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DONATIEN AVELEDoctorant en Sciences de gestion
CRECCI (Centre de Recherche en contrôle et comptabilité internationale) IAE
de l’Université Montesquieu Bordeaux IV35, Avenue Abadie
33072 Bordeaux Cedex – [email protected]
Résumé : Les collectivités locales en
l’occurrence les communes au Cameroun
sont un champ de recherche peu exploité en
Sciences de Gestion notamment en contrôle
de gestion. Ce travail qui se veut exploratoire,
propose un état de l’art à la fois sur le
contrôle de gestion et sur l’évaluation de la
performance des services publics
communaux. En revanche, l’étude tente de
poser la mesure de la performance car,
lorsque l’on veut mesurer la performance
d’une organisation, il faut déterminer les
dimensions qui sont nécessaires pour la
décrire. Toutefois, la recherche fournit une
explication sur le comportement des élus
(hommes politiques) et des fonctionnaires par
rapport à la gestion des services publics dont
ils ont la charge. Auparavant, l’étude
présente une approche historico-juridique des
collectivités territoriales au Cameroun.
Mots clés : collectivités territoriales, service
public communal, performance, contrôle,
dimensions de la performance, ville
camerounaise.
Abstract: The local collectivities, in this case,
the townships in Cameroon are a not enough
exploited research field in Management
Sciences, notably, management control. This
work that intends to be explorative, proposes
a state of art both on the local public service
management control and
performance assessment. On the other hand,
the survey aims to measure the performance
because, whenever one wants to measure
the performance, it is necessary to determine
the criteria needed to describe it. However
this research provides an explanation on the
elected (politicians) and civil servant
behavior, regarding the management of the
public services they have to carry on.
Beforehand, the survey presents a legal-
historical approach of the territorial
collectivities in Cameroon.
Key words: territorial collectivities, local
public service, performance, control,
performance measurements Cameroonian
city.
CONTROLE DE GESTION ET PERFORMANCE DES SERVICES PUBLICS COMMUNAUX DES VILLES
CAMEROUNAISES
Introduction
En contrôle de gestion, les systèmes de mesure de performance ont très peu
évolué. D’essence largement comptables, ils sont restés focalisés sur les données d’un
contrôle de gestion traditionnel : coûts internes et externes, ratios de productivité, ratios
financiers généralistes. Tournés vers une mesure de la performance passée [chiffre
d’affaires, bénéfices, stocks, retours sur investissements etc.], ils sont de peu d’utilité pour
piloter la mise en œuvre d’une stratégie.
Par ailleurs, la plupart des organisations doivent faire face aujourd’hui à des
contraintes nouvelles et sont conduites à se justifier de façon accrue devant les opinions
publiques, qu’il s’agisse de qualité, d’équité, de transparence des coûts, d’efficacité à
l’égard des objectifs qui leur sont fixés [ALECIAN S. et FOUCHER D., 1994]. Les
collectivités locales n’échappent pas à cette obligation de légitimer leur action car le
caractère public qui a longtemps suffi à légitimer le service ne remplit plus cette fonction ;
il leur faut désormais démontrer l’efficacité des services publics. Ainsi, la structure des
communes est-elle marquée par l’obligation de réactivité face aux sollicitations des
usagers. Le contrôle et l’évaluation de la performance dans les services publics
communaux visent ainsi à réhabiliter le service public local en proie aujourd’hui à une
double crise de légitimité et d’identité.
Ainsi, au Cameroun, les exigences des usagers consommateurs sont de plus en plus
fortes. Ils se voient dans le rôle de client : le client qui attend à un guichet, celui de l’état
civil ou des services techniques. De plus, les conséquences sociales et urbaines de la
situation politico-économique au Cameroun vont faire émerger des besoins nouveaux
lourds auxquels les collectivités locales devront répondre. Aussi, les citoyens camerounais
acceptent de plus en plus difficilement la médiocrité et se montrent pointilleux sur
l’utilisation de l’argent public. Par ailleurs, au moment où la loi organique aux lois de
finances (LOLF), expérimentée début 2003 et opérationnelle en 2006 en France vise à
moderniser la gestion publique tout en marquant la transition d’une logique de moyens à
une logique de budgets par objectifs, le système de tutelle au Cameroun est celui du
contrôle à priori. Le pouvoir de tutelle est exercé par le ministre chargé de l’administration
territoriale et sous son contrôle par les gouverneurs et les préfets. Dans cette mission de
contrôle, les autorités de tutelle disposent à l’égard des organes municipaux et des actes
pris par ces derniers, d’un pouvoir de sanction et de contrôle qu’elles exercent par voie
d’approbation, d’annulation, de substitution, de suspension et de révocation.
2
Toutefois, nous partons d’un constat sur la gestion des collectivités locales au
Cameroun. Tout d’abord, en se référant aux modes de gestion et de fonctionnement des
communes des pays développés à l’instar de la France, on constate tout simplement qu’il
y a une différence significative dans les pratiques de gestion des collectivités locales
Françaises et Camerounaises. La gestion des communes dans les pays comme la France
est quasiment autonome. En revanche, pour le cas du Cameroun, il n’existe presque pas
d’autonomie sur la gestion communale. Ceci peut s’expliquer par le fait que la
décentralisation telle que stipulée par la loi n° 96/6 portant révision de la constitution du 02
juin 1972 n’est pas encore effective. Or, celle-ci suppose un transfert de compétences de
l’Etat aux collectivités locales.
