en
association (seulement en juin 2010). !
Ainsi dès le départ ce qu’on pourrait désigner comme la base de la démarche Open
data: à savoir la portée démocratique, mais aussi économique de l’Open data étaient mises en
avant. Pour Philippe Lemoine, fondateur de la Fondation Internet Nouvelle Génération, auteur
d’un rapport commandé par le gouvernement français sur la transformation numérique,
président du Forum modernité et enfin commissaire de la Cnil, chargé des questions autour de
l’ouverture des données, le thème de l’ouverture des données en France ne serait pas un
combat, mais plutôt une doctrine. Il insiste sur le fait que « l’Open data est important en
France en tant que doctrine, mais pour des raisons de maturité des associations dans notre
pays, ce n’est pas un véritable combat au regard de ce qui peut se faire aux Etats-Unis. On !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!29 Entretien avec Léonore de Roquefeuil, 5 mars 2015. 30 Entretien avec Daniel Kaplan, 3 avril 2015. 31 Open data France regroupe les collectivités territoriales engagés dans l’ouverture des données publiques.!!
!
!
27!
peut voir aux EU, des associations qui portent des sujets jusqu’à obtenir la création de
nouvelles lois. (Exemple : CRA loi crédit aux USA). (…) L’information est réellement perçue
comme un combat. »32 . Pourtant on peut nuancer ces propos au regard du rôle que les
associations ont pu jouer en participant à éveiller les politiques à cette culture de l’ouverture.
L’un des aspects flagrants de l’Open data, est qu’aujourd’hui il en résulte une asymétrie
territoriale au regard de la carte française de l’Open data :
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!32 Entretien avec Philippe Lemoine, 17 avril 2015.
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Martial Le Guédard, Institut Français de Géopolitique - Paris 8, juin 2015.
Carte 1
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29!
On constate en effet, que l’ouverture des données est véritablement morcelée en
fonction des territoires, car elle est le fait des volontés des décideurs locaux. S’il existe en
effet une politique nationale Open data, il n’en reste pas moins, que l’ouverture dépend des
acteurs locaux et de leur connaissance ou non du phénomène Open data, de leur connaissance
de la culture de la donnée. Culture qui semble aller de paire avec l’avancement du territoire en
matière d’innovation numérique, ce que nous aurons l’occasion de souligner par la suite.
On peut d’ores-et-déjà souligner que c’est ici une spécificité de l’Open data à la
française : le mouvement fut en effet initié avant tout par les collectivités territoriales, les
grandes villes et agglomérations : au regard notamment des Rennes et Paris qui se sont
lancées dans la création de plateformes Open data avant même que la mission Etalab ne le
fasse pour à l’échelle nationale. Il semblerait bien que les lois de décentralisation et
l’importance du rôle des collectivités territoriales soient à l’origine de cette asymétrie et cela
paraît d’autant plus logique que « un grand nombre des services publics (les transports, les
crèches et écoles, la gestion des déchets, etc.) sont gérés à cet échelon territorial »33 et que la
clause générale de compétence permet justement aux collectivités « d’agir sur les politiques
en dehors du champ de compétences attribuées par l’Etat. Elle permet surtout à nos élus
locaux d’intervenir sur tous les sujets sur lesquels ils pensent pouvoir apporter une valeur
ajoutée »34 et l’Open data en fait partie.
Les ouvertures de données publiques ne se sont pas faites et ne se font pas toujours sur
le même modèle : alors que l’ouverture des données publiques à Rennes est le fait avant tout
des communicants, en charges de la communication de l’administration rennaise, celle de
Nantes fut poussée par l’association LiberTIC, qui avait été créée pour assurer la promotion
de l’e-démocratie via l’ouverture des données publiques. Claire Gallon de l’association
souligne, qu’au départ, ils n’étaient pas entendus par les pouvoirs publics, et que si ces
derniers se sont emparés du sujet, ce n’est qu’après avoir « monté une pétition qui a donné
lieu à un article dans Ouest France. Le jour même de la publication, le cabinet du maire nous
téléphonait pour parler Open data, et nous annoncer qu’il s’intéressait justement à l’Open data
dans le cadre de l’ouverture de la Cantine nantaise, qui fut inaugurée en février 2012 »35.
Claire Gallon souligne bien le rôle de la stratégie politique dans l’appropriation du !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!33 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.104. 34 http://www.lesechos.fr/idees-debats/cercle/cercle-88892-meme-pour-lopen-data-la-communication-prend-le-pas-sur-la-rationalisation-1003476.php 35 Entretien avec LiberTIC, 20 mai 2015.
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phénomène Open data par les pouvoirs publics. Ces derniers saisissent une opportunité qui
colle avec le projet d’inauguration d’un haut lieu du numérique nantais, au moment même où
le mouvement trouve écho dans la presse locale. Il est important de souligner que si l’Open
data prend racine a certains endroits, c’est que des projets se recroisent. Ainsi, alors qu’à
Poitiers et Tours, des pétitions avaient vu le jour, elles n’avaient trouvé aucun écho.
Ce que révèle la carte de l’Open data en France, c’est aussi que le millefeuille
administratif français se reproduit en matière d’Open data : des données sont ouvertes à
différentes échelles, locales, nationales, européennes, etc. et sont répertoriées sur une
multiplicité de plateformes. Pour Bertrand Paul, « Le millefeuille à la Française est tout
simplement reconstitué pour les données au détriment de la logique rationnelle. »36, alors
même que Pierre Pezziardi, entrepreneur en résidence au Secrétariat Général à la
Modernisation de l’Action Publique, répond à cela en affirmant que « la vision de la
République qui prévaut dans notre société, est celle de l’Etat associé aux collectivités. Il est
donc normal que les collectivités souhaitent conserver leur autonomie »37, il comprend donc
cette logique de communication (l’Open data étant une occasion unique de communiquer sur
le travail de l’administration) qui semble prendre le dessus en matière d’ouverture des
données publiques et cela n’est pas selon lui un problème « puisqu’ensuite on les fédère par
référencement des sites sur data.gouv.fr : on est le Google de l’Open data, un véritable moteur
de référencement ». Même s’il existe en effet une diversité de plateformes, il n’en reste pas
moins que celles-ci sont référencées ou sont amenées à être référencées sur data.gouv.fr. Sans
que cela vienne compromettre le contrôle du détenteur sur ses données. Ainsi, pour une
collectivité, mettre ses informations à disposition en les faisant référencer sur la plateforme
nationale ne peut pas être apparenté à une perte de pouvoir, une perte de contrôle sur les
données en question. Pour Pierre Pezziardi, le problème est ailleurs : « Si cela pose problème,
c’est lorsqu’on souhaite que certains jeux de données deviennent nationaux pour être
véritablement intéressants. Aujourd’hui il manque encore une impulsion qui permette cela.
C’est ce qui fait que l’Open data en France est un gruyère, une matrice à trou. On peut avoir
les mêmes données ouvertes pour Bordeaux, Nantes, Paris, etc. Mais il nous manquera les
données de telle ville pour pouvoir créer des jeux au niveau national. Il faut donc continuer à
impulser les initiatives d’ouverture. Il faut fabriquer des standards, pour mettre en route le
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!36 http://www.lesechos.fr/idees-debats/cercle/cercle-88892-meme-pour-lopen-data-la-communication-prend-le-pas-sur-la-rationalisation-1003476.php?X42fQMkGcZuqAieq.99 37 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.
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cercle vertueux de la libération des données »38.
Puisque l’ouverture est une décision locale, il semble que les modifications apportées
par la réforme territoriale devraient avoir un impact sur les démarches d’ouverture. Ainsi si la
fusion de certaines régions ne devrait pas être source de changement, la fusion des régions
dont les données publiques sont déjà ouvertes devrait amener à harmoniser l’ouverture sur
l’ensemble du territoire régional comme la carte n°2 ci-dessous en témoigne.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!38 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.
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Carte 2
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Section 2 - Une mise en récit dans l’histoire française.
L’intégration de l’Open data en France, est passée par la mise en récit39 de cette
politique publique dans l’histoire française. Il s’agit de « réinventer, reterritorialiser l’histoire
et la méthode de l’Open data »40. Car si les français ont consciences que l’éveil des esprits à la
culture de la donnée ouverte provient bien du monde anglo-saxon, il n’en reste pas moins, que
la France possède une histoire de l’information, qui peut être ralliée à la cause de l’Open data.
L’histoire est ici un outil très puissant afin d’imposer une vision française du concept. Les
récits permettent, dans des conditions d’incertitude, de rendre les problèmes sociaux
compréhensibles et accessibles à l’action humaine et « de manière caractéristique, ils
suggèrent une série d’actions plutôt que d’autres, en établissant un lien entre le présent et le
futur. Les récits placent en effet le présent dans une série cohérente d’évènements qui
commence dans le passé et se termine dans le futur »41. Le récit permet d’insérer le concept
d’Open data dans l’histoire française en le reliant à des évènements passés : en l’occurrence
en le reliant à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et à la loi Cada.
Une mise en récit passe par un facteur dramatique qui se trouve généralement juste
avant le présent. Il pourrait s’agir de l’affaire Wikileaks, qui aurait permis « d’accélérer la
popularisation et sensibiliser l’opinion publique sur les questions d’accès aux informations de
façon libre et gratuite »42. Dès lors, les conséquences de l’inaction sont alors mesurées par
rapport à « ce qui doit être fait » c’est-à-dire par rapport aux actions possibles pour enrayer le
problème qui pourrait aboutir à une situation catastrophe : c’est le scénario apocalyptique.
Dans notre exemple il s’agirait de la crise de confiance : les citoyens perdent confiance dans
le système démocratique. Dès lors qu’est identifié le danger, le récit s’ancre dans le présent
pour comprendre ce qui doit être mis en place pour sortir de cette crise : accroître la
transparence via l’ouverture des données publiques.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!39 « Les récits de politiques publiques représentent une forme que revêtent les éléments cognitifs attachés à une politique publique. Ils peuvent être une composante d’un discours plus vaste. Les récits de politiques publiques peuvent aussi donner de la substance, fournir des normes de comportement, dramatiser un contexte ou soulever des émotions à l’intérieur d’un référentiel. » d’arpès M. Radaelli Claudio, « Récits (Policy narrative) », in Laurie Boussaguet et al., Dictionnaire des politiques publiques Presses de Sciences Po « Références », 2010 p. 548-554. 40 Entretien avec Camille François, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Henri Verdier). 41 M. Radaelli Claudio, « Récits (Policy narrative) », in Laurie Boussaguet et al., Dictionnaire des politiques publiques Presses de Sciences Po « Références », 2010 p. 548-554. 42 L’Open data : définition, enjeux et perspectives : http://lecubevert.fr/open-data-definitions-enjeux-et-perspectives/!
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Qui plus est « les structures cognitives ne flottent pas dans l’air, elles s’appuient sur des
institutions. Pour que le récit acquière un pouvoir politique il faut qu’il repose « sur des
institutions et un comportement organisationnel »43 . Selon notre raisonnement, cet appui
institutionnel se serait alors forgé avec la mise en place de la mission Etalab en février 2011.
En effet, une histoire de l’Open data à la française est apparue et continu de se
construire au regard de la nomination d’un Chief Data Officer (CDO), Administrateur général
des données en français, une première mondiale puisque ce poste existait seulement au sein
du secteur privé, et ne fut créé au Royaume-Uni que 6 mois plus tard. Par ce biais, la France
apporte sa pierre à l’histoire du mouvement Open data.
Le récit mis en avant est porté notamment par Henri Verdier, qui est à la tête de la
mission Etalab, mission qui permet la capitalisation de l’ensemble des récits qui existent en
France. Ce dernier souligne qu’à son arrivée au poste il y a maintenant deux ans la nouvelle
équipe d’Etalab est allé à l’Open Government Partnership, mais aussi à la rencontre du Chief
Data Officer de la Maison Blanche (DJ Patil). « Une véritable stratégie de communication a
été mise en place. Alors que tout le monde connaissait l’US Freedom Of Information Act,
personne ne connaissait la Commission d’accès aux documents administratifs. Etalab est allé
dire qu’il existait un Freedom of Information Act en France aussi, et ce depuis quarante ans.
De même pour la cour des comptes ou encore les données météo ouvertes depuis cinquante
ans. Etalab a repris l’histoire française, pour créer le récit de l’Open data à la française » 44.
Cette mise en récit fut primordiale pour l’ancrage de la politique Open data en France, mais
aussi pour se faire entendre, et prendre au sérieux à l’international. C’est en effectuant ce
travail de story telling, ce peer reviewing, qu’il devient possible de confronter les situations en
matière d’ouverture des données dans chaque pays, ce qui est essentiel aux yeux de
l’Administrateur général des données qui affirme que « la réforme de l’Etat nécessite un
espace pour parler, échanger » 45 . C’est ce peer reviewing qui a permis d’affirmer que
l’ouverture des données publiques est un devoir des administrations dès lors que le droit à
l’information est présent dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!43 Radaelli Claudio M. Logiques de pouvoir et récits dans les politiques publiques de l'Union européenne. In: Revue française de science politique, 50e année, n°2, 2000. pp. 262 : http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_2000_num_50_2_395467 44 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). 45 Ibidem.
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I - Un principe qui remonterait à la Déclaration des Droits de l’Homme et
du Citoyen de 1789, sous-entendu par la loi Cada de 1978.
Comme l’indiquait Mathieu Guerlain, conseiller transformation numérique de l'action
publique et de l'économie au sein du cabinet de la secrétaire d'Etat à l'Economie numérique :
« L’Open data remonte à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen pour les
Français. Cela s’inscrit dans la tradition libérale de demander des comptes au
gouvernement »46. Et en effet, en France, la tradition droit de l’hommiste est un des piliers de
la démarche d’ouverture des données de l’administration publique, et ce parce que l’article 15
de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 stipulait que « la société a le
droit de demander compte à tout agent public de son administration ». C’est aujourd’hui sur
cette base qu’on fonde le droit à l’accès aux données de l’administration publique.
La directive PSI de 2003, fut transposée dans le droit français via l’ordonnance du 6
juin 2005 et de son décret d’application du 30 décembre 2005. Elle est alors venue modifier la
loi du 17 juillet 1978, c’est-à-dire la loi Cada, qui a trait à la question des documents
administratifs, et de ce fait aux données publiques, et qui instaurait la Commission d’Accès
aux Documents Administratifs 47 , qui est une autorité administrative indépendante et
consultative donnant aux citoyens les moyens d’obtenir un recours dans le cas où ceux-ci
auraient des difficultés à accéder à des données publiques. Ce qui signifie qu’elle ne rend que
des avis consultatifs, qui ne contraignent pas l’acteur public à ouvrir les données qui lui ont
été demandées. Dans le cas où le refus de la part de l’administration persiste même après avis
favorable de la Commission, il est possible de se présenter devant les tribunaux administratifs
pour tenter d’obtenir les données. Le rapport d’activité de la Cada de 2012, faisait un bilan de
4749 dossiers instruits au cours de l’année 2012, et d’une « stabilisation du nombre de
dossiers autour de 5000 »48 depuis une dizaine d’année.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!46 Entretien avec Matthieu Guerlain, 27 mars 2015. 47 « Elle peut aider un citoyen à obtenir un document administratif individuel qui lui a été refusé. Elle répond aux consultations des administrations qui la saisissent sur le caractère communicable ou réutilisable des documents qu’elles détiennent ou sur les modalités de leur communication ou de leur réutilisation. Elle intervient pour tous les documents détenus par un service de l’Etat, une collectivité territoriale, un établissement public ou un organisme chargé de la gestion d’un service public, que cet organisme soit public ou privé. » D’après la définition proposée par Data publica dans le Grand Lexique des Données, le Livre Blanc, consultable en ligne : http://www.data-publica.com/content/2014/02/le-grand-lexique-des-donnees-le-livre-blanc/ 48 Rapport d’activité 2012 de la Cada, p.62 : http://www.cada.fr/IMG/pdf/rapport_2012_complet_a4.pdf
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36!
La loi Cada, dès 1978, désigne les donnés publiques comme des informations contenues
dans « les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par
l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les
personnes de droit privé chargées d'une telle mission »49 et cela qu’importe la forme et le
support du document, ce qui offre une notion large de ce que peut être un document public.
La loi règlemente l’utilisation des documents administratifs par les acteurs publics eux-
mêmes, l’accès et enfin la réutilisation des données, mais elle est très restrictive alors qu’à
l’heure actuelle « elle est le seul levier juridique pour faire de l’ouverture » comme le
souligne, l’Administrateur général des Données. La loi offre d’ailleurs une définition de
l’information publique par la négative, c’est-à-dire en explicitant ce qui ne peut pas être
compris comme de l’information publique donnant droit à l’accès, la réutilisation. En effet, le
droit d’accès aux documents administratifs défini nombre de documents sur lesquels on ne
peut pas prétendre à l’ouverture : les avis du Conseil d’Etat et des juridictions administratives,
certains documents de la cour des comptes, certains documents de l’Autorité de la
concurrence, de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, de certains
documents d’établissements de santé. Ainsi qu’à tout autre document administratif « dont la
consultation ou la communication porterait atteinte au secret des délibérations du
Gouvernement, le secret de la défense nationale, la conduite de la politique extérieure de la
France, la sûreté de l'État, la sécurité publique et la sécurité des personnes, la monnaie et le
crédit public, la recherche des infractions fiscales et douanières, les autres secrets protégés par
la loi. On constate en effet que nombre de cas font exceptions, et surtout on peut se rendre
compte des largesses de manœuvre laisser à l’administration, notamment parce que les refus
n’ont pas à être motivés, mais avant tout parce que l’administration peut, par le biais de
l’invocation du secret, sortir du régime autorisant l’accès aux données. Il est très clair, ici, que
le phénomène Open data ne vient pas remettre en question la souveraineté politique de l’Etat :
l’Etat reste l’instigateur de l’ouverture des données publiques de l’administration et c’est en
ce sens qu’on peut dire que l’ouverture est une ouverture régulée.
La loi Cada émerge quelques mois après la « loi informatique et libertés » sur les
données personnelles qui porte à la création de la Commission nationale informatique et
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!49 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, article 1 : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000339241!
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37!
libertés (Cnil) en janvier 1978, qui est l’administration homologue de la Cada, version
données personnelles. La Cada reprend alors les règles de cette dernière en matière de
données personnelles. Et stipule ainsi que certains documents « ne sont communicables qu'à
l'intéressé » : notamment les documents relatifs à la santé, ou tout autres documents pouvant
porter atteinte à la vie privée d’un individu. Il est cependant possible, de passer outre cette
interdiction de publication, au vue de l’article 13 qui stipule que « les informations publiques
comportant des données à caractère personnel peuvent faire l'objet d'une réutilisation soit
lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les
rendre anonymes ou, à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire
le permet. », ce qui n’est pas sans poser de problèmes, la question de l’effectivité de
l’anonymisation étant d’actualité à l’heure du Big data, et des croisements de données comme
nous le préciserons par la suite.
