APPROCHES SECTORIELLESDU DÉVELOPPEMENTAGRICOLE ET RURAL

POLITIQUE

POLITIQUEAPPROCHES SECTORIELLESDU DÉVELOPPEMENTAGRICOLE ET RURAL

CONTEXTE ET JUSTIFICATION 1Approches sectorielles 2Approches sectorielles du développement agricole et rural 3Pourquoi une politique du FIDA en matière d'approches sectorielles du développement agricole et rural? 4

EXPÉRIENCE ACQUISE ET ENSEIGNEMENTS RETIRÉS 7Le lien entre le DSRP et les approches sectorielles 8Les défis particuliers du secteur agricole 8Appropriation des approches sectorielles du développement agricole et rural 9Approches sectorielles du développement agricole et rural et décentralisation 10Suivi de l'impact des approches sectorielles du développement agricole/rural 11Le financement des approches sectorielles du développement agricole/rural 11Les approches sectorielles du développement agricole/rural et l'efficacité de l'aide 12

INCIDENCES POUR L'ENGAGEMENT DU FIDA DANS LES APPROCHES SECTORIELLES DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE/RURAL 15Le contexte 16Que peut apporter le FIDA aux approches sectorielles du développement agricole/rural? 16Comment le FIDA participera-t-il aux approches sectorielles du développement agricole/rural? 18Politique du FIDA 21

RECOMMANDATION 23

TABLE DES MATIÈRES

ANNEXES 25I. Arrangements pour le suivi, l'évaluation et l'examen de la mise en œuvre

et de l'impact des approches sectorielles 26II. Mise en commun des fonds: arrangements fiduciaires concernant l'utilisation

des fonds et la présentation des rapports 28III. Éclaircissements et approbation par le conseil d’administration 32

SIGLES ET ACRONYMES 34

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CONTEXTE ET JUSTIFICATION

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Approches sectorielles

Introduction. La décennie écoulée a connu unetransformation de l'aide internationale audéveloppement, marquée par deux aspects: unconsensus sans précédent aux niveauxinternational et national sur les objectifs dedéveloppement à atteindre, et l'engagement d'ungrand nombre d'acteurs du développement detout faire pour donner plus d'efficacité à lapoursuite de ces objectifs. Plusieurs facteurs sontà l'origine de cette transformation. Parmi les plusimportants, on doit citer, au plan mondial,l'engagement pris en septembre 2000 par lesgouvernements de tous les pays en faveur desobjectifs du Millénaire pour le développement et,au plan national, les documents de stratégie pourla réduction de la pauvreté (DSRP) ou d'autresformes de stratégies pour la réduction de lapauvreté qui constituent, dans la plupart des payspauvres de la planète, un point national deréférence pour les efforts de développement; et,au sein de la communauté internationale dudéveloppement, le programme d'harmonisation,d'alignement et de résultats qui, faisant suite à laDéclaration de Paris de février 2005 surl'efficacité de l'aide au développement, vise àmodifier les méthodes de travail de lacommunauté internationale du développement –donateurs et partenaires – et à renforcer l'impactde l'aide au développement grâce à un meilleuralignement au niveau national associé à une plusgrande appropriation par les pays des efforts de développement.

Les approches sectorielles, de manière générale,et celles concernant en particulier les secteursagricole et rural, s'inscrivent tout à fait dans lanouvelle architecture de développementinternational issue de cette transformation. Danscertaines situations, les approches sectorielles –c'est-à-dire les programmes sectoriels conçus etexécutés au niveau national et visant à laréalisation d'objectifs clés pour la croissance engénéral et la réduction de la pauvreté – sontconsidérées comme les tremplins les plusefficaces pour la poursuite d'objectifs sectorielscommuns. Il n'existe pas de définition unique etuniversellement acceptée des approchessectorielles, et les expressions approche

sectorielle, appui sectoriel, programme sectorielet programme d'investissement sectoriel sontsouvent considérées comme interchangeables etutilisées indifféremment. La définition ci-aprèsest toutefois fréquemment citée: "Tous lesinvestissements significatifs dans un secteurvisant à appuyer une politique sectorielle et unprogramme de dépenses uniques placés sous ladirection des pouvoirs publics, à adopter desapproches communes pour l'ensemble dusecteur et à confier progressivement auxpouvoirs publics le décaissement et lacomptabilisation de tous les fonds".1

Bien que les différentes approches sectoriellespuissent revêtir des formes très variables, ellesprésentent aussi un certain nombre decaractéristiques communes. La première estqu'elles constituent un partenariat entreplusieurs parties: le gouvernement, qui doit jouerun rôle pilote; ses partenaires internationaux dedéveloppement, qui devraient eux-mêmes adopterune position commune et, dans la mesure dupossible, harmoniser leur appui; et d'autresparties prenantes, y compris la société civile et lesecteur privé. La deuxième est qu'il est entenduque les approches sectorielles ne constituent pasun programme d'action: les partenariats mis enplace doivent plutôt offrir un cadre à un processusde dialogue et d'action concernant une vision etdes objectifs sectoriels partagés. La troisième estqu'à la différence des approches antérieures, lesapproches sectorielles ne doivent pas êtreuniquement axées sur le financement d'unprogramme complet d'investissement, maisaussi sur une concertation et sur le changementet sur un appui aux institutions nationales et àleur réforme.

Arrangements de financement. Étant unprogramme d'investissement, une approchesectorielle vise à englober la totalité dufinancement public alloué au secteur en question.Deux conséquences importantes en découlent:premièrement, tout le financement accordé ausecteur doit appuyer les politiques, les stratégieset les activités d'investissement associées àl'approche sectorielle; deuxièmement, tout lefinancement – y compris celui des partenaires dedéveloppement – doit être considéré commefaisant partie du budget national et reflété, à ce

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1 The Status of Sector-Wide Approaches. A.Brown, A. Norton, F.Naschold; janvier 2001.Overseas DevelopmentInstitute (ODI). Documentde travail 142. Londres: ODI.

titre, dans le cadre budgétaire à moyen terme(CBMT)2 et les allocations annuelles. L'approchesectorielle n'est cependant pas, en elle-même, unmécanisme d'aide: il n'y a pas d'associationautomatique entre une approche sectorielle et untype particulier de mécanisme de financement. Ilexiste donc diverses modalités selon lesquellesles partenaires de développement peuvent fournirdes fonds pour appuyer une approche sectorielle:n soutien budgétaire: le soutien budgétaire de

caractère général consiste à fournir descrédits non liés pour appuyer le DSRP ou leCBMT, qui sont alloués aux différentssecteurs par le ministère des finances enfonction des priorités nationales. Dans le casdu soutien budgétaire sectoriel, les créditssont affectés au secteur particulier en question;

n mise en commun des fonds: arrangement oùun compte unique est ouvert auprès duministère des finances ou du ministèreresponsable du secteur concernéspécifiquement pour financer les activitésd'investissement définies et convenues autitre d'une approche sectorielle, ou deséléments spécifiques de cette approche,auquel les partenaires de développementdéposent leurs crédits et sur lequel ilseffectuent les décaissements;

n fonds non mis en commun: crédits fournispour financer des activités spécifiques del'approche sectorielle ou des projetsautonomes s'inscrivant dans le contextegénéral de celle-ci.

Arrangements fiduciaires. Les arrangementsfiduciaires utilisés dans les approchessectorielles incluent des systèmes et procéduresconcernant la planification et la budgétisation, les décaissements, la passation des marchés et la comptabilité et la vérification externe des comptes. La mise en place de cesarrangements, acceptés par toutes les partiesprenantes à l'approche sectorielle, a un doubleobjectif: réduire les coûts de transaction à lacharge du gouvernement en minimisant lenombre d'exigences des différents financeurs etcontribuer au renforcement de la capacité degestion des marchés et de gestion financière du gouvernement.

État actuel des approches sectorielles. Lemodèle des approches sectorielles a été élaboréà l'origine pour les secteurs sociaux (santé etéducation principalement), et selon le bilan leplus récent (établi en 2000), la plupart de cesapproches (56%) concernaient ces deux secteurs.Elles ont aussi connu de nombreuses applicationsdans le secteur des routes et des transports.Dans les secteurs du développement agricole et rural, les approches sectorielles nereprésentaient alors qu'un pourcentagerelativement modeste du total (13%), qui estprobablement encore inférieur aujourd'hui. Onavait recensé en 2000, 90 approches sectorielles(ce chiffre est sans doute nettement plus élevéaujourd'hui), dont 85% dans les pays de l'Afriquesubsaharienne (en majorité en Afrique orientaleet australe) et 9% en Asie3.

Approches sectorielles dudéveloppement agricole et rural

Une évolution sensible de l'approche suivie a étéobservée parmi le petit nombre de programmesconsacrés à ce jour aux secteurs agricole et rural.Les programmes d'investissement dans lesecteur agricole du début des années 90,caractérisés par leurs conditionnalitéspréalablement établies par les politiques etl'accent qu'ils mettaient sur les investissements,ont cédé la place aux premières approchessectorielles, qui cherchaient à établir entre legouvernement et les autres acteurs despartenariats devant servir à promouvoir unprocessus de concertation sur les politiquespubliques et les politiques d'investissement auniveau sectoriel4. Cela a ouvert la voie auxapproches sectorielles plus récentes, qui donnentdu "secteur" une définition ne se limitant pas aumandat du ministère de l'agriculture et adoptentune approche intersectorielle plus large.

Ces approches sectorielles plus récentesprésentent les caractéristiques suivantes:premièrement, elles sont conçues dans l'optiqued'un résultat et sont impulsées par les besoins deleurs clients et d'autres acteurs du secteur plutôtque par la configuration ou les organisations

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2 Le CBMT est unmécanisme de gestion desdépenses publiques,conçu pour rendre leministère des financesmieux à même de gérerl'économie par larépartition des dépensespubliques, y compriscelles financées par l'aideinternationale audéveloppement, entre lesministères et à l'intérieurdes ministères, sur unepériode glissante de trois ans.3 Foster, Brown etNaschold (2000). What'sdifferent aboutagricultural SWAps?Document présenté à laNational ResourcesAdvisers' Conference duDépartement pour ledéveloppementinternational du Royaume-Uni (DFID). Londres: ODI.4 Bazeley (2001). SIPs,SWAps, and Livelihoods.Rapport au DFID-Malawi.Crewkerne: the IDL group.

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existantes dans le secteur. Elles cherchent donc,deuxièmement, à définir de manière très large lesecteur de l'agriculture, afin d'inclure tous lesfacteurs influant sur le progrès des moyens desubsistance reposant sur l'agriculture; ellespeuvent, à ce titre, associer d'autres ministèresintéressés à la réalisation de ce programme. Lacoordination entre ces divers acteurs, avecnotamment une participation du secteur privé, estl'un des rôles essentiels de ces approchessectorielles du développement agricole et rural(et c'est précisément pourquoi ce type d'approchen'est pas nécessairement adapté aux pays où lesmécanismes de coordination intersectorielle sontpeu développés). Leur aspect intersectorielsignifie, troisièmement, qu'on pourrait plusprécisément les considérer comme desapproches sectorielles des moyens d'existenceruraux ou du développement rural, et elles sontsouvent bâties pour jouer le rôle des "piliersruraux" des DSRP. Cet aspect est important,compte tenu de l'importance du secteur pour laréduction de la pauvreté et la croissance engénéral dans de nombreux pays. C'est cetteapproche qui a été adoptée, par exemple, enOuganda, où le Plan de modernisation del'agriculture (PMA) est généralement considérécomme l'une des approches sectorielles les plusmatures dans le domaine rural.

