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Atelier 3 / Peut-on conduire le changement en profondeur dans le service public local sans mouvement social ?

[Projection d’un film : le changement vu par les agents territoriaux de la ville de Saint-Étienne]

Animateur : Cédric GRAIL

Directeur général adjoint Ressources, Ville de Saint-Étienne

À l’heure actuelle, le changement est une nécessité pour les collectivités territoriales au vu des

fortes contraintes budgétaires qui pèsent sur elles.

Tout projet de changement passe par un diagnostic de la situation, une méthode et le

choix d'un moment propice.

Deux options existent : une adaptation rapide sans prendre le temps de la concertation avec le

risque de changer à la marge ou un changement en profondeur qui prend le temps de la

concertation avec les agents et les organisations syndicales. Cette dernière option conduit à

accepter de prendre le risque d'une lassitude des agents qui sont dans l'attente et surtout celui

d'une situation conflictuelle.

Il apparaît dès lors que le conflit est inéluctable si l’on souhaite faire évoluer le service

public en profondeur.

Six éléments pour réussir le changement

Aurélien COLSON

Professeur et Directeur associé de l’ESSEC1-IRENE2

Le service public local doit parfois se réorganiser pour s’acquitter au mieux des missions qui lui

sont confiées.

Il vaut mieux faire le choix de changer plutôt que de subir d’inévitables

bouleversements. Jean Monnet disait : « Nous n’avons que le choix entre les changements

dans lesquels nous serons entraînés, et ceux que nous aurons su vouloir et accomplir ».

Mais encore faut-il choisir une méthode de changement efficace. Une deuxième citation permet

d'illustrer le propos. Selon Edgard Faure, « en voulant décréter le changement, l’immobilisme

s’est mis en marche, et je ne sais plus comment l’arrêter ».

Le changement peut conduire à des situations d’incertitudes et donc à un sentiment

d’inquiétude des acteurs concernés. Pierre Mendès-France donnait toutefois trois facteurs clés

pour éviter que ce sentiment d'inquiétude ne devienne un frein au changement : « Il n’est pas

vrai que les Français soient plus difficiles à gouverner que d’autres – à condition qu’ils soient

1 École Supérieure des Sciences Économiques et Commerciales 2 Institut de Recherche et d’Enseignement sur la Négociation

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loyalement informés, qu’on les associe à l’action et leur volonté ne soit pas continuellement

ignorée ou bafouée par ceux qui les gouvernent »

La méthode ne va pas de soi. [Projection d'une photo d'un manifestant affichant une pancarte

affirmant « Négocier tue »]

En 2005, Aurélien COLSON a piloté un groupe de travail constitué par le Commissariat Général

du Plan (CGP). Il était chargé de mener une réflexion sur les facteurs de succès et d’échec du

changement dans les services publics d’État. L'étude a été conduite à partir d'analyses de

projets de changements conduits dans de services de l'Etat ou dans des entreprises publiques.

Mais les conclusions générales de cette étude3 sont transposables aux services publics locaux.

Il est ressorti de cette étude que la réussite du changement tient à la combinaison

habile de six éléments :

- un terrain : il faut tenir compte des spécificités culturelles de l'organisation concernée par le

changement ainsi que des précédents. Une méthode qui a fonctionné dans un autre contexte

n'est pas transposable à toute organisation.

- un moment : le changement doit être mené au cours d’une période propice. Il convient de

repérer les fenêtres d'opportunité ouvertes par des facteurs externes ou internes.

- un projet : les objectifs que l’on souhaite atteindre doivent être préalablement définis. La

vision exprimée n'apparaîtra comme légitime que si elle répond aux enjeux du moment et aux

contraintes du terrain.

- une volonté politique intense et continue : la temporalité du changement dépasse parfois

la durée d’un mandat. Il s'agit d'une difficulté à prendre en compte dans la conception du

projet pour la dépasser.

- quelques personnalités fédératrices : le changement doit être incarné par des hommes et

des femmes charismatiques.

- un pilotage : une équipe doit être identifiée pour la coordination du projet. Elle aura pour

rôle de mobiliser les acteurs, de communiquer et de s'assurer que les délais soient tenus.

Le cas stéphanois

Cédric GRAIL

La présentation n'a pas pour objectif de faire l'éloge de l'expérience de la Ville de Saint-

Étienne. Il s'agit de partager quelques enseignements, positifs ou négatifs, de notre

expérience.

