Analyse de la mise à jour économique et financière de novembre 2013

Entité vérifiée : Ministère des Finances et de l’Économie du Québec (MFEQ)

C H A P I T R E

3

Mise en contexte

Le présent mandat de vérification a été réalisé sur Le Point de novembre 2013 à la suite d’une motion adoptée par l’Assemblée nationale le 24 septembre 2013 qui prévoit « QUE l’Assemblée nationale mandate le Vérificateur général du Québec afin d’analyser la mise à jour économique que présentera le ministre des Finances et de l’Économie relativement à l’année 2013-2014. »

L’objectif était de produire notre rapport en temps opportun peu après la reprise des travaux parlementaires en février 2014, afin qu’il soit utile aux élus.

2 Chap. 3, paragr. 2; chap. 1, paragr. 9

Le Point de novembre 2013 Principaux éléments

Baisse importante des revenus consolidés

Efforts considérables à fournir pour réduire la croissance des dépenses dans les prochaines années

Retour à l’équilibre budgétaire reporté de deux ans

Prévisions établies sans aucune hausse de taxes ni d’impôts 3 Chap. 3, paragr. 6, 110, 268, 297, 381

Objectifs de vérification

Nous visions à conclure sur trois objectifs de vérification – S’assurer que Le Point est préparé selon un processus efficace et rigoureux – S’assurer que les prévisions relatives au cadre financier et à la dette qui y

sont contenues sont raisonnables – S’assurer que l’information qui y est présentée est juste et suffisante, et

qu’elle renseigne adéquatement les utilisateurs sur la situation économique et financière du Québec.

Nos critères d’évaluation proviennent de différentes sources, dont – Manuel de CPA Canada – American Institute of certified Public Accountants (AICPA) – Examen par le vérificateur général du Rapport préélectoral sur les finances

de l’Ontario 2011 – Examen des prévisions budgétaires du gouvernement du Canada – Transparence budgétaire : Les meilleures pratiques de l’Organisation de

coopération et de développement économiques (OCDE) (2002)

4 Chap. 3, annexe 1

Limites inhérentes à notre analyse

Les prévisions sont fondées sur des hypothèses relatives à des événements futurs. Elles sont tributaires de facteurs hors du contrôle du gouvernement.

Le gouvernement, peut par ses gestes influer sur la réalisation ou non des prévisions.

En conséquence, les résultats réels seront différents de ceux publiés dans Le Point et les écarts pourraient être significatifs.

La qualité des prévisions dépend en grande partie du caractère complet et raisonnable des hypothèses.

Notre mandat de vérification n’avait pas pour but d’exprimer une opinion sur la possibilité ou la probabilité que les hypothèses et les prévisions se réalisent.

5 Chap. 3, paragr. 20-22; chap.1, paragr. 12

Résultats de la vérification

L’information divulguée dans Le Point sur la mise à jour économique et financière publiée le 28 novembre 2013 permet d’accroître la transparence des finances publiques.

Il s’agit d’une bonne pratique reconnue par l’Organisation de coopération de développement économiques (OCDE).

Le Québec est reconnu pour la qualité de ses prévisions et de son processus. Nous sommes d’avis qu’il y a encore place pour des améliorations.

Notre rapport s’inscrit dans une perspective d’amélioration continue et nous souhaitons qu’il constituera un apport additionnel pour aider les parlementaires à jouer leur rôle qui est au cœur de notre système démocratique.

6 Chap. 3, paragr. 12, 13, 19

Processus de préparation du Point

Les documents qui nous ont été remis par le MFEQ décrivent un processus rigoureux en ce qui concerne l’établissement des prévisions économiques et des revenus.

Toutefois, compte tenu de – la réception tardive de la documentation relative au processus – l’accès restreint aux personnes, aux systèmes et aux données au

moment opportun

nous n’avons pas été en mesure de nous assurer que les étapes du processus décrites par le MFEQ étaient, dans les faits, toutes réalisées.

Nous ne pouvons conclure quant à l’efficacité et à la rigueur du processus utilisé par le MFEQ pour préparer Le Point.

