Accompagnement des acteurs de la cohésion urbaine et sociale au suivi-évaluation des Contrats de Ville

Approche de sens et de méthode

[Mardi 4 octobre 2016 – Bordeaux]

Introduction autour de la notion de cohésion sociale Le Contrat de Ville : éléments de compréhension Zoom sur le système de gouvernance spécifique lié au Contrat Enjeux autour de la participation citoyenne Suivre et évaluer pour mettre en œuvre le Contrat

Un exercice accessible à condition de respecter quelques principes Présentation du programme pour les 3 journées en atelier de travail collectif Précisions et développements sur les points abordés Présentation de démarches et d’outils méthodologiques

Introduction autour de la notion de cohésion sociale

Comprendre et partager la notion de cohésion sociale

L’origine du concept

C’est le père fondateur de la sociologie française, Emile Durkeim, qui développe en 1893 le concept de cohésion sociale. « La société est simplement passée d’une forme de solidarité fondée sur la similitude des conditions à une autre, fondée sur la division du travail qui accroît la spécificité des tâches, mais aussi et du même coup, la dépendance de chacun envers tous ».

E. Durkeim, De la division du travail social, PUF. Autrement dit, dans le même temps qu’elle différencie les individus,

la division du travail les contraint à vivre ensemble.

Cette notion de cohésion sociale repose sur 4 éléments clés

La solidarité La participation (à la vie économique, politique, éducative, culturelle…) Les liens (relations, réseaux) La citoyenneté

qui représentent les dimensions indivisibles du bien-être citoyen et les conditions pour une solution pacifique des conflits sociaux. Elle procède d’une répartition ressentie juste des résultats économiques, sociaux, éducatifs, culturels, de sécurité, de cadre de vie…

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De la multiplicité des définitions vers une définition partagée

En juin 2005, le Conseil de l’Europe a choisi de définir la cohésion sociale d’une société moderne comme « La capacité de la société à assurer de façon durable le bien-être de tous ses membres, incluant l’accès équitable aux ressources disponibles, le respect de la dignité dans la diversité, l’autonomie personnelle et collective et la participation responsable ».

(Elaboration concertée des indicateurs de cohésion sociale, Guide méthodologique, 2005)

C’est donc l’absence de répartition équitable des ressources et des biens que la société produit qui dégrade la cohésion sociale.

Formaliser l’intention d’agir dans le champ de la

cohésion sociale Le projet territorial de

cohésion urbaine et sociale

La notion de Projet renvoie à l’idée d’une projection dans le temps, à ce que l’on veut construire dans le futur … sur un Territoire, soit un espace limité, occupé par des habitants et des usagers qui partagent, au moins en partie, un même vécu. Le projet de territoire fixe des orientations et définit une feuille de route visant à créer les équilibres nécessaires au bien public local et à son développement (durabilité des interventions et de leurs effets).

Par les projets élaborés, l’intervention pour une répartition plus équitable des biens communs s’articule à toutes les échelles territoriales. En France, c’est à la Politique de la ville que revient cette lourde responsabilité, via notamment un dispositif dédié : le Contrat de Ville.

Elaborer un Projet territorial de cohésion urbaine et sociale, c’est donc créer un cadre de référence local que l’institution pilote va adopter pour apporter des réponses pertinentes aux inégalités observées sur le territoire défini.

Le Contrat de Ville Eléments de compréhension

« Une vision sans action n'est

qu'une hallucination ».

Michaël Kami

Le Contrat de Ville constitue le dispositif spécifique majeur (central, global) pour une intervention en recherche de cohésion sociale. Il s’inscrit dans une réforme d’envergure de la Politique de la ville précisée dans la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 qui en fixe les objectifs et les modalités de mise en œuvre. Ce que dicte la Loi à propos du Contrat de Ville 3 approches fondamentales La contractualisation : Les Contrats de Ville engagent conjointement et réciproquement plusieurs organisations (pour la plupart publiques) La territorialisation : L’intervention doit se faire au bénéfice de certains quartiers et de leurs habitants (la géographie dite prioritaire) La mobilisation des politiques publiques de droit commun : Les actions spécifiques (financées par des crédits dédiés) ne doivent pas se substituer à l’intervention des politiques publiques censées profiter à tous de manière équitable (c’est-à-dire en fonction des besoins).

