Agir sur le foncier - AdCF › files › MAG-INTERCO › ADCF-Interco212-Speci… · L’agenda reste toutefois chargé pour les collectivités, de nouveaux textes venant s’ajouter

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DANS L’ACTU P.3• AGENDA PARLEMENTAIRE :

LES PROCHAINS TEXTES À L’ORDRE DU JOUR

FOCUS P.6• L’EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG

RESSOURCES HUMAINES P.24• REGARDS DE SYNDICATS D’AGENTS SUR

LES ÉVOLUTIONS DES PÉRIMÈTRES

DROIT P.25• METTRE SES STATUTS EN CONFORMITÉ

AVEC LA LOI NOTRe

Spécial convention • N° 212 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

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En bref

La session parlementaire 2016-2017 sera cette année assez courte ; en raison des élections présidentielles et législatives, elle se terminera le 24 février 2017. L’agenda reste toutefois chargé pour les collectivités, de nouveaux textes venant s’ajouter à ceux encore en discussion. Tour d’horizon.

Projet de loi Sapin IISon adoption formelle dans les deux chambres est attendue au début de l ’automne. Ce projet de loi aborde notamment la question de l ’enca-drement des activités de représentation d’inté-rêts, avec une incidence pour les associations de collectivités.

Projet de loi Égalité et citoyennetéEn première lecture au Sénat début octobre. Parce qu’ i l y a peu de chances que le Sénat et l ’Assemblée trouvent un accord à l ’ issue de ce premier examen, une nouvelle lecture du texte est à prévoir, ce qui rend difficile son adoption défi-nitive d’ici fin 2016. Ce projet de loi est attendu par les communautés puisqu’ i l renforce leur responsabilité en matière de logement social et fixe de nouveaux objectifs.

Projet de loi de finances et projet de loi de finances rectificativePrésentés à partir de fin septembre, leur examen occupera les parlementaires d’octobre à décembre. Si la réforme de la DGF ne sera pas effective avant 2018, des propositions parlementaires sont atten-dues en matière de péréquation notamment. Quant au FPIC, le Premier ministre a déjà annoncé qu’il ne connaîtrait pas l ’augmentation prévue.

Projet de loi MontagnePrésenté en Conseil des ministres le 14 septembre. Ce texte, qui se fonde sur les préconisations du rapport Laclais-Genevard, vise à moderniser la loi Montagne de 1985. Il devrait répondre à l’inquiétude des sta-tions classées, qui pourront garder leur office de tourisme, en dérogeant à la loi NOTRe qui impose un transfert obligatoire des offices de tourisme à l’intercommunalité.

Projet de loi relatif au statut de Paris et à l’aménagement métropolitainDéposé en août au Sénat. Outre plusieurs mesures relatives à Paris (création d’une nouvelle collectivité issue de la fusion entre le département et la ville, fusions de plusieurs arrondissements…), le projet de loi comporte des mesures relatives aux opérations d’aménagement et aux transports et rend possible la création de quatre nouvelles métropoles : Orléans, Saint-Étienne, Dijon et Toulon.

Ce programme est susceptible d’être enrichi par l’examen de propositions de loi, initiatives portées par les parlementaires. La session parlementaire n’ayant pas repris à l’heure où nous écrivons ces lignes, l’examen de celles-ci n’a pas encore été arrêté.

Montaine Blonsard

AGENDA PARLEMENTAIRE

Les prochains textes à l’ordre du jour

Un projet de loi pour les territoires d’Outre-merAprès l’égalité des droits civiques, sociaux et économiques entre les Outre‑mer et l’Hexagone, le projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre‑mer pose les fondements d’une égalité d’accès aux opportunités. Il propose notamment la mise en place de plans de convergence entre l’État, les collectivités et les établissements publics sur une durée de 10 à 20 ans, ceci pour chacun des territoires. Il porte aussi des dispositions pour stimuler l’initiative entrepreneuriale, renforcer l’investissement dans le capital humain, l’accès aux droits économiques et la lutte contre la vie chère.Ce projet de loi se veut l’un des éléments d’une stratégie plus large articulée autour de mesures législatives (introduites au sein des projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale), de mesures réglementaires et d’instructions adressées aux services de l’État, ainsi que de ses déclinaisons territoriales que constitueront les plans de convergence signés avec les collectivités.Une consultation numérique est ouverte jusqu’au 9 septembre pour permettre aux 2,7 millions d’ultramarins de contribuer au projet de loi : www.egalite‑reelle‑outre‑mer.fr.

80 % Il s’agit du pourcentage de projets de périmètres de communautés ayant reçu des avis majoritaire‑ment favorables à la suite des déli‑

bérations des conseils municipaux, selon une enquête AdCF/Mairie‑conseils. À l’inverse, 80 projets ont été rejetés par la majorité des communes concernées ; selon la Direc‑tion générale des collectivités locales (DGCL), 65 d’entre eux devront obligatoirement faire l’objet d’un « passer outre » afin de répondre aux exigences démographiques de la loi. Autre résultat notable de cette enquête : 75 % des répondants estiment être « avancés » ou « bien avancés » dans le travail de préparation des fusions. Les principaux sujets faisant l’objet de discussions sont la gouvernance politique et administrative, les compétences, les finances et la fiscalité.

Une Foncière solidaire en 2017Promise par le président de la République le 12 janvier 2016 à l’occasion du bicen‑tenaire du groupe Caisse des dépôts, la

Foncière solidaire verra le jour en janvier 2017. Un rapport de préfiguration, remis à François Hollande le 15 septembre dernier par Thierry Repentin, président de la Commis‑sion nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (Cnauf), en dessine les grandes lignes. Cette société anonyme sera dotée de 750 millions d’euros par an, prove‑nant pour moitié de l’État et pour moitié de la Caisse des dépôts. Sa mission : acquérir du foncier public, mais aussi privé, afin d’y construire des logements dont la moitié au moins seront sociaux. Selon le rapport, « elle pourra engager la construction sur cinq ans d’environ 55 000 loge-ments en s’endettant pour atteindre 2 milliards d’euros d’investissement ».

UE : investissements et numériqueBrexit, crise des migrants, condamnation d’Apple… c’est dans un contexte un peu par‑

ticulier que le 14 septembre 2016, Jean‑Claude Juncker a prononcé le discours sur l’état de l’Union devant les par‑lementaires européens. Le président de la Commission européenne a notamment insisté sur le renforcement des investissements pour favoriser la création d’emplois et de croissance. La Commission propose d’étendre le Fonds euro‑péen pour les investissements stratégiques en doublant sa durée et sa capacité financière, afin d’atteindre « un finan-cement total d’au moins 500 milliards d’euros d’ici à 2020 ». Jean‑Claude Juncker a également insisté sur l’accès à Inter‑net, s’engageant à « équiper chaque village et chaque ville d’Europe d’une connexion internet sans fil gratuite autour des principaux centres de la vie publique d’ici à 2020 » et proposant un plein déploiement de la 5G à l’horizon 2025.

« L’histoire des Outre-mer doit continuer d’être écrite. Les défis de l’Outre-mer demeurent nombreux. Peut-on encore accepter qu’en France, le PIB par habitant des cinq DOM soit en retard de 41 % par rapport à la moyenne hexagonale ? »

Ericka Bareigts,nouvelle ministre des Outre-mer, le 31 août 2016

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« Une simplification du droit de l’intercommunalité est à venir »À la veille de la 27e convention de l’intercommunalité, Charles-Éric Lemaignen, président de l’AdCF, fait le point sur l’actualité – très riche – des communautés, les défis à venir et les grands débats qui rythmeront la convention de Strasbourg.

La convention nationale de l’AdCF se tiendra à Strasbourg les 13 et 14 octobre prochains, au cœur d’une actualité très dense. Quels thèmes seront à l’ordre du jour ? Notre congrès interviendra en effet dans un moment de très grande intensité pour l’intercommunalité. Celle-ci connaît cer-tainement l’une des plus fortes transfor-mations de son histoire en aussi peu de temps. Deux communautés sur trois sont appelées à fusionner au 1er janvier 2017, ce qui représente un défi considérable en quelques mois. Dans le même temps, d’importants transferts de compétences sont programmés en matière de dévelop-pement économique et d’environnement.

Le premier trimestre 2017 sera ensuite marqué par le débat local sur le plan local d’urbanisme intercommunal. Il faudra convaincre.Par ailleurs, les communautés et métro-poles sont éminemment concernées par les concertations qui s’engagent dans les régions sur les schémas régionaux de déve-loppement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII). L’automne devrait voir les conférences territoriales de l’action publique (CTAP) prendre leur vitesse de croisière et dessiner de nouvelles manières de travailler entre collectivités. En tout cas nous l’espérons. Nous appelons à un nouveau « dialogue territorial », plus coopératif et mieux organisé que par le

passé. Le rapprochement régions-commu-nautés sera très présent dans nos débats.Nous voulons dresser un bilan complet des réformes engagées et débattre de leurs incidences à moyen terme. Le thème géné-rique du congrès (« Politiques publiques : notre devoir d’efficacité ») est un appel à faire progresser nos pratiques et conduire la décentralisation à maturité. Nous voulons aussi regarder comment font les autres à travers des analyses comparées européennes.

C’est le sens du partenariat avec l’INET ?Tout à fait. Nous profitons de la présence de l’Institut national des études territo-

riales (INET) à Strasbourg pour associer activement la nouvelle promotion d’élèves administra-teurs à nos travaux. Des groupes d’élèves éclaireront nos débats par un regard comparé avec d’autres pays européens sur l’action éco-

nomique locale, la manière de planifier les sols, la gestion et prévention des inondations, la façon d’utiliser les fonds structurels européens, les divers statuts des agents publics territoriaux. Sans pré-tendre importer des solutions clé en main, il y a certains enseignements à tirer des pratiques de nos voisins.

Le congrès sera également marqué par une actualité financière importante, avec les débats sur la réforme de la DGF et de la péréquation. Qu’en attend l’AdCF ?Nous avons pris acte de l’annonce, par le président de la République, du renvoi de la réforme à une loi spécifique en 2017.

Mais une réforme a déjà été votée l’an passé et il faudra en préciser le devenir. Elle était à l’origine plutôt bien inspirée par le rapport de Christine Pirès-Beaune et Jean Germain, mais elle a été mal agencée dans ses modalités de mise en œuvre. Une grande réforme des dotations doit viser une architecture lisible, cohérente, mais aussi reposer sur des indicateurs de richesses et de charges robustes. C’est sur ce dernier point qu’il y avait beaucoup à dire. Nous avons surtout souligné que la nou-velle carte intercommunale allait modifier l’ensemble des paramètres ; les travaux de simulation que nous conduisons actuelle-ment le confirment. Mais les raisons qui justifiaient totalement le report d’un an nous obligent cette année à avancer, car la nouvelle carte change radi-calement la donne. Il faut progresser dès cet automne sur la péréquation, remettre en cohérence l’ensemble des mécanismes de solidarité et s’accorder sur l’intensité de la redistribution. Si de nombreuses amélio-rations peuvent encore être apportées au FPIC, cet outil doit être défendu. Il a tracé la voie d’une analyse agrégée des réalités financières communales et intercommu-nales. Il n’y a plus d’autre alternative.

Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), adoptés en mars dernier, ont programmé 450 fusions de communautés. Quel bilan dressez‑vous de cet exercice ?Nous avons parlé de verre à moitié plein. Dans l’ensemble, la concertation souhai-tée a eu lieu et la coproduction que nous attendions de ce nouvel exercice est au

rendez-vous. Mais la situation reste com-pliquée dans environ 15 % des départe-ments. Dans quelques cas, l’avant-projet était critiqué, pour des raisons parfois dif-férentes : manque d’ambition ici, excès de

gigantisme ailleurs, incohérences avec les bassins de vie... Les élus n’ont pas toujours réussi à se mettre d’accord pour amélio-rer la copie du préfet. Dans quelques cas, ils y sont parvenus mais pour revenir au statu quo. Malgré tout, dans la majorité des départements, le travail est plutôt de qualité. Les jugements des présidents, lors de notre enquête auprès d’eux, étaient à dominante positive.

Même sur les fameuses intercommunalités XXL ?Sur ce sujet, il convient d’être nuancé. Les projets de très grande dimension, de plus de 100 communes, restent l’exception et ont en général été avalisés par les élus locaux eux-mêmes, du moins par une majorité de communes dans les territoires concer-nés. Il faut, pour de tels projets, une forte adhésion locale et une implication réelle des élus, sinon on court droit à la dérive technocratique. C’est vrai à partir de 50 ou 60 communes, mais ça l’est encore plus à 100 voire 150 communes. Ces commu-nautés doivent réorganiser en leur sein une territorialisation de leurs services qui n’est pas des plus simples.

Cet été, les communes ont délibéré sur les projets de fusion. Quels sont les enseignements de l’enquête conduite par l’AdCF à ce sujet ?Nous avons en effet conduit début sep-tembre une enquête f lash auprès des communautés. Environ 80 % des projets ont été validés et ont obtenu les majori-tés requises. Cette validation a parfois été serrée, mais dans la moitié des cas les délibérations favorables ont été très majoritaires. D’un autre côté, environ un cinquième des projets ont été rejetés par les communes, et dans quelques cas de manière très nette. Nos débats de Strasbourg nous permettront d’avoir un panorama plus précis des situations. En tout état de cause, nous allons vers une profonde recomposition de la France inter-communale. Nous recensions 2 600 com-munautés en 2010, puis 2 100 après les fusions de 2012-2014 ; nous nous dirigeons vers une France d’environ 1 300 métro-poles et communautés. C’est une réduction

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Fusions, transferts de compétences, plans locaux d’urbanisme intercommunaux… les transformations communautaires à venir sont nombreuses. / © katatonia82 / Shutterstock.com

Charles-Éric LemaignenPrésident de l’Assemblée des communautés de France (AdCF), président de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire (Loiret)

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SPÉCIAL CONVENTION • N° 212 • www.adcf.org

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de moitié au niveau national mais avec de très fortes disparités d’un département à l’autre.

Craignez‑vous une intercommunalité à deux vitesses ?Plutôt une forte différenciation des profils géographiques, mais avec des cœurs de métier qui vont se rappro-cher. Avec les fusions, les communautés verront demain leurs écarts démogra-phiques se resserrer ; beaucoup seront à la fois urbaines et rurales. À l ’AdCF, nous plaidons de fait pour une convergence progres-sive des catégories juri-diques. Les compétences obligatoires des diverses catégories se ressemblent déjà fortement depuis la loi NOTRe ; les différences de dotations moyennes vont certainement disparaître. Un gros chantier de simplification du droit de l’intercommunalité est devant nous. L’intercommunalité doit devenir beaucoup plus lisible au moment où chacun comprend qu’elle prend un rôle majeur dans la gestion publique.

Les instances nationales de l’AdCF ont tenu leur université d’été les 29 et 30 juin derniers à Orléans. Quelles ont été les conclusions de ce séminaire ? Nous organisons ces universités d’été tous les deux ans, en présence d’une soixantaine de membres de nos conseils d’administration et d’orientation. La pre-mière a été initiée en 2004 par le fondateur de l’AdCF, Marc Censi, dans sa ville de

Rodez. C’est toujours à ces occasions que l’AdCF a affiné ses analyses, préparé ses propositions, dans un climat amical et détendu. Cette année, nous avons longue-ment débattu des incidences des réformes territoriales en cours et du temps néces-saire à leur mise en œuvre. Notre feuille de route est tracée jusqu’en 2020 avec les différents trans-ferts prévus par les lois Alur, Maptam et NOTRe, la digestion des fusions, la mise en œuvre des schémas de mutualisation, le travail rapproché avec les régions... La

priorité est de consolider ces avancées d’ici la fin des mandats locaux. Sur le plan législatif, nous sommes tous d’ac-cord pour une pause dans les transferts de compétences et de périmètres. Nous demandons trois ou quatre ans pour mettre en œuvre le « paquet législatif » déjà voté. Les chantiers sont passionnants mais considérables. C’est sur le volet financier que des réformes sont attendues, avec la DGF comme je l’ai indiqué mais aussi le choix qui sera fait ou non de réviser les valeurs locatives. Il y aurait également des initiatives législatives à prendre pour simplifier les mécanismes de décision au sein des intercommunalités et rapprocher les catégories juridiques. Nous avons formulé des propositions très précises sur ce point à Orléans. Un choc de simplification s’impose.