Dans l'ensemble, on compte moins d'une douzai-ne de pays ayant déjà mené, ou prévoyant actuel-lement de mener, des programmes consacrésaux secteurs agricole et rural comme les pro-grammes d'investissement dans le secteur agri-cole ou l'approche sectorielle. Il s'agit, en Afriqueorientale et australe, du Lesotho, du Malawi, duMozambique, de l'Ouganda, de la République-Unie de Tanzanie, du Rwanda et de la Zambie; enAfrique de l'Ouest et du Centre, du Bénin et duGhana; et, en Amérique latine, du Honduras et duNicaragua. Ce sont donc en majorité des pays del'Afrique orientale et australe, et on peut sansdoute trouver la raison de cette concentrationgéographique dans la conjugaison de plusieursfacteurs: niveau élevé de dépendance des pays decette région à l'égard de l'aide et spécificité desrelations entre gouvernements et donateurs, etétroitesse des liens entre l'agriculture, le déve-loppement rural et la réduction de la pauvreté.Dans les pays où l'agriculture ne représente

qu'une faible part du produit intérieur brut, oudans lesquels les institutions et les politiquessont plus solides, la réduction de la pauvretérurale peut être abordée de façon plus efficacepar le biais de projets et de programmes ciblés5.De même, dans les pays et les régions où l'aideextérieure représente un pourcentage beaucoupplus faible des dépenses publiques ou dans les-quels les points de vue des donateurs sont plusdiversifiés, la fréquence et la possibilité d'ap-proches générales peuvent être différentes6.

Pourquoi une politique du FIDAen matière d'approchessectorielles du développementagricole et rural?

Les approches sectorielles du développementagricole et rural représentent un choixstratégique central d'un certain nombre degouvernements partenaires du FIDA soucieux deréduire la pauvreté rurale; lorsqu'elles sont bienstructurées, ces approches offrent d'importantesperspectives de réduction de la pauvreté rurale.La Déclaration de Paris de 2005 sur l'efficacité del'aide au développement, dont le FIDA est unsignataire engagé, entérine ces approches7. Laparticipation – non seulement à leur mise enœuvre, mais aussi à leur élaboration – donne auFIDA une occasion unique de favoriser, au niveaunational, les politiques et les investissementsrépondant aux besoins réels des populationsrurales pauvres. La question à laquelle estconfronté le FIDA n'est donc pas de savoir si ildoit appuyer le développement et la mise enœuvre d'approches sectorielles, mais plutôtcomment il doit le faire. Telle est donc la questionà laquelle le présent document se propose derépondre. Il vise à proposer au FIDA une politiqueet une stratégie sur la façon dont il pourraits'engager dans des approches sectorielles dudéveloppement agricole et rural, d'une manièrequi soit d'une part entièrement compatible avecson mandat et avec les mécanismes financiers ouautres dont il dispose et qui, d'autre part, exploiteau mieux l'avantage comparatif et l'expériencequi sont les siens, afin de contribuer à optimiserl'impact des approches sectorielles sur la

5 Ainsi, en Asie, le FIDAcible les zones rurales lesplus pauvres et lespopulations marginalisées(souvent des minoritésethniques), alors qu'enAmérique latine, c'est uneapproche territoriale quiest utilisée pour relier lesruraux pauvres d'unerégion donnée auxmarchés dynamiques etaux agents sociaux (nonpauvres) et aux secteursessentiels pour les pauvres.6 Tel semble être le casen Afrique de l'Ouest etdu Centre, où ni lesgouvernements ni laplupart des donateurs nesoutiennent activementles approches sectorielles agricoles.7 La Déclaration contientune liste d'indicateurs desprogrès. L'indicateur n° 9,intitulé "Utilisation deprocédures ou dedispositifs communs", visele pourcentage de l'aidefournie par le biaisd'approches fondées surles programmes. À cetégard, les approchessectorielles sontexplicitement inclusesdans la définition desapproches fondées sur les programmes.

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réduction de la pauvreté rurale. Ce dernier pointest d'une importance capitale: l'objectif n'est pasde mettre l'accent sur l'impact des seuls créditsdu FIDA, mais plutôt d'utiliser l'engagement dece dernier comme catalyseur pour faire desapproches sectorielles un moyen efficace deréduction de la pauvreté rurale au plan national.

Ces dernières années, le FIDA a participé à uncertain nombre d'approches sectorielles enAfrique orientale et australe8. Cette participationa revêtu différentes formes dans les divers pays.Son expérience est de divers ordres: appui auprocessus d'élaboration de la stratégiesectorielle sur laquelle doivent reposer lesapproches sectorielles; contribution à leurconceptualisation et leur planification; appui àl'élaboration de politiques infrasectorielles dansle cadre de l'approche sectorielle; et contributionà leur financement et appui à leur exécution. L'undes principaux objectifs du présent documentd'orientation est donc de réaliser une synthèse dusavoir acquis et d'en promouvoir le partage etl'institutionnalisation dans l'ensemble du FIDA. Ildevrait aussi, ce faisant, fournir des orientationset des directives à tous les fonctionnaires du FIDAdont les travaux concernent les pays où desapproches sectorielles sont envisagées. Ce n'esttoutefois pas son seul objectif: la clarification dela position du FIDA à l'égard des approchessectorielles aura pour effet de susciter desattentes communes, tant de la part desgouvernements partenaires que des autresmembres de la communauté du développement.De manière générale, ce document d'orientationdoit constituer une plate-forme grâce à laquellele FIDA pourra effectuer ses opérationsd'investissement en meilleure connaissance decause, entreprendre une concertation portantdavantage sur les questions de fond et forger despartenariats plus efficaces avec lesgouvernements et d'autres partenaires du développement.

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8 Cherchant à élargir sonexpérience, le FIDAprévoit actuellement departiciper à une approchesectorielle au Nicaragua.

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EXPÉRIENCE ACQUISE ET ENSEIGNEMENTS RETIRÉS

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9 Foster et al (2000).(op.cit.)

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Compte tenu du nombre très restreintd'approches sectorielles du développementagricole et rural mises en œuvre à ce jour,l'absence d'analyse systématique de leursrésultats n'est sans doute pas surprenante. Il estnéanmoins possible, en combinant des examensde pays, l'expérience limitée du FIDA et lespublications relatives aux approches sectoriellesdans d'autres secteurs, de recenser un certainnombre de problèmes et d'enseignements clésassociés aux approches sectorielles envisagéesen tant que moyens efficaces de réduire lapauvreté rurale.

Le lien entre le DSRP et lesapproches sectorielles

Le DSRP, ou le document qui en tient lieu,représente pour un pays le cadre général del'action des pouvoirs publics: c'est sur lui querepose le cadre d'action dans lequel s'inscrira lapolitique sectorielle de développementagricole/rural visant à réduire la pauvreté; à sontour, celle-ci définira le cadre de l'approchesectorielle. Ces liaisons ont été fermementétablies dans certains pays, et l'approchesectorielle du développement rural y estconsidérée comme l'un des "piliers" du DSRP.Certaines approches sectorielles n'ont cependantpas fait de la réduction de la pauvreté rurale leurobjectif clé; dans de nombreux DSRP, les sectionsconsacrées au développement agricole et ruralsont faibles et auraient besoin d'une analysecomplémentaire et d'une nouvelle formulation.C'est peut-être là le résultat de la hâte aveclaquelle les premiers DSRP ont été établis.

Les gouvernements, comme leurs partenaires dedéveloppement, comprennent, mieux aujourd'huiqu'il y a quelques années, les liens entre le DSRP,le cadre d'action sectorielle et les approchessectorielles. Deux enseignements spécifiquespeuvent en être tirés. Il est d'une part nécessairede privilégier la réduction de la pauvreté à tous lesniveaux des politiques et des stratégies, ainsi quela cohérence des buts, des objectifs et des effetsrecherchés et des approches adoptées auxdifférents niveaux. Il convient, d'autre part, de

reconnaître le caractère itératif des processusd'élaboration des politiques et des stratégies etd'utiliser les enseignements tirés à un niveau pouréclairer la compréhension et les futures prioritésà tous les niveaux, afin de garantir uneamélioration constante. Les futures approchessectorielles devront être dérivées des élémentsde niveau supérieur dans la hiérarchie desstratégies de réduction de la pauvreté, tandis quel'itération suivante des stratégies de réduction dela pauvreté devrait mettre davantage à profitl'expérience tirée des approches sectorielles dudéveloppement agricole et rural afin d'être mieuxciblée, avec des priorités mieux définies, et mieuxdélimitée, et de portée néanmoins plus holistiqueque l'itération précédente.

Les défis particuliers du secteur agricole

Les programmes sectoriels se rencontrent leplus souvent dans les secteurs sociaux – santé etéducation – et c'est le modèle élaboré à l'originepour ces secteurs qui a servi de base auxpremières approches sectorielles concernantl'agriculture. Il existe cependant un certainnombre de caractéristiques qui font que cesecteur diffère fondamentalement des autres etque l'élaboration et la mise en œuvre d'uneapproche sectorielle y est peut-êtreintrinsèquement plus difficile9.n L'État ne joue pas le même rôle dans le

secteur de l'agriculture et dans les secteurssociaux. La croissance agricole ne relève pasdirectement de la responsabilité des pouvoirspublics; il leur appartient plutôt, dans uncontexte caractérisé par une défaillancegénéralisée et sérieuse du marché, de créer,par leurs investissements et leurs politiques,les conditions qui permettront auxproducteurs du secteur privé et auxintermédiaires du marché de développerleurs activités économiques et leurs relationscommerciales. Les pouvoirs publics jouentdonc un rôle indirect, qui est de chercher àremédier aux défaillances du marché dansl'économie rurale et d'aider les intéressés àparticiper effectivement au nouvel

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environnement de marché, plutôt qu'un rôledirect, qui consisterait à mettre en œuvre despolitiques de services. Il s'agit là d'un rôledélicat, et il n'est pas interdit de penser queles politiques et les services agricoles ne sesont pas facilement adaptés aux nouvellesexigences qui leur ont été imposées.

n Dans chaque pays, le secteur agricoleregroupe des millions de producteurs etd'intermédiaires opérant dans des conditionsd'une extrême diversité en fonction del'environnement agroécologique, des niveauxet de la combinaison des moyens, desobjectifs de production et de l'accès auxservices et aux marchés techniques etfinanciers. Peut-être plus encore que cellesdes secteurs de la santé ou de l'éducation,les techniques du secteur agricole doiventêtre développées à l'échelon local, en étroitecollaboration avec les producteurs ruraux quichercheront à les intégrer à l'ensemble deleurs moyens économiques de subsistance.Par ailleurs, étant donné que lestechnologies agricoles tendent à être propresà un groupe cible, les questions de ciblagedevront être étudiées avec grande attention,faute de quoi les élites rurales localespourraient aisément s'en approprier lesbénéfices, au détriment des ruraux pauvres.

n Il paraît plus difficile de parvenir à un largeconsensus sur les questions clés dans lesecteur agricole et rural que dans lessecteurs sociaux. Les donateurs ne sont pastoujours d'accord avec les gouvernements, nientre eux d'ailleurs, pour définir ce quidevrait constituer le juste rôle de l'État – et enparticulier les limites de son rôle dans lesecteur agricole – ou pour déterminer dansquelle mesure l'approche sectorielle devraitplus ou moins intéresser plusieurs secteurs(et donc faire intervenir plusieurs institutions)plutôt que seulement celui de l'agriculture(et donc demeurer uniquement du ressort dece ministère). Dans un certain nombre depays, de vifs débats, restés parfois sansissue, ont porté sur le champ d'actionapproprié des approches sectorielles dudéveloppement agricole et rural.

