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REPOBLIKAN’IMADAGASIKARA Fitiavana - Tanindrazana – Fandrosoana
- École nationale d’administration de Madagascar-
PROJET DE FIN D’ÉTUDES
POUR L’OBTENTION DU DIPLÔME DE L’ÉCOLE NATIONALE
D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR
SECTION : Ingénieur des services topographiques
AMÉLIORATION DU PLOF DE LA COMMUNE D’AMBATOLAMPY-TSIMAHAFOTSY, POUR UNE
OPTIMISATION DES ÉCHANGES ENTRE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE D’AMBOHIDRATRIMO ET
LE GUICHET FONCIER DE LA COMMUNE
Présenté par :
RAKOTOZAFY Rojo Mandavololona
PROMOTION ILAINA : 2014-2016
RAPPORTEUR : Monsieur RAMAROJOHN Landry
Juriste
Membre du comité de révision des textes fonciers
PRESIDENT : Monsieur RAOELSON Harilanto
Consultant-Formateur en Management Public et Gestion de Projet
Enseignant permanent à l’ENAM
EXAMINATEUR : Monsieur RAVELOMANANTSOA Zo
Consultant
Responsable de la décentralisation foncière au niveau de la
Cellule de coordination de la réforme foncière
Janvier 2016
Androhibe Antananarivo 101
BP 1163
020 24 553 79
Ecole Nationale d’Administration de Madagascar Etablissement Public à caractère Administratif
Placé sous tutelle du Ministère de la Fonction Publique
Du Travail et des Lois Sociales et du Ministère des Finances et du Budget
Site web : www.enam.mg e-mail : [email protected]
tél: 020 24 553 86
-iii-
REMERCIEMENTS
L’élaboration de cet ouvrage n’a pu être achevée qu’avec l’aide et la collaboration de
plusieurs participants que nous tenons à remercier, particulièrement :
o Le Dieu tout puissant
o Le Directeur Général de l’ENAM, Monsieur IBE Hanitrarivo Julino ;
o Le Directeur de la Formation Initiale, Madame RAZAFINDRANGODONA
Haingoarinoro ;
o Le chef de Service de la Formation Initiale, Madame RANDRIANIRINARILANTO
Fanja ;
o Notre encadreur pédagogique, Monsieur RAOELISON Harilanto ;
o Tout le personnel administratif et enseignant au sein de l’ENAM ;
o Le Directeur Général des Services Fonciers, Monsieur RASOLOMAMPIONONA
Hasimpirenena ;
o Le Directeur des Services Topographiques, Monsieur ANTONIN Jean ;
o Notre encadreur professionnel, Monsieur RAMAROJOHN Landry ;
o Le Responsable de la composante modernisation à la Cellule de Coordination de la
Réforme Foncière, Monsieur RAZAFINDRAKOTOHARY Tiana ;
o Le chef du Service d’Appui au PLOF ou Plan Local d’Occupation Foncière (SAPLOF),
Monsieur ANDRIANASOLONIHERY Tianarison Parfait ;
o Le chef de la circonscription topographique d’Ambohidratrimo-Ankazobe, Monsieur
RANDRIAMAHAFALY Léon ;
o Le Chef de la Circonscription Topographique d’Antananarivo Atsimondrano, Madame
RAZAFIARINIVO Mamy ;
o Le chef de la circonscription topographique d’Arivonimamo, Monsieur
RANDRIATSIFERANA Sylvestre
o Le chef du Service d’Appui à la Gestion foncière Décentralisée, Madame
HAINGONAVALONA Danielle
o Les Agents des guichets fonciers d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, d’Ambatomirahavavy,
et d’Ivato-Firaisana
o La famille et les amis
o …
Nous adressons nos vifs et sincères remerciements à tous ceux qui ont contribué à
l’établissement de ce mémoire de fin d’étude.
Un grand merci à tous
-iv-
SOMMAIRE REMERCIEMENTS ............................................................................................................................................ iii
SOMMAIRE ..................................................................................................................................................... iv
LISTE DES TABLEAUX ....................................................................................................................................... vi
LISTE DES ILLUSTRATIONS ............................................................................................................................... vi
LISTE DES ANNEXES ......................................................................................................................................... vi
LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................................... vii
GLOSSAIRE ...................................................................................................................................................... ix
INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 1
Partie I. Analyse descriptive ........................................................................................................................ 3
Chapitre I. Le foncier à Madagascar ............................................................................................................ 3
Section 1. Historique ....................................................................................................................... 3
Section 2. Cadrage juridique et institutionnel ................................................................................ 8
Chapitre II. Le Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy.................................................................... 14
Section 1. La circonscription foncière d’Ambohidratrimo ............................................................ 14
Section 2. La commune, le guichet foncier et le PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy................. 15
Conclusion partielle ........................................................................................................................................ 18
Partie II. Analyse diagnostique .............................................................................................................. 19
Chapitre I. Analyse des facteurs internes ................................................................................................... 19
Section 1. Les forces ..................................................................................................................... 19
Section 2. Les faiblesses ................................................................................................................ 22
Chapitre II. Analyse des facteurs externes .................................................................................................. 26
Section 1. Les opportunités .......................................................................................................... 26
Section 2. Les menaces ................................................................................................................. 27
Conclusion partielle ........................................................................................................................................ 30
Partie III. Analyse prospective ................................................................................................................ 31
Chapitre I. Perspectives et recommandations ............................................................................................ 31
Section 1. Les perspectives d’amélioration du PLOF .................................................................... 31
Section 2. Recommandation pour l’amélioration du PLOF ........................................................... 34
Chapitre II. Cadrage du projet et stratégies de mise en œuvre ................................................................... 38
Section 1. Description et cadrage du projet ................................................................................. 38
Section 2. Stratégies de mise en œuvre........................................................................................ 46
Chapitre III. Programmation des activités, mise en œuvre et suivi .............................................................. 48
Section 1. Programmation des activités ....................................................................................... 48
Section 2. Mise en œuvre et suivi ................................................................................................. 55
-v-
Conclusion partielle ........................................................................................................................................ 61
CONCLUSION GÉNÉRALE ................................................................................................................................ 62
ANNEXES ........................................................................................................................................................... I
BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................................. XV
RÉSUMÉ ...................................................................................................................................................... XVIII
TABLE DES MATIERES .................................................................................................................................... XIX
-vi-
LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Les guichets fonciers des districts d’Ambohidratrimo et d’Ankazobe ................. 14
Tableau 2: Logique en cascade ................................................................................................ 39
Tableau 3: Matrice du Cadre Logique, MCL ........................................................................... 42
Tableau 4: Plan d’actions ......................................................................................................... 51
Tableau 5: Tableau comparatifs des 3 plans : muet, introuvable, illisible ............................... 55
Tableau 6 : Tableau des activités ............................................................................................. 55
LISTE DES ILLUSTRATIONS Figure 1: Délai et Coût moyen de certification entre 2007 et 2013 ........................................... 6
Figure 2: Montage institutionnel de la mise en œuvre de la réforme ....................................... 10
Figure 3: Cadre institutionnel de la réforme foncière .............................................................. 12
Figure 4 : Situation géographique de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy ................ 16
Figure 5 : Relations de causes à effets ..................................................................................... 34
Figure 6: Relations moyens-fins .............................................................................................. 35
Figure 7: Diagramme PERT ..................................................................................................... 57
Figure 8 : Organisation des tâches ........................................................................................... 58
Figure 9: Planning d’exécution du projet ................................................................................. 59
LISTE DES ANNEXES ANNEXE 1. Litiges fonciers au TPI d’Antananarivo entre 2005 et 2011 ............................... I
ANNEXE 2. Certificat Foncier CF ......................................................................................... II
ANNEXE 3. Organigramme du MEPATE ............................................................................. V
ANNEXE 4. Tableau des ministères de rattachements......................................................... VII
ANNEXE 5. Fiche d’inventaire .............................................................................................. IX
ANNEXE 6. Exemplaire de rapport mensuel d’activités RMA .............................................. X
ANNEXE 7. Nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF ......................................... XII
ANNEXE 8. Graphe indiquant l’évolution des nombres de guichets fonciers, de demandes
de certificats et de certificats délivrés .................................................................................... XII
ANNEXE 9. Situation des guichets fonciers dans tout Madagascar-2013 ........................ XIII
ANNEXE 10. PLOF de la commune Ambatolampy-Tsimahafotsy ................................... XIV
-vii-
LISTE DES ABREVIATIONS AGF : Agents des Guichets Fonciers
AMVR : Aire de Mise en Valeur Rurale
BD : Base de Données
C-CAP : Consortium Amateur Paysan
CCRF : Cellule de Coordination de la Réforme Foncière
CF : Certificat Foncier
CIRDOMA : Circonscription Domaniale
CIRTOPO : Circonscription Topographique
CRAT : Commune Rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy
CRIF : Centre de Ressources et d’Informations Foncières
CRL : Commission de Reconnaissance Locale
CSJ : Certificat de Situation Juridique
CTD : Collectivités Territoriales Décentralisées
DAGFD : Direction d’Appui à la Gestion Foncière Décentralisée
DDPF : Direction des Domaines et de la Propriété Foncière
DGAT : Directeur (-tion) Général (e) de l’Aménagement du Territoire
DGSF : Direction Générale des Services Fonciers
DST : Direction des Services Topographiques
FNF : Fond National Foncier
FTM : Foibe Taosaritanin’i Madagasikara
GE : Géomètre Expert
GF : Guichet Foncier
GFI : Guichet Foncier Intercommunal
IFPB : Impôts Fonciers sur les Propriétés Bâties
IFT : Impôts Fonciers sur les Terrains
IOV : Indicateurs Objectivement Vérifiables
LPF : Lettre de politique Foncière
MAEP : Ministères de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche
MCA : Millenium Challenge Account
MEIEAT : Ministère d’État en charge des Infrastructures, de l’Équipement et de
l’Aménagement du Territoire
-viii-
MEPATE : Ministère d’État en charge des Projets présidentiels, de l’Aménagement du
Territoire et de l’Équipement
OF : Observatoire du Foncier
OPCI : Organisme Public de Coopération Intercommunale
PGDI : Projet de Gouvernance et de Développement Institutionnel
PGE : Politique Générale de l’Etat
PLOF : Plan Local d’Occupation Foncière
PN2D : Politique Nationale de la Déconcentration et de la Décentralisation
PNUD : Programme des Nations Unis pour le Développement
PRM : Président (-ence) de la République de Madagascar
PTF : Partenaires Techniques et Financiers
RMA : Rapport Mensuel d’Activités
RPI : Ressources Propres Internes
SAPLOF : Service d’Appui au PLOF
SF : Service(s) Foncier(s)
SG : Secrétariat (-tariat) Général
SRD : Service Régional des Domaines
SRT : Service Régional Topographique
TF : Titre Foncier
TPI : Tribunal de Première Instance
UN.Habitat : United Nations for Habitat
USD : United States Dollar (Dollar américain)
-ix-
GLOSSAIRE BS : ou Bureau Spécialisé est un organisme composé d’agents de l’Etat (binôme appelé BS
Topo et BS domaine), qui seront les responsables des Guichets Fonciers Décentralisés au niveau
de chaque Circonscription Domaniale et Topographique. Les deux agents sont affectés à la
Direction d’Appui à la Gestion Foncière Décentralisée ou DAGFD et seront donc en relation
permanente avec la DAGFD.
« Le Bureau spécialisé est créé au niveau de chaque Circonscription Domaniale et
Topographique au même titre que les sections et les sous sections au sein du service. Il occupe
principalement les tâches énumérées ci-dessous :
a. entité d’information ;
b. entité de suivi et de contrôle ;
c. entité d’appui conseil ;
d. entité d’interlocuteur entre guichet foncier et service foncier ;
e. représentant de l’état ». 1
CF : certificat foncier
La procédure de certification foncière, une nouveauté très importante apportée par la réforme
foncière, est une autre procédure de sécurisation foncière au niveau locale. Cette certification
est confiée aux communes ayant créé un service appelé guichet foncier. La procédure de
certification peut être développée en cinq étapes :
- Dépôt de la demande au guichet foncier ;
- Affichage au guichet foncier, à la Mairie et au Fokontany pendant 15 jours.
L’affichage étant effectué, le maire signe et délivre le certificat d’affichage ;
- Descente sur le terrain de la Commission de Reconnaissance Locale (CRL) ;
- Délai de dépôt d’opposition : 15 jours à compter du procès-verbal de reconnaissance
locale ;
- Edition et délivrance du certificat foncier.
1 Termes de référence sur la mise en place d’un bureau spécialisé dans les services fonciers : responsable des
guichets fonciers décentralisés, VPDAT/SG/DGDSF/DRGFD, Janvier 2013
-x-
CIRTOPO : La Circonscription Topographique, toujours alliée avec la Circonscription
Domaniale (CIRDOMA), est le service déconcentré des services topographiques. Dans tout
Madagascar, après la création de la circonscription d’Anjozorobe, 39 districts sont dotés de ce
service foncier déconcentré, selon les statistiques de l’OF, en Octobre 2015.
DAGFD : La Direction d’Appui à la Gestion Foncière Décentralisée, est une direction sous la
hiérarchie directe de la Direction Générale des Services Fonciers (voir annexe : organigramme
du MEPATE). De son nom initial DRGFD, ou Direction de la Réforme et de la Gestion
Foncière Décentralisée, plusieurs activités du deuxième axe de la réforme foncière sont sous sa
responsabilité ; à savoir l’appui des guichets fonciers, d’équipements, de suivi périodique, …
Guichet foncier : « Conformément au principe de décentralisation de la gestion foncière, édicté
par la loi de cadrage n° 2005-019 du 17 octobre 2005, fixant les principes régissant les différents
statuts des terres à Madagascar, il appartient aux Collectivités Décentralisées de base
(communes), de mettre en place des Services appelés ‘Guichets Fonciers’, au sein de leur
Administration, pour gérer le régime des propriétés foncières non titrées ». Loi n° 2006-031 du
24 novembre 2006, fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée.
Les documents et conditions nécessaires pour la bonne marche de ce service communal sont :
le registre chronologique des demandes, le registre parcellaire, et le Plan Local d’occupation
Foncière. Ses attributions pratiques sont en rapport avec la tenue journalière de ces documents
et toutes les activités y afférentes2. Le guichet foncier est donc en charge de la procédure de
certification foncière.
Il appartient aux GFs de sensibiliser la population sur la possibilité de transformation du
Certificat Foncier en Titre Foncier, de recevoir la demande de transformation, et de la transférer
à la circonscription foncière.
L’OF ou Observatoire du foncier est rattaché au secrétariat général du MEPATE. Il est
notamment chargé de :
- Analyser les modes de gestion foncière et formuler des observations y afférentes ;
- Evaluer les impacts de la réforme foncière au niveau des différents secteurs ayant un rapport
avec le foncier ;
- Constituer une base de données en matière foncière ;
2 Articles 7 et 8 du décret n° 2007-1109 portant application de la loi n°2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le
régime juridique de la propriété foncière privée non titrée.
-xi-
- Tenir des statistiques mises à jour relatives à la gestion foncière à Madagascar ;
- Elaborer des notes d’aides à la décision pour une meilleure orientation de la gestion foncière3
PLOF : « Le plan local d’occupation foncière est un outil d’informations cartographiques,
- délimitant chaque statut de terres
- précisant les parcelles susceptibles de relever de la compétence du service
administratif de la Collectivité Décentralisée de base
- permettant de suivre l’évolution des situations domaniales et foncières des parcelles,
affectées d’un identifiant spécifique, situées sur le territoire de la collectivité
décentralisée de base ».4
Plus concrètement, le PLOF est une carte communale des statuts juridiques de la terre à grande
échelle. Les informations sont calées à partir d’une image de télédétection, satellitaire ou prise
de vue aérienne, à très haute résolution, géoréférencée dans le système de projection Laborde
Madagascar. C’est une base de données géographiques associée à une base de données
alphanumérique, fournissant pour chaque parcelle, des informations sur les ayant-droits. Le
PLOF est utilisé au niveau des Services Fonciers Déconcentrés de l’Etat comme plan de
repérage numérique. Au niveau des communes, il permet de déterminer les espaces de
compétence du guichet foncier communal (les terrains relevant de la propriété privée non titrée)
et de tracer les nouvelles parcelles faisant l’objet d’un certificat foncier5. L’élaboration du
PLOF est l’une des conditions exigées pour l’ouverture d’un guichet foncier.
« De manière plus pratique, le PLOF est une carte des statuts juridiques de la terre, qui
détermine les espaces de compétence du guichet foncier communal :
c’est un plan évolutif ;
c’est un plan à grande échelle (à partir de 1/5.000), géoréférencé suivant le système de
projection Laborde Madagascar ;
c’est une base de données géographique associée à une base de données
alphanumérique, fournissant une information sur les ayant-droits. »6
3 Art 16 du décret n° 2015-084, du 10 Février 2015 fixant les attributions du MEPATE ainsi que l’organisation
générale de son ministère 4 Art 4 de la loi n°2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non
titrée 5 THINON, Pascal. RAZAFINDRAKOTOHARY, Tiana. RANAIVOARISON, Rija. « Titre : Enjeux de
production et d’utilisation de l’information géographique dans le cadre de la réforme foncière à Madagascar ».
Lieu d’édition : Québec, Canada, 2007 6 « Termes de référence, Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale
1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe) ». Lieu d’édition : Antananarivo, 2007
-xii-
Une illustration globale du PLOF de la commune Ambatolampy-Tsimahafotsy est présentée en
annexes, sous format carte A3.
SAPLOF : Le Service d’Appui aux PLOF, instauré en 2014 au sein de la direction centrale des
services topographiques, va appuyer les circonscriptions topographiques dans l’amélioration de
leurs PLOF. Ces PLOF améliorés seront ensuite rassemblés au SAPLOF même pour former le
PLOF de tout Madagascar. L’intervention du SAPLOF dépend du protocole d’accord qu’il a
établi avec le PTF et la commune. Mais en général, comme appui, il assure :
- avant l’élaboration du PLOF, la formation des agents de la CIRTOPO, incluant le BS
et les opérateurs
- pendant l’élaboration du PLOF, le suivi externe à travers des descentes dans la
CIRTOPO (au moins 3 fois durant cette période d’établissement de PLOF)
- après que le PLOF soit établi, le contrôle sur l’utilisation du PLOF, ainsi que sa mise
à jour.
-1-
INTRODUCTION La nation est définie comme un ensemble constitué par le territoire, la population et le
gouvernement7, un ensemble nécessitant actuellement la reconnaissance internationale. La
bonne gestion du territoire reste alors un facteur important dans le processus qui mène au
progrès de la nation8, sans oublier la valeur attribuée à la terre pour le cas de Madagascar. C’est
éventuellement ainsi que le foncier, base du système de gestion du territoire, est classé comme
un des « leviers du développement » d’un pays.