7 Chap. 3, paragr. 32

Processus de préparation du Point (suite)

Commentaires du MFEQ – Le MFEQ est d’avis qu’il a pleinement collaboré avec les

représentants du Vérificateur général du Québec (VGQ). – La documentation concernant la grande majorité des processus

a été transmise, présentée et discutée avec les représentants du VGQ avant le dépôt de la mise à jour économique et financière, le 28 novembre 2013.

– Selon le MFEQ, le processus de préparation de la mise à jour économique et financière est efficace et rigoureux.

– La documentation transmise démontre que le ministère s’assure que l’approbation des différents travaux de la mise à jour économique et financière a été effectuée.

8 Chap. 3, commentaires du MFEQ, p. 99,100

Processus de préparation du Point (suite)

Réaction du VGQ – Nos normes professionnelles et notre code d’éthique commandent de nous

abstenir de conclure sur cet objectif puisque nous avons jugé ne pas avoir les preuves suffisantes et appropriées pour ce faire.

– Pour conclure, il aurait été nécessaire • de tester les modèles et les systèmes d’information utilisés • de discuter avec les professionnels qui réalisent les étapes • d’assister à des rencontres de validation • d’avoir la latitude requise pour échanger, discuter et obtenir de l’information avec le

personnel souhaité. – Compte tenu des limites quant à la disponibilité du personnel du MFEQ,

nous avons proposé de travailler avec l’information déjà disponible et avec le processus mis en œuvre lors de la réalisation du Point de mars 2013. Le MFEQ a refusé notre demande.

– N’ayant pu mettre en œuvre les procédés que nous jugions pertinents au moment opportun, nous avons priorisé nos deux autres objectifs de vérification pour produire un rapport en temps utile. 9 Chap. 3, réaction aux commentaires du MFEQ, p. 105, 106

Prévisions du gouvernement Portée de nos travaux

Nos conclusions quant au caractère raisonnable des prévisions se limitent aux trois premières années de l’horizon prévisionnel, soit celles allant de 2013-2014 à 2015-2016.

Par ailleurs, nous n’avons pas évalué la qualité des prévisions ni le processus budgétaire des entreprises du gouvernement, des organismes autres que budgétaires et des fonds spéciaux. Ces derniers sont autonomes et imputables de leurs prévisions.

Les prévisions ont été qualifiées de raisonnables ou, lorsqu’elles étaient non raisonnables, de pessimistes ou d’ambitieuses, selon la situation. 10 Chap. 3, paragr. 41, annexe 1

Prévisions du gouvernement Qualification des prévisions

11 Chap. 3, annexe 4, extraits du tableau 34

Prévisions du gouvernement

Qualification des prévisions (suite)

12 Chap. 3, annexe 4, extraits du tableau 34

(suite)

Prévisions du gouvernement Nos conclusions

13 Chap. 3, extraits du tableau 2

Prévisions du gouvernement Nos conclusions (suite)

14 Chap. 3, extraits du tableau 2

(suite)

Prévisions économiques

Les perspectives économiques globales sont raisonnables : elles se situent à l’intérieur d’une fourchette acceptable. Les hypothèses sont majoritairement réalistes.

Le tiers des prévisions, soit 3 sur 9, peuvent être qualifiées de prudentes. – Critère : prévision inférieure d’au moins 0,2 point de pourcentage (p.p.) au secteur privé.

Chap. 3, paragr. 64, tableau 4 15

Prévisions économiques (suite)

Au cours des 10 dernières années, les prévisionnistes – du secteur privé et du gouvernement – ont fait preuve d’un biais1 optimiste dans leurs prévisions économiques pour l’année à venir2. – Le MFEQ a surestimé la croissance annuelle du produit intérieur

brut (PIB) réel de l’année à venir de 0,6 p.p. en moyenne; le secteur privé, de 0,7 p.p.

– Quant au PIB nominal, nous avons observé un biais optimiste dans les prévisions présentées par le MFEQ de 0,4 p.p. pour l’année à venir.

– Selon l’analyse de sensibilité publiée dans Le Point, ce biais aurait une incidence de 200 M$ sur les revenus autonomes du gouvernement en 2013-2014.

Chap. 3, paragr. 70, 73, 76, 77 16

1. Un biais dans une prévision démontre un écart continuellement du même côté de la valeur de référence. 2. La prévision de l’année à venir correspond à la prévision de l’année civile non encore débutée au moment de la

prévision.