2Ces caractéristiques du secteur agricole font qu'ilne serait pas opportun d'y appliquer sansdiscernement un modèle institutionnel conçupour d'autres secteurs. Le modèle d'approchesectorielle du développement agricole et rural doitdonc être élaboré de manière pragmatique, encomprenant bien les questions clés auxquellesdoivent faire face les producteurs agricolespauvres dans des environnements précis (plutôtqu'à partir de modèles a priori), partant d'unevision cohérente du développement du secteur etde son rôle dans la réduction de la pauvreté ruraleet prenant en compte les contraintes politiques etinstitutionnelles que rencontre le pays .

Appropriation des approchessectorielles du développementagricole et rural

L'impulsion initiale, pour les programmesd'investissements sectoriels, et plus récemmentpour les approches sectorielles, est venue de lacommunauté internationale du développementplutôt que des gouvernements; conséquence en partie de cela, les programmesd'investissements sectoriels et certaines despremières approches sectorielles ont souffert d'unmanque d'appropriation, par les gouvernements,de leurs idées fondamentales. Au Mozambique,par exemple, le processus de conception duprogramme d'investissement dans le secteuragricole (PROAGRI) a été fortement influencé parles donateurs et s'est traduit par un ensemble deprincipes de base contestés par le gouvernementtout au long de la mise en œuvre. Toutefois,l'évolution des programmes sectoriels, passantdes programmes d'investissements sectorielsaux approches sectorielles, avec l'accent qu'ellesmettent sur les partenariats, a progressivementeu pour effet de faire une réalité del'appropriation par les pays des politiques et desstratégies sectorielles. Tel est certainement lecas en Ouganda, où il existe une forteappropriation des arguments et des politiquesclés, et dans une moindre mesure au Nicaragua.

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D'autre part, certains fonctionnaires desministères d'exécution ont toujours le sentimentque les approches sectorielles leur ont étéimposées, non seulement par les donateurs, maisaussi par les ministères des finances, qui enapprécient la logique budgétaire. Dans un grandnombre de pays, et cette question est encore plusfondamentale, les agents du ministère del'agriculture, et en particulier le personnel deterrain, éloigné de la capitale, ne perçoivent pastrès clairement la signification du conceptd'approche sectorielle et n'y voient aucunchangement par rapport au cours normal desaffaires. Outre les pouvoirs publics, la plupart desapproches sectorielles cherchent à encourager laparticipation des investisseurs du secteur privé etdes prestataires de services et prévoient dedonner un rôle important aux organisations de lasociété civile, qu'il s'agisse d'organisations deproducteurs ou d'organisations nongouvernementales (ONG). Il est pourtant évidentque l'architecture institutionnelle mise en placepour les approches sectorielles n'a pas toujoursfait participer ces groupes, comme partenaires, àleur élaboration, et toutes les approchessectorielles n'ont pas cherché à développer leurscapacités d'intervenir dans le secteur de manièrepertinente et efficace10. L'enseignement estévident: veiller à ce que toutes ces parties –fonctionnaires, acteurs du secteur privé etorganisations de la société civile – s'approprientces projets constitue une tâche essentielle queles approches sectorielles actuelles et futuresdoivent aborder de manière plus structurée quepar le passé11 et comme un élément capital dansle processus de décentralisation.

Approches sectorielles dudéveloppement agricole et ruralet décentralisation

La question de la décentralisation est d'uneimportance particulière pour le secteur agricoleet exige que les approches et les stratégies soientindividualisées localement afin de tenir comptedes caractéristiques locales; elle place lesgouvernements face à un défi politique, techniqueet administratif complexe, et une forte capacité de

gestion est indispensable pour faire avancer ceprocessus. La plupart des pays ayant adopté desapproches sectorielles ont entrepris, sous uneforme ou une autre, un processus national dedécentralisation dans le cadre d'une réforme plusgénérale de la fonction publique.

Quel que soit le modèle de décentralisationadopté, l'approche sectorielle doit contribuer aurenforcement des capacités locales. Il fautapporter un appui aux agents locaux, d'une part,pour les aider à mieux comprendre et à soutenirle processus de l'approche sectorielle, et d'autrepart, pour renforcer leur capacité (participative)sur les plans de la planification, de labudgétisation, de la gestion financière et del'établissement de rapports. L'expérience d'uncertain nombre de pays donne à penser que lesefforts visant à promouvoir la prestation deservices d'appui agricole par des institutions nerelevant pas des pouvoirs publics sont fortementlimités par la faiblesse des capacités du secteurprivé et des ONG dans les zones rurales; lerenforcement de leur capacité de répondre auxbesoins des paysans doit aussi entrer dans lastratégie, basée sur l'approche sectorielle, derenforcement du processus de décentralisation.

La décentralisation n'est cependant pas une finen soi; elle doit plutôt constituer un moyen dedévelopper des services efficaces, réceptifs etinduits par la demande et en particulier de faireen sorte que les services publics rendentdavantage de comptes, sur plan local, auxpopulations rurales pauvres. Il n'y a toutefoisaucune raison particulière pour que ladécentralisation, envisagée de manière isolée,renforce l'obligation de rendre des comptes; aucontraire, elle pourrait bien renforcer encorel'influence et le pouvoir des élites locales. Laquestion centrale est donc celle del'autonomisation des populations ruralespauvres: il faut leur donner les moyens dedévelopper les compétences, les savoirs, laconfiance et l'organisation dont elles ont besoinpour participer au processus politique local etd'exiger que les prestataires de services, publicset privés, leurs rendent des comptes. Lesapproches sectorielles du développementagricole et rural ont plutôt été axées sur unedécentralisation partant du sommet; le FIDA s'est

10 Au Nicaragua commeau Honduras, lesorganisations de lasociété civile ne sont paspleinement satisfaites desapproches sectorielles, etont demandé davantagede consultations et unrecours accru auxapproches participatives;au Sénégal, la forteopposition manifestée parla société civile est l'unedes raisons pourlesquelles le programmed'investissement dans lesecteur agricole n'a paspu voir le jour.11 Ce point est misparticulièrement enlumière par le processusd'examen du programmede développement dusecteur agricole (ASDP),actuellement conduit pourle Ministère del'agriculture et de lasécurité alimentaire en République-Unie de Tanzanie.

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2surtout engagé, jusqu'ici, à développer lescapacités à partir de la base, afin de promouvoirune véritable obligation de rendre des comptesaux populations rurales pauvres. Cela doitcontinuer de figurer parmi ses priorités les plus élevées.

Suivi de l'impact des approchessectorielles du développementagricole/rural

Pour que les approches sectorielles dudéveloppement agricole et rural puissentcontribuer efficacement à la réduction de lapauvreté rurale, il faut mettre en place desprocessus et des mécanismes permettantd'identifier les véritables problèmes économiquesdes producteurs ruraux pauvres, d'y apporter uneréponse et de suivre l'effet et l'impact desinvestissements financés. Les donnéesd'expérience donnent à penser que le ciblage desapproches sectorielles n'a pas été automatique –bien que le FIDA se soit efforcé de mettre l'accentsur cette question – et que l'attention se soitdavantage portée sur les systèmes de gestionfinancière et l'établissement des rapportsfinanciers que sur les rapports matériels et le suivide l'impact. En fait, et bien que l'on reconnaisse deplus en plus la nécessité de doter les approchessectorielles de cadres et d'indicateurs de suivi,aucune d'entre elles ne dispose à ce jour desystèmes de suivi efficaces à tous les niveaux. Celaa un double effet: d'une part, les gestionnaires desprogrammes sectoriels sont moins en mesure dedéterminer si les activités en cours d'exécutionsont adéquates et sur la bonne voie; d'autre part, ilest difficile de savoir dans quelle mesure lesapproches sectorielles du développement agricoleet rural ont eu une incidence positive en termes deréduction de la pauvreté rurale. Faute de donnéesfiables, on peut seulement affirmer que ni lesprogrammes d'investissement dans le secteuragricole originaux, ni les approches sectorielles dela première génération, n'ont sans doute eu de fortimpact sur les pauvres. Par contre, en 2003, laconclusion du deuxième examen conjoint du PMAde l'Ouganda, exemple le plus avancé desapproches sectorielles de nouvelle génération, est

12 L'examen à mi parcours,prévu pour avril/mai 2005,devrait mettreprincipalement l'accentsur la question de l'impact.13 Au Mozambique, parexemple, l'Unioneuropéenne contribue auxfonds mis en commun,mais apporte aussi unsoutien budgétaire decaractère général auTrésor et appuie desprojets distincts.

formelle: il existe bien un danger que les pauvresne profitent pas des avantages du PMA, mais sicertaines mesures sont prises, les chances desuccès sur le plan de la réduction de la pauvretéseront élevées12.

Élaborer un système efficace de suivi etd'évaluation (S&E) pour une approche sectoriellesoulève manifestement des difficultés majeureset, comme cela est problématique même dans lecadre des projets, il ne faut pas sous-estimerl'ampleur de la tâche que cela représentera auplan national. Il s'agit néanmoins d'un domainequi doit plus systématiquement retenir l'attentionet bénéficier de l'appui des donateurs, car celarevêt une importance capitale s'il l'on veut que lesapproches sectorielles aient véritablementl'impact qu'elles peuvent exercer sur la réductionde la pauvreté rurale.

Le financement des approchessectorielles du développementagricole/rural

Divers mécanismes sont actuellement utiliséspour le financement des programmes dans lesecteur du développement agricole et rural:soutien budgétaire de caractère général; mise encommun des fonds au niveau du secteur; etfinancement lié ou de projet. En pratique, cesoptions ne sont pas aussi différentes qu'onpourrait le penser, et la plupart des approchessectorielles sont en fait financées par ces troismécanismes. De nombreux donateurs utilisentplus d'un mécanisme dans un même pays, et ilexiste même des cas où des donateurs utilisentsimultanément les trois13.