Dans le même objectif de développement, et aussi pour mieux harmoniser la gestion du
territoire avec celle de la population, les gouvernements malgaches qui se succèdent retiennent
toujours dans leurs politiques, le système de gestion du territoire se basant sur la
décentralisation. C’est une notion qui associe transfert de ressources et de compétences vers les
collectivités territoriales décentralisées (CTD). La décentralisation a toujours été conçue
comme un moyen d’assurer un service public de proximité efficace et stable.
Dans cette perspective, la réforme foncière malgache de 2005, dans son 2ème axe, prescrit
l’amélioration et la décentralisation de la gestion foncière9. L’objet de cet axe étant « La mise
en œuvre d’un dispositif juridique et institutionnel local, renforçant les capacités des
collectivités décentralisées, afin de répondre à la forte demande en documents garantissant la
sécurité foncière de leurs détenteurs »10.
A cet effet, des Guichets Fonciers (GF) communaux sont installés dans le but de faciliter les
procédures de sécurisation foncière, surtout dans les communes rurales où les services
déconcentrés des domaines sont absents. Comme le premier axe de la même réforme consiste
en la restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncière et
topographique, l’élaboration d’un plan local d’occupation foncière (PLOF) propre à la
commune a été imposée comme condition d’ouverture d’un guichet foncier.
Malheureusement, comme dans la majorité des guichets fonciers créés dans toute l’île, le PLOF
de la commune d’Ambatolampy Tsimahafotsy nécessite des améliorations pour rendre
pérennes et coordonnés ses échanges de données avec la Circonscription Topographique
(CirTopo) d’Ambohidratrimo-Ankazobe. Ces échanges qui permettront une mise à jour efficace
du PLOF, aident ainsi à diminuer peu à peu les risques d’empiètement entre certificats fonciers
7 Selon la définition de Max WEBER 8 Qu’on peut encore définir par « Gestion de l’espace par rapport au temps » 9 Lettre de politique foncière (LPF) (Version validée par le Gouvernement malgache le 3 mai 2005) 10 Ibid., p. 08
-2-
(CF) délivrés par le guichet, et titres fonciers (TF) délivrés par le service foncier. Il est alors
urgent d’améliorer le PLOF et d’en assurer la mise à jour permanente.
Notre objectif global vise à trouver une méthode efficace permettant d’obtenir un PLOF bien
opérationnel qui servira d’outil commun et unique pour l’administration foncière.
Mais quelle serait la méthodologie la plus appropriée pour assurer des échanges efficaces entre
le guichet et le service fonciers, compte tenu des conditions et des autres facteurs pouvant
influencer l’exécution de ces échanges ?
Le présent travail essaye d’y répondre, en mettant au point une étude sur l’ « AMÉLIORATION
DU PLOF DE LA COMMUNE D’AMBATOLAMPY-TSIMAHAFOTSY, POUR UNE
OPTIMISATION DES ÉCHANGES ENTRE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE
D’AMBOHIDRATRIMO ET LE GUICHET FONCIER DE LA COMMUNE ».
Une méthodologie de recherche appropriée devrait être suivie pour une bonne démarche de la
rédaction. Alors, nous avons commencé, pendant la phase d’investigation, à rechercher tous les
documents pouvant être en rapport avec le thème traité. Nous avons fait des recherches sur
internet, dans la bibliothèque de l’ENAM, chez des personnes pouvant détenir des dossiers
intéressants le thème et concernant le foncier, …. Les recherches sur internet ont été les plus
abondantes. Néanmoins, nous avons poursuivi par des enquêtes et des discussions avec des
responsables et spécialistes pouvant être concernés par le projet. Quelques visites ont renforcé
ces différentes étapes.
Cette méthodologie nous permet de subdiviser cet ouvrage en 3 parties : la première partie
intitulée analyse descriptive donnera un état des lieux de la gestion foncière à Madagascar, suivi
d’une historique du guichet foncier de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. C’est à
partir de cette analyse que ressortira le diagnostic de la situation, dans la deuxième partie ; pour
pouvoir proposer, en troisième partie et après une analyse prospective, des propositions de
méthodologies pour des échanges efficaces entre le guichet et le service fonciers.
-3-
Partie I. Analyse descriptive Un projet constitue une solution à un ou plusieurs problèmes. Un problème peut être considéré
comme le résultat d’une succession de faits dont les facteurs n’ont pas été maitrisés. Parmi ces
facteurs, nous pouvons citer l’évolution d’une situation dans un contexte donné. Alors, pour
mieux appréhender la situation, la reconnaissance de l’état des lieux doit se faire, un état des
lieux qui ressortira le contexte dans lequel est géré le foncier à Madagascar, ainsi que la situation
actuelle de cette gestion foncière dans la commune et la circonscription foncière en cause.
Chapitre I. Le foncier à Madagascar
Le foncier est un des leviers du développement d’un pays. Bien approfondir la situation du
foncier à Madagascar est donc une phase incontournable dans toute étude qui recherche une
solution efficace d’amélioration de la gestion foncière dans le pays. C’est ainsi qu’une
historique du foncier à Madagascar constituera la première section de ce chapitre, avant
d’entamer en deuxième section les cadrages juridique et institutionnel du système foncier
malgache.
Section 1. Historique
« L’administration foncière est chargée de garantir la propriété privée titrée par le biais de ses
Services Fonciers régionaux, tandis que les communes se voient désormais confier la
responsabilité de la gestion de la propriété privée non titrée, par le biais de guichets fonciers
communaux ou intercommunaux compétents pour délivrer des certificats fonciers. Le transfert
d’une partie de la compétence foncière, des Services Fonciers régionaux vers les guichets
fonciers communaux, nécessite un partage d’informations entre les deux niveaux de gestion
foncière. Le Plan Local d’Occupation Foncière est conçu pour devenir l’outil qui permettra la
mise en cohérence des deux niveaux de gestion foncière. »11 La connaissance de toutes ces
institutions concernées et aussi des outils qui assurent les échanges, est alors essentielle, surtout
concernant leur histoire et leur état actuelle.
Paragraphe 1. La gestion foncière à Madagascar
A. Généralités
L’histoire du foncier à Madagascar a été marquée par les grands changements politiques
survenus depuis le 19ème siècle. Pour chaque gouvernement, il est toujours important de
reconsidérer le système avec lequel le territoire va être géré. La politique de décentralisation
11 « Termes de référence, Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale
1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe) ». Lieu d’édition : Antananarivo, 2007
-4-
est le résultat de plusieurs administrations qui se sont succédées. Mais c’est la 2ème République
qui a le plus avancé dans la définition de la décentralisation, du moins la théorisation du
concept. Selon un enseignant chercheur : la décentralisation doit être comprise comme le
transfert de compétences et de ressources par l’Etat à des structures autres que le gouvernement
central et ses démembrements, à savoir les CTD et les établissements publics12.
Depuis, le concept n’a cessé d’évoluer, et a toujours créé des discussions et polémiques à
Madagascar13. Jusque-là on se pose toujours la question : quelle serait la meilleure politique de
décentralisation pour un pays dont le régime ne cesse d’aboutir à des crises.
Néanmoins, le concept est utilisé dans les différentes réformes administratives, plusieurs
organismes espèrent un apport important de cette notion. C’est le cas du secteur foncier dans sa
politique foncière de 2005 qui lui accorde une grande importance en adoptant comme 2ème axe :
« amélioration et décentralisation de la gestion foncière ».
B. La crise foncière en 2005 et la réforme foncière
Des constats dans le secteur foncier d’avant 2005 ont été établis, conduisant à une décision de
réforme : Les procédures de sécurisation foncière proposées par les services fonciers sont
basées sur l’immatriculation et le cadastrage. Celles-ci se sont avérées, longues, complexes,
couteux, et de façon générale, hors de portée de la majorité de la population, surtout les paysans.
Les conséquences ont été néfastes. La lettre de politique foncière de 2005 en énumère quelques
exemples dans sa première partie : les usagers se plaignent de cette difficulté d’appropriation
d’acte attestant leur droit sur leur terre, moins d’un quinzième de la superficie totale du territoire
seulement est titré, les litiges fonciers encombrent les tribunaux. En effet, le service public
rendu par les circonscriptions déconcentrées de l’administration foncière (Services Fonciers),
est jugé très insatisfaisant par les usagers, notamment les longs délais, le coût élevé et la
procédure complexe pour l’obtention des documents fonciers, tels que les certificats de situation
juridiques. La principale cause était les conditions de travail des agents : l’état des bâtiments
qui ne garantissait plus la bonne conservation des documents, la détérioration des plans et
registres a désormais atteint un niveau élevé estimée irréversible. Les Services Fonciers était
démunis et saturés, leurs effectifs ont diminué, ainsi que les budgets qui leurs sont alloués.
L’effet le plus flagrant de ce disfonctionnement était la prolifération de la corruption dans le
service foncier. Le gouvernement lance alors le Programme National Foncier. La lettre de
politique foncière, guidant le processus de réforme et étudiée par le PNF, est validée par le
12 Monsieur RAJAONESY Gabhy dans l’article « Quelle décentralisation pour Madagascar ? », 2010 13 La question d’autonomie financière des CTD serait le blocage évident et persistant pour une décentralisation
effective
-5-
gouvernement malgache en Mai 2005. En 2007, l’Etat malgache renforce la réforme dans sa
politique générale en matière foncière, dans l’engagement 04 « développement rural », défi
01 « sécuriser la propriété foncière »14.
La réforme foncière vise l’amélioration de la gestion foncière dans tous ces états, surtout la
facilitation de l’accès à la sécurisation foncière, un accès qui était auparavant, limité par une
longue procédure complexe. L’objectif du gouvernement étant de satisfaire les usagers,
d’inciter les investissements en leur facilitant l’accès à la terre, et de contribuer au
développement socio-économique du pays.
Mise au point par la lettre de politique foncière, la réforme repose sur 4 axes :
- la restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncière et
topographique ;
- l’amélioration et la décentralisation de la gestion foncière ;
- la rénovation de la réglementation foncière et domaniale ;
- un programme national de formation aux métiers du foncier.
Ces axes reflètent un engagement vers la modernisation du service foncier, l’avancée
technologique oblige. Mais en même temps, la modernisation ne peut pas se détacher de la
politique de décentralisation
Paragraphe 2. La gestion foncière décentralisée, GFD
A. Notion de décentralisation
La loi n° 94-005 du 26 Janvier 1994 portant orientation générale de la politique de
décentralisation, définit la politique de décentralisation comme un plan d’action délibéré et
coordonné en vue du développement équilibré et harmonieuse du territoire de la république.
A ce titre, elle vise à donner à l'espace géographique national une organisation rationnelle du
territoire pour servir de cadre institutionnel de participation effective des citoyens à la gestion
des affaires publiques et de pôles de croissance économique. 15
La décentralisation est donc conçue comme la répartition ou le transfert de pouvoir de décision,
par le gouvernement central vers les autorités locales décentralisées. Les collectivités locales
peuvent doivent disposer une autonomie de gestion, et être dirigées par un élu de sa population.
La structure actuelle de décentralisation est organisée en collectivités territoriales décentralisées
de deux niveaux : les régions et les communes.
14 MAP : Madagascar Action Plan 2007-2012. Dans ce défi, l’Etat confirme les orientations de la réforme foncière
en posant comme objectif la sécurisation de 75% des ménages par titre ou certificats fonciers de 2007 en 2012 15 Article 2 de la loi n° 94-005 du 26 Janvier 1994
-6-
La décentralisation foncière a considéré les communes pour pouvoir atteindre le niveau le plus
proche de la population, et ainsi assure la sécurisation foncière à grande échelle, et a niveau
local. Néanmoins, la décentralisation ne dessaisit pas complètement l’Etata de toutes ses
compétences en matière de gestion foncière.
B. La décentralisation dans le foncier
L’importance de la décentralisation de la gestion foncière est alors évidente. En général, le
concept est défini comme un transfert de compétences et de ressources de l’Etat vers la
commune en créant le guichet foncier communal qui délivre le certificat foncier, et en lui dotant
les ressources indispensables. Rappelons que l’outil principal de ce guichet est le PLOF.
D’après un bilan effectué par l’observatoire du foncier en Juillet 2014, la GFD a reçu un
financement atteignant les 25 millions de dollars. 93% des guichets fonciers ont reçu un
financement extérieur des communes, tandis que 5 à 7% sont issus de financement direct ou
RPI. D’après les enquêtes de l’OF, jusqu’en 2014 :
33 % des GF sont fonctionnels
56 % à améliorer
11 % des GF ont cessé de fonctionner
- Environ 200.000 demandes et plus de 106.000 CF inscrits dont 20 % sont inscrits au
nom des femmes, et dont le coût moyen est de 15 USD16
- 40 Bureaux Spécialisés pour l’appui aux GF
Après une nouvelle enquête effectuée dernièrement en Juillet 2015 auprès des guichets fonciers,
ces nombres ont évolué. 502 communes sont désormais dotées de guichets fonciers dans tout le
pays, le nombre de demandes de CF atteint les 219 200, avec 118 868 CF délivrés.
Figure 1: Délai et Coût moyen de certification entre 2007 et 2013
Source : Direction de l’Observatoire du foncier, « Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique
foncière » – Juin 2014
16 ANDRIANIRINA RATSIALONANA Rivo, Directeur de l’Observatoire du foncier, « Etat des lieux de la mise
en œuvre de la politique foncière initiée en 2005» – Juin 2014
-7-
Les coûts et délais de délivrance de certificats fonciers sont à priori adaptés aux capacités des
populations vulnérables. La valeur accordée au certificat foncier témoigne d’une réponse
positive des collectivités à l’égard de la décentralisation de la gestion foncière.
Cependant, des constats négatifs concernant la décentralisation de la gestion foncière ont été
avancés :
Accès facilité mais le prix est encore limitant pour la classe de population la plus défavorisée
Lien entre CF – crédit – investissement pas encore établi de manière évidente remet en
question la valeur attribuée au CF
Faible formalisation des mutations des CF
Superposition des TF et des CF
Les litiges fonciers ne cessent d’augmenter 17
Cet état des lieux insatisfaisant du secteur foncier pourrait bien être le résultat d’un cadrage mal
étudié ou inadapté à la situation et au contexte socio-économique de Madagascar. Mais un
projet de consolidation de la réforme est déjà en cours d’étude, en vue de faire ressortir une
nouvelle LPF qui servira de cadrage pour les 15 ans à venir. Cela nous emmène à définir dans
la prochaine section de l’ouvrage, le cadrage juridique et institutionnel.
C. Elaboration de PLOF et ouverture des GF
La création des guichets fonciers a commencé en 2006. Sa procédure de création est définie
dans la circulaire n° 621-10/MATD/SG/DGSF, une procédure comprenant 13 étapes, allant de
l’intention de création jusqu’à la notification du visa d’ouverture accordé à la commune par le
SRD.
L’élaboration d’un PLOF, ou Plan Local d’Occupation Foncière, est l’une des conditions de
l’ouverture d’un guichet foncier dans une commune. Alors des manuels d’élaboration et
d’utilisation de PLOF ont été établis18. Le MCA, entant que partenaire de la réforme, a financé
une grande partie du projet d’ouverture de GF dans toute l’île. La totalité des PLOF était
élaborés par des prestataires privés. Mais les résultats n’ont pas été satisfaisants, le service
foncier accuse les PLOF d’incomplétude et d’imprécision. Alors :
17 Un rapport d’analyse sur les litiges fonciers traités au niveau des Tribunaux de première instance, indique que
les litiges fonciers détiennent toujours le record avec un pourcentage qui n’a cessé d’augmenter, passant de 19,4%
des affaires civiles en 2005 à 27,4% en 2011, pour le cas du Tribunal de Première Instance d’Antananarivo. Voir
extrait du rapport dans les annexes 18 Manuel de l’Administrateur et Manuel Utilisateur, création d’un système d’informations foncières :
développement d’une application informatique pour la gestion des PLOF, Contrat n° 030/07/MCA/CTR, Janvier
2007
-8-
- après une réunion entre la DGSF, la DRGFD, la DDPF, la DST, et le PNF, le 13 Juillet
2012, à Antananarivo
- et un atelier PLOF réunissant ces mêmes acteurs, le 28 et le 29 Avril 2014, à Fenerive-
Est ;
Une nouvelle méthodologie d’élaboration de PLOF a été validée par la DST, et sera conduite à
l’échelle nationale. C’est une méthodologie qui se base sur l’internalisation de toute la
procédure d’élaboration de PLOF, et qui n’engage aucun appel aux prestataires privés.
Section 2. Cadrage juridique et institutionnel
Le cadrage est indispensable pour que le projet aboutisse, pour qu’il ne sort pas du contexte et
atteint l’objectif de sécurisation foncière massive imposée par la réforme.
Paragraphe 1. Cadre juridique
Depuis cette fameuse réforme de 2005, le cadre juridique de la gestion foncière a été
vigoureusement rénové. La présomption de domanialité19 a été supprimée au profit d’une
présomption de propriété privée20 par la loi de cadrage n° 2005-019.
Dans son article n°2, cette loi répartit les terrains sur le territoire malgache dans 3 classements,
pour bien distinguer les domaines de compétences des services fonciers de ceux des CTD :
- Terrains dépendant des Domaines de l’Etat, des collectivités décentralisées et des autres
personnes morales de droit public ;
- Terrains des personnes privées ;
- Terrains constitutifs des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique
Cette loi cadre a été affermie par des lois d’application :
- la loi n° 2006-31 du 24 Novembre 2006, sur le régime juridique de la propriété foncière
privée non titrée (PPNT), et qui fixe les modalités de la gestion foncière décentralisée ;
- la loi n° 2008-013 du 23 Juillet 2008, sur le domaine public ;
- la loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008, sur le domaine privé de l’État, des Collectivités
Décentralisées et des personnes morales de Droit public.
Les décrets d’application de ces lois sont déjà promulgués :
- Décret n°2007-1109 du 18 Décembre 2007, portant application de la loi n°2006-031 du 24
novembre 2006, fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée ;
19 « Toutes les terres appartiennent à l’Etat » et seule l’Administration Foncière peut reconnaître les droits de
propriété, selon son rythme 20 « Les occupants sont présumés propriétaires » et les droits fonciers sont formalisés localement par les Guichet
Fonciers communaux
-9-
- Décret n°2008-1141 du 01 Décembre 2008, Portant application de la loi n°2008-013 du 23
juillet 2008 sur le Domaine public ;
- Décret n°2010-233 du 20 Avril 2010, fixant les modalités d’application de la loi n°2008-
014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et
des personnes morales de Droit public.