Enfin la Cada, met en avant deux autres catégories de données qui entrent dans le
champ des exceptions, seulement au niveau de la réutilisation : les données produites ou
reçues dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel et commercial
(SPIC), c’est-à-dire les données produites par des organismes comme la RATP, la SNCF,
l’Etablissement français du sang. Ainsi que les données des établissements de recherche,
d’enseignement ou culturels. En effet, ces derniers sont bien soumis au droit d’accès,
pourtant, ils se trouvent exclus du droit de réutilisation : on ne peut pas réutiliser les données
produites sans l’accord de l’organisme lui-même.
Cependant, les lignes sont en passe d’évoluer, car si aujourd’hui le cadre juridique de
l’Open data correspond à la loi Cada, une redéfinition de ce cadre est à venir. Et en effet
comme le souligne l’administrateur général des données, Henri Verdier, « l’ouverture par
défaut est l’objectif vers lequel on tend. L’Open data à la française entend donner à chaque
donnée l’emprise maximale qu’elle mérite ». Et c’est un processus compliqué, car il faut faire
attention de ne pas céder à la « tentation d’ouvrir toutes les données, d’élargir le champ » de
l’Open data, alors que la complexité de ce mouvement est qu’il existe « des Open data : des
stratégies qui font circuler les données, dans le cadre de la Cada »50. Henri Verdier entend ici
indiquer que le même régime ne peut pas s’appliquer à toutes les données. Il est important de
traiter la donnée en fonction de ce qu’elle donne comme information. C’est de cette façon
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!50 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François).
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qu’on pourra protéger la vie privée, le secret médical, qu’on pourra prendre en compte la
question de la redevance en fonction du travail nécessaire en vue de l’ouverture et du
maintien de la qualité des données ouvertes.
On peut en faire le constat à la lecture du Rapport d’information de la Mission
commune d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux données publiques
du Sénat paru en Juin 2014. Alors que le constat est assez accablant puisque le rapport met en
lumière « l’inertie à laquelle se heurte souvent l’exercice du droit d’accès aux documents
administratifs, la qualité inégale de la gestion des portails publics d’information et les
difficultés de réutilisation des données publiques » largement dû au fait que le droit à
l’information publique n’établit pas une obligation de publication, ni même une obligation
d’ouverture, mais bien la possibilité d’en demander l’accès. Les administrations ne sont pas
mises en situations proactives. Une véritable volonté de faire évoluer semble s’engager : le
rapport d’Information de la Mission commune d’information sur l’accès aux documents
administratifs et aux données publiques du Sénat, met en évidence, l’état actuel de la
transparence administrative ainsi que les ambitions de demain au travers de deux schémas
présentés ci-dessous :
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Schéma récapitulatif de la transparence administrative à l’heure actuelle51
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!51 Rapport d’Information de la Mission commune d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux documents publiques, p.69 : http://www.senat.fr/rap/r13-589-1/r13-589-11.pdf
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Schéma récapitulatif du droit à l’information publique à l’heure du numérique52
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!52 Rapport d’Information de la Mission commune d’information sur l’accès aux documents administratifs et aux documents publiques, p.189 : http://www.senat.fr/rap/r13-589-1/r13-589-11.pdf !
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41!
Le rapport met en avant plusieurs pistes afin d’améliorer la démarche d’ouverture des
données de l’administration publique et cela passe par la « refonte du droit à l’information
publique », en s’appuyant sur les bases de la loi Cada.
Ainsi, le rapport préconise l’établissement avant tout d’améliorer « l’effectivité du droit
d’accès à l’information publique, via deux solutions : l’accélération de la communication des
documents administratifs en créant un document de référence en matière de saisine ; et la
mise en place d’une évaluation des traitement des demandes d’accès aux documents
administratifs par les administrations.
Ensuite la Mission commune d’information, préconise l’établissement d’un « droit
d’accès numérique à l’information publique » en 6 points :
Premièrement, il s’agirait de la mise en place des garanties d’une large diffusion de
l’information en ligne : grâce à des mises en ligne systématiques ; la possibilité de saisir la
Cada en cas de refus, afin que cette dernière justifie son refus ; assurer un meilleur
référencement de la donnée ; et veiller à ce que les données soient intelligibles pour tous.
Secondement, il s’agirait de s’atteler à la promotion d’une démarche d’ouverture raisonnée,
c’est-à-dire, une démarche qui recense toutes les bases de données publiques ; qui définit
clairement les informations qui sont à ouvrir en priorité ; et inscrire les objectifs et le
calendrier d’ouverture des données, dans des contrats d’objectifs afin de surveiller et
d’évaluer la propension à l’ouverture des administrations.
Troisièmement, il s’agirait de préparer en amont l’ouverture des données : en anticipant
l’ouverture dés le stade de production et de recueil ; en établissant un référentiel général
permettant de définir des standards de réutilisation des données.
Quatrièmement, il s’agirait de renforcer les contrôles des réutilisations en permettant à la
Cada de s’autosaisir pour sanctionner les fraudes.
Cinquièmement, il s’agirait d’opérer une refonte du modèle économique de production des
données : en générant des services complémentaires pour obtenir de nouvelles ressources
financières, tout en garantissant le maintien des ressources budgétaires indispensables à la
collecte et aux traitements des données publiques dont les administrations sont en charge ;
réfléchir à la mise en place de contenu coopératifs et de services ou mode d’accès premium,
impliquant une tarification, à condition que l’accès standard aux données demeure gratuit. Ce
qui pourrait faire écho au système des biens communs et des plateformes sur lesquels nous
reviendrons par la suite.
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42!
Et enfin, sixièmement, il s’agirait de créer un régime spécifique pour les données de santé :
afin de favoriser les besoins de la recherche ; et en clarifiant la gouvernance des données de
santé via la séparation des fonctions de gestion et de régulation des bases de données, et en
assurant la transparence sur les liens d’intérêt. L’enjeu ici est de mettre en circulation les
données de santé, afin de permettre à la recherche de les étudier, sans pour rompre l’anonymat
qui doit être respecté afin de préserver l’individu. La question est cruciale dès lors que des
informations de santé pourraient se retourner contre l’individu dans le cadre de l’assurance
notamment.
La loi de simplification devrait donc consacrer le principe d’ouverture par défaut. Mais
on peut alors constater que le principe de gratuité n’est pas mentionné. Même s’il n’est pas
remis en question, on constate que la question des redevances se précise, afin qu’elles soient
mieux encadrées, et adaptées à l’ère de la donnée publique ouverte.
II –L’agrégation des idées et principes du modèle ouvert autour de la
mission Etalab.
Dans un premier temps, on peut souligner le rôle des premiers acteurs de l’Open data
que nous avions déjà pu présenter en section 1. On peut en effet souligner que l’association
Regards Citoyens est un acteur qui compte dans le milieu de l’Open data, et qui peut être
consultée, entendue dans le cadre des initiatives Open data. Et surtout on peut souligner le
rôle qu’a pu jouer la Netscouade, qui faisait partie de l’équipe de campagne de François
Hollande, et qui, on peut l’imaginer, a pu influencer la mise en avant de la démarche
d’ouverture des données publiques dans le programme présidentiel. Pour comprendre
comment la diversité des objectifs du mouvement Open data se retrouve au cœur de la
mission Etalab, il suffit simplement d’observer l’organisation de la mission.
Tout d’abord celle-ci est l’un des trois services composant le Secrétariat général pour la
modernisation de l’action publique (SGMAP) qui est l’un des Services du Premier ministre.
C’est donc la troisième aile du SGMAP avec la direction interministérielle pour la
modernisation de l’action publique (DIMAP) et la direction interministérielle des systèmes
d‘information et de communication de l’Etat (DISIC). Dès lors, on comprend bien
l’importance de la dimension « modernisation de l’action publique » portée par la mission
!
!
43!
Etalab. Les services ne sont pas étanches les uns aux autres, et on peut notamment souligner
la présence et l’implication de Thierry Mandon, Secrétaire d'État à la Réforme de l'État et à la
Simplification, auprès du Premier ministre, lors d’évènements comme le concours
#Dataconnexion 5, de février 2015, au cours duquel ce dernier affirmait que « la politique
d'Open Data est au cœur de la modernisation de l'action publique. C’est une façon nouvelle de
concevoir des politiques publiques ».
La mission Etalab se perçoit aujourd’hui comme un facilitateur des démarches
d’ouverture des données publiques françaises. Ce n’est pas un terme anodin, puisque celui-ci
provient directement de la culture informatique comme le soulignait un technicien de
l’association LiberTIC. Le nouveau directeur de la mission, qui a succédé à Séverin Naudet,
Henri Verdier vient lui-même du milieu des start-ups et cela transparait dans le
fonctionnement plus communautaire de la mission : avec des profils variés, qui sont issus de
différents milieux. Ce que soulignent aussi les membres de l’association Regards Citoyens,
qui affirment que son prédécesseur n’avait pas pris la mesure de l’intérêt des communautés, là
où Henri Verdier est véritablement dans une logique de communauté. Il fait appel à
l’écosystème qui s’est construit autour de l’Open data : les spécialistes de l’Open data comme
Simon Chignard (Data editor de la mission) ; les techniciens du libre comme le directeur
technique de la mission, Emmanuel Raviart ; Pierre Pezziardi, entrepreneur en résidence,
venant aussi du milieu des start-ups. Sans négliger le rôle de l’ensemble de la communauté
Open data : c’est-à-dire, les associations (LiberTIC, Regards Citoyens, République Citoyenne,
l’Open Knowledge Foundation, etc.), les agences (la Netscouade, etc.), des think tanks (la
Fing). Cette communauté constitue en fait le réseau d’experts, installé par Etalab le 14 mai
2013 qui se veut « composé de personnalités qualifiées, ce réseau d’expert accompagne
Etalab de sa connaissance des savoirs nécessaires à la conduite de sa stratégie d’open data, et
mène différents travaux d’approfondissement et de prospective »53.
Les méthodes de travail ont évolué, et cela semble être une façon d’obtenir la paix sociale :
car s’entourer de personne des communautés Open data, permet d’internaliser les débats, les
divergences, afin de développer des initiatives, des projets, des lois qui sont et seront mieux
acceptés, grâce au compromis. De plus, Etalab a recruté des développeurs en interne pour
faire les portails, alors que comme on le soulignait, Henri Verdier vient lui même du monde
des start-ups où il fréquentait des développeurs. Ce qui permet notamment de réduite les coûts
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!53 Comme il l’est indiqué sur le blog de la mission Etalab : https://www.etalab.gouv.fr/reseau-dexperts
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44!
de production.
Henri Verdier affirme que « la mission Etalab applique les valeurs du numérique pour
faire de la politique. Elle puise dans la grande tradition des start-ups et dans la tradition du
logiciel libre »54. C’est de là que vient la force d’innovation de la mission, qui prend pour
modèle un modèle économique original55 : le logiciel libre, qui désigne un logiciel libre
d’utilisation, de copie, de modification et de redistribution. Ce type de logiciel libre se
retrouve en situation monopolistique sur une niche du marché. Pierre Pezziardi soulignait
d’ailleurs la volonté d’Etalab de suivre les pas de Mozilla Firefox 56 , qui est une des
plateformes qui parvient à faire concurrence aux GAFAM. Laurent Bloch met en avant
l’avantage premier du libre : « son caractère coopératif et ouvert qui permet à un individu ou à
une entreprise de pénétrer progressivement dans un domaine de compétence et de production
sans avoir à consentir d’emblée des investissements importants à la rentabilité peu assurée »,
avantage qu’on retrouve dans la démarche Open data à l’heure actuelle, avec la volonté
d’ouvrir les données publiques, et la volonté d’établir un modèle de gouvernance basé sur la
coopération et la co-production.
Ainsi, s’il peut sembler qu’il existe une dichotomie entre ce que l’administration entend
faire de l’Open data et ce que veulent en faire d’autres acteurs, comme notamment les
associations qui entendent avant tout apporter de la transparence au processus démocratique.
Il faut souligner le fait que les objectifs convergent vers le progrès, vers la réforme du modèle
administratif et du modèle démocratique. Ainsi, si le but premier pour les agents du SGMAP,
semble avant tout être la simplification administrative, il est important de souligner que ses
membres, et notamment le Secrétaire d’Etat à la modernisation de l’action publique, Thierry
Mandon, participent activement au développement de l’Open data et de l’Open government.
Un acteur ne porte pas qu’un seul objectif, qu’une seule facette du mouvement Open data. Il
englobe bien souvent le concept dans sa totalité, dans sa diversité qu’on a pu rappeler dans les
sections précédentes.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!54 Entretien avec Henri verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). 55 Laurent Bloch, « Internet : que faire pour défendre nos chances ? », Diploweb, 20 mai 2015 : http://www.diploweb.com/Internet-que-faire-pour-defendre.html 56 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.!
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Chapitre 2 - Un concept liant questions démocratiques et
économiques depuis son apparition.
Comme nous le soulignons déjà dans le premier chapitre, les premiers acteurs du
mouvement Open data venaient d’horizons différents les uns des autres. Ils étaient donc
porteurs de différents objectifs et enjeux pour l’Open data. Dès lors se dessinait déjà une base
d’acteurs porteurs de deux des trois dimensions qu’on reconnaît actuellement à l’Open data :
la portée démocratique et la portée économique. Ce qui a sans aucun doute joué un rôle dans
les argumentaires des pouvoirs publics, quand ceux-ci ont pris en main la démarche. L’Open
data est marqué par la convergence de différents enjeux : d’ordre technique, politique,
démocratique et économique.
Section 1 - La convergence anglo-saxonne des enjeux techniques,
politiques et économiques.
La mise à l’agenda de l’Open data fut justifiée par différents arguments dés les débuts
du phénomènes aux Etats-Unis. Et l’enjeu économique à même semblé prendre le dessus, aux
Etats-Unis, mais aussi en Europe et en France comme nous allons pouvoir le voir.
I - Un enjeu technique de réutilisation à des fins économiques.
Claire Gallon, directrice de l’association LiberTIC, avançait dans une interview57_que le
développement de l’Open data aux Etats-Unis aurait été plus « subtile » selon ses termes, car
l’ouverture des données aurait été avant tout présentée comme « un projet démocratique
facilitant le droit d’accès à l’information et la participation des citoyens ». C’est ce qui selon
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!57 « L’open data est très mal estimé » Interview de Claire Gallon de l’association LiberTIC: http://www.data-publica.com/content/2012/11/lopen-data-est-tres-mal-estime-interview-de-claire-gallon-de-lassociation-libertic/
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elle pourrait expliquer les avancées plus rapide de la démarche Open data aux Etats-Unis par
rapport à la France : le gouvernement français aurait, lui, dès le départ dû se confronter à des
réticences d’ordre économiques (avec la question de la gratuité lors de l’émergence de la
démarche notamment), puisque les arguments économiques furent utilisés au même titre que
ceux sur la transparence. Ainsi le Conseil nationale du numérique, indiquait en juin 2012 que
« l’« open data » constitue ainsi un enjeu de développement de l’économie numérique.
Véritable facteur de production, les données publiques permettent de créer de nouvelles
applications, et surtout d’enrichir et mettre en valeur les services existants »58. Comme le
souligne Claire Gallon il est difficile de comprendre « le besoin d’arguments économiques
pour appliquer le droit français. Le libre accès à l’information publique constituant un pilier
essentiel de la démocratie, a-t-on besoin de le justifier économiquement ? ». La question
trouve peut-être réponse dans la promulgation au niveau européen, d’études portant sur les
bienfaits économiques de l’Open data, comme nous pourrons le remarquer dans notre seconde
sous partie.
Pourtant il faut bien comprendre que l’Open data est un outil d’intelligence
économique, et les Américains sont les instigateurs de cette démarche qui vise à ouvrir les
données de l’administration publique au secteur privé afin de lui offrir de nouvelles
ressources économiques. Si la question de la transparence est soulevée dès 1966 avec le
Freedom of Information Act, qui permet aux citoyens le désirant d’obtenir les documents non
classifiés des agences fédérales américaines et continue par la suite à justifier l’ouverture des
données publiques. Il n’en reste pas moins que ce sont les espérances en matière de retombées
économiques qui vont permettre un emballement politique favorable à l’Open data.
Comme le soulignent Samuel Goëta et Clément Mabi59, d’après les travaux de Maurice
Ronai60, la doctrine de la gratuité de l’information publique, qu’on retrouve dans toutes les
démarches Open data à l’heure actuelle, s’est imposée via le lobby de l’industrie de
l’information dans les années 1970.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!58 Avis n° 12 du Conseil national du numérique relatif à l’ouverture des données publiques (« Open data ») : http://www.cnnumerique.fr/wp-content/uploads/2012/06/2012-06-05_AvisCNNum_12_OpenData.pdf 59 Goëta Samuel, Mabi Clément, « L’open data peut-il (encore) servir les citoyens ? » Mouvements « (Contre-) pouvoirs du numérique », n°79, automne 2014. 60 Maurice Ronai, “Données publiques: accès, diffusion, commercialisation,” in Problèmes politiques et sociaux, Problèmes politiques et sociaux, no. 773-774, La Documentation Française, 1997, p. 68.
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II- L’influence des enjeux économiques au niveau européen.
S’il est difficile de comprendre « le besoin d’arguments économiques pour appliquer le
droit français » comme le soulignait Claire Gallon, il faut bien voir que le mouvement Open
data français a largement pu être influencé par la promulgation de plusieurs études
européennes. La première étant l’étude Mepsir (Measuring European Public Sector
Information Ressources) commanditée par la Commission européenne et parue en 2006 qui
évaluait à 26 milliards d’euros le marché de l’information publique en Europe. Puis, deux
autres parues la même année : l’étude Vickery de décembre 2011 qui annonçait 40 milliards
d’euros annuels de gains grâce à l’Open data ainsi que 140 milliards d’euros de gains
indirects, le premier chiffre ayant été repris par la Commission européenne. Ainsi que l’étude
de la firme de conseil McKinsey qui annonçait, elle, 150 milliards d’euros de gains.
Cependant, cette dernière ne s’appuie pas seulement sur l’Open data, mais sur tous les outils
impliquant la donnée dans le processus de décision dans une logique interne d’amélioration
de l’administration. La parution de ces deux dernières études concorde en plus avec le
développement de l’Open data au niveau de l’Etat français, ce qui a pu avoir un impact fort
sur la façon de présenter les objectifs du mouvement Open data.