La manière dont les approches sectorielles sontfinancées a-t-elle donc une réelle importance?L'une des principales justifications de cesapproches tient au souhait de réduire les coûts detransaction qu'implique la prise en charge desexigences de planification et de comptabilité denombreux donateurs. Le cas du secteur de lasanté au Mozambique constitue un bon exemple:avant l'adoption d'une approche sectorielle, unappui y était apporté par plus de 20 donateurs; il

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y a là assurément un argument très convaincanten faveur d'une harmonisation des arrangementsde financement. Certains ont même fait valoir que,dans le contexte des efforts déployés pouraméliorer la gestion des dépenses publiquesnationales, la solution idéale serait que lesprogrammes sectoriels soient financés par lebiais d'un soutien budgétaire de caractèregénéral. La mise en commun des ressourcesrisquerait, de l'avis de certains, d'introduire desdistorsions dans les allocations financières entreles secteurs et ne constituerait, de ce fait, qu'unesolution de second choix. Toutefois l’argument enfaveur du soutien budgétaire de caractère général,toutefois, suppose que les allocations budgétairesintersectorielles soient effectuées dans le respectde procédures transparentes et technocratiquesliées au DSRP ou à un document du même type.En fait, le secteur agricole n'est que modestementreprésenté, tant dans le cadre des DSRP que dansles processus politiques associés auxnégociations budgétaires, et dans de nombreuxpays, le ministère de l'agriculture n'est pas enmesure d'obtenir des allocations budgétaires quisoient à la mesure de son importance pour laréduction de la pauvreté. En outre, lorsque lesdonateurs passent d'un mécanisme de mise encommun des fonds au niveau sectoriel à unsoutien budgétaire de caractère général, ilspeuvent aussi se retirer du processus deconcertation sur les politiques au niveau sectoriel,ce qui risque d'affaiblir l'approche sectorielle14. Laquestion des modalités de financement n'est doncpas aussi simple et, dans l'idéal, le choix du modede soutien que peut apporter chacun despartenaires du développement devrait faire l'objetd'une décision pragmatique, axée sur l'impact, etprise en consultation avec le gouvernement.

L'allocation budgétaire (ou plafond budgétaire) duministère de l'agriculture fait aussi partie desquestions en rapport avec le financement desapproches sectorielles. Conséquence du faiblepoids politique des ministères de l'agriculture dansle processus de négociation budgétaire, lesplafonds fixés pour ces ministères sont dans denombreux cas considérés comme trop faibles. C'estainsi qu'en Ouganda, par exemple, le seul élémentde son PMA à avoir réellement démarré est leprogramme national de services consultatifsagricoles, et encore son ampleur a-t-elle dû être

réduite pour que le ministère ne dépasse pas leplafond assigné – alors même que des fondsprovenant de donateurs étaient disponibles pourfinancer des dépenses supplémentaires15. Il y asurtout une disproportion fréquente entre lesobjectifs de réduction de la pauvreté assignés ausecteur et les ressources mises à sa dispositionpour les atteindre. On perçoit clairement leproblème: en particulier pour les partenaires dedéveloppement participant à une concertation surles politiques au niveau le plus général, il estnécessaire de souligner l'importance d'unprocessus d'allocation budgétaire transparent, axésur le milieu rural et favorable aux pauvres. Le FIDAdoit agir avec eux pour réaliser ce programme.

Les approches sectorielles dudéveloppement agricole/rural et l'efficacité de l'aide

Une partie du programme d'amélioration del'efficacité de l'aide vise à encourager lesorganisations internationales de développement àprendre des engagements prévisibles definancement à moyen terme. En pratique, il existeun problème majeur de prévisibilité dufinancement des donateurs: le PROAGRI, enparticulier, a été gravement affecté par le fait quedes engagements confirmés de financement decertains donateurs ne se sont pas totalementconcrétisés; en 2003, jusqu'à 33% des montantspromis n'avaient pas été fournis – au point que lesdonateurs ont présenté des excuses “… pour lespromesses non tenues et les retards dans lesdécaissements”16. Dans ce cas particulier, lesfonds affectés par le FIDA à l'appui du PROAGRIont contribué de façon décisive à assurer lacontinuité des crédits au secteur à un moment oùceux des autres donateurs n'arrivaient pas17.

L'une des hypothèses émises est que l'adoptiond'approches de plus en plus harmonisées, tellesque les programmes sectoriels, réduit les coûts detransaction qu'entraînent des relations avec demultiples partenaires de financement. Toutefois,selon une étude menée dans le secteur del'éducation, toutefois, les gouvernements ontconstaté que les coûts de transaction augmentent,

14 Au Mozambique, où lePROAGRI II est sur le pointde démarrer, un certainnombre de partenaires dedéveloppement cléscommencent à sedésengager du mécanismede mise en commun desfonds et apportent plutôtleur appui par le biais deprojets ou d'un soutienbudgétaire de caractèregénéral. Cela est enthéorie parfaitementcompatible avec l'appui àl'approche sectorielle,mais le motif depréoccupation est qu'ils seretirent également duForum consultatif et duGroupe de travail sur lePROAGRI, qui constituentles principales enceintesde concertation au niveau sectoriel. 15 Il est intéressant denoter que la prolifération,en République-Unie deTanzanie, du nombre deministères (six, parexemple, s'occupant d'unemanière ou d'une autre dudéveloppementagricole/rural), sembleavoir pour effet d'assurerà chaque sous-secteur unplafond budgétaireindividualisé, lui évitantde devoir lutter pourobtenir des crédits à partird'un fonds commun plusvaste de ressources pourl'agriculture et ledéveloppement rural.16 Rapport de mission,Groupe de travail"Programmes sectoriels",Partenariat stratégiquepour l'Afrique (décembre 2003).17 Les fonds du FIDAoffrent, pour lesgouvernements, l'avantagede la prévisibilité (ils nedoivent pas faire l'objetd'une approbationannuelle) et l'inconvénientde se présenteressentiellement sous laforme de prêts, et non dedons. Dans le cas duProgramme national deservices consultatifsagricoles, en Ouganda, legouvernement n'a faitusage des fonds du FIDAqu'en dernier, après avoir– comme on peut lecomprendre – cherché àmaximiser l'utilisation desdons avant celle des prêts.

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18 Brown et al. (2001). (op.cit.)19 Processus d'examen del'ASDP. (op. cit.)

lors de l'adoption d'une approche sectorielle, tantque les nouveaux arrangements n'ont pastotalement remplacé les anciens18. On a égalementobservé que la concertation régulière sur lespolitiques entre le groupe de donateurs et legouvernement, telle qu'elle est prévue parl'approche sectorielle, peut prendre auxfonctionnaires autant de temps que n'en prenaientauparavant les réunions spécifiques à des projets;en République-Unie de Tanzanie, unepréoccupation particulière a été exprimée, selonlaquelle de nombreux partenaires dudéveloppement "… tendent à se concentrer sur desquestions administratives d'importance mineure.Ils n'offrent que peu de valeur stratégique ajoutéedans l'aide apportée au Gouvernement tanzanienpour résoudre d'autres questions plusfondamentales…"19.

Il existe de nombreux exemples de dialogue pro-ductif conduisant à des changements de poli-tiques sur les questions clés à résoudre pour lesecteur agricole en général et les populationsrurales pauvres en particulier. Il est évident toute-fois que les représentants des donateurs dans lespays n'ont pas tous une compréhension techniqueélevée des difficiles questions auxquelles doit faireface le secteur agricole et qu'ils ne sont pas touscapables de participer aussi étroitement qu'il lefaudrait. Lorsque tel est le cas, la concertationn'est pas la seule à en subir les conséquences; lacapacité des donateurs d'apporter un appui effica-ce à la mise en œuvre des approches sectoriellesdu développement agricole et rural en est aussiamoindrie. En dernière analyse, le manque d'effi-cacité et de prévisibilité de l'engagement des par-tenaires de développement en faveur desapproches sectorielles doit être considéré commeun sérieux motif de préoccupation pour le succèsdu modèle des approches sectorielles. On peut ytrouver, en revanche, un solide argument enfaveur d'une pleine participation du FIDA au processus des approches sectorielles; il donne en particulier à penser qu'il y a là pour le Fondsune importante occasion de jouer un rôle actif ettouchant à des questions de fond, non seulementen tant que financeur fiable, mais aussi en tantqu'acteur informé et expérimenté, familier de la concertation sur les questions de réduction de la pauvreté et des processus d'appui à la miseen œuvre.

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INCIDENCES POUR L'ENGAGEMENT DU FIDA DANS LES APPROCHES SECTORIELLES DU DÉVELOPPEMENTAGRICOLE/RURAL

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Le contexte

Le FIDA a pour mandat de réduire la pauvretérurale. Son objectif est de contribuer audéveloppement à long terme des possibilitésoffertes aux populations rurales pauvres, et par làmême à la réalisation des objectifs du Millénairepour le développement (OMD), en particulierl'éradication de la pauvreté extrême et de la faim.Au niveau des pays, ses programmes ont pourguides – tout en cherchant à contribuer à leurélaboration – les politiques, stratégies etprogrammes des gouvernements qui sont sespartenaires, souvent présentés dans le cadre d'unDSRP, mais souvent aussi sous une autre formede stratégie nationale de réduction de la pauvreté.Le FIDA est signataire de la Déclaration de Parisde 2005 sur l'efficacité de l'aide audéveloppement et participe activement àl'exécution du programme qui y est défini.

Les facteurs déterminants du mode d'utilisationdes ressources du FIDA doivent être, d'une part,les possibilités offertes et leur impact prévu entermes de réduction de la pauvreté et, d'autrepart, le point de vue et les priorités desgouvernements partenaires. Dans certains cas,ces facteurs peuvent inciter le FIDA à s'engagerdans une approche sectorielle du développementagricole et rural. Un point cependant est évident:les approches sectorielles sont certesrelativement répandues sur un plan général,mais le phénomène est extrêmement limité dansle secteur agricole et rural. Cela signifie que leFIDA ne risque pas d'être très fortement engagédans des processus d'approches sectorielles,sauf dans les quelques pays où toutes les partiesprenantes s'accordent à les considérer comme lavoie à suivre. Toutefois, lorsque le FIDA peut, dansces pays, apporter une valeur ajoutée auprocessus, il appuiera activement aussi bienl'émergence des approches sectorielles que leurmise en service. Lorsque tel sera le cas,l'engagement offrira au FIDA une occasion depremier plan d'exercer une influencesubstantielle sur l'élaboration des politiques etdes stratégies de réduction de la pauvreté ruraleau niveau national.

Il est important, d'autre part, de ne pas tropinsister sur les différences entre les pays où ilexiste une approche sectorielle dudéveloppement agricole et rural et les autres:dans tous les pays, le FIDA cherchera àcontribuer à la réalisation des OMD, et à œuvrerpour que les ruraux pauvres se libèrent de lapauvreté. Dans de nombreux pays, il appuiera lesgouvernements dans leurs efforts d'élaborationde politiques et de stratégies nationales,sectorielles et sous-sectorielles de réduction dela pauvreté, et il encouragera la participation desorganisations paysannes aux processus associésà leur développement; dans tous les pays, sesprogrammes viendront à l'appui de ces politiqueset stratégies. Dans tous les pays, le FIDA visera àtravailler de manière à réduire les coûts detransaction pesant sur le gouvernement et àcontribuer à une amélioration d'ensemble del'efficacité de l'aide. Et dans tous les pays, il ne selimitera pas à apporter des ressources – prêts oudons – pour financer des investissements dans lesecteur mais s'efforcera aussi d'accroître sonefficacité dans tous les aspects de laconcertation, de la gestion des savoirs, de lagestion orientée vers l'impact et dudéveloppement de partenariats.