La gestion foncière décentralisée dépend surtout des activités des GF. Les étapes de la mise en
place d’un GF sont détaillées dans la circulaire n° 621-10 / MATD / SG / DGSF du 14
Décembre 2010 « Instruction concernant la procédure à suivre en matière d’ouverture des
Guichets Fonciers Communaux ou Intercommunaux ». L’intention de mise en place d’un GF
vient du maire ou d’un groupement de maires. Selon l’arrêté n° 7542/2005 fixant les modalités
d’application du décret n°2003-908 du 02 Septembre 2003 portant sur l’application de la loi
n°2003-029, modifiant certaines dispositions de l’Ordonnance n° 60-146 du 03 octobre 1960,
relative au régime foncier de l’immatriculation, le guichet foncier est conçu comme un service
communal ou intercommunal qui se charge de l’immatriculation par la procédure de
certification foncière.
Ce qui permet la coexistence de deux systèmes de gestion foncière à Madagascar : celui du titre
foncier géré par les services fonciers déconcentrés, et celui du certificat foncier géré par les
guichets fonciers communaux qui constituent une innovation majeure. Cette précision ainsi que
la relation entre ces 2 entités seront mises en évidence dans le paragraphe qui suit.
Paragraphe 2. Cadre institutionnel
Lors du début de la mise en œuvre de la réforme, le premier responsable est le CCPNF. Mais
plusieurs acteurs sont aussi impliqués. La figure ci-après donne un schéma global de la relation
entre tous les acteurs de la réforme lors de sa mise en œuvre.
-10-
Figure 2: Montage institutionnel de la mise en œuvre de la réforme
Source : Direction de l’Observatoire du foncier « Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique
foncière » – Juin 2014
La direction en charge de la décentralisation foncière, décentralisation qui fait l’objet du 2ème
axe de la réforme foncière, est la DRGFD, actuellement dénommée DAGFD.
Notons que la décentralisation ne va pas s’arrêter là malgré les difficultés qu’elle a rencontrées,
puisque la nouvelle LPF la reconsidère dans son orientation n°4 : « Améliorer et mettre en
synergie la décentralisation et la déconcentration de la gestion foncière ».
Pour assurer les échanges entre le service et le guichet fonciers, mais aussi dans le cadre de
l’application de la PN2D, conformément aux rôles d’appui aux communes par les services
déconcentrés, le BS rattaché directement à la DAGFD aura pour mission principale l’appui, le
suivi et le contrôle des GF. Il sera le pilier de l’efficacité des échanges entre les 2 services. Le
BS sera :
- Une entité d’information, qui devra être informé sur la situation des guichets fonciers de sa
zone d’intervention
- Une entité de suivi et de contrôle
- Une entité d’appui et de conseil
- Une entité d’interlocuteur entre SF et GF
La gestion foncière dans les CTD, c’est-à-dire au niveau des communes, est assurée par les
GF. Leurs principaux rôles sont :
- Information et conseil sur les différentes modalités de sécurisation foncière
- délivrance des certificats fonciers par la commune
-11-
- enregistrement des transactions et mutations foncières
- mise à jour des registres de demande et parcellaire
- actualisation du PLOF avec le BS qui représente la circonscription foncière
- conservation des documents fonciers communaux
- suivi et portage des dossiers fonciers
- fourniture de documents cartographiques et informatiques pour faciliter le recouvrement des
impôts fonciers
Les 3 critères de création du GF sont :
- le recrutement et/ou à la nomination des agents du Guichet Foncier dans les conditions de
recrutement des agents de la Collectivité décentralisée de base ou Commune
- la disposition des 2 registres : le registre chronologique des demandes (pour l’enregistrement
de tous les demandes) et le registre parcellaire (pour l’enregistrement des CF et l’inscription
de tous les opérations subséquentes jusqu’à la procédure de transformation du CF en TF)
- l’élaboration d’un PLOF initial validé par le SF
Il existe 3 types de dispositifs de guichets fonciers, selon les contextes de chaque commune :
- le guichet foncier standard, pour les communes urbaines ou rurales de première
catégorie qui dispose d’électricité
- le guichet foncier « papier » + CRIF, pour les communes rurales non électrifiées.
- le guichet foncier mobile + CRIF, pour les communes rurales isolées. Ce type de
GF est mieux adapté en mode intercommunalité
Depuis la mise en œuvre de la réforme, des bilans ont été effectués entrainant quelques
changements dans l’organisation et les relations des acteurs. Le CCRF, institué à la place de la
CCPNF a été rattaché directement au SG du ministère en 2014, pour marquer l’implication du
gouvernement dans la poursuite de la réforme.
-12-
Figure 3: Cadre institutionnel de la réforme foncière
Source : DAGFD / Etat des lieux et bilan des réalisations de la LPF, 2014
SAPLOF : Dans le même but de sécurisation foncière au niveau locale, le SAPLOF institué en
2013, joue aussi un rôle important, que ce soit dans l’élaboration de PLOF, mais aussi dans
l’appui, la formation et le suivi des activités des guichets fonciers, et des services fonciers
déconcentrés. Ce service d’appui au PLOF a déjà effectué les activités d’élaboration ou de
fiabilisation de PLOF de quelques communes, dont principalement :
03 communes du district de SOALALA (avec CPM)
10 communes du district de Tsiroanomandidy (avec le Projet VAHATRA)
13 communes du district d’Ankazobe (avec l’ONG RAVINTSARA)
05 communes du district d’Antsirabe II (avec l’ONG MATOY)
16 communes du district d’Ambositra II (avec l’ONG MATOY)
05 communes du district de Fandriana (avec l’ONG MATOY)
05 communes du district de Miandrivazo (avec l’ONG MATOY)
Sans oublier les autres interventions qui ne se basent pas dans les communes mais
pouvant être en collaboration avec les services fonciers régionaux, ou avec le Ministère
d’Etat dans le cas d’étude des projets présidentiels.
Le Service d’Appui au PLOF poursuit encore ses activités d’appui dans quelques-unes de ces
communes, en effectuant le contrôle de l’évolution du PLOF, en vérifiant sont utilisation, sa
mise à jour, et en octroyant si nécessaire des formations aux agents des guichets fonciers. 21
21 D’après le chef du Service d’appui au PLOF, ou SAPLOF
-13-
OF : Dans les organigrammes de fonctionnement de la réforme, l’observatoire du foncier, OF,
aussi joue un rôle important dans la bonne marche de la mise en œuvre de cette réforme. Son
statut d’organisme d’analyse lui confère des attributions importantes dans la gestion foncière.
Les décisions d’amélioration de la démarche ou de recherche de nouvelle méthodologie de mise
en œuvre de la réforme en matière de gestion foncière dépendent des résultats fournis par l’OF.
En effet, l’OF effectue une enquête annuelle.
-14-
Chapitre II. Le Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy
La mise en place des dispositifs de décentralisation foncière, les guichets fonciers, est l’une des
solutions proposées en 2005, pour dénouer les problèmes liés à la crise foncière. L’objectif fixé
par la politique foncière étant la sécurisation foncière massive, dans le plus bref délai et avec
un coût ajusté au contexte économique. La commune d’Ambatolamy-Tsimahafotsy est l’une
des communes qui ont pu ouvrir son GF et bénéficie donc, de cette opportunité de sécurisation
foncière au niveau locale
Ambatolampy-Tsimahafotsy est une commune rurale du District d’Ambohidratrimo, dans la
région d’Analamanga. La gestion foncière dans la commune est assurée par les 2 services
respectifs : le GF standard qui y a été créé en 2013, et le guichet unique rassemblant la
circonscription domaniale et la circonscription topographique d’Ambohidratrimo.
Section 1. La circonscription foncière d’Ambohidratrimo
C’est la circonscription foncière du district d’appartenance de la commune d’Ambatolampy-
Tsimahafotsy. Alors, son identification est indispensable.
Le district d’Ambohidratrimo compte 33 200 titres fonciers. Tandis que le district d’Ankazobe
qui est lié à Ambohidratrimo compte 1200 titres.
Les 2 circonscriptions, domaniale et topographique, réunies dans le guichet unique, ont été
créées en 2012. Parmi les communes qui composent le district d’Ambohidratrimo, 6 communes
sont munies de Guichets Fonciers (celui d’Ivato Firaisana et d’Ivato Aéroport sont récemment
réunis).
Tableau 1 : Les guichets fonciers des districts d’Ambohidratrimo et d’Ankazobe
N° District Commune CRIF de
rattachement
Appui financier Etat Mise en
service
88 Ambohidratrimo Ambatolampy-
Tsimahafotsy
IVATO
AEROPORT
UNHABITAT/PNUD Ouvert janv-08
89 Ambohidratrimo Ambohibao
Antehiroka
GF
informatisé
Ressource interne de
la commune
Ouvert avr-12
90 Ambohidratrimo Ampanotokana GF
STANDARD
Ressource interne de
la commune
Ouvert juin-10
91 Ambohidratrimo Ivato aéroport IVATO
AEROPORT
UNHABITAT/PNUD Ouvert janv-08
92 Ambohidratrimo Mahitsy GF
STANDARD
Ressource interne de
la commune
Ouvert oct-10
-15-
101 Ankazobe Ambohitromby GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert nov-09
102 Ankazobe Ambolotarakely ANKAZOBE SAHA IMERINA Ouvert nov-09
103 Ankazobe Ankazobe GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert nov-09
104 Ankazobe Antakavana ANKAZOBE SAHA IMERINA Ouvert mars-10
105 Ankazobe Antotohazo GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert nov-09
106 Ankazobe Fiadanana ANKAZOBE SAHA IMERINA Ouvert nov-09
107 Ankazobe Fihaonana GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert mars-10
108 Ankazobe Kiangara GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert nov-09
109 Ankazobe Mahavelona GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert nov-09
110 Ankazobe Marondry GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert mars-10
111 Ankazobe Miantso GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert mars-10
112 Ankazobe Talata angavo GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert mars-10
113 Ankazobe Tsaramasoandro GF
STANDARD
SAHA IMERINA Ouvert nov-09
Source : PNF, 2013
Section 2. La commune, le guichet foncier et le PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy
La CRAT ou commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy est située dans le Sud-Est du
district d’Ambohidratrimo, sur la limitrophe entre le district et celui d’Antananarivo-
Avaradarano. C’est l’une des communes du district qui ont pu ouvrir un guichet foncier.
-16-
Figure 4 : Situation géographique de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy
Source : BD-FTM, Etude personnelle, Octobre 2015
En ce qui concerne la situation foncière de la commune, une petite statistique permet d’en avoir
une vision nette :
- Depuis 2009, la gestion foncière de la commune a été intégrée dans le CRIF de
l’OPCI/MAMA (Organisme public de coopération intercommunale Marovatana Mandroso)
comprenant les communes : Ivato Firaisana, Ivato Aéroport, Talatamaty et Ambatolampy-
Tsimahafotsy. Le guichet foncier intercommunal, GFI, de l’OPCI/MAMA a été créée selon
l’arrêté n°03-2012/CR/IVF/BIF. Puis la commune se retire de l’OPCI et crée un GF standard
-17-
en 2013, après une étude qui a permis de constater l’augmentation des demandes et la possibilité
d’indépendance ;
- L’ouverture a été financée par le PNUD et l’UNHabitat, surtout l’élaboration du PLOF.
Un financement qui a atteint les 15 000 dollars américains. C’est un prestataire dénommé C-
CAP qui a été en charge de cette élaboration de PLOF ;
- Actuellement, le GF est géré par 2 agents dont l’un est une topographe sortant du lycée
technique de Topographie de Mantasoa. Lors du retrait de l’OPCI MAMA, la commune a
recruté les 2 AGF. La procédure de recrutement était faite sur appel à candidature. Ils ont signé
des contrats bien définis avec la commune en Janvier 2014. L’un des AGF a déjà été stagiaire
auprès du CRIF de l’OPCI MAMA pendant 6 mois, avant son recrutement. La seule formation
qu’ils ont suivie jusqu’ici était la formation des AGF, en 2014. C’était une formation organisée
par la DAGFD pour tous les AGF qui ont été réunis à Ambohipo Antananarivo. Les AGF
affirment ne pas avoir rencontrés de problèmes graves avec la commune, que ce soit du point
de vue rémunération, ou bien du point de vue procédure de certification. Les AGF se plaignent
surtout du manque de matériels qui entraine des impacts sur leurs tâches ;
- Comme matériels de travail, le GF possède 1 ordinateur pour la manipulation du PLOF,
et l’élaboration des CF, une imprimante pour les imprimer, une clé USB pour assurer les
échanges de données avec la circonscription d’Ambohidratrimo, un ruban de 50m pour les
descentes. La commune ne possède aucun appareil topographiques, et doit toujours emprunter
le GPS ou le théodolite de la commune d’Ivato lors des descentes ;
- La durée moyenne de la procédure de certification dans le GF de la Commune rurale
d’Ambatolampy Tsimahafotsy est de 2 mois, depuis l’instruction de la demande jusqu’à la
délivrance du certificat. Il faut quand même noter que c’est un délai très variable qui dépend
surtout du nombre de dossiers traités, et pouvant atteindre les 5 mois. C’est assez rapide par
rapport à la durée moyenne de certification dans tout Madagascar, qui est de 228 jours
(moyenne calculée depuis 2007, si pendant l’année 2015, cette moyenne est de 237) d’après les
données de l’OF ;
- Le coût moyen d’un CF dans ce GF est de 127 000 Ariary :
o Demande : 2 000 Ar
o Délimitation : 50 000 Ar
o Descente de la CRL : 30 000 Ar
o Prix du CF : allant de 45 000 Ar. 22
22 Le coût moyen de la procédure de certification dans tout Madagascar étant 30115 Ariary, selon l’OF. Le prix
élevé dans la commune est surtout dû à l’emprunt de matériels que doit effectuer le GF auprès du GF d’Ivato.
-18-
- Depuis la création du GF, les demandes enregistrées sont au nombre de 1052, tandis que
on compte 477 CF édités. 06 demandes ont été annulées jusqu’en 2015. 14 oppositions de
demande de certification et 1 opposition de transformation en TF, ont été enregistrées depuis
l’indépendance du GF. On remarque que le plus grand nombre de demandes en instance a été
déposé avant la suspension, une grande diminution de délivrance de CF est alors constatée à
cause de la suspension.23
- Concernant la méthode de travail des AGF, ils reçoivent les usagers du Lundi au
vendredi. Ils effectuent en général les descentes le jeudi. Les échanges entre AGF et BS se font
mensuellement, mais durant la période de suspension de certification qui a duré un an, les
échanges ont été moins fréquents, et c’est en général les AGF qui viennent au bureau de la
Circonscription foncière pour remettre leur rapport mensuel et échanger des données relatives
au PLOF avec le BS Topo.
Chaque circonscription, ainsi que chaque commune possède leur propre méthodologie de
travail en ce qui concerne la gestion foncière. Ces quelques énumérations nous ont donné un
éclaircissement sur le type de relation qu’entretient la circonscription foncière
d’Ambohidratrimo avec le guichet foncier de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy ; et
nous a aussi permis d’avoir une idée sur la gestion du guichet foncier de la commune, le volume
de dossiers traités, la volonté des usagers à sécuriser leurs terres …
Conclusion partielle
Une analyse de la situation actuelle concernant la gestion foncière à Madagascar a été présentée
avec quelques approfondissements sur la réforme foncière de 2005. En particulier, la
décentralisation foncière qui constitue le deuxième axe de cette réforme a rencontré quelques
difficultés, telles que le manque de suivi et d’appui envers les guichets fonciers, ainsi que les
échanges inefficaces entre services déconcentrés et décentralisés de l’administration foncière.
Le cas de la CRAT, avec la circonscription d’Ambohidratrimo a été spécialement étudié.
Mais après ces 10 années de réforme, après des améliorations considérables des cadres juridique
et institutionnel, quel diagnostic peut-on faire ? Et particulièrement, qu’en-est-t-il du cas du GF
de la commune ?
23 Selon inventaire effectué par les AGF de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy en Septembre 2015
-19-
Partie II. Analyse diagnostique La première partie nous a montré une facette sur la différence qui existe entre les 2 services
s’occupant du foncier, celui déconcentré et celui décentralisé. Le service décentralisé, qui est
un service de la commune, représenté par le guichet foncier, était créé à partir de la politique
de décentralisation foncière édictée par la mise en œuvre de la réforme foncière en 2005.
Pour la CRAT, il a créé son GF standard en 2013, après 4 ans d’intégration de sa gestion
foncière dans le CRIF de l’OPCI-MAMA. A partir de 2013, des étapes ont été franchies par la
commune, des difficultés ont été rencontrées. Cette partie permet alors d’analyser les différents
facteurs, internes et externes, qui doivent être considérés dans le but de dénouer les problèmes,
de comprendre les causes, et d’améliorer la méthode de travail du guichet foncier. Le présent
projet recherche une de ces améliorations en se penchant particulièrement sur la rénovation du
PLOF.
Chapitre I. Analyse des facteurs internes
Les forces et les faiblesses qui constituent les caractéristiques internes des institutions
concernées par le projet d’amélioration du PLOF de la CRAT, seront entamées avant de faire
l’analyse externe qui fera ressortir les opportunités et les menaces qui pourront se présenter.
Section 1. Les forces
Plusieurs institutions, évoquées dans la première partie de cet ouvrage, seront concernées par
la mise en œuvre du projet d’amélioration du PLOF de la CRAT, puisque le but étant
l’optimisation des échanges entre le GF et la CirTopo. Quelles seront alors les atouts et les
fragilités de ces institutions vis-à-vis de l’objectif d’échanges efficaces ? Les recherches et les
enquêtes effectuées nous ont permis d’établir quelques analyses sur le point :
- Les finalités et utilités du PLOF seront les premières forces que le projet possède :
« le PLOF est une carte des statuts juridiques de la terre qui détermine les espaces de
compétence du guichet foncier communal.
le PLOF correspond au nouveau plan de repérage, géré et utilisé à terme à la fois par les
services topographiques (gestion des titres) et par les guichets fonciers communaux (gestion
des certificats fonciers).
le PLOF constitue un plan de base pour différents usages : fiscalité locale, aménagement du
territoire, adressage,…
-20-
le PLOF met en évidence les droits fonciers écrits tels qu’ils sont conservés par
l’administration foncière et domaniale : titres fonciers, terrains à statut spécifique,… Il
représente également les dépendances du domaine public. »24
- La décentralisation de la gestion foncière, c’est-à-dire l’existence d’un guichet foncier
au niveau de la commune, assure une facilité d’accès à la sécurisation foncière formelle de
proximité : surtout pour les paysans dans les communes rurales. La mise en place des GF
communaux rapproche la gestion foncière à la population, et lui donne l’opportunité d’obtenir
une garantie de propriété moins chère et moins longue à obtenir. Beaucoup moins coûteuse par
rapport à l’immatriculation foncière dans les services fonciers déconcentrés, car la procédure
de certification est estimée à environ 10 €, et moins longue car elle dure six mois environ25.