On peut aussi rappeler que le niveau européen joue un rôle primordial dans la formation
de la loi Cada au regard des modifications apportées par la directive 2003/98/CE déjà cité
précédemment. Surtout du fait que la réutilisation des données publiques est avant tout perçue
en tant qu’opportunité économique selon l’approche européenne, bien plus qu’un outil
démocratique. Cette logique européenne, se rapproche de la vision anglo-saxonne selon
laquelle le bien-être social est un des effets du bien-être économique. Ainsi le développement
d’un écosystème puissant permettrait de renforcer la démocratie, qui par le biais de la
transparence soutiendrait l’activité économique (autour de la donnée), tandis que la
transparence serait une clef pour l’amélioration de la démocratie ? La question fait débat, et
divise la société française. Simon Chignard, en a d’ailleurs dressé un portrait, en distinguant
trois « familles » de l’Open data en France : une libérale qui se rapproche le plus de la vision
anglo-saxonne, avec pour représentant notamment l’IFRAP (Fondation pour la recherche sur
les administrations et les politiques publiques), qui est un think tank. Une famille libérale-
libertaire, minoritaire en France, qui affiche une méfiance envers les institutions et l’Etat et
qui voit l’ouverture des données publiques comme une manière pour les citoyens de contrôler
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l’action publique, en faisant fi des questions économiques. Et enfin, une dernière dite
participative, qui voit dans l’Open data un moyen de coproduction entre citoyens et
institutions de laquelle découlera le bien être sociale et économique. Cette vision est portée
par la Fing, mais aussi par l’association LiberTIC. Le mouvement Open data se nourrit de ces
trois approches, puisqu’elles ont toutes trois pour but l’ouverture des données publiques.
Cependant on constate que l’ensemble des acteurs français de l’Open data s’inscrivent dans
une approche participative, en cherchant véritablement à « transformer une contrainte légale
en une opportunité sociale et économique »61. On aurait en effet affaire à un Etat qui, étant
dans l’obligation d’ouvrir ses données du fait de la législation européenne, s’engage dans la
promotion d’une démarche participative, en favorisant l’ouverture des données publiques afin
de favoriser le développement d’un écosystème de réutilisateurs.
Section 2 – La prégnance de l’enjeu de transparence.
Si les enjeux économiques et démocratiques ne sont pas dissociables d’après l’approche
anglo-saxonne, il est un fait : l’Open data a surtout eu un effet en matière de transparence
actuellement.
I- Des grands principes qui s’imposent via les pays anglo-saxons.
Le mouvement voit véritablement converger les intérêts démocratiques et économiques
de l’Open data à partir de 2007, et notamment après la conférence de Sébastopol, citée en
introduction, qui regroupait, en Californie, une trentaine d’activistes et praticiens de l’Open
government : dont Tim O’Reilly, l’inventeur de la définition du web 2.0, Lawrence Lessig,
professeur de droit à Stanford, promoteur des licences Creative Commons, ou encore Carl
Malamud, ingénieur investi dans la mise en ligne des informations gouvernementales aux
Etats-Unis. La présence de ce dernier n’est pas anodine puisque cette conférence avait pour
but de définir les principes de l’Open data en définissant le concept de « donnée publique
ouverte », mais aussi de faire adopter ces principes et définitions par les candidats à la
présidentielle de 2008 : ce qui semble avoir plutôt bien réussi dès lors que dès le 21 janvier
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!61 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.48
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2009, le jour-même de son investiture, Barack Obama, nouveau président américain, signait
trois mémorandums, dont deux ont pour objet le gouvernement ouvert et la transparence.
La Conférence de Sébastopol a abouti à une définition du concept d’Open data en 8
principes, 8 critères techniques62, qui sont aujourd’hui les principes qui définissent l’Open
data, avec le principe de gratuité apporté par la Sunlight Foundation. L’important est de
retenir que ces principes exigent la libération de toutes les données qui ne portent pas atteinte
à la vie privée ou à la sécurité du territoire, sous leur forme dîtes « brutes », c’est-à-dire sous
leur première forme d’utilisation, avant qu’aucun travail n’ait été effectué dessus (agrégation
ou mise en forme particulière). Il faut cependant noter que ces principes ne sont pas toujours
respectés, notamment en Europe, où la définition du concept d’Open data ne permet pas d’en
exiger le respect, comme nous pourrons le souligner en abordant la question des résistances à
l’enracinement de l’Open data.
Pourtant c’est bien la mise en place de ces principes qui est « à l’origine d’une
prolifération de portails partout dans le monde avec le lancement de data.gov aux Etats-Unis
en 2008, data.gov.uk en Royaume-Uni en 2009 ou data.gouv.fr en 2011 »63. Et surtout, ces
principes sont intégrés à l’initiative des britanniques dans la chartre sur l’Open data
promulguée par le G8, aux côtés d’objectifs visant la transparence et la croissance
économique. On peut ici reprendre la catégorisation des familles de l’Open data effectuée par
Simon Chignard, pour souligner que la mise en avant de l’Open data sur l’agenda des
politiques numériques internationales est marquée par la vision libérale, anglo-saxonne selon
laquelle bien-être social et bien-être économique sont liés. On le comprend l’avènement de
l’Open data, comme politique numérique prioritaire, se fait dans un contexte où les bienfaits
économiques et démocratiques ne sont pas dissociés, ne sont pas dissociables selon les acteurs
en présence.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!62 Les 8 principes sont accessibles ici : http://opengovdata.org 63 Goëta Samuel, Mabi Clément, « L’open data peut-il (encore) servir les citoyens ? » Mouvements « (Contre-) pouvoirs du numérique », n°79, automne 2014.
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II- Un objectif de transparence effectif.
L’Open data, à l’heure actuelle est surtout une avancée en terme de transparence. Les
retombées économiques ne sont pas là. Si les objectifs sont multiples, les résultats ne
répondent encore qu’aux promesses de transparence.
Pour l’ensemble des acteurs interrogés au cours de notre enquête terrain, il est évident,
que si aujourd’hui l’ouverture des données publiques a eu un impact réel sur notre société,
c’est au niveau de la transparence. Les exemples pour le souligner sont nombreux : le
SunshineAct mettant à jour les relations entre médecins et laboratoires pharmaceutiques, la
réserve parlementaire, etc. L’ensemble des acteurs interrogés semble confiant sur l’avenir de
la transparence démocratique. En effet, tous affirment que c’est une obligation vers laquelle
on tend : « le désir de transparence est très fort dans notre société, l’air du temps et la pression
font petit à petit avancer les choses. Si les résistances existent, on peut constater tout de même
qu’en deux ans les élus ont dû faire face au passage de lourdes propositions en matière de
transparence : avec notamment la réserve parlementaire, et le patrimoine. Il est normal que
l’évolution soit progressive. Mais la crise démocratique fait aujourd’hui que les élus n’ont
plus le choix, ils doivent se diriger vers une transparence accrue. C’est un processus qui prend
du temps »64. Ainsi, l’Assemblée, comme l’administration émet des résistances. Léonore de
Roquefeuil de Voxe.org soulignait le fait qu’en novembre 2014, l’Assemblée avait supprimé
une disposition proposée par la commission des lois dans le cadre de la réforme du règlement.
Cette disposition concernait en effet la transparence des votes, puisqu’elle aurait permis de
savoir quels parlementaires étaient présents ou non lors des scrutins publics. Elle soulignait
aussi que l’information n’avait pas eu très grand écho puisqu’elle n’avait alors été relayée que
par l’association Regards Citoyens65. On comprend bien que si nos sociétés tendent à plus de
transparence, le chemin n’est pas encore évident, surtout quand les élus, eux-mêmes semblent
se positionner contre la transparence.
Pourtant, au contraire, certains tendent à affirmer que même si les élus ne donnent pas
le bon exemple, « l’administration peut justement donner le bon exemple ! Comme le
proclame la stratégie numérique du gouvernement, la démarche de transformation numérique
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!64 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015. 65 « Présence des députés lors des votes : grave recul à l’Assemblée contre la transparence des délégations » : http://www.regardscitoyens.org/presence-des-deputes-lors-des-votes-grave-recul-a-lassemblee-contre-la-transparence-des-delegations/
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de l’Etat est une démarche d’exemplarité »66. L’idée qu’on pourrait avancer ici, pourrait être,
que le rejet d’une transparence accrue par le législateur peut être un moteur, un catalyseur
pour un soubresaut de transparence dans l’administration, ou pour le désir de transparence
ressenti par les citoyens, notamment ceux fédérés en association comme Regards Citoyens. Il
faut aussi noter, que selon Regards Citoyens la transparence à l’Assemblée nationale, cela
existe, tout du moins sur format papier. En effet, il semblerait que pour certains documents, la
numérisation fut l’occasion de compliquer, bloquer le processus de transparence. Des
documents libres d’accès au format papier, ne furent pas systématiquement publiés sous
format numérique. Ici, on trouve peut-être la question de l’audience, qui est forcément
multipliée via le format numérique. Au moment du passage au numérique, les acteurs
concernés ont pu déterminer qu’il ne valait mieux pas tout faire apparaître sur un format
facilement accessible à tous et facilement diffusable. Et il peut être révélateur de s’intéresser
aux informations qui existent, ou existaient déjà en version papier, car pour Regards Citoyens,
ce qui pourrait parfois être présenté comme des avancées en matière de transparence ne
s’apparenterait selon eux qu’à de la numérisation67 : ce serait le cas notamment du projet de
simplification des marchés publics instigués par la mission Etalab.
Qui plus est, si l’Open data est un mouvement de transparence, en faveur de la
démocratie, il faut voir que ce mouvement soulève des questions quant à son pouvoir sur la
crise de confiance qui existe en France envers les élus. Cependant comme le soulignait Simon
Chignard dans la conclusion de son ouvrage, « le choix de ce qui est ouvert n’est jamais
anodin »68_et il faut bien saisir que toute plateforme Open data est l’oeuvre d’une décision
politique: ce qui implique une sélection des données libérées et il s’avère que celles-ci sont
pour la plupart des données statistiques ou géographiques comme le souligne Gwenaël Bodin
de l’Institut Kervegan dans son billet « l’Open data : entre illusion démocratique et réalité
territoriale »69, c’est-à-dire que ce ne sont pas forcément les données les plus importantes qui
sont libérées. Comme on a pu le souligner précédemment, l’ouverture est régulée.
D’autre part l’argument d’une transparence en faveur d’une logique d’évaluation des
politiques publiques est aussi une dimension réelle de l’ouverture des données de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!66 Entretien avec Boris Jamet-Fournier, 6 mars 2015. 67 Entretien avec Regards Citoyens, 31 mars 2015. 68 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.186. 69 Gwenaël Bodin, « L’Open data: entre illusion démocratique et réalité territoriale. »: http://www.institut-kervegan.com/lopen-data-une-illusion-democratique-une-realite-territoriale/
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l’administration publique. En effet, « l’Open data mène assez directement à une logique
d’évaluation des politiques publiques : des finances publiques aux données de l’assurance
maladie sur la santé publique, il est plus facile d’analyser les choix de politiques publiques et
leur mise en œuvre grâce à l’Open data, pour l’administration… ou le citoyen, ce qui fait de
l’open data un levier critique pour la société civile »70. C’est pour cela que Simon Chignard
n’hésite pas à se poser la question d’une utilisation de l’Open data comme un outil du New
Public Management, dans lequel « la transparence sert avant tout à rendre des comptes sur la
performance des services publics et la satisfactions des contribuables-consommateurs? »71,
alors même que selon Claire Gallon cette approche de l’ouverture des données publiques et de
leurs bénéfices internes est « l’approche la moins développée en France »72. Pour autant elle
reconnait que « Le rattachement d’Etalab à la direction interministérielle pour la
modernisation de l’action publique constitue un pas de plus vers l’intégration d’une logique
d’ouverture au sein des pratiques des administrations »73.
Enfin, il ne faut pas oublier que des voix n’hésitent pas à dénoncer le risque d’un « trop
plein de démocratie » qui s’avérerait nuisible pour le bon fonctionnement de l’Etat, pour sa
crédibilité. L’Open data est diffusé par le gouvernement comme la solution aux problèmes de
confiance à laquelle le pouvoir est confronté depuis quelques années. Pour autant, des voix
s’élèvent pour dénoncer le risque d’une aggravation de cette crise de confiance. On peut ainsi
rappeler que l’affaire WikiLeaks a pu avoir un impact, selon Simon Chignard, sur les
questions de transparence qui sont dès 2011 reliés à l’Open data. Une grande partie de la
classe politique et des commentateurs ayant critiqués WikiLeaks et les journaux qui ont
collaboré à son travail, dans un contexte où « le débat se cristallise autour de la « tyrannie de
la transparence » et Internet fait figure de vecteur coupable »74.
Mais quatre années se sont depuis écoulées, et « on entend plus, ou du moins, nettement
moins d’arguments contre la transparence, au nom de la tyrannie de la transparence. Les
Affaires, et notamment l’Affaire Cahuzac, ont contribué à évincer ce type d’arguments » qui
« contribuaient et contribuent en revanche à empêcher de voir ce qu’il y a d’autres derrière !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!70 Entretien avec Boris Jamet-Fournier, 6 mars 2015. 71 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.186. 72 « L’open data est très mal estimé » Interview de Claire Gallon de l’association LiberTIC: http://www.data-publica.com/content/2012/11/lopen-data-est-tres-mal-estime-interview-de-claire-gallon-de-lassociation-libertic/ 73 Ibidem. 74 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.42.
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53!
l’Open data ».75
Chapitre 3 - Des principes d’ouverture et de réutilisation
compliqués à mettre en place sans un changement de culture.
Si, l’ouverture des données est perçue comme une révolution, c’est aussi qu’il est
nécessaire qu’une nouvelle culture se diffuse pour en tirer tous les bénéfices. Et cette culture,
c’est celle de la donnée. Pour Daniel Kaplan, il s’agit maintenant « de savoir si on sait jouer ?
Si on est prêt [pour cette révolution numérique] »76? Les acteurs du mouvement Open data
parlent d’un changement de paradigme, qui permettrait de faire basculer les mentalités,
notamment au sein de l’administration, afin de subvenir aux problèmes qui freinent encore
aujourd’hui la démarche d’ouverture des données publiques, et ce généralement du fait d’un
manque de connaissance de la part des agents, mais aussi du fait de limites tarifaires, ou
sécuritaires (sur la question des données privées) qui restent encore des questions complexes,
pas toujours résolues.
Section 1 - Un nécessaire changement de paradigme.
Comme le faisait remarquer la sénatrice Corinne Bouchoux, lors de la finale du
concours #Dataconnexion 5 en février 2015 : « passer de la culture du secret à la culture de la
communication a mis 200 ans. La loi Cada de 1978, joue un rôle important dans l'évolution
de notre culture administrative ». Et « c’est maintenant l’administration qui va mettre à
disposition ses données », ce qui constitue là un véritable inversement de paradigme, qui ne se
fait pas sans résistance légitime de la part des administrations. Mais non seulement celui-ci
implique des changements pour l’administration, mais aussi pour le citoyen, qui ne peut sans
une réelle appropriation d’une culture numérique profiter de la démarche d’ouverture
engagée.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!75 Entretien avec Simon Chignard, 11 février 2015. 76 Entretien avec Daniel Kaplan, 3 avril 2015.
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54!
I- Pour une administration adaptée à l’ère du numérique.
Il est nécessaire de souligner que l’ouverture des données de l’administration n’est pas
chose facile. Premièrement, la directive européenne concernant l’ouverture des données n’est
pas encore en vigueur. Les administrations françaises n’étant alors pas soumises à une
obligation d’ouverture, mais seulement incitées. Ainsi, il s’avère parfois très difficile
d’obtenir des données. L’ouverture est elle-même freinée, parfois, par les administrations
concernées. Ainsi Emmanuel Raviart, directeur technique d’Etalab, expliquait les difficultés
auxquelles ses propres services se confrontent : « nous formulons des demandes en fonction
des besoins qu’on détecte et, souvent, nous nous voyons opposer des refus. Je schématise à
peine »77. Et si la situation est telle pour les services d’Etalab, elle est encore plus compliquée
pour les simples particuliers.
L’un des problèmes majeurs de cette ouverture reste l’insuffisance de la qualité des
données ouvertes. Si l’ouverture des données publiques avancent, avec des jeux de données
toujours plus nombreux qui s’ouvrent, la qualité de celles-ci demeure défavorable à toutes
réutilisations commerciales. Ici, on peut mettre en avant l’absence de définition précise pour
ce qui est de la mise en oeuvre de l’Open data : puisqu’en effet au regard de la loi Cada et de
la directive européenne de 2003, l’ouverture peut se faire selon tout type de formats
puisqu’elles n’imposent aucun mode opératoire d’ouverture. Cela signifie que selon la
législation française et européenne des fichiers libérés sous un format PDF sont considérés
comme ouverts, alors même que leur réutilisation n’est pas possible. Ainsi l’ouverture des
données publiques au sens d’une ouverture qui répondrait aux principes énoncés le 8
décembre 2007 dans la déclaration « 8 Principles of Open Government Data », qu’on peut
retrouver sur le site http://opengovdata.org, n’est en aucun cas une obligation en France.
L’ouverture peut alors s’apparenter à de la donnée publique qui serait tout simplement
publiée, mais pas ouverte au sens d’accessible et réutilisable.
Pour l’association nantaise LiberTIC « le vrai dilemme derrière ce problème de qualité
des données, c’est que les personnes qui ont le pouvoir pour les améliorer ne sont pas incitées
à le faire »78. Cette démarche d’ouverture apparait aux yeux des agents de l’administration
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!77 Yannick Lejeune (dir.), Big, fast & open data. Décricre, décrypter et prédire le monde: l’avènement des données. 2014, FYP éditions, France, p.75. 78 LiberTIC, « Chers producteurs de données ouvertes, maintenant mangez les ! », septembre 2014 : https://libertic.wordpress.com/2014/09/30/chers-producteurs-de-donnees-ouvertes-maintenant-mangez-les/
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comme du travail supplémentaire, alors qu’au contraire cette ouverture devrait aller dans le
sens d’une facilitation de l’activité interne. Et la formule anglaise « Eat Your Own
Dogfood »79_ utilisée par Anthea Watson Strong dans un article « Hey Uncle Sam, Eat Your
Own Dogfood! »80_ paru en septembre 2014 et transposée en français par liberTIC prend tout
son sens : les administrations doivent « manger leurs propres données ». L’idée est de
développer une utilisation des données similaire à celle d’un utilisateur externe, ce qui
pousserait les administrations à proposer des jeux de données de qualité, mis à jour, puisque
leurs services internes en dépendraient aussi. Alors qu’aujourd’hui il existe un écart entre les
données publiées, accessibles au public et celles utilisées par les services en interne : les
utilisateurs auraient besoin pour se développer de ces données de qualités. Pour qu’une
réutilisation des données soit possible il faut que les plateformes Open data deviennent « le
seul outil de circulation des flux, internes comme externes »81.