Que peut apporter le FIDA auxapproches sectorielles dudéveloppement agricole/rural?

Les parties prenantes, et parmi elles le FIDA, ontaujourd'hui une bien meilleure compréhensiondes possibilités et des contraintes des approchessectorielles du développement agricole et ruralque lors de leur lancement initial. Il estclairement admis que les approches sectoriellesne constituent pas des programmes d'actionauxquels les parties prenantes se contentent desouscrire mais sont plutôt la résultante de leurcollaboration. Les parties prenantes doivent agirde concert pour aboutir à des solutions nouvelleset complètes, et les produits du processus nepeuvent pas être meilleurs que ses intrants. Ils'agit donc d'œuvrer avec les gouvernements etd'autres partenaires de développement afind'élaborer ces solutions et de les consolider en

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permanence au cours de leur mise en œuvre.Dans de telles circonstances, s'engager dans desapproches sectorielles offre au FIDA l'occasionunique d'exercer un effet catalyseur sur laréduction de la pauvreté rurale, et d'ajouter de lavaleur, en les faisant prévaloir, aux thèmes et auxquestions dont un quart de siècle d'expérience amontré qu'ils étaient essentiels pour les moyensde subsistance des populations rurales pauvres.Tel est le mandat qui lui a été confié et il dispose,pour le remplir, des armes que constituent unsolide cadre conceptuel de réduction de lapauvreté – tel qu'il est exprimé dans le cadrestratégique 2002-2006 – et une expériencesubstantielle en matière d'action dans le domainede la réduction de la pauvreté rurale.

Mettre davantage l'accent sur la pauvreté. Lesapproches sectorielles du développement agrico-le et rural mettent certes de plus en plus explici-tement l'accent sur la réduction de la pauvreté,mais cela ne signifie pas que les gouvernementsou leurs partenaires de développement aient unegrande expérience de la mise en service de cebut. Il s'ensuit donc qu'il n'est nullement automa-tique que les approches sectorielles incluent uneforte approche conceptuelle de la réduction de lapauvreté, ou qu'elles soient en mesure de faireprogresser le programme, inspiré par la deman-de, qui les sous-tend. L'objectif que poursuivra leFIDA en participant à des approches sectoriellesagricoles/rurales sera donc partout le même:faire en sorte qu'elles œuvrent en faveur despauvres. Le FIDA a un rôle direct et essentiel àjouer, qui consiste à la fois à soutenir l'émergen-ce de politiques répondant directement auxbesoins des populations rurales pauvres et à pro-mouvoir, pour la mise en œuvre de ces politiques,des approches et des instruments concrets parmilesquels: forger une compréhension communedes populations rurales pauvres en tant que grou-pe cible de l'approche sectorielle; aider à com-prendre les moyens de subsistance du groupecible, ainsi que ses contraintes et ses possibilitéséconomiques; encourager, en matière derecherche et de vulgarisation, une approche axéesur le client; favoriser la croissance de réseauxcommerciaux ruraux; soutenir l'émergence degroupements d'entreprises paysannes; et recen-ser les besoins spécifiques des femmes et élabo-rer des approches pour leur autonomisation.

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20 Avec l'appui du FIDA etd'autres partenaires, leGouvernement du Rwandaconduit actuellement uneexpérience portant sur unsystème de consultation àl'échelon local relatif auPlan stratégique detransformation agricole, àla fois relativement rapideet d'une couvertureterritoriale étendue.21 Dans ce contexte, leFIDA a réussi à faire del'autonomisation despauvres la premièrecomposante duprogramme d'appui auxservices agricoles enRépublique-Unie de Tanzanie.

En définitive, le fondement le plus sûr, pour queles approches sectorielles soient favorables auxpauvres, consiste à maximiser la contribution despauvres eux-mêmes à leur conception et à leurmise en œuvre. Le FIDA œuvrera, avec les autresparties prenantes, pour que des représentantsdes petits producteurs agricoles soient associésaux processus clés de consultation et pour quesoit renforcée la capacité de la communauté despetits exploitants et de ses représentantsd'analyser et de formuler collectivement leursbesoins clés pour le changement sectoriel20. LeFIDA fera tout son possible pour que leurautonomisation soit inscrite dans les mécanismesnationaux et locaux de mise en œuvre desapproches sectorielles afin de renforcer leurcapacité d'exercer effectivement un contrôle surles prestataires de services (publics et privés) aveclesquels ils sont en contact, de sorte que ceux-ciaient à leur rendre des comptes, puisque ce sonteux qui choisissent et utilisent ces services21. Parconséquent, le FIDA doit effectivement promouvoirla gouvernance par rapport à l'approchesectorielle et à toutes les institutions qui yparticipent, l'objectif n'étant pas seulement labonne gouvernance, mais une bonnegouvernance qui permette aussi aux rurauxpauvres de mieux se faire entendre dans lesprocessus décisionnels.

Mettre davantage l'accent sur l'impact. Lesapproches sectorielles exigent un engagementtrès large et très approfondi au cours de la phased'élaboration du programme, après un travail toutaussi approfondi sur les politiques et lesstratégies. Une étroite attention doit égalementêtre portée à l'impact et aux résultats au cours dela mise en œuvre, en particulier parce que lesapproches sectorielles sont considérées commedes processus constamment ajustés, oùl'information en retour sur la mise en œuvre etl'impact est essentielle. Comme on l'a noté plushaut, la situation actuelle concernant le suivi desapproches sectorielles du développement agricoleet rural n'est pas satisfaisante. D'une part, cesapproches sont le résultat d'un effort concentrédes parties prenantes dans le domaine dudéveloppement agricole et de la réduction de lapauvreté rurale – et elles comportent souvent desdimensions tout à fait novatrices. D'autre part, peud'efforts sont faits pour déterminer si elles sont

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efficaces, en termes de réalisation de l'impactattendu sur la pauvreté rurale. Si l'on admet queles approches sectorielles sont des moyens plutôtque des fins, la situation actuelle doit êtreconsidérée comme une grave déficience. Le FIDAdoit donc, tout particulièrement: a) s'assurer queles approches sectorielles agricoles/ruralescomportent des systèmes efficaces de suivi desrésultats et de l'impact; b) aider à établir unecompréhension de la valeur des systèmes de S&Eet une capacité de conduire des activités de S&Eaux échelons national et local; et c) avant tout,promouvoir, parmi les gestionnaires desapproches sectorielles, à la fois une culture degestion orientée vers l'impact et une demande dedonnées de S&E.

Renforcer l'appropriation par les pouvoirspublics. La nouvelle stratégie de développement,en général, et les approches sectorielles, enparticulier, ont pour but explicite d'encouragerles pouvoirs publics à jouer un rôle pilote plusaffirmé dans la coordination de l'aide audéveloppement, et de les aider à développer leurscapacités en la matière. Elles visent à faire ensorte que l'aide au développement réponde auxpriorités du pays et qu'elle soutienne sespolitiques et ses institutions; elles visent aussi àencourager l'adoption, par tous les partenaires dedéveloppement, des principales procéduresfiduciaires du pays. Le FIDA est là en terrainfamilier: en tant qu'institution de financementmultilatérale, il a toujours accordé des prêts auxgouvernements pour financer leurs programmes,gérés selon leurs procédures; qu'il soit importantd'encourager l'appropriation des programmespar les gouvernements constitue depuislongtemps un mantra pour le Fonds. Ce rôle a étéreconnu et apprécié par de nombreuxgouvernements. Toutefois, par le passé, le FIDAn'a pas nécessairement abordé ces questionsdans le contexte d'une approche sectoriellefaisant intervenir de nombreuses partiesprenantes plutôt que dans le cadre plus étroitd'une relation bilatérale; à l'avenir, les effortsdéployés dans ce domaine s'inscrirontexplicitement dans le cadre de coopération pluslarge qu'offrent les approches sectorielles.

Comment le FIDA participera-t-ilaux approches sectorielles dudéveloppement agricole/rural?

Exposé des options et stratégies d'interventionpar pays (COSOP). Dans la définition del'engagement opérationnel futur du FIDA dans unpays, c'est le COSOP qui constitue le point dedépart, et c'est à ce stade que doit débuter leprocessus d'élaboration d'une compréhensioninterne des problèmes en rapport avec uneapproche sectorielle du développement agricole etrural. Le COSOP doit donc mettre explicitementl'accent sur des questions comme celles du rôlepilote que peut jouer le gouvernement – parexemple en matière de formulation de la politiqueet de la stratégie sectorielles ou de réformeinstitutionnelle – et de sa disposition à mettre enplace un partenariat avec les organisations dedéveloppement actives dans ce secteur. Le COSOPdoit aussi évaluer les efforts que déploient cesorganisations de développement en vued'harmoniser leurs pratiques et leurs opérationsdans le secteur et de les aligner sur les systèmeset les procédures des pouvoirs publics, sous leurdirection. Les perspectives d'approche sectorielledans ce secteur doivent aussi être mises enévidence lorsqu'elles sont envisagées.L'engagement stratégique proposé dans le COSOPsera ensuite décrit dans ce contexte général.

Participation précoce. L'un des principauxenseignements que l'on peut tirer del'engagement à ce jour dans les approchessectorielles est que plus tôt le FIDA s'engagedans le processus d'élaboration d'une approchesectorielle, mieux il est en mesure d'en influencerla forme et le contenu22. D'une part, des approchessectorielles bien conçues du développementagricole et rural devraient certainementcontribuer à l'émergence de politiques etd'institutions renforcées; mais, de l'autre, ellesdevraient aussi prendre appui sur de bonnesstratégies nationales de développement agricoleet rural et sur une capacité institutionnelle depiloter et de gérer l'élaboration et la mise enœuvre d'une approche sectorielle23. À l'avenir, leFIDA apportera un soutien actif à l'émergence desapproches sectorielles agricoles/rurales ens'engageant davantage, tant dans l'élaboration

22 Il est significatif qu'enRépublique-Unie deTanzanie et en Ouganda,où le FIDA a participéd'emblée au processus, laconception des approchessectorielles répond dansune large mesure auxbesoins des producteursruraux pauvres.23 À Madagascar, le FIDAapporte actuellement unappui à l'émergence, dèsses premiers stades, d'unestratégie dedéveloppement rural; auRwanda, il renforcera lacapacité de planificationet opérationnelle duMinistère de l'agriculturepour lui permettred'élaborer etd'opérationnaliser uneapproche sectorielleagricole. Ces activitéssont menées en étroitecoopération avec d'autrespartenaires dedéveloppement dans le pays.