Prévisions économiques (suite)

Chap. 3 17

Prévisions économiques (suite)

Commentaires du MFEQ Les écarts mentionnés dans le rapport ne sont pas des

écarts de prévision, mais plutôt des écarts de révision statistique dans le temps.

Ces révisions expliquent à elles seules l’essentiel de l’écart de 0,4 p.p. sur le PIB nominal.

Les prévisions du ministère sont en moyenne similaires aux premières données réelles publiées par l’Institut de la statistique du Québec (ISQ).

Le risque d’écart par rapport aux prévisions (économiques et budgétaires) est pris en compte dans la provision pour éventualités.

Chap. 3, commentaires du MFEQ, p. 100-102 18

Prévisions économiques (suite)

19 Chap. 3, paragr. 399, réaction aux commentaires du MFEQ, p. 106, 107

Réaction du VGQ Le biais constaté présente l’écart entre les prévisions et la

réalité à l’égard de la croissance économique du Québec. Pour comprendre les raisons des écarts dans les revenus

autonomes et améliorer ses prévisions, le MFEQ doit considérer la différence entre la croissance qu’il a prévue du PIB nominal et celle qui s’est finalement réalisée (et non pas celle que l’ISQ avait initialement estimée). Nous ne concevons pas qu’il puisse en être autrement.

Quant aux provisions pour éventualités, lors du Point de novembre 2013, le gouvernement les a éliminées de son cadre financier pour 2013-2014 et 2014-2015.

Prévisions économiques (suite)

Le secteur privé a réduit ses prévisions du PIB nominal pour l’année 2013 beaucoup plus rapidement que le MFEQ. La prévision du MFEQ était supérieure à celle du secteur privé de 0,3 p.p. en novembre 2012 et de 0,5 p.p. en mars 2013.

Le rajustement tardif des prévisions du MFEQ explique la dureté des incidences de cette révision sur les revenus autonomes du gouvernement dans Le Point de novembre 2013. – La révision à la baisse de 1,5 p.p. du PIB nominal a eu une

incidence de 750 millions de dollars sur les revenus autonomes du gouvernement.

– La révision du secteur privé a été de 0,8 p.p.

20 Chap. 3, paragr. 88, 90, 91, tableau 6

Prévisions économiques (suite)

21 Chap. 3

Prévisions économiques (suite)

Le MFEQ n’a pas pris en considération l’incidence qu’auront les restrictions des dépenses prévues sur la croissance de l’économie (PIB). Ces compressions pourraient freiner l’activité économique. – Plusieurs modifications ont été apportées aux prévisions de

dépenses consolidées pour les années 2013-2014 à 2017-2018. – De même, de nouvelles dépenses recensées en novembre 2013

devront être assumées par le gouvernement à même les nouveaux objectifs de dépenses révisés à la baisse à compter de 2014-2015.

Une réduction de dépenses de l’ordre d’un milliard de dollars représente une baisse de 0,25 p.p. du PIB et de 125 millions des revenus du gouvernement.

22 Chap. 3, paragr. 93-95

Prévisions économiques (suite)

Le MFEQ n’est pas constant dans l’établissement ou non

d’une marge implicite de prudence économique. – Il n’établit pas de directives claires et ne donne aucune information

dans Le Point sur la façon dont il intègre ce type de marges dans ses prévisions économiques.

– Le MFEQ tend à choisir un scénario économique qui s’approche de la moyenne établie par le secteur privé. En entrevue, ses représentants nous confirment qu’ils adoptent une approche prudente.

– Une comparaison de la prévision de croissance du PIB nominal entre le MFEQ et le secteur privé depuis 2009 montre des écarts variant de -0,7 p.p. à + 0,5 p.p.

Rien n’atteste que le MFEQ incorpore une marge de prudence dans ses prévisions économiques.

23 Chap. 3, paragr. 99, 100, 103, tableau 7

Prévisions relatives aux revenus

Nous avons analysé les prévisions relatives aux revenus les plus importants, soit – l’impôt sur le revenu des particuliers – le Fonds des services de santé – l’impôt sur le revenu des sociétés – les taxes à la consommation – les revenus des entreprises du gouvernement – certains transferts fédéraux.