Aux yeux de nombreux acteurs interrogés, comme le conseiller numérique et
participation au cabinet du secrétaire d'Etat chargé de la réforme de l'Etat et de la
simplification, Boris Jamet-Fournier, le premier problème est le manque de communication :
puisqu’une « difficulté majeure de l’Open data, encore aujourd’hui, est de faire comprendre
pourquoi elle est à la fois légitime et utile. Cela demande de la pédagogie ! »82. Qui plus est
Pierre Pezziardi souligne qu’« un corps installé est toujours en inertie »83, il est difficile
d’imposer le changement dans un système administratif aussi important et complexe que le
système administratif français, ce que lui-même s’attache à faire en sa position particulière
d’entrepreneur en résidence au sein du SGMAP. Ce problème de communication ne serait
pas étonnant, toujours selon Boris Jamet-Fournier, « la mission Etalab, chargée de ce travail,
est une goutte d’eau dans un océan de fonctionnaires qui n’ont pas toujours été sensibilisés
aux enjeux »84. La mission étant seulement composée d’une quinzaine de personnes, face à
une administration qui est, elle, composée de milliers de fonctionnaires. D’autant plus, que !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!79 Selon la définition proposée par Wikipedia: Le dogfooding (aussi appelé Eating your own dog food en anglais), traduit littéralement par « manger sa propre nourriture pour chien », est une expression utilisée en entreprise (particulièrement en informatique) désignant l'utilisation de ses propres produits et services afin de se confronter directement à ses qualités et défauts. https://fr.wikipedia.org/wiki/Dogfooding 80 Anthea Watson Strong, « Hey Uncle Sam, Eat Your Own Dogfood », septembre 2014: https://medium.com/@antheaws/hey-uncle-sam-eat-your-own-dogfood-9f0c110c13c8 81 Billet de l’association LiberTIC, « Chers producteurs de données ouvertes, maintenant mangez les ! », septembre 2014: https://libertic.wordpress.com/2014/09/30/chers-producteurs-de-donnees-ouvertes-maintenant-mangez-les/ 82 Entretien avec Boris Jamet-Fournier, 6 mars 2015. 83 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.!!84!Entretien avec Boris Jamet-Fournier, 6 mars 2015.!
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comme souligné auparavant, le chiffrage en terme de résultat est compliqué : on ne sait encore
pas comment mesurer l’impact de l’ouverture des données. Il n’y a pas vraiment de chiffres,
ce qui complique la communication.
Or, la communication est primordiale pour faciliter les démarches d’ouverture : ainsi
Léonore de Rocquefeuil de Voxe.org, rappelait qu’Edouard Schlumberger, créateur de Vroum
Vroum, un comparateur d’auto-écoles, « a dû batailler pour obtenir les données : il y avait une
précaution extrême, avec des délais de 6 mois pour obtenir les données. Alors que les données
des préfectures sont ouvertes selon la loi Cada, donc depuis 1978 »85. Il existe une véritable
crainte de la part des administrations, des agents, d’ouvrir des données qui n’auraient pas dû
l’être. L’ouverture peut en effet représenter un risque pour un agent, une administration : la
crainte étant de libérer des données pouvant être protégé par le secret des affaires, où touchant
à la protection des données personnelles. Et le risque repose bien sur eux, en tant que
producteurs de données, les agents administratifs, l’administration, peuvent être poursuivis en
cas de manquement à la loi. Pour Pierre Pezziardi, « la peur des conséquences juridiques est
véritablement présente, et légitime »86.
II- Pour une citoyenneté active.
La question se pose de savoir si l’Open data est véritablement un mouvement tourné
vers les citoyens ? Le citoyen est-il en mesure de se servir des données libérées ? N’est-ce pas
là un phénomène qui ne vient toucher qu’une petite communauté ?
La question se pose alors que le citoyen non averti, est en manque de capacitation au
regard de la technicité de l’utilisation des données. Il faut être en mesure de se confronter à
des fichiers type Excel, ce dont sont justement capables les plateformes d’intermédiations, sur
lesquelles nous reviendrons par la suite. Qui plus est, il faut que les fichiers servis sous le
label open data soient bel et bien sous des formats réutilisables : le qualificatif de données
ouvertes ne correspondant pas toujours au sens des 8 principes des données publiques
ouvertes déjà cités auparavant.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!85 Entretien avec Léonore De Roquefeuil, 5 mars 2015. 86 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.
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Mais sans se poser la question de la qualité des ouvertures de données publiques, la
question se pose aussi lorsque les données ouvertes sont réutilisables. En effet, si l’idée d’une
capacitation des individus peut découler de la démarche d’ouverture des données, il s’avère
que cette ouverture peut jouer en faveur de certains, contre d’autres. Le cas du programme
Bhoomi, programme gouvernemental d’un Etat du sud de l’Inde, a démontré que cette
capacitation pouvait être accaparé par certains, plus capable que d’autres. En effet Benjamin
Solly, chercheur américain, a fait ressortir dans une étude sur ce programme le renforcement
du pouvoir des plus forts, à la défaveur des plus pauvres. Simon Chignard résume cette étude
en soulignant que « les grands propriétaires ont utilisé l’accès public aux registres fonciers
pour évincer les occupants de certains terrains. La numérisation a mis en lumière des erreurs
dans les registres, et ceux en mesure d’exploiter les données ont su en tirer parti »87. Cet
exemple témoigne bien d’un problème qui se pose face à cette idée d’une ouverture des
données publiques qui serait profitable à tous. Les citoyens n’ont pas tous les capacités pour
réutiliser ces données, si tant est qu’ils ont connaissance de celles-ci. Ainsi d’après un article
de l’Institut Kervegan88_: « l’évaluation menée en 2014 sur la dynamique de l’Open Data en
Loire-Atlantique a confirmé l’éloignement des citoyens des projets liés à l’ouverture des
données publiques. ». De plus quand les citoyens en ont connaissance il faut aussi être en
mesure d’interpréter les données pour leurs donner du sens. Et LiberTIC soulevait déjà ce
problème en 2012, en affirmant que « l’open data ne s’adresse pas aux citoyens ». Cependant
il faut faire attention avec le mot citoyen. Ainsi Simon Chignard indique que « le terme
citoyen lui-même pose problème »89, ce pourquoi il préfère parler d’utilisateur de rang 1 et
d’utilisateurs de rang 2. Par-là il entend souligner le fait que la frontière entre le citoyen et
l’entrepreneur est mince. On peut en effet se demander à partir de quand ne doit-on plus
désigner une personne qui réutilise des données publiques pour en faire une application
comme un citoyen lambda mais comme un entrepreneur ? La question semble compliquée.
Qui plus est lorsqu’on emploie le terme de citoyen au sujet de l’Open data, il faut savoir des
citoyens de quel territoire il est question : les citoyens de la ville de Nantes, les citoyens de la
communauté urbaine ? Autant d’exemples pourraient montrer qu’il serait préférable d’utiliser
une autre appellation que celle de citoyen.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!87 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.53. 88 Gwenaël Bodin, « L’Open data: entre illusion démocratique et réalité territoriale. »: http://www.institut-kervegan.com/lopen-data-une-illusion-democratique-une-realite-territoriale/ 89 Entretien avec Simon Chignard, 11 février 2015.!
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La question de la médiation est au coeur de cela, car avec l’Open data « on va donner
l’accès aux gens, mais cela ne suffit pas ». C’est bien là le problème du manque de
capacitation. « Il ne suffit pas d’avoir le droit de, il faut être en mesure de »90.
Pourtant certains acteurs de l’Open data tiennent à souligner qu’il est nécessaire de faire
attention quant on avance l’idée d’une démarche d’ouverture qui serait seulement à
destination d’experts, de techniciens. Selon eux, « le mot citoyen en lui-même est un piège.
Car n’importe quel expert, n’importe quel agent d’une administration, est un citoyen. La
démarche dans laquelle le technicien se place est une démarche citoyenne »91. C’est aussi ce
que semble penser notre interlocuteur de Voxe.org, qui insiste pour dire qu’ils ont développé
Voxe dans une démarche citoyenne. La frontière est véritablement poreuse entre le citoyen et
le technicien. Tout du moins, peut-on souligner qu’il s’agit tout de même d’un public averti,
au fait des avancées technologiques du numérique.
Mais ce qui semble évident et accepté de tous, c’est bien que « le mouvement Open
data a besoin de valorisateurs de données, capables de leur donner un sens. Il érige donc les
développeurs en sauveurs de la démarche et sacralise le technicien. Ces « citoyens » capables
de donner du sens aux données ont cependant des compétences déterminantes qui les
distinguent du reste de la société. Ce qui constitue une réelle problématique »92. Le problème
étant alors que cette transmission de pouvoir censée être opérée par l’ouverture des données
publiques, ne se fait qu’en la faveur d’un groupe d’intermédiaires, et notamment les
plateformes d’intermédiation. Cela marque là aussi un transfert de pouvoir, non pas vers le
citoyen lambda, mais vers des citoyens « très particuliers, les développeurs, statisticiens,
designers, journalistes de données ou tous autres individus possédant des compétence
techniques et analytiques », qui pourront mettre ces capacités au service du secteur privé.
L’ouverture des données publiques tend à donner du pouvoir au secteur privé. Ce sur quoi on
reviendra par la suite.
Ce manque de capacitation est le fait d’un manque d’éducation en matière de
numérique, dont le gouvernement semble avoir pris conscience : on peut notamment citer le
projet de loi numérique à venir qui devrait contenir un volet sur l’apprentissage du code à !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!90 Entretien avec Simon Chignard, 11 février 2015. 91 Entretien avec Gaël Musquet, 26 février 2015. 92 Billet de l’association LiberTIC, « Le citoyen a t-il une place dans l’open data ? », février 2012: https://libertic.wordpress.com/2012/02/17/le-citoyen-a-t-il-une-place-dans-lopen-data/
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l’école, ainsi qu’un renforcement des filières tournées vers le numérique. Le changement de
culture doit aussi passer par l’acculturation à la culture numérique. Le gouvernement n’est
d’ailleurs pas le seul acteur à avancer cela, et on pourrait citer l’Ecole des données, qui est
une initiative de l’Open Knowledge Foundation, qui cherche à éduquer en matière d’Open
data. L’enjeu en matière d’éducation est primordial si la société française souhaite devenir un
véritable acteur du numérique. La question de l’éducation est toujours une question
primordiale qui ne peut être laissé aux mains d’organismes étrangers qui véhiculent une
certaine vision des démarches d’ouverture.
Section 2 – Des freins techniques en cours de résolution ?
Deux questions techniques sont encore aujourd’hui au cœur des débats en matière
d’ouverture des données publiques : la protection des données personnelles, ainsi que la
tarification. Et ces questions représentent elles-mêmes un frein quant à l’avancement du
mouvement. Les acteurs ne sont pas toujours d’accord sur les modalités qui permettront de
venir à bout de ces problèmes.
I – De l’importance de la protection des données personnelles.
Interrogé au sujet du lien entre données personnelles et ouverture des données
publiques, l’administrateur général des données, Henri Verdier indique que « la question des
données personnelles est clairement hors de l’Open data »93. Il signifie que les données à
caractère personnel sont exclues du champ de l’Open data tel qu’il se pratique. La Cnil, est en
charge de faire respecter cela au nom de la loi informatique et liberté déjà cité précédemment.
Pourtant, dans la pratique de l’Open data dans les pays anglo-saxons, la frontière entre
données à caractère personnel et Open data est moins claire qu’en France94 . Et Simon
Chignard prenait note déjà en 2012 de l’impact que pourraient avoir des initiatives comme
« Mes Infos » proposées par la Fing en France sur le modèle anglo-saxon de MiData, qui
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!93 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). 94 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.181.
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entend mettre en avant le Self Data95, qui pourrait aboutir à des ouvertures volontaires de la
part d’un individu de ses propres données, et peut-être même à « la constitution d’une place
de marché des données personnelles »96.
Si on n’en est pas encore là, l’exploitation de données à caractère personnel touche
pourtant de plus en plus au champ de l’Open data et « les bonnes pratiques en matière
d’ouverture des données publiques, sont intégralement compatibles avec la protection de la
vie privée » selon Boris Jamet-Fournier. Toutes les données personnelles ne représenteraient
pas un danger pour la vie privée, notamment parce qu’« il existe des informations
nominatives dont le public a à connaître »97 et que l’anonymisation pourrait être une des
solutions. Et cette vision, est parfois portée de manière encore plus poussée. Ainsi, les
membres de Regards Citoyens indiquent que « l’Open data c’est avant tout pas de données
personnelles, cela veut dire qu’elles ne sont pas nominatives »98, ce qui laisse entendre que
l’anonymisation retirerait à la donnée personnelle, tout caractère personnel. Or, la question de
l’anonymisation n’est pas simple à l’heure du Big data. En effet, le croisement des données
toujours plus nombreuses, pourrait aboutir à la dé-anonymisation de la donnée anonymisée :
pour exemple, Simon Chignard99 citait le cas d’AOL, qui avait mis en 2006, une base de
données pseudo-anonymisées à disposition des chercheurs : or les chercheurs ont remarqué
que les abonnés avaient pour habitude de chercher leur propre nom sur le moteur de
recherche, ce qui a permis l’identification de chaque auteur par le biais des requêtes.
Mais selon Philippe Lemoine, commissaire à la Cnil, en charge des questions en rapport
à l’ouverture des données publiques, les administrations françaises sont aujourd’hui très
prudentes, prévoyantes en matière d’anonymisation. En effet, les acteurs de l’Open data sont
conscients des risques liés au croisement des données, et selon lui, quant on parle
d’anonymisation aujourd’hui « il ne s’agit pas seulement de veiller à effacer les noms, mais
bien à ce que les données ne puissent pas être recoupées, ou croisées ce qui pourrait mener à
une authentification ». Il est nécessaire que selon lui que « les instruments juridiques, c’est-à-
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!95 « Le Self Data, c’est devenir acteur de ses données personnelles. Ne plus se contenter de les produire pour que d’autres les exploitent (à des fins marketing par exemple), mais bien récupérer la maîtrise de celles-ci. Nous appelons donc “Self Data”, la production, l’exploitation et le partage de données personnelles par les individus, sous leur contrôle et à leurs propres fins. » D’après la définition proposée par la Fing : http://mesinfos.fing.org/selfdata/#firstLink 96 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.184. 97 Entretien avec Boris Jamet-Fournier, 6 mars 2015. 98 Entretien avec Regards Citoyens, 31 mars 2015. 99 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.184.
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dire les licences d’accès aux données imposent aux utilisateurs et réutilisateurs de se
conformer à cela. « Il faut un arbitrage pour protéger les libertés. C’est un équilibre
permanent à trouver »100 . Il faut être sûr qu’aucune technique ne permettra d’identifier
l’individu derrière la donnée.
C’est d’ailleurs, cette prudence qui peut expliquer les réticences, les lenteurs de
l’administration à se lancer dans la démarche d’ouverture des données publiques. Selon
Philippe Lemoine, il existe même un fantasme à l’extérieure de la Cnil en matière d’ouverture
des données publiques selon lequel la Cnil se montrerait réticente. Selon lui, elle servirait bien
souvent de bouc-émissaire : les agents administratifs ne ferait alors même pas la démarche de
poser la question d’une possibilité d’ouverture de leurs données par peur de se voir opérer un
refus d’ouverture. C’est pourquoi la Cnil a maintenant une action proactive par secteur pour
aller échanger sur les questions d’ouverture. Elle n’attend plus d’être interpellée par les
acteurs.
Pour la Cnil, il convient de distinguer deux finalités : Il faut distinguer l’utilisation de
ces données à caractère personnel détenues pas nos administrations publiques pour la
connaissance et l’utilisation des ces données pour la réutilisation industrielle. La seconde
semble actuellement rester clairement en dehors du champ de l’Open data. Alors que la
première finalité étant l’axe sur lequel la Cnil travaille à l’heure actuelle. En effet, la Cnil
étudie le modèle développé par le centre d’accès sécurisé aux données (CASD) du Genes
(Groupe des écoles nationales d’économie et statistique) « qui est un équipement conçu pour
permettre aux chercheurs de travailler sur des données individuelles très détaillées, et donc
soumises à la confidentialité, dans des conditions de sécurité élevées »101. C’est ce modèle là
que veut développer la Cnil pour permettre à des équipes de recherche françaises,
européennes et internationales d’accéder à des données qui pourraient interférer avec le secret
des affaires, ou la vie privée. Mais cela dans un cadre bien particulier. Philippe Lemoine
compare ce cadre à de la recherche sur un virus, dans une bulle hermétique, dans laquelle on
recrée l’environnement, sans jamais que le virus ne sorte de la bulle. Il s’agirait là du même
principe pour les données : on donnerait accès à des données après identification biométrique
des chercheurs afin de garder la trace de tout ce qu’ils font. Sans jamais que les données ne
sortent de cette bulle. Du point de vue de la Cnil c’est une solution acceptable car on a là un
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!100 Entretien avec Philippe Lemoine, 17 avril 2015.!101 D’après la présentation qui en est faite sur le site : https://casd.eu
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principe de finalité, d’objectif. Ce genre de pratique serait notamment utile pour les données
de santé notamment. Il s’agirait d’outils, utilisés au stade de la connaissance pour travailler
avec de l’information parfaite individuelle. Puis quand, et si, une finalité est trouvée, il
s’agirait de demander un accord (à la Cnil) pour pouvoir faire sortir les résultats de la bulle.
Cependant, ce genre d’initiative semble soulever quelques questions à nouveau. Non
seulement, aux yeux d’un technicien de l’association LiberTIC, il semble que l’idée d’une
fermeture totale, d’un système complètement étanche, soit difficile. Mais en plus ce genre de
pratique contrevient à une partie de la notion originelle de l’Open data : l’accessibilité pour
tous. Sans oublier les enjeux juridictionnels qui sont à prendre en compte dans la mise en
place de ce type de système qui ne vont pas d’eux-mêmes.
La question des données personnelles reste une question difficile à résoudre, bien
qu’elle semble toujours se développer en parallèle de la démarche d’ouverture des données
publiques. Et l’anonymisation nous amène au facteur de résistance qui fait débat depuis les
tout début des démarches d’ouverture : la tarification. Puisqu’en effet, comme nous allons
maintenant le voir, l’anonymisation des données, peut être la justification d’une tarification.
"
II - Un débat ancien, toujours d’actualité : la tarification.
Le second facteur qui fait office de frein au développement de la démarche d’ouverture
des données publiques reste encore aujourd’hui la question de la tarification et/ou de la
gratuité de l’information publique. La perte de redevance, constituant un facteur de crainte
pour les administrations et agences gouvernementales.
Alors que la gratuité de l’information publique est l’une des revendications premières
des acteurs de l’Open data (au nom du financement par l’impôt), la loi prévoit la possibilité
d’une tarification de certaines informations, qui engendre des coûts pour le producteur.
Tout d’abord, si la directive européenne de 2003 cherchait à limiter l’utilisation de
redevances, elle inscrivait dans la loi la possibilité d’en user : « lorsque des redevances sont
prélevées, le total des recettes provenant de la fourniture et des autorisations de réutilisation
de ces documents ne dépasse pas le coût de collecte, de production, de reproduction et de
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diffusion, tout en permettant un retour sur investissement raisonnable ». Elle introduisait
notamment la possibilité pour les établissements culturels de facturer au-delà des coûts
marginaux.