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d'une stratégie nationale que dans lerenforcement des capacités institutionnelles. Àcet effet, il n'aura pas seulement recours auxressources sous la forme de prêts et de dons etaux engagements directement liés au cycle desprojets et des programmes, mais aussi à des donsponctuels à des États membres.

Arrangements de financement. Les approchessectorielles sont explicitement destinées àpromouvoir l'utilisation des systèmes adoptés parles pouvoirs publics pour la gestion financière desressources d'un programme. Il est normal que leFIDA, partenaire actif et à part entière del'approche sectorielle, cherche à faire transiterses ressources par les mécanismes de mise encommun des fonds établis au niveau sectoriel,bien que, en tant qu'institution ayant pour missionspécifique de réduire la pauvreté rurale, le soutienbudgétaire (de caractère général ou sectoriel) neconstitue pas, pour lui, un mécanisme definancement approprié. La participation à desmécanismes de mise en commun de fonds nepermet pas seulement au FIDA de contribuer auprogramme d'harmonisation; elle accroît aussi saréputation auprès des gouvernements et de leurspartenaires de développement, et lui permet departiciper plus activement à la promotion desthèmes qui lui paraissent essentiels pour lesuccès d'une approche sectorielle.

L'aspect central, dans la question de la mise encommun de fonds dans le cadre de approchesectorielle, est que s'il est naturellement possiblede recenser l'ensemble des activités qui serontfinancées dans ce cadre, le FIDA n'est pas enmesure, à la différence de ce qui se passe dans unprojet "classique", de déterminer à quelle activitéspécifique inscrite dans le programme de travailconvenu ses ressources sont affectées et doncd'attribuer de manière spécifique un impact à soninvestissement. Cela signifie que le FIDA doitimpérativement participer activement à ladéfinition des priorités, des sauvegardes et ducadre d'évaluation d'une approche sectorielledans son ensemble. Par conséquent, encollaboration avec le gouvernement et ses autrespartenaires, par conséquent, le FIDA examinera etapprouvera, d'une part, les objectifs, les effetsattendus et le montant total des investissements àfinancer dans le cadre de l'approche sectorielle (y

3compris la contribution du FIDA – par le biais de lapréévaluation du programme prévu et desexamens ex ante des programmes de travail etdes budgets annuels de l'approche sectorielle); ilsoutiendra, d'autre part, l'élaborationd'arrangements fiduciaires et de procédures deS&E pour l'approche sectorielle. Lorsque, sur labase d'un examen formel, les arrangements ainsiélaborés auront été considérés comme conformesaux normes nécessaires pour que sa participationsoit possible, le FIDA pourra faire transiter sesressources par le mécanisme de mise en commundes fonds établi pour l'approche sectorielle. Leséléments clés à examiner incluront notammentles systèmes et procédures de planification etbudgétisation, de décaissement, de passation desmarchés, de comptabilité et de vérification externedes comptes (voir annexe I) et, bien qu'ils neconstituent pas à strictement parler, un élémentdes arrangements fiduciaires, les systèmes etprocédures de S&E (annexe II). Au cas où tous cessystèmes et procédures ne seraient pasconsidérés comme satisfaisants, le soutien duFIDA à l'approche sectorielle se conformera à sesprocédures standard de passation des marchés etde gestion financière, en attendant que lesarrangements communs soient satisfaisants.

Contribution à la concertation. La meilleuremanière pour le FIDA d'apporter une valeurajoutée aux approches sectorielles passe par uneparticipation directe à la concertation sur lesquestions clés relatives aux politiques et auxinstitutions, citées plus haut, et à proposdesquelles il possède expérience et compétences.Il s'agira, en règle générale: de mettre davantagel'accent sur la réduction de la pauvreté; d'accroîtrela responsabilité des prestataires de services,publics ou autres, à l'égard des populationsrurales pauvres; de veiller à ce que l'impact soiteffectivement pris en compte; et d'encouragerl'appropriation par le gouvernement. Lesprincipaux documents de stratégie du FIDA, ainsique les expériences et les enseignements tirés deses projets et programmes, dans le pays ouailleurs, constituent la base de cet engagement.L'expérience et les compétences du FIDA sesituent principalement à la base (un point faibledans les approches sectorielles), et c'est à ceniveau qu'il pourrait apporter la plus grande valeurajoutée; il travaillera, néanmoins, aussi avec les

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donateurs apportant un soutien budgétaire decaractère général sur des questions de politiquegénérale en rapport avec le secteur rural et laréforme du secteur public.

La concertation est une activité de forte intensité, etc'est dans le pays même que se déroule une grandepartie de ce travail. Le FIDA s'est ainsi trouvéconfronté à des problèmes particuliers étant donnéque son modèle opérationnel actuel est axé surl'exécution de programmes et le renforcement descapacités des pays alors que ses fonctionnairessont, pour la plupart, basés à Rome. Pour apporterun début de réponse, le FIDA a mobilisé desreprésentants locaux (correspondant auxadministrateurs de programmes nationaux quijouent le rôle de conseillers sectoriels dans denombreuses représentations bilatérales etmultilatérales) dans le cadre du programme piloterelatif à la présence sur le terrain et à des initiativesdu même ordre. Collaborant étroitement avec leschargés de portefeuille de pays, ces fonctionnairesont permis au FIDA de participer plus activementaux approches sectorielles et aux processusassociés et, de plus en plus, de participer sur lefond à la concertation. Il reste à voir si cetarrangement suffira à permettre au FIDA de jouerce rôle au maximum de ses possibilités ou si saprésence sur le terrain devra être encore renforcée.Entre-temps, néanmoins, le FIDA veilleranéanmoins à assurer une forme de présencedirecte sur le terrain dans tout pays dans lequel ilprévoit de participer à une approche sectorielle.

Examen de l'approche sectorielle etadministration des prêts/dons. Les approchessectorielles sont généralement soumises à deuxformes d'examens conjoints: examens techniquesde l'exécution, basés sur des visites sur le terraineffectuées par le gouvernement et ses partenairesde développement, et examens annuels plusformels, par toutes les parties, des progrèsréalisés au cours de l'année précédente ainsi quedu programme de travail et budget annuel (PTBA)pour l'année suivante. Le FIDA (fonctionnaires dusiège et personnel présent sur le terrain) etl'institution coopérante (IC) avec laquelle lecontrat a été passé prendront une part active à cesdeux ensembles d'activités, mettant à profit leurexpérience considérable en matière d'appui auxprojets et programmes appartenant au

gouvernement et gérés par lui et se concentrantparticulièrement sur les questions de fondévoquées ci-dessus. Le rôle spécifique à jouer parl'IC pour le compte du FIDA dans le contexte d'uneapproche sectorielle pourrait être légèrementdifférent de celui qu'elle joue dans un projetclassique, et sera précisé dans la lettre dedésignation. Ce point est traité de façon pluscomplète dans l'annexe I.

Utiliser les projets pour renforcer les approchessectorielles. Les gouvernements et leurspartenaires du développement admettent demanière générale que les approches sectoriellesn'exigent pas la suppression de tous les projets auprofit d'un "programme sectoriel" unique etmonolithique. S'il est vrai que les approchessectorielles constituent des tentatives desystématiser et de soutenir un cadre général solidepour le développement rural, elles sont aussisupposées constituer des processus, et doivent à cetitre être enrichies de nouvelles informations et denouvelles perspectives, moteurs de leur évolution.Cette innovation doit provenir principalement desources extérieures, et il est permis de penser quel'organisation de type projet est le meilleur moyende promouvoir l'innovation.

On peut donc dire, d'une certaine manière, que lesapproches sectorielles ont en fait besoin de projetspour se régénérer en permanence – à condition queces projets répondent à certains critèresimportants. Il faut notamment s'assurer que cesprojets: a) sont précisément concentrés sur lesquestions ou les thèmes qui ne sont pas traités demanière adéquate par le système existant; b)apportent un appui à des principes généralementcompatibles avec ceux des approches sectorielles(autonomisation des paysans, renforcement descapacités des pauvres, et partenariat avec lesecteur privé, par exemple); c) ne dépendent pas,pour réussir, de conditions qui ne peuvent pas êtrereproduites au niveau du secteur; d) sont dotés desystèmes internes adéquats de mesure, d'analyseet de compte rendu; e) comportent des filièresdestinées à transmettre les résultats validés, à unniveau plus général, aux systèmes en rapport avecles institutions et les politiques; et f) sonteffectivement coordonnés avec le cadre général del'approche sectorielle – encouragement du rôlepilote du pays, utilisation des systèmes adoptés par

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les pouvoirs publics, concordance avec le CBMT, etrespect des meilleures pratiques conformément àla définition du programme d'harmonisation. LeFIDA ne renoncera donc pas aux projets mais, deconcert avec ses partenaires dans le pays, veilleraà élaborer des projets qui innovent, qui ajoutent auxsavoirs, et qui peuvent influer de manière concrètesur le processus de politique sectorielle et dechangement institutionnel. Les projets élaborésdans ce contexte seront de plus en plus évalués enfonction de ces critères.

Politique du FIDA

Dans les pays où le gouvernement a manifesté sonintérêt pour l'élaboration d'une approchesectorielle du développement agricole et rural quifasse fonction d'approche de réduction de lapauvreté rurale et où, de par son engagement, leFIDA peut exercer une influence sur la forme etl'orientation futures de l'approche sectorielleproposée, le Fonds apportera un appui actif augouvernement et aux autres parties prenantes envue de l'établissement des bases stratégiques etinstitutionnelles de l'approche sectorielle. Une foisque ces bases seront établies, et que legouvernement et ses partenaires dedéveloppement se seront engagés à lesinstitutionnaliser, le FIDA participera à l'approchesectorielle et, ce faisant, cherchera à y apporterune valeur ajoutée et à en faire un outil plusefficace de réduction de la pauvreté rurale.

La participation du FIDA à une approche sectoriellen'implique toutefois pas l'exclusion des activitésbasées sur des projets; on peut dans le mêmetemps supposer que, dans tous les pays où il neparticipera pas à une approche sectorielle, le FIDAs'engagera dans d'autres activités, financées pardes prêts et des dons, visant à appuyer despolitiques nationales et sectorielles de réductionde la pauvreté rurale. Dans les pays enfin oùaucune approche sectorielle n'est envisagée, et telsera en effet le cas pour la grande majorité despays membres emprunteurs, les projets, et danscertains cas des programmes sous-sectoriels,continueront de représenter le principal modusoperandi du Fonds.

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24 Une fois cette politiqueapprouvée, le Bureau del'évaluation entreprendrades travauxcomplémentaires visant àélaborer le cadre et lesindicateurs de suivi quiserviront de base à l'évaluation.