1. La contrainte budgétaire rend nécessaire la renforcement de la performance

de la collectivité tout en répondant à la volonté d’amélioration du service

public

3 Le rapport de cette étude sur la conduite du changement dans la fonction publique territoriale est disponible en libre téléchargement sur le site de la Documentation française : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/

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Le contexte stéphanois présente trois spécificités principales. La Ville de Saint-Étienne a connu

une alternance politique en 2008. La gauche a en effet remporté les dernières élections

après 25 années de gestion de la Ville par des partis de droite ou de centre-droite. Les agents

territoriaux affirment régulièrement qu'ils placent de grands espoirs dans l’alternance politique.

Ensuite, la collectivité connaît une situation financière très difficile. En 2008, la dette de la

Ville était composée à 70 % de produits toxiques. Cette situation de forte contrainte

budgétaire a nécessité des mesures urgentes de la municipalité.

Enfin, le profil du maire actuel, ancien président d’université agrégé d’économie, le

rend familier des problématiques de gestion. Un des objectifs principaux du plan de

mandat est ainsi d’assainir la situation financière de la Ville. Outre une politique de maîtrise

rigoureuse des dépenses, la municipalité cherche à exploiter tous les leviers de renforcement

de la performance de l’organisation et d'accroissement de la qualité du service public.

Les enquêtes de satisfaction conduites auprès des usagers sont un levier

d'adaptation du service public. La Ville de Saint-Étienne a mis en place des enquêtes de

satisfaction auprès des usagers selon une méthode associant les agents à une réflexion sur

leurs missions parallèlement à un travail avec les usagers leur permettant de définir eux-

mêmes les critères de satisfaction. Ces enquêtes permettent ainsi d'objectiver les

attentes des usagers.

2. La professionnalisation de la conduite le changement

Au regard des importantes adaptations de service à la Ville de Saint-Étienne et de leurs

enjeux, la collectivité a fait le choix d'une professionnalisation de la conduite du changement.

Elle s'est dotée en 2009 d'une direction de l'évaluation, de la performance et de la

prospective (DEPP) dont une partie des missions est dédiée à l'accompagnement des services

dans la conduite de leur adaptation. La DEPP est chargée d’améliorer la performance interne

des services de la Ville et la performance externe en gérant les relations avec les partenaires

extérieurs (négociation des contrats de délégation de service public, optimisation des

financements extérieurs).

La DEPP est en outre garante du respect d'une méthode commune de conduite de changement

comprenant un diagnostic de la situation, des phases d'orientation et de validation par la

direction générale, des phases de concertation avec les agents et avec les syndicats et la

réalisation d’une évaluation des effets de l'adaptation des services. L’adoption d’un cadre

commun qui impose des phases de concertation facilite le déroulement du

changement. L'application de cette procédure nécessite toutefois d'accepter une durée

longue des projets de changement. De la conception du projet à sa mise en œuvre, il s'écoule

entre six mois et deux ans.

L'implication du politique dans le dialogue social dans un cadre resserré constitue

un facteur de cohérence essentiel de ce dialogue. A Saint-Étienne, le choix est celui d'un

interlocuteur politique unique par délégation du Maire : l'adjointe au personnel qui travaille de

manière étroite avec la direction générale. Le Maire n'est pas directement impliqué dans le

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dialogue social au quotidien mais une rencontre annuelle avec les organisations syndicales est

organisée.

3. Un agenda social aux résultats mitigés

En 2010, après deux grèves importantes, la Ville de Saint-Étienne a mis en place un agenda

social dans le cadre d'une conférence biannuelle sur la politique de rémunération avec les

organisations syndicales de manière à garantir la transparence du dialogue social. Le résultat

en termes d'apaisement du climat reste toutefois limité. En effet, la contrainte

budgétaire limite les possibilités de satisfaire les revendications en termes de rémunération.

L’apaisement total n’est pas encore atteint mais la création de conférences biannuelles permet

néanmoins de débattre régulièrement du dispositif de rémunération et de ses

dysfonctionnements éventuelles.

4. Trouver le juste milieu : un exercice difficile

Paradoxalement, le choix de la transparence du dialogue social de la part d’une

municipalité devient parfois un frein au changement. En effet, certaines informations

jusqu'alors inconnues peuvent effrayer les agents et dès lors créer des tensions avec eux ou

avec les organisations syndicales.

De même, une concertation trop longue peut être contreproductive car plus elle dure,

plus la souffrance au travail des agents territoriaux, liée aux dysfonctionnements du service,

perdure.

Enfin, les réorganisations profondes du service public local sont généralement accusées d’aller

à l’encontre de l’intérêt des équipes. Même si ce n’est pas le cas, il faut prendre le temps de

comprendre la réalité vécue sur le terrain.