Notamment pour les citoyens ?Absolument. La pédagogie en direc-tion du grand public reste à faire. Nos concitoyens connaissent parfois leur communauté ou leur métropole, mais n’ont pas une vision d’ensemble de ces réorganisations territoriales. Il faut que localement, comme au niveau national, nous intensifions nos efforts d’explica-tion. Un travail de communication est essentiel d ’ici la fin du mandat pour expliquer l ’ intercommunalité. Nous comptons sur nos partenaires et les

relais d’opinion. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) lui-même fait des recommandations dans ce sens ; j’ai écrit à son président pour envisager des actions communes. Pour ce qui est du mode de désignation des élus communautaires, un débat parlementaire est programmé dans les métropoles mais il serait pré-maturé de l’ouvrir davantage aujourd’hui au risque d’agiter des chiffons rouges inutiles. Soyons pragmatiques et conso-lidons d’abord nos intercommunalités.

Propos recueillis par la rédaction

Nous demandons trois ou quatre ans pour mettre en œuvre  le « paquet législatif » déjà voté

Les relations régions-communautés constitueront un thème phare de la 27e convention de l’AdCF. / © Frédéric MAIGROT / REA

Agir pour la performance et le développement des territoires

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DANS L’ACTU 5

EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG

Cap à l’estLes 13 et 14 octobre 2016, l’Eurométropole de Stras-bourg accueille la 27e convention de l’intercommu-nalité. L’occasion de découvrir, au fil des pages de ce Focus, un territoire traversé par des dynamiques régio-nales et transfrontalières fortes. Porte de l’Allemagne, dotée d’une ville-centre capitale d’une grande région récemment fusionnée, l’intercommunalité strasbour-geoise soutient un projet qu’elle entend coopératif et conduit en partenariat avec les autres agglomérations de la région et de l’autre rive du Rhin. Une métro-pole ouverte, comme en témoigne dans nos colonnes Robert Herrmann, son président, et comme l’illustrent plusieurs projets emblématiques présentés dans ce numéro d’Intercommunalités.

Partez également à la rencontre de ce territoire par le témoignage de Frédéric Bierry, président du conseil départemental du Bas-Rhin.

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Strasbourg capitale de la région Grand Est : nouvelles perspectives transfrontalières Quelle place pour l’intercommunalité de Strasbourg, métropole forte mais située à la périphérie du Grand Est, dans son espace régional ? Et quel rôle joue-t-elle dans les dynamiques transfrontalières qui se développent de chaque côté du Rhin ? Anne Pons, directrice de l’Agence de développement et d’urbanisme de l’agglomération strasbourgeoise (Adeus), ouvre des pistes de réflexion et propose plusieurs éléments de réponse.

Située à l’extrême est de la France, Strasbourg a le statut national de porte sur l’Allemagne, sur l’Europe

riche du Ring1 et sur l’Europe centrale. Le Rhin, premier fleuve commercial en Europe, l’ouvre sur la mer, via Rotterdam, et sur le monde. Côté français, Strasbourg est la capitale de la nouvelle région Grand Est, la plus transfrontalière de nos grandes régions, avec quatre pays limitrophes. L’aire métro-politaine strasbourgeoise, très étendue,

comprend l’Eurométropole de Strasbourg et un tissu dense de campagnes urbaines et de villes petites et moyennes, enche-vêtrées par des liens de complémenta-rité entre emplois, ressources, services et modes de vie. Côté allemand, ce sont de petites villes et vergers dont Kehl, commune limitrophe avec peu de navet-teurs2. Karlsruhe, métropole allemande sœur de celle de Strasbourg, draine des frontaliers d’Alsace du Nord. Les popu-lations du bassin du Rhin supérieur, dont l’Alsace et le Pays de Bade, sont nourries de la même culture rhénane, faite d’huma-nisme, de romantisme, d’œcuménisme et d’entreprenariat.

Pôle urbain transfrontalierAvec les changements de périmètres de la région et des intercommunalités, les lois NOTRe et Maptam donnent l’occasion d’une évolution des gouvernances institu-tionnelles pour renouveler l’action publique : la mise en perspective d’un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) pres-criptif facilite des alliances autour de dyna-miques territoriales solidaires à l’échelle des aires métropolitaines, pôles métropo-

litains ou réseaux régionaux, en tenant compte de leurs compo-santes transfrontalières. En faisant émerger ces échelles, la loi permet à l’aire strasbourgeoise métropoli-taine de penser de nouvelles pers-pectives transfrontalières. Dans ce contexte, Strasbourg

connaît deux niveaux de liens transfron-taliers : celui, local, de la ville et de l’Euro-métropole, déjà installé ; celui réinterrogé par le changement d’échelle de la région.À l’échelle locale, le projet urbain des Deux-Rives retourne Strasbourg et Kehl sur le Rhin, faisant émerger un nouveau pôle urbain transfrontalier de plus de 100 hec-tares. Il articule les ports, industries et loge-ments en complétant les fonctions urbaines avec traitement des rives et jardins, pépinière d’entreprises transfrontalière, tram, centre de culture alternative et grande clinique privée. L’Eurodistrict Strasbourg Ortenau, érigé en territoire d’expérimentation institu-tionnelle, tente des solutions administratives

et citoyennes pour le quotidien des popula-tions, comme l’accès aux soins frontaliers ou des manœuvres conjointes de pompiers.

Aires métropolitaines en réseauÀ l’échelle de la grande région, la position propre de Strasbourg donne à réfléchir au développement de relations transfronta-lières d’un autre genre que celles de type « centre-périphérie » d’agglomérations comme Luxembourg ou Bâle. L’aire strasbourgeoise métropolitaine, à cause de sa taille et parce que les rela-tions entre territoires se font de centre à centre, fonctionne comme une porte pour des échanges vers les grandes aires métro-politaines de France et d’Europe. L’autre potentiel révélé est celui de la mise en réseau d’agglomérations du Grand Est. L’idée d’aires métropolitaines du Grand Est en réseau, investissant ensemble pour s’imbriquer dans les stratégies économiques et industrielles des riches régions voisines de l’Europe du Ring, ouvre des modalités de développement endogène dans une relation « gagnant-gagnant » d’échelle régionale à inventer. Les projets d’alliance entre les ports, entre les universités, ou le renforce-ment mutuel du tissu économique et culturel pourraient se prêter à cette logique.

Port d’envergure européenneEn effet, le projet RTE-T des neuf ports du Rhin supérieur dépasse l’échelle des ports de Strasbourg et de Kehl, et même celle des aires métropolitaines de Strasbourg et

Karlsruhe. Sa véritable utilité économique se déploie à l ’échelle d’une région euro-péenne, le Rhin supérieur, de Mannheim à Bâle, dans un contexte mondialisé des échanges et de l’organisation logistique ; il vise des retombées collectives sur chacun des ports, en termes de croissance du trafic généré et d’attractivité des zones indus-trielles associées aux ports, sur la base d’une offre de services mutualisée et modernisée. Les quatre corridors européens nord-sud et est-ouest passant à Strasbourg ainsi que l’évolution des trafics et des rôles des ports maritimes d’Anvers et Rotterdam forment le socle d’un projet qui peut devenir d’échelle Grand Est, en associant les atouts des régions lorraines et luxembourgeoises, dont le réseau dense de canaux navigables et de puissantes plateformes multimodales.On ne peut s’empêcher de conclure qu’à Strasbourg, les dimensions transfronta-lières locales, régionales et internationales s’entremêlent. D’autant plus que cette ville symbolise le lien de la France avec l’Alle-magne et une certaine idée de l’Europe des droits de l’homme. Les vagues de migrants ne sont pas sans y réinterroger également nos positions frontalières nationales.Anne Pons, directrice générale d’Adeus

1- Espace géographique regroupant les villes de Londres, Düsseldorf, Cologne, Francfort, Stuttgart, Zurich, Bâle, Paris et du Randstadt néerlandais.2- Personnes effectuant quotidiennement des trajets domicile-travail en transports en commun.

L’aire strasbourgeoise fonctionne comme une porte vers les grandes aires métropolitaines de France et d’Europe


FOCUS EUROMÉTROPOLE DE STRASBOURG66

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« L’Eurométropole de Strasbourg recherche l’attractivité par la coopération »

Solidaire et coopératif : deux qualificatifs qui semblent particulièrement adéquats lorsqu’il s’agit de décrire le projet de territoire de l’Eurométropole de Strasbourg. Solidaire pour l’importance accordée aux enjeux de cohésion, et collaboratif par la volonté de la métropole de travailler avec les autres territoires de la région Grand Est. Démonstration avec Robert Herrmann, président de l’Eurométropole de Strasbourg.

Quel est votre projet de territoire pour la métropole de Strasbourg ?L’Eurométropole est à la fois capitale européenne, siège d’institutions inter-nationales et métropole transfrontalière. C’est la base d’un projet de territoire qui doit être bénéfique non seulement à notre intercommunalité, mais aussi à son envi-ronnement élargi que constitue l’ensemble des communes et intercommunalités de son aire d’influence en Alsace.Plusieurs grands projets stratégiques s’inscrivent dans cette vision d’une inter-communalité européenne à 360 degrés. Je pense ainsi au projet de réaména-gement des Deux-Rives, trait d ’union entre la France et l ’Allemagne et centre d ’une agglomération transfrontalière avec la mise en service prochaine d’une ligne de tram qui reliera directement Strasbourg et Kehl, ou au projet de quar-tier d’affaires européen Wacken Europe, projet mixte à forte vocation tertiaire pour le développement des institutions européennes, de locaux tertiaires et de logements.Je pense également au premier groupe-ment européen de coopération territo-riale « Eucor – le Campus européen » porté par les universités du Rhin supé-rieur, qui regroupe cinq universités alle-mandes, françaises et suisse : celles de Bâle, Fribourg-en-Brisgau, Haute-Alsace et Strasbourg ainsi que le Karlsruher Institut für Technologie.Citons aussi le Campus MedTech, centre international de référence dans le domaine des technologies et des dis-positifs médico-chirurgicaux. Résultat d’une coopération scientifique, médicale et technologique à l ’échelle mondiale, il a vu son excellence récompensée par

trois prix Nobel encore en activité. Il a permis la création de l ’Institut hospi-talo-universitaire de Strasbourg dirigé par le professeur Marescaux.Enfin, j ’ insiste sur le fait que notre vision du territoire et notre projet de développement s’inscrivent pleinement dans la préoccupation de solidarité et de lien social entre tous les habitants pour lesquels nous mobilisons toutes les compétences de l ’Eurométropole : aménagement urbain, développement économique, développement durable, transition énergétique, transition numé-rique, déplacements, équipements spor-tifs et culturels.

Comment pensez‑vous la fonction de Strasbourg dans son espace régional élargi ?La réforme territoriale constitue une opportunité sans précédent pour dévelop-per de nouvelles collaborations à l’échelle de notre nouvelle région Grand Est.Les réflexions engagées par notre agence d’urbanisme mettent en évidence l’exis-tence de trois systèmes urbains élargis : le pôle métropolitain Strasbourg-Colmar-Mulhouse, le Sillon lorrain autour de Nancy et Metz, et l ’agglomération Reims-Épernay-Châlons-en-Champagne.Les études ont relevé une attractivité évidente autour de l’agglomération stras-

bourgeoise qui constitue un espace de création de richesse et de redistribu-tion entre l’Eurométropole et le reste du département du Bas-Rhin. Les élus de l’Eurométropole de

Strasbourg sont déterminés à ne plus tra-vailler isolément, mais sont au contraire mobilisés pour développer des alliances et des collaborations en réseaux avec les autres territoires. L’intercommunalité de Strasbourg s’ins-crit ainsi dans le réseau des grandes agglomérations régionales, avec Châlons-en-Champagne, Metz, Mulhouse, Nancy et Reims, qui doit permettre un dialogue fructueux avec la région en matière de développement économique, d’innovation, d’enseignement supérieur et de dévelop-pement durable du territoire.Un autre réseau met en lien les trois pôles métropolitains qui forment la colonne

vertébrale urbaine du territoire et ont naturellement vocation à se constituer en interlocuteur de la région Grand Est, au regard notamment des enjeux de déve-loppement économique et universitaire et d’attractivité à l’échelle européenne.Les circonstances paraissent favorables à ce que l’Eurométropole orchestre, à l ’échelle du Bas-Rhin, les relations avec les territoires envi-ronnants. Il s’agit d’orga-niser le développement de l’aire métropolitaine tout en assurant la répartition des richesses de façon solidaire entre l’agglomération centre et son territoire.L’Eurométropole de Strasbourg recherche naturellement l ’attractivité à travers la coopération plutôt qu’à travers l ’hégé-monie. Je suis favorable à la constitution d’un espace de dialogue intercommunal élargi entre des élus solidaires d’un grand territoire et entre les intercommunalités pour déployer une stratégie commune de développement.

Depuis le 1er janvier 2015, l’intercommunalité de Strasbourg est devenue métropole. Que change ce nouveau statut pour le territoire intercommunal strasbourgeois ?L’Eurométropole passera de 28 à 33 com-munes au 1er janvier 2017. L’intégration de cinq nouvelles communes s’inscrira tout naturellement dans le cadre de la nouvelle gouvernance mise en place en début de mandat. L’ambition de cette nouvelle gouvernance, c’est que les

communes, quelle que soit leur taille, trouvent toute leur place dans la nouvelle métropole et que l ’unité des politiques conduites profite équitablement à tous leurs habitants. En effet, les clivages politiques tradi-tionnels n’ont plus leur place dans une intercommunalité partagée et respec-tueuse des convictions de chacun. C’est ensemble que nous pourrons relever les défis de l ’emploi, du développement économique, de l ’attractivité, du loge-ment, des transports, de la transition énergétique et de l’environnement. Cette voie inédite dans notre agglomération fonctionne depuis plus de deux ans, je souhaite que l’arrivée de nouvelles com-munes permette de la renforcer encore.

Les territoires métropolitains sont pluriels et recouvrent des réalités sociales différentes au sein d’un même ensemble. Comment s’organisent les enjeux de cohésion à l’intérieur du périmètre de la métropole ?Les enjeux de cohésion sont largement partagés par les maires de l’Eurométro-pole de Strasbourg. C’est le fil conducteur des réunions de la conférence des maires que j’organise chaque mois pour concer-ter nos grandes orientations stratégiques. Notre intercommunalité travaille au lien

social sur l ’ensemble de son territoire. Elle veille à ce que le développement soit équitablement partagé et à l’égal accès de nos concitoyens à tous les grands services publics urbains. Notre plan local d’urbanisme intercom-munal (PLUi), dont l’adoption est prévue à la fin de l’année, constitue la plus belle illustration de notre volonté commune de travailler de façon consensuelle et concer-tée pour un développement solidaire, équilibré et durable de notre territoire.Enfin, nous renforçons encore la cohé-sion en matière d’action sociale avec le département du Bas-Rhin dans le cadre de la loi NOTRe. Dès le départ, nous avons trouvé un accord pour transférer cer-taines compétences ayant un sens pour une action publique lisible et efficace. Nous envisageons, en plus du transfert des routes départementales, celui du fonds de solidarité pour le logement, du fonds d’aide aux jeunes (FAJ) et de la prévention spécialisée.


Robert HerrmannPrésident de l’Eurométropole de Strasbourg (Bas-Rhin) view

Le projet de territoire doit être bénéfique à notre interco mais aussi à son environnement élargi

Notre PLUi constitue la plus belle illustration de notre volonté de travailler de façon concertée 

Le projet de territoire de l’Eurométropole de Strasbourg est placé sous le signe de la coopération transfrontalière. / © Jean ISENMANN - ADEUS

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« Le département, c’est la proximité stratégique et la stratégie de la proximité »

Accompagner les territoires et soutenir les projets de développement locaux dans un cadre régional au périmètre vaste : telle est la mission que se donne le conseil départemental du Bas-Rhin. La parole à son président, Frédéric Bierry.