Elle dure 228 jours en moyenne d’après l’OF, après l’enquête qu’elle a effectuée en Juillet
2015. Ainsi, par rapport au nombre de TF délivrés, le nombre de CF délivrés est très élevé, on
peut affirmer que l’objectif de sécurisation massive est presque atteint26. La superficie de
terrains certifiés a atteint 248 778 ha dans tout Madagascar, et 629 ha dans le district
d’Ambohidratrimo. 27
- Le premier objectif de la réforme est la sécurisation foncière massive, dans des
conditions plus efficaces par rapport au coût. Il faut alors des institutions disposant à la fois
d’une légalité et d’une légitimité sociale. La création des GF forme une solution très
intéressante
- La relation entre les BS et la DAGFD, permet à cette dernière d’effectuer une
capitalisation de données et de poursuivre l’évolution de la situation et des activités des services
fonciers décentralisés. En effet, d’un côté les BS envoient des rapports mensuels vers la
DAGFD, et d’un autre côté, la DAGFD octroie des formations annuelles aux BS. Jusqu’ici, les
formations sont appuyées par des PTF, comme le PGDI en 2014
- Le mode de reconnaissance du droit de propriété est plus authentique. En effet, la
commission de reconnaissance locale, lors d’une procédure de certification, est constituée par
24 « Termes de référence, Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale
1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe) ». Lieu d’édition : Antananarivo, 2007 25 TEYSSIER André, Décentraliser la gestion foncière ? L’expérience de Madagascar, Perspective Foncier,
CIRAD, n°4, Juin 2010 26 Presque, car un grand nombre de procédure ont dû être arrêtées durant la suspension des activités des guichets
fonciers ; une suspension qui a duré une année : de Juillet 2014 jusqu’en Juin 2015 27 Selon la statistique établie par l’OF, après les résultats de l’enquête effectuée en Juillet 2015, auprès des 502
guichets fonciers de tout le territoire
-21-
le maire, le chef du fokontany, et 2 Raiamandreny choisis sur une liste proposée par la
population locale28. La reconnaissance est ainsi plus légitime et légale en même temps
- La GFD permet aussi un transfert de compétences, pour permettre de résoudre les
problèmes des services fonciers déconcentrés vers le niveau local (les dossiers en attente dans
les services fonciers déconcentrés deviennent de plus en plus nombreux, alors qu’aucun
système d’apurement efficace n’est mise en place). Depuis la mise en place des GF, les usagers
ont la possibilité d’obtenir un certificat plus facilement mais en toute légalité, ce qui permet
dans un premier temps d’alléger les contraintes des services fonciers.
- Pour les SF : l’opérationnalisation du logiciel LISOM est un grand atout pour
l’effectivité du premier axe de la réforme, axe qui consiste à la restructuration, la modernisation
et l’informatisation des conservations foncière et topographique. Comme le logiciel MLM
utilisé depuis 2010 ne satisfait pas tous les acteurs du service foncier, surtout le service
topographique, un autre logiciel, LISOM, a pu être mis au point. Cela va contribuer à la mise
en place d’échanges plus efficaces entre services déconcentrés et services décentralisés.
- Le District d’Ambohidratrimo, spécialement possède des plans AMVR ou Aire de Mise
en Valeur Rurale, élaborés pendant le rattachement du foncier au MAEP ou Ministères de
l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, c’est-à-dire entre 2002 et 2005. Avec les plans
cadastraux et les plans de repérage, ces plans sont d’une grande aide dans la vérification
d’existence d’attestation de propriété dans le district. Ils sont importants dans le projet
d’amélioration du PLOF, car les informations qui y sont inscrites seront-elles aussi introduites
dans le PLOF.
- Une idée de création et d’entretien d’un FNF ou fonds national foncier est apparue après
que les bailleurs ont quitté le pays lors de la crise de 2009. Un départ qui a chamboulé la
poursuite de la réforme foncière. C’est un fond qui va être entretenu par le service foncier même
et qui va permettre à ce secteur de devenir un jour complètement indépendant. C’est déjà une
belle initiative pour le foncier, et une fois créé, le fond donnera un nouveau souffle au foncier
- L’existence de sites touristiques connus, est aussi un grand atout pour la commune. La
recherche de financement du projet de fiabilisation de son PLOF pourrait en être facilitée.
- Pour le bon fonctionnement des activités du GF de la CRAT, avoir un technicien sortant
de l’école de topographie de Mantasoa entant qu’AGF est un grand atout.
28 Loi N° 2006-031 du 24 novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée /
article 11, alinéa b
-22-
Section 2. Les faiblesses
Dans l’ensemble, l’effectivité de la décentralisation foncière est loin d’être atteinte. Les GF mis
en place rencontrent des difficultés dans l’exécution de leurs activités. Elles sont évoquées à
titre indicatif comme suit :
- L’insuffisance de moyens financiers dans l’accomplissement des attributions de chaque
organisme : les ressources financières octroyées à la DAGFD, premier responsable de la
décentralisation foncière, semblent être très limitées. La DAGFD ne pourra pas ainsi
poursuivre périodiquement ses appuis à tous les GF. Le seul moyen pour cette direction
d’avoir un aperçu sur l’état des GF est le rapport mensuel envoyé par le BS. Les activités
effectuées par les GF sont seulement restituées dans les rapports des BS, avoir une idée
précise de l’état d’un GF est ainsi très difficile. Ainsi, la pérennisation de la réforme foncière,
mais surtout la poursuite des activités concernant la décentralisation de la gestion foncière,
restent incertaines
- Le niveau d’étude des AGF, jugé insuffisant dans la plupart des GF. Un grand nombre
d’AGF sont des bacheliers et ne possèdent aucune notion sur le foncier. Ainsi, leur capacité
d’analyse de la situation, et aussi leur compétence pendant les descentes sur terrains
nécessiteront des remises en questions
- Le manque de contrôle, surtout technique, dans les GF, à cause de l’inexistence d’un système
de suivi et d’évaluation efficace venant des services fonciers et de la DAGFD qui est une
direction d’appui à la réforme
- Jusque-là, les CF délivrés par les GF ne garantissent pas encore la sécurisation foncière
totale. Leur valeur a une limite. Par exemple, ils ne permettent pas encore d’obtenir une
reconnaissance surtout au niveau des instances financières qui n’acceptent que les TF
Le PLOF élaboré durant ces 10 ans de réforme présente le plus de lacunes :
- L’outil essentiel de fonctionnement d’un guichet est le PLOF, mais il importe de remarquer
que sa confection pose jusqu’ici de nombreux problèmes. L’image utilisée manque de
précision ; il en est de même du plan de repérage qui a été vectorisé et inséré dans le PLOF.
A la demande du Ministre en charge des Domaines, plusieurs états des lieux ont été réalisés
par les Services Fonciers et par des bureaux d’études afin d’évaluer la dégradation des
documents fonciers et topographiques. La situation s’avère critique, en raison d’un nombre
important de registres fonciers disparus ou inutilisables. Les documents topographiques
souffrent de la même vétusté
-23-
- Contrairement aux attentes initiales des opérations foncières régionales, le calage des plans
« au bureau » (plans de repérage, plans cadastraux et plans individuels) ne donnent que des
résultats médiocres, tant en termes de la précision géométrique obtenue de calage qu’en
termes de complétude de l’information. Les plans de repérage sont par exemple largement
incomplets et ne sont pas toujours mis à jour, leur échelle est trop petite (entre 10000ème et
50000ème) et ne permet pas la vectorisation des parcelles titrées. les plans cadastraux sont
eux aussi incomplets à cause des plans disparus ou des feuilles en très mauvais état. Leur
ancienneté aussi peut provoquer des incohérences, la plupart datent de 1930, et ces plans ne
permettent pas de se renseigner sur la situation actuelle d’une parcelle qui y est inscrite.
- Après ces quelques années d’utilisation, les limites du logiciel PLOF apparaissent peu à peu.
Nous pouvons citer l’incompatibilité du logiciel avec des systèmes d’exploitation autres que
le windows XP, une installation assez compliquée puisque 3 autres logiciels devront d’abord
être installés avant de pouvoir installer le vrai logiciel PLOF…. Des améliorations sont
indispensables pour que toutes les communes puissent utiliser sans difficultés le logiciel, et
pour que les AGF eux-mêmes sachent le manipuler dans le cas d’obligation de réinstallation
- L’une des faiblesses du service foncier, c’est l’insuffisance des effectifs. C’est un problème
lié au manque de moyens financiers et techniques, surtout au niveau des CirTopo, entraînant
l’insuffisance des suivis, contrôles, et appuis technique des GF communaux
- Le problème sur l’organisation institutionnelle vient aggraver la situation de la
décentralisation de la gestion foncière. Il y a une incohérence sur l’affectation des BS, entre
les circonscriptions foncières au niveau déconcentré, et la DAGFD. Les BS sont en principe
affecté au niveau de la DAGFD. C’est bien le cas de tous les BS domaines. Par contre,
jusqu’ici, une part des BS Topo y sont affectés
- La promptitude et la complétude des données dans les services fonciers ne sont pas toujours
satisfaisantes. Il est ainsi difficile d’avoir une idée précise et en temps réels, de l’Etat des
efforts de sécurisation foncière dans toute l’ile. La faible utilisation de moyens de
communication modernes tels que l’internet, pourra constituer la première cause de cette
défaillance en matière de capitalisation de données.
Par ailleurs, les Circonscriptions administratives présentent elles aussi des faiblesses :
- Le service foncier n’est pas présent dans tout le territoire malgache : les services
déconcentrés sont au nombre de 40, et ils doivent recouvrir les 119 districts de Madagascar.
Alors, en général, les travaux dont s’occupent ces circonscriptions foncières déconcentrées
dépassent leur capacité. Malgré la décentralisation foncière, les services fonciers semblent
encore débordés
-24-
- Des problèmes d’ordre organisationnel et institutionnel pourront être la cause de cette
défaillance. L’axe numéro 1 de la réforme de 2005, qui consiste en la restructuration, la
modernisation et l’informatisation des conservations foncière et topographique, n’a pas
atteint ses objectifs, entrainant ainsi l’insatisfaction des usagers sur le délai, le coût et la
qualité des services fournis laissent encore à désirer.
En ce qui concerne le GF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy :
- Le manque de matériels est un grand problème surtout lors de la descente. Le GF ne possède
qu’un ruban de 50 m. Alors, il faut emprunter le GPS ou les appareils topographiques du GF
d’Ivato à chaque descente. Cela a des répercussions sur le coût final de la procédure de
certification dans le GF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. D’autre part, le matériel
informatique du GF ne permet pas d’obtenir un rendement satisfaisant. Les caractéristiques
de l’ordinateur du GF ne correspondent pas à celles qu’on devrait exiger pour l’utilisation
du logiciel PLOF.
- Les frais de déplacements sont à la charge des AGF. Un fait qui a des conséquences sur la
motivation des AGF à aller échanger des données vers la circonscription. Les échangent
deviennent irréguliers et les retards de mise à jour des informations dans le PLOF
s’accumulent. En effet, un éclaircissement sur le fonctionnement réel et le financement des
échanges entre le BS et les AGF n’a jamais était entrepris.
La nouvelle méthodologie d’élaboration de PLOF présente aussi quelques failles :
- La complétude du PLOF est obligée. Tous les titres devront y être inscrits. La limite de la
compétence du guichet foncier en dépend. Mais par manque de moyens, et surtout dans
l’obligation de continuité des activités des GF, il serait préférable d’insérer une disposition
transitoire dans la méthodologie de fiabilisation du PLOF. Durant le projet d’amélioration
du PLOF, ou bien si aucun projet n’est encore à venir, les domaines de compétences des
guichets fonciers devront être délimités par la CirTopo. Les terrains occupés seront à
localisés sur le fond image appelé orthophoto, et dans cette zone, les terrains non titrés ni
cadastrés ni faisant l’objet de demande seront délimités et notifiés aux GF.
- La méthodologie prévoit une internalisation totale de la production de PLOF. Mais l’Etat ne
peut pas être juge et partie en même temps. Une internalisation totale ne serait donc pas
efficace dans l’Administration et du moins dans le service foncier. Cette internalisation
préconise un seul acteur, qui fait tout, c’est le service foncier qui va faire la conception de la
méthodologie, la production du PLOF, le contrôle, la validation …. Une semi-internalisation
serait plus efficace, vu l’insuffisance en nombre du personnel dans l’administration, et cela
-25-
aussi est justifié par la politique de désengagement de l’Etat pour la production, et permet
d’éviter une dilution de responsabilités. Voici une proposition de semi-internalisation :
Inventaire et numérisation (scan) des plans : CIRTOPO et CIRDOMA (Administration,
car c’est elle qui se charge de la conservation de ses documents et qui en sont les
responsables, les prestataires privés ne devront en aucun cas avoir accès aux documents
physiques dans les archives du service foncier)
Elaboration du PLOF : à partir des données numériques octroyées par l’Administration
(inventaire, données scannées, fond cartographique) : le prestataire privé choisi à partir
d’un appel d’offre, est tenu d’élaborer le PLOF en respectant toutes les indications dans
le cahier des charges préétabli par l’administration
Contrôle et validation : CIRTOPO (suivant les données numériques qu’elle-même a
fournies, et selon toujours le cahier des charges)
- Nous avons aussi remarqué que quelques détails et précisions dans l’établissement du PLOF
sont manquants dans la méthodologie (énumérés ci-dessous). Une guide de production
détaillée est indispensable. Cela permettra la semi-internalisation de la production. Car c’est
à partir de cette guide que le cahier des charges va être établi. Par ailleurs, cette
standardisation dans toutes les communes, de toutes les étapes, les actions à entreprendre et
les détails exigés pour les informations à inscrire, facilitera l’élaboration du PLOF national.
L’établissement de la BD se fera sans difficultés. Des exemples de détails importants qu’on
devrait mentionner dans le guide sont mentionnés ci-après :
La table attributaire devrait être uniforme pour toutes les communes : le nombre et le
type d’attributs (par exemple, quelque-soit la commune et le PTF de la commune, la
table devra comprendre : le numéro de la propriété, le nom, la surface, planche
cadastrale, les noms de fokontany, de la commune, du district, de la région, …), les
caractéristiques et propriétés de chaque attribut (longueur des caractères égal à 100 mais
non pas 50, surface en ha, …)
Le contrôle de production du PLOF aussi devra suive des normes qu’on doit prédéfinir
dans la méthodologie de fiabilisation du PLOF, à titre d’exemple, qui sera chargé de
faire le suivi et le contrôle, comment contrôler la qualité d’un PLOF établi, selon quelle
procédure, quels devront être les différents points à contrôler (l’emplacement de la
parcelle devrait-il toujours correspondre à la forme du terrain, quelle précision sur la
surface, combien de déférence tolérable, …) ?
-26-
Chapitre II. Analyse des facteurs externes
Les facteurs qui ne dépendent pas directement du contexte du projet doivent eux aussi être
maitrisés. Ils constituent les opportunités et les menaces dans la réalisation et la mise en œuvre
du projet. Ceux sont des facteurs qui peuvent être déterminants pour la réussite du projet. Une
analyse de ces facteurs est ainsi indispensable.
Section 1. Les opportunités
Pour les GF, les opportunités sont multiples et concourent à la bonne marche de leurs activités.
Nous pouvons en énumérer quelques-unes :
- L’institution en 2013 de bureaux spécialisés pour appuyer les guichets fonciers : Cette
nouvelle structure composée d’un contrôleur des domaines et d’un technicien
topographe ayant suivi une formation de la DAGFD, a été installée auprès dans chacue
des 40 circonscriptions foncières. Cette structure institutionnellement rattachée à la
DAGFD, est en charge d’assurer le suivi, l’appui sur le plan technique, et surtout le
contrôle de légalité des procédures de certification. Mais elle est surtout la première
responsable des échanges entre les 2 services, SF et GF, et elle assure la mise à jour des
PLOF en collaboration avec les AGF
- La continuité de la formation des BS et des agents des GF : Entant que direction d’appui,
c’est la DAGFD qui assure cette formation, mais des formations peuvent être organisées
selon l’accord et la méthodologie de travail adoptée par la circonscription avec la
commune. Quelques AGF, comme ceux de la commune d’Ambatomirahavavy,
affirment même suivre une formation annuelle avec la CirTopo et la CirDoma. Ils y
reçoivent, tous les ans, les nouvelles directives concernant l’exécution de leurs activités
Pour la commune et son GF, plusieurs opportunités aussi peuvent se présenter :
- C’est une grande opportunité pour la commune d’avoir pu bénéficier du financement du
PNUD et de l’UNHabitat lors de la création de son GF, en 2009, lorsque le GF était
encore dans l’OPCI-MAMA
- La gestion locale des impôts : IFT et IFPB, qui assurera l’amélioration des revenus de
la commune : l’existence de la procédure de certification au niveau des communes leur
permet de gérer plus efficacement les impôts. L’utilisation du PLOF facilitera les calculs
et le processus d’imposition
- Le projet présidentiel en cours d’étude, concernant la construction d’une autoroute
passant par la commune et donnant accès direct à Ivato, constitue une grande
-27-
opportunité dans la fiabilisation du PLOF de la commune. L’Etat accordera plus
d’importance pour le financement de l’amélioration du PLOF, ainsi que pour
l’établissement du SAC de la CRAT. En effet, la avoir possession de ces 2 outils est
obligatoire avant de pouvoir entamer un projet de construction d’une telle envergure.
Pour l’administration foncière :
La décentralisation foncière permet d’acquérir une innovation juridique dans la reconnaissance
des droits : depuis 2005, les droits fonciers sont formalisés localement par les guichets Fonciers
communaux, et les occupants sont présumés propriétaires.
Les acquis de la réforme en termes de modernisation et de restructuration des services fonciers
sont assez nombreux, des acquis qui pourront constituer de bases pour la suite de l’opération de
sécurisation foncière à Madagascar. Quelques Services Fonciers régionaux en ont bénéficié,
comme la dotation de matériels informatiques, la réhabilitation de bâtiments, la formation des
agents des services fonciers, …. On ne peut pas non plus ignorer la constitution d’une base de
données foncière unique et numérique dans les circonscriptions foncières : le Plan Local
d’Occupation Foncière (PLOF) qui est également utilisé dans les guichets fonciers communaux.
La mise en place d’organismes de suivi et d’informations, tel que l’OF, constitue une très
grande force pour la décentralisation foncière. L’OF, qu’on peut classer comme un système de
contrôle de la gestion foncière, aide à avoir une idée sur l’évolution de l’état de sécurisation
foncière dans tout le pays. Cet organisme procède à des descentes dans toutes les communes
munies de GF pour y effectuer des enquêtes tous les 2 ans. Il publie alors les résultats des
enquêtes. Le service foncier pourrait se référer à ces résultats pour améliorer son rendement et
son service, pour réfléchir à une méthodologie plus efficace de gestion des terres, et surtout
discerner les points à améliorer.