Ainsi, Il s’agira dans le cadre de cette communication aux secondes rencontres
internationales CIDEGEF/VILLE management de répondre aux questions suivantes :
Comment les élus (hommes politiques), fonctionnaires et électeurs se comportent-ils face
au rôle que joue l’Etat dans le fonctionnement des communes camerounaises ? Comment
fonctionnent ces communes ? Quel est le mode de gestion des services publics
communaux des villes Camerounaises ? Comment évaluer la performance de ces
services ? En revanche la performance des services publics communaux des villes
camerounaises a fait l’objet de peu de réflexions théoriques ou d’études empiriques. La
présente recherche tente de combler cette lacune en proposant une étude sur la
performance organisationnelle des communes dans les pays francophones. Elle est
fondée sur une démarche historique visant à saisir le phénomène dans son contexte
social. L’intérêt du cas camerounais est double, en raison de son état de développement
économique (pays en voie de développement) et de son histoire contemporaine (ancienne
colonie française). Ainsi, il s’agit pour nous :
- d’examiner les voies d’amélioration de la performance des services publics communaux
des villes camerounaises.
- de permettre aux élus et fonctionnaires des organisations municipales camerounaises de
mieux comprendre les raisons qui justifient l’évaluation de la performance des services
publics communaux pour qu’ainsi, ils puissent effectuer des choix éclairés concernant les
services à rendre. Par ailleurs, la présente étude se divise en deux parties. La première
présente une approche historico-juridique des collectivités territoriales camerounaises (I). La seconde quant à elle, est consacrée au cadre théorique de la recherche. (II)
3
I. APPROCHE HISTORICO-JURIDIQUE : genèse et contours des collectivités territoriales
I.1. Fondement et évolution de l’institution communale au Cameroun.
L’institution communale au Cameroun est très ancienne et est même antérieure à la
création de l’Etat. Son fondement ainsi que son évolution procèdent de l’héritage colonial.
Le régime juridique des communes obéit néanmoins au droit commun même s’il existe
des entités communales qui relèvent d’un régime dérogatoire défini toutefois par la loi.
En effet, l’institution coloniale est introduite au Cameroun dès l’époque coloniale.
Seulement, il est important de souligner à la lumière de l’histoire des institutions et des
faits sociaux du Cameroun que les populations d’expression anglophone ont connu
une expérience différente de celle qu’ont vécu les populations de la zone d’influence
francophone avant que le législateur Camerounais n’intervienne pour tenter de
promouvoir l’harmonisation d’une organisation commune.
I.1.1.Le vécu des populations francophones.
L’autorité coloniale française organise pour la première fois le régime des communes par
le décret du 23 avril 1941 qui reconnaît au Gouverneur la faculté de créer des communes
mixtes. Le gouverneur de la France au Cameroun crée ainsi deux communes
respectivement à Douala et à Yaoundé dans la foulée de ce texte. Cette application
connaîtra une évolution avec le décret 47/2235 du 19 novembre 1947 portant
réorganisation du régime municipal dans les territoires sous zone d’influence française. Ce
texte prévoit en effet que le haut-commissaire de la République française au Cameroun
est habilité à créer des communes et à modifier le régime des communes françaises déjà
existantes par arrêté pris après avis de l’assemblée représentative compétente.
Cependant, il faudra attendre la loi 55/1489 du 18 novembre 1955 relative à la
réorganisation municipale en Afrique occidentale française, au Togo, au Cameroun et à
Madagascar pour assister à une accélération de ce mode de décentralisation au
Cameroun. Cette loi détermine en effet les modalités de création et fixe le statut juridique
de deux types de communes ; les communes de plein exercice et les communes de moyen exercice. La série de dispositions modificatives adoptées tant à la veille qu’au
lendemain de l’indépendance ne bouleversera pas pour l’essentiel l’architecture ainsi mise
sur pieds. Tout au plus, l’on assistera plutôt à une diversification du régime municipal
qu’accompagnera un mouvement expansif de multiplication des communes de sorte qu’en
4
1972, on pouvait dénombrer au Cameroun 150 communes et 04 syndicats de communes.
En 1974, le législateur camerounais procédera à un réaménagement du dispositif en
adoptant une nouvelle loi portant organisation communale
Ainsi, le Cameroun compte aujourd’hui 2 communautés urbaines, 9 communes urbaines à
régime spécial, 11 communes urbaines, 11 communes urbaines d’arrondissement et 305
communes rurales. Le tableau 1 résume l’organisation administrative et territoriale au
Cameroun.
Tableau 1. Organisation administrative et territoriale au CamerounDécoupage territorial
Collectivité
territoriale
Circonscription
Administrative
Nom de
l’organe
délibérant
Nom de
l’organe
exécutif
Organe
décontracté/
de tutelleDénomination Nbre
Région* 10 Oui Non Conseil régional Maire Gouverneur
Département 58 Non Oui Préfet
Communauté
urbaine02 Oui Non
Conseil de
communauté
Délégué du
gouvernementGouverneur
Arrondissement 268 Non Oui Sous-préfet
Commune rurale 305 Oui NonConseil
municipalMaire Préfet
Commune
urbaine11 Oui Non
Conseil
municipalMaire Préfet
CUA* 11 Oui NonConseil
municipal
Commune à
régime spécial09 Oui Non
Conseil
municipal
Délégué du
gouvernementPréfet
District 58 Non Oui Chef de district
* Commune urbaine d’arrondissement*Pour l’instant, la région n’est pas encore installée. Les provinces continuent de fonctionner comme des circonscriptions administratives.
