Bimby Cerema Action 3.2

Démarche BimbySeptembre 2014

Plan d’actions CEREMAAction 3.2 : Intégration de la démarche aux outilsfonciers et procédures d’aménagement

Ce document propose cinq fiches-outils réalisées par Flavie LEMARCHAND dansle cadre d’un stage (Master « Ingénierie Territoriale, Urbanisme et PolitiquesPubliques » – Université du Havre) en 2014, au sein de la Direction TerritorialeNormandie-Centre (Département Aménagement Durable des Territoires).

La fiche 0 introduit les cinq fiches-outils suivantes, chacune pouvantéventuellement être détachée.

Contacts CEREMA :Direction Territoriale Normandie-Centre : Bruno SABATIER et MarionTORTEROTOTDirection Territoriale Ile-de-France : Astrid TANGUY et Grégoire PALIERSE

Direction Territoriale NormandieCentreSeptembre 2014

Fiche 0

Cadrage des fichesoutils (1 à 5)

La démarche Bimby (pour « Build In My Back Yard », qui signifie « construire dans mon jardin »),désigne le mode de renouvellement urbain qui consiste, pour une collectivité locale, à inciter et àmaîtriser, dans les tissus de logements individuels, la construction d'autres logements sur leursterrains déjà bâtis, notamment en créant des terrains à bâtir par division foncière. Cette démarchemobilise ainsi la filière de production de logements par les particuliers, dite du « diffus », pour larecentrer vers les tissus existants au détriment de l'étalement urbain.

Selon les contextes morphologiques et l'ampleur donnée à cette démarche, une densification estsouvent générée, mais restera « douce » car, d'une part, la typologie d'habitat individuel estconservée, et d'autre part, l'évolution est progressive en raison de la dispersion spatiale et del'étalement dans le temps des nouvelles constructions. La densification ou le renouvellementpavillonnaire est ici entendu dans ce sens « Bimby », à l'instar de la définition retenue par le PUCApour cadrer ses travaux depuis 20131.

Rappel du contexte législatif

Depuis la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000, le code del’urbanisme incite à la densification des tissus existants comme moyen de maîtrise de l’étalementurbain et de préservation des espaces agricoles et naturels. La loi SRU introduit également leconcept de renouvellement urbain, qui consiste à « construire la ville sur la ville ».

La loi Engagement National pour l’Environnement (ENE), dite Grenelle II, du 12 juillet 2010, aprôné l’« équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, ledéveloppement de l’espace rural, d’une part, et la préservation des espaces affectés aux activitésagricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part »2. Ellea promu de nouveaux outils de lutte contre l’étalement urbain et de maîtrise de la consommationde l’espace, notamment à travers les documents de SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale) etde PLU (Plan Local d'Urbanisme).

Récemment, la loi Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) du 24 mars 2014,insiste, pour réduire l’artificialisation des sols, sur la nécessité d'urbaniser de manière prioritaire lesespaces déjà bâtis, avec notamment comme moyen le diagnostic obligatoire des potentialités dedensification et de mutation dans ces espaces.Parmi l'ensemble des tissus existants, les quartiers pavillonnaires sont identifiés précisément3. Lafilière diffuse de construction de logements individuels par les particuliers est donc promue, enconvergence avec deux autres mesures prodensification pavillonnaire : la levée des principauxfreins à l'évolution des lotissements, et la réforme de l'AFU en AFUP pour favoriser les projets deconstruction portés par des collectifs de particuliers.

1 PUCA, Vers des politiques publiques de densification et d’intensification « douces » ? Intérêts, limites et opportunités, octobre 20132 Article L.1211 du code de l’urbanisme3 Non dans les articles modifiés du code de l'urbanisme mais dans les objectifs de la loi (cf. notamment Dossier de presse METL).