Les prévisions relatives aux revenus consolidés sont raisonnables. Toutefois, elles comportent des risques qui ne sont pas clairement

exposés dans Le Point, par exemple – les prévisions relatives aux bénéfices d’Hydro-Québec tiennent compte de

hausses tarifaires pour lesquelles la Régie de l’énergie n’a pas encore rendu sa décision.

24 Chap. 3, paragr. 105, 106, 209

Prévisions relatives aux revenus Impôts des sociétés

Les prévisions relatives à l’impôt des sociétés comportent un niveau d’incertitude important compte tenu – de la volatilité historique des bénéfices des sociétés – de la difficulté à prévoir le comportement des sociétés en matière

de stratégie fiscale dont l’utilisation de leurs pertes fiscales reportées

– du risque associé au taux de recouvrement des créances découlant des activités de récupération fiscale

– et du temps imparti pour faire notre travail.

Nous ne sommes pas en mesure de nous prononcer sur le caractère raisonnable des prévisions relatives aux impôts des sociétés.

25 Chap. 3, paragr. 151, 152

Prévisions relatives aux revenus Transferts fédéraux

Les prévisions relatives aux transferts fédéraux de péréquation sont raisonnables pour 2013-2014 et pessimistes pour 2014-2015 et 2015-2016.

La sous-évaluation de 548 M$ des revenus prévus en 2014-2015 mise en lumière à la suite de la nouvelle estimation établie par le gouvernement fédéral en décembre 2013, explique cette qualification.

Cette nouvelle estimation entraînera également un écart dans la prévision effectuée pour l’année 2015-2016.

26 Chap. 3, paragr. 231, 241

Prévisions relatives aux dépenses Dépenses consolidées

Les prévisions relatives aux dépenses consolidées sont raisonnables pour 2013-2014 et ambitieuses pour 2014-2015 et 2015-2016. – Le respect des prévisions nécessitera des efforts

considérables et un suivi rigoureux. – L’importance des réductions attendues commande des

mesures nettement plus structurantes que celles mises en œuvre en 2013-2014, d’autant plus que certains secteurs comme celui de la santé font face à une demande croissante.

27 Chap. 3, paragr. 255, 271, 295

Prévisions relatives aux dépenses Dépenses consolidées (suite)

Taux de croissance des dépenses consolidées – 2012-2013 : 2,5 %, soit le plus bas taux de la décennie – 2013-2014 : 3,3 % – 2014-2015 : 2,1 % – 2015-2016 : 2,1 % – 2016-2017 : 1,7 % – 2017-2018 : 2,7 %

La hausse annuelle moyenne sera de 2,4 % de 2013-2014 à 2017-2018 alors que le taux de croissance moyen de 2006-2007 à 2012-2013 s’élève à 4,6 %.

28 Chap. 3, paragr. 258, tableau 21; chap. 1, paragr. 14

Prévisions relatives aux dépenses Dépenses consolidées (suite)

Les efforts qui devront être faits d’ici le 31 mars 2018 sont considérables.

29 Chap. 3, paragr. 297

Prévisions relatives aux dépenses Fonds général

Dépenses du fonds général (dépenses de programmes) : 24,5 G$, soit 30,4 % des dépenses totales Les prévisions détaillées des ministères et des organismes

budgétaires ne sont pas utilisées pour fixer le niveau global des dépenses.

Le niveau de dépenses est établi de façon résiduelle à partir des revenus prévus et du niveau d’endettement souhaité.

Il n’a pas été possible de vérifier si les prévisions des entités s’éloignent de celles publiées dans Le Point car le MFEQ a – considéré que ces prévisions n’étaient pas pertinentes pour nos

travaux – refusé de nous donner l’accès à cette information – et répondu qu’il n’y avait aucune trace écrite des discussions avec le

SCT à ce sujet.

30 Chap. 3, paragr. 261, 263, 265, 266

Prévisions relatives aux dépenses Fonds général (suite)

Les prévisions relatives aux dépenses du fonds général sont raisonnables pour 2013-2014 et ambitieuses pour 2014-2015 et 2015-2016. – La hausse annuelle visée est de 2,5 % pour 2013-2014, de

2 % pour 2014-2015 et 2015-2016. – Des dépenses additionnelles importantes devront être

financées à l’intérieur de cet objectif de dépenses. – Un effort de près de 2 G$ sera demandé aux ministères et

aux organismes budgétaires pour respecter l’objectif de croissance souhaité en 2015-2016.