2 niveaux d’attendus La mise en œuvre d’actions globales dans les quartiers pour améliorer les conditions de vie des habitants (aménagements urbains, présence des services publics, médiation et prévention…) La mise en œuvre d’actions pour améliorer la situation personnelle des habitants de ces quartiers (lutte contre le chômage, insertion, éducation, santé…) et leur accès aux services de droit commun, incluant une priorisation par catégorie de population (la jeunesse, les familles monoparentales…)

3 modalités liées à la modernisation de l’action publique Un pilotage local : généralement ce sont les EPCI (ou exceptionnellement les communes) qui portent le dispositif Une implication renforcée des habitants dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation du Contrat via les Conseils citoyens ; l’intention étant de « faire avec » au lieu de « faire pour » Une gouvernance partagée.

Zoom sur le système de gouvernance spécifique lié au Contrat

« La seule voie qui offre quelque espoir d’un avenir

meilleur pour toute l’humanité est celle de la

coopération et du partenariat ». Kofi Annan

Gouvernance : « Action de gouverner ; manière de gérer, d’administrer » (Larousse 2013)

Ainsi, le mode de gouvernance défini la façon dont on entend gérer le Contrat de Ville.

Que dit la Loi à ce sujet ? « Une instance de pilotage est instituée en vue de l’élaboration, de la mise

en œuvre et de l’évaluation du contrat de ville. Son organisation et son fonctionnement sont précisés par les signataires du contrat de ville ».

Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine n° 2014-173 du 21 fév. 2014 (Chapitre II – art. 6 – I).

Le Comité de pilotage est donc la seule instance légitime pour prendre toutes les décisions concernant le Contrat de Ville Sur la base d’objectifs communs et d’une prise de responsabilité partagée. Des principes réaffirmés par la circulaire du 1er Ministre du 30 juillet 2014 : « Les objectifs nationaux ont naturellement vocation à être complétés et adaptés dans les Contrats de Ville pour tenir compte des enjeux propres à chaque territoire ».

Il convient dès lors de se poser la bonne question : « En quoi la gouvernance dédiée au Contrat de Ville apportera une plus-value par rapport aux gouvernances des politiques publiques sectorielles (centrées sur le principe d’une responsabilité organisée en fonction du statut et des compétences et non d’une responsabilité partagée à l’égard d’un projet commun) ? ».

Configurations observées sur la gouvernance locale des Contrats de Ville Autrement dit : Qui fait quoi ? Avec qui ? Comment ?

Config. 1/ Gouvernance « au fil de l’eau » (CUCS repetita) = Non prise en compte du cadre légal Config. 2/ Gouvernance « élargie » (d’autres acteurs sont associés mais le fonctionnement reste inchangé) = Faible prise en compte du cadre légal Config. 3/ Gouvernance « ambitieuse » (points de vue diversifiés et qui comptent, dans les prises de décisions, partage des responsabilités, coréalisation) = Bonne prise en compte du cadre légal.

Enjeux autour de la participation citoyenne

Les attendus de l’Etat en termes de participation des habitants : Ce que dit la Loi et les circulaires y afférent

« Les Contrats de Ville sont co-construits avec les habitants ».

Ce principe est consacré par l’article 1er de la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et se concrétise par la mise en place de Conseils Citoyens (art. 7 de la Loi).

Cette co-construction du Contrat avec les habitants et l’obligation de mettre en place des Conseils Citoyens sont réaffirmés dans les circulaires du 1er Ministre du 30 juillet, celle du Ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports du 15 octobre 2014 et au travers du cadre de référence diffusé par le CGET.

« Les missions, l’organisation et le fonctionnement des Conseils Citoyens sont définis dans un cadre de référence diffusé aux acteurs concernés. Trois principes incontournables les régissent : L’autonomie de réunion et de formulation d’avis vis-à-vis des autres acteurs, notamment institutionnels Leur composition, intégrant une part des associations et acteurs locaux et d’autre part des habitants tirés au sort La représentation de ces Conseils dans chaque instance de pilotage du Contrat de Ville, afin qu’ils soient parties prenantes de l’ensemble du processus contractuel, depuis l’élaboration du projet jusqu’à sa mise en œuvre et son évaluation, selon des modalités définies dans le Contrat ».

Extrait de la Circulaire du Ministre de la Ville du 15 octobre 2014

Ce troisième point relatif à la place des habitants dans le système de gouvernance du Contrat était déjà clairement exposé dans le texte de loi « Des représentants du conseil citoyen participent à toutes les instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain ». (TITRE III - Chapitre II – Art. 7 – I)

Des représentants des Conseils citoyens siègent donc dans les instances décisionnelle (le Comité de pilotage) et de mise en œuvre (le Comité technique). Autrement dit, les citoyens ne sont plus seulement consultés ou concertés, ils prennent part aux décisions qui concernent le Contrat de Ville. Cela signifie aussi et en conséquence que, pour le Contrat de Ville,

les financeurs ne sont plus les seuls décideurs.