1

Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d’aménagement

Usages et intérêts généraux de la démarche Bimby

La densification pavillonnaire « Bimby » s'inscrit pleinement dans ces orientations nationalescomme un mode d'urbanisme économe, qui localement peut être appliqué de façon variable, enambition comme dans son objet : cela peut aller d'une simple optimisation de tout le foncierindividuel d'une commune, qui participe à préserver son espace agricole et naturel, à une réelleintensification de plusieurs quartiers pavillonnaires promus à devenir de la ville pleine (avecdiversification des fonctions).Les objectifs précis que peut servir cette densification sont alors en prise avec chaque situation,notamment que la commune soit urbaine, rurale ou périurbaine : densifier une enveloppe bâtiepour éviter les extensions habitat, amener la densité en vue d'une desserte en transport collectif,mais aussi diversifier les types d'habitat individuel et donc de ménages accueillis sur unecommune, redynamiser un centrebourg en déprise, ou un quartier vieillissant, etc.Ces objectifs d'aménagement s'articulent donc avec des objectifs sociaux et économiques qui, enoutre, convergent avec la satisfaction des besoins des propriétaires de maisons individuelles4.

Les cinq fiches « adaptation des outils fonciers et procédures d’aménagement » renvoient ainsi àun ensemble de connaissances et méthodes, auxquelles on se reportera utilement (en contactantle CEREMA). Elles constituent la production de l'action 3.2, du plan d'actions ou programmationd'études techniques et opérationnelles Bimby, que réalise le CEREMA en 2014 pour la DGALN.

Objectif : adaptation « Bimby » des outils et procédures existants

La démarche Bimby repose d'abord sur les habitants, appelés à devenir des maîtres d'ouvrageparticipant à l'urbanisme communal, et produisant des logements ou du foncier pour de nouveauxménages. Pour cela, une ingénierie spécifique gagne à être déployée en « mode projet », lors del'élaboration/révision d'un PLU (diagnostic foncier et immobilier, consultation des habitants,rédaction du règlement, suivi des évolutions : Cf. fiches de l'action 2.1).A côté de cette méthode idoine, d'autres manières de s'engager dans une démarche Bimby sontégalement intéressantes : la note de l'action 2.6 présente ainsi les solutions d’adaptation dudocument d’urbanisme communal, hors procédure générale d'élaboration ou de révision(modification, modification simplifiée et déclaration de projet dans le cadre d'un PLU, et possibilitésen carte communale et RNU).

Mais encore, le renouvellement pavillonnaire doit pouvoir être mis en œuvre hors des actions deplanification et réglementaires. Aussi bien dans les communes l'ayant prévu dans leur documentd'urbanisme mais qui nécessitent d'autres moyens de mise en œuvre, d'encadrement oud'accompagnement ; que dans celles ne l'ayant pas prévu car ayant approuvé leurs documentsd’urbanisme il y a peu, ou n'étant pas en capacité de s'en doter dans un horizon proche.Parmi l'ensemble des outils d'aménagement existants, certains peuvent être déclinés, adaptés à ladémarche Bimby, voire sont convergents en l’état, pour donner aux collectivités de nouveauxmoyens d'intervenir sur les parcelles privées et créer des logements individuels.Tel est l'objectif de ces fiches : valoriser l'innovation existante, les pratiques originales d'usage deces outils, et en prolongement ou en complément, proposer de nouvelles façons de faire. Cecaractère exploratoire impose alors trois précisions importantes.

1 – Sur l'esprit, car entre des modes de faire classiques et innovants, l'écueil est le grand écart.Les outils et procédures d'aménagement accordent aux collectivités locales un rôle d'interventionfort, justifié par la primauté de l'intérêt public sur l'intérêt privé, dont l'expropriation est l'exempleabouti. La démarche Bimby partant de l'initiative des particuliers, un point d'équilibre est à trouverentre ces deux logiques. Les solutions proposées dans les fiches, montrent que cet équilibre estpossible car l'intérêt public n'est pas « foncièrement » contradictoire avec l'intérêt privé.