Section 2. Les menaces
Les menaces qui pourront se présenter sont rassemblées dans les facteurs externes qu’on ne doit
pas négliger. Aussi appelés risques, elles devront être bien identifiées, pour pouvoir être évitées
ou être surmontées.
- Le changement du ministère de rattachement du service foncier29
Cela constitue une menace pour la gestion foncière, surtout lorsque le changement de
rattachement reste une décision politique. Les programmes entretenus dans un ministère n’ont
29 Voir Annexe : Appellations portées par les services publics affectés à la gestion foncière et domaniale depuis
1919
-28-
que peu de chance d’obtenir une continuité, lorsque le ministère de rattachement change,
l’avenir du foncier est incertain.
Mais récemment, le fait que le foncier est rattaché à un ministère d’Etat, constitue quand même
une opportunité. Le foncier aura plus d’attention de la part des dirigeants du pays. Le DGAT, a
annoncé : « Faire du foncier un levier du développement social et économique de Madagascar,
tel est le nouveau crédo du MEIEAT », « Quelque part, il faut comprendre que sans
planification, le foncier divise la société »30. Le président de la république a lui aussi accordé
son intérêt pour le secteur foncier en affirmant que « La volonté politique est là. Il ne reste plus
qu’à développer et à affiner les dispositifs pour la mise en œuvre de ce processus »31. Le
nouveau Ministère d’Etat, MEPATE, dans son nouvel organigramme, rattache aussi la CCRF
au SG du Ministère32.
- L’absence de financement aussi constitue une menace permanente : lors de la crise
politique de 2009 : seulement quelques communes ont pu continuer à bénéficier des
financements du PGDI, lors du départ du MCA. L’interruption de la mise en œuvre de la
réforme foncière était imminente. Alors, après des années de réforme foncière, les résultats
obtenus sont loin d’être satisfaisants, et cette inexistence de financement stable pourrait
perturber davantage la poursuite et la pérennisation des objectifs de sécurisation foncière
massive.
- Le mode de sélection d’une zone d’intervention, qui dépend des bailleurs, a entrainé une
répartition assez inégale des guichets fonciers dans toute Madagascar33. En effet la création de
guichet foncier est étroitement liée à l’intervention de projets de développement. La répartition
des guichets est de ce fait, seulement très concentrée dans les zones sélectionnées par des projets
- Le montant élevé pour la mise en place d’un guichet foncier constitue aussi l’une des
limites de l’effectivité de la GFD : peu de communes ont pu supporter, par ses propres moyens
ou avec l’aide de la région, le coût d’élaboration d’un PLOF, le coût d’aménagement d’un local,
et de dotation de matériels. L’acquisition d’images satellitaires serait la plus coûteuse, puisque
cela nécessite des matériels spécifiques performants. Sans oublier la longue procédure de
30 Entretien du DGAT Monsieur Tiana RANDRIANASOLOARIMINA avec la presse, le 15 Septembre 2014 /
source : site web de l’OF, article intitulé : Le développement passe par une gestion rationnelle et organisée du
territoire 31 Discours du PRM lors de la cérémonie officielle pour le lancement du processus de consolidation de la politique
foncière malagasy, source : site web de l’OF, article intitulé : Politique foncière, Mise en marche du processus de
consolidation publié le 20 Juillet 2014 32 Cellule de Coordination de la Réforme Foncière (Pour avoir plus de hauteur sur la conception des réformes).
Voir annexe, organigramme du MEPATE 33 D’après une carte élaborée par l’OF, on aperçoit des régions où aucun guichet foncier n’est installé jusqu’en
2013, comme les régions Atsimo Andrefana, Melaky, Sofia. Voir annexe : SITUATION DES GUICHETS
FONCIERS à MADAGASCAR
-29-
traitement de ces images une fois obtenues, pour qu’elles soient ortho-rectifiées et répondent
aux normes exigées pour l’élaboration du PLOF. Alors plusieurs prestataires, qui ont élaboré
les PLOFs de quelques communes, ont même choisi l’option google-earth, entrainant des
PLOFs inexploitables, et non validés par les circonscriptions topographiques. A cet effet,
beaucoup de GF n’ont pas obtenu leur visa d’ouverture.
- L’arrêté n° 24731-2014 du 31 Juillet 2014 fixant les mesures relatives à la gestion du
domaine privé de l’Etat, adopté en Juillet 2014, suspend toute cession des terrains du domaine
privé de l’Etat ainsi que l’octroi des CF. Le nombre de demande en instance est considérable
vue que seulement 477 CF sont édités sur les 1052 demandes déposées avant la suspension.
Alors, pendant la suspension, les usagers qui viennent pour entamer ou poursuivre une
procédure de certification ne sont pas satisfaits. A la levée de la suspension, qui a été suivi de
la passation de pouvoir entre les maires, les AGF sont plus que débordés, et la qualité de leur
travail pourront encore être remise en cause. La reprise a été assez difficile, mais aucune
disposition transitoire n’a été mise en place.
- L’état des routes aussi pose problème. La commune est enclavée pendant la période des
pluies. Alors les échanges deviennent trop espacés (voir même trimestriels) et des fois ils ne
sont pas réguliers et peuvent être encore plus décalés.
- Les transferts de données devant se faire sur clé USB, les risques de transmission de
virus sont très élevés. Le manque d’utilisation de matériels et d’outils de communication
modernes comme les mails, aggrave la situation, car un ordinateur qui doit recevoir un clé USB
à chaque échange exige une mise à jour fréquente des logiciels antivirus, et donc a besoin d’une
connexion internet. Ce qui n’existe pas encore dans la majorité des GF, des CirTopo et CirDoma
- Nous avons constaté que le niveau d’utilisation de la nouvelle technologie est très faible
dans toute l’administration foncière. Alors que la continuité de la réforme dépend beaucoup de
l’évolution de la technologie. Particulièrement, la tenue du PLOF serait plus efficace si elle peut
être effectuée à distance via les mails ou les autres outils socials, et des ordinateurs assez
performants…
-30-
Conclusion partielle
En tenant compte de la situation ; les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces
possibles dans la réalisation des objectifs, forment les fondements pour l’amélioration de la
situation.
Alors, si tels ont été les facteurs qui pourront avoir leur influence, comment la situation pourrait-
t-elle évoluer ? Quelles seront les solutions possibles pour résoudre les problèmes de la
décentralisation foncière à Madagascar ? Laquelle de ces solutions serait la plus plausible pour
l’atteinte de l’objectif d’échanges efficaces entre les 2 services : déconcentré et décentralisé ?
Tels seront les points à développer dans la prochaine partie.
-31-
Partie III. Analyse prospective En se basant sur l’état des lieux évoqué dans la première partie, et en considérant les facteurs
déterminants dans la réalisation du projet d’optimisation des échanges entre les 2 services en
charge de la gestion foncière dans la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy ;
Cette troisième partie consiste en la proposition de solutions. Pour ce faire, les perspectives
d’évolution de la situation, ainsi que les recommandations vont nous faire entrer dans le cadrage
et les stratégies de mise en œuvre du projet. La programmation proprement dite des activités,
avec leur mise en œuvre et la mise en place d’un suivi efficace, seront données dans le dernier
chapitre.
Chapitre I. Perspectives et recommandations
Les perspectives qui vont définir l’évolution probable de la situation vont nous conduire vers
les recommandations pour éviter l’amplification des problèmes.
Section 1. Les perspectives d’amélioration du PLOF
Cette section relatera les aspects positifs de la réalisation du projet, après une vue globale sur
l’évolution probable de la situation du GF de la CRAT si rien n’est fait, c’est-à-dire après
l’examen des aspects négatifs.
Paragraphe 1. Les aspects négatifs
Quelle serait l’évolution probable de la situation si rien n’est fait ? Donner des réponses à cette
question, tel est l’objet de ce premier paragraphe.
D’après les analyses précédentes, le deuxième axe de la réforme foncière qui introduit la GFD,
n’a pas atteint la réussite recherchée, malgré les 10 années passées de mise en œuvre de cette
réforme. Une nouvelle LPF ou LPF consolidée a déjà été récemment validée, cette année 2015.
Sa mise en œuvre devrait être bien étudiée, et bien remise en question avant d’entreprendre de
nouvelles actions. La considération des contraintes et hypothèses qui jouent un rôle important
dans le succès du programme, est essentielle. Autrement, cette LPF consolidée pourrait aussi
finir en une nouvelle défaite.
Le guichet foncier qui est le principal utilisateur du PLOF rencontre plusieurs problèmes liés à
la non fiabilité du PLOF. Les risques de superposition entre CF et TF ont des effets sur la durée
de la procédure de certification. Des demandes de renseignements vers la CirTopo devront être
effectuées à chaque certification, et la situation pourrait s’aggraver si les activités de
certification et de bornage continuent alors que la qualité du PLOF n’est pas encore améliorée.
-32-
La mauvaise qualité du PLOF initial a engendré plusieurs problèmes dans l’administration
foncière. Les plus grands problèmes du PLOF sont l’incomplétude et l’imprécision des données
qui y sont inscrites. Les données de bases même, ou les plans de repérage qui ont servi de base
d’élaboration du PLOF, ne sont ni complètes ni précises, ni mises à jour. Ces plans de repérage
des SF ne sont pas actualisés, et leurs échelles trop petites, ce qui a entrainé un PLOF initial
non fiable.
Conçus au départ comme la carte foncière, commune aux services déconcentrés et aux services
décentralisées, les PLOF subissent aussi un manque d’échanges d’informations. Les PLOF
semblent surtout être utilisés actuellement par les GF pour délimiter, sur un fond constitué par
l’orthophoto, les parcelles à certifier. La majorité des Circonscriptions foncières semblent ne
pas vouloir se baser sur cette carte, non exploitable pour la plupart d’eux eux. Alors que
l’amélioration de la qualité des PLOF ne constitue pas une priorité. Cela aggraverait le manque
de coordination entre les activités des 2 services et accentuerait l’augmentation des conflits
fonciers.
L’objectif posé par le SAPLOF, consistant en l’établissement de PLOF national à partir des
PLOF de chaque commune, restera une simple utopie, si aucune stratégie efficace n’est mise
en œuvre pour l’établissement et l’amélioration de la qualité des PLOF de toutes les communes.
Si la situation reste inchangée, l’objectif de sécurisation foncière massive ne cessera alors de
rencontrer des problèmes qui se multiplieront et empêcheront l’effectivité de la réforme
foncière.
Alors, la réalisation du projet d’amélioration du PLOF est indispensable pour éviter que les
dégradations ne s’aggravent, mais aussi pour pouvoir en tirer les avantages probables qui sont
cités dans la section suivante.
Paragraphe 2. Les aspects positifs
Le projet est défini brièvement comme une solution à un ou plusieurs problèmes. Les
conséquences positives seront alors multiples :
- Après l’amélioration du PLOF, la CirTopo bénéficiera d’un plan de repérage numérique,
et de tous les avantages d’avoir en main des BD numériques. La conséquence la plus évidente
serait la durée réduite de traitement des dossiers
- Par ailleurs, si le GF fonctionne normalement, avec un PLOF amélioré, des échanges
réguliers et des agents compétents, une partie des charges du service déconcentré lui sera
libérée, et la qualité des services qu’il fournit sera améliorée
-33-
- Le fait que la procédure de certification foncière au niveau du guichet foncier est plus
légère par rapport à la procédure d’acquisition de titre foncier, la motivation de la population
pour la règlementation de leur terre ne cessera surement pas de s’intensifier. Une des preuves
constatées lors des quelques visites effectués, le nombre important de personnes qui viennent
dans les guichets fonciers, pour demander si la suspension est déjà levée. En effet, la décision
du gouvernement de suspendre les activités de certifications et d’attributions de terrains
domaniaux, a débuté en Juillet 2014 et n’est pas encore levée jusqu’à maintenant. L’existence
de guichet foncier au niveau communal, une administration foncière de proximité, constitue
aussi un des facteurs de motivation de la population à certifier sa propriété
- L’amélioration de la qualité du PLOF, sa mise à jour continue, ajoutés à l’existence de
BD fiables, pourrait faire avancer l’administration foncière dans la procédure d’association des
nouvelles technologies avec les activités foncières ; par exemple, la possibilité de consultation
de CSJ sur internet
- La consultation et la demande de CSJ pourrait se faire sur internet, si le PLOF et les BD
dans le PLOF sont bien fiables et actualisés continuellement
- L’établissement du certificat donne lieu à la perception de droits, par application d’un
barème progressif variant selon la superficie du terrain occupé ou selon sa destination finale
(terrain agricole ou à bâtir). Les droits sont versés dans le budget de la commune. A moyen
terme, les communes devraient prendre en charge le fonctionnement de ces services fonciers,
et assurer le renouvellement du matériel. En contrepartie, elles pourront instaurer une fiscalité
locale plus juste, car basée sur des données cartographiques régulièrement mises à jour.
L’indépendance de la commune et du GF viendra facilement
- Du même point de vue, un PLOF fiable, c’est-à-dire complet et précis, facilite la mise
en œuvre du logiciel FiPLOF qui traite la fiscalité à travers le PLOF. En effet, le logiciel permet
d’améliorer le recouvrement, puisque jusque-là, on constate encore une faible participation des
détenteurs de CF et TF, pour le cas de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, le
recouvrement est estimé à environ 40%. Le développement local, qui sera marqué par
l’augmentation des revenus de la commune à travers des IFT et IFPB bien régularisés, est donc
fonction d’un PLOF fiable et mis à jour régulièrement.
- Le PLOF amélioré sera d’une grande aide pour la réalisation d’un projet présidentiel, la
construction d’une autoroute qui passera par la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy.
C’est bien à cause de tous ces profits pour l’administration foncière au niveau de la commune
et du district, que le projet d’amélioration du PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy serait
avantageux.
-34-
Les perspectives développées précédemment vont permettre d’avancer quelques
recommandations.
Section 2. Recommandation pour l’amélioration du PLOF
Quelques analyses nous permettront d’évoquer des recommandations pour l’amélioration du
PLOF de la commune et ainsi détecter une méthode efficace pour l’optimisation des échanges
entre le GF et la Circonscription foncière.
Paragraphe 1. Analyse des problèmes
Une analyse permet de mettre en évidence la relation de cause à effet, qui est schématisée par
la figure ci- après :
Figure 5 : Relations de causes à effets
Source : Recherche personnelle, Février 2015
Les objectifs :
L’analyse des objectifs permet de mettre en évidence, à partir de la relation causes à effets, les
objectifs à décrire en passant par la relation moyens-fins :
-35-
Figure 6: Relations moyens-fins
Source : Recherche personnelle, Février 2015
Ces différentes étapes nous conduisent vers la proposition de quelques recommandations pour
améliorer la situation.
Paragraphe 2. Recommandations
Des enquêtes effectuées auprès de quelques CirTopo et GF, des discussions avec quelques
responsables dans le secteur foncier, ainsi que des réflexions personnelles se sont joints aux
analyses précédentes, et nous ont permis de proposer les recommandations suivantes :
- Les PLOF initiaux sont considérés comme non fiables. Alors, il est indispensables de
ne plus refaire les mêmes erreurs dans l’opération d’amélioration de PLOF existants, ni dans
l’élaboration d’un nouveau PLOF :
Aucun prestataire privé ne devrait avoir accès aux archives du service foncier. plusieurs
circonscriptions accusent les privés d’avoir détruits un nombre assez élevé de plans dans
leurs archives. C’est la principale cause de l’internalisation inscrite dans la nouvelle
méthodologie d’élaboration de PLOF
Toutes les informations présentes au niveau des circonscriptions foncières devront être
inscrites dans le PLOF. Certaines données dans les services des domaines n’ont pas pu être
considérées dans la BD du PLOF
La complétude et la précision seront assurées par les recoupements sur terrains, les appels
aux propriétaires et détenteurs de titres et certificats, par la réfection des plans muets et
introuvables, …
-36-
- L’accord des services fonciers pour l’utilisation du PLOF d’une commune est très
important. La circonscription topographique devra s’impliquer dans l’amélioration du PLOF
pour faciliter la validation du PLOF établi. D’ailleurs, la nouvelle méthodologie d’élaboration
et de fiabilisation des PLOFs, a déjà été établie par la DST, et elle consiste en l’internalisation
des activités, avec l’appui du SAPLOF ou Service d’Appui au PLOF institué en 2013 au sein
de la DST même. Les premiers responsables seront donc les circonscriptions elles-mêmes.
- Le PLOF ne devrait pas être considéré comme un objet figé, il est évolutif, et les
nouvelles demandes qui surviendront serviront de base pour son amélioration ainsi que pour
l’amélioration des plans topographiques. Les échanges devront être systématiques entre la
circonscription foncière et le guichet foncier pour assurer la mise à jour du PLOF, et permettre
une coordination de leurs activités
- Il est à préciser que d’après quelques discussions avec des responsables, l’élaboration
du PLOF n’aurait jamais dû être aussi couteuse. Outre le coût de l’image qui sert de fond, seule
une bonne sensibilisation de la population locale d’apporter leurs plans individuels, ou tout
autre dossier pouvant aider dans l’établissement du PLOF, aurait pu améliorer sa complétude.
La sensibilisation de la population devra donc être renforcée dans la procédure d’amélioration
de la qualité du PLOF.
- Un bon équipement est toujours indispensable. Si les AGF ne disposent, en majorité,
que de GPS, il est plus intéressant de les équiper d’appareils plus performants, pour plus de
précision. Pourquoi ne pas les équiper d’appareils topographiques permettant d’obtenir plus de
précision, tels que les théodolites ? Et ne pas oublier les conditions qui y vont avec, comme la
formation des AGF sur l’utilisation de ces appareils, l’exigence d’’un niveau d’étude plus élevé
lors des recrutements des AGF.
- Il est ainsi important d’améliorer la déconcentration de l’Administration foncière, car
l’insuffisance en nombre des circonscriptions foncières affaiblies et encombrées, avec le
manque de ressources financières, entraine une insatisfaction des demandes massives de
sécurisation foncière. Et en même temps, il faut améliorer les capacités des communes en
adaptant, des outils déjà éprouvés. Pourquoi ne pas équiper les GF d’appareils topographiques
qui permettent d’obtenir plus de précision dans le calcul de superficie, et dans la délimitation
des terrains. Des conditions doivent être considérées, comme l’exigence de niveau plus élevé
lors de recrutement des AGF, la formation initiale et continue de ces AGF surtout sur
l’utilisation de ces appareils … .
-37-
- Le système de traitement des demandes de certification de la commune d’Ambatolampy
Antsirabe est très intéressant, vu l’incomplétude des PLOF initiaux. A chaque nouvelle
demande de certification, le demandeur devra requérir un CSJ du terrain demandé à la CirTopo
d’Ambatolampy. Si il est inscrit dans la procédure de certification, ce renvoi vers le repérage
des services topographiques pourrait faire diminuer les risques d’empiètement, pour le moment
(avant l’amélioration de la qualité du PLOF et jusqu’à la mise en marche d’un système efficace
de mise à jour du PLOF commun). La limite de cette proposition serait le délai de délivrance
du CSJ qui pourrait être longue, ou bien l’éloignement de la Circonscription foncière par rapport
à la commune34.