Dans les pays où le FIDA ne participe pas à uneapproche sectorielle du développement agricole etrural, ses meilleures perspectives d'apport d'unevaleur ajoutée résident dans sa participation à laconcertation sur les politiques dans les domainesde première importance pour la réduction de lapauvreté rurale, ainsi que dans sa participationaux examens techniques et autres examensopérationnels des progrès réalisés et desinvestissements prévus. Si toutefois il doitparticiper aux arrangements de financementharmonisés, élément essentiel de toutes lesapproches sectorielles, le FIDA devra aussi, d'unepart, examiner les objectifs, les effets attendus etle montant total des investissements proposés àfinancer dans le cadre de l'approche sectorielle et,d'autre part, s'assurer du caractère adéquat desarrangements fiduciaires de S&E gérés par legouvernement. Lorsque ces arrangements sontconsidérés comme satisfaisants (selon ladéfinition donnée à l'annexe II), le FIDA peutdécider de participer au mécanisme de mise encommun des fonds (mais pas au soutienbudgétaire de caractère général ou sectoriel).Dans les cas où les arrangements fiduciaires nesont pas encore adéquats, le FIDA apportera sonappui à l'approche sectorielle en utilisant sespropres systèmes et procédures (décaissement etautres), tout en soutenant l'élaboration, par legouvernement, de ses arrangements fiduciaires.Une fois que le FIDA les aura jugés satisfaisants, ilsera autorisé à participer au mécanisme de miseen commun des fonds.

On ne connaît pas encore, au stade actuel, lenombre précis d'approches sectorielles danslesquelles le FIDA s'engagera au cours des toutesprochaines années. Cependant, une fois qu'il auraacquis une plus grande expérience, sonengagement fera l'objet d'une évaluationindépendante, portant entre autres sur les pointssuivants: a) efficacité du développement desapproches sectorielles soutenues par le FIDA; b) valeur ajoutée par l'engagement du FIDA dansces approches; c) impact de la participation surles ressources, humaines ou autres, du FIDA; d) pertinence de cette politique; et e) mesuredans laquelle le FIDA aura respecté cettepolitique dans ses futurs engagements dans desapproches sectorielles24. Cette évaluation seraconduite en 2008.

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RECOMMANDATION

4

Il est recommandé que le Conseil d'administrationapprouve la proposition de politique du FIDA enmatière d'approches sectorielles du développementagricole et rural, telle que définie dans le présentdocument, et en particulier aux paragraphes 47 à50 ci-dessus, et précisée dans les annexes I et II.

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25

annexes

Annexe I

:: Arrangements pour le suivi,l'évaluation et l'examen de lamise en œuvre et de l'impactdes approches sectorielles

Annexe II

:: Mise en commun des fonds:arrangements fiduciairesconcernant l'utilisation desfonds et la présentation des rapports

Annexe III

:: Éclaircissements etapprobation par le conseild'administration

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1. Suivi et évaluation. On considère qu'il est essentiel de disposer, comme cadre de mise en œuvred'une approche sectorielle, d'un système bien défini de suivi de l'impact et des performances,associé à un système solide de repérage et à des indicateurs intérimaires et de résultat pour lescomparaisons avec les données de référence. Au moment de la préévaluation, le gouvernement, leFIDA et tous les financeurs participants se mettront d'accord sur: a) un ensemble d'indicateurs(dérivés du cadre logique, et donc mesurables) d'impact, de résultats et d'effets, avec des cibles etdes étapes liées à des échéances précises; b) les données de référence à recueillir et l'entitéresponsable de cette collecte; et c) le système de suivi et d'établissement des rapports sur lesperformances à employer, et le budget qui sera utilisé à cet effet. Dans toute la mesure du possible,on utilisera les systèmes de S&E existants dans les agences sectorielles25.

2. Au cours de la mise en œuvre, le FIDA aidera, le cas échéant, à établir une compréhension de lavaleur des systèmes de S&E et une capacité de conduire des activités de S&E aux échelons nationalet local. Sa valeur ajoutée consistera, en permanence, à favoriser l'attribution d'une place privilégiéeà l'évaluation de l'impact de l'approche sectorielle sur les moyens de subsistance des producteursruraux pauvres. Il contribuera aussi activement à encourager une culture de gestion orientée versl'impact dans le cadre de l'approche sectorielle dans son ensemble: encourager les gestionnairesde l'approche sectorielle, au niveau d'ensemble et à celui des composantes, à exiger des donnéesde S&E, et à procéder en permanence à des réévaluations et des ajustements, en tant que de besoin,des activités d'investissement appuyées, à la lumière des informations et de la compréhension ainsi acquises.

3. Les progrès réalisés au regard des indicateurs de performance agréés seront évalués par toutes lesparties dans le cadre du processus d'examen de l'approche sectorielle, et des ajustements seront,le cas échéant, apportés au programme. À son achèvement, une évaluation finale de l'approchesectorielle sera effectuée, comme convenu entre les partenaires.

4. Examens conjoints. Les approches sectorielles sont généralement soumises à deux typesd'examens, menés conjointement par le gouvernement et ses partenaires de développement. Ils'agit, pour les premiers, d'examens techniques de l'exécution, basés sur des visites sur le terrain;les seconds consistent en des examens annuels plus formels des progrès réalisés au cours del'année précédente et du PTBA pour l'année suivante. Les premiers devraient contribuer de manièredécisive à faciliter une compréhension commune des problèmes clés de mise en œuvre sur leterrain, et de l'impact du programme. Les seconds constituent, pour leur part, la principale enceinteau sein de laquelle peuvent être menées diverses activités: examen et solution des questions depolitiques et mises en service; adaptation du programme, en fonction des besoins, sur la base del'expérience acquise; examen et approbation du PTBA – incluant les investissements proposés, lesplans de dépenses et de financement, le plan de passation des marchés, et les indicateurs deperformances à observer. Le FIDA et/ou l'IC joueront un rôle actif dans ces deux types d'examens,mettant à profit leur expérience considérable en matière d'appui aux projets et programmesappartenant au gouvernement et gérés par lui, et de leur supervision.

25 Dans ce contexte, ilconvient de noter enparticulier que a) il nesera à l'évidence paspossible d'attribuerl'impact aux seuls fondsdu FIDA et que b) dès lors,il ne sera peut-être paspossible de faire en sorteque le mécanismecommun d'établissementdes rapports élaboré etapprouvé par toutes lesparties soit pleinementconforme au Système degestion des résultats et del'impact, tel qu'il estactuellement configuré.

ANNEXE IARRANGEMENTS POUR LE SUIVI, L'ÉVALUATION ET L'EXAMEN DE LA MISE EN ŒUVRE ET DE L'IMPACT DES APPROCHES SECTORIELLES

5. Le rôle de l'institution coopérante. L'institution qui coopère avec le FIDA a un rôle important à jouerdans le contexte d'une approche sectorielle, même si les tâches que le FIDA lui confierait seraientdifférentes de celles dont elle se chargerait dans un projet plus classique. En particulier, les deuxcatégories de rôles – soutien technique/à la mise en œuvre et (dans les cas où le FIDA s'associeraitau mécanisme de mise en commun des fonds) fiduciaire – auraient un cadre plus large, celui dupartenariat d'ensemble entre le gouvernement et ses partenaires du développement; à ce titre, l'ICdevra coopérer étroitement avec les autres membres du groupe des donateurs et participer à desprocessus concernant l'ensemble des partenaires. Dans les cas où les fonds du FIDA sont décaissésdans le cadre d'un mécanisme de mise en commun des fonds, le rôle de l'IC en matièred'administration financière différera aussi de celui qu'elle joue habituellement, étant donné que lesrapports sur la gestion financière du compte commun dans son ensemble constitueront la base del'approbation des demandes de décaissement formulées par le gouvernement.

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annexe I

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1. Les approches sectorielles sont explicitement destinées à promouvoir l'utilisation des systèmesadoptés par les pouvoirs publics pour la gestion financière des ressources d'un programme. Il estnormal que le FIDA, partenaire actif et à part entière des approches sectorielles agricoles/rurales,cherche à faire transiter ses ressources par les mécanismes de mise en commun des fonds établisau niveau sectoriel, bien que, en tant qu'institution ayant pour mission spécifique de réduire lapauvreté rurale, le soutien budgétaire (de caractère général ou sectoriel) ne constitue pas unmécanisme de financement approprié pour la participation du Fonds.

2. Avant que le FIDA ne s'engage dans un mécanisme de mise en commun des fonds pour uneapproche sectorielle, il devra s'assurer que tous les éléments des arrangements fiduciairesnécessaires à la gestion efficace de cette approche sont en place. Cette vérification devranormalement intervenir avant et pendant la préévaluation de l'approche sectorielle, permettantainsi au FIDA d'effectuer ses décaissements par l'intermédiaire du mécanisme de mise en commundes fonds dès le début des travaux entrepris dans le cadre de cette approche. Il n'est toutefois pasexclu que dans certains pays, afin d'éviter des retards excessifs dans le démarrage d'une approchesectorielle à laquelle sont attachées toutes les parties prenantes, les partenaires de développementeffectuent pour commencer des décaissements conformément à leurs propres mécanismes tout enaidant, dans le même temps mais aussi pendant la mise en œuvre de l'approche sectorielle, legouvernement à élaborer ses arrangements fiduciaires. Dans une situation de ce type, le FIDAcommencera par effectuer ses décaissements à l'appui de l'approche sectorielle en utilisant lesmécanismes classiques de financement des projets (et en appliquant ses propres normes enmatière de décaissements, de passation des marchés et de vérification externe des comptes), et pourra utiliser par la suite, pendant la mise en œuvre, les arrangements prévus dans le cadre dela mise en commun des fonds après s'être assuré que les arrangements fiduciaires adéquats sontbien en place.

3. Dans tous les cas, les arrangements fiduciaires associés à la mise en commun des fonds serontexposés dans un document soumis à l'approbation du Conseil d'administration. Dans les cas où ilest proposé au moment de l'approbation du financement par le Conseil d'administration d'adhérerau mécanisme de mise en commun des fonds lors de l'entrée en vigueur de l'accord definancement, les arrangements seront décrits dans le Rapport et Recommandation du Président;dans les cas, au contraire, où il est prévu que le passage du mode de financement traditionnel d'unprojet au mode de financement reposant sur le mécanisme de mise en commun des fondsinterviendra pendant la phase de mise en œuvre, les arrangements proposés seront expliqués dansun Mémorandum du Président, soumis à l'approbation du Conseil d'administration.

4. Le processus d'examen et d'approbation des arrangements fiduciaires prendra la forme d'unexercice conjoint conduit par tous les partenaires du développement intéressés par une participationau mécanisme de mise en commun des fonds. Du côté du FIDA seront représentés non seulementles divisions régionales du Département de gestion des programmes, mais aussi le Bureau juridique et le Bureau du Contrôleur afin de couvrir toutes les questions susceptibles de se poser.

ANNEXE IIMISE EN COMMUN DES FONDS: ARRANGEMENTS FIDUCIAIRES CONCERNANT L'UTILISATION DES FONDS ET LA PRÉSENTATION DES RAPPORTS

En pratique, lorsque la Banque mondiale fera partie du mécanisme de mise en commun des fonds,c'est en général elle qui dirigera ces examens; dans tous les cas, il sera indispensable, pour que leFIDA participe à un arrangement de mise en commun des fonds, que la Banque mondiale entérineles arrangements concernant la gestion financière et les procédures de passation des marchés.