4 En effet ces ménages ont dans la création de logements et/ou de terrains à bâtir, de multiples solutions, méconnues et à promouvoir, à leurs difficultés ou attentes : adapter sa maison aux vieux jours, la réhabiliter, disposer d'un apport d'argent ou complément de revenu, loger ses proches, etc. (cf. Sabatier et Fordin, 2012, "Densifier le pavillonnaire", Etudes foncières, n°155)

2

2 – Sur l'objet et les acteurs, la démarche Bimby également est adaptée. Tout en restant dans unobjectif strict de production de logements individuels, le cœur de cible initial « Bimby » est élargi.Audelà des parcelles déjà bâties avec une maison, considérées individuellement, des parcellesplus grandes telles des « dents creuses » seront à recomposer, y compris issues de plusieursparcelles remembrées. Ainsi un ensemble de propriétaires de foncier déjà bâti ou libre est visé, etsont également inclus les professionnels qui pourront réaliser les aménagements ou constructionspour le compte de la commune (aménageur, lotisseur, bailleur, etc.).

3 – Sur la méthode, car des fiches exploratoires ne peuvent préciser ce qui n'apparaît qu'une foisengagé sur le terrain. Les outils et procédures d'aménagement sont un moyen de favoriser lerenouvellement pavillonnaire de façon indépendante du document d'urbanisme, pour intervenir surun terrain ou un ensemble de terrains, quand l'opportunité ou le contexte l'appelle. Toutefois cetteintervention doit à la fois rester cohérente avec les orientations générales du documentd'urbanisme (PADD), et être permise par les règles en vigueur sur la zone concernée.

Acteurs de la densification pavillonnaire et autres lecteurscibles

Comme logique de présentation, une entrée classique par les outils et procédures sembleappropriée comme réponse à la fois aux attentes d’outils opérationnels de la part des acteurslocaux (services déconcentrés de l’État, techniciens des collectivités), et aux logiques CEREMA etDGALN de production de documents à vertu pédagogique/incitative. Ces fiches portent chacunesur l'un des cinq outils retenus comme présentant un intérêt particulier pour la démarche Bimby :

Fiche 1 : Les Établissements Publics Fonciers (EPF)Fiche 2 : Le Droit de Préemption Urbain (DPU)Fiche 3 : Le permis d’aménager un lotissementFiche 4 : Les Associations Foncières Urbaines de Projet (AFUP)Fiche 5 : Le bail à construction

Autour des habitants propriétaires de maisons individuelles et/ou de foncier, le noyau d’acteurs estcelui déjà évoqué (commune, professionnels privés de l'aménagement, et bien sûr nouveauxménages bâtisseurs ou bénéficiaires des logements), car l'adaptation à la démarche Bimby de cesoutils et procédures débouchera surtout sur :

• la réalisation d’un lotissement communal (en maîtrise publique) ;• la revente de foncier communal à un aménageur ou promoteur, qui produira du logement

individuel en accession ou en location ;• la revente à des particuliers bâtisseurs de petits terrains créés par division (après

construction dans le cas du bail à construction).Puis l'EPF s'impose d'emblée, le promoteur peut être un bailleur social, y compris un microbailleur, et les intercommunalités seront de plus en plus impliquées dans l'urbanisme. Ainsi lesacteurs prioritairement visés par chaque fiche sont :

EPF DPU Permis d'aménagerun lotissement

AFUP Bail à construction

EPF commune propriétaires EPCI aménageur

commune EPF propriétaires aménageur EPCI

commune propriétaires aménageur

commune propriétaires aménageur

propriétaires microbailleur social particuliers

Bien sûr, divers autres acteurs seront également intéressés car ils interviendront dans la mise enœuvre de la densification pavillonnaire par un outil foncier ou une autre procédured'aménagement, de façon opérationnelle, en assistance ou expertise : urbanistes et architectesconseils, bureaux d'étude, Agences d’urbanisme, CAUEs, services aménagement ou d’urbanismed'un Pays ou PNR, du Conseil Général ou de l'Etat, de l'Ademe... Ces fiches visent donc un large public pour participer à améliorer les modes de faire la ville.