- Ou bien comme le cas du GF d’Ambatomirahavavy, les AGF rejoignent la CirTopo
d’Arivonimamo, le lundi d’après, s’il y a nécessité de recherche de données ou de dossiers
complémentaires, ou lorsque des problèmes surviennent durant la procédure de certification et
font apparaitre des hésitations empêchant de poursuivre normalement la procédure (comme
l’existence de bornes sur terrains, alors que le PLOF ne montre rien).
- Une structure organisationnelle qui met en valeur le foncier, est indispensable. Le
rattachement direct du CCRF au SG du Ministère en charge des domaines constitue déjà un
premier pas dans l’effectivité de la réforme. L’implication de la direction générale de
l’aménagement du territoire est très importante dans l’élaboration, l’amélioration et la tenue du
PLOF, puisque ce dernier servira d’outil de base dans plusieurs activités de la direction générale
(comme l’élaboration de PUDi, du SAC, du PNAT, …)
- Le plus important c’est la mise en place d’une bonne communication entre tous les
acteurs de la GFD. La coordination des activités entre les communes et la circonscription
foncière est essentielle. Selon le contexte de chaque commune, le service déconcentré et le
service décentralisé devront pouvoir trouver un terrain d’entente, pour pouvoir bénéficier de
l’appui de la DAGFD, et tous les autres partenaires éventuels, et ainsi fournir un meilleur
service envers les usagers. Si les ressources le permettent, la solution la plus favorable pour
assurer une communication efficace et à temps, serait l’acquisition de serveur internet dans les
2 services. Ainsi, les nouvelles données pourront être envoyées périodiquement et
systématiquement par mails.
Ces différentes recommandations vont nous conduire au cadrage du projet et à la proposition
de stratégie de mise en œuvre.
34 Rappelons qu’il n’existe que 38 circonscriptions foncières sur les 119 districts de Madagascar
-38-
Chapitre II. Cadrage du projet et stratégies de mise en œuvre
Toutes les recommandations ne pouvant être exécutés en même temps, le projet nécessite alors
un cadrage pour une bonne conception et préparation des stratégies de mise en œuvre du projet.
Le cadrage du projet va composer la première section de ce chapitre, pour pouvoir entamer dans
la deuxième section l’étude des stratégies qui permettront une bonne mise en œuvre du projet.
Section 1. Description et cadrage du projet
Après une brève description du projet, cette section aura à affiner les objectifs, pour pouvoir
ensuite résumer les activités. Le cadrage sera établi à partir d’une logique en cascade.
Paragraphe 1. Description du projet
Le projet dénommé amélioration du PLOF de la commune rurale d’Ambatolampy-
Tsimahafotsy, consiste en la recherche de complétude et de précision de toutes les informations
inscrites dans le PLOF. Cette amélioration se fera suivant le manuel déjà établi et validé par le
service topographique. La méthodologie consiste principalement en l’insertion de tous les plans
individuels dans le PLOF. Ainsi, tous les dossiers existants dans la CIRTOPO et la CIRDOMA
seront inventoriés. Les plans dans la CIRTOPO seront numérisés et vectorisés pour être insérés
dans le PLOF. La commune s’assurera de demander à la population de ramener une copie de
leur titre au bureau de la commune. Cela permettra au service foncier de compléter les
informations manquantes, ou bien d’avoir des substitutions dans le cas de dossiers introuvables.
Selon la méthodologie basée sur l’internalisation, le service topographique se chargera de
l’élaboration du PLOF fiable. C’est la CIRTOPO d’Ambohidratrimo qui sera donc en charge
de l’exécution du projet. Et entant que service d’appui, le SAPLOF intervient durant la phase
élaboration, pour les travaux de suivi de contrôle qualité du PLOF. Et une fois le PLOF établi
et validé par le SRT, sa mise à jour en continue est obligatoire.
Concernant l’optimisation des échanges de données entre le service foncier et le guichet foncier,
les obligations des 2 parties devront être définies préalablement dans un protocole d’accord
entre les circonscriptions domaniale et topographique d’une part, et la commune d’autre part.
L’échange consiste en un transfert de données. Le SF représenté par le BS, envoie au GF
représenté par les AGF, ses données et vice-versa. Le protocole définira toutes les modalités
d’exécution de ces échanges, en allant de la fréquence, jusqu’aux moyens de mise en œuvre.
Notons que il appartiendra aussi au BS, de transmettre le PLOF à jour au SAPLOF.
-39-
Paragraphe 2. Cadrage du projet
Le paragraphe donnera une analyse des objectifs, à travers la logique en cascade, pour en établir la matrice des cadres logiques qui mettra en
évidence une logique d’intervention durant la réalisation du projet.
Tableau 2: Logique en cascade
MISSION PROGRAMME PROJET
Objectif global :
Consolider la réforme
foncière engagée en 2005
Objectifs spécifiques :
- Moderniser et
restructurer les services
fonciers
- Décentraliser la gestion
foncière
Objectif global :
Poursuivre la modernisation des services
fonciers pour pouvoir rendre effective la
décentralisation de la gestion foncière
Résultat attendus :
- Services fonciers
modernisés et
restructurés
- Amélioration de la
Gestion foncière
décentralisée
Objectifs spécifiques :
- Créer et/ou redynamiser les GF
- Réduire les empiètements entre TF et CF
- Coordonner les activités et les échanges de
données du SF et du GF
Objectif global :
Diminuer les superpositions entre TF et CF, pour pouvoir diminuer
les litiges fonciers et ainsi contribuer à la sécurisation foncière
massive, en coordonnant les échanges entre Service Foncier et
Guichet Foncier
-40-
Activités :
- Numérisation des
documents fonciers
- Création d’une direction
d’appui à la GFD
- Renforcement de la
cellule de coordination
de la réforme
Résultat attendus :
- Nombre de GF créés et redynamisés
- Diminution du nombre de litiges fonciers
- Actualisation du PLOF
Objectifs spécifiques :
- Améliorer la qualité du PLOF
- Assurer des échanges fiables entre les 2 services
- Mettre au point un système de suivi efficace
Activités :
- Mettre en place une autre procédure
d’immatriculation
- Créer des GF communaux
- Actualisation du PLOF
Résultats attendus :
- PLOF amélioré et fiable
- Utilisation du PLOF comme outil unique dans les 2 services,
comportant des bases de données crédibles
- Système actif d’appui, de suivi et de contrôle
Activités :
1- Amélioration de la qualité
- Recrutement d’opérateur PLOF
- Inventaire de tous les plans
- Sensibilisation des détenteurs de titres et ramassage de leurs plans
- Insertion dans le PLOF (Vectorisation et calage des plans)
- Complètement sur terrain
- Insertion des données terrains
- Récupération et insertion des autres données
-41-
- Contrôle qualité, vérification et validation du PLOF
2- Echanges entre SF et GF
- Exploitation du même PLOF par les 2 services
- Renforcement de la communication entre les 2 services
- Mise en œuvre d’échanges périodiques (Financement des
modalités d’échanges, surtout les déplacements et les matériels
de travail)
- Actualisation continue du PLOF
3- Appui, suivi et contrôle
- Renforcement des capacités des AGF
- Dotation de matériels
- Mise en place d’un système d’appui, de suivi, et de contrôle
efficace
Source : Etude personnelle
-42-
Tableau 3: Matrice du Cadre Logique, MCL
LOGIQUE D’INTERVENTION
INDICATEURS
VERIFIABLES
SOURCES DE
VERIFICATION HYPOTHESES
OBJECTIF
GLOBAL
Diminuer les superpositions
entre TF et CF, pour pouvoir
diminuer les litiges fonciers et
ainsi contribuer à la
sécurisation foncière massive,
en coordonnant les échanges
entre SF et GF
- Nombre de litiges
causés par des
empiètements entre CF
et TF, ou CF et
réquisitions
- Superficie de terrains
certifiés dans la
commune
- Superficie de terrains
titrés dans la commune
- Nombre de
transformation de CF en
TF
Inventaire annuel
- Volonté des 2 services, déconcentré et
décentralisé, pour l’accomplissement
de l’objectif de sécurisation massive à
grande échelle
- Volonté et coopération de la
population
OBJECTIFS
SPECIFIQUES
A. Améliorer la qualité du
PLOF
- Nombre de nouvelles
demandes de
certification foncière
- Rapports
mensuels
d’activités
(RMA) des
- Engagements de tous les acteurs dans
le respect du protocole d’accord signé
par la commune et le service foncier
-43-
- Nombre de certificats
fonciers délivrés
- Nombre
d’empiètements
- Nombre de litiges
Agents du GF,
envoyés au BS
- Rapports
envoyés par le
BS au niveau de
la DAGFD
- Mise à disposition des AGF et du BS,
de tous les moyens nécessaires dans
l’accomplissement de leurs activités,
surtout les moyens de déplacement
- Une explication détaillée des
attributions et engagement de chacun,
dans le protocole d’accord
B. Assurer des échanges
fiables entre les 2
services
- Fréquence d’échanges
de données
- Nombre de venues des
AGF au BS pour
demander un appui ou
des explications sur des
certifications présentant
des difficultés
RMA envoyés par
les AGF au BS
C. Mettre au point un
système de suivi efficace
- Nombre de descente du
BS vers la commune
(pour formation, pour
des explications, …)
- PV de réunions
- Programme de
Travail Annuel,
PTA du BS
- Volonté de coopération entre la
CIRDOMA/CIRTOPO et la commune
- Respect des engagements de chaque
partie, surtout dans les dépenses et les
financements des contrôles et appuis
-44-
- Nombre de réunions
entre la commune et la
circonscription foncière
déconcentrée
indispensables (périodique ou en cas
de besoin)
- Mise à disposition des moyens
indispensables
RESULTATS
ATTENDUS
a. PLOF amélioré et fiable - Diminution du nombre
de litiges
- Augmentation du
pourcentage de CF
délivrés par rapport au
nombre de demandes
- Nombre de
transformations de CF
en TF
Inventaire annuel - Respect et suivi de la méthodologie
élaborée par la DST, dans la
fiabilisation du PLOF
- Validation du PLOF élaborée par le
SRT
- Existence de différents contrôles
pendant le projet d’amélioration du
PLOF (contrôle durant la production,
contrôle avant la validation, et contrôle
de l’effectivité des mises à jour du
PLOF, après un temps d’utilisation ou
contrôle continue)
b. Utilisation du PLOF
comme outil unique dans
les 2 services, comportant
des bases de données
crédibles
-45-
c. Système actif d’appui, de
suivi et de contrôle
- Augmentation de la
fréquence de descente
des agents de la
circonscription vers la
commune
- Accroissement du
nombre de formation
octroyée par la
circonscription, ou par
la DAGFD, ou par le
SAPLOF
- Rapports de
formation
- Rapports de
descentes
- Rapport du BS
vers la DAGFD
- Assiduité aux réunions de coordination
- Mise à disposition des moyens
nécessaires
Source : Etude personnelle, Octobre 2015
-46-
Section 2. Stratégies de mise en œuvre
Les stratégies énoncées dans la relation moyens-fins seront développés dans cette section.
Paragraphe 1. Elaboration d’un PLOF fiable
Il est important de comprendre qu’un échange de données efficace entre le SF et le GF ne pourra
se faire si les 2 services n’utilisent pas encore comme repérage unique commun, un PLOF
fiable.
En général, 3 propriétés manquantes, qui auraient dû assurer la qualité des PLOF initiaux, les
ont empêchés d’être opérationnels :
- La complétude de l’information,
- La précision géométrique
- L’actualisation des données attributaires
Comme seulement un nombre minime de PLOF a pu être validé par les services fonciers
déconcentrés, la composante « Modernisation » a conçu une nouvelle méthodologie pour
l’élaboration des PLOF : Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (méthodologie
de repositionnement du titre).35
Les points essentiels de cette nouvelle méthode se résument par :
L’internalisation de l’élaboration du PLOF au niveau de la CirTopo, pour une meilleure
appropriation des agents de la CirTopo
La mise en place d’un bureau spécialisé composé de 2 agents par circonscription, bureau
qui sera en charge de tous les appuis conseils envers les guichets fonciers, des échanges
d’information sur le PLOF et la mise en œuvre de la disposition transitoire pour les
collectivités sans guichet foncier
L’utilisation des logiciels DAO et SIG. A défaut de personnel compétent, la CirTopo
procède à un recrutement ou à une formation de ses agents
L’appel à tous les détenteurs de titre individuel pour compléter les titres manquants
Les recoupements sur terrain
35 Une nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF a été dans la « Note sur la méthodologie d’amélioration
de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre) ». Annexe : Nouvelle démarche pour la
fiabilisation du PLOF
-47-
Paragraphe 2. Une communication adéquate
L’optimisation des échanges s’agit de trouver les bonnes modalités pour que d’une part les
terrains certifiés puissent être portés à connaissance des services fonciers de l’Etat et que d’autre
part les autres statuts fonciers des terrains soient portés à connaissance des GF. Et cela doit se
faire au fur et à mesure de l’activité d’immatriculation des services fonciers de l’Etat, de
délimitations de nouvelles aires à statut spécifique mais aussi au fur et à mesure de la production
d’une information géographique de meilleure qualité concernant ces différents statuts.
La mise en place d’une communication performante entre le SF et le GF assure la mise à jour
permanente du PLOF. Pour cela il faut impliquer et motiver toutes les parties prenantes.
Selon le schéma directeur initial, « Le PLOF sera mis à jour, à la fois par les services fonciers
et les guichets fonciers. Il est par conséquent prévu des échanges périodiques de données entre
ces deux institutions. Le PLOF est rendu évolutif par la transmission régulière d’informations
entre le service foncier régional et le guichet foncier communal (ou guichet intercommunal).
La transmission d’informations est régulière et s’effectue dans les deux sens :
- information sur les nouvelles immatriculations du service foncier régional vers le
guichet foncier communal ;
- information sur les délivrances de certificats fonciers, du guichet foncier communal
vers le service foncier régional. »36
Le PLOF devrait alors avoir un caractère évolutif vus l’évolution des délivrances de titres et de
certificats fonciers.
Des matériels performants seront mis à la disposition des opérateurs de PLOF, du BS et des
AGF, pour leur permettre d’effectuer leurs activités dans les normes.
Il est impératif de bien définir dans le protocole d’accord approuvé par la commune et la
circonscription foncière. Des points importants seront à inscrire dans le protocole qui définira
toutes les engagements des 2 parties :
- La fréquence des échanges : tous les mois pour la circonscription d’Ambohidratrimo
- La nature des échanges : les documents et informations que chaque partie devra
remettre à l’autre partie
- Les démarches lors d’une certification : à chaque instruction de la demande, et cela
jusqu’à ce que la CirTopo confirme la complétude des informations introduites dans
le PLOF, chaque demandeur de certification devra se procurer d’une CSJ auprès de
la CirDoma
36 Schéma Directeur de restructuration et de modernisation des Services Fonciers - Version 23 janvier 2007 –
paragraphe 3.1.5 Action 1E. Mise en œuvre des Plans Locaux d’Occupation Foncière (PLOF)
-48-
Chapitre III. Programmation des activités, mise en œuvre et suivi
Le projet d’amélioration du PLOF de la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy sera
détaillé dans ce dernier chapitre, chapitre qui va développer les activités à entreprendre ainsi
que la nécessité d’un système de suivi et contrôle efficace.
Section 1. Programmation des activités
Paragraphe 1. Hypothèses et contraintes
La définition des hypothèses, des contraintes et des indicateurs, nous permettent de planifier
par la suite les activités et tâches qui constitueront l’exécution du projet d’optimisation des
échanges de données entre la Circonscription foncière d’Ambohidratrimo-Ankazobe et le GF
d’Ambatolampy-Tsimahafotsy.
Les hypothèses et les contraintes constituent les conditions :
- Requises pour le succès du projet
- Qui ne sont pas sous le contrôle de l’exécutif du projet
- Qui font l’objet d’un suivi ;
Tandis que les indicateurs permettent surtout de :
- Evaluer les résultats pour progresser
- Mesurer le degré de succès du projet
- Caractériser la qualité et la quantité des résultats
Ils seront étudiés selon la phase d’exécution du projet.
Stratégie 01 : améliorer le PLOF
Le PLOF initial n’étant pas exploitable, les conditions de son élaboration seront alors à revoir
et à améliorer.
Hypothèses :
- Les outils informatiques de la circonscription qui devront être renforcés, pour pouvoir
suivre à la lettre les indications dans la « METHODOLOGIE D’AMELIORATION
DE LA QUALITE DU PLOF »
- Les réquisitions et titres auprès du service foncier avec les 478 Certificats déjà inscrits
dans le PLOF actuel seront ajoutés par les titres qui rassemblés après sensibilisation
de la population locale, pour pouvoir compléter le PLOF et recouvrir peu à peu les 35
km² constituant la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy
-49-
- Qualité de l’AGF, un technicien sortant du lycée technique de Mantasoa, qui pourra
aider dans l’amélioration du PLOF, dans les descentes, dans la vectorisation des plans
Contraintes :
- Manque de coordination entre les 2 entités dans l’élaboration du PLOF
- Manque de précision des données fournis par le GF, puisque les données recueillies
jusqu’ici proviennent en majorité de simples levés par GPS
- Le coût d’une orthophoto, alors que celle-ci constitue le fond même du PLOF. En effet,
l’acquisition d’un fond image mis à jour coute cher, puisque c’est un fond qui devrait
respecter plusieurs conditions techniques pour être exploitable, c’est une photo
aérienne devant subir entre autre, une ortho rectification, avant de pouvoir être utilisée.
Alors, l’image aperçue sur le PLOF ne reflète plus la réalité sur terrain
- Nombre insuffisant de personnel dans la CirTopo
Indicateurs :
- Nombre de titres et de certificats ajoutés dans le PLOF amélioré (vérifications des
nombres de parcelles dans la couche « titre »
- Précisions dans le calage des plans scannés et vectorisés
- Rapidité du délai des traitements des dossiers au service topographique, surtout pour
la reproduction de plan et le repérage
Stratégie 02 : mettre en en œuvre des échanges efficaces
Une meilleure communication entre les 2 administrations foncières serait réalisée dans les
conditions suivantes :
- Possession d’une moto par l’un des AGF de la commune, qui assure le déplacement
- Le nombre des AGF, plus concrètement les 2 agents pourront se départager, l’un
assurera les échanges tandis que l’autre pourra poursuivre les opérations de
certification en cours
Contraintes :
- Le mauvais état de la route pendant la saison de pluie
- Le manque de financement des déplacements
Indicateurs :
- Nombre de réunions de coordination qui déterminent la fréquence d’échanges de
données, et à travers laquelle sera reflété l’état de la mise à jour du PLOF
- Evolution du nombre de litiges
-50-
Stratégie 03 : assurer un suivi, un appui et un contrôle efficace pour les GF
Pour assurer la continuité des activités des GF, at ainsi rendre effective la décentralisation
foncière, il faudrait doter ces GF de matériels appropriées. Pour avoir assez de précision dans
les activités des AGF, la possession d’ordinateur performant, d’appareils topographiques
nécessaires surtout pour les descentes, est indispensable.