Dans un second temps, la directive a été transposée dans la loi de 1978 qui n’impose
pas aux producteurs de données de les mettre à disposition gratuitement. Elle encadre même
la tarification via l’article 15 qui stipule que « la réutilisation d’informations publiques peut
donner lieu au versement de redevances » en fonction « des coûts de mise à disposition des
informations, notamment, le cas échéant, du coût d’un traitement permettant de les rendre
anonymes ». Mais aussi en fonction « des coûts de collecte et de production des
informations » sans toutefois fixer des montants trop onéreux, comme l’indiquait la directive
européenne. Se pose alors la question du montant de ces redevances : comment seraient-elles
calculées ?
Simon Chignard, dans son ouvrage102 indiquait plusieurs méthodes de calcul : tout d’abord
celle dite « du coût complet » qui prend en compte toutes les dépenses dès la création de la
donnée (collecte, saisie, stockage, maintenance et mise à disposition) et qui selon l’étude de
2010 du Bureau d’économie théorique et appliquée (BETA) de l’Université de Strasbourg
pourrait plutôt être appliquée aux usages commerciaux de réutilisation des données. Toujours
selon l’étude BETA il y a aussi celle dite « du coût marginal » qui ne prend en compte que les
coûts liés aux travaux permettant l’ouverture de la donnée, et qui serait plutôt appliquée pour
les usages non commerciaux des données.
La tarification n’est néanmoins pas une décision unilatérale prise par le producteur de
données. Puisque depuis le décret Etalab du 21 février 2011, qui se positionne en faveur de la
gratuité « par défaut », le conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information
administrative (COEPIA) est chargé d’étudier les demandes des acteurs publiques souhaitant
avoir recours à des redevances, et de formuler un avis à l’encontre de ces dernières.
Henri Verdier indique que la future loi sur l’Open data précisera que, lorsqu'il y aura
des redevances elles seront justifiées au coût minimum. Il indique bien que la multiplicité des
types de données à ouvrir, recouvre toute une diversité de modalités d’ouverture des données
publiques et ainsi, il entend souligner le fait que la question de la tarification doit se faire au
cas par cas, via des licences types. C’est l’idée qu’on ne peut pas traiter toutes les données de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!102 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.39-41.
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la même façon. Pour le directeur d’Etalab, « il faut des politiques stratégiques de la donnée :
et ça, même les pays qui standardisent le plus, reviennent dessus. Ainsi le gouvernement
anglais à engagé une réflexion sur la possibilité de revenir sur le modèle économique
d’exploitation de leurs données géographiques car le modèle ne tient pas »103. La question du
modèle économique viable est essentielle, alors que les revendications de gratuité sont
apparues au nom du financement par l’impôt. Il faut bien voir que les agences
gouvernementales ne sont pas financées que par des capitaux du contribuable. Ainsi, une
partie des budgets, comme c’est le cas pour l’institut géographique national (IGN), sont
financés par la revente de données. Qui plus est, Simon Chignard s’attachait à dire que
« ceux qui font déjà commerce des données publiques ne s’y trompent d’ailleurs pas : ils ne
réclament pas la fin de la tarification ». Cela parce qu’ils souhaitent éviter une dégradation
des données, mais aussi parce que toute redevance peut constituer une barrière à l’entrée de
nouveaux arrivants sur le marché. C’est d’ailleurs comme cela que Google pouvait
s’accaparer les données de l’IGN, face aux français de chez Mappy, car le coût était bien trop
élevé.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!103 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François).
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L’ouverture des données publiques, nous l’avons vu, est déjà bien avancée en France,
malgré des résistances persistantes, et des débats qui perdurent. Pourtant l’intérêt que suscite
cette politique d’ouverture continue de croître et de se préciser. Si aujourd’hui on peut faire le
constat d’une société plus lucide sur les bienfaits de l’Open data, les espoirs en matière
économique sont toujours un leitmotiv majeur. Le concept d’Open data tend de plus en plus à
être assimilé au concept d’Open governement, ou du moins, les deux concepts ne semble plus
pouvoir être dissociés, afin de reprendre la maîtrise de nos données.
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TITRE%II%–%L’Open%data,%outil%d’intelligence%économique%au%service%de%la%souveraineté%numérique%française%
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Chapitre 1 - Une aubaine pour le secteur privé.
Comme nous l’indiquions précédemment, l’ouverture des données de l’administration
publique est entendue comme un facteur vertueux pour notre économie. C’est bien parce que
ceux qui sont en capacité de réutiliser les données, ne sont autres que ceux qui maîtrisent les
capacités d’exploitation de la donnée. Le secteur privé, et notamment les plateformes
d’intermédiation émergent comme les futurs victorieux de cette révolution administrative et
gouvernementale.
Section 1 - L’émergence d’un intermédiaire
La privatisation de la donné publique : selon Simon Chignard l’un des objectifs de la
famille libérale de l’Open data est de voir le secteur privé exploiter les données de
l’administration publique. Ce qui semble en fait être une volonté partagée par l’ensemble des
familles de l’Open data. L’idée est en effet que « le « monopole » étatique doit céder la place
à une situation où les intervenants sont multiples »104. Ce qui ne serait pas sans risque selon
certains car cela pourrait induire une « perte de souveraineté puisque si on laisse les données
des capteurs qui nous entourent aux seules mains du privé : on devient client. On ne peut pas
lutter avec des milliards, mais on peut faire contribuer les citoyens »105.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!104 Simon Chignard, Open Data. Comprendre l’ouverture des données publiques, 2012, Fyp, p.56. 105 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.
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I – Le secteur privé est de plus en plus chargé de prérogatives
anciennement aux mains du service public.
Les premières questions en matière de souveraineté par rapport à l’ouverture des
données publiques de l’administration sont tout d’abord apparues au niveau local. En effet,
c’est à ce niveau, que les décideurs politiques ont perdu des prérogatives de service public sur
leurs territoires : ce qui signifie par la même occasion la perte d’une quantité importante de
données décrivant la vie des territoires.
C’est notamment flagrant pour les grandes métropoles depuis 15 ans : « un grand
nombre de services publics (eaux, déchets, transports, etc.) sont aujourd’hui rendus dans un
cadre différent, par le privé. Au départ, tant que les principaux services étaient rendus par le
public cela ne posait pas de problème, mais au fur et à mesure que le privé grignotait les
prérogatives du service public, le problème s’est fait jour » 106 . On a tout d’abord pris
conscience de ce problème dans le secteur de la mobilité, et la ville intelligente « qui
s’opèrent dans un cadre de moins en moins publics ». Ainsi la RATP, la SNCF qui sont des
EPIC, font parti des exceptions de la loi Cada. Il en est de même pour les taxis, le vélib, ou
encore Uber, qui est l’exemple typique de l’entreprise qui propose un service public qui
« échappe complètement à celui qui gère sa ville » d’après Simon Chignard. Il tient à
souligner qu’on constate souvent « une hypertrophie de Google »107, ainsi Guillaume Pepy,
patron de la SNCF annonçait que son principal concurrent était Google. Pour Simon
Chignard, s’il a raison dans l’idée, il a tord de nommer Google « car honnêtement ce serait
Orange que ce serait pareil. Il devrait dire qu’il est incapable de prédire qui sera son principal
concurrent, mais qu’il viendra en effet du numérique », et qu’il s’agira surement d’une
plateforme d’intermédiation. D’ailleurs pour Mathieu Guerlain « le discours autour des
GAFAM tient plus au fait qu’ils soient grands. Pourtant ce degré de grandeur existait avant
qu’on entre dans une économie de données. Pour exemple, à une autre époque, on envoyait
des ingénieurs dans des pays du Sud pour développer des services électriques. Aujourd’hui
c’est Google qui peut faire ça à la France. Et c’est de cette menace que provient l’expression
de colonie numérique, notamment employé par Benoit Thieulin. On se retrouve dans le cas de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!106 Entretien avec Simon Chignard, 11 février 2015. 107 Ibidem.!
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la colonie. Cela ne fait pas disparaitre les enjeux de pouvoir, mais ils se transforment »108 . Et
l’on pourrait ajouter que les discours autour de la menace que représentent les GAFAM
provient aussi du fait qu’ils soient tous Américains.
Pour Simon Chignard, la question de la souveraineté par rapport à l’Open data se pose
avant tout au niveau local, sur les territoires car « les acteurs publics ont perdus leur capacité
d’agir et de voir. C’est-à-dire leur capacité à tout simplement comprendre les données,
puisque celles-ci sont dans le giron d’entreprises de droit privé, auquel l’acteur public n’a pas
accès ». L’acteur public s’est privé de la donnée en quelque sorte.
Cependant, cette vision de la souveraineté n’est pas partagé par tous, et selon Mathieu
Guerlain, « il faut taper sur le terme souveraineté. Si on était dans un régime autocratique, oui
l’Open data attaquerait la souveraineté. Mais dans un système démocratique où le pouvoir
vient du peuple, on va travailler ensemble »109. Selon lui, l’ouverture des données publiques
ne signifie pas une perte de souveraineté, mais un changement dans le mode de gouvernance.
II – Les plateformes d’intermédiation.
Si on peut s’inquiéter de la perte de souveraineté à un niveau local, du fait d’acteurs
locaux, ou du moins nationaux, il faut bien comprendre que les bouleversements à venir, et
que connaît déjà notre société, vont aussi accroître l’implication des acteurs internationaux
que sont les plateformes d’intermédiation.
Les travaux 110 des chercheurs Stéphane Grumbach et Stéphane Frénot, viennent
affirmer que ces dernières, qui sont en fait des entreprises proposant une intermédiation,
« c’est-à-dire la mise en relation, entre personnes ou services » tout en s’installant au cœur de
ces services, risquent en effet, de développer de nouveaux services grâce à la mise à
disposition des données publiques. Le risque est que ces nouveaux services reposeraient sur
leurs infrastructures, ce qui rendrait certains services administratifs inutiles (étant donné que
le service serait déjà proposé par la plateforme). Ces plateformes seraient alors en mesure de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!108 Entretien avec Matthieu Guerlain, 27 mars 2015. 109 Ibidem.!110!Stephane Frenot, Stéphane Grumbach. Des données à l’intermédiation, une révolution économique et politique. Big data : nouvelles partitions de l'information, De Boeck, 2014, 2804189155.!
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bouleverser l’activité administrative et gouvernementale, dès lors que ces deux entités basent
leur activité sur l’interaction avec la population.
Simon Chignard relève aussi cet effet particulier de l’Open data lorsqu’il emploi le
terme de désintermédiation. Il entend lui aussi souligner l’apparition d’un acteur tiers, qui
propose un service auparavant offert par un premier acteur. Cet acteur, pourrait être une
administration, qui, pour donner un exemple simple, transmet par le biais de son site internet,
ses horaires d’ouverture. Un acteur tiers, par le biais d’une application par exemple, ou bien
par le biais d’un moteur de recherche donnerait alors cette information à l’usager. Ainsi, la
relation entre l’administration et l’usager est modifiée. Un nouvel intermédiaire a pris le rôle
de l’administration.
Même s’il ne s’agit-là que d’un exemple simple, la question se pose quant à la possible
perte d’autorité de ces administrations qui perdent une partie de leur prérogative au fur et à
mesure que la démarche Open data s’accélère, sachant que comme le souligne Simon
Chignard, « ouvrir des données facilite l’émergence de services tiers, c’est même souvent l’un
des objectifs recherchés ». Les concours de développement d’application qui se sont
multipliés ces dernières années en témoignent (comme le concours #Dataconnexion). Ainsi,
les administrations françaises, l’Etat, ferait-il « entrer le loup dans la bergerie? » Comme se le
demande Simon Chignard. Il semble en effet que cette démarche, visant la transparence, la
modernisation du service public, et même le développement économique, avec la recherche
de la croissance économique comme objectif, occulte d’une certaine façon les dangers d’une
telle démarche pour les administrations elles-mêmes. Pourtant, cette lecture devrait sembler
obsolète, dans les années à venir: puisque la directive d’ouverture des données de
l’administration publique, est européenne. Ce n’est pas à l’Etat français de décider ou non de
l’ouverture de ces données publiques. Les administrations ne font que mettre en place les
décisions prises à Bruxelles. Pour Henri Verdier, « il ne faut pas dire qu’avec l’ouverture des
données publiques on « laisse entrer le loup dans la bergerie » car ce sont des questions trop
vastes »111, qui doivent être reliés avec ce que le gouvernement prévoit de mettre en place
pour conserver la maîtrise des données émanant de ses territoires. Et il semble que les agents
de la mission Etalab aient aujourd’hui pris la mesure de ce danger et sont à la recherche de
solution pour barrer la route à ces plateformes. Ainsi Pierre Pezziardi, interrogé sur les risques
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!111 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François).
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liés à l’ouverture des données publiques, indiquait que le risque était « que les algorithmes des
GAFAM prennent le pouvoir »112.
Mais avant d’en venir aux solutions qui semblent émaner des initiatives
gouvernementales, il est nécessaire de souligner le poids de ces plateformes sur la scène
internationale, pour comprendre qu’elles sont difficiles à maitriser pour nos pouvoirs publics.
Il est important de comprendre le poids de ces plateformes d’intermédiation, qui
demeurent des concurrents économiques absolument inégalés, opérant à l’échelle mondiale,
alors que l’Europe manque cruellement de ces géants. En effet, ces dernières, qui sont
principalement américaines, et principalement représentées par les GAFAM, agissent de
manière transnationale, alors que les pouvoirs publics s’étendent eux sur des territoires bien
précis, plus limités que les territoires sur lesquels les plateformes agissent, et surtout sur
lesquels les sièges de ces plateformes se trouvent. Dans le débat politique, la question de la
souveraineté numérique, revient souvent à une confrontation avec ces Géants du net. C’est
pourquoi, il est nécessaire de chercher à comprendre quelle est leur place, mais surtout
comment ont-ils pu acquérir une telle place ? Si, on peut aisément constater qu’ils se sont
positionnés en leader mondiaux de l’économie numérique grâce à leur capacité d’innovation,
il n’en reste pas moins qu’on est en droit de s’interroger sur la place et leur rôle dans nos
sociétés, alors que comme le soulignait Camille François, « il est intéressant par exemple de
voir la place que prennent ces plateformes dans des questions comme la lutte contre l'apologie
du terrorisme en ligne - on voit des acteurs privés comme Google et Facebook discuter avec le
Gouvernement Français, comme lorsque M. Bernard Cazeneuve se rend en Californie pour
s'entretenir directement avec eux de ces enjeux » 113 . D’une certaine manière, notre
gouvernement participe à donner autant de pouvoir à ces plateformes. Alors qu’il faut bien
souligner que les GAFAM, sont des plateformes américaines, dépendantes des lois
américaines, et notamment du droit californien. Si leur action est belle et bien transnationales,
ce ne sont pas des plateformes a-territoriales, elles ne sont pas déterritorialisées. Elles relèvent
du droit américain, et a fortiori californien. Cependant, il faut noter l’inexistence
d’administration permettant d’interagir, de négocier avec ces grandes plateformes. En effet,
par exemple il n’existe pas d’équivalent de la Cnil aux Etats-Unis, « donc il n’y a pas
d’interlocuteurs pour négocier, etc. On négocie donc avec eux, tout en ayant conscience du
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!112 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015.!113 Entretien avec Camille François, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Henri Verdier).
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risque de lobbying »114. Et des négociations sont possibles, ainsi les Cnil européennes ont su
imposer un droit à l’oubli et donc faire plier le géant parmi les géants, Google, pour que celui
ne puisse agir comme il l’entendait au niveau régional européen. Les effets sont pourtant à
nuancer puisque Google refuse de déréférencer des résultats de recherche sur les extensions
non européennes, comme le .com par exemple. Ce qui signifie que les contenus peuvent
toujours faire surface sur une extension non européenne mais accessible depuis l’Europe.
Ajoutons que si les Etats-Unis se positionnaient contre le droit à l’oubli, voyant là une
certaine forme de protectionnisme, les révélations de Snowden ont pu faire évoluer les choses
et selon Philippe Lemoine il y a une prise de conscience du côté américain : « les Cnil
européennes ne sont pas que des protectionnismes »115.
Section 2 – L’amorce de solutions.
La question de la souveraineté qui fait son entrée dans le débat public dans une période
d’ouverture des données publiques, nous amène à nous demander si la France ne s’est pas
lancée dans un processus d’ouverture qui pourrait porter atteinte à sa souveraineté. Il convient
alors de se pencher sur les remparts, les pare-feu qui se sont développés et se développent.
I – De l’ouverture conditionnelle aux biens communs : Des solutions plus
ou moins appropriées.
Comme nous l’indiquions dans notre présentation des risques auxquels les plateformes
d’intermédiation nous exposaient, il semble bien que les acteurs institutionnels et locaux du
mouvement d’ouverture des données publiques aient pris conscience de ce risque et s’attèlent
à proposer des solutions pour faire rempart face aux écosystèmes plateformes.
Simon Chignard citait le cas du Grand Lyon, dont le coordinateur des programmes
gestion de trafic et transports publics au service Mobilité urbaine du Grand Lyon, Jean
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!114 Entretien avec Philippe Lemoine, 17 avril 2015. 115 Ibidem.!
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Coldefy, avançait dans un entretien116 que « Sur les données de mobilité, notre principe est la
mise à disposition pour qu’il y ait un foisonnement de services économiquement autonomes
des fonds publics, en s’assurant qu’il y ait une cohérence avec nos politiques publiques. »,
laissant entendre qu’une démarche Open data pourrait être stoppée dans le cas où des
entreprises proposeraient un service (lié à ces données), qui nuirait aux objectifs de la
politique publique du Grand Lyon. Cette vision de l’Open data laisse à penser que la
libération des données publiques doit se faire sous condition. Qu’importe que soit la menace,
interne (entreprises françaises) ou externe (entreprises étrangères), l’Etat devrait être en
mesure de conserver ses prérogatives souveraines. Ceci s’inscrirait dans une logique qui
prévaut en France selon Pierre Belanger. Logique selon laquelle « les pouvoirs publics
abordent la question des données sous l’angle du contrôle de l’usage, cherchant à modérer les
abus par les entreprises du réseau et à garantir certains droits des utilisateurs »117. Sur ce
modèle de logique, il semblerait que l’ouverture des données puissent être - à l’exemple du
cas du Grand Lyon précédemment cité - conditionnés à l’usage qui en est fait. Pourtant, il
convient, d’affirmer que ce type d’initiative n’est pas voué à se diffuser. Premièrement, au
regard de la définition originelle de l’Open data, conditionner l’ouverture des données
publiques à la cohérence des politiques publiques, ne correspondrait plus à de l’Open data et
même s’il est vrai que ceux qui pourront le mieux tirer profit de l’ouverture des données
seront ceux en capacité de les réutiliser (donc les plateformes d’intermédiation) il n’en reste
pas moins que se priver de l’ouverture des données par crainte des grands groupes, pour
priver certains de la ressource, revient à priver le citoyen de l’information à laquelle il à le
droit.
Ensuite cette initiative se développe avant tout dans un autre but que la cohérence de
l’action publique : en effet Pierre Chzranowski révélait que cette initiative était née face à « la
peur des GAFAM, la peur que Lyon perde sa souveraineté »118. Pour lui, il s’agit là d’une
démarche maladroite, dès lors qu’on ne peut plus parler ici de service public, puisqu’on ne
s’adresse plus à toute la population, comme le doivent normalement les services publics.