I.2. Le Régime communal de droit commun.
Ce régime détermine l’organisation et le fonctionnement des communes urbaines
et des communes rurales. Selon la loi de 1974, la commune est urbaine ou rurale selon
que son ressort territorial se réduit à une agglomération urbanisée ou qu’il s’étend à la
fois sur des agglomérations urbanisées ou non et sur des zones rurales. Le ressort
territorial constitue donc pour le législateur camerounais la clef de voûte de la
décentralisation communale même s’il reste mal aisé de distinguer parfois compte tenu de
l’élasticité des critères, le caractère urbain ou rural de certaines agglomérations par
rapport à d’autres.
5
Les communes sont créées en principe par décret du président de la République
toujours dans la marge de son pouvoir discrétionnaire. Outre la soumission à une tutelle
rigide, leur régime juridique réside essentiellement dans la combinaison de deux traits
principaux à savoir, l’aménagement d’une compétence de principe pour la gestion des
affaires locales et la désignation démocratique de leurs organes.
I.3. Les collectivités à statut dérogatoire.
La loi communale de 1974 consacre un titre particulier à un régime communal
qu’elle qualifie de spécial et auquel ont été soumises dès le départ les villes de Douala,
Yaoundé et Nkongsamba, principales agglomérations du moment. En 1977 par la suite, la
ville de Bamenda qui abrite une importante frange de la communauté anglophone du
Cameroun fut également soumise à ce régime spécial qui sera étendu par décret
présidentiel à sept grandes villes gagnées pour la plupart par l’opposition à l’issue des
élections municipales du 21 janvier 1996 en l’occurrence Bafoussam, Limbé, Edéa,
Ebolwa, Garoua, Maroua et Kumba. Entre temps, les villes de Douala et de Yaoundé
avaient été érigées en communautés urbaines par la loi du 15 juillet 1987 et obéissent
depuis lors au régime particulier qui en découle. De la sorte, il existe aujourd’hui 11
collectivités territoriales soumises à un régime dérogatoire au droit commun de la
décentralisation.
I.4. Le régime spécial des communes urbaines.
Le fait distinctif de ces collectivités réside dans la structure de leurs organes
municipaux car ici l’essentiel des attributions dévolues aux maires des communes relevant
du droit commun incombe à un délégué du gouvernement nommé par la président de la
République qui est seul compétent pour le révoquer selon la même procédure en vertu du
principe du parallélisme des formes.
Le délégué du gouvernement est donc soumis au pouvoir hiérarchique de l’Etat. Or dans
le même temps, il préside le conseil municipal, dirige les services de la commune,
représente celle-ci en justice, assure la police municipale et exécute le budget communal.
Il agit donc en véritable maire et ses actes sont soumis au contrôle de tutelle exercé par
les organes territoriaux compétents de l’Etat.
I.5. Le cas des communautés urbaines de Douala et de Yaoundé.
Les communautés urbaines sont composées en effet des communes urbaines
d’arrondissement. Ces dernières sont nées par ségrégation des anciennes communes
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urbaines relevant du régime spécial de Douala et de Yaoundé qui a entraîné la création de
six (06) communes urbaines d’arrondissement à Yaoundé contre cinq (05) à Douala.
Paradoxalement, les actes de création de chacune de ces collectivités territoriales ont
simultanément fait des personnes morales de droit public dotées de la personnalité
juridique et de l’autonomie financière. Il en a donc résulté deux conséquences en ce qui
concerne respectivement la détermination du ressort territorial de chacune dans
l’ensemble d’abord, la gestion des finances de l’ensemble de ces collectivités ensuite.
I.6. Le modèle d’organisation et modes de gestion des services communaux des villes camerounaises.
I.6.1. Le modèle d’organisation des services publics municipaux.Dans les milieux urbains, les populations attendent essentiellement des communes la
fourniture des équipements et services indispensables pour l’amélioration du cadre et des
conditions de leur vie. Les communes sont ainsi appelées à assurer des prestations
techniques et sociales principalement et devraient alors pouvoir exercer les compétences
suivantes : l’entretien et la réalisation des voiries municipales, l’assainissement et le
drainage des eaux pluviales, le ramassage et le traitement des déchets en particulier les
ordures ménagères, l’hygiène, la salubrité et l’esthétique publiques, la construction,
l’entretien et la gestion des points d’eau, la création et la gestion des marchés, gare
routière et abattoirs, l’urbanisme et l’habitat en terme de gestion foncière et
d’aménagement urbain, etc…
I.6.2 Différents modes de gestion dans l’administration des services publics communaux.
Avant de présenter de manière succincte les modes de gestion dans les mairies, il
convient de définir d’abord ce qu’est un service public d’une part et, d’autre part un service
public communal.
a) Notion de service public.
La notion de service public est une contrainte spécifique pour la gestion publique.La notion
de service public a été introduite à la fin du 19 ème siècle et au début du 20 ème siècle dans
le vocabulaire juridique et politique. Elle a constitué depuis l’un des socles du droit
administratif français et l’un des fondements de l’intervention de l’Etat et des collectivités
publiques dans la vie économique et sociale. On entend par service public, d’après la
jurisprudence, toute activité d’une collectivité publique visant à satisfaire un besoin
7
d’intérêt général. La notion d’intérêt général est donc fondamentale. Elle est au demeurant
suffisamment vaste pour que les collectivités publiques puissent en fait intervenir dans
tous les domaines.
b) Définition d’un service public communal.