A part les moyens matériels, il faut aussi affecter au GF, les compétences et les moyens
financiers suffisant.
Assurer une formation annuelle pour des remises à niveau des AGF et du BS aussi.
Indicateurs :
- Fréquence de formation des AGF et des responsables du BS
- Acquisition de nouvelles méthodologies de travail au fur et à mesure de
l’avancement des activités de l’administration foncière
Paragraphe 2. Planification des actions
Pour traduire les objectifs stratégiques en résultats concrets,
- il faut planifier les actions, dans un plan de travail,
- en déterminer le coût (dans un budget) et le financement, dans un plan de
mobilisation des ressources
- et de préciser qui les mettra en œuvre
Les tâches sont alors regroupées globalement dans le tableau ci-dessous, avant de pouvoir
déterminer le coût et de préciser acteurs.
-51-
Tableau 4: Plan d’actions
Phases N° des
tâches
Activités Acteurs Observations
1- Amélioration de la qualité du PLOF
1.1. A Recrutement (au niveau de la
CirTopo) d’un opérateur
PLOF et formation de tous les
concernés sur la nouvelle
méthodologie d'élaboration du
PLOF
DAGFD, SAPLOF, DST, CirTopo,
INDDL
BS, AGF, opérateur PLOF
Un seul opérateur à recruter pour le cas
d’Ambohidratrimo, pour aider le BS et les AGF.
Les agents de la CirTopo aussi auront à suive la
formation pour pouvoir manipuler le PLOF qui
servira de plan de repérage après son amélioration
(surtout les agents de repérage)
1.2. B Inventaire de tous les plans
existants dans la
circonscription (plans
individuels, plans cadastrales,
PLOF de la commune), ainsi
que les CF
BS, AGF, Responsable d’archive Classés en 5 types : plan normaux, plans
introuvables dans le service foncier mais peuvent
exister auprès des propriétaires, plans illisibles,
plans muets37, dossiers en instance de bornage
Les CF aussi seront à inventorier
1.3. C Sensibilisation des détenteurs
de titres, à ramener leurs
dossiers à la commune pour
insertion dans le PLOF
Commune, AGF, BS, opérateur PLOF Affichage auprès de la commune et des
fokontany, quelques jours de réception des
dossiers, triage par les AGF (titres déjà inscrits et
37 Les différences sont présentées dans le Tableau comparatif des 3 plans : muets, introuvables, illisibles
-52-
pas encore inscrits dans le PLOF), renvoi des non-
inscrits à la circonscription d’Ambohidratrimo
1.4. D Elaboration du PLOF
proprement dit (scannage, géo
référencement, vectorisation et
conversion de format)
Opérateurs de numérisation de la
CirTopo, opérateur PLOF, BS
La limite des plans sera vectorisée en polyligne
fermée ou polygone.
Repositionnement des couches :
« titre », « parcelles cadastrales » et « certificats
fonciers »
1.5. E Complètement sur terrain
(pour les plans muets, les plans
introuvables)
Opérateur PLOF, BS, AGF, CRL Ces 3 types de plan nécessitent un traitement
particulier définit dans la note de méthodologie
d’amélioration de la qualité du PLOF
1.6. F Insertion des données terrains Opérateur PLOF, BS
1.7. Récupération et insertion des
autres données
AGF, BS, opérateurs (c’est une disposition transitoire pendant
l’amélioration du PLOF)
1.8. G Contrôle qualité, vérification
et puis validation du PLOF
Ingénieur des services topographiques
puis un groupe composé de la DST, de
3 représentants des services
déconcentrés, d’un représentant de la
DDPF, d’un représentant de la DAGFD,
d’un représentant du CCRF, et du
SAPLOF
PLOF actualisé = contenu du PLOF initial +
terrains titrés non inscrit dans le PLOF initial mais
inscrits après sensibilisation de la population +
terrains ayant fait l'objet d'un titre postérieur à
l'élaboration du PLOF initial + terrains ayant fait
l'objet d'une délivrance de certificat foncier
-53-
2- Optimisation des échanges entre Circonscription et GF
2.1. I Exploitation du même PLOF
par les 2 services
(remplacement du plan de
repérage de la CirTopo par le
PLOF)
Chef CirTopo, tous les agents de la
CirTopo, BS
Le changement se fera sous la directive du chef
CirTopo
2.2. J Renforcement de la
communication entre les 2
services (surtout entre BS et
AGF)
BS, AGF
2.3. K Mise en œuvre d’échanges
mensuels (Financement des
modalités d’échanges, surtout
les déplacements et les
matériels de travail)
DAGFD (pour la mise en place et le
suivi), Commune, GF, BS
(sous forme de réunions)
2.4. L Actualisation continue du
PLOF (tous les mois, après
échanges)
BS, AGF Après réception du fichier « PLOF répertoire »
venant de l’AGF, le BS fait la mise à jour du
PLOF et donne le fichier à l’AGF
-54-
3- Appui-suivi-contrôle
3.1. M Mise en œuvre d’une
coopération de formations
périodiques entre la commune
et l’INDDL, ainsi que entre la
DAGFD et la CirTopo
DAGFD – BS
INDDL – AGF
3.2. N Dotation de matériels
performants pour les 2 services
CCRF, DAGFD Appareils topographiques et GPS
Ordinateur de processeur
3.3. O Mise en place d’un système de
contrôle, suivi et appui
techniques périodiques,
descente du BS
BS, CirTopo
Sources : Note sur la méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF / recherches personnelles
-55-
Tableau 5: Tableau comparatifs des 3 plans : muet, introuvable, illisible
Désignation Plan « muet » Plan « introuvable » Plan « illisible »
Numéro de titre, Surface,
Propriétaires, nom de la
propriété, Localisation
Connus Connus Connus mais
peut-être
inco
nnu
s
Plan physique
Existant mais manque de
détails et donc nécessite un
complète- ment sur terrain
avec la collaboration du
détenteur du titre
Inexistant dans les services
de domaine et
topographique mais peut
exister auprès des
propriétaires. Nécessite
l’appel au détenteur du titre
et la
localisation sur
terrain
Existant dans le service
topographique mais en
très mauvais état. Par
conséquent, nécessite
une identification sur
terrain.
Identification Pendant le géo référencement Pendant l’inventaire Pendant l’inventaire
Source : Note sur la méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de
repositionnement du titre) – Mars 2015
Section 2. Mise en œuvre et suivi
Paragraphe 1. Calendrier de réalisation
Le calendrier de réalisation, ainsi que la durée du projet dépendront du chemin critique
déterminé par le diagramme PERT.
Tableau 6 : Tableau des activités
Codes Activités Durée
[semaines]
Activités
antérieurs
A Recrutement d’un opérateur PLOF et formation de
tous les concernés sur la nouvelle méthodologie
d'élaboration du PLOF
1 N
B Inventaire de tous les plans existants dans la
circonscription (plans individuels, plans cadastrales,
PLOF de la commune)
3 A
C Sensibilisation des détenteurs de titres, à ramener leurs
dossiers à la commune pour insertion dans le PLOF
1 -
D Elaboration du PLOF proprement dit (Numérisation
des plans (scan), Géo référencement des plans,
Vectorisation des plans géoreférencés, Saisie
alphanumérique)
4 B,C
-56-
E Complètement sur terrain : préparation et descente
(pour les plans muets, les plans introuvables)
2 D
F Insertion des données terrains 1 E
G Récupération et insertion des autres données 1 F
H Contrôle qualité, vérification et puis validation du
PLOF
1 G
I Exploitation du même PLOF par les 2 services
(remplacement du plan de repérage de la CirTopo par
le PLOF)
2 H
J Renforcement de la communication entre les 2 services
(surtout entre BS et AGF)
1 H
K Mise en œuvre d’échanges périodiques (Financement
des modalités d’échanges, surtout les déplacements et
les matériels de travail)
1 H
L Actualisation continue du PLOF - H
M Mise en œuvre d’une coopération pour des formations
périodiques, entre la commune et l’INDDL, ainsi que
entre la DAGFD et la CirTopo
1 H
N Dotation de matériels performants pour les 2 services 1 -
O Mise en place d’un système de contrôle, suivi et
appui techniques périodiques, descentes du BS
2 K
Source : recherche personnelle, 2015
On remarque que l’activité L qui n’a pas de durée déterminée, devrait se faire en permanence
pour garder la qualité du PLOF.
Par ailleurs, les activités qui n’ont pas d’activités postérieures (qui ne sont pas mentionnées
dans la colonne des activités antérieures), devront être effectuées continuellement, pas
seulement pendant le projet, mais surtout après. Ceux sont les activités L, M, et O. En effet,
même le PLOF étant déjà amélioré, les AGF pourront avoir à demander conseils auprès de son
BS, lorsqu’ils rencontrent des problèmes au cours de l’exécution de leurs activités.
Le projet va débuter par l’activité N, la dotation de matériels pour les agents de la CirTopo et
du GF. C’est une étape importante et indispensable avant de pouvoir même commencer à
octroyer des formations à ces agents.
-57-
D’un autre côté, l’activité C, consistant en la sensibilisation des détenteurs de titres peut être
entreprise juste au début du projet. Seule l’attente de financement pour les affichages et pour
les matériels d’appel de la population, constitue la condition de démarrage de cette activité.
Ceux sont les activités qui n’ont pas d’activités antérieures qui débutent le projet.
Les liens entre les activités sont mis en évidence par les figures qui suivent :
Diagrammes PERT
PERT ou Program Evaluation & Review Technique est traduit en français par la technique de
contrôle et d’évaluation des programmes. En pratique, c’est le diagramme des responsabilités
qui montre à la fois la durée et l’ordre de succession des tâches :
Figure 7: Diagramme PERT
Source : Etude personnelle, Septembre 2015
Le chemin critique qui est désigné par la durée la plus longue est le chemin NABDEFGHKO,
tracé en rouge. La durée d’exécution sera alors de 17 semaines.
-58-
Figure 8 : Organisation des tâches
Source : Etude personnelle, Septembre 2015
C’est à partir de cette étude sur l’organisation des tâches que nous pouvons établir le planning
d’exécution du projet, avec l’aide du logiciel MS project.
-59-
Figure 9: Planning d’exécution du projet
-60-
Paragraphe 2. Mise au point d’un système de suivi et évaluation à partir de l’analyse
des IOV (indicateurs objectivement vérifiables)
Le contrôle efficace est l’un des outils qui assurent la pérennisation d’un projet. C’est à partir
de contrôles et suivis qu’on mesure les défauts à améliorer, mais aussi les bonnes démarches à
renforcer pour obtenir des résultats de plus en plus satisfaisants.
Des contrôles seront entrepris
- durant la réalisation même du projet : c’est-à-dire une évaluation à mi-parcours du projet,
pour apprécier quelle direction l’amélioration du PLOF est entrain de suivre, est-ce que
toute la méthodologie définie est bien dans l’ordre de l’exécution du projet, …
- une fois le projet terminé, un contrôle doit pré la validation du PLOF
- et périodiquement, pour le renforcement des méthodes d’utilisation et d’exploitation du
PLOF amélioré. Ceux sont des suivis et des mises au point périodiques.
Les BS sera le premier responsable de l’appui, du contrôle et du suivi des activités des guichets
fonciers. Pour le cas de la CIRTOPO d’Ambohidratrimo, le BS topo occupe une double
fonction, il est en même temps l’agent de repérage numérique. Cela pourrait constituer un atout
pour le service si les PLOF de toutes les communes étaient complets, du fait que ces PLOF
réunis constituent le plan de repérage du district. Mais du fait que le PLOF n’est pas encore
complet, les attributions de l’agent sont trop nombreux pour assurer le repérage numérique, et
en même temps le suivi des activités des guichets fonciers. Le nombre de guichets fonciers étant
assez nombreux dans le district38, le recrutement ou la formation d’un autre agent dans la
manipulation du repérage numérique, permettra au BS d’effectuer des suivis et contrôles plus
efficaces.
A part ces différents suivis et contrôles effectués par la CIRTOPO concernant la mise à jour du
PLOF, d’autres systèmes de communication doivent être mis en place. Le protocole d’accord
entre les 2 parties doit bien définir la fréquence d’échanges. C’est une activité mensuelle pour
le cas d’Ambohidratrimo, et c’est dans l’obligation des agents des guichets fonciers de se
ramener au service foncier. Nous proposons des réunions de coordination trimestrielles,
organisées par la Circonscription avec les BS, tous les maires et tous les AGF des communes
du district. Les réunions seront surtout consacrées à des appuis aux GF, surtout du point de vue
technique. Les maires et les AGF pourront y présenter les problèmes rencontrés, ainsi que leurs
souhaits ou leurs propositions pour une bonne coordination des activités des 2 services.
38 Rappelons que 5 guichets fonciers sont actuellement fonctionnels dans le district d’Ambohidratrimo :
Ambatolampy, Antehiroka, Ampanotokana, Ivato, Mahitsy
-61-
Les indicateurs qui nous permettent de suivre l’évolution de la situation des échanges sont
étudiés dans cette analyse des IOV ou Indicateurs Objectivement Vérifiables.
Un bilan annuel va estimer :
- le nombre d’échanges effectués (et vérification des dates d’échanges pour observer
si la période 1 mois a toujours été respectée durant l’année de service)
- le nombre de rapports envoyés par les AGF (pour une estimation de la motivation
des AGF et ainsi mesurer l’effectivité de la mise à jour des PLOF dans les 2 côtés)
- à partir d’un inventaire, le nombre de demandes de CF, d’opposition, de CF délivrés,
le nombre de TF délivrés, le nombre de transformation, le nombre de litiges
d’empiètement. Cela permet d’effectuer une comparaison entre la satisfaction des
usagers ainsi que le niveau de sécurisation foncière avant et après l’amélioration du
PLOF
- …
Conclusion partielle
Les recommandations et les stratégies de mise en œuvre d’échanges efficaces entre les 2
services montrent que la fonction des guichets fonciers en parallèle avec les services fonciers
ne doit pas constituer un obstacle. Au contraire, c’est un point fort pour la rénovation de l’image
de la gestion foncière. Les échanges entre les 2 services seront coordonnés efficacement si
quelques conditions sont respectées.
L’une de ces conditions est l’amélioration de la qualité du PLOF, c’est-à-dire la fiabilisation du
PLOF. Une amélioration qui, une fois effectuée, pourra permettre à la circonscription
topographique de remplacer son plan de repérage en un plan numérique. Rappelons que la
consultation numérique accélère la durée de traitement de dossiers.
Par ailleurs la coordination des échangent dépend beaucoup de la mise en œuvre de stratégies
de communication entre les 2 services, à savoir la dotation de matériels de transport et le
financement des carburants des AGF et BS. Un protocole d’accord entre la commune et la
circonscription foncière facilite l’avancée vers une bonne coordination des échanges sur le
PLOF.
Notons que le BS devra aussi assurer ses rôles d’appui et de contrôle envers les GF pour une
bonne synchronisation des activités des 2 services.
Le suivi et l’appui se baseront sur des bilans périodiques et des renforcements de capacité des
agents des guichets fonciers, sans oublier le renforcement des moyens des services
déconcentrés.
-62-
CONCLUSION GÉNÉRALE
La sécurisation des données foncières, à travers des échanges réguliers des nouvelles
informations foncières entre la circonscription foncière et le guichet foncier, tel a été le but de
cette étude. Le guichet foncier apporte sa contribution pour assurer la tenue du PLOF. En effet,
le PLOF étant un fichier accessible aux usagers dans les guichets fonciers, une mise à jour
périodique s’avère être d’une grande importance, puisqu’ainsi, tout empiètement sera détecté
dès la première consultation du PLOF, lors de l’instruction de la demande de certification. Par
ailleurs, les plans de repérage des services fonciers se substitueront progressivement au PLOF,
cela réaffirme l’obligation d’une bonne mise à jour. L’amélioration du PLOF, qui est aussi
obligatoire, ne constitue que le point de départ.
Une étude sur la situation actuelle de la mise en œuvre de la réforme foncière a permis de faire
ressortir les problématiques à dénouer pour aboutir à une gestion foncière plus performante.
La première partie de cet ouvrage a montré que la situation du foncier à Madagascar n’est pas
assez satisfaisante malgré une dizaine d’années de mise en œuvre de la réforme. Concernant le
deuxième axe consacré à la décentralisation foncière, son interruption est en grande partie
causée par le retrait des bailleurs de fonds lors de la crise de 2009. La plupart des communes
ne peuvent pas supporter par leur propre budget la création du guichet foncier, le nombre de
création a ainsi beaucoup diminué, limitant le pourcentage de terrains certifiés dans tous
Madagascar.
Cette problématique sur l’effectivité du ce 2ème axe de la réforme, a guidé la 4ème orientation de
la nouvelle LPF validé en 2015. Une orientation qui va rechercher l’amélioration et la synergie
entre la décentralisation et la déconcentration de la gestion foncière. En effet, ces 2 gestions
sont dépendantes l’une de l’autre. Sans déconcentration efficace, aucune décentralisation ne va
être effective. Cet objectif aura encore à affronter quelques défis : allant du problème de
mauvaise qualité du PLOF, jusqu’au problème de financement, en passant par le manque de
collaboration étroite entre les services décentralisés et les services déconcentrés du foncier.
La première stratégie mise en œuvre est alors l’amélioration de la qualité du PLOF. Une
méthodologie d’amélioration de la qualité des PLOF a été établie par les Services
topographiques et la DAGFD. Cette amélioration consiste à remettre en cause la complétude et
-63-
la précision des données dans le PLOF. Le PLOF ainsi amélioré et fiabilisé sera la carte
commune et unique utilisée dans la circonscription foncière et dans la commune. Une obligation
de concertation entre ces 2 services s’impose, puisque le PLOF en question évolue au fur et à
mesure, avec les nouvelles demandes de sécurisation : les nouveaux certificats et les nouveaux
titres fonciers doivent y être inscrits.
En conséquence, un PLOF fiable ne serait pas suffisant. Une bonne coordination des échanges
entre les circonscriptions et les guichets fonciers serait indispensable pour surmonter les
différentes difficultés qui empêchent la pérennisation de cette décentralisation foncière. Et pour
assurer des échanges efficaces, la mise à jour périodique du PLOF sera nécessaire, une mise à
jour qui dépend à la fois de la fiabilité des données de la circonscription et du GF, et aussi de la
fréquence d’échanges. Le BS instauré dans les circonscriptions foncières, assurera avec les
agents des guichets fonciers, ces échanges de données et la mise à jour du PLOF. Tout en
considérant l’objectif principal de la création de ce bureau, qui consiste à mettre à la disposition
des guichets fonciers un service d’appui, de suivi et de conseil permanent, compétent et pérenne
pour les accompagner et pour une harmonisation de la sécurisation foncière.