Selon lui, « ce n’est pas en matière d’ouverture des données que la régulation d’acteur comme
Google doit se faire : mais sur des questions de fiscalité par exemple. Où bien sur le fait du
cumule de casquettes : fournisseurs d’informations, de réseaux, etc. On ne peut pas régler tout !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!116 Anne Caroline Jambaud, « Entretien avec Jean Coldefy », Novembre 2012: http://www.millenaire3.com/fileadmin/user_upload/interviews/Jean_Coldefy-open_data_Lyon.pdf 117 Pierre Boullanger, La souveraineté numérique, Stock, 2014, p. 202. 118 Entretien avec Pierre Chzranowski, 11 mars 2015.
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cela par une politique d’ouverture des données restrictives ». D’autant plus que l’Open data
est un principe, un standard, une infrastructure, c’est-à-dire que l’Open data n’est ni bon, ni
mauvais.
Si on peut entendre, partout dans les pays qui s’engagent dans des démarches d’ouverture, la
crainte de voir un autre pays utiliser ses propres données, c’est que le concept d’Open data
vient bousculer la représentation de la souveraineté. Ainsi, là, les agents du Grand Lyon qui
portent cette initiative, sont dans une position souverainiste sur l’information. Ces initiatives
sont aussi un témoignage du manque d’harmonie des mouvements d’ouverture en France, dès
lors qu’en matière d’outils juridiques Regards Citoyens119 souligne qu’il existe deux modèles
de licence : « le modèle GPL (GNU Public License), dit modèle constitutif ou partage à
l’identique pour lequel il est nécessaire de redistribuer les données réutilisées ce qui se pose
comme un frein pour les grandes entreprise » et aussi « le modèle BSD (Berkeley Software
Distribution License) dit attributif qui impose de citer à minima la source, comme c’est le cas
pour la licence ouverte d’Etalab, ou la licence anglaise ». Ce modèle est soumis à des
critiques visant à dire que les GAFAM vont engloutir les petites entreprises. La question de
la réutilisation des données par des acteurs comme Google pourrait donc simplement être
réglée via le modèle de partage à l’identique.
Ainsi, la solution qui émerge au niveau institutionnel et qui est vouée à diffusion, c’est-
à-dire, celle portée par la mission Etalab est celle que suggérait Stéphane Frénot et Stéphane
Grumbach dans leur article120 : les biens communs, qui reposeraient sur la mise en commun,
dans un pot commun des données secondaires de l’intermédiation, permettrait la constitution
d’un modèle économique alternatif. Nos deux auteurs ont démontré que le modèle
économique des systèmes d’intermédiation repose de manière générale sur les données
secondaires et les activités dérivées de celle-ci. Ces données secondaires sont en fait « les
données extraites des traces de l’activité sur les services de la plateforme », il s’agit en fait de
l’outil qu’on appelle communément le tracking. On trouve deux types de traces : les traces
associées à un utilisateur particulier qui sont donc des données à caractère personnel, et les
traces qui correspondent à toute une population d’utilisateurs, et qui font alors ressortir des
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!119 Entretien avec Regards Citoyens, 31 mars 2015. 120 Stephane Frenot, Stéphane Grumbach. Des données à l’intermédiation, une révolution économique et politique. Big data : nouvelles partitions de l'information, De Boeck, 2014, 2804189155. <hal-01091812>, p.17.
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tendances parmi les usages : c’est via ce type de trace que Google parvient à ériger une
cartographie en temps réel de l’épidémie de grippe dans le monde, disponible sur son site121.
L’idée est que, si se sont bien les services innovants développés à partir des données
ouvertes de l’administration qui seront à l’origine des flux de données secondaires qui
permettront à de nouvelles applications de venir rivaliser avec l’Etat. Il est nécessaire que
l’Etat en ait la maîtrise. Qu’il soit à l’origine du mouvement des biens communs. Qu’il
devienne donc lui-même plateforme afin de jouer le rôle d’infrastructure. Pour Henri Verdier,
il est nécessaire de mettre en place une stratégie de plateforme : « de dire « je suis le patron »
et je vais organiser l’écosystème » 122 sur le modèle de la stratégie américaine utilisée
notamment pour le GPS : si on peut utiliser l’infrastructure, il n’en reste pas moins que celle-
ci est américaine. Et c’est d’après lui, ce type d’approche qui permettra de mettre des acteurs
comme Google en concurrence. Et Henri Verdier indique qu’il est nécessaire qu’on incite nos
propres entreprises à suivre le modèle de la plateforme, il cite notamment ERDF qui pourrait
devenir plateforme, et entend donc faire entrer l’ensemble des acteurs économiques dans cette
logique de plateformes, « c’est-à-dire de systèmes ouverts sur lesquels viennent se greffer des
fonctionnalités offertes par d’autres. C’est un aspect fondamental de cette industrie »123. Qui
plus est, on peut souligner le fait qu’Etalab travaille actuellement sur les API (interfaces de
programmation), qui sont une des clefs du système de plateforme, puisqu’elles permettent de
programmer des applications utilisant les services de base de la plateforme.
Enfin, toujours selon Stéphane Frénot et Stéphane Grumbach, l’écosystème des
plateformes bouleverse les situations de pouvoir. Premièrement, les utilisateurs, voient leurs
potentialités décuplées, c’est-à-dire qu’ils peuvent avoir accès à une palette de services qui
n’existaient pas avant, et surtout ils atteignent des prétentions que seule une institution ou une
entreprise bien établie aurait pu se permettre autrefois, c’est-à-dire qu’ils interagissent au
même niveau que les fournisseurs de services et que donc il n’est pas fait de distinction en, ce
qui revient à « faire de tout utilisateur un consommateur potentiel et un fournisseur potentiel
de services ». Ensuite, c’est un bouleversement par le haut qui s’opère, « vers la plateforme
elle-même qui, de la quantité d’information extraordinaire qu’elle récolte, tire un pouvoir peu
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!121 https://www.google.org/flutrends/ 122 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). 123 Stephane Frenot, Stéphane Grumbach. Des données à l’intermédiation, une révolution économique et politique. Big data : nouvelles partitions de l'information, De Boeck, 2014, 2804189155. <hal-01091812>, p.17.
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imaginable dans le passé » 124. Une idée forte, est qu’en matière de souveraineté économique,
« la solution du XXIe siècle n’est pas dans la nationalisation, mais dans le commun » 125.
II – Une stratégie plus globale de mise en valeur de l’éco-système français :
via le label French Tech.
L’autre initiative qui pourrait favoriser l’ouverture des données publiques est la
labélisation d’un écosystème innovant : La French Tech. Les propos de Pierre Bellanger, dans
son ouvrage La souveraineté numérique viennent faire échos avec la politique numérique
développé en France. En effet alors que fin 2014 la French Tech est officiellement lancée
avec la désignation de 9 écosystèmes, qui font office de moteur pour l’économie numérique:
de champions. Pierre Bellanger affirmait en janvier 2014, qu’un « champion national de
l’Internet autour duquel se structurent notre riposte et la reconquête de notre souveraineté
numérique » 126 _était nécessaire. Il proposait notamment l’émergence de ce champion à
l’initiative des pouvoirs publiques en s’appuyant sur un ou plusieurs acteurs de l’Internet
français. Il semble bien qu’il ait été entendu, puisque La French Tech répond en tout point à
ce qu’il proposait pour que la France reprenne en main son destin numérique, sa souveraineté
numérique. Et cette solution pose en effet la question de la capitalisation, des ressources et du
pouvoir comme le soulignait Pierre Bellanger.
Le gouvernement français, bien que resté beaucoup plus discret face à la crise de
l’Affaire Snowden que le gouvernement allemand, n’en a pas été moins marqué par ce
scandale. Et le mouvement d’Open data aurait alors pris un tournant particulier avec la mise
en avant de nouveaux projets politiques par le gouvernement. Qu’en serait-il si nos données,
libérées par les administrations françaises, étaient accaparées par des entreprises étrangères ?
La question de la délivrance d’un service à nos citoyens, dépossédant ainsi l’administration de
son autorité en quelque sorte, apparait comme une menace réelle, que certains ont pu soulever
lors du colloque Et après Snowden de 2014. La question de l’ouverture des données apparait
cruciale lorsque qu’on comprend que certains acteurs de l’Open data en France ont une réelle
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!124 Stephane Frenot, Stéphane Grumbach. Des données à l’intermédiation, une révolution économique et politique. Big data : nouvelles partitions de l'information, De Boeck, 2014, 2804189155. <hal-01091812>, p.17. 125 Entretien avec Matthieu Guerlain, 27 mars 2015. 126 Pierre Bellanger, La souveraineté numérique, Stock, 2014, p. 189.!
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76!
inquiétude quant à l’importance de la circulation des données, pour lutter contre des formes
de contre-pouvoir qui pourraient émerger. Ainsi Henri Verdier avançait que « si le monde de
la santé continue à ne pas organiser la circulation de ses données, les individus les capteront
demain grâce à des applications comme Fitbit, WeSync et des milliers d’autres moyens. Ils les
stockeront chez Apple ou Google. Il émergera alors un système de santé hors de l’Etat. »127.
Le risque est d’ouvrir nos données pour les autres : les géants du Net, essentiellement
américains, spécialistes de la donnée. »128. La French Tech, dans une certaine mesure pourrait
s’apparenter à une politique industrielle, qui s’apparenterait à la politique de data localization
dont la prégnance dans les discours s’est accrue, puisque il s’agirait (pour faire écho à la
formule « Eat Your Own Dogfood ») de « faire manger » aux entreprises françaises les
données de l’administration (selon une formule qui serait du type : « Eat Our Own
Dogfood »). L’ouverture des données de l’administration publique pouvant être un carburant
pour le tissu économique, même si à première vue, cette politique ne fut pas développée dans
le but de servir le volet réutilisation de la démarche d’ouverture des données publiques, dès
lors qu’au sein du cabinet de la Secrétaire d’Etat en charge du Numérique, on a conscience
qu’avoir un écosystème solide est une forme de protection, mais « ce n’est pas pensé de cette
façon »129.
Pourtant, si on ne peut affirmer qu’il existe des liens de causalités, il est possible
d’affirmer qu’il existe une forte corrélation entre l’Open data et la mise ne place d’un label
cherchant à attirer les capitaux dans des écosystèmes innovants. Pour l’administrateur général
des données, Henri Verdier, il existe en effet un réel lien. Sur le ton de l’humour il indique
qu’on « pourrait dire que le concours #Dataconnexion est la politique d’aide à l’emploi la
moins couteuse »130. Mais l’idée est surtout que l’important dans l’économie de la donnée qui
s’est ouverte, c’est la capacité qu’on a de traiter les données qui importes : et les start-ups
peuvent être une source de réutilisation de ces données publiques libérées. Pour Henri
Verdier, « si on est pas puissant avec les données, il n’y aura pas de victoire, avec ou sans
ouverture »131.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!127 Yannick Lejeune (dir.), Big, fast & open data. Décricre, décrypter et prédire le monde: l’avènement des données. 2014, FYP éditions, France, p.180. 128 Interview d’Axele Lemaire dans La Tribune, http://www.latribune.fr/technosmedias/20140701trib000837915/-la-liberation-des-donnees-renforce-le-debat-democratique-axelle-lemaire-secretaire-d-etat-chargee-du-numerique.html 129 Entretien avec Matthieu Guerlain, 27 mars 2015. 130 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). 131 Ibidem.!
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77!
De plus, la révolution numérique, est une révolution industrielle : et comme la
révolution industrielle, pour la réussir, il faut une alliance entre l’industrie et les institutions.
La French Tech, semble aussi être un médium pour faire entrer la révolution numérique au
sein de l’administration, faire entrer le modèle de la start-up, avec des initiatives comme la
mise en place d’entrepreneurs en résidence comme Pierre Pezziardi et de start-ups d’Etat.
C’est exactement la voie sur laquelle la mission Etalab et le Secrétariat à la Modernisation de
l’action publique vont aujourd’hui : ils ont notamment intégré l’idée que faire en interne, c’est
assurer une réduction des coûts, dès lors qu’on a plus besoin de faire appel à un marché
public.
On peut aussi souligner, que le développement d’un écosystème solide, pourrait être
l’une des clefs de voûte d’un système basé sur le modèle plateforme. Si l’économie française
doit s’inspirer du modèle plateforme pour être fructueuse, elle devra s’appuyer sur un
écosystème d’entreprises capables de proposer de nouveaux services innovants venant nourrir
ce système de plateforme.
Si le rapport au gouvernement de Philippe Lemoine souligne l’importance d’un
catalyseur d’énergies qui puisse piloter l’émergence d’un écosystème face aux risques que
représentes plateformes d’intermédiation, qui sont en passe de tirer « les marrons du feu : ils
ont la culture, la compétence et les moyens financiers pour le faire et ils bénéficient de
surcroît d’un coefficient élevé d’admiration dans la population. Cela explique sans doute le
fait que Google bénéficie en France de parts de marché bien plus élevées qu’aux Etats-Unis :
93 % du marché de la recherche sur internet, contre 68 % en Amérique du Nord »132.
La mise en place d’une organisation telle que La French Tech avait déjà été imaginé par
Pierre Bellanger qui déclarait dès janvier 2014, que la reconquête de notre souveraineté passe
« par l’alliance de nos entreprises [et surtout des actionnaires pourrait-on rajouter] et de nos
puissances publiques pour accomplir un objectif partagé: l’établissement de notre
souveraineté numérique »133._ Et le projet politique La French Tech proposé par la Ministre
déléguée aux PME, à l’innovation et à l’économique numérique, Fleur Pellerin, et lancé par la
secrétaire d’Etat chargé du numérique, Axele Lemaire, désigne la réunion de l’ensemble des !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!132 Philippe Lemoine, La nouvelle grammaire du succès. La transformation numérique de l'économie française, novembre 2014, p.14-15: https://stample.co/assets/transnum/Rapport-Mission-Lemoine-Nov-2014.pdf 133 Pierre Bellanger, La souveraineté numérique, Stock, 2014, p. 22.!
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78!
acteurs des start-up françaises ou qui travaillent pour les start-up françaises et des pouvoirs
publiques sous une même bannière. Cette Initiative French Tech entend s’appuyer sur des
écosystèmes préexistants pour les mettre en valeur, leur apporter un rayonnement
international par le biais du marketing: en créant la marque « La French Tech », qui s’est
traduit par la remise du label « Métropoles French Tech ». En somme, ce projet apparait bien
comme l’alliance des entreprises françaises et de la puissance publique, l’Etat, en vue de
replacer la France sur l’échiquier des puissances numériques, bien que comme nous allons
pouvoir le voir, cette politique à ses limites, et n’est à elle seul pas suffisante pour imaginer
s’imposer.
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Martial Le Guédard, Institut Français de Géopolitique - Paris 8, juin 2015..
Carte 3
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80!
Chapitre 2 – Un discours de puissance qui trouve ses limites dans
la concurrence des territoires d’innovants.
La French Tech, vient donner de la visibilité à la France sur un échiquier internationale
déjà bien saturé d’écosystèmes qui se revendiquent innovants, et qui reprennent les codes du
modèle économique de la Silicon Valley. On assiste à des politiques de mimétisme, qui
trouvent leurs limites dans ce système où finalement tous les écosystèmes numériques ont
prétention à s’auto-déclarer nouvelle Silicon Valley.
Section 1 – Des territoires d’innovations. ! Le lien entre French Tech et ouverture des données publiques semble avant tout être que
les territoires ouverts, sont en fait les territoires innovants, au regard de la carte numéro 3 ci-
dessus. Il existe une réelle corrélation entre des territoires où la culture de la donnée est
importante, dès lors que ceux-ci se sont tournés vers une reconversion industrielle faisant du
numérique le véritable moteur de l’économie de demain. Ces territoires sont alors l’occasion
pour le gouvernement français de développer un discours de puissance.
I – Des territoires innovants, terreau de l’Open data.
Le label La French Tech se traduit sur le plan territorial par la labélisation de 9
écosystèmes en plus de Paris qui fait figure de Hub. On peut d’ailleurs revenir ici sur un point
important du développement de l’Open data: le développement d’abord urbain. L’association
LiberTIC, en janvier 2011 publiait un article revenant sur un article du groupe GREEN SI,
qui mettait en avant le concept d’Open City Data », pour désigner le phénomène d’ouverture
des données publiques, puisque celui-ci allait être, selon eux, un phénomène se cantonnant à
une dizaine ou quinzaine de grandes villes d’ici à 2015. Si, LiberTIC réfutait le nombre
d’acteurs qui allait se lancer dans la démarche Open data, l’association soulignait la
pertinence du concept dès lors que « ce sont bien les villes et communautés urbaines qui se
!
!
81!
sont engagées les premières dans l’ouverture des données publiques en France »134. Si le
mouvement Open data a pris une ampleur bien plus importante en se développant à
différentes échelles: petites villes, grandes villes, régions, Etat, il n’en reste pas moins que ce
sont aujourd’hui les villes plus avancées en matière d’Open data et qui ont un écosystème
numérique déjà important qui se sont vus décerner le label « Metropole French Tech ». Une
simple transposition de la carte de la French Tech (http://www.gouvernement.fr/partage/2421-
les-9-premieres-metropoles-frenctech) sur la carte de l’Open data fournie par l’association
LiberTIC (http://www.opendata-map.org/map), témoigne bien des liens qui existent entre les
deux phénomènes. Hormis Strasbourg, l’équation fonctionne, et on peut d’ores et déjà dire
que la French Tech à vocation à s’étendre, et que les villes de Strasbourg et Mulhouse se sont
déjà regroupées pour former le Pôle Métropolitain afin de pouvoir, dans les années, à venir
obtenir le label, faute de pouvoir actuellement proposer un dossier assez solide dû au manque
de développement de l’économie numérique sur le territoire.
Qui plus est le lancement d’un tel projet, est aussi un moyen d’accélérer l’ouverture des
données publiques. Comme le disait Claire Gallon, « Des développeurs d’applications locales
expliquent d’ailleurs qu’ils ont besoin d’un marché national pour rentabiliser leurs services
uniquement accessibles sur les quelques territoires ayant ouvert des données. Les données ne
sont pas toujours qualitatives et des problèmes d’accessibilité persistent. La meilleure façon
de soutenir ces activités est de développer et d’harmoniser les démarches d’ouverture en
France afin de créer une place de données ouvertes qui n’en est qu’à ses balbutiements. »135_:
La French Tech est un nouveau leitmotiv de l’ouverture des données publiques. « L’Open
data est un ingrédient pour les start-up, il nourrit un climat favorable pour
l’écosystème »136.La réussite de ce projet politique pourra être nourrit, en partie seulement, de
l’ouverture des données publiques. Si l’ouverture des données publiques pourra jouer le rôle
de moteur de l’écosystème qui se met en place, il apparait encore compliquer d’utiliser les
données publiques ouvertes à des fins commerciales dès lors que « la qualité et mise à jour
des données laissent à désirer. » et que « La diversité de structuration et formats des données
qu’on retrouve sur une même plateforme est préjudiciable à l’usage et certaines données sont
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!134 https://libertic.wordpress.com/2011/01/19/pourquoi-lavenir-sera-opendata/ 135 « L’open data est très mal estimé » Interview de Claire Gallon de l’association LiberTIC: http://www.data-publica.com/content/2012/11/lopen-data-est-tres-mal-estime-interview-de-claire-gallon-de-lassociation-libertic/ 136 Entretien avec Daniel Kaplan, 3 avril 2015.!!