Comment envisagez‑vous le rôle de votre département dans un espace régional élargi ? Concrètement, les deux tiers de nos 3 800 agents sont répartis sur 300 sites dans le département et nos conseillers départementaux sont élus dans des cantons. Cela fait du département la grande collectivité de proximité au sein des grandes régions ; un échelon indis-pensable à l ’interface entre les com-munes et intercommunalités d’un côté

et les grandes régions et l’État de l’autre. Notre taille critique est suffisante pour porter des stratégies de territoire cohé-rentes mais aussi une connaissance fine des communes et des situations locales spécifiques. Si je devais résumer le rôle du département dans les espaces régionaux élargis, je dirais que le département, c’est

la proximité stratégique et la stratégie de la proximité. Accompagner les acteurs du territoire : élus, associations, entreprises ; faciliter leurs projets et créer ensemble des opportunités pour nos concitoyens.

En quoi diriez‑vous que le numérique est un enjeu dans le Bas‑Rhin ? Pour le Bas-Rhin, le numérique est un enjeu économique, social et citoyen. Économique car l ’emploi est l ’une de nos premières priorités : nous voulons permettre aux

entreprises du département de se développer et donc de créer des emplois sur l’ensemble du territoire, y compris dans les zones rurales. C’est pourquoi,

avec la région et le Haut-Rhin, nous avons lancé un plan qui permettra, d’ici six ans, la couverture très haut débit de 100 % du territoire du Bas-Rhin. Le numérique permet également de développer le télé-travail, auquel nous croyons beaucoup pour améliorer la qualité de vie de nombre de salariés.

Le numérique permet aussi d’enrichir nos autres politiques. Nous croyons au territoire digital : adaptation du territoire au vieillissement, routes intelligentes... C’est également un enjeu social, car nous voulons mettre le numérique au service du lien social et de l’autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de han-dicap. Enfin, c’est un outil citoyen car il permet de communiquer et d’échanger. C’est aussi un outil d’apprentissage pour les jeunes, que nous remanions complétement dans le cadre d’un plan numérique dans les collèges.

Chaque département doit engager un schéma départemental d’accessibilité des services au public. Quel partenariat le Bas‑Rhin compte‑t‑il établir avec les communautés du territoire ?Le département du Bas-Rhin est habitué à travailler avec les communes et les intercommunalités : nous sommes leur premier partenaire, dans les bons comme dans les moments plus difficiles. Au cours

des trois prochaines années, nous consa-crerons près de 120 millions d’euros au cofinancement des projets communaux et intercommunaux. De même, lors des tragiques intempéries du printemps, le département a débloqué un million d’euros d’aide d’urgence pour se tenir aux côtés des maires et présidents d’intercommunalité. Depuis dix ans, nous avons travaillé avec eux dans le cadre de contrats de territoire et nous évoluons aujourd’hui vers des par-tenariats de projets pour porter ensemble des dynamiques de territoire.C’est dans le même état d’esprit que nous tra-vaillons sur le schéma départemental d’ac-cessibilité : prise en compte des remontées des intercommunalités, analyse des atouts et des faiblesses de chaque territoire, définition collective des priorités et construction d’une stratégie partagée d’accessibilité physique ou numérique des services au public. L’équité et la solidarité entre les territoires, urbains et ruraux, aisés et en difficulté, est au cœur des missions du département.


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Frédéric BierryPrésident du conseil départemental du Bas-Rhin view

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L’automobile, ça n’est plus automatiqueŒuvrer à la diminution de l’usage de la voiture individuelle et encourager les mobilités « actives » : tels sont les objectifs de la politique de déplacements de l’Eurométropole de Strasbourg qui, outre le développement des transports en commun, offre aux vélos et aux piétons une part croissante, optimisée et sécurisée dans l’espace public.

Si Strasbourg est aujourd’hui la qua-trième ville la plus cyclable au monde1, cela ne doit rien au hasard. Alors que

la communauté urbaine s’est dotée d’un plan vélo dès 1978, cette question est, depuis plusieurs années, traitée de façon systéma-tique et transversale dans tout projet urbain. Le plan local d’urbanisme, celui en cours comme celui en projet, prescrit en effet la place et les aménagements à prévoir pour les cycles (piste en site propre ou bande cyclable) en fonction de la nature des voies (desserte

intercommunale, intracommunale ou de quartier) et de la vitesse autorisée (plus de 50 km/h, 50 km/h ou zone 30). S’y ajoutent de nombreuses possibilités de stationnement, avec des arceaux et des par-kings et, depuis 2011, un système de vélos en libre-service, Vélhop. « Compte tenu de l’usage soutenu du vélo sur notre territoire, nous avons fait le choix de privilégier la loca-tion de longue durée, qui peut aller jusqu’à un an, explique Jean-Baptiste Gernet, conseiller eurométropolitain délégué aux modes actifs et aux nouvelles pratiques de déplacement. Cela implique de proposer des vélos fiables, peu chers d’accès, sécu-risés contre le vol et adossés à un service de réparation. » Le succès est tel que les

5 000 cycles du parc sont quasiment tous utilisés en permanence. « Ce principe est aussi plus vertueux financièrement, pour-suit l’élu. Chez nous, le coût s’élève à 300 ou 400 euros par an et par vélo, contre dix fois plus à Paris avec le système Vélib. »

Doubler la part modale du véloDe fait, la part modale du vélo s’établit à 8 % dans l’agglomération, avec des dis-parités allant de 3 % dans certains quar-tiers d’habitat social à 14 % dans le centre

élargi de Strasbourg2. « On a une avance certaine par rapport aux autres grandes villes françaises, se félicite Jean-Baptiste Gernet, mais du retard par rapport à des villes de taille similaire dans d’autres pays européens comme les Pays-Bas, l’Allemagne, le Danemark… » L’objectif de l’Eurométro-pole est ainsi de doubler la part modale du vélo à l’horizon 2030.Plusieurs marges de progrès ont été identi-fiées, qui font l’objet d’actions spécifiques. Tout d’abord les déplacements courts allant de 1 à 3 kilomètres, dont plus de la moitié (52 %) s’effectuent en voiture « alors même que le vélo est plus pertinent sur ces dis-tances ! » fait valoir l’élu. Aussi la métropole s’efforce-t-elle de construire « une ville des

proximités », avec des services bien répartis et un réseau cyclable performant qui offre « une perméabilité cyclable » du territoire, notamment en deuxième couronne et dans les zones pavillonnaires, souvent des-servies par des impasses qui sont autant d’obstacles à la circulation des vélos. Sont également ciblés les déplacements longs, de 10 à 15 kilomètres. « Nous faisons le pari que de plus en plus de gens les feront en vélo si nous mettons en place un réseau adapté et fiable », confie Jean-Baptiste Gernet. Lequel réseau, baptisé « Vélostras », se développe pro-gressivement à l’échelle de la métropole : un ensemble d’ « autoroutes » pour cycles comprenant neuf radiales et trois rocades, avec des pistes de 4 mètres de large per-mettant aux cyclistes de rouler côte à côte et de se croiser confortablement…

Contraindre l’usage de la voitureLa marche à pied est également favorisée. « Nous encourageons les modes de déplace-ment "actifs", qui permettent de pratiquer une activité physique quotidienne et qui sont donc bénéfiques à la fois pour l’environne-ment et la santé », explique Jean-Baptiste Gernet. Un plan piétons est ainsi en vigueur depuis 2010, qui prescrit notamment l’amé-lioration de la perméabilité piétonne du ter-ritoire, la réalisation de franchissements, la sécurisation des carrefours ou encore le soutien aux pédibus scolaires. Et bien sûr, pour les piétons, une place plus grande dans l’espace public pouvant aller jusqu’à 50 %, comme sur la « magistrale piétonne » déjà en partie aménagée entre différents quartiers strasbourgeois.Plus de place pour les vélos, les piétons et les transports en commun - avec l’exten-sion du tramway jusqu’à Kehl en Allemagne (mise en service en 2017) et vers les quar-tiers Robertsau et Koenigshoffen (en 2020),

mais aussi avec la dynamisation du réseau de bus, notamment dans les communes de deuxième et troisième couronnes -, c’est

donc moins de place pour la voiture. Si celle-ci représente encore une part modale de 46 % dans l’agglomération, l’Eurométropole entend la ramener à 30 % d’ici à 2030. Ce qui, pour l’élu, implique de « contraindre l’usage de la voiture, sinon il restera impor-tant ». Outre la redistribution de l’espace public au détriment de la circulation auto-mobile, la collectivité, pour favoriser un changement de comportement, intervient notamment auprès des entreprises sur les déplacements domicile-travail. Grâce à son outil en ligne Optimix, elle réalise un diagnostic individuel des habitudes et des besoins de chaque salarié, à partir duquel elle préconise des solutions alternatives à la voiture, plus rapides et moins chères. L’autopartage tend enfin à se développer, grâce au réseau Citiz lancé il y a une quin-zaine d’années et qui couvre aujourd’hui toute la métropole. Nombre de ménages ont déjà abandonné leur seconde voiture voire, pour les plus urbains, leur unique véhicule. Au point que le ratio de Citiz s’élève aujourd’hui à 1 pour 9, autrement dit une voiture en autopartage remplace neuf voitures particulières ! Dans l’Euro-métropole, la « démotorisation » est bel et bien en marche…

Marilyn Deret

1- Top 20 des villes les plus cyclables du monde en 2015, établi par le cabinet danois Copenhagenize.2- Enquête Ménages et déplacements de 2009.

Cap à l’est, via la CoopVous souvenez-vous de l’Union des coopérateurs d’Alsace, dite la Coop ? Cette entreprise de distribution alimentaire créée en 1902 a cessé ses activités il y a quelques années, laissant aux portes de Strasbourg un site qui abritait jadis son siège administratif, des bâtiments de production, des entrepôts de stockage… Une friche particulièrement intéressante pour la ville et l’Eurométropole car située tout près du port du Rhin, en plein cœur de la ZAC des Deux-Rives qui va étendre Strasbourg jusqu’au fleuve.

L a ZAC des Deux-Rives, c’est le projet de territoire qui va assurer le développe-ment de Strasbourg sur les vingt pro-

chaines années. En 2010, un schéma directeur d’ensemble coproduit et cofinancé par la communauté urbaine de Strasbourg et le Port autonome avait permis de fixer les grands principes d’aménagement de ce secteur entre l’Ill et le Rhin. Après acquisi-tion des terrains auprès du Port autonome, une société publique locale (SPL) associant la ville et l’Eurométropole a été constituée pour la réalisation effective de cette vaste opéra-tion qui permettra « d’étendre Strasbourg vers l’est en privilégiant le renouvellement urbain plutôt que l’étalement, mais aussi de

l’ouvrir sur le Rhin et vers l’Allemagne afin d’affirmer son ancrage rhénan et européen », annonce Éric Chenderowsky, directeur de l’urbanisme et des territoires de la ville et de l’Eurométropole.

Si plusieurs friches composent la ZAC des Deux-Rives, celle dite de la Coop, de par sa situation géographique, son patrimoine architectural et urbain et sa forme en

demi-lune, en est « la centralité structu-rante », souligne Alice Frémeaux, respon-sable du développement à la SPL. L’équipe de maîtrise d’œuvre, autour d’Alexandre Chemetoff, a été sélectionnée pour l’at-

tention qu’elle porte à l’existant. « C’est à partir de ce qui est déjà là que se dessine un projet », insiste l’architecte-paysagiste. De fait, le travail a débuté par un inventaire exhaustif des lieux, qui a révélé notamment l’état de dégradation

avancé des bâtiments et l’urgence à les réha-biliter. Cette étude a également fait évoluer la programmation initiale tout en conservant l’objectif de mixité fonctionnelle, avec des

logements, des bureaux – notamment pour Kaléidoscoop, groupement de structures de l’économie sociale et solidaire – , des locaux d’activités, des ateliers d’artistes, des espaces publics et des lieux de vie comme des cafés, mais aussi l’équipement public qu’est le Pôle d’étude et de conservation des collections des musées de Strasbourg et un espace polyvalent qui pourra accueillir toutes sortes d’initiatives, à commencer par le festival culturel de l’Ososphère.

Une « activation » progressive du site« L’enjeu est de créer un lieu intense qui vive aussi bien la semaine, avec des

Déjà quatrième ville la plus cyclable du monde, l’Eurométropole s’est fixé pour objectif de doubler la part modale du vélo à l’horizon 2030. / © Jean ISENMANN - ADEUS

L’Eurométropole entend ramener la part modale de la voiture de 46 % à 30 % d’ici 2030

L’enjeu est de créer un lieu intense qui vive aussi bien la semaine que le week-end



NextMed : pour les technologies médicales de demainUn campus des technologies médicales est en cours de réalisation dans le centre de Strasbourg. Visant à rapprocher entreprises, hôpital et recherche médicale, il favorisera l’émergence de nouvelles technologies de santé mais aussi le développement économique et la création d’emplois sur le territoire de l’Eurométropole, partenaire actif de ce projet d’ambition internationale.

C’est un secteur clé de la feuille de route Strasbourg Éco 2030 : les technologies médicales et les

thérapies nouvelles. Dans ce domaine, la dynamique est déjà enclenchée à travers le campus des technologies médicales baptisé NextMed. S’appuyant sur des compétences territoriales mondialement reconnues, en particulier autour de l’imagerie médicale et de la télémédecine, ce projet d’envergure internationale réunit, dans un partenariat solide, l’Eurométropole, l’université et les hôpitaux universitaires de Strasbourg, l’Institut de recherche contre les cancers de l’appareil digestif (Ircad), le pôle de com-pétitivité Alsace BioValley et l’État autour d’une même ambition : rapprocher patients, médecins, chercheurs et entreprises de la santé sur un même site, celui des anciens Hospices civils et aujourd’hui du CHU. Sur ce site idéalement situé au cœur même de la capitale européenne et doublement desservi par le tramway, l’Eurométropole

a acquis, début janvier 2016, 1,5 hectare de foncier pour y implanter un « technoparc », soit 30 000 m2 dédiés aux entreprises en lien avec la santé, dont 7 000 m2 de bâtiments

anciens à réhabiliter. À terme, NextMed regroupera ainsi des lieux de recherche, de formation, de travail, de démonstration, d’échanges et de rencontres.

Plus de 1 000 emplois escomptésDepuis son lancement en 2012, plus de 1 000 emplois directs et indirects ont déjà été créés sur ce campus. Quant à la pépinière d’entreprises innovantes pH8, inaugurée en 2012 place de l ’Hôpital, « elle a été remplie en six mois, souligne

Catherine Trautmann, vice-présidente de l ’Eurométropole. C’est la structure pilote qui démontre la viabilité de notre projet. » Environ 1 000 emplois supplé-

mentaires sont escomp-tés grâce à NextMed et 50 entreprises attendues, de la start-up au grand groupe en passant par des business et des knowledge angels, catalyseurs de déve-

loppement et de créativité. Le technoparc ouvrira notamment de nouvelles possibilités d ’accueil et de développement aux entreprises héber-gées dans les pépinières que sont le pH8 et le biocluster Les Haras, toutes deux soutenues par l ’Eurométropole. « Le lancement d’une nouvelle technologie médicale, parce qu’elle est soumise à une procédure d’autorisation préalable à la mise sur le marché, est plus long et plus coûteux que pour toute autre technologie, fait remarquer Catherine Trautmann. La collectivité peut aider l’entreprise en créant un contexte favorable, par un accompagnement spécifique sous la forme d’un accélérateur dédié avec la mobili-sation de partenaires financiers. » Déjà, de nouvelles spécialités se développent sur le campus, comme la robotique, les implants et l’e-santé.

Une dynamique pour la nouvelle régionNextMed contribuera à dynamiser dif-férents réseaux autour de l ’innovation dans la santé, à commencer par celui des sites français labellisés French Tech sur la thématique HealthTech. Il s’intègre également dans le campus européen trinational des universités de Fribourg-en-Brisgau (Allemagne), Bâle (Suisse) et Strasbourg-Mulhouse. Par le biais du pôle de compétitivité Alsace BioValley, il entend rechercher « une complémentarité avec

les autres sites majeurs du Grand Est, afin de bâtir une dynamique pour la nou-velle grande région », indique Catherine Trautmann. Au niveau alsacien égale-ment, une synergie s’est mise en place avec Colmar et Mulhouse, ainsi qu’au sein de l ’Eurométropole avec les com-munes d’Illkirch, qui dispose d’un parc de l’innovation, et de Schiltigheim, qui abrite notamment l’Espace européen de l’entre-prise, proche du campus du CNRS. « S’il y a une concentration à Strasbourg, elle n’est pas exclusive et profitera, en termes d’emploi et de santé, à l’ensemble du ter-ritoire et de la population », assure l’élue. Un avis largement partagé : en décembre 2015, les conseillers eurométropolitains de tous bords ont voté à l ’unanimité la feuille de route Strasbourg Éco 2030 et son volet sur le projet NextMed.