Selon J.P.REY [1991, p.11], « Par service public communal, on entend une prestation
physique ou de service, assurée en fonction d’un rapport qualité/prix de revient donné et
sans but lucratif, destinée à un marché local, ayant un caractère d’intérêt général,
partiellement ou totalement financée par la fiscalité »
Bien que cette définition soit distincte d’un service public d’Etat et d’un service privé, on
note tout de même qu’elle a un caractère général et s’applique aussi bien à l’entretien de
la voirie qu’à la gestion des ordures ménagères.
C). Modes de gestion des services publics communaux.
En nous appuyant sur les travaux de J.CARLES et J. DUPUIS [1989], nous distinguons
deux grandes tendances en matière d’administrations des services publics locaux d’une
manière générale :
- la gestion directe (services municipaux, régies et structures intercommunales) : les
services sont alors directement subordonnés par la mairie ;
- la gestion déléguée (concession, affermages, associations, sociétés d’économie
mixte) : la mairie n’a qu’un rôle de donneur d’ordres.
Ainsi, au cours du premier trimestre de l’an 2006, un premier questionnaire a été
administré par voie postale auprès des différentes mairies de la ville de Douala. Il
s’agissait là d’un pré-test en vue de vérifier la clarté des questions et leur cohérence dans
toutes les communes. Un seul type de questions a été utilisé : des questions fermées
simples ou plus complexes à choix multiples. Son objectif premier n’était pas d’être
exploité pour ces secondes rencontres de Douala mais de faciliter la connaissance du
terrain afin de mieux préparer la deuxième enquête qui nous servira dans le cadre de
notre recherche doctorale. Ce questionnaire portait sur les points suivants :
- l’identification de la commune (nom, taille, régime juridique, rattachement, date de
création…)
- le profil des responsables (âge, ancienneté, niveau de formation…)
- relation élu-encadrement dans la mairie (rôle des élus, rôle des cadres territoriaux)
- relations Feicom (Fonds spécial d’équipement et d’intervention intercommunale)-
communes
- l’organisation communale
- méthode de gestion, systèmes d’informations comptables, sources de financement
8
- l’évaluation de la performance organisationnelle.
Identification de la commune. Dans un premier temps, nous cherchions à identifier la
commune. L’élément majeur est sa taille. Ainsi, la population totale de la ville est estimée
à environ 3000000 d’habitants. Cette première enquête révèle que la commune urbaine
d’arrondissement de Douala III est la plus peuplée avec environ 1.200.000 habitants et
dispose 115 employés contre157 à Douala I et 200 à Douala II à titre d’exemple.
Profil des responsables. Une municipalité est avant tout composée d’hommes, élus ou
fonctionnaires, qui la dirigent et donnent à la politique communale sa véritable impulsion. Il
est donc significatif de connaître ces individus par leur âge, leur ancienneté et leur
formation. Chacun agit en fonction de son environnement, également de sa propre
histoire, et peut donc avoir une influence sur le développement du contrôle de gestion et
de la performance communale. Après enquête, il ressort que l’âge moyen des chefs de
service est de 40 ans ; par contre celui des maires et maires adjoints est de 45 ans. Le
plus jeune chef de service est situé dans la tranche d’âge de 25à 35 ans. Aussi, la même
enquête s’attache à caractériser l’organisation générale des municipalités enquêtées et le
mode de gestions des différents services publics communaux. Elle offre un panorama
intéressant des diverses solutions choisies par les responsables municipaux : gestion
directe et gestion déléguée.
Tableau 2. Mode de gestion des différents services publics municipaux.
Mode de gestion
Services
Gestion directe
Gestion déléguée
Protection contre incendie non oui
Bibliothèque oui Non
Police municipale oui Non
Action sanitaire oui Non
Assainissement non oui
Etat-civil oui Non
Enlèvement et traitement des ordures ménagères
non Oui
Approvisionnement en eau
potable
non Oui
Eclairage public oui non
Traitement des eaux usées non Oui
Sports et loisirs oui Non
Entretien et nettoyage des voies communales secondaires
oui non
9
Quelles informations pouvons nous tirer de ce tableau ?
Des services techniques lourds, souvent délégués : les services de l’eau, de
l’assainissement, de la protection contre l’incendie, de l’enlèvement et du traitement des
ordures ménagères sont essentiellement assurés par des entreprises privées à l’instar
d’HYSACAM (hygiène et salubrité du Cameroun). Ce sont des services techniques qui
demandent des compétences précises. Ils nécessitent des infrastructures lourdes, dont les
investissements ne peuvent pas être supportés par une seule mairie. Les résultats de
notre première enquête montrent que ces activités sont le plus souvent soit gérées par les
communautés urbaines, soit déléguée à la société HYSACAM ou à toute autre entreprise
privée.
En revanche, dans la même enquête, la majorité des élus et cadres territoriaux interrogés
déclarent tenir une comptabilité d’engagement. Ce qui est d’ailleurs une très bonne chose
pour les mairies camerounaises car, l’absence d’une tenue de comptabilité d’engagement
révélerait une insuffisance de la maîtrise financière de la collectivité. La comptabilité
d’engagement est de pratique courante dans les collectivités locales [collectif, « gestion
publique gestion privée ? », la lettre du cadre territorial, 1993]. Elle se répand grâce au
développement de l’informatique. La notion d’engagement permet de mettre en réserve
les crédits nécessaires au paiement des dépenses certaines pour lesquelles les factures
sont reçues ultérieurement. C’est à partir de la procédure de comptabilité par engagement
que le contrôle de l’exécution des commandes et des ordres de services sera le plus
performant. En effet, cette procédure consiste à débiter les comptes concernés avant que
l’acte générateur d’une créance au profit d’un tiers soit passé. Elle évite ainsi
l’engagement d’une dépense alors que les crédits du compte sont épuisés ou que le solde
disponible est inférieur au montant de la facture qui suivra [SCHMITT D., 1988].