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82!
carrément inutilisables. »137. Cela revient en effet aux problèmes internes de l’administration
face à l’ouverture de ses données qu’on a déjà pu souligné.
II – Au service d’un discours de puissance. !
Alors que selon Pierre Verluise, « la puissance caractérise la capacité d’un acteur du
système international à agir sur les autres acteurs et sur le système lui-même pour défendre ce
qu’il croît être ses intérêts, atteindre ses objectifs, préserver voire renforcer sa suprématie »138.
La marque La French Tech entend faire rayonner les startups françaises sur la scène
internationale, avec pour cela un fonds d’investissement de 200 millions d’euros, géré par
bpifrance, ainsi que l’investissement de 15 millions d’euros à partir de 2015 en vue de
renforcer l’attractivité des écosystèmes français à l’internationale.
Ces écosystèmes sont qualifiés, à l’instar d’autres écosystèmes numériques étrangers,
de « Silicon Valley », sur le modèle américain, alors que les moyens ne sont sensiblement pas
les mêmes. Elle se veut le symbole de l’innovation française et la puissance de l’écosystème
numérique français. Si les fonds débloqués ne sont pas démesurés, le gouvernement français
mise sur ce rayonnement international pour capter les investissements étrangers qui pourront
faire décoller les start-ups françaises. On peut notamment le voir avec la présence en nombre
des start-ups françaises participant au Consumer Electronic Show 2015 à Las Vegas en ce
début d’année. Ainsi plus de 120 entreprises du numérique français ont participé à la 48ème
édition de ce salon de l’électronique, qui est par ailleurs le plus grand du monde. Et cela
accompagné d’une importante délégation d’officiels: avec le Ministre de l’Economie,
Emmanuel Macron, la Secrétaire d’Etat chargée du Numérique ou encore le Président du
MEDEF, Pierre Gattaz.
« Longtemps les pouvoirs publics se sont interrogés pour savoir comment créer une
Silicon Valley à la française. Ils ont changé de modèle pour suivre celui d'Israël, qui fourmille
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!137 Billet de l’association LiberTIC, « Chers producteurs de données ouvertes, maintenant mangez les ! », septembre 2014: https://libertic.wordpress.com/2014/09/30/chers-producteurs-de-donnees-ouvertes-maintenant-mangez-les/ 138 VERLUISE Pierre, « Géopolitique – la puissance, Quels sont ses fondamentaux », Diploweb, 10 novembre 2013, http://www.diploweb.com/Geopolitique-La-puissance.html [Consulté le 8 juin 2015]. !
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d'entrepreneurs innovants qui pallient l'étroitesse de leur marché intérieur en visant
directement le marché américain et mondial. C'est pourquoi la BPI a installé des bureaux aux
Etats-Unis »139. Par ce biais le gouvernement français procède à la mise en avant de territoires
d’innovations qui sont mis au service d’un discours de puissance. Il satisfait par là sa volonté
de se positionner comme un acteur incontournable de l’économie numérique, mais surtout
cherche par ce biais à faire face aux problèmes de souveraineté liés aux contrôles des
données.
Pourtant si le mouvement semble être piloté par le pouvoir central, il faut bien voir que
le processus de formation d’une telle « Silicon Valley à la française » est le résultat d’une
lutte active de certains acteurs, autre que politiques. En effet, on peut notamment citer « le cri
d'alarme d'un Français de la Silicon Valley »140, qui rédigeait une lettre à destination du
président, François Hollande, pour que le gouvernement participe à modifier l’image de la
France à l’internationale, pour que le potentiel de son économie numérique soit reconnu. Qui
plus est, la labélisation ne vient que donner une image de marque à des territoires déjà
innovants, tout un écosystème préexistait bel et bien avant cette démarche de marketing.
La France entend faire face au défi de la révolution numérique, et à l’avènement de la
donnée au coeur de notre société. Elle se lance donc dans la modernisation de son action
publique par le biais de l’Open data, tout en favorisant l’émergence d’une économie
véritablement solide autour du numérique et fondée sur l’innovation. Cette démarche se veut
en partie une réponse à la crise économique que connait la France depuis 2008. C’est aussi,
de cette manière que la France entend prendre une position de leader en Europe, mais il faut
voir que cette labélisation trouve ses limites sur un marché très concurrentiel.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!139 http://www.lefigaro.fr/secteur/high-tech/2015/01/13/01007-20150113ARTFIG00065-la-france-se-mobilise-pour-faconner-des-champions-mondiaux-du-numerique.php 140 Le Figaro, « le cri d'alarme d'un Français de la Silicon Valley » 17/02/2014 http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2014/02/17/20002-20140217ARTFIG00008-le-cri-d-alarme-d-un-francais-de-la-silicon-valley.php!
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Section 2 – Face à une concurrence toujours accrue.
Si la labélisation d’un écosystème numérique attrayant pour les capitaux étrangers est
utile au développement économique d’entreprises françaises du numérique. Il n’en reste pas
moins que ces écosystèmes doivent faire face à une concurrence toujours plus forte et toujours
plus diversifiée. Les limites du marché français sont d’autant plus un obstacle au
développement économique, que l’Europe ne semble pas prête à répondre d’une même voix
quant aux chemins à prendre en matière numérique.
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Carte 4
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I – Une concurrence interne et externe à la France. !! Dans un premier temps, il est nécessaire de souligner que cette labélisation vient mettre
en exergue la concurrence entre les 9 écosystèmes labélisés. En effet, chaque écosystème se
retrouve dans une situation, où il doit faire face à la concurrence de l’écosystème de villes
françaises. On se doit de remarquer que ces territoires d’innovations, ont émergé dans un
contexte particulier de reconversion industrielle de zones urbaines : on peut ainsi prendre
l’exemple de Silicon Sentier à Paris, ou encore de la Fabrique sur l’île de Nantes. Si la
« Silicon Valley française » à une particularité, c’est bien d’être diffuse, de former des
archipels économique et numérique. C’est parce que les grandes villes qui hier ont reçu le
label « Métropole French Tech » et celles qui le recevront demain sont des villes qui ont
individuellement entamé une reconversion industrielle en faveur du numérique. Le
phénomène de mimétisme et de concurrence poussant chacune des villes à développer sa
nouvelle industrie. On peut le constater ces nouvelles zones économiques sont partie
intégrante de la ville, et en sont même un nouveau moteur. Cela fait le jeu de ces villes à la
défaveur des autres.
Encore plus que la politique open data, la politique d’agrégation des forces numériques,
entraîne des déséquilibres territoriaux, avec des villes qui captent toujours plus de capitaux,
d’emplois, par rapport aux autres territoires qui ne font que subir.
D’une certaine manière, cela ne bouleverse pas la dynamique de mimétisme qui existe
aujourd’hui dans le développement des villes, qui reproduisent généralement les projets
innovants qui se développent dans d’autres villes. La compétition, passe tout d’abord par ce
jeu de mimétisme, avant d’innover de nouveau pour répondre à cette mise en concurrence.
Toute cette dynamique porte avec elle des enjeux d’aménagement du territoire français,
avec notamment la concentration technologique dans certaines grandes villes, qui serait due
au développement du label « Métropole French Tech ». Soulevant ainsi des questions quant
aux déséquilibres économiques qui pourraient s’accroître autour de ces grandes métropoles.
En effet, les capitaux seraient plus à même d’être attiré par ces grandes métropoles que les
villes aux alentours. Les écosystèmes comme ceux de Strasbourg et Mulhouse, s’en
retrouvent laissés de côté, ce qui ne facilite pas la mise à niveau de leur économie numérique.
!
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87!
Mais la concurrence ne se limite évidemment pas à l’intérieur de la France : les
écosystèmes ici mis en valeur se retrouvent en concurrence avec l’ensemble des « Silicon
Valley » du monde. Et premièrement de l’Europe elle-même. En effet, les « Metropoles
French Tech » sont en concurrence avec ce que Daniel Kaplan appelle la Dutch Tech, ou
encore la Brit Tech141. Et cela pose un réel problème dans la mesure où « il n’y a pas
d’approche européenne pour le moment »142 alors qu’il n’est pas possible de négliger la
concurrence.
II – Les limites de cet écosystème ! Une solution comme La French Tech se confronte à un obstacle : la question du marché
européen. « Le principal enjeu de l’UE est de sortir de cet état de « colonie du monde
numérique » pour s’émanciper, sur le plan politique, de l’extra-territorialité pratiquée par les
Etats-Unis et sur le plan économique et industriel de la suprématie américaine, et tenter de
donner une impulsion au marché européen (création d’emploi, croissance économique,
relocalisation fiscale) voire créer les conditions nécessaires à la création de nouvelles
opportunités. Il s’agit dès lors de permettre l’émergence d’industriels européens sans toutefois
restreindre le marché au seul marché européen. Mais si les enjeux politiques et économiques
sont importants, ils sont en fait intimement liés aux enjeux de sécurité et de
souveraineté. »143_. Et pourtant, alors que le numérique est pour l’Union européenne un des
piliers des objectifs de croissance, il n’existe pas encore de politique uniforme de
développement des filiales numériques, alors qu’on voit se développer dans plusieurs Etats-
membres, dont la France, des politiques industrielles en faveur de la souveraineté numérique
nationale de ces Etats, ou de l’UE. Ce qui pourrait entraîner à terme un danger de
morcellement économique et réglementaire pour l’Europe puisque chaque pays prend ses
dispositions dès à présent, et l’impossibilité de former un marché numérique européen qui
serait en mesure de rivaliser avec la taille du marché américain.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!141 Entretien avec Daniel Kaplan, 3 avril 2015. 142 Ibidem. 143 « La balkanisation du web: chance ou risque pour l’Europe », sous le numéro de marché 2013 1050 096 274, p.86. http://www.defense.gouv.fr/das/reflexion-strategique/etudes-prospectives-et-strategiques!
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Qui plus est si une telle politique pourrait avoir le pouvoir d’atténuer la dépendance face
à l’offre américaine, ne devraient pas être en mesure de provoquer l’inversion des rapports de
force selon l’étude144_ menée par la Délégation aux Affaires Stratégiques. « Grumbach et
Frénot considèrent ainsi qu’ « en ne construisant pas d’industrie du Web2.0, l’Europe s’est
privée de l’accès à la ressource y compris à la ressource provenant de ses territoires ». »145.
Pour autant les discours ne sont pas tous pessimistes, et on peut notamment rappeler que
l’ouvrage de Pierre Bellanger, déjà cité à plusieurs reprises, se voulait optimiste: en effet il
considère que la France peut reprendre le contrôle de son destin numérique. Il rappelle que la
France à déjà connu dans son histoire, une période où elle a cherché à s’émanciper du
contrôle exclusif des Etats-Unis sur la technologie: au sujet de la téléphonie. Et il rappelle
comment la France s’est hissée au deuxième rang des télécommunications avec Alcatel. Cet
exploit peut selon lui être réitéré aujourd’hui, et cela semble d’autant plus réel que la première
solution qu’il proposait pour que la France reprenne sa souveraineté sur le numérique, est
aujourd’hui mise en place par les pouvoirs publiques.
Qui plus est la politique de relocalisation des données en France ne semble pas être la
solution adéquate, comme l’étude de la D.A.S déjà citée l’indique. La localisation physique
ne semble pas être la véritable solution. Il s’agirait plutôt de s’interroger sur la localisation
logique des données, ou alors légale. Et donc se poser la question de la réglementation: ce
n’est pas parce que des start-ups françaises vont utiliser les données de l’administration
publique que d’autres étrangères ne le feront pas, il faut une règlementation. Comme nous
avons pu le constater, pour lutter contre la concurrence des Géants du net, il semblerait que la
solution soit dans le commun, et dans des stratégies de plateforme similaires à ces géants.
Des voix s’élèvent donc pour que « La France et l’Europe, alors que l’Internet ouvert est
en bien des endroits menacé, doivent même devenir les partie juridiques de l’Internet
démocratique, des droits citoyens, ainsi que des logiciels libres et collaboratifs. »146_ comme
l’écrivait Pierre Bellanger début 2014. Et nous allons maintenant voir qu’il existe une
véritable volonté en France, de s’imposer comme un modèle en matière de gouvernance, et
donc de démocratie.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!144 « La balkanisation du web: chance ou risque pour l’Europe », sous le numéro de marché 2013 1050 096 274, p. 181. http://www.defense.gouv.fr/das/reflexion-strategique/etudes-prospectives-et-strategiques 145 Ibidem, p.87. 146 Pierre Bellanger, La souveraineté numérique, Stock, 2014, p.22.
!
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89!
Chapitre 3 – De l’Open data à l’Open government : la France
empiète sur le soft power britannique.
Si la notion d’Open data, provient bien de l’expression Open government data, c’est que
l’idée du gouvernement ouvert et de du gouvernement dont les données sont ouvertes, sont
réellement imbriquées, la première découlant de la mise en place de la première. Comme
Henri Verdier, le souligne, « La politique open Data se développe dans d'autres directions :
elle tend vers l'Open government ». Il semble que pour l’administrateur général des données,
comme pour l’ensemble des acteurs qui militent en faveur de l’ouverture des données
publiques, c’est la suite logique du développement l'Open data et « aujourd’hui, pour les
institutions publiques, la société civile, ainsi que pour l’entreprise, l’enjeu principal est de
trouver et de définir des nouvelles formes de coopérations. Condition essentielle à une bonne
exploitation des datas »147. L’entrée de la France à l’OGP, est aussi pour les acteurs de l’Open
data, l’occasion de repenser les modes de gouvernance, et de chercher à imposer sa vision du
gouvernement ouvert : sa vision du gouvernement plateforme.
Section 1 –Des outils d’intelligences économiques dont la France
entend bien se saisir. !Si la France a par le passé fait de la résistance face aux démarches de standardisation venues
des Etats-Unis, on peut constater qu’on reste encore dans une logique de remise en cause de
ces standards qui s’imposent à nous, où plutôt nous sont imposés. Pourtant les enjeux liés à ce
type d’outils sont entendus par une partie des élites administratives et gouvernementales, qui
cherchent à en pousser l’acceptation pour mieux faire entendre la voix de la France face à la
formation de ces standards.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!147 http://lecubevert.fr/open-data-definitions-enjeux-et-perspectives/
!
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90!
I – L’Open data, outil d’intelligence économique.
L’intelligence économique est définie par la Délégation interministérielle à
l’intelligence économique comme « un mode de gouvernance fondé sur la maîtrise et
l’exploitation de l’information stratégique pour créer de la valeur durable dans une
organisation. Elle se décline en veille/anticipation, maîtrise des risques (sécurité économique)
et action proactive sur l’environnement (influence) » 148 . Elle est considérée comme
« indispensable à tous les acteurs économiques pour éclairer la décision et affronter une
compétition internationale multiforme »149.
Pour Pierre Chzranowski, « Il faut bien saisir que pour les Etats-Unis le soft power est
une autre stratégie de l’intelligence économique. On peut par exemple citer le programme
Fulbright, qui forme des étudiants aux Etats-Unis qui vont ensuite porter les représentations
américaines ». Ce type d’influence semble encore plus pertinente quand on se penche sur les
acteurs qui travaillent avec et pour la mission Etalab actuellement. En effet, on constate que
dans les rangs d’Etalab se trouve quelques profils internationaux, comme : Camille François,
chercheuse sur les politiques du cyberespace, notamment de sécurité, aujourd’hui Fellow au
Berkman Centre, ouvert en 1998 sur les questions du cyberespaces, « qui regroupe un
ensemble de chercheurs qui ont lu la même littérature, qui ont les mêmes références »150, et
qui fait partie du programme Fulbright. Alors que dans le cadre de sa bourse Fulbright, elle se
devait de retourner en France, le directeur de la mission Etalab, Henri Verdier, l’a invité à
rejoindre son équipe. Son profil est d’autant plus intéressant, qu’elle a par le passé travaillé
pour plusieurs Géants du net : Google et Mozilla Foundation, sur des questions traitants des
données privées et des données publiques, et sur les apports du logiciel libre comme
proposition pour réconcilier les données personnelles et la sécurité. Proposition qui semble
présentement nourrir les ambitions du libre en matière de sécurité des données : avec la
volonté de voir les biens communs s’imposer.
Si on peut citer un exemple d’intelligence économique dans le monde numérique, c’est
bien le GPS, qui est une « autre forme de diplomatie numérique » selon Pierre Chrzanowski.
C’est un exemple exceptionnel, qui est en permanence cité par l’ensemble des acteurs de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!148 http://www.intelligence-economique.gouv.fr/qui-sommes-nous/quest-ce-que-lintelligence-economique 149 Ibidem. 150 Entretien avec Camille François, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). !
!
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91!
l’Open data. Un modèle de maîtrise de la donnée, aux dépends des autres, dès lors que les
versions du GPS proposées par les américains aux autres pays sont généralement dégradées.
Quand bien même on peut utiliser l’infrastructure, celle-ci est américaine.
L’intelligence économique passe notamment par l’emploi et la diffusion de standards,
qui permettent d’imposer une certaine vision du monde. « Ainsi, ceux qui ont poussé à
l’adoption du standard du web, sont en partie les universités américaines et anglo-saxonnes:
ils avaient compris que pour s’imposer il faut que les autres utilisent leurs outils », et c’est ce
qu’il s’est passé et se passe actuellement avec le développement de l’Open data, comme nous
le démontrerons dans notre seconde section. Et il convient dès à présent de souligner qu’il en
est de même en matière d’Open government. En effet, force est de constater que le lancement
de l’Open Government Partnership en 2011 n’a pas enthousiasmé la France. Alors que
l’initiative est lancée par les Etats-Unis et 7 autres pays, la France n’y entre qu’en 2014 : cela
témoigne assez bien des réticences qui existent en France face aux standards qui émergent
outre-Atlantique. Pourtant, de telles organisations, représentent des outils précieux, lorsqu’on
veut faire entendre sa voix, « pousser un agenda » selon Pierre Chrzanowski151.
On peut ici, revenir sur le cas du Grand Lyon, pour souligner les réticences des acteurs
français face aux standards anglo-saxons. Les principes de l’Open data étant bien définis, bien
standardisés, et surtout bien diffusés, ne sont pas voués à être modifiés. Et, le principal
problème d’une démarche comme celle qu’on a pu observe à Lyon, c’est qu’on ne peut pas
lutter contre un standard qui s’impose, « quand il s’impose il faut s’y rallier car le meilleure
standard n’est pas le meilleure d’un point de vue technique, mais c’est celui qui est utilisé par
le plus de monde. »152
II – La France entend se positionner comme modèle démocratique.