Des mesures temporaires ont été mises en œuvre pour atteindre l’objectif de dépenses 2013-2014.

Chap. 3, paragr. 267, 268, 271, tableau 22 31

Prévisions relatives aux dépenses Réseaux de la santé et des services

sociaux et de l’éducation Dépenses des réseaux : 35 G$ soit 43,3 % des dépenses totales Les prévisions sont raisonnables pour 2013-2014 et ambitieuses

pour 2014-2015 et 2015-2016 – la croissance prévue est l’une des plus faibles de tous les secteurs, soit

2,3 % en 2013-2014, 1,1 % en 2014-2015 et 1,4 % en 2015-2016 – la pression exercée sur ces dépenses sera accentuée par une réduction

importante des revenus de transfert provenant du fonds général • diminution de 620 M$ en 2014-2015 • diminution de 1,3 G$ en 2015-2016.

L’information concernant les réseaux est regroupée. – Compte tenu de l’importance financière respective des réseaux ainsi que

de l’intérêt qu’ils suscitent, nous nous serions attendus à ce que ces derniers soient présentés distinctement comme dans les Comptes publics.

Chap. 3, paragr. 257, 285, 292, tableaux 21, 24 32

Prévisions relatives à la dette

Les prévisions ayant trait à la dette brute sont raisonnables pour 2013-2014 à 2015-2016. – Toutefois, des écarts inexpliqués non négligeables relevés

dans les immobilisations nettes pourraient la faire varier.

Les prévisions de la dette représentant les déficits cumulés sont – raisonnables pour l’année 2013-2014 – ambitieuses pour les années 2014-2015 et 2015-2016 en

raison de l’effet cumulatif des risques associés aux compressions dans les dépenses et aux écarts à résorber.

33 Chap. 3, paragr. 316, 329

Prévisions relatives à la dette (suite)

Au 31 mars 2026, deux cibles relatives au ratio de la dette en pourcentage du PIB fixées par la loi – 45 % pour la dette brute – 17 % pour la dette représentant les déficits cumulés.

L’atteinte de ces cibles nécessitera des efforts considérables et un suivi rigoureux d'autant plus – que le gouvernement a décidé d’accélérer ses

investissements – que le contrôle des dépenses représente un enjeu majeur – et que la prochaine décennie sera caractérisée par une

baisse du taux global d’activité.

Chap. 3, paragr. 336, 337 34

Présentation de l’information

Le MFEQ a bonifié l’information contenue dans Le Point de novembre 2013 par rapport au Point précédent. – Exemple : il contient pour la première fois une analyse de

sensibilité; il s’agit d’une bonne pratique de l’OCDE.

Des améliorations sont encore souhaitables.

L’information présentée ne permet pas au lecteur d’apprécier pleinement la qualité des prévisions et de comprendre les risques associés à ces dernières.

35 Chap. 3, paragr. 354, 356, 358

Présentation de l’information (suite)

Hypothèses – Aucune hypothèse n’est publiée sur les dépenses. – Aucune analyse détaillée des tendances historiques

des dépenses par nature ou grandes missions de l’État n’est effectuée.

Détail des révisions – Les explications sont pauvres en matière de révisions

relatives aux dépenses et aux investissements prévus. – Les informations ne permettent pas de voir l’incidence

globale des annonces du gouvernement effectuées depuis Le Point de mars 2013.

36 Chap. 3, paragr. 360, 363, 366

Présentation de l’information (suite)

Risques – Les risques liés aux prévisions financières,

notamment aux prévisions de dépenses, ne sont pas suffisamment exposés ni commentés.

– Certains risques, dont ceux associés aux changements démographiques, s’inscrivent dans une perspective à moyen ou à long terme. Le Point ne présente pas de projections au-delà de 2017-2018. Pourtant, ces changements auront un impact majeur sur l’évolution des finances publiques.