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services dédiés aux salariés et aux habi-tants, que le week-end en tant que des-tination culturelle, économique ou de loisirs », explique Alice Frémeaux. Un quartier vivant donc, mais qui doit être pensé « en coexistence avec l’activité des secteurs nord et sud du port », fait valoir Nicolas Teinturier, directeur de la valorisa-tion du domaine au sein du Port autonome. Cela passe par la prise en compte, dans la programmation urbaine, des contraintes générées par les fonctions portuaires mais aussi par une réflexion sur les dessertes. Aussi le tramway sera-t-il prolongé dès 2017 jusqu’à Kehl, de l’autre côté du Rhin, avec des stations intermédiaires qui seront mises en service au fur et à mesure de l’urbanisa-tion des Deux-Rives. Et une rue existante sera transformée en voie dédiée aux flux des camions entre les ports nord et sud, dans un objectif d’efficacité de la logistique portuaire sans nuisances pour les riverains.Si son plan guide vient tout juste d’être finalisé, la friche Coop a déjà commencé

à s’animer. Les 24 et 25 septembre, un grand événement transfrontalier a été organisé par la ville et l’Eurométropole pour inviter le public à venir la découvrir. « Nous procédons à une "activation" pro-gressive du site, confirme Alice Frémeaux. La programmation urbaine de la Coop et de ses espaces, ses usages et ses réseaux d ’acteurs vont ainsi se structurer au fil du temps. L’idée est de développer un projet et des espaces avec une certaine plasticité, de tester, de saisir les oppor-tunités, de savoir s’adapter en fonction de ce qui marche et de ce qui ne marche pas... » Il s’agit également d’impliquer les personnes intéressées dans un pro-cessus participatif, pour l’habitat notam-ment (10 % des logements de la ZAC). « Favoriser la coopération et la mutuali-sation, c’est une façon de réinterpréter le patrimoine immatériel de la Coop, cette histoire d’ouvriers qui s’étaient regroupés pour consommer autrement… »

MD

« Avec NextMed, il s’agit de favoriser le développement économique grâce à la recherche scientifique et médicale, pour à la fois concevoir les technologies de santé de demain et créer de l’emploi, un objectif prioritaire pour notre collectivité. »

Catherine Trautmann,vice-présidente de l’Eurométropole

en charge du projet NextMed

Elle le dit...

Le campus NextMed a pour ambition de rapprocher patients, médecins, chercheurs et entreprises de la santé sur un même site. / © Jean ISENMANN - ADEUS

Depuis 2012, plus de 1 000 emplois directs et indirects ont déjà été créés sur le campus

La rénovation de la friche de la Coop permettra d’étendre Strasbourg vers l’est en privilégiant la densification pour éviter l’étalement urbain. / © Frédéric MAIGROT / REA

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Valoriser tout le potentiel des eauxusées et des déchets des territoires

Méthanisationet biogaz

Vue d’ensemble de la station d’épuration de la Wantzenau

Digesteurs, de la station d’épuration de la Wantzenau, qui servent à produire le biogaz

Autres exemples de valorisation

Ametyst est le centre de méthanisation le plus important enFrance, situé à Montpellier. Il traite par méthanisation les déchetsménagers et assimilés des habitants de la Métropole, soit 173 000tonnes par an dont 140 000 de déchets résiduels et 33 000 tonnesde biodéchets. Des nouveaux investissements doivent permettred’augmenter de 50% la production d’électricité et de chaleur pouratteindre 23 000 MWh d’électricité et 12 000 MWh de chaleur.

A Faulquemont en Moselle, les déchets organiques de l’industrieet de la distribution, des collectivités et de l’agriculture sontvalorisés pour produire 4 000 MWh de chaleur verte et 4 000 MWhd’électricité verte. L’intégralité de l’énergie produite est réutiliséelocalement par l’industriel à proximité. L’électricité estredistribuée sur le réseau de la ville de Metz. Le centre devalorisation organique valorise également chaque année 35 000tonnes de déchets organiques (boues urbaines, déchets végétaux,digestat issu du process de méthanisation) sous forme de matièresfertilisantes et de compost normé.

Les nouveaux enjeux et défis des territoirespour engager la transition énergétiqueL’évolution de la gestion de la ressource est unnouveau défi pour les territoires. Les villes et lesterritoires doivent aujourd’hui engager leurtransition vers un nouveau modèle énergétique : unmodèle local, durable et sobre en carbone. Laméthanisation et le développement du biogaz sontune des réponses à ce défi.

La méthanisation est un procédé biologique dedégradation de la matière organique. Ce procédéconduit à la production de biogaz principalementconstitué de méthane et d’un résidu appelé digestat.Le digestat fait l’objet d’un traitement parcompostage pour être valorisé comme amendementorganique. Le méthane contenu dans le biogaz estvalorisé sous forme de chaleur, d’électricité ou decarburant.

A travers le cercle vertueux de la méthanisation, lescitoyens deviennent acteurs de la transitionénergétique de leur territoire. Avec les eaux usées etles déchets qu’ils produisent, ils contribuent àl’autosuffisance énergétique des installations et àl’économie circulaire.

Le partenariat avec l’Eurométropole deStrasbourg : une 1ère en France d’injection debiométhane dans le réseau de gaz naturelParmi les solutions de valorisation du biogaz produità partir des eaux usées : l’injection de biométhanedans le réseau de gaz naturel. Le projet BIOVALSANà Strasbourg constitue à ce titre un exemple pionnier.

Ce projet s’inscrit dans le cadre de la politiqueenvironnementale volontariste de l’Eurométropolede Strasbourg. Il vise à produire du biométhane àpartir des eaux usées : un gaz similaire vert au gaz

naturel, injecté dans le réseau de distribution de gaznaturel. Les eaux usées d’une ville deviennent ainsiune ressource énergétique consommée localement,dans une logique de circuit court et neutre encarbone.

BIOVALSAN est né en 2012 de l’étroite coopérationentre acteurs publics et privés, à savoir ledistributeur local de gaz naturel Réseau GDS etSUEZ, délégataire de service public en charge del’exploitation et du développement de la stationd’épuration de Strasbourg – La Wantzenau, 4ème

station d’épuration de France. Ce projet a égalementbénéficié du soutien européen LIFE +

A partir du 8 septembre 2015, la station produit unvolume de 1,6 millions de m3/an de biométhanepurifié puis injecté dans le réseau de distribution degaz naturel, soit la consommation énergétiqueannuelle de 5 000 logements respectant les normesBBC.

Quels sont les avantages ?Le dispositif permet de faire baisser de 2/3 lesémissions de CO² de la station d’épuration de laWantzenau dont SUEZ assure l’exploitation pour lecompte de l’Eurométropole de Strasbourg et enmême temps de développer localement une offre« gaz vert ».

L’injection de biométhane de station d’épurationpropose une équation énergétique inégalée : ellevalorise une ressource inépuisable, les eaux usées,ne nécessite aucun véhicule de transport et répondsans aucune restriction aux critères d’un circuitcourt local.

Depuis le lancement des travaux en septembre 2015,de nombreuses collectivités de toute la France ontété reçues sur le site de Strasbourg-La Wantzenaupour une visite des installations.

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Des politiques foncières à renforcerLes politiques foncières restent un objet complexe à appréhender (quel contenu, quels leviers, pour quels objectifs ?). Avec pour effet – réel ou invoqué – d’être encore peu investies par les collectivités. Ce dossier d’Intercommunalités a pour ambition de proposer quelques éléments de réponse et de connaissance d’un champ fondamental pour l’action publique locale.

L a problématique foncière fait couler beaucoup d’encre. On retiendra que l ’année 2016, riche en rapports,

fut un bon cru en la matière : rapport parlementaire du député Goldberg et rapport de Dominique Figeat, président de l ’Observatoire régional du foncier d’Île-de-France, sur la mobilisation du foncier privé, rapport de Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (Cnauf), sur la mobilisation du

foncier public en faveur du logement… Parmi les orientations communes à ces rapports : le besoin de renforcer les straté-gies foncières des collectivités locales et la valorisation de l’échelle intercommunale sur cet enjeu majeur.

Sur ces deux points, les marges de progrès paraissent évidentes. « La question foncière pâtit d’une gouvernance locale encore mal affirmée et souvent désorganisée, recon-naît Corinne Casanova, vice-présidente de l’AdCF en charge de l’urbanisme. La notion de politique locale du foncier peine à s’installer ; les collectivités agissent mais se heurtent très souvent à la difficulté d’ins-crire leurs interventions dans une stratégie d’ensemble coordonnée et prospective. »Le foncier est une matière particulièrement

complexe. Elle ne peut être judicieu-sement appréhen-dée que lorsque se combinent l’obser-vation (du marché, des transactions…), l ’ i n t e r v e n t i o n

(acquisition, vente, portage…), la gestion (de patrimoine), la programmation et la stratégie (à moyen et long terme), la coor-dination (des différents acteurs), la fiscalité (foncière et d’urbanisme)… et ne peut être « cantonnée à la notion de réserve foncière,

fréquemment évoquée mais trop réduc-trice », souligne Corinne Casanova. Le déploiement d’une ingénierie locale spéci-fique s’impose alors, mais celle-ci ne s’opère que timidement dans les communautés et repose essentiellement sur les forces vives qu’offrent les établissements publics fon-ciers régionaux ou locaux dans lesquels les communautés gagnent à s’investir.

Partenariats en évolutionLes évolutions à la hausse des marchés de ces deux dernières décennies ont encou-ragé, malgré le sentiment d’impuissance qu’elles ont souvent éveillé, l’appropriation de cette problématique du foncier par les élus locaux. La posture du politique est cependant amenée à changer dans ses rap-ports aux différents acteurs. Aux acteurs privés : la raréfaction de l’argent public fait que, de plus en plus, les aménagements de demain seront le fruit d’une gouvernance partagée entre acteurs publics, garants d’un projet de territoire cohérent, et acteurs privés, en capacité de porter le risque financier et de soutenir localement une

dynamique économique. Aux propriétaires privés : les obligations légales de limiter l’étalement urbain et de travailler, dans le cadre du Scot et du PLU, à l’utilisation plus rationnelle du foncier dans les tissus urbains constitués perturbent d’ores et déjà, au sein de nombreux territoires, la relation jusqu’alors très favorable entretenue avec le propriétaire.Des terrains qui furent zonés à urbaniser sont reclassés, à l’occasion de la révision d’un document d’urbanisme, au sein des espaces agricoles ou naturels. Pour le pro-priétaire, ce sont des espoirs de plus-value qui s’envolent et un sentiment d’être spolié par l’action publique qui se développe ; pour l’élu local, c’est un difficile changement dans une relation au propriétaire qui fut jusqu’alors très favorable à ce dernier au regard de la faible taxation des plus-values réalisées (parfois très importantes) lors des ventes de terrains rendus constructibles. Un changement dont la gouvernance inter-communale de l’urbanisme ne manquera pas d’atténuer les effets.

Philippe Schmit

La posture du politique est amenée à changer dans ses rapports aux acteurs privés et aux propriétaires

Agir sur le foncier

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DOSSIER 13

Politiques foncières locales : un cadre en évolution

Par sa transversalité, et parce qu’elle s’exprime à travers des outils pluriels, la politique foncière locale reste complexe à identifier et à définir. Que signifie, pour une collectivité, d’avoir une politique foncière assumée ? Quels types d’actions recouvre-t-elle, pour quels enjeux ? Éléments de réponse.

A vant de s’intéresser au « quoi » et au « comment » des politiques fon-cières, objets de ce dossier, nous

souhaiterions débuter par une interrogation sur le « pourquoi ». En effet, si la nécessité des politiques foncières va aujourd’hui de soi, avec l’idée que les marchés fonciers ne fonctionnent pas correctement sans régulation, la connaissance précise des justifications n’est toutefois pas toujours suffisante, affaiblissant ainsi les politiques foncières et leur inscription dans la concep-tion globale de l’action publique. Sans une vision claire de ces justifications, la collecti-vité risque de se trouver dans une situation de « bricolage » ou de fil de l’eau pour ses politiques foncières. Les politiques foncières sont nécessaires car les marchés fonciers fonctionnent très mal et ne permettent pas, par leur seul fonctionnement, de construire la ville que l’on souhaite. Elles doivent donc, pour cela, permettre de gérer les externalités positives et négatives entre les différents usages de l’espace, de produire des biens publics, de réduire les incertitudes sur le futur et de coordonner les acteurs, de gérer la dimen-sion distributive des valeurs urbaines. Ainsi, intimement liées au devenir du territoire, elles revêtent forcément une dimension locale forte, dans un cadre national. Enfin, elles prennent une dimension physique (organiser le développement urbain) et financière (par exemple limiter l’enrichis-sement sans cause d’un propriétaire).

Pour quels objectifs ?On observe cependant une difficulté à se fixer un objectif de politique foncière (comme on pourrait le faire pour la mobilité par exemple), car on ne sait pas bien en mesurer globale-ment les effets. Ce sont plutôt des objectifs intermédiaires et indirects qui sont choisis. D’où la tendance à rentrer par des objectifs

spécifiques, sans vision d’ensemble des résul-tats recherchés et des effets créés qu’il faut pourtant réaffirmer : l’objectif de la politique foncière est de permettre de construire la ville que l’on souhaite. Cela se traduit par deux champs des politiques foncières locales : le zonage et l’intervention publique sur les marchés fonciers (achat, préemption – outil hybride qui pèse sur les prix et sur l’allocation des biens –, revente, outils fiscaux, régulation des prix/loyers).Si une politique foncière assumée est néces-saire, à travers les outils qui viennent d’être cités, mettons en évidence cinq évolutions en cours.

Vers un urbanisme intercommunalLa première concerne le changement ins-titutionnel vers un PLU intercommunal. Depuis le début des années 1980, cette demande est récurrente de la part de ceux qui s’intéressent aux politiques foncières pour trouver le bon niveau de définition de la stratégie et de sa mise en place. Cette évolution apparaît donc clairement positive, promesse d’une vraie ingénierie foncière, d’une réduction des conflits d’intérêts par la distanciation du pouvoir, de la promo-tion d’une vision stratégique du territoire et de ses équilibres socio-spatiaux, d’une régulation des phénomènes de passagers clandestins. Cela va donc plutôt dans le sens de politiques foncières assumées et pertinentes. Le PLUi devrait également être utile pour surmonter un problème central des politiques foncières : une f lexibilité du zonage, avec un droit des sols qui se

négocie, qui peut se faire au détriment de son effi-cacité et de la stratégie d’ensemble. Une meil-leure ingénierie devrait également permettre de combler la méconnais-

sance ou la faible prise en compte des effets du système de financement de la ville (grands acteurs privés financiarisés, cadre national incitatif).

Urbanisme et habitat dans un même documentDans la même dynamique, l’intégration du PLU et du programme local de l’habitat (PLH) permettra à priori de mieux articu-ler la politique foncière avec les besoins d’habitat, l’urbanisme réglementaire avec l’opérationnel, et de faire ainsi en sorte que celle-ci serve mieux la stratégie de la ville en ajoutant de la transversalité

dans les silos traditionnels. Cela doit permettre de faire passer aux acteurs du logement l ’idée que le foncier n’est pas seulement une matière première exogène ou une donnée sur laquelle la ville a peu de prise (son prix...) : il devient un objet de politique intégrée sur lequel la ville agit. La fusion PLUi-PLH offre également une dimension d’intégration temporelle : un PLU se gère dans le temps alors que le PLH est un programme de résultats, qui est fixé avec des délais. Le PLH, en tant que stratégie de production fixant une vision de la ville, pourrait être un élément stabilisateur du PLU et des poli-tiques foncières.