Il semble difficile d’éviter les conflits en période de changement. Dès lors que l'on fait le choix

de la concertation, deux points de vigilance sont à relever. En premier lieu, ce qui relève du

domaine du non négociable au regard du diagnostic préalable doit être affirmé

clairement auprès des acteurs. Le risque de conflit sur ce domaine non négociable doit être

assumé. En second lieu, faire le choix de la concertation conduit à accepter d'intégrer dans le

projet initial des propositions issues de ce dialogue. Il convient également d'éviter les

postures dogmatiques et d'accepter de reconnaître ses torts ou de revoir son

jugement.

Échanges avec la salle

De la salle (Christophe DERONZIER, Conseil général du Gard)

Un processus de changement est long, alors que les évolutions économiques et

sociales sont de plus en plus rapides. Dans ces conditions, une réforme ne risque-t-

elle pas d’être désuète dès sa mise en place ?

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Cédric GRAIL

La situation de l'administration doit être distinguée de celle des entreprises privées. Les

entreprises privées ont l’obligation de s’adapter aux contraintes du marché très rapidement

sinon leur survie est en danger. Ce n’est pas le cas de l’administration.

Michèle KAUFFER

Secrétaire générale de l’UFICT-CGT4

Prendre le temps de dialoguer permet de résister à des processus financiers et économiques

de plus en plus rapides.

De la salle (Yves GORMEZANO, Ville et Communauté urbaine d’Alençon)

Je considère qu’il faut privilégier l’usage du terme « changement » plutôt que celui

de « réorganisation », connoté plus négativement et qui donne l'impression d'une

négation des actions conduites auparavant. Le changement est une opportunité qui

permet à chacun de trouver sa place dans une organisation où toutes les compétences sont

mises en valeur. Par ailleurs, une grève peut être un moment d’accélération du

changement car les débats sont plus francs.

Aurélien COLSON

Le choix des mots est en effet important. Les termes « réforme » ou « réorganisation », par

exemple, sous-entendent que tout ce qu'ont fait les acteurs concernés jusqu'à présent n'était

pas satisfaisant. Il faut construire, autour du changement, un univers sémantique

positif et tourné vers le futur.

Par ailleurs, la temporalité du changement et la temporalité politique sont décalées. La

première est plus longue et pour aboutir, le changement implique de parvenir à créer

une continuité de l’engagement politique.

De la salle

Les services techniques de la Ville de Cergy ont été soumis à un audit. Il a notamment conclu

à un manque de productivité et au trop grand nombre de salariés. Dans ce contexte, une

démarche de changement a été engagée. La réorganisation a été utile pour revaloriser le

métier de chacun.

Cédric GRAIL

Parfois, les prestations de la collectivité ne correspondent plus aux besoins des usagers. Les

horaires des services, par exemple, ne sont pas toujours adaptés aux disponibilités des

citoyens. Dans ce cas, le changement est nécessaire.

De la salle

Par définition, le conflit est potentiellement présent. Il faut développer une méthode pour qu’il

ne devienne pas insurmontable.

4 Union Fédérale des Ingénieurs, Cadres, Techniciens – Confédération Générale du Travail

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De la salle (Dominique TERRAT, représentant de la CGT, ancien secrétaire général de la CGT

à la Ville de Saint-Etienne)

La nécessité du changement doit être partagée. Or les agents territoriaux de terrain ne se

sentent pas responsables des dysfonctionnements des services publics. Et pourtant, on leur

demande d'assumer les conséquences du changement.

Le point de vue d'une organisation syndicale

Michèle KAUFFER

1. La dialogue social face aux bouleversements dans la fonction publique

La crise financière internationale a eu des répercussions sur l’ensemble de l’économie

mondiale. Elle a entraîné l’adoption généralisée de plans d’austérité, caractérisés par une forte

réduction des dépenses publiques. La France n’a pas échappé à ce mouvement puisque, dès la

fin de l’année 2007, le gouvernement a donné le coup d’envoi de la Révision Générale des

Politiques Publiques (RGPP), dont la première étape consiste à ne pas remplacer la moitié des

fonctionnaires parvenus à l’âge de la retraite.

Par ailleurs, de nouveaux concepts calqués sur ceux des entreprises privés font leur

entrée dans le champ du secteur public, tels que le management, la gouvernance et la

performance. Ces concepts sont prônés dans une logique de rationalisation des moyens

financiers et humains. Mais ils sont en contradiction avec les principes fondateurs du service

public que sont par exemple l’adaptabilité et la continuité.

2. Les outils du dialogue social

Dans la fonction publique, plusieurs outils existent pour développer le dialogue social :

élections professionnelles, instances représentatives du personnel, droit syndical… La loi de

rénovation du dialogue social du 5 juillet 2010 devait renforcer la légitimité du dialogue social,

promouvoir de nouvelles pratiques et renforcer le rôle et le fonctionnement des organismes

consultatifs. Aujourd'hui, on peut douter du fait que la déclinaison concrète de cette loi soit à

la hauteur de ces engagements.