Par ailleurs, en ce qui concerne l’existence ou pas d’un poste de contrôleur de gestion, la
quasi-totalité des élus et cadres déclarent ne pas disposer d’un poste de contrôleur de
gestion dans les services de leurs mairies. Ainsi, le tableau ci-dessous résume l’existence
ou pas des outils de contrôle dans les services municipaux selon les résultats de
l’enquête.
Tableau 3. Existence d’outils de contrôle dans les services municipaux de la ville Douala Outils de contrôle de gestion Existence
Comptabilité analytique
Comptabilité d’engagement..........................
Budget base zéro (BBZ)....................................
Tableau de bord prospectif.................................
non
oui
non
non
10
Le Budget base zéro (BBZ) est une méthode d’élaboration du budget. Elle se présente en
trois grandes phases :
1. Une phase de réflexion sur le fonctionnement du service, les coûts des prestations
qu’il fournit et la recherche des gains de productivité.
2. Une phase de réflexion sur la qualité des prestations à travers le recueil des points
de vue des clients du service.
3. Enfin une phase de choix du niveau des prestations souhaité par les élus. Dans
cette 3ème phase, les élus décident de la répartition des ressources de la mairie en
fonction de leurs priorités.
Dans la pratique, le BBZ est une méthode de mobilisation des services souples et
adaptables. Il est possible de ne réaliser que la première phase ou les deux premières ;
mais aussi de faire avancer l’ensemble des services en même temps ou travailler par
groupes. Enfin en fonction de la situation financière de la ville, il est possible de mettre
l’accent sur la maîtrise des coûts ou l’amélioration de la qualité des prestations. L’intérêt
de la méthode réside dans la rigueur et dans la formalisation des différentes étapes qui
permettent au directeur général de bien maîtriser l’action et dans le fait qu’elle prend appui
sur les chefs de service. Le BBZ devient un langage commun de la mairie.
Malheureusement, notre première enquête révèle l’inexistence de gestion dans les
services publics municipaux de la ville de Douala.
II. Cadre théorique.II.1. Analyse micro-économique appliquée à la politique du management des services publics communaux
Les outils classiques de la micro-économie permettent-ils d’expliquer le
comportement des élus et leurs décisions ? Les finalités du management communal
peuvent-elles être mises en évidence à l’aide des instruments habituels de l’analyse
économique ?
Pour tenter de répondre à ces questions, de nombreux chercheurs et universitaires,
notamment aux Etats-Unis se sont appuyés sur l’école du « public choice » tout en
approfondissant les travaux de quelques précurseurs comme ARROW, DOWBS ou
TIEBOUT. Il s’agit pour nous d’expliquer le comportement des acteurs municipaux à
travers les théories du choix public et de l’agence.
11
II.1.1.. Comportement des acteurs communaux : explication à travers les théories du choix public et de l’agence.
La théorie du choix public est une branche de l’économie expliquant le rôle de l’Etat
et le comportement des électeurs, hommes politiques et fonctionnaires. Le texte fondateur
de ce courant est : « The calculs of consent » publié en 1962 par JAMES M. BUCHANAN
[« prix Nobel d’économie », 1986] et GORDON TULLOCK. Ici, les hommes politiques et
les fonctionnaires se comportent de la même façon que les consommateurs et
producteurs de la théorie économique tout en sachant que l’argent en jeu n’est pas le leur
[problème principal-agent]. La motivation principale d’une partie du personnel politique est
alors de maximiser son propre intérêt, plutôt que de rechercher l’intérêt collectif. Ainsi, les
hommes politiques souhaitent maximiser leurs chances d’être élus ou réélus, et les
fonctionnaires souhaitent maximiser leur revenu ou leur pouvoir. Pour J.BUCHANAN, « Le
public choice n’est autre chose qu’un essai de formulation d’une théorie générale de
l’Economie Publique qui permette de faire dans le domaine des choix collectifs ce qui a
été fait depuis longtemps au niveau de la micro-économie des marchés.
En revanche, des auteurs comme TULLOCK, STIGLER ou BECKER ont souligné
l’importance des groupes de pression ou groupes d’intérêts qui agissent sur la vie de la
commune par le biais d’associations, de groupes, de syndicats. Ces auteurs indiquent que
les décisions relatives à la commune, décisions prises par les élus du peuple, peuvent être
remises en cause par une partie des électeurs. L’intérêt étant de connaître l’étendue des
pouvoirs de ces groupes de pression et l’efficacité de leurs actions.