Finances publiques en criseLa crise des finances publiques impacte forcément négativement l’action foncière qui a besoin de finances (exercice de droit de préemption...). Elle obligera à prioriser les choix d’action foncière et repose la question du rôle de la propriété publique (générer des recettes, réguler les prix...). Cela pourrait également inciter les pou-voirs publics à agir pour combler ce qui constitue aujourd’hui une grande carence des politiques foncières, voire un vide : la gestion de la dimension redistributive de la rente urbaine. Les politiques foncières produisent effectivement des effets distri-butifs (zonage par exemple) qui renvoient à des finalités pas toujours assumées ni annoncées.

Un dialogue renouvelé avec les acteurs privésNous observons également le développe-ment croissant de démarches de négocia-tion entre acteurs privés de l’immobilier et acteurs publics, notamment dans une logique de maîtrise des prix de sortie (logements « abordables » ou à « prix

maîtrisé ») pour satisfaire les ménages à revenus intermédiaires des métropoles. Ces démarches sont intéressantes car elles redirigent le raisonnement vers les politiques foncières : l’entrée par la maî-trise du prix de sortie renvoie à chercher à influencer la chaîne de formation des prix.

Des outils de maîtrise des prix pour les collectivitésDans la même veine, l’introduction des orga-nismes fonciers solidaires (OFS) et leur bail réel solidaire ainsi que du bail réel immobi-lier lors des travaux sur la loi Alur1 outille utilement les collectivités pour reprendre la main sur l’évolution à long terme de la valeur de la ville. En effet, dans une configu-ration classique de propriété foncière, toute action de la collectivité pour subventionner le logement libre se répercutera par un retour au prix de marché à moyen terme (revente dans 15 ans par exemple) et la perte de l’effet souhaité (caractère abordable). Ces disposi-tifs de dissociation du sol et du bâti visant à assurer le caractère durablement abor-dable d’un logement – grâce à des clauses anti-spéculatives sur toute la durée du bail (jusqu’à 99 ans) et des clauses d’affectation qui portent sur l’occupant (plafond de revenu fixé par les pouvoirs publics) – permettent d’agir au cœur de la mécanique économique de la ville et de surmonter ces difficultés. De plus, par leur logique de dissociation, ils constituent autant des outils pour le logement que des outils d’action foncière. Au-delà de leur utilisation, qui restera proba-blement circonscrite à quelques territoires, leur existence et leur expérimentation doit être l’occasion de sensibiliser les collectivités sur ce besoin et cette possibilité d’agir sur les marchés fonciers.

1- Voir l’étude Fnau/Iddri consacrée au bail réel immobilier, parue en septembre 2016.

Vincent Renard et Mathieu SaujotÉconomistes à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri)

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Une politique foncière globale est essentielle : les marchés fonciers seuls ne permettent pas de bâtir un projet de ville cohérent. / © flightpics / Fotolia

L’objectif de la politique foncière est de permettre de construire la ville que l’on souhaite

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14 DOSSIER FONCIER

Peut‑on parler de compétence foncière ?Politique non définie dans le Code général des collectivités territoriales, rarement présente dans les statuts des communautés… c’est plutôt dans les volets imposés des documents d’urbanisme et de planification que l’on distingue la traduction d’une politique foncière qui incomberait aux communautés. Explications.

« L es intercommunalités sont l’éche-lon pertinent en matière de poli-tique foncière », peut-on lire dans

le dernier rapport sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement que Dominique Figeat, président de l’Obser-vatoire régional du foncier d’Île-de-France, a remis en mars dernier à Emmanuelle Cosse, ministre du Logement, et Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du Budget. Un nouveau rapport qui suit d’à peine plus d’un mois celui produit par le député Daniel Goldberg, et dont les conclusions se révèlent proches. Cette pertinence de l’échelon communau-taire en matière de politique foncière n’est pourtant pas traduite dans les dispositions du Code général des collectivités territo-riales (CGCT) qui régissent les compé-tences communautaires : aucune référence à cette problématique au sein des compé-tences des communautés de communes ; une limitation ciblée de son objet aux « réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre

social de l’habitat » pour les communautés d’agglomération ; une approche réduite à la « constitution de réserves foncières » pour les métropoles et communautés urbaines (dont ces dernières doivent définir l’intérêt communautaire). Bref, un CGCT à la vue bien restrictive au regard de la diversité des

enjeux et objectifs que gagne à embrasser une politique locale du foncier.

Le foncier hors statutsCe manque d’habilitation par la loi n’est guère compensé par les statuts des com-munautés. Ceux-ci s’avèrent pour la plupart peu diserts sur la problématique foncière : un travail mené en 2013 par l’AdCF mon-trait qu’à peine plus d’un tiers de ces statuts comprenaient l’occurrence « foncier ».

Leur lecture révélait en outre une très fréquente subordination du foncier à la politique locale de l’habitat (et dans une bien moindre mesure au développement économique et aux enjeux des espaces agri-coles et naturels). L’émergence d’une stra-tégie foncière intercommunale n’est donc

pas non plus encouragée par ces statuts, au sein desquels est d’ailleurs souvent entretenue la confusion entre outils et objectifs. Nombreux, du reste, sont ceux qui

sont rédigés dans un esprit défensif en soulignant, par exemple, que le droit de préemption reste d’usage municipal. En tant que matière première de tout amé-nagement, le foncier est de fait un sujet pour tous les niveaux de collectivités. La compétence est par essence partagée. Les principes d’exclusivité et de spécialité qui régissent l’intercommunalité dans sa rela-tion aux communes membres trouvent ici de nouvelles limites.

Documents stratégiquesC’est alors davantage au travers des nou-velles exigences assignées aux documents d’urbanisme et de programmation que s’illustrent les attentes du législateur en matière foncière. Schémas de cohérence territoriale (Scot) et plans locaux d’urba-nisme intercommunaux (PLUi) doivent conforter leurs analyses sur la consom-mation récente du foncier, le gisement de renouvellement urbain et l ’identifi-cation des dents creuses, et tendre vers une approche plus programmatique. Si l’analyse de l’offre foncière est de longue date obligatoire dans le programme local de l’habitat, le volet foncier de ce docu-ment de programmation devrait lui aussi être obligatoire et étayé par le projet de loi Égalité et citoyenneté en cours d’examen au Parlement. Une énième subordination restrictive de la problématique foncière à la mise en œuvre de la politique locale de l’habitat ?

Maxime Goudezeune et Philippe Schmit

Les statuts révèlent une fréquente subordination du foncier à la politique locale de l’habitat

La délégation au foncier place l’élu auquel elle est accordée dans un rôle de coordinateur au sein de l’exécutif

La lente affirmation d’une gouvernance du foncier au sein des communautés L’attention croissante que portent les communautés aux enjeux fonciers et à leurs outils d’intervention ne s’accompagne que partiellement d’une organisation lisible dans le pilotage politique de cette responsabilité.

C’ est essentiellement dans les métropoles et importantes communautés à statut urbain

que peuvent être identifiés des membres de l’exécutif à qui il est accordé une délé-gation spécifiquement axée sur les ques-tions foncières. On observe qu’à Lille, par exemple, un vice-président est délégué à la stratégie et action foncière de la métro-pole. Une responsabilité qui se présente comme large, traversant l’ensemble des politiques publiques, affichée avec une ambition prospective. Le cas est cependant assez rare. Dans la grande majorité des communautés, la dimension « foncier » de la délégation, lorsqu’elle existe, ne fait

que compléter une responsabilité princi-pale accordée à l’élu sur un champ plus sectoriel, d’ailleurs davantage mise en avant dans son titre. Il est d’abord l’élu en charge de la politique de l’habitat, le responsable de la planification urbaine ou, plus rarement d’ailleurs, le vice-président dédié au développement économique ou celui chargé de la préservation des espaces naturels et agricoles.Ces intitulés et contours des délégations traduisent alors certains aspects des stra-tégies et priorités des communautés. La

responsabilité sur le foncier est accordée surtout en vue de servir l’objectif premier de la délégation (la politique de construc-tion et la production de logements sociaux, l’aménagement des espaces d’activités, la préservation des terres agricoles…). Au détriment d’une approche d’ensemble qui peinerait à émerger du fait d’une insuffi-sante approche transversale ?

Le portage politique se renforceOn le sait, une politique locale du foncier comporte de nombreuses facettes qu’elle gagne à combiner : observation du marché local, suivi des transactions, repérage des ter-rains mutables, acquisition, vente, portage,

gestion de patrimoine, orienta-tion stratégique à long terme, mobilisation coordonnée des différents acteurs (Safer, EPF, ensemble des aménageurs…), définition d’un programme pluriannuel d’intervention, gestion adaptée de la fiscalité

foncière et de la taxe d’aménagement… La problématique foncière irriguant tous les champs d’intervention sectoriels des com-munautés, la délégation au foncier place l’élu auquel elle est accordée dans un rôle de coordinateur au sein de l’exécutif. Il ressort des observations régulières mais informelles de l’AdCF que l’appropria-tion politique des enjeux fonciers reste très hétérogène au sein des communau-tés. Elle est ancienne dans certains ter-ritoires, limitée et cantonnée à quelques interventions ponctuelles dans beaucoup

d’autres et ce indépendamment des prises de conscience des élus locaux sur les effets pénalisants des évolutions à la hausse du marché local. Un portage politique qui tend cependant à se renforcer sous l’effet combiné de trois évolutions majeures : le durcissement des obligations que le légis-lateur impose aux documents d’urbanisme et de programmation (volet foncier des PLH, identification des espaces mutables

et densifiables dans les Scot et PLU…) ; le déploiement et le renforcement des éta-blissements publics fonciers (locaux ou d’État) au sein desquels les communautés doivent être mobilisées ; l’intercommuna-lisation de l’urbanisme (accompagnée d’un transfert du droit de préemption urbain) qui encourage l’approche coordonnée des différentes communes.

MG et PS

Le portage politique du foncier tend à se renforcer. / © Jonathan Stutz / Fotolia


15DOSSIER

« C’est sa maîtrise du foncier qui permet à la métropole de piloter son projet urbain »

Montpellier Méditerranée Métropole a adopté une stratégie foncière résolument interventionniste. Décryptage avec Stéphanie Jannin, vice-présidente.

Quelle place occupe la question foncière dans votre délégation ?Le président de la métropole m’a confié une délégation très large : « Développement et aménagement durable du territoire et de l’espace public, habitat ». Si le foncier n’y est pas mentionné explicitement, il en est, selon moi, une composante majeure voire la principale. Ma responsabilité politique vise à guider l’ensemble des actions de notre métropole dans toute la chaîne de production de l’urbanisme. Nos services

sont d’ailleurs organisés dans cette même logique de chaîne et maîtrisent l’ensemble des outils utiles à l’émergence d’un projet urbain de A à Z.

Que recouvre pour vous la notion de politique foncière ? J’aurai de fait un prisme montpelliérain dans ma réponse. Depuis de nombreuses années, nous avons ici une prise de conscience particulièrement aiguë qu’il nous faut inscrire le développement de

notre territoire dans un temps long. C’est pourquoi Montpellier (la ville hier et la métropole davantage aujourd’hui) est « traditionnellement » très intervention-niste sur le foncier. Cette action ancienne et régulière nous permet aujourd’hui de maîtriser un important foncier ; 50 % des logements sont par exemple produits sur la base d’un foncier public ou qui a été public. Nous sommes convaincus que c’est cette maîtrise du foncier qui permet à la collectivité de piloter son projet urbain et d’exprimer avec conviction, auprès des opérateurs, ses ambitions ou exigences, en matière environnementale et sociale par exemple. Par le simple jeu du marché, le privé n’y répondrait pas spontanément.Le foncier et l’aménagement sont indis-sociables ; c’est pourquoi nous veillons à conserver cette culture. La société attend souvent du politique une réponse immé-diate (en matière de logement notam-ment). On la comprend mais le politique doit, de mon point de vue, garder son cap et son rythme. Le temps du foncier et de l’urbanisme est un temps très long. C’est par la clarté de sa stratégie, ses interven-tions, ses observations et la bonne gestion de son patrimoine constitué sur le long terme que la collectivité devient l’acteur majeur sur son marché local foncier.

Est‑ce à dire que le marché peut être régulé ?Les acteurs privés, les promoteurs notamment, sont habitués à cette culture

locale d’interventionnisme public. Ils apprécient que la métropole participe à la régulation du marché. Elle suit en effet de près les transactions et sait créer des références pour le marché par ses propres cessions, par ses acquisitions à l’amiable, ou dans le cadre de procédures de déclaration d’utilité publique ou de préemption. Bien sûr, le développement en secteurs diffus lui échappe partielle-ment mais les opérations d’aménagement sont, elles, majoritairement réalisées sur la base d’un foncier public. Son influence sur les prix d’achat comme de sortie est évidente.

Voyez‑vous la politique foncière réservée à la construction ?Notre métropole connaît l’une des plus fortes croissances démographiques de France et ce depuis plusieurs décennies. Nous devons organiser cette croissance en répondant aussi aux autres grands défis du territoire tels que la préservation de la biodiversité ou notre vulnérabilité au changement climatique. Nous protégeons beaucoup d’espaces aux franges de zones denses. Notre politique foncière ne vise pas que la production de logements ; elle traduit l’ensemble de nos priorités. Nous devons aussi faire preuve d’anticipation en matière de développement écono-mique, d ’autant plus que l ’absence de passé industriel à Montpellier n’ouvre globalement pas la voie à des restruc-turations de sites.

Propos recueillis par Philippe Schmit

Stéphanie JanninVice-présidente de Montpellier Méditerranée Métropole (Hérault) view

À partir de 2017, la pleine responsabilité des communautés sur l’aménagement économique et l’immobilier d’entreprise de leurs territoires constituera une opportunité pour requalifier les offres, suivre le parcours résidentiel des entreprises et maîtriser les coûts. Un enjeu qui influera sur la compétitivité du « site France ».

Dans une note consacrée en début d’année à la compétitivité des entre-prises françaises, France Stratégie

(ancien Commissariat général au Plan) soulignait les coûts élevés de l’immobilier d’entreprise dans notre pays. En termes de compétitivité-coût, alors que les dif-férentiels salariaux avec l’Allemagne ou les autres grands pays industriels euro-péens se sont réduits ces dernières années, la charge immobilière des entreprises françaises reste comparativement élevée. Qu’elle pèse sur le haut de bilan en cas d’acquisition ou sur les consommations intermédiaires en cas de solution locative ne change rien à l’affaire.Ce résultat peut sembler paradoxal dans un pays nettement moins dense que ses voisins rhénans et où la ressource foncière ne manque pas. À l’instar de l’inflation

des prix du logement « résidentiel », qui fait pression sur les salaires et réduit le reste à vivre des ménages, le coût du foncier dégrade les marges opérationnelles des entreprises. C’est cette propension de beau-coup d’entre elles à se relocaliser dans les périphéries des villes, là où les terrains sont moins onéreux et les loyers peu élevés, qui explique l’essentiel des transferts d’établis-sements dans les bassins d’emploi.

L’importance de la maîtrise des prixCe desserrement des activités écono-miques et commerciales n’est pas sans lien avec la dévitalisation de nombreux centres urbains, la prépondérance de l ’automobile dans les déplacements domicile-travail, la transformation des entrées de ville en « zones » difficiles à

desservir par les transports collectifs et les équipements publics. Cet étalement urbain par la « centrifugeuse foncière »

est aujourd’hui réinterrogé par de nom-breux phénomènes. Ce sont d’abord les attentes des entreprises et des salariés qui évoluent, marquées par une demande de services sur le lieu de travail (restauration, équipements, commerces...), d’aménités urbaines, de convivialité, d’animation. La recomposition du tissu entrepreneurial transforme les besoins à travers les espaces de coworking et de « tiers lieux ».

Par ailleurs, ce sont les objectifs de réduc-tion de nos consommations foncières et la montée en puissance des politiques de

compensation (biodiver-sité, terres agricoles...) qui modifient la donne. Sans véritable politique volon-tariste visant à maîtriser les prix des terrains et requalifier les tissus bâtis,

la limitation nécessaire de l’étalement peut entretenir, s’il n’y est pris garde, les bulles spéculatives et les prix élevés.