Lors de la mise en œuvre d’une réorganisation des services publics, il serait nécessaire d’offrir

un espace d’expression aux agents. Malheureusement, la plupart des décisions sont prises sans

même consulter les organisations syndicales.

Parallèlement au dialogue social, d’autres formes de consultation du personnel se

multiplient : assises du personnel, rencontres citoyennes… Les organisations syndicales ne

s’opposent pas à ces nouvelles pratiques. Toutefois, elles ne doivent pas être utilisées pour les

contourner. D’après la loi, les instances paritaires demeurent les seules structures

légitimes pour adopter les projets de réorganisation des services.

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3. Le conflit, un risque nécessaire

Fuir la confrontation ne conduit souvent qu’à faire émerger les conditions d’un conflit social. Le

regard porté sur le conflit doit être plus positif.

La conflit social permet la confrontation des intérêts de chacun et la recherche d'un

équilibre entre des intérêts divergents. Certes, la qualité et la pérennité du service public

constituent un intérêt commun. En revanche, la logique de rationalisation budgétaire ne doit

pas se faire au détriment des critères sociaux et humains.

Saint-Germain-en-Laye : comparaison entre conduite du changement et stratégie militaire

Amaury DE BARBEYRAC

Directeur général des services, Ville de Saint-Germain-en-Laye

1. Définir ce qui est négociable

La Ville de Saint-Germain-en-Laye est dirigée par une majorité de droite, qui a fait le choix,

dans certains cas, de mettre en place des Délégations de Service Public (DSP). Ce mode de

gestion heurte souvent les valeurs des organisations syndicales. Pourtant, la décision de

l’élu ne devrait pas être remise en cause puisqu’elle a été légitimée par des

élections. L'élu est légitime pour choisir les modes de gestion des services publics. De plus,

en raison des restrictions budgétaires, la municipalité ne peut plus assurer elle-même

l’ensemble de ses missions.

Le champ de la négociation ne peut pas porter sur le principe de la DSP mais seulement sur les

services à déléguer. Dans une négociation, les organisations syndicales doivent être

envisagées en tant que partenaires et non comme des adversaires. S’engager dans une

négociation ne revient pas nécessairement à tomber dans un guet-apens.

2. Mener le changement, une stratégie militaire

La conduite du changement s’apparente à l’art de la guerre tel qu'il est analysé par

Sun Tzu. En effet, la réunion des six éléments mentionnés par Aurélien Colson (un terrain, un

moment, un projet, une volonté politique, des hommes et des femmes et un pilotage)

constituent la base d'une stratégie militaire.

Une stratégie construite sur la base de ces éléments permet de remporter des batailles

militaires, comme ce fut le cas de Napoléon à Austerlitz. Napoléon a choisi le lieu et le moment

de l’affrontement avec soin. Il incarnait une volonté politique forte et avait l’allure d’un chef

charismatique pour son armée. Enfin, il poursuivait un but précis.

Aurélien COLSON

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L’élu puise sa légitimité dans l’élection démocratique. Toutefois, pour parvenir à mener son

plan de mandat à bien, la collectivité doit être soudée autour de lui ; sinon il échouera.

Échanges avec la salle

De la salle (Jacques DOFFENIES, Ville de Saint-Louis, La Réunion)

Le redressement d’un budget doit être perçu comme un moyen de pouvoir mener à terme des

projets et non comme un objectif en soi.

De la salle

À Saint-Étienne, l’équipe de direction a-t-elle été modifiée au début du nouveau mandat ?

Cédric GRAIL

Le directeur général des services et certains directeurs généraux adjoints ont été remplacés.

Mais la gestion de l'équipe de direction de la Ville n’est pas régie par des critères politiques.

Michèle KAUFFER

Le mouvement social provoqué par la réforme des retraites est le triste exemple d’un dialogue

mené de façon autoritaire et anti-démocratique.

Dans la fonction publique territoriale, les cadres doivent avoir une place centrale dans la

réussite de la conduite du changement.

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Sigles

CGP : Commissariat Général du Plan

DSP : Délégation de Service Public

ESSEC : École Supérieure des Sciences Économiques et Commerciales

IRENE : Institut de Recherche et d’Enseignement sur la Négociation

RGPP : Réforme Générale des Politiques Publiques

UFICT-CGT : Union Fédérale des Ingénieurs, Cadres, Techniciens et Agents de Maîtrise –

Confédération Générale du Travail

Compte-rendu des Entretiens territoriaux de Strasbourg 1er et 2 décembre 2010

© CNFPT INET 2010

Réalisation :