Toutefois, la politique menée par les élus locaux, et donc la gestion et les pratiques
qui en découlent, ont été à la base décidées par les habitants de la commune, les
électeurs. Les choix économiques sont ainsi déterminés par les choix politiques qui sont
amenées à varier en fonction des élections, et il est difficile d’envisager une continuité
dans les pratiques de gestion, ou tout au moins une cohérence parfaite lors des
changements de majorité. Cette logique n’est pas, à ce jour, unifiée dans un cadre
théorique parfaitement homogène. Des voies différentes, aux résultats parfois
contradictoires, coexistent. En revanche, selon la théorie de l’agence [JENSEN et
MECKLING, 1976], les conflits vont naître au sein des mairies car, les maires dirigeants
peuvent ne pas gérer les services publics communaux dans l’intérêt de la population. Ils
vont plutôt chercher à maximiser leur propre intérêt personnel au détriment de la
population et donc des électeurs. Pour clarifier en quelques sortes la finalité de la
commune, on peut considérer que c’est le vote, pierre angulaire de la démocratie locale
qui détermine si les objectifs attendus ont été atteints. Les électeurs expriment ainsi leur
12
satisfaction ou leur désappointement vis-à-vis du bilan des élus. Comme le signale
F.MEYSSONIER, « la satisfaction des électeurs ne tient pas uniquement à des facteurs
objectifs matériels ; la fonction de préférence des citoyens est elle-même difficile à
cerner ».
Peut-on faire un lien entre la théorie de l’agence précédemment évoquée et la
performance des villes camerounaise ? En réalité, le mode de décentralisation (loi du 18
janvier 1996) est en vérité conçu à l’intention des grandes métropoles urbaines en raison
du caractère cosmopolite des populations qui les composent et procède également du
souci d’assurer la protection des populations autochtones en général minoritaires dans la
composition sociologique des principales villes. Il est dès lors patent que dans un tel
contexte, toute élection aboutirait à l’éviction d’un autochtone comme chef de la
municipalité et, c’est sans doute pour prévenir pareille éventualité aux risques politiques
incalculables que le législateur a laissé au pouvoir exécutif une totale liberté de manœuvre
dans ce domaine. Ainsi, le chef de l’Etat nomme dans chacune ces communes : un
délégué de gouvernement (autochtone), un secrétaire général, un receveur municipal, un
comptable matière…Dans un tel contexte, ces responsables n’étant pas des élus, seront
épargnés de la sanction par le vote municipal dont la durée du mandat est fixée à 5 ans.
Le chef de l’Etat et leurs tutelles respectives étant les seuls habilités à les révoquer et /ou
sanctionner. Au final, le contexte dans lequel fonctionnent les communes camerounaises
va empêcher la réalisation des objectifs et donc la performance communale car ces
responsables nommés ne vont pas souvent agir dans l’intérêt général de la population
mais plutôt dans leur propre intérêt personnel. L’importance de la latitude managériale ne
les incitera pas à l’atteinte des objectifs escomptés et donc à la performance
communale dès lors qu’ils n’ont pas de compte à rendre aux citoyens.
II.2. La notion de performance.
II.2.1. Essai de définition
L’exercice est périlleux : la définition de la performance doit reconnaître le caractère
polysémique. Ainsi, BOURGUIGNON [1995] propose la définition suivante : « En matière
de gestion, la performance est la réalisation des objectifs organisationnels ». D’après cette
définition, la performance serait une réalité de la réalisation des objectifs d’une
organisation. A notre avis, cette définition ne tient compte que de la réalisation des
objectifs organisationnels mais ne prend pas en considération les moyens mis en œuvre
pour les accomplir. Ainsi, nous proposons la définition suivante : La performance est la
13
capacité ou le degré d’une organisation d’atteindre ses buts, ses objectifs, ses plans ou
ses programmes qu’elle s’est donnée aux moindres coûts et dans les meilleurs délais.
II.2.2. Raisons qui justifient une évaluation périodique de la performance des services publics communaux.
Trois ordres de raisons justifient une évaluation périodique de la performance des
services municipaux. Tout d’abord, une telle évaluation est une condition préalable à
n’importe quel effort de rationalisation de la gestion des services. En deuxième lieu, elle
permet aux décideurs politiques d’améliorer leur contrôle sur la gestion et de prendre des
décisions adéquates dans le cadre de la mise en œuvre de la politique choisie. Enfin, elle
favorise la transparence de l’action publique. En ce qui concerne la rationalisation de la gestion des services publics locaux, le suivi de la performance assure aux
gestionnaires la maîtrise des informations nécessaires pour définir les stratégies de
production appropriées (en terme de variété, qualité et quantité des services à fournir).
Il s’agit là, tout simplement, de mieux connaître la situation du service et, donc, de pouvoir
détecter plus rapidement les défaillances. Il s’agit également de mieux observer les
réactions des usagers aux choix effectués et l’évolution des besoins qu’ils expriment, pour
réorienter à temps l’action du service et en assurer la cohérence avec ces besoins.
L’évaluation périodique de la performance donne un contenu aux échanges d’informations
et d’expériences entre services de collectivités différentes. Des tels échanges – et donc la
comparaison des opérations retenus, des méthodes utilisées et des résultats obtenus –
favorisent la rationalisation, puisqu’ils offrent aux services moins performants la possibilité
d’acquérir le « savoir-faire » qui leur manque.
En outre, le suivi de la performance rend effectif le contrôle des autorités sur la gestion des services dont elles sont responsables par le biais d’une utilisation ex post
du système de mesure de la performance. Mais en même temps, il permet aux décideurs
politiques de prendre des décisions avisées sur les options politiques qui ‘ouvrent en
matière de services publics locaux. Cette utilisation ex ante des indicateurs de
performance a une influence certaine sur le comportement des décideurs politiques du fait
qu’elle permet la définition de cycles et la fixation des priorités. En effet, grâce aux
informations que l’évaluation de la performance rend disponibles, notamment en termes
d’adéquation des prestations fournies aux atteintes de usagers, les autorités locales sont
en mesure de déterminer en connaissance de cause les priorités en matière de politique
des services publics locaux et, en conséquence, l’allocation des ressources disponibles.