Développer une ingénierie nouvelleEn devenant, à partir de l’an prochain, les seules autorités en charge de l’immobilier d’entreprise et de leur « parcours rési-dentiel », les intercommunalités auront

Repenser l’aménagement économique des territoires

Les acteurs privés de l’aménagement sont habitués à la culture locale d’interventionnisme public de la métropole montpelliéraine. / © Atelier d’architecture Emmanuel Nebout

Sans politique de maîtrise des prix, la limitation de l’étalement peut entretenir les bulles spéculatives

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16 DOSSIER FONCIER

« Avec cette surtaxe foncière, nous souhaitions provoquer un électrochoc »

Six ans après la polémique déclenchée à Autun, Rémy Rebeyrotte, président de la communauté du Grand Autunois Morvan, revient sur les raisons et les effets de la surtaxe foncière sur les terrains constructibles.

Quel regard portez‑vous sur la question foncière dans votre territoire ?Le foncier est l’élément clé d’une politique locale d’aménagement, le fondement de toute stratégie de développement. C’est à ce titre qu’une collectivité se doit, à mes yeux, d’être actrice dans ce domaine. J’observe que bien souvent son action se réduit à de l’acquisition et à la constitution de réserves foncières ; si cette maîtrise foncière est indispensable pour favoriser les projets publics comme privés, la collectivité doit savoir également vendre, observer son marché local et agir sur les leviers fiscaux. Nous avons usé en 2009 de ce pouvoir fiscal en majorant à Autun la valeur locative des terrains constructibles non bâtis pour lutter contre un important phénomène de réten-tion foncière de la part de propriétaires rétifs à la mise sur le marché de terrains rendus constructibles.

Comment expliquez‑vous cette rétention foncière ?Je l’analyse sous un triple prisme. Celui de l ’affectif : le propriétaire a reçu en héritage un bien familial qu’il souhaite réserver en priorité à ses enfants et petits-enfants, la terre étant un bien patrimonial auquel il est symboliquement attaché. Celui de la rentabilité : le complément de revenus réguliers offert par un fermage reste plus avantageux sur le long terme que la vente immédiate ; celle-ci est par ailleurs découragée par une taxation sur la plus-value décroissante avec la durée

de détention. Enfin, celui de l’évolution des trajectoires de vie : des propriétaires héritiers ont quitté Autun et se sont éloi-gnés de leur patrimoine qu’ils connaissent mal et de fait ne gèrent pas ; une difficulté d’ailleurs accrue lorsqu’il s’agit de vastes indivisions.Ces différents éléments rendaient com-plexe voire impossible le dialogue avec les

propriétaires. En instituant cette surtaxe foncière, nous souhaitions provoquer un électrochoc utile au déblocage d’une situation de gel du foncier incompatible avec les besoins de développement et d’aménagement du territoire. Les réac-tions de certains propriétaires ont été extrêmement vives voire violentes devant les hausses importantes de taxe sur le

foncier non bâti (TFNB) auxquelles cer-tains d’entre eux (une douzaine) étaient soumis.

La presse nationale s’est fait l’écho de cette hausse jugée excessive de la fiscalité foncière à Autun. Quel bilan en tirez‑vous cinq ans après ?Dans les faits, cette surtaxe foncière ne fut applicable que sur un exercice et fut rapidement suspendue. Même brève et objet de recours judiciaire, son instauration a eu le mérite d’impliquer les propriétaires en les rendant partenaires du développement de la ville. Elle a permis de diffuser l’idée que collectivités et propriétaires privés devaient se mobiliser pour générer du mou-vement sur le foncier, privilégier l’activité à la rente. C’est dans le cadre de l’élabo-ration du plan local d’urbanisme que j’ai pu apprécier l’évolution des propriétaires dans leur posture. Nous avons pu établir un PLU à la fois opérationnel (en multipliant les orientations d’aménagement et de pro-grammation) et rationnel car économe en foncier (en redonnant leur vocation agricole à plus d’une trentaine d’hectares préala-blement zonés à urbaniser).Nous veillons à garder ce même esprit de mobilisation des acteurs dans le cadre du PLUi que nous réalisons à l’échelle de la communauté. Je vois d’ailleurs dans ce changement d’échelle une opportunité de renforcer l ’appropriation de la pro-blématique foncière par l’ensemble de la classe politique.

Propos recueillis par PS

Rémy RebeyrottePrésident de la communauté de communes du Grand Autunois Morvan (Saône-et-Loire) view

Le transfert des zones permettra d’avoir une vision complète de l’offre immobilière et foncière

À la communauté du Grand Autunois Morvan, la surtaxe foncière a permis d’impliquer les propriétaires en les rendant partenaires du développement de la ville. / © Communication Autun / GAM

une responsabilité majeure pour repen-ser l’aménagement économique de leur territoire, diversifier les offres, améliorer la qualité des lieux, repenser la mixité fonctionnelle entre habitat, commerces,

bureaux, ateliers, services et équipements publics... Dans le prolongement des Scot, la montée en puissance des PLU intercommu-naux viendra conforter ce rôle d’aménageur économique. Jusqu’à présent, comme l’ont montré les réponses à la grande enquête de l’AdCF sur l ’action économique des commu-nautés, nombre d’intercommunalités limitaient leurs interventions d’intérêt communautaire aux nouveaux projets d’aménagement. Le transfert en cours de l’ensemble des zones sera l’occasion pour elles de se doter d’une vision complète de l’offre immobilière et foncière, de la desti-nation des terrains et des capacités réelles

d’intervention publique sur les parcelles. Dans nombre de territoires, les commu-nautés prennent la mesure des efforts de requalification et de redynamisation qu’il conviendra de conduire sur ce « stock » de

zones existantes, parfois dépeuplées et de concep-tion démodée.Une ingénierie nouvelle sera à développer pour recomposer les tissus existants, optimiser l’en-

semble de l’offre disponible, repenser les relations contractuelles avec les aména-geurs et promoteurs privés. La maîtrise des prix et la mise à disposition de solu-tions immobilières bon marché seront deux défis que les communautés auront à relever, aussi bien pour dynamiser le développement local que pour favoriser la compétitivité des entreprises du « site France ». Avec une question qui se posera de plus en plus : doit-on poursuivre le pro-cessus de privatisation des sols engagé en France depuis les années 1980 ? Ou bien reconstituer de véritables outils de maîtrise foncière de long terme ?

Nicolas Portier

Comme pour les ménages, les entreprises se relocalisent en périphérie des villes pour échapper au coût élevé du foncier, avec pour conséquence une dévitalisation des centres-villes. / © Stephane AUDRAS / REA

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17DOSSIER

À l’échelle d’un territoireOrienter les acteurs de l’aménagement et du foncier : les documents de planification et de programmation, les documents contractuels et de communication

Identifier les secteurs de projet par les schémas de cohérence territoriale (Scot), les orientations générales et les zonages des PLUi/PLU

Connaître les grands projets structurants, les études de programmation urbaine

Organiser l’intervention des acteurs publics et privés par des chartes avec les promoteurs et aménageurs

Intervenir sur les marchés en pesant sur les équilibres d’opération, le maintien d’usage ou les perspectives de plus-value : l’ingénierie financière et fiscale

Taxer la détention, en particulier pour lutter contre la rétention foncière : majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et sur les terrains nus constructibles

Inciter à la densité : instauration d’un versement pour sous‑densité

Favoriser/dissuader certaines formes urbaines et types de bâtis en modulant la réglementation (par exemple les règles des places de stationnement, de bonification des gabarits en fonction des typologies de bâtis...)

Récupérer une partie des plus-values foncières et financer les équipements : l’ingénierie financière et fiscale

Récupérer une partie des plus‑values foncières : taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux des terrains nus devenus constructibles

Organiser les possibilités de valorisation des terrains et leur destination : agir sur le droit des sols

Mettre en place un phasage de l’urbanisation : zone à urbaniser stricte ouverte sous condition de modification du PLU

Encadrer les programmes de construction, diversifier l’offre de logements : emplacements réservés, secteurs de mixité sociale

Optimiser le foncier en favorisant les projets d’ensemble et la densité : règles de gabarit, instauration d’une densité minimale aux abords des transports en commun

À l’échelle d’un projet Contribuer à la définition et à la réalisation du projet : études, éléments de connaissance, réglementation, outils d’aménagement

Réalisation d’études de programmation urbaine, concours d’architecture et d’urbanisme…

Orientation d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU

Charte de projet promoteur, aménageur

Évaluer la disponibilité du foncier, sa mutabilité, mobiliser le foncier : recenser, phaser, geler, réorganiser le foncier

Recenser le foncier de la collectivité, des acteurs publics et des grands comptes, recenser le foncier mutable

Déclasser une partie du domaine public

Connaître les prix du foncier et évaluer les conditions d’équilibre des opérations : analyse des transactions foncières à partir des données de valeurs foncières de la DGFiP

Évaluer les risques de pollution : constituer un observatoire des sols (usages, pollution)

Phaser/conditionner l’ouverture à l’urbanisation d’une zone

Suspendre la transformation d’un secteur :

• Organiser le gel des terrains dans le temps nécessaire à la maturation du projet : servitude d’attente (périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global – PAPAG)

• S’opposer à une demande d’autorisation d’urbanisme compromettant l’exécution d’un futur PLU ou de nature à rendre plus onéreuse l’exécution d’une opération d’aménagement : le sursis à statuer

Réorganiser le foncier en ayant la maîtrise foncière des terrains (le lotissement, le permis valant division), ou sans maîtrise foncière avec une majorité qualifiée de propriétaire (l’association foncière urbaine)

Acquérir le foncier, se constituer des réserves foncières, porter le foncier, procédures d’acquisition

Prospection foncière, acquisition à l’amiable, échanges, adjudication

Acquisition d’opportunité en se substituant à l’acquéreur dans le cadre d’une vente via le droit de préemption urbain ou droit de préemption urbain renforcé par la collectivité ou son délégataire ; acquisition par préemption avec révision de prix si celui‑ci est manifestement excessif et compromet la réalisation du projet

Acquisition en secteur de veille : mise en place d’une zone d’aménagement différé communale ou communautaire avec possibilité de délégation

Acquisition forcée : déclaration d’utilité publique « travaux », déclaration d’utilité publique « réserves foncières », expropriation

Constituer des stocks fonciers pour organiser des échanges ou des compensations : organisation de boucles d’échange, d’opérations tiroirs, mesures compensatoires naturelles ou agricoles

Acquisition par la collectivité des biens présumés sans maître ou en succession vacante depuis plus de 30 ans

Acquisition, par l’État ou des établissements publics nationaux, de terrains soumis à une décote pour la réalisation de logements sociaux

Contractualiser avec un établissement public foncier (EPF) pour organiser l’acquisition et le portage du foncier en vue d’un projet

Alléger les coûts de portage foncier par la perception de loyers : usage de baux précaires dans l’attente de la réalisation du projet

Mettre à disposition le foncier et encadrer/assurer la réalisation du projet : outils de cession, de démembrement du droit de propriété, outils contractuels, aide à l’équilibre financier de l’opération et réalisation des équipements

Zone d’aménagement concerté (ZAC)

Association foncière urbaine de projet (Afup)

Contribuer au financement des équipements : par les pétitionnaires (taxe d’aménagement, taxe d’aménagement à taux majoré (art. L. 311‑15 du CU)), par les aménageurs (projet urbain partenarial)

Céder des terrains sur la base d’un programme et d’un cahier des charges de cession, avec clauses conditionnelles (clauses antispéculatives, clauses de retour à bonne fortune, clauses de travaux ou de dépollution)

Usage des baux longue durée avec restitution des biens à la collectivité à l’échéance du bail : baux emphytéotiques, baux réels immobiliers relatifs au logement (Brilo), baux à construction ou à réhabilitation

Vente du terrain à prix préférentiel par la collectivité à un opérateur pour la réalisation d’un projet d’intérêt général

Subvention d’aide à l’équilibre des opérations visant à acquérir un foncier cher ou à l’aménager (dépollution, lotissement...)

Foncier : quels outils pour quels objectifs ?Les outils fonciers sont de plusieurs natures : réglementaires ( ), d’acquisition ( ), contractuels ( ), fiscaux ( ), d’étude et de connaissance ( ). Ils concourent à différents objectifs qui peuvent produire leurs effets à l’échelle communale ou communautaire ou à celle d’un secteur de projet. Panorama réalisé par Bertrand Leroux, chargé d’études Politiques territoriales et foncières au Cerema1.

Objectifs Outils

Objectifs Outils

1- Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement.SPÉCIAL CONVENTION • N° 212 • www.adcf.org

18 DOSSIER FONCIER

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Le droit de préemption des communautés après la loi Alur Outil des communautés en matière de politique foncière, le droit de préemption a évolué avec la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi Alur) de 2014. Explications par Jean-François Struillou et Jean-François Joye, auteurs d’une note juridique Gridauh1/AdCF sur le sujet.

La loi Alur du 24 mars 2014 a sans nul doute contribué à conforter les com-pétences des communautés en matière

de droit de préemption. Cette nouvelle donne résulte de l’affirmation de plus en plus marquée de l’échelon intercommu-nal dans les domaines de la planification urbaine et de l’urbanisme opérationnel. Les communautés étant habilitées à mettre en œuvre le PLUi ainsi qu’à réaliser les projets d’aménagement urbain qui y sont définis, il était indispensable de leur attribuer plus largement le droit de préemption.

Le transfert sous condition du droit de préemption urbain La réforme a d’abord consisté à transfé-rer de plein droit le droit de préemption urbain (DPU) des communes aux com-munautés, sous réserve toutefois que ces dernières soient compétentes en matière de PLU. Par conséquent, seules les com-munautés dotées de la compétence PLU peuvent prétendre bénéficier pleinement de cet outil ; pour les autres, la situation demeure « délicate », en ce sens qu’elles ne peuvent user du droit de préemption que sur délégation des communes. Cette situation n’est pas sans générer certains inconvénients : d’une part, les demandes de délégation formulées par les EPCI peuvent rester sans suite, les délégations n’étant pas imposées à la commune mais accordées par elle ; d’autre part, le processus de la déléga-tion n’est pas sans comporter des risques contentieux, eu égard à la complexité des règles qui gouvernent en la matière et à la brièveté du délai d’exercice du droit de préemption.

Le sort réservé aux zones de préemption anciennement instaurées L’autre difficulté soulevée par cette nouvelle configuration juridique est celle de savoir si le transfert du DPU aux communautés leur confère ipso facto le pouvoir d’exercer ce droit dans les zones de préemption créées antérieurement par les communes, la loi n’ayant pas apporté de réponse explicite à

cette interrogation. Face à cette incertitude, certaines communautés ont fait le choix de « renouveler » les zones de préemption délimitées par les communes. Il n’est pas certain pour autant qu’une telle démarche soit nécessaire. L’article L. 211-2 du Code de l’urbanisme précise en effet que la compétence des communautés en matière de PLU emporte « leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain », ce qui paraît signifier que les communau-tés deviennent sans formalité particulière « titulaires de droit du droit de préemption urbain » au lieu et place des communes. Dès le transfert des compétences PLU/DPU, la communauté se substitue ainsi à ses communes membres pour l’exercice de l’ensemble des compétences qui leur

étaient anciennement dévolues en matière de DPU. La loi ayant entendu habiliter les communautés à faire valablement tous les actes qu’appelle la mise en œuvre du droit de préemption, celles-ci deviennent dès lors compétentes pour modifier ou

supprimer les zones de préemption pré-existantes – lesquelles n’ont pas été for-mellement abrogées –, mais aussi pour décider de conserver ces dernières et d’y exercer le droit de préemption.

L’instauration de ZAD intercommunales L’autre intérêt de la loi Alur est d’avoir habilité les communautés dotées des compétences PLU/DPU à créer des zones d’aménagement différé (ZAD) après avis favorable des communes incluses dans le périmètre de la zone ou, à défaut, avec l ’accord du préfet. Au sein de ces péri-mètres, les communautés peuvent exercer un droit de préemption – dit de projet –, lequel peut être mis en œuvre pour acqué-rir les biens nécessaires à une opération d’aménagement déterminée dont seuls les grandes lignes et le périmètre ont été définis. Cette évolution paraît d’au-tant plus intéressante qu’elle offre aux

communautés de nouvelles opportunités d’acquisitions foncières, les ZAD pouvant être instaurées – à la différence du DPU – en dehors des zones U et AU, c’est-à-dire sur les zones A et N du PLU.