5. L'examen proprement dit comprendra normalement trois grands éléments. Il faudra, en premierlieu, que soit confirmée l'existence, dans le pays, des conditions préalables nécessaires àl'établissement d'un arrangement de mise en commun des fonds. Ces conditions préalables sont dedivers ordres: stabilité macroéconomique; fort engagement national et capacité institutionnelle degestion d'une approche sectorielle; solide stratégie sectorielle; et existence d'un mécanismeefficace de coordination des donateurs. L'examen lui-même, en deuxième lieu, s'appuiera dans lamesure du possible sur d'autres outils et diagnostics nationaux et extérieurs existants. On peutciter, parmi ceux-ci, le cadre budgétaire à moyen terme et tout éventuel document récent – l'examendes dépenses publiques (conduit au niveau national ou sectoriel), le bilan sur la passation desmarchés dans le pays et l'évaluation de la responsabilité financière dans le pays. On procédera, entroisième lieu, à un examen de chacun des éléments des arrangements fiduciaires afin de s'assurerqu'ils sont satisfaisants. Il s'agira notamment des systèmes et procédures concernant: a) laplanification et la budgétisation; b) le décaissement des fonds; c) la passation des marchés; et d) lacomptabilité et la vérification des comptes.

a) Planification et budgétisation. Le but, les effets et les résultats exposés dans le plan de miseen œuvre de l'approche sectorielle constitueront le point de départ pour l'élaboration du PTBAconcernant le programme26. Le FIDA participera à l'examen conjoint (gouvernement/partenairesde développement) du PTBA, et s'intéressera en particulier i) aux investissements et auxdépenses proposés, et à leur pertinence au regard des résultats et des effets proposés; et ii) auprocessus d'élaboration du PTBA, pour s'assurer qu'il est décentralisé, qu'il part de la base, etqu'il prévoit la participation effective des organisations de la communauté rurale.

b) Décaissement des fonds. Au moment de la préévaluation (ou à l'occasion d'un examenspécifique effectué au cours de la mise en œuvre de l'approche sectorielle), le FIDA s'associeraau gouvernement et à ses autres partenaires de financement pour recenser les investissementsà financer à partir des fonds mis en commun, et pour convenir de la répartition, entre lesdifférents financeurs participant au mécanisme, de leurs contributions au fonds commun. Le FIDA décaissera à l'avance sa contribution au fonds commun, conformément à la répartitionagréée; après le deuxième décaissement, les fonds seront débloqués sur la base des rapports (trimestriels ou semestriels) consolidés de suivi financier préparés par legouvernement et communiqués à tous les financeurs participant au mécanisme de mise encommun des fonds. Le rapport de suivi financier présente les activités et les dépensesrésultantes encourues au cours de la période précédente, ainsi que le programme de travail etle budget pour la période suivante.

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annexe II

26 Ce document sert àson tour de base auxdonateurs bilatéraux pourdéfinir le niveau de leursengagements d'appuifinancier pour l'année suivante.

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Les pièces justificatives des différentes transactions financées à partir du fonds commun neseront pas soumises au FIDA (ou à son IC) ou aux autres financeurs, mais le gouvernementconservera des états adéquats des opérations, lesquels pourront, si cela est jugé nécessaire,être examinés (en même temps que le rapport de suivi financier et les rapports d'audit) afin dedéterminer si les décaissements effectués sont bien conformes au cadre de financement agréé.

c) Passation des marchés. Les procédures de passation des marchés proposées par legouvernement seront examinées par le FIDA et tous les autres partenaires du financement aumoment de la préévaluation (ou au cours d'un examen spécifique), et c'est uniquement si ellessont jugées satisfaisantes qu'elles pourront être utilisées pour les dépenses financées à partirdu fonds commun. Chaque PTBA concernant l'approche sectorielle comportera un plan depassation des marchés où seront énumérés les biens et les services devant être acquis, laméthode de passation du marché et la source de financement (compte commun ou autre); ceplan devra faire l'objet d'une approbation préalable par le FIDA et tous les autres financeursparticipant au programme. Les marchés qui auront été financés sur les fonds mis en communferont l'objet d'un examen ex post. Le gouvernement, le FIDA et tous les autres partenairesparticipant au mécanisme de mise en commun des fonds se mettront d'accord sur un plan oùseront précisées la fréquence des examens, les procédures à suivre et la responsabilité de laconduite des examens. Des exemplaires des examens seront communiqués au FIDA et à tousles autres partenaires; si ces documents devaient faire apparaître que les procédures agrééesde passation des marchés n'ont pas été respectées pour l'un ou l'autre de ces marchés, le FIDAse réserverait le droit de supprimer le montant en question de son prêt (ou de son don), ou d'endemander le remboursement.

Compte tenu de la fongibilité des ressources des donateurs, et de la nécessité d'éviter à la foisd'accroître les coûts de transaction à la charge du gouvernement et d'agir d'une manière quiaille à l'encontre du programme d'harmonisation, le financement par le FIDA des dépensesrépondant aux conditions requises ne sera pas l’acquisition de marchandises, de travaux et deservices consultatifs par des pays membres du FIDA.

d) Comptabilité et vérification des comptes. Au moment de la préévaluation, le gouvernement, leFIDA et tous les autres partenaires du financement participant au mécanisme de mise encommun des fonds devront parvenir à un accord sur l'adéquation des procédures et pratiquescomptables des pouvoirs publics à tous les échelons, et sur la fréquence, la forme et le contenudes rapports consolidés de suivi financier. Les comptes seront soumis à une vérificationexterne, qui sera effectuée soit par le vérificateur général des comptes du gouvernement, soitpar un cabinet privé de commissaires aux comptes nommé par le gouvernement. Un accorddevra être conclu en ce qui concerne les dispositions en matière de vérification des comptes, etnotamment la fréquence, le format et le contenu des rapports d'audit, les critères de sélectiondes commissaires aux comptes, et le suivi des recommandations des audits. Le coût de lavérification externe des comptes pourra être couvert par les fonds mis en commun.

6. Les accords concernant l'ensemble des éléments ci-dessus, ainsi que le cadre de S&E, serontreflétés dans le Mémorandum d'accord relatif à l'approche sectorielle, document officiel exposantle cadre de coopération entre le gouvernement et ceux de ses partenaires de développement qui seseront associés au mécanisme de mise en commun des fonds27. Le Mémorandum d'accord serasigné par toutes les parties.

27 Le Mémorandumd'accord pourra aussidéfinir les normes etprocédures relatives pourl'étude de l'impact surl'environnement. Chaquefois que cela serapossible, le FIDA et lesautres partenaires ferontappel aux systèmesutilisés par les pouvoirspublics. Ces systèmesseront aussi examinés aumoment de lapréévaluation, ou aupréalable; le cas échéant,un appui sera fourni envue du renforcement desprocédures utilisées par legouvernement pour l'étuded'impact surl'environnement, avantleur adoption par toutesles parties.

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1. Le Conseil d’administration approuve la politique du FIDA en matière d'approches sectorielles dansle domaine du développement agricole et rural. Le personnel du FIDA donne des éclaircissementssur un certain nombre de questions clés. Il est convenu que ces précisions figureront en annexe àla version finale du document d'orientation, à la suite de quoi les membres du Conseild'administration approuvent la politique.

2. Au cours du débat, il est confirmé que les ressources du Fonds seront consacrées à desprogrammes (plutôt qu'à des approches) sectoriels, c'est-à-dire à des initiatives concrètesdestinées à promouvoir un programme de réformes reposant sur un dialogue en matièred'investissements et de politiques, finançant un ensemble de projets et mettant l'accent sur laréduction de la pauvreté rurale. Ces programmes sont jugés parfaitement compatibles avec lemandat du Fonds et ne constituent pas véritablement une réorientation de son action. Ils ont desbuts, des objectifs, des produits, des activités pour lesquels sont définis des dépenses et un budget,un cadre de suivi précis, des indicateurs, des cibles et des repères. En appuyant ainsi desprogrammes sectoriels, le FIDA saura avec précision à quoi les ressources apportées contribuent,et les activités financées seront exactement les mêmes que celles qu'il appuie dans le cadre de sesprojets traditionnels, avec des buts et des objectifs similaires.

3. Cette politique ne permet pas au FIDA d'apporter un appui général ou budgétaire à ses Étatsmembres. Le Fonds ne souhaite pas utiliser ses ressources à cet effet car il ne dispose pasd'avantages comparatifs. Ses ressources seront soit mises en commun avec celles d'autresfinanceurs – au niveau du programme dans son ensemble ou d'un projet sous-sectoriel faisantpartie de ce programme – soit fournies dans le cadre de mécanismes classiques de financement,commun ou autonome. Cela est d'autant plus important compte tenu de l'engagement du FIDA enfaveur de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide, appuyée par l'ensemble des membres duConseil d'administration. Toutefois, le FIDA n'apportera ses ressources dans le cadre d'unmécanisme de mise en commun qu'à la condition que la Banque mondiale approuve les dispositionsfiduciaires mises en place pour le programme. Concrètement, cela signifie que la Banque mondialesoit participera au mécanisme, soit apportera un soutien budgétaire au gouvernement dans un autrecadre que celui du programme.

ANNEXE IIIÉCLAIRCISSEMENTS ET APPROBATION PAR LE CONSEIL D'ADMINISTRATION

4. Le compte commun pour le programme sectoriel (avec ses activités définies et convenues, et sescadres budgétaires et de surveillance) auquel le FIDA contribuera sera alimenté par legouvernement, notamment par le Ministère des finances (y compris au moyen de fonds versés parles partenaires de développement pour l'appui budgétaire) et par des contributions directes despartenaires de développement. Une fois sur le compte, les ressources du FIDA et des autresbailleurs de fonds ne serviront qu'à financer les activités et dépenses approuvées du programme,comme décrit ci-dessus, à l'exclusion de tout type de soutien budgétaire.

5. Par ailleurs, le Conseil est informé que le système de gestion des résultats et de l'impact est encoreen cours de modification pour tenir compte du financement par le FIDA de programmes sectoriels,et qu'en 2008, le Bureau de l'évaluation conduira comme prévu une évaluation indépendante.

annexe III

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SIGLES ET ACRONYMES

ASDP Programme de développement du secteur agricoleCBMT Cadre budgétaire à moyen termeCOSOP Exposé des options et stratégies d'intervention par paysDSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvretéIC Institution coopéranteOMD Objectif du Millénaire pour le développementONG Organisation non gouvernementale PMA Plan de modernisation de l'agriculturePROAGRI Programme d'investissement dans le secteur agricolePTBA Programme de travail et budget annuelS&E Suivi et évaluation

Toutes les photos proviennnent du FIDAG. Bizzarri, R. Chalasani, L. Dematteis, F. Mattioli, L. Taylor

Imprimé par: Quintily, Rome (Italie)Avril 2006

Fonds International deDéveloppement AgricoleVia del Serafico, 107 00142 Rome, ItalieTél.: +39 06 54591 Télécopie: +39 06 5043463Courrier électronique: ifad@ifad.orgwww.ifad.org