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Ces informations sont fort utiles lorsque les responsables politiques sont appelés à
déterminer les modalités de gestion de services publics locaux et, en particulier, à vérifier
l’opportunité de confier la gestion à une entreprise privée plutôt que de maintenir une
gestion directe.
Le choix même de l’entreprise, le renouvellement du contrat ou sa rénovation
devrait se fonder sur les résultats de gestion et leur comparaison avec ceux obtenus par
des services ouvrant dans des conditions analogues.
Par ailleurs, les autorités locales ne sont pas les seules intéressées, car une meilleure
connaissance des services publics locaux, des besoins auxquels ils répondent et de ceux
qui ne sont pas encore satisfaits, ainsi que des ressources qu’ils utilisent, peut servir de
guide aux autorités nationales lors de l’attribution d’aides ou de subventions.
Enfin, le suivi de la performance favorise la transparence de l’action publique. En
effet, de par les sens que le mot performance acquiert s’agissant de services publics
locaux, toute démarche qui vise son amélioration doit tenir compte des exigences des
usagers et implique une meilleure information des usagers ainsi que leur association aux
choix.
Le suivi de la performance et la politique de l’information se soutiennent
mutuellement. Le suivi de la performance fournit aux citoyens des informations concernant
les buts, les coûts et les résultats des services locaux. Ces informations permettent aux
citoyens d’exercer une influence concrète sur la fourniture des services et génèrent un
feed-back de la part des usagers.Aussi le suivi de la performance intensifie les rapports
entre usagers et leurs services et la transparence devient un moyen d’accroître la qualité
de ces services. En somme, l’évaluation de la performance sert à l fois les intérêts des
gestionnaires, des décideurs politiques et des citoyens : bien conduite, elle contribue à
renforcer la démocratie locale.
II.2.3. Mesure de la performance des services publics municipaux.
Pour mesurer la performance organisationnelle, il faut choisir des critères
observables, mesurables ou définis de manière opératoire. Par exemple, la flexibilité d’une
organisation est sans doute un critère de performance, mais sa mesure demeure encore
difficile à définir ; par contre, la rentabilité financière est un critère qui est bien défini et qui
fait un large consensus parmi les experts en évaluation. Les critères choisis doivent être
capables de discriminer entre différents écarts de performance. En d’autres mots, mesurer
un critère qui donne toujours le même résultat, période après période, ne nous donne
15
aucune information sur l’amélioration ou la détérioration de la performance de
l’organisation.
La performance de l’organisation peut se mesurer à différents niveaux, les plus
fréquents étant le niveau individuel (des mesures d’employés), le niveau groupal (des
mesures de service), le niveau organisationnel (des mesures de l’entreprise) et le niveau
environnemental (des mesure sectorielles par exemple). En revanche, tout modèle de
mesure comporte trois niveaux d’abstraction [Morin, Guindon et Boulianne, 1996] : 1. les
dimensions du concept à mesurer, 2. les critères qui définissent les dimensions et 3. les
indicateurs qui servent à mesurer ou à apprécier les critères.
II.2.4. Les dimensions de la performance.
Morin, Savoie et Beaudin [1994] ont identifié quatre dimensions de la performance
organisationnelle qui sont définies par des critères et qui se mesurent à l’aide d’indicateurs
de performance. Ces dimensions sont les suivantes : la pérennité de l’organisation,
l’efficacité économique, la valeur des ressources humaines et la légitimité de l’organisation
auprès des groupes externes. Le tableau 3 montre ces quatre dimensions ainsi que les
critères qui les définissent. Lorsqu’on veut mesurer la performance d’une organisation, il
faut d’abord déterminer les dimensions qui sont nécessaires pour la décrire. En d’autres
termes, il faut choisir un nombre minimal de composantes principales, suffisantes pour
rendre compte, le mieux possible de la performance organisationnelle.
TABLEAU 3. DIMENSIONS ET CRITERES D’INDICATEURS DE PERFORMANCE
PERENNITE DE L’ORGANISATION EFFICIENCE ECONOMIQUE
- Qualité du produit - Rentabilité financière - Compétitivité
- Economie des ressources - Productivité
VALEURS DES RESSOURCES HUMAINES
LEGITIMITE DE L’ORGANISATION AUPRES DES GROUPES EXTERNES
- Mobilisation des employés - Rendement des employés
- Satisfaction des bailleurs de fonds Satisfaction de la clientèle- Satisfaction des organismes régulateurs- Satisfaction de la communauté
II.2.5. Les critères de la performance
Les dimensions de la performance sont définies à l’aide de critères, c'est-à-dire des
conditions ou des signes qui servent de base au jugement. C’est ici que les règles de base
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de la mesure s’appliquent spécialement. En revanche, les critères doivent être des
caractéristiques concrètes et observables de l’organisation. Ils doivent pouvoir aussi offrir
suffisamment de variance pour permettre de discriminer différents degrés de performance.
Il faut aussi respecter la règle de parcimonie dans le choix de critères : l’idée ici n’est pas
de chercher un
modèle exhaustif de tous les aspects d’une organisation, mais de choisir un nombre
minimal de critères, suffisants pour rendre compte d’une façon satisfaisante, de la
performance organisationnelle.Il faut également rechercher des critères qui soient
facilement mesurables et peu coûteux, tout en demeurant fidèles et valides.