La clarification des conditions de délégation du droit de préemption au président d’un EPCILa loi a enfin utilement précisé les condi-tions dans lesquelles le président d’un EPCI peut recevoir de l’organe délibérant déléga-tion en matière de droit de préemption. Les dispositions nouvelles de l’article L. 5211-9 du CGCT reprennent pour l’essentiel les règles qui gouvernent les délégations que le maire peut recevoir du conseil muni-cipal. Le président de l ’EPCI peut de la sorte, par délégation de son organe déli-bérant, être chargé d’exercer, au nom de l’établissement, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du Code de l’urbanisme. Il peut également être chargé de déléguer l’exercice de ce droit à l’occasion de l’alié-nation d’un bien, dans les conditions que fixe l’organe délibérant.

Jean-François Struillou, professeur à la faculté de droit

et des sciences politiques de Nantes

Jean-François Joye, professeur à l'université Savoie Mont Blanc

1- Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat.

Retrouvez la note juridique Les communautés et les droits de préemption, de Jean-François Struillou et Jean-François Joye,

Gridauh/AdCF, 2e édition 2015, en ligne sur www.adcf.org.

Grâce à la loi Alur, les communautés dotées d’un PLUi sont autorisées à exercer leur droit de préemption sur des zones d’aménagement différé. / © illustrez-vous / Fotolia

La loi a transféré le droit de préemption urbain aux communautés compétentes en matière de PLU

La loi précise les conditions dans lesquelles le président d’une communauté peut recevoir de l’organe délibérant une délégation en matière de droit de préemption. / © Yatra / Shutterstock


20 DOSSIER FONCIER

http://www.adcf.org/contenu-article?num_article=2824&num_thematique=12

Le volet foncier, angle mort des PLH ?Pour de nombreuses communautés, le programme local de l’habitat (PLH) constitue la colonne vertébrale de leur politique du logement. La question foncière y reste cependant peu présente. Une lacune que le projet de loi Égalité et citoyenneté entend combler à travers plusieurs dispositifs. Explications.

Depuis plus de 30 ans, date de leur créa-tion, les programmes locaux de l’habitat (PLH) accompagnent les collectivités

dans la définition et la mise en œuvre du volet logement de leur projet de territoire. Initialement conçus pour des programmations destinées à orienter le fléchage des aides à la pierre de l’État en faveur de la production de logements sociaux, ils ont progressivement gagné en contenu et en épaisseur.Mais si le PLH est devenu un outil essen-tiel pour les élus et les acteurs locaux, il lui reste des failles. Les critiques portent le plus souvent sur le faible caractère opérationnel de ses préconisations, et sur le manque de lien entre la programmation, définie prin-cipalement à l’échelle communautaire, et sa traduction dans les documents d’urba-nisme communaux. La question foncière,

notamment, est généralement traitée sous un angle peu qualitatif et peu prospectif. Son diagnostic se limite au repérage statique des principaux terrains urbanisables et à l’étude de leur capacité constructive. Les outils de mobilisation du foncier (droit de préemption urbain, acquisitions foncières...) mériteraient d’être mieux évoqués.

54 % des PLH disposent d’un volet foncierConscientes de cet angle mort, de plus en plus de communautés font du foncier une priorité de la révision de leur document. Il s’agit de donner de la crédibilité aux programmations de logements faites en amont au regard de l’offre foncière et de sa disponibilité. Avec l’évolution des périmètres intercommunaux et la montée en compétence de nombreuses

communautés, le volet foncier du PLH est appelé à prendre de l’épaisseur. Une étude récente de l’AdCF visant à recenser l’état d’avancement des PLH en témoigne : selon l’analyse des résultats issus de l’enquête asso-ciée à ces travaux, au 31 décembre 2014, on identifiait 213 PLH disposant d’un volet foncier, soit 54 % des 395 PLH exécutoires à cette date. Les plus avancés y exposent la stratégie et les outils à déployer afin de disposer des ressources nécessaires pour atteindre, au moment voulu et pour un prix qui soit compatible avec l’équilibre financier des futures opérations d’habitat, les objectifs de construction qui ont été fixés. De la même façon, les observatoires locaux de l’habitat présentent désormais, de plus en plus souvent, une analyse approfondie des marchés fonciers.

Des évolutions réglementairesPour aller encore plus loin et pousser les communautés et métropoles à explorer l’ensemble des outils fonciers à leur dispo-sition, le projet de loi Égalité et citoyenneté,

en cours d’examen au Parlement, prévoit diverses mesures visant à renforcer le volet foncier des PLH.Deux dispositifs sont proposés : imposer dans les PLH un volet « plan d’intervention foncière » et favoriser la mise en place d’ob-servatoires fonciers en association avec les établissements publics fonciers (EPF) d’État et locaux. Ces mesures préfigurent une plus grande collaboration, au sein des communau-tés et métropoles, entre les équipes (élus et techniciens) chargées des questions d’habitat et celles s’occupant des questions foncières, et favorisent leur appropriation communale. La compréhension partagée des enjeux et la mise en commun des outils sont un point clé dans la réussite des politiques urbaines et d’aménagement conduites par les inter-communalités. Le PLH doit s’appuyer sur une stratégie de développement large en itération avec le développement économique, les poli-tiques de solidarité, les déplacements ou encore l’offre de services et d’équipements, afin de veiller à la convergence et au plein effet de levier de ces politiques. Claire Delpech

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Téléchargez Le PLH, outil de gouvernance et de mise en œuvre des politiques locales de l’habitat : état des lieux et perspectives,

une étude AdCF / Union sociale pour l’habitat / Caisse des dépôts, réalisée par le cabinet Espacité, avril 2016, sur www.adcf.org.


21DOSSIER

Du foncier à chaque étapeLa question foncière peut ainsi être abordée à différents moments clés du PLH :• au moment du diagnostic territorial afin de caractériser les ressources foncières qui

seront susceptibles d’accueillir les opérations d’aménagement et l’offre de nouveaux logements. Il s’agit d’identifier les fonciers potentiellement mutables, et de les hiérarchiser en fonction du niveau de difficulté que représente leur mobilisation ;

• au travers de la déclinaison du programme d’actions dans les documents d’urbanisme. L’important développement des PLU intercommunaux facilite grandement cette articulation en mettant l’urbanisme au service des politiques du logement ;

• au moment d’établir des partenariats en lien avec l’ensemble des opérateurs fonciers intervenant sur le territoire.

http://www.adcf.org/contenu-article?num_article=3124&num_thematique=6

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La fiscalité foncière : des changements de fondOutil important des politiques publiques, la fiscalité foncière génère chaque année, en France, environ 40 milliards d’euros de recettes. Un levier puissant pour les élus et les collectivités, mais complexe à s’approprier. Sonia Guelton, professeur à l’université Paris-Est Créteil, présente les grandes tendances qui traversent aujourd’hui la sphère de la fiscalité foncière.

C omme de nombreux pays, la France a une longue tradition de fiscalité foncière. Peut-être parce que cette

dernière est validée par les économistes (Henry George) comme un impôt juste et peu distorsif, mais aussi parce que l’impôt en question est d’une gestion claire et qu’il rapporte des revenus localisables et stables. C’est ainsi que cette fiscalité se décline sous plusieurs formes de la vie du « foncier » et s’accumule au fil du temps et des changements dans l’occupation qui est faite. En France, les recettes provenant de l’ensemble des impôts fonciers s’évaluent autour de 40 milliards d’euros par an. La tendance est au renforcement de cette source de fiscalité qui présente bien des intérêts, financiers, économiques mais aussi politiques. Une grande incertitude pèse pourtant sur ses impacts sociétaux et appelle la vigilance des élus.Essentiellement rattachée à la propriété fon-cière, la fiscalité foncière porte sur tous les moments clés de cette propriété, caracté-ristiques des stocks et des flux.Côté stocks, la possession est annuelle-ment taxée à travers la taxe sur les pro-priétés bâties et non bâties et l’impôt sur la fortune. D’autres taxes s’ajoutent selon les situations particulières : la taxe sur les bureaux en Île-de-France, celles sur les surfaces commerciales ou sur les surfaces de parking lorsqu’elles sont votées locale-ment. L’occupation n’est pas oubliée, avec la taxe d’habitation.

Impôts et taxesCôté flux, l’acquisition fait l’objet de droits d’enregistrement ou d’une TVA selon la nature de l’acquéreur et du vendeur, puis la construction donne lieu à des taxes d’urba-nisme (taxe d’aménagement, versement pour sous-densité). Selon la localisation s’ajoutent une redevance d’archéologie préventive et, en Île-de-France, une redevance sur la création de bureaux. Finalement, la revente donne lieu, éventuellement, à un impôt sur la plus-value.La plupart de ces impôts sont perçus par les collectivités territoriales et affirment

l’ancrage territorial de la propriété foncière. Mais certains abondent le budget de l’État (l’impôt sur la plus-value ou l’ISF) ou celui d’organismes dédiés comme les établisse-ments publics fonciers (taxe spéciale d’équi-pement) ou la Société du Grand Paris (taxe et redevance sur les bureaux en Île-de-France). La légifération récente et quelque peu tumultueuse en matière foncière illustre trois tendances émergentes dont les poli-tiques cherchent à se saisir. L’impact réel de la fiscalité foncière n’est pourtant pas bien connu et les politiques pilotent à vue.

Quand l’usager payeLa première de ces tendances est que les ressources fiscales foncières font l’objet de prélèvements additionnels aux taxes exis-tantes au profit d’organismes dédiés à la réalisation d’un service identifié. Il appa-raît en effet légitime de renforcer le lien fiscal entre la propriété et l’usage des sols d’une part, et l’organisme chargé d’aména-ger le territoire ou de le gérer d’autre part. Un certain nombre de services collectifs, comme la gestion des eaux ou les transports collectifs de voyageurs, sont attachés à la localisation foncière et légitimement payés par les occupants et propriétaires qui en bénéficient. Le coût croissant de ces services

justifie des prélèvements spécifiques (dédiés au service en question) et territorialisés à des échelles diverses (correspondant aux territoires de gestion). Pour mieux faire comprendre et admettre ce coût, la tendance pousse alors à faire varier la fiscalité à hauteur des services rendus. Le système fiscal local français est en voie de quitter le principe d’une fiscalité redis-tributive, payée à hauteur des moyens, et s’engage vers une fiscalité variable et tarifée à hauteur des coûts : les bénéficiaires doivent aussi être les payeurs !

Vers une fiscalité plus équitable ?Seconde tendance : la captation par la fis-calité de la valeur générée par les aménités locales cherche de nouvelles voies. En effet, la réalisation d’équipements et de services publics donne aussi de la valeur au sol, dont le propriétaire profite. La recherche d’une « récupération » de la valeur créée par les investissements collectifs est une question

ancienne qui préoc-cupe d’autant plus les politiques que ces dépenses aug-mentent. Elle se heurte à la satura-tion fiscale, atteinte

au cours de cette décennie, alors que les bénéfices restent mal identifiés par ceux qui doivent payer. Plus encore, la valeur de la propriété est soumise à des pressions dont il est aujourd’hui admis qu’elles relèvent de la spéculation financière internationale. La récupération par la puissance publique de ces espoirs de gain est comprise par les propriétaires, mais aussi par les promo-teurs, comme une manipulation politique non unanimement justifiée. Les distor-sions entre la valeur fiscale des biens (la valeur locative) et leur valeur de marché

entretiennent cette suspicion. Les tentatives d’adaptation ont fait long feu. Une mise à plat générale des principes de calcul fiscal de la valeur des biens taxés dans une logique plus équitable est attendue.

L’impôt comme levierEnfin, la fiscalité foncière est renfor-cée comme instrument des politiques publiques par ses capacités à sensibiliser les redevables et à orienter leurs comporte-ments. Pour accompagner leurs politiques, les élus cherchent aussi à tirer profit des effets de l’impôt sur le comportement du contribuable. L’impôt foncier est considéré comme faible et peu incitateur. En par-ticulier, le propriétaire n’est guère incité à s’occuper de son bien ni à le valoriser. De nombreux terrains restent encore sous-utilisés, voire quasiment abandonnés. Les pouvoirs publics tendent à mobiliser le levier fiscal pour réguler les marchés immobiliers métropolitains tendus ou pour limiter la consommation d’espaces naturels. L’augmentation de la fiscalité des terrains non bâtis, en particulier, peut pousser le propriétaire à construire. Les modalités de l’impôt sur les plus-values ont aussi des effets immédiats sur les comportements de vente de terrains, bâtis ou non bâtis. Pourtant, les différents efforts restent peu coordonnés et mal maîtrisés. Et les réac-tions individuelles ne vont pas toujours dans le sens espéré : la construction se fait là où les besoins ne sont pas pressants, et la préservation environnementale peut empê-cher la construction attendue. Surtout, la hausse de la fiscalité provoque des spécu-lations et des attitudes de contournements, ou des « frondes » qui mettent les élus en porte-à-faux. La fiscalité foncière est entrée dans une tourmente déstabilisatrice et néfaste à une gestion raisonnée des sols. Un travail de clarification et de simplification est nécessaire si l ’on tient à conserver ses avantages collectifs.

Sonia Guelton, professeur à l’université Paris-Est Créteil

Une grande incertitude pèse sur les impacts sociétaux de la fiscalité foncière et appelle la vigilance des élus

Le système fiscal local français est en voie de quitter le principe d’une fiscalité à hauteur des moyens pour s’engager vers une fiscalité à hauteur des coûts. / © Lee Woodgate / Getty images

Les pouvoirs publics peuvent se servir de la fiscalité foncière pour sensibiliser les redevables à la valorisation de leurs biens. / © DURIS Guillaume / Fotolia


23DOSSIER

Évolutions des périmètres : le regard des syndicats d’agentsLes évolutions de périmètres et la prise de nouvelles compétences par les communautés nécessiteront des réorganisations des services. Partenaires du dialogue social nécessaire à ces réorganisations, les principales forces syndicales dans la fonction publique territoriale nous livrent leur ressenti quant aux impacts sur les agents. Propos recueillis par Pablo Hurlin-Sanchez.

« Nous refusons toute évolution sans dialogue syndical »La réforme des périmètres des intercommunalités n’a pas été pensée en prenant en compte l’impact sur les personnels. La conséquence en est un accroissement des risques pour les agents et les services publics. À ces égards, la fédération CGT des services publics sera vigilante sur quatre points : la démocratie et le dialogue social, l’organisation des services publics du fait de l’évolution des compétences, les impacts sur les conditions de travail des agents et l’impact sur la santé des agents.La création des nouvelles communautés ne s’accompagne pas de la création d’instances représentatives compétentes. Sans disposition législative claire, comment fait‑on pour assurer une vraie démocratie sociale ? Cela ne peut être fondé que sur la seule bonne volonté des employeurs publics et de leurs agents alors qu’existe le risque que certains employeurs passent outre le dialogue social.Nous refusons toute évolution sans dialogue syndical. La solution ne peut venir que de la création d’instances provisoires habilitées à négocier, telles qu’elles sont prévues par la circulaire de 2011 et la loi de 2010 sur la réforme du dialogue social dans la fonction publique.L’avenir des compétences est le deuxième point de vigilance. D’une part, nous prônons un exercice des services publics en régie directe, en nous opposant à toute délégation de service public et en étant hostiles aux sociétés publiques locales. D’autre part, nous alertons les syndicats locaux sur les délais d’harmonisation des compétences et de définition de l’intérêt communautaire qui ouvrent une période de plusieurs années d’incertitudes pour les personnels, du fait des restitutions de compétences, afin qu’ils restent mobilisés.Ces évolutions de compétences ont un impact direct sur les conditions de travail. Nous sommes particulièrement vigilants sur les risques de pertes d’emplois lorsque les fusions conduisent à des doublons, qu’il s’agisse de pertes sèches d’emplois ou de mobilités fonctionnelles aboutissant à un changement de fonctions ou de missions et à des pertes de responsabilités. Nous nous interrogeons également sur le lien entre le maintien du régime indemnitaire des agents lorsqu’ils y ont intérêt et la mise en place d’un nouveau régime indemnitaire dont on ne saura pas, in fine, s’il aboutit à un gain ou une perte. L’action sociale n’a pas ce caractère acquis et nécessite de mener un dialogue social pour la définir... mais les instances compétentes n’existent pas !Tout cela a des conséquences sur la santé des agents en matière de risques psychosociaux : la réforme est une source de stress et peut occasionner une perte de sens dans le travail.