L’entrée de la France à l’Open Governement Partnership fut poussée par des acteurs de
la sphère civile, comme l’association République citoyenne, et notamment Lancelot Pequet,
qui ont fermement milité pour que la France rejoigne l’organisation internationale. Elle
témoigne premièrement de la conscience des acteurs institutionnels quant au potentiel que !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!151 Entretien avec Pierre Chzranowski, 11 mars 2015. 152 Ibidem.!
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92!
représente de tels outils, afin de relayer sa vision du modèle ouvert. Mais aussi de la volonté
de ces acteurs d’avoir une action proactive en matière de gouvernance ouverte. Action qui se
trouvera renforcé dès lors que la France, prendra la co-présidence à partir d’octobre 2015, et
future présidence, à l’automne 2016.
Pierre Pezziardi indiquait une volonté de « paver la voie de la francophonie »153, alors
que Boris Jamet-Fournier, soulignait la volonté du SGMAP de faire pression sur le Ministère
des Affaires étrangères afin de faire comprendre « les bons classements de la France en
matière d’open data sont une forme de soft power et une façon de favoriser une certaine
« introspection » française ; ils sont très utiles pour accélérer les changements de mentalité et
de pratiques grâce aux demandes de l’extérieur. C’est un double bénéfice : réformer en France
et faire valoir notre influence à l’étranger ! »154
Mais si de telles intentions existent au sein du SGMAP et d’Etalab, il faut s’intéresser aux
projets que l’agence française de développement du Ministère des Affaires étrangères met en
place en afin de favoriser une gouvernance plus ouverte. Et selon Pierre Chzranowski, les
français sont très peu présents sur ce terrain : « ce sont surtout les Américains, les
Britanniques, les Allemands et les Suédois qui sont en avance dans ce domaine. La France a
développé un seul projet avec le Mali, et le projet est financé par le gouvernement »155. Ce qui
n’est pas étonnant toujours selon ce dernier, puisque le département numérique du Ministère
des Affaires étrangères ne se trouve qu’ « au sein d’une aile de la culture avec une équipe de 3
personnes travaillant sur toutes les questions du numérique: aussi bien la neutralité du net que
l’aide au développement. Ces enjeux stratégiques ne font l’objet que de très peu d’intérêt au
vu des moyens alloués au numérique. »
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!153 Entretien avec Pierre Pezzardi, 6 mars 2015. 154 Entretien avec Boris Jamet-Fournier, 6 mars 2015. 155 Entretien avec Pierre Chzranowski, 11 mars 2015.
!
!
93!
Section 2 – De l’Open data à l’Open government : la volonté
française d’imposer sa voix malgré un leadership anglo-saxon.
Force est de constater qu’en matière d’Open data, les Américains, et surtout les
Britanniques sont en charge. Les prétentions internationales des institutions britanniques et
leur présence dans une grande partie du globe témoigne d’un leadership assumé. Mais ces
institutions deviennent aujourd’hui des caisses de résonnance pour le discours français en
matière d’utilisation des données et de gouvernance ouverte : offrant l’occasion aux acteurs
de l’Open data français, de proposer des solutions en matière de gouvernance, qui, reflète la
vision française du mouvement d’ouverture des données qui met les biens communs, et les
liens entre le public et privé au cœur de ce nouveau modèle de gouvernance.
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Carte 5
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I – Le lead britannique de l’Open data, et de l’Open government
jusqu’alors.
Comme la carte n°5 présentée ci-dessus en témoigne, un acteur a pris le
leadership, sur la scène européenne et internationale, du mouvement d’ouverture des données
publiques, et du mouvement en faveur de la gouvernance ouverte : la Grande-Bretagne qui est
en matière de soft power en avance sur les Etats-Unis, qui sont loin d’avoir accompli ce que
le Royaume-Uni a mis en place.
En effet, dès 2011, se dessine une offensive britannique, qui s’apparente à une
démonstration de soft power bien ficelée, et qui place aujourd’hui le Royaume-Uni, comme la
première puissance en matière d’ouverture. Simon Chignard, souligne que c’est une façon de
faire passer leurs valeurs par le biais de la donnée. Ainsi, comme nous avons déjà pu le dire
quelques chapitres plus hauts, David Cameron, Premier ministre britannique, est le premier à
mettre l’Open data à l’agenda du G8. Il déploie une stratégie qui se fonde sur 3 organismes
membre de l’Uk Transparancy Board qui présidé par un conseiller du Premier ministre, et une
dizaine d’autres personnes qui dirigent ces 3 organismes en question: l’Open knowledge
Foundation dirigé par Rufus Pollock, l’Open Data Institute dirigé par Sir Tim Berners-Lee, et
le Partnership for Open Data, regroupant les deux organismes précédemment cités et la
Banque mondiale. Il faut bien voir que dès le départ, ces 3 organismes ont un agenda
international car ils se veulent des outils de soft power. Et on peut dire de bons outils de soft
power puisqu’ils sont aujourd’hui selon Simon Chignard, « les maîtres du jeu en matière
d’Open data du fait de stratégie internationale ».
L’un des points fort du déploiement de ces organismes est leur capacité à jouer avec les
codes diplomatiques : ainsi la notion de « nods », c’est-à-dire de nœuds de l’Open Data
Institute, tout comme la notion de chapitre de l’Open Knowledge Foundation témoignent de
l’ambition de ces organismes, d’avoir dès le départ, des relais dans le monde. Qui plus est Le
noeud de Paris se présente comme l’ambassade de l’ODI. Ainsi l’ODI possède des « nœuds »
à Paris, Moscou, Athènes, Philadelphie, etc., tandis que l’OKF est aujourd’hui présente dans
46 pays.
Si on ne reviendra pas sur l’ensemble des initiatives développé par ces institutions pour
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favoriser le développement de l’Open data et l’Open government, nous avons déjà cité la
création d’Ecoles des données notamment (par l’OKFN), il est primordial de mettre en
lumière « le formidable outil de soft power qu’est l’Open data index publié en 2011-
2012. Avec cet outil, on n’est pas dans une logique de classement mais de benchmark »156.
Le fait est que le classement est basé sur ce qui est déjà ouvert au Royaume-Uni : au travers
de 10 jeux de données qu’on compare au niveau nationale selon différentes critères. Si la
France était classée troisième lors du dernier classement paru en 2014, cela signifie qu’on
répond aux critères imposés par les Britanniques. Et il n’est pas anodin de le préciser, puisque
qu’on peut prendre l’exemple de la base nationale adresse française, qui ne correspond pas
aux critères de l’index, alors que c’est un domaine dans lequel la France est en avance. Si
l’outil en lui-même, possède des défauts, il permet néanmoins de se situer par rapports aux
autres pays, aux autres localités. Et n’en reste pas moins un indicateur primordial aujourd’hui,
puisqu’il permet notamment aux gouvernements de communiquer sur l’avancement des
démarches d’ouverture, ce qui est essentiel dans le contexte où les retombées en matière
d’ouverture sont si difficiles à mesurer.
Ces organismes ont une influence d’autant plus importante qu’ils ont formé un nouveau
partenariat avec la Banque mondiale, comme nous le soulignions. Ce Partnership for Open
Data est une fondation qui chercher à diffuser la bonne parole en matière d’Open data dans les
pays en développement. On peut notamment citer son action en faveur de l’ouverture des
données publiques au Burkina Faso. On se doit de souligner l’élargissement des notions de
gouvernances, et surtout le fait que l’aide au développement est maintenant conditionnée à la
mise en place de meilleures pratiques démocratiques, d’ouverture, selon l’idée qu’il faut un
gouvernement ouvert pour soutenir l’économie. La Banque mondiale et le FMI sont
aujourd’hui d’importants soutiens pour le gouvernement ouvert, et l’ouverture des données
publiques.
Enfin, le gouvernement britannique fait parti des huit pays qui ont fondé, le 20
septembre 2011, l’Open Government Partnership, avec les Etats-Unis, le Brésil, l’Indonésie,
la Norvège, les Philippines, le Mexique et l’Afrique du Sud. Il s’agit d’une organisation
internationale qui regroupe 65 pays et qui a pour but la promotion du gouvernement ouvert et
l’ouverture des données publiques. C’est une démarche inspirée du projet de gouvernement !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!156 Entretien avec Pierre Chzranowski, 11 mars 2015.
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ouvert, l’Open Government Initiative, portée par l’administration Obama à partir de 2009.
L’OGP en est en fait l’extension puisque le président Obama est à l’origine de son lancement.
On peut ici voir transparaître la représentation de la Destinée manifeste américaine (Manifest
Destiny)157.
L’organisation fonctionne de façon collégiale : son comité directeur est en effet
composé de 11 représentants gouvernementaux, et de 11 représentants provenant de la société
civile qui sont renouvelés chaque année via élections. Ce comité est en charge de l’élection du
pays qui préside l’organisation pour une durée de un an, avec le soutien d’un co-président, qui
succèdera à la présidence l’année suivante. Les représentants du pays président et du pays co-
président forment alors le comité exécutif de l’organisation. Si à l’heure actuelle, c’est le
Mexique qui assure la présidence de l’OGP, l’Afrique du Sud, qui assure actuellement la co-
présidence, prendra sa place en octobre 2015, et la France assurera la co-présidence jusqu’en
octobre 2016, moment où elle prendra la présidence de l’organisation, jusqu’en 2017. Ce qui
représente une opportunité majeure pour la mission Etalab et le gouvernement, en vue
d’avancer un modèle particulier de gouvernance ouverte.
II– Une gouvernance ouverte encore en recherche de définition – le
gouvernement plateforme comme nouveau modèle ?
Le gouvernement ouvert ne possède pas encore sa propre définition, acceptée de tous.
D’après le Guide pour un gouvernement ouvert 158 , le gouvernment ouvert (Open
Government), est basé sur trois grandes idées, que sont la transparence (transparency) qui
signifie que le citoyen connaît et comprend les agissements de l’Etat ; la participation (public
engagement), qui signifie que le citoyen est en mesure d’influencer l’Etat via des processus
d’élaboration des politiques publiques qui l’y associe, et qui le mette en collaboration avec les
organismes offrant des services publics ; et enfin la redevabilité (accountability), qui signifie
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!157 « Qui est l’idéologie selon laquelle la nation américaine avait pour mission de répandre la démocratie et la civilisation vers l’Ouest » d’après la définition proposée par Wikipédia : http://fr.wikipedia.org/wiki/Destinée_manifeste 158 Guide pour un gouvernement ouvert, traduction francophone de l’Open Government Guide coordonnée par République Citoyenne (France), avec les contributions de FACIL (Canada), d’OpenGovTn (Tunisie), de l’Open Knowledge Foundation (Burkina Faso, Canada, France), et de Youth Diplomacy (France) : http://republiquecitoyenne.fr/telechargement/OGG-FR-V1.0c.pdf
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que le citoyen peut tenir l’Etat pour responsable de sa politique et de la performance du
service public.
S’il est une de ces idées qui prévaut sur les autres en matière de gouvernement ouvert,
il s’agit de la participation citoyenne, « une citoyenneté active étant souvent un lien vital entre
la transparence et la redevabilité » 159 . La participation des citoyens vient bouleverser le
système relationnel qui existe entre l’Etat et le public, pour que cette relation ne se limite plus
au vote lors des élections. Pour comprendre le rôle de l’Open data dans ce mouvement qui
entend ériger une gouvernance ouverte, il faut voir que si nous ne sommes pas encore dans
une gouvernance ouverte, c’est aussi parce que celle-ci requière l’ouverture des données
publiques. Comme le souligne Daniel Kaplan160, l’ouverture des données publiques est un
atout en ce qu’elle pourrait amener le citoyen à participer à l’élaboration des politiques
publics et donc à donner plus de légitimité à l’action publique. Pour exemple, on peut citer les
travaux d’Etalab sur les interfaces de programmation (API), notamment dans le domaine
fiscal, avec des possibilités d’accès aux logiciels qui font le calcul de l’impôt : pour donner au
citoyen le contrôle de ses données.
Mais on peut aussi, ici faire le lien avec l’ouverture des données à caractère public en
dehors de l’administration : c’est-à-dire les données produites et libérés par les citoyens eux-
mêmes. Ce qu’on désignait en introduction comme l’Open data citoyen. Pour cela on peut
prendre différents exemples :
Tout d’abord on peut s’intéresser à l’exemple de la Base Adresse Nationale Ouverte
(BANO), qui est une initiative unique puisque les autres pays n’arrivent pas à faire de même.
Cette initiative résulte d’accords passés entre l’IGN, la Poste et OpenStreetMap. Pourtant, à
l’origine, cette initiative s’est développée grâce à quatre personnes d’OpenStreetMap qui ont
répertorié 14 millions de points afin de constituer une base de points d’adresse, la plus
complète possible à l’échelle de la France. L’avantage premier, est que chacun peut
contribuer, puisqu’OpenStreetMap est nourri par crowdsourcing. Gaël Musquet affirme
qu’« Avec OSM on va créer un webservice pour palier au GPS, et à la dépendance à un outil
américain. Utiliser nos propres outils revient à reprendre le contrôle ». C’est une vision qui est
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!159 Guide pour un gouvernement ouvert, traduction francophone de l’Open Government Guide coordonnée par République Citoyenne (France), avec les contributions de FACIL (Canada), d’OpenGovTn (Tunisie), de l’Open Knowledge Foundation (Burkina Faso, Canada, France), et de Youth Diplomacy (France) : http://republiquecitoyenne.fr/telechargement/OGG-FR-V1.0c.pdf 160 Entretien avec Daniel Kaplan, 3 avril 2015.!
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partagé par les membres d’Etalab, comme Pierre Pezziardi qui insiste sur l’importance de
l’appréhension et la compréhension du réel. La production de données ouverte permet de faire
de la co-construction de biens communs selon Gaël Musquet.
On peut aussi rappeler l’exemple cité en introduction sur les effets d’une production de
données ouvertes, libres de réutilisation en matière de cartographie et donc mettre en évidence
le fait que les pouvoirs publics peuvent tirer profit d’un système participatif, peuvent regagner
du pouvoir par le contrôle des données.
C’est deux exemples viennent mettre en lumière l’intérêt des biens communs, et par
extension du gouvernement plateforme, qui sera le modèle de gouvernance proposé par les
représentants français lors de la présidence de l’Open Government Partnership. En effet,
Pierre Pezziardi, pour qui « l’Open government est en attente de sa propre définiton »,
indiquait que la France entendait défendre l’Etat plateforme, défendre ce qu’il nomme
« Francepedia », terme qui fait écho à la plateforme encyclopédique, Wikipedia, qui s’est
rapidement imposée dans le paysage numérique. Il affirme la volonté de « porter une voie
différente à l’OGP »161 et c’est possible car « l’Open government n’est pas un standard.
L’OGP ne standardise rien : il n’y a que engagements qui sont pris. Cela donne une variété de
plans d’action » 162. La France, pourrait faire figure de modèle, elle était d’ailleurs la première
à développer un portail sur lequel les citoyens pouvaient participer. Pour Henri Verdier un
récit politique est né, et il pourrait peut être avoir des impacts à l’international.163
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!161 Entretien avec Pierre Pezziardi, 6 mars 2015. 162 Entretien avec Henri Verdier, 1er avril 2015. (Co-entretien avec Camille François). 163 Ibidem.!
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CONCLUSION
On a donc dessiné un état des lieux du mouvement Open data, cinq ans après son
arrivée en France, tout en explicitant l’agrégation d’enjeux qui motivaient les différents
acteurs l’Open data afin de comprendre la place de celui-ci dans la politique numérique du
gouvernement. Une première cartographie des territoires Open data, permettait d’expliciter les
liens entre territoires d’innovation (notamment via La French Tech) et territoires Open data,
tout en soulignant l’asymétrie territoriale qui existe actuellement en matière d’ouverture des
données publiques sur le sol français. du fait du modèle d’organisation de l’administration
française. C’est ce qui permettait alors de souligner l’importance de la culture de la donnée,
dans cette révolution qui se joue actuellement, si on souhaite venir à bout des résistances, et
parvenir à accroître l’ouverture des données publiques. Mais aussi, si on souhaite voir le
citoyen prendre réellement part à cette démarche. Le gouvernement a d’ailleurs présenté sa
stratégie numérique le 18 juin 2015, mettant alors en exergue la volonté de voir les données
publiques libérées en Open data par défaut, ainsi que la volonté de développer des données
d’intérêt public, qui correspondent aux biens communs que nous présentions dans notre
développement.
C’est donc en soulignant l’émergence d’un intermédiaire, qu’on a pu prendre la mesure du
bouleversement induit par cette nouvelle économie tournée vers la donnée, qui voit les
plateformes d’intermédiation s’ériger au rang de modèle économique dominant, venant ainsi
bousculer la notion de souveraineté, comme elle le fut et l’est encore par la multiplication des
délégations de service. L’ouverture des données de l’administration, est d’ailleurs un moyen
de redonner la maîtrise et la compréhension du réel aux décideurs publics, qui retrouvent par
ce biais un certain contrôle sur les territoires qu’ils administrent. Si on a pu souligner qu’il
existait des remparts techniques et juridiques afin que ce ne soit pas les Géants du net
(notamment américains) qui s’accaparent les bénéfices des données libérées, on a pu faire le
constat qu’il était aujourd’hui nécessaire de se tourner vers un modèle économique similaire
aux plateformes d’intermédiation, afin de conserver la maîtrise de nos données, et nos
territoires. Au regard du soft power britannique, qui marque actuellement le lead en matière
d’Open data, la France aspire à devenir un modèle de gouvernance ouverte, sous forme de
plateforme, et par ce biais imposer sa voix dans le numérique. Ainsi Axelle Lemaire,
indiquait le 18 juin 2015, dans l’annonce de la stratégie numérique qu’il était nécessaire
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d’ « aller aussi vers une stratégie de plate-forme coordonnée pour les services publics, avec un
portail d’entrée unique vers tous les services [de l’Etat] pour les usagers »164, même si les
annonces semblent encore floues.
Si la France ne fait pas partie des grandes puissances du numérique que sont les Etats-Unis, la
Chine et les quatre cyberdragons (Corée du Sud, Taïwan, Israël, Singapour)165, pourra-t-elle
saisir ces questions d’e-democratie pour prendre une place à part en matière de politique
numérique et faire valoir sa voix sur la scène numérique internationale ?
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!164 Le Monde, « Le gouvernement présente sa stratégie numérique pour la France », 18 juin 2015, http://www.lemonde.fr/pixels/article/2015/06/18/le-gouvernement-presente-sa-strategie-numerique-pour-la-france_4657207_4408996.html#TckR1hQrQR1rWtmL 165 BLOCH L., « Internet : que faire pour défendre nos chances ? », Diploweb, 20 mai 2015, http://www.diploweb.com/Internet-que-faire-pour-defendre.html [Consulté le 26 mai 2015] !
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