II.2.6. Les indicateurs de performance
Les critères nous informent sur ce qu’il faut savoir à propos de la performance
organisationnelle, mais leur niveau d’abstraction est tel qu’il faut encore déterminer les
indicateurs qui les représentent. Un indicateur de performance est défini par un ensemble
d’opérations portant sur des données concrètes, tangibles ou intangibles, qui produit une
information pertinente sur un critère. En revanche, l’indicateur reste l’outil le plus utilisé en
contrôle de gestion. Selon H.BERGERON [2002], l’objectif fondamental de la mise en
place d’un tel outil est de permettre l’amélioration de la performance de l’organisation à
court et à long terme.Toutefois, les indicateurs non financiers sont le plus souvent
appréhendés par opposition aux indicateurs financiers, en fonction de leur finalité ou de
manière contextuelle. Peut-on définir les indicateurs non financiers ? Wegmann et
Poincelot [2005] proposent la définition synthétique suivante : par opposition aux
indicateurs financiers, les indicateurs non financiers ne sont pas « agrégeables ». Ils ne
fournissent pas une évaluation arithmétique globale de la création de valeur de
l’entreprise. Par ailleurs, Bessire [1999] et Bourguignon [2000] soulignent que la notion de
création de valeur et de performance sont des concepts polysémiques, c'est-à-dire non
clairement délimités. Pour Guindon [1996], un indicateur de performance est un ensemble
d’opérations portant sur des données concrètes produisant une information pertinente.
II.2.7. Systèmes de mesure de performance applicables à l’évaluation de la performance des services publics municipaux.
Les systèmes traditionnels de la performance s’appuyaient sur des indicateurs
financiers. Plusieurs auteurs ont souligné l’insuffisance de ces indicateurs parce qu’ils ne
permettent pas d’établir de liens entre les opérations et la stratégie. Ces indicateurs
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n’expliquent aucunement les problèmes d’amélioration des activités liés à la qualité, à
l’innovation, au service à la clientèle, à la satisfaction du client, etc. En fait, ils ne reflètent
pas la stratégie, mais plutôt les résultats finaux visés par celle-ci. Ils n’indiquent pas quand
et où intervenir pour améliorer une situation donnée. Selon Guindon M, « pour que la
performance organisationnelle puisse être améliorée, le système doit fournir des
renseignements sur les éléments qui conditionnent le succès de l’organisation. Ces
éléments peuvent être propres à un secteur d’activité. Pour être véritablement utiles, ils
doivent toucher l’ensembles des dimensions de l’organisation ».Toutefois, l’ouvrage de
Morin, Guindon et Boulianne sur le sujet est un guide simple et bien structuré. Ces auteurs
ont retenu un modèle de mesure de la performance comportant trois niveaux
d’abstraction et se présente ainsi :
Par ailleurs, les dimensions de la performance sont définies à l’aide de critères. Ce sont
des caractéristiques concrètes et observables de l’organisation. Il faut rechercher des
critères facilement mesurables et peu coûteux à mesurer et valables. L’élaboration de ces
concepts est présentée au schéma suivant :
Schéma 1. Processus d’établissement d’un indicateur de performance.
ETAPE 1 : DIMENSIONDélimiter l’espace dans lequel une organisation municipale évolueETAPE 2 : CRITEREEtablir des caractéristiques observables qui vont définir les dimensionsETAPE 3 : INDICATEURFournir un ensemble d’opérations sur des données qui produisent une information pertinente sur les critères
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Fonctions/Activités
Objectif/Plan stratégique
DimensionVitalité
DimensionEfficience économique
DimensionValeur des ressources H.
DimensionRelation avec les groupes de référence
CritèreQualité du service
CritèreEconomie des ressources et productivité
CritèreMobilisation, climat, rendement, développement
CritèreSatisfaction du citoyen et de la communauté
INDICATEURS INDICATEURS INDICATEURS INDICATEURS
Conclusion. Ce travail a non seulement permis de restituer la richesse des réflexions en
contrôle de gestion notamment sur la performance des services publics communaux des
villes camerounaises, mais il a aussi proposé un cadre théorique permettant de mieux
cerner le comportement des élus, fonctionnaires et citoyens au sein de la commune. Par
ailleurs, nous avons montré à travers une approche historico-juridique la genèse et le
contour des collectivités territoriales au Cameroun. Toutefois, l’évaluation de la
performance à l’aide d’indicateurs appropriés reste un exercice crucial, ainsi, elle permet
d’assurer le succès des organisations quels que soient les secteurs d’activité. Mais malgré
les transformations qui subissent aujourd’hui, nombreuses sont des organisations qui
continuent d’évaluer la performance à l’aide d’indicateurs conçus pour répondre aux
besoins passés. Des auteurs comme KAPLAN et NORTON [1998] dont les indicateurs
non financiers constituent le sujet central expliquent qu’ils complètent les indicateurs
financiers qui focalisent trop d’attention sur le pilotage des actions à court terme. En
revanche, pou mesurer la performance d’une organisation, il faut d’abord déterminer les
dimensions qui sont nécessaires pour la décrire. L’évaluation de la performance étant un
exercice crucial, nous envisageons dans les recherches à venir mener des enquêtes au
sein des communes camerounaises dans le but d’observer et de décrire les spécificités de
la performance communale.
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