L’intention du législateur n’est pas de se placer dans une logique de substitution des modes classiques de gouvernance (l’élu(e) représentant le citoyen) mais plutôt dans une perspective de complémentarité entre la démocratie représentative et la démocratie participative. Pas si simple…

Suivre et évaluer pour mettre en œuvre le Contrat de Ville

« Le simple est toujours faux. Ce qui

ne l’est pas est inutilisable ». Paul Valéry

Proposition de définition

« Evaluer, c’est porter un jugement sur la valeur » P. Viveret

Ce qu’est l’évaluation

Un processus pour connaître,

comprendre, juger, débattre, réorienter et décider

Pour mieux agir.

Ce que n’est pas l’évaluation

Une simple accumulation d’informations

L’unique mesure des changements de la situation

sur un territoire Un verdict rendu après-coup.

A l ’échelle nationale, est créé un Observatoire National de la Politique de la Ville (ONPV) qui accompagnera les territoires et capitalisera l’ensemble des évaluations produites localement.

L’évaluation de chaque Contrat de Ville est rendue obligatoire par la Loi qui prévoit d’ailleurs de définir localement les moyens dédiés à l’exercice :

« Les contrats de ville élaborés sur les territoires comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville fixent : -Les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun, d'une part, et des instruments spécifiques de la politique de la ville, d'autre part -Les moyens d'ingénierie pour l'élaboration, la conduite et l'évaluation du contrat de ville ». (TITRE III - Chapitre II – Art. 6 - IV)

L’évaluation : Un principe de la loi jusqu’ici ignoré

Extrait du rapport d’information déposé en mai 2016 par la Commission des affaires économiques sur la mise en

application de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine n° 2014-173 et présenté par François

Pupponi et Michel Sordi, députés

« La loi du 21 février 2014 avait insisté sur la nécessité de développer l’évaluation locale de la politique de la ville afin de mesurer l’efficacité des dispositifs locaux mis en œuvre dans les quartiers prioritaires. L’article 6 de la loi oblige donc tous les contrats de ville à désigner une structure locale d’évaluation chargée de mesurer et d’évaluer, à partir d’indicateurs, les résultats obtenus dans les QPV. Ces observatoires locaux devaient notamment recevoir les données de tous les signataires du contrat de ville. Or, très peu de contrats de ville ont procédé à cette désignation et le principe même d’une observation locale des résultats n’a pas été mis en œuvre, ce que nos rapporteurs regrettent. Cet oubli, ou ce retard, s’explique notamment parce que l’Observatoire National de la Politique de la Ville (ONPV), créé par l’article 1er de la loi en remplacement de l’ONZUS, a mis du temps à se mettre en place. La méthodologie nationale, qu’il est chargé d’élaborer et de transmettre aux structures locales d’évaluation, n’est pas encore opérationnelle. Vos rapporteurs espèrent que ce chantier disposera des moyens nécessaires car l’absence d’évaluation locale des résultats de la politique de la ville était un défaut des années 2000 auquel la loi Lamy voulait mettre fin ».

Un exercice pas si compliqué à condition de respecter quelques principes méthodologiques…

1er principe : Définir la gouvernance de l’évaluation et les modalités pour sa bonne réalisation

Instance de décision, « structure » chargée de l’évaluation (qu’il faut désigner…) , cadrage de l’exercice et construction des outils, animation du processus, restitution et diffusion…

Pour chaque Contrat, un système d’évaluation doit donc être défini, qui précise : le cadrage du processus (la finalité, les objectifs, la temporalité) la gouvernance (qui fait quoi pour le suivi-évaluation) les modalités pour l’exercice évaluatif (notamment les moyens dédiés et la construction des outils nécessaires à la conduite de l’évaluation).

Sur certains territoires, ce système a été formalisé dans une annexe dédiée à l’évaluation et attachée au document cadre.

Evaluer un Contrat de Ville, c’est mesurer la contribution du Contrat dans la réduction des inégalités sur le territoire concerné dans une approche territorialisée (quartiers classés prioritaires et leur environnement). Il convient pour ce faire de bien distinguer

L’Observation [les inégalités de conditions de vie observées grâce aux diagnostics réalisés]

du

Suivi-évaluation du Contrat

[pour mesurer son degré de contribution aux changements souhaités de la situation contextuelle]

2e principe : Circonscrire l’exercice de suivi-évaluation

Observation des territoires Production ponctuelle de connaissances sur la situation contextuelle et ses évolutions

Suivi-évaluation des Contrats de Ville Production en continu de connaissances sur la mise en œuvre du dispositif pour mesurer sa contribution aux évolutions contextuelles

Ce qui doit être suivi et évalué, c’est le Contrat de Ville. Non pas la réalité sociale locale et les changements qui l’affectent, mais la volonté commune des multiples acteurs signataires du contrat de «faire quelque chose ensemble» pour transformer la dite réalité locale. Le champ de l’évaluation sera donc le Contrat de Ville et pas, en tant que telles, les populations habitant les quartiers classés prioritaires.