Nous avons pu traiter le cas de la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. Mais
l’amélioration du PLOF devrait-être généralisée pour pouvoir assurer la sincérité des
informations foncières dans tout Madagascar, tout en considérant des difficultés différentes
selon la commune. Si chaque commune réaliserait un PLOF fiable, l’ensemble qui devra être
réuni au SAPLOF, constituera un repérage unique pour tout le territoire malgache. Mais cela
ne pourrait être possible que si chaque circonscription accepte de valider les PLOF de leurs GF,
son implication dans la fiabilisation de cet outil s’avère ainsi essentielle. C’est la base de la
nouvelle méthodologie de production des PLOFs, une méthodologie élaborée par le service
topographique qui exige une internalisation de toutes les activités. Après que le PLOF soit
fiable, le contrôle et l’appui du service foncier envers les GF, surtout sur le plan technique,
seront indispensables pour la continuité et la pérennisation de la décentralisation foncière en
harmonie avec le renforcement de la déconcentration foncière. Pour assurer la permanence de
cet appui, le bureau spécialisé devra être disponible pour toute demande d’appui venant des
agents des guichets fonciers39. Dès l’ouverture d’un guichet foncier, le protocole d’accord entre
la commune et la circonscription doit définir les différentes modalités de mise en marche des
39 Termes de référence sur la mise en place d’un bureau spécialisé dans les services fonciers : responsable des
guichets fonciers décentralisés, VPDAT/SG/DGDSF/DRGFD, Janvier 2013
-64-
activités du guichet foncier communal, surtout en matière d’échanges de données. Le
renforcement simultané de capacité des 2 services fonciers, déconcentré et décentralisé, est
inévitable.
Ayant constaté l’insuffisance en nombre de personnel du service topographique, et ne pouvant
pas éliminer la réticence des bailleurs envers l’Etat, surtout envers l’administration foncière,
nous nous demandons si l’internalisation de toutes les activités constitue vraiment une solution
efficace dans la recherche de la fiabilité du PLOF. Pourquoi ne pas opter pour une semi-
internalisation ?
-I-
ANNEXES
ANNEXE 1. Litiges fonciers au TPI d’Antananarivo entre 2005 et 2011
Source : Rapport d’Analyse des litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar
entre 2005 et 2010, établi par ANDRIANIRINA Ratsialonana Rivo, ANDRIANIRINA Nicole et
RAMAROJOHN Landry en Septembre 2012
-II-
ANNEXE 2. Certificat Foncier CF
-III-
-IV-
Source : Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, Octobre 2015
-V-
ANNEXE 3. Organigramme du MEPATE
Source : Site web du MEPATE, www.mepate.gov.mg , Février 2015
-VII-
ANNEXE 4. Tableau des ministères de rattachements Périodes Rattachements ministériels Appellation
1919 - 1960 Direction des Domaines, de
la Propriété Foncière et du
cadastre
1960 - 1965 Ministère de l’Economie Services d’Inspection des
Affaires Domaniales et
Foncières
1965 - 1970 Ministère de l’Agricultures et de l’Expansion
Rurale (M.A.E.R)
Direction du Domaine et du
Service Topographique
1971 - 1972 Ministère de l’Agricultures et de l’Expansion
Rurale (M.A.E.R)
Direction des Services
Fonciers
1972 Ministère de l’Economie et des Finances Direction des Services
Fonciers et de
l’Enregistrement
1973 - 1982 Ministère de l’Economie et des Finances/
Ministère des Finances/ Ministère auprès de la
présidence de la République chargé des
Finances
Direction des Services
Fonciers
1983 - 1989 Présidence de la République chargée de
Finances et de l’Economie
Direction du Patrimoine
1989 - 1992 Ministère de la Production Agricole et de la
Réforme Agraire
Direction des Patrimoines et
de la Réforme Agraire
1993 - 1996 Ministère d’Etat à l’Agriculture et au
Développement Rural
Direction des Domaines et
de la Réforme Agraire
1997 - 2002 Ministère de l’Aménagement du Territoire et
de la Ville
Direction des Affaires
Domaniales et Foncières
2002 - 2005 Ministères de l’Agriculture, de l’Elevage et de
la Pêche
Direction des Domaines et
du Service Foncier
2006 - 2009 Ministère de la Réforme Foncière, des
Domaines et de l’Aménagement du territoire
Direction des Domaines et
du Service Foncier
Direction d’Appui à la
Réforme Foncière
-VIII-
2009 - 2010 Ministère de l’Aménagement du territoire et
de la Décentralisation
Direction des Domaines et
du Service Foncier
Direction des Services
Topographiques
Direction de la Réforme et
de la Gestion Foncière
Décentralisée
Janvier 2010
-
Novembre
2011
Ministère de l’Aménagement du territoire et
de la Décentralisation
Direction Générale du
Service Foncier
Novembre
2011
-
Avril 2014
Vice-Premier ministre chargé du
Développement et de l’Aménagement du
Territoire (V.P.D.A.T)
Direction Générale du
Service Foncier
Avril 2014
-
Janvier 2015
Ministère d’Etat en charge des Infrastructures,
de l’Equipement et de l’Aménagement du
territoire (M.E.I.E.A.T)
Direction Générale du
Service Foncier
Depuis
Janvier 2015
Ministère d’Etat chargé des Projets
présidentiels, de l’Aménagement du Territoire
et de l’Equipement (M.E.P.A.T.E)
Direction Générale du
Service Foncier
Source : PNF, Le foncier à Madagascar : Direction des Domaines et des Services Fonciers ; recherches
personnelles, 2015
-IX-
ANNEXE 5. Fiche d’inventaire
Titre
Indice
Nom
de
propriétaire
Localité
Code
commune
Commune
District
Région
Contenance
Dossiers techniques
(1)
Existence PI
(2) Existence d’autre
Plan Non Trouvé
Au
SF
PLANS
Qualité
PI
Rattaché
au RGN
Version Numérique du
PI
PLOF
Remarque /
Observation
ha
a ca
dm²
Oui / Non
Incomplet
Complet
Topo
Domaine
PC / PR
Echelle
Calque
Canson
Ozaphane
Stabiphane
Format
Existence
Vecteur
(dxf, dwg, shp)
Existence
SCAN
(pdf)
Existence
Sur
PLOF
Anomalie
Translation
Descente
Terrain
Source : Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre), 2015
-X-
ANNEXE 6. Exemplaire de rapport mensuel d’activités RMA
-XI-
Source : BS domaine de la circonscription foncière d’Ambohidratrimo
-XII-
ANNEXE 7. Nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF
Source : Note sur la méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de
repositionnement du titre), 2014
ANNEXE 8. Graphe indiquant l’évolution des nombres de guichets fonciers,
de demandes de certificats et de certificats délivrés
Source : Observatoire du Foncier, Septembre 2015
Plan muets et plans introuvables nécessitant
un appel aux détenteurs et des levés sur
terrains
Numérisation des plans à
haute résolution
Inventaire et classement des plans par
commune, par Fokontany
Inventaire et classement des propriétés
titrés et des parcelles cadastrales par
commune et par Fokontany
Base de données
géo référencées
Superposition avec les limites
administratives et le fond
-XIII-
ANNEXE 9. Situation des guichets fonciers dans tout Madagascar-2013
Source : Observatoire du foncier, 2015
-XIV-
ANNEXE 10. PLOF sur A3 de la commune Ambatolampy-Tsimahafotsy
Source : BIF Ambatolampy Tsimahafotsy - Juin 2015
-XV-
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages et rapports :
ANDRIANIRINA RATSIALONANA, Rivo, Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique
foncière initiée en 2005, Antananarivo, 17 Juin 2014, 21 pages
BLANCHETTE, Jean-François, et BANAT-BERGER, Françoise, La « dématérialisation » du
livre foncier d'Alsace-Moselle, Archivistique et preuve électronique, Lavoisier, 2004/2 Vol. 8,
11 pages
THINON, Pascal, RAKOTOARISON, Thierry, Etat des lieux de la réorganisation et de la
modernisation des Services fonciers de l’Etat à Madagascar, Antananarivo, 12 novembre 2012,
103 pages
THINON, Pascal, ROCHEGUDE, Alain, HILHORST, Théa, Rencontres foncières Bujumbura,
28 – 30 mars 2011. Coopération suisse & Cardère éditeur, 2011, 64 pages
THINON, Pascal. RAZAFINDRAKOTOHARY, Tiana. RANAIVOARISON, Rija, Enjeux de
production et d’utilisation de l’information géographique dans le cadre de la réforme foncière
à Madagascar, Québec-Canada, 2007, 9 pages
Ouvrages spécifiques
MINISTERE D’ETAT EN CHARGE DES PROJETS PRESIDENTIELS, DE
L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’EQUIPEMENT, Nouvelle Lettre de
Politique Foncière 2015 – 2030, Version finale Aout 2015, 18 pages
MEIEAT, DAGFD, Etat des lieux et bilan des réalisations de la lettre de la politique foncière
de 2005, 2014, 17 slides
MEIEAT/SG/DGSF/DST, Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie
de repositionnement du titre), 2014, 20 pages
COMMUNE RURALE AMBATOLAMPY / DISTRICT AMBOHIDRATRIMO / REGION
ANALAMANGA, Monographie de la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, 2013,
30 pages
-XVI-
MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE / SECRETARIAT
GENERAL, Schéma Directeur de restructuration et de modernisation des Services Fonciers,
Version 23 janvier 2007, 48 pages
SECRETARIAT GENERAL du MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’ELEVAGE ET
DE LA PECHE, Lettre de politique foncière (LPF), Version validée par le Gouvernement le 3
mai 2005, 12 pages
Autres documents
- Termes de référence sur la mise en place d’un bureau spécialisé dans les services fonciers :
responsable des guichets fonciers décentralisés, VPDAT/SG/DGDSF/DRGFD, Janvier 2013
- Termes de référence sur la Modernisation et décentralisation des Services fonciers /
Opération Foncière Régionale 1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe),
MAEP/SG/PNF/ MCA/3.30/S/LT034/06, 2007
- Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du
titre), MEIEAT/SG/DGSF/DST, 2014
- Manuel de l’Administrateur et Manuel Utilisateur / Création d’un système d’informations
foncières : développement d’une application informatique pour la gestion des PLOF, Contrat
n° 030/07/MCA/CTR, Janvier 2007
Thèses et mémoires
RANDRIAMALAZARIVO, Léo Elysé, Contribution du géomètre à la gestion foncière
décentralisée. 164 pages. Mémoire de fin d’études en vue de l’obtention du diplôme d’Ingénieur
Géomètre Topographe, Ecole Supérieur Polytechnique d’Antananarivo, 2007
Lois et textes règlementaires
- Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 sur le domaine privé de l’État
- Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière
privée non titrée
- Loi n° 2005-019 du 17 Octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres
- Loi n° 94-005 du 26 Janvier 1994 portant orientation générale de la politique de
décentralisation
- Ordonnance n° 60-146 du 03 octobre 1960 relative au régime foncier de l’immatriculation
-XVII-
- Décret n° 2015-084 du 10 Février 2015 fixant les attributions du Ministre d’Etat chargé des
Projets présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Equipement ainsi que
l’organisation de son Ministère
- Décret n° 2007-1109 portant application de la Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006, fixant
le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée
- Arrêté n° 24731-2014 fixant les mesures relatives à la gestion du domaine privé de l’Etat
- Circulaire n° 621-10 / MATD / SG / DGSF du 14 Décembre 2010 « Instruction concernant
la procédure à suivre en matière d’ouverture des Guichets Fonciers Communaux ou
Intercommunaux »
Documents en ligne
MAP : Madagascar Action Plan 2007-2012. [en ligne]. 2007. [consulté le 08 Mars 2015].
Disponible sur http://www.madagascar.gov.mg/MAP
RATSIALONANA, Rivo ; ANDRIANIRINA, Nicole ; et RAMAROJOHN, Landry. Analyse des
litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar entre 2005 et
2010. [en ligne]. Observatoire du Foncier. Septembre 2012. [Consulté le 20 Mars 2015].
Disponible sur www.observatoire-foncier.mg
Organigramme du « Ministère d’État en charge des Projets présidentiels, de l’Aménagement du
Territoire et de l’Équipement » ou MEPATE. [en ligne]. MEPATE. Février 2015. [Consulté le
19 Octobre 2015].
Disponible sur www.mepate.gov.mg
-XVIII-
RÉSUMÉ Le présent travail intitulé « AMÉLIORATION DU PLOF DE LA COMMUNE
D’AMBATOLAMPY-TSIMAHAFOTSY, POUR UNE OPTIMISATION DES ÉCHANGES
ENTRE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE D’AMBOHIDRATRIMO ET LE GUICHET
FONCIER DE LA COMMUNE », cherche à trouver une meilleure coordination entre les
activités du guichet foncier et celles du service foncier. En effet, les échanges existent déjà entre
ces deux services, mais une optimisation s’impose, vu les risques d’empiètements entre titres
fonciers et certificats fonciers, ainsi que les problèmes rencontrés par la décentralisation de la
gestion foncière. Aussi, dans l’optique d’une élaboration d’un Plan Local d’Occupation
Foncière ou PLOF unique pour tout Madagascar, l’amélioration des PLOF de chaque commune
est indispensable. Leur mise à jour, qui dépend entièrement des échanges efficaces de données
entre les deux services, doit être effective. De même, une fois améliorés, les PLOF pourront
servir de plans de repérage numériques pour les Circonscriptions topographiques.
Tout au long de l’étude, nous avons cherché à répondre à la question : comment optimiser les
échanges entre les deux services, déconcentré et décentralisé, en se basant sur la situation
actuelle de la décentralisation foncière et les contraintes pouvant se présenter ? Les échanges
dépendent entièrement de la qualité du PLOF, une bonne qualité assurera la bonne utilisation
et la facilitation de la mise à jour. L’importance de son amélioration est incontournable. Par la
suite, il est à noter que le PLOF devra être considéré comme un élément évolutif. Les nouveaux
certificats et titres fonciers devront au fur et à mesure y être insérés. C’est là que des échanges
efficaces sont à mettre en œuvre. La fiabilité du PLOF dépend alors de la fréquence des
échanges, de la complétude et de la précision des informations sauvegardées et échangées par
les deux entités concernées. Une fois des échanges efficaces établis, la mise en place d’un
système efficace de suivi et d’appui des services fonciers décentralisés, permettra de poursuivre
le raffermissement de la décentralisation foncière.
Mots clés : Guichet Foncier, PLOF, GFD, CirTopo, BS, échanges de données, mise à jour.
-XIX-
TABLE DES MATIERES REMERCIEMENTS ............................................................................................................................................ iii
SOMMAIRE ..................................................................................................................................................... iv
LISTE DES TABLEAUX ....................................................................................................................................... vi
LISTE DES ILLUSTRATIONS ............................................................................................................................... vi
LISTE DES ANNEXES ......................................................................................................................................... vi
LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................................... vii
GLOSSAIRE ...................................................................................................................................................... ix
INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 1
Partie I. Analyse descriptive ........................................................................................................................ 3
Chapitre I. Le foncier à Madagascar ............................................................................................................ 3
Section 1. Historique ....................................................................................................................... 3
Paragraphe 1. La gestion foncière à Madagascar .................................................................................. 3
A. Généralités ................................................................................................................................. 3
B. La crise foncière en 2005 et la réforme foncière ........................................................................ 4
Paragraphe 2. La gestion foncière décentralisée, GFD .......................................................................... 5
A. Notion de décentralisation ......................................................................................................... 5
B. La décentralisation dans le foncier ............................................................................................. 6
C. Elaboration de PLOF et ouverture des GF .................................................................................. 7
Section 2. Cadrage juridique et institutionnel ................................................................................ 8
Paragraphe 1. Cadre juridique............................................................................................................... 8
Paragraphe 2. Cadre institutionnel ....................................................................................................... 9
Chapitre II. Le Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy.................................................................... 14
Section 1. La circonscription foncière d’Ambohidratrimo ............................................................ 14
Section 2. La commune, le guichet foncier et le PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy................. 15
Conclusion partielle ........................................................................................................................................ 18
Partie II. Analyse diagnostique .............................................................................................................. 19
Chapitre I. Analyse des facteurs internes ................................................................................................... 19
Section 1. Les forces ..................................................................................................................... 19
Section 2. Les faiblesses ................................................................................................................ 22
Chapitre II. Analyse des facteurs externes .................................................................................................. 26
Section 1. Les opportunités .......................................................................................................... 26
Section 2. Les menaces ................................................................................................................. 27
Conclusion partielle ........................................................................................................................................ 30
-XX-
Partie III. Analyse prospective ................................................................................................................ 31
Chapitre I. Perspectives et recommandations ............................................................................................ 31
Section 1. Les perspectives d’amélioration du PLOF .................................................................... 31
Paragraphe 1. Les aspects négatifs ..................................................................................................... 31
Paragraphe 2. Les aspects positifs ....................................................................................................... 32
Section 2. Recommandation pour l’amélioration du PLOF ........................................................... 34
Paragraphe 1. Analyse des problèmes ................................................................................................ 34
Paragraphe 2. Recommandations ....................................................................................................... 35
Chapitre II. Cadrage du projet et stratégies de mise en œuvre ................................................................... 38
Section 1. Description et cadrage du projet ................................................................................. 38
Paragraphe 1. Description du projet ................................................................................................... 38
Paragraphe 2. Cadrage du projet ........................................................................................................ 39
Section 2. Stratégies de mise en œuvre........................................................................................ 46
Paragraphe 1. Elaboration d’un PLOF fiable ........................................................................................ 46
Paragraphe 2. Une communication adéquate .................................................................................... 47
Chapitre III. Programmation des activités, mise en œuvre et suivi .............................................................. 48
Section 1. Programmation des activités ....................................................................................... 48
Paragraphe 1. Hypothèses et contraintes ........................................................................................... 48
Paragraphe 2. Planification des actions .............................................................................................. 50
Section 2. Mise en œuvre et suivi ................................................................................................. 55
Paragraphe 1. Calendrier de réalisation .............................................................................................. 55
Paragraphe 2. Mise au point d’un système de suivi et évaluation à partir de l’analyse des IOV
(indicateurs objectivement vérifiables) .................................................................................................. 60
Conclusion partielle ........................................................................................................................................ 61
CONCLUSION GÉNÉRALE ................................................................................................................................ 62
ANNEXES ........................................................................................................................................................... I
BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................................. XV
RÉSUMÉ ...................................................................................................................................................... XVIII
TABLE DES MATIERES .................................................................................................................................... XIX