Viviane Flatreaud, fédération CGT des services publics

« Les priorités : la qualité du service et le devenir des personnels »Nous portons un regard critique sur la réforme territoriale en cours dans les intercommunalités, mais nous savons que les élus locaux n’en sont pas responsables. La réforme est menée dans des délais trop tendus, sans toujours prendre en compte ce qui nous semble être les priorités : la qualité du service et le devenir des personnels.Nous avions averti la ministre Marylise Lebranchu que cette réforme était trop rapide : à peine sorties de la précédente vague de réorganisation territoriale, de nombreuses intercommunalités y sont à nouveau plongées, avec de nouvelles définitions des compétences. Sans doute de plus grands périmètres et un renforcement des compétences sont‑ils bénéfiques, mais il faut prendre en compte les agents, leur affectation et leurs avantages sociaux ! Il faut également les impliquer dans la réforme en cours. Si les personnels sont régulièrement tenus informés des évolutions par les élus, les sources d’inquiétude se tarissent. Dans le cas contraire, ils se méfient et les évolutions ne peuvent pas bien se dérouler. Nous l’avons constaté lors du regroupement des régions et lors de la constitution des métropoles : certains agents ont même dû postuler à leurs propres postes…Il ne faut pas non plus que les réorganisations, couplées au contexte de baisse de la dotation globale de fonctionnement, deviennent une occasion de remettre en cause le régime indemnitaire.La seconde priorité est la qualité du ser vice public local. En soi, les réorganisations peuvent être utiles. Mais en aucun cas elles ne doivent être des prétextes pour fermer des services, comme on le voit dans certaines crèches ou services d’accueil.

Yves Kottelat, secrétaire général de la fédération Force ouvrière

des personnels des services publics

« Communication et clarté doivent prévaloir »Comme tout changement, l’évolution des intercommunalités (agrandissements, renforcement des compétences) peut inquiéter les personnels concernés. Mais leur appréciation peut considérablement s’améliorer s’ils sont associés au projet et peuvent y trouver des opportunités professionnelles.Même si élus et cadres dirigeants doivent déjà multiplier les réunions entre eux‑mêmes et avec les habitants pour bâtir leur projet, il leur faut aussi prendre le temps d’informer et de répondre aux questions des agents, qui ont besoin de donner du sens à leur travail. Communication et clarté doivent prévaloir dès l’annonce jusqu’à la mise en place du changement.Les agents accepteront d’autant mieux l’évolution envisagée qu’ils pourront s’exprimer et donner leur avis. Étant les meilleurs connaisseurs de leur travail et de l’organisation qu’il requiert, leur point de vue participera utilement à la réussite du projet.De même, il paraît indispensable de réunir une instance, formelle ou non, avec des représentants du personnel. Ils sauront se faire les interprètes des agents et c’est avec eux que les questions de ressources humaines pourront être résolues au mieux : harmonisation des procédures, des cycles, des temps de travail et des rémunérations, formations nécessaires, gestion des mobilités…C’est AVEC tous les personnels que se concrétisent et réussissent les évolutions d’organisation, il faut donc nécessairement les y associer.

Claire Le Calonnec, secrétaire générale de la fédération Interco-CFDT

« Justifier la réorganisation par une seule lecture comptable ne suffit pas »Il existe une très grande hétérogénéité des situations sociales selon les territoires concernés par les évolutions de périmètres. Mais nous avons deux préoccupations majeures, qui se retrouvent partout : d’une part, chaque agent doit retrouver son poste et d’autre part, les agents doivent bénéficier d’une harmonisation de leurs régimes indemnitaires et de leurs temps de travail. Il apparaît en effet difficile de faire travailler des agents ensemble, sur des postes similaires, lorsque leurs conditions de rémunération et leurs temps de travail diffèrent. À cet égard, le dialogue social que nous avons mené au sein de la Métropole de Lyon, lors de la fusion avec le département, nous sert toujours d’exemple, même si le travail syndical a été complexe. En effet, qui dit fusion dit non seulement travail pour les personnels mais aussi fusion des organisations syndicales locales !Notre but n’est toutefois pas d’agiter le chiffon rouge et de s’opposer à toutes les démarches des employeurs. Nous nous inscrivons dans une démarche de co‑construction et agissons comme un canal d’information. En communiquant aux agents les informations reçues lors du dialogue entre syndicats et employeurs, les processus d’évolution se passent généralement mieux.À cet égard, la volonté politique d’accompagner les évolutions de périmètres et de compétences est primordiale. Nous l’avons constaté à Lyon, où la volonté politique était forte et a permis d’entraîner les agents. En revanche, justifier la réorganisation par une seule lecture comptable ne suffit pas, et la masse salariale ne doit pas être une variable d’ajustement.

Claudie Coste, secrétaire générale UNSA territoriaux

Tous les représentants des agents insistent sur l’importance à accorder au dialogue social dans le cadre des élargissements de périmètres. / © Kubko / Shutterstock


24 RESSOURCES HUMAINES

Comment mettre ses statuts en conformité avec la loi NOTRe ? La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRe ») du 7 août 2015 prévoit un certain nombre de transferts de compétences dès le 1er janvier 2017. L’occasion de revenir, dans ces colonnes, sur le cadre juridique à respecter en la matière par les communautés qui ne fusionneront pas l’année prochaine. Une note plus détaillée, réalisée par l’AdCF en partenariat avec Mairie-conseils, sera très prochainement disponible en ligne.

À la suite de l’entrée en vigueur de la loi NOTRe¹, toutes les communau-tés, y compris celles qui ne changent

pas de périmètres, devront modifier leurs statuts avant le 1er janvier 2017 afin d’élargir leurs compétences. Plusieurs compétences vont devoir leur être trans-férées, soit à titre obligatoire, soit à titre optionnel. Le législateur n’a pas prévu, de surcroît, une augmentation du nombre des compétences devant être transférées à titre optionnel aux communautés de communes ou d’agglomération (respec-tivement trois sur neuf et trois sur sept). En ce qui concerne les compétences obliga-toires, les communautés n’ont pas besoin, classiquement, de se les voir transférer pour être compétentes. En d’autres termes,

le transfert est automatique. Communes et communauté peuvent délibérer pour acter officiellement le transfert, mais d’un point de vue juridique, les commu-nautés sont réputées être compétentes dans ces différents domaines même si les communes ne se sont pas explicite-ment prononcées en ce sens. En l’espèce, l’article 68 de la loi NOTRe dispose que

les communautés existantes avant la date de publication de la loi NOTRe doivent se mettre « en conformité avec [les] dis-positions relatives à leurs compétences, selon la procédure définie aux articles L. 5211-17 et L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales ».

DélibérationsDe ce fait, que ce soit pour les compétences obligatoires ou optionnelles, le transfert sera acté uniquement s’il recueille l’avis favorable du conseil communautaire et des deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou l’inverse, ainsi que celui de la commune dont la popula-tion est la plus nombreuse lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population

totale concernée2. Chaque conseil municipal disposera d’un délai maximal de trois mois à compter de la délibération de l’organe déli-bérant de la communauté. Le préfet pourra toutefois prendre son arrêté avant l’expiration de ce délai si la majorité requise des communes

et le conseil communautaire se sont déjà prononcés en faveur du transfert3. À défaut de délibération prise par une commune, son avis sera réputé favorable. L’article 68 de la loi NOTRe précise éga-lement que si une communauté n’a pas mis ses statuts en conformité avec les dispositions des articles 64 et 66 de la même loi, elle sera réputée compétente

pour l’ensemble des compétences obliga-toires et optionnelles listées aux articles L. 5214-16 pour les communautés de communes et L. 5216-5 pour les com-munautés d’agglomération. Le préfet sera autorisé à procéder aux modifications statutaires nécessaires, de plein droit, jusqu’au 30 juin 2017.

DGF bonifiée : cas particulierOn notera que ces dispositions ne concernent que les communautés qui préexistaient à la loi NOTRe. Pour celles créées postérieurement à cette loi (communautés créées ex nihilo ou bien par fusion jusqu’au 1er janvier 2017), les disposi-tions relatives au transfert à titre obligatoire de nouvelles compétences entreront en vigueur auto-matiquement, et donc sans modification statutaire, au 1er janvier 2017, et la majorité requise pour le transfert de nouvelles com-pétences optionnelles sera celle prévue à l’article L. 5211-17 du CGCT. Autre cas particulier, celui des commu-nautés de communes dites à DGF bonifiée. L’article 65 de la loi NOTRe prévoit une évolution de la liste des compétences de ces groupements au 1er janvier 2017. À la lecture de ce texte, ces derniers devront exercer six compétences parmi douze listées par le CGCT, au lieu de quatre sur huit. Or, quelques mois après l’adoption de la loi NOTRe, le législateur a voté une disposition

(article 150 I 35° de la loi de finances pour 2016) supprimant, dès le 1er janvier 2017, l’article L. 5214-23-1 du CGCT, c’est-à-dire le statut même de communauté de com-munes à DGF bonifiée. Cette suppression s’inscrivait dans la logique de la réforme de la DGF. En l’état actuel du droit, ces com-munautés n’ont donc pas à modifier leur statut avant le début de l’année prochaine pour se conformer à l’article 65 de la loi NOTRe. Toutefois, il semble nécessaire qu’elles se mettent en adéquation avec la

rédaction des compétences prévue à l’ar-ticle 64 de cette même loi pour l’ensemble des communautés de communes. Le report annoncé de la réforme de la DGF devrait maintenir la catégorie des communautés de communes à DGF bonifiée.

Floriane Boulay

1- À noter que la loi NOTRe prévoit un échelonnement du transfert de plusieurs autres compétences jusqu’à la fin du mandat, soit jusqu’au 1er janvier 2020. 2- La population à prendre en compte, en l’espèce, est la population municipale totale. Données accessibles sur le site de l’Insee. 3- CE 3 mai 2002, req. n° 217654, commune de Laveyron.

Les communautés n’ont  pas besoin de se voir transférer les compétences obligatoires pour être compétentes

À défaut de délibération prise par une commune,  son avis sera réputé favorable

Transferts prévus par la loi NOTRe pour les communautés de communes et d’agglomération au 1er janvier 2017

Communauté existant avant la publication de la loi NOTRe

Communauté créée après la publication de la loi NOTRe

Aires d’accueil des gens du voyage

Développement économique :• ZAE• Actions de développement

économique• Politique locale du commerce

et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire

• Promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme

Maisons de services au public

Assainissement

Eau

Collecte et traitement des déchets ménagers

1

1

1

2

2

2

Compétence obligatoire1 2 Compétence optionnelle


DROIT 25

• Coût des dépenses• Taux de fiscalité liés

Évaluation (communauté FA)

• Aspects RH• Biens et contrats

Évaluation (communauté FPU)

• Évaluation des charges transférées

CLECT

• Arrêté préfectoral• Exercice effectif de la compétence• Transfert des personnels, biens,

contrats, etc.• Sous réserve d’éventuelles

conventions gestion et/ou de l’intérêt communautaire

Tranfert

• Conseil communautaire – majorité simple – au plus tard en septembre 2016

• Conseil municipaux – majorité qualifiée – 3 mois pour délibérer à compter de la notification de délibération du conseil communautaire

Délibérations

Chronologie d'un transfert de compétence

Source : AdCF Source : AdCF

Communautés de communes XXL : la fin du développement local en milieu rural ?

Président d’une communauté de communes alsacienne, François Tacquard est aussi directeur d’un bureau d’études en développement rural. Dans cette tribune, il tire la sonnette d’alarme face au risque de technocratie qu’accompagne, selon lui, l’élargissement exagéré des communautés et à la perte de l’esprit et des objectifs premiers du développement local.

D ans l’Europe de l’après-guerre, les habitants des campagnes ont sou-haité bénéficier des mêmes services

modernes que les villes : eau potable, ser-vices à l’enfance, culture... Mais les petites communes rurales ne pouvaient y répondre. Aussi, presque partout en Europe, les États ont obligé les communes à fusionner en ensembles de 5 000 à 15 000 habitants ; sauf en France, ou l’attachement des habitants à leurs petites communes rurales a bloqué les fusions. L’État a donc encouragé les regrou-pements intercommunaux, seuls aptes à créer ces nouveaux services.Les premiers syndicats de communes ont vu le jour dès les années 1950. Mais c’est surtout à partir des années 1980, avec la décentrali-sation, que des syndicats d’aménagement et de développement (devenus plus tard com-munautés de communes) ont organisé la vie locale. Ce mouvement, puissant, a été apprécié par les ruraux, qui y voyaient une chance pour le développement local. Il s’est organisé sur des espaces de taille restreinte, les bassins de vie ruraux, comptant de 10 à 40 communes rassemblant de 5 000 à 20 000 habitants, polarisés en général autour d’un bourg-centre où se trouvent le collège et le supermarché. Les habitants, qui fréquentent les mêmes services communs, s’y recon-naissent. Dans ces territoires aux périmètres resserrés, le slogan « vivre et travailler au pays » a été mis en pratique par des élus mili-tants et des groupes d’habitants engagés. Des centaines de projets économiques, sociaux et culturels ont été mis en œuvre et ont changé la vie des habitants. Tout cela avec

une bonne démocratie territoriale, les petites communes ayant presque autant de voix que les grandes, ce qui obligeait à un très grand consensus. Les régions, collectivités à part entière à partir de 1982, ont puissamment appuyé ce mouvement.

Gouvernance transforméeCette révolution des campagnes a commencé à décroître à partir des années 2000, avec l’affaiblissement du mouvement du déve-loppement local et une certaine technocra-tisation départementale et régionale. Mais c’est surtout les lois récentes, portées à priori par de bons sentiments, qui vont dans le sens contraire à une bonne organisation du milieu rural.

Pour favoriser théoriquement une meil-leure démocratie représentative, il faut à présent que le nombre de délégués des communes corresponde à la taille de la population, ce qui déstruc-ture la démocratie territoriale : 3 à 4 grandes communes sur 20 peuvent à elles seules prendre des décisions contre l’avis des autres. Le consensus n’est plus nécessaire : le clientélisme et les baronnies peuvent s’exprimer ! Et des portions entières de territoire n’ont plus droit à la parole.Pour corriger la faible taille de certaines communautés de communes et parfois leur incohérence géographique, la loi oblige maintenant à des regroupements mini-mums de 15 000 habitants (5 000 habitants en zone de montagne). Ainsi par exemple, une communauté de communes de 10 000 habitants en plaine, qui fonctionne bien et mutualise de plus en plus de services communaux, se voit obligée d’intégrer une grande communauté d’agglomération où elle ne sera alors qu’un « hinterland ».

L’affaiblissement par le XXLEncore plus grave, dans certains sec-teurs, la commission départementale de coopération intercommunale a poussé à la création d’énormes communautés de communes rurales (XXL), rassem-blant entre 80 et 120 communes pour dépasser les 50 000 habitants, avec le prétexte « d’avoir un poids dans la grande région ». Le pouvoir y sera probablement concentré aux mains de quelques « barons locaux » et les petites communes seront marginalisées. Il fau-drait créer une nouvelle administration, coûteuse, pour gérer ces grands espaces. La mutualisation croissante des services communaux, constatée jusqu’à présent dans les communautés rurales, s’arrê-tera : les communes seront réticentes à donner de nouvelles compétences à ces grands ensembles lointains. Il faudra au contraire recréer des syndicats inter-communaux locaux pour gérer ce qui n’intéresse que quelques communes. Et

l’investissement bénévole de nombreux élus sera découragé ! Quant aux habi-tants, ils ne se reconnaîtront plus dans ces très grands espaces.Bref, tous les avantages de la révolution intercommunale rurale des années 1980 s’affaibliront. Et le spleen des campagnes continuera à s’accroître. Tout cela suite à de bonnes intentions qui méconnaissent les réalités locales. C’est désolant ! J’en appelle à un sursaut d’intelligence ter-ritoriale et de vision à moyen terme de l’avenir du rural. Cela est encore possible.

J’en appelle à un sursaut d’intelligence territoriale et de vision de l’avenir du rural

Pour François Tacquard, « les lois récentes vont dans le sens contraire à une bonne organisation du milieu rural ». / © Sylvain THOMAS / REA

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François TacquardPrésident de la communauté de communes de la Vallée de Saint-Amarin (Haut-Rhin)

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