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3e principe : Définir ce qu’on évaluera en fonction de ce que l’on cherche à savoir…

Naturellement, les actions spécifiques (les instruments qui lui sont propres) mises en œuvre dans le cadre des programmes annuels du Contrat de Ville, seront analysées.

TITRE I – Art. 1 de la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine :

« Elle mobilise et adapte, en premier lieu, les actions relevant des politiques publiques de droit commun et, lorsque la nature des difficultés le nécessite, met en

œuvre les instruments qui lui sont propres ».

Le législateur compte donc sur la Politique de la ville pour mobiliser les politiques publiques de droit commun. De fait, les réponses apportées à cet attendu majeur méritent d’être mesurées.

Une des spécificités de la Politique de la ville consiste à rechercher une autre manière de conduire l’intervention publique. C’est pourquoi, en parallèle à l’évaluation des actions conduites, il est indiqué d’évaluer d’autres aspects du Contrat, au centre desquels : La gouvernance dédiée : Analyse du fonctionnement du système d’acteurs du Contrat (notamment via le Comité de pilotage et le Comité technique) La participation citoyenne : Mise en œuvre et fonctionnement des Conseils citoyens ; degré d’implication réelle des citoyens dans les décisions qui concernent le Contrat.

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4e principe : Décomposer le processus évaluatif En s’appuyant sur le plus petit dénominateur (l’action, la séance de Comité de pilotage…) ; en rassemblant des connaissances utiles (grâce aux indicateurs) classées suivant 3 catégories d’informations (de nature différente, qui ne disent pas la même chose…)

La réalisation pour rendre compte sur la façon dont l’action a été menée, sur les moyens mobilisés (humains, techniques, financiers) Les résultats pour décrire ce que la réalisation a permis d’obtenir (par exemple le nombre de bénéficiaires d’une action) Les impacts pour mesurer les effets produits par l’action de façon directe ou indirecte, à plus ou moins longs termes. Autrement dit, on cherchera ici à savoir quels sont les changements observés dans la vie des bénéficiaires du fait de l’action.

Le processus ainsi animé permettra - De produire des connaissances précises sur ce qui est fait dans le cadre du Contrat de Ville - La formulation d’avis critiques et la mise en débat des jugements qui en découlent - Une prise de décisions sur la base des analyses évaluatives et des préconisations formulées - … pour, chemin faisant, améliorer l’action publique locale en la rendant plus équitable, c’est-à-dire plus adaptée aux besoins différenciés des habitants

Les bilans annuels et rapports d’évaluation validés en Comité de pilotage (après avis des Conseils citoyens) seront présentés aux instances de décision de droit commun : Conseil communautaire, conseil(s) municipal(aux) et transmis à l’ONPV.

ALORS, AUTANT QU’ILS AIENT DE L’ALLURE…

Programme pour les 3 journées en atelier de travail collectif

3 journées de travail les 18, 19 octobre et 24 novembre 2016

Pour développer les points abordés et évoquer d’autres items en lien avec la mise en œuvre du Contrat de Ville Mesurer les écarts entre un idéal rêvé et la réalité vécue Identifier des pistes pour améliorer les choses : Echanger sur les méthodes et les outils présentés ; proposer les adaptations nécessaires Se nourrir d’exemples tirés de l’expérience de travail sur d’autres territoires

Chaque outil sera présenté sous une forme et un contenu préétablis et explicité (l’organisation du document, les indicateurs choisis…) puis, grâce à la contribution collective du groupe de travail, ils seront ajustés et adaptés pour trouver le plus juste équilibre entre :

L’exigence de chacun (dans la plus-value recherchée

par le Contrat de Ville : amélioration de l’action publique, réduction des

inégalités)

Les possibilités des équipes pour l’appropriation des méthodes et des outils

(moyens humains, financiers, organisation du travail)

L’identification et la mobilisation du droit commun Une alternative efficace dans la mise en œuvre du Contrat de Ville

Suivre et évaluer pour conduire le Contrat Programmation annuelle et actions spécifiques Système d’acteurs et gouvernance Participation citoyenne

Méthodes et outils proposés serviront à