37 Chap. 3, paragr. 370-372

Présentation de l’information (suite)

Comparabilité – Les informations et les explications du Point sont morcelées

en fonction de certains secteurs de reddition de comptes. – Les données prévisionnelles ne peuvent être comparées aux

données réelles vérifiées puisque les informations ne sont pas présentées sur la même base.

– L’information diffusée ne permet pas de situer les prévisions par rapport aux tendances et aux indicateurs présentés dans l’analyse qui accompagne les états financiers consolidés.

– Un parallèle entre l’information qui accompagne les états financiers du gouvernement et celle publiée dans Le Point aurait apporté une valeur ajoutée.

38 Chap. 3, paragr. 375, 377

Présentation de l’information Comparabilité

Commentaire du MFEQ – Le MFEQ présente un cadre financier consolidé des revenus

et des dépenses du gouvernement sur une base comparable aux Comptes publics et à celui des autres provinces.

Réaction du VGQ – Le cadre financier ne présente pas les revenus par sources

ni par mission gouvernementale contrairement aux Comptes publics.

– Le Point ne présente pas les dépenses par mission, ni par supercatégories, ni par catégories comme elles le sont à l’état consolidé des résultats de fonctionnement ou aux annexes 7 et 9 des Comptes publics 2012-2013.

39 Chap. 3, commentaires du MFEQ, p.105, réaction, p. 107

Équilibre budgétaire

Le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016 : un objectif ambitieux pour les raisons suivantes – efforts considérables à faire pour réduire la

croissance des dépenses

– écarts importants à résorber

– une réduction non justifiée des provisions pour éventualités

– une faible marge de prudence dans les prévisions.

Chap. 3, paragr. 382, 401 40

Équilibre budgétaire Écarts à résorber

Le Point présente des écarts à résorber pour atteindre les cibles de surplus ou de déficit prévues – impasse annuelle d’au moins 400 M$ à compter de l’année 2014-

2015 jusqu’en 2017-2018 – pour l’année du retour prévu à l’équilibre budgétaire en 2015-2016,

600 M$ additionnels à résorber de façon ponctuelle, soit un total 1 G$

– aucune mention quant aux mesures envisagées pour résorber ces écarts.

Étant donné que le gouvernement a annoncé qu’il ne veut pas hausser les impôts ni les taxes, il est raisonnable de croire que les écarts devront être résorbés soit par – une hausse dans la tarification des services – une baisse additionnelle dans les dépenses.

41 Chap. 3, paragr. 393, 395, 396

Équilibre budgétaire Provision pour éventualités

Dans Le Point, les provisions pour éventualités ont été éliminées pour 2013-2014 et 2014-2015 (auparavant

200 et 300 M$) ont été réduites de moitié pour s’établir à 200 M$ de 2015-2016

à 2017-2018. Aucune justification quant à la réduction de cette marge de

prudence ou à son élimination dans le contexte où – les moyens n’ont pas été déterminés pour atteindre un objectif de

croissance des dépenses ambitieux – des écarts à résorber persistent – des risques sont connus. Exemple : frais de décontamination liés à

l’accident survenu à Lac-Mégantic non considérés dans les prévisions. Le gouvernement fédéral qui assume 50 % des coûts a estimé sa contribution à 95 M$.

Chap. 3, paragr. 399, 401, 402 42

Équilibre budgétaire Prudence dans les prévisions

Comparaison des bonnes pratiques énoncées par l’OCDE en matière de prudence

Chap. 3, paragr. 386 43

Équilibre budgétaire Prudence dans les prévisions (suite)

Le Québec pourrait s’améliorer à l’égard – des informations divulguées dans ses analyses de sensibilité – du recours à un comité indépendant pour l’examen de ses prévisions – de la divulgation de façon claire de la marge de prudence qu’il utilise.

Deux situations militent en faveur de l’intégration d’une marge de prudence dans les prévisions – la situation financière du Québec par rapport aux autres provinces,

dont son niveau d’endettement qui est le plus élevé au Canada – l’existence de lois comme la Loi sur l’équilibre budgétaire qui oblige le

gouvernement à présenter des prévisions budgétaires équilibrées.

Nous avons invité le MFEQ à faire preuve d’une plus grande prudence dans l’établissement de ses prévisions.

44 Chap. 3, paragr. 390, 391, 403