3

Clés de lecture

Différents messages, correspondant à des propositions d’orientations stratégiques ou des choixpolitiques locaux, sont formulés dans les fiches, de deux façons.1 Un message peut être développé dans une fiche, car l'adaptation d'un outil particulier en donnel’occasion. Toutefois il vaut pour bien des cas, évoqués dans d'autres fiches. Ainsi la fiche EPFdégage des solutions jouant sur les prix pour abaisser les coûts de production ou des modes defaire plus simples et rapides, qui transparaissent dans d’autres fiches.2 D’autres messages soustendent l’ensemble des fiches, mais sans être développés car ilrelèvent de « l'esprit Bimby » : s'appuyer sur l'action des habitants plutôt que de les exproprier ; favoriser le logement abordable ; et pour cela limiter le recours aux professionnels de l’aménagement (« opérateurs »), objectiffondé sur le constat que la réduction des intermédiaires diminue les frais (d’acquisition et derétention du foncier).Toutes ces orientations sont bien sûr proposées, audelà de l’acteur communal, auxintercommunalités et à tous les acteurs techniques, publics surtout.

L'ensemble des fiches est ainsi relié par un fil conducteur argumentaire, et de plus, certainesfiches s’articulent entre elles parce que certains outils se recoupent, ou se combinent. Évidentepour l'usage du DPU avec intervention de l'EPF, la combinaison avec d'autres outils se fait aussipour le permis d'aménager. Les combinaisons possibles sont multiples puisque les moyens nesont pas de même nature (entre outils, procédures, autorisation d'urbanisme, association, contrat).La palette d'actions est donc bien plus large que ce que les fiches illustrent.

Pour bien saisir ces messages et combinaisons, le lecteur consultera donc utilement les cinq fiches.

Chaque fiche se structure en quatre parties.1 définition de l'outil ;2 cadrage général, juridique et opérationnel, de son usage ;3 adaptations/déclinaisons à la densification pavillonnaire ;4 illustration de chaque outil/procédure par des mises en situation, pour être rapporté à unestratégie d'aménagement. Cette illustration est à la fois indispensable et partielle, puisque l’exhaustivité et la complexité dessituations ne peuvent être restituées. Il s’agit de présenter quelques exemples significatifs pourdonner des envies et idées opérationnelles, permettant de faciliter l'intégration dans les pratiquesde la démarche de renouvellement des tissus de logements individuels.

4


Fiche 1

Densification pavillonnaire & Etablissementspublics fonciers

1. Définition d’un EPF« Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliserdu foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l’étalement urbain » (articleL.3211 du Code de l’Urbanisme).L’établissement public foncier (EPF) a la compétence d’acquisition foncière et immobilière pour lecompte d’une collectivité locale, en vue de constituer des réserves foncières ou de réaliser desopérations d’aménagement, au sens de l’article L.3001 du code de l’urbanisme. Dans les deuxcas, il s’agit de mutualiser les moyens financiers et humains consacrés à l’action foncière sur unterritoire donné.Il existe deux catégories d’EPF :

• Les EPF d’Etat : ce sont des établissements intervenant à l’échelle départementale,régionale voire suprarégionale. La place du Préfet de région et d’agents de l’Etat est trèsimportante dans le conseil d’administration.

• Les EPF locaux : ce sont des établissements intervenant à échelle variable, selon lesadhésions (volontaires) des communes et des EPCI. Ce sont les communes et les EPCIadhérents qui ont une place importante dans le conseil d’administration.

Les EPF d’Etat et les EPF locaux peuvent se superposer, et sont financés par la Taxe Spécialed’Equipement perçue sur leur territoire. Les EPF sont créés dans des territoires à enjeux d’intérêtgénéral en matière d’aménagement et de développement durable.

2. Cadrage des missions de l’EPFLa mission principale d’un EPF est d’assister les collectivités dans leurs acquisitions foncières etimmobilières, tant par le portage du foncier que par le conseil :

Schéma des principaux champs d’intervention de l’EPF

Source : d’après l’Association des EPFL

Source : CEREMA, DTer NC, 2014 (d’après P. VANSTEENKISTE, association des EPFL)

L’EPF est un outil opérationnel foncier pour les collectivités : c’est un opérateur, pas unaménageur. Il ne s’occupe que du conseil, de l’acquisition, de la gestion et de la rétrocession desbiens. Les aménagements doivent ensuite être réalisés par la collectivité ou un aménageur.Pour acquérir ces biens, l’EPF emploie la négociation amiable, l’usage du DPU5 délégué par lacollectivité, ou en dernier recours l’expropriation.L’EPF a obligation d’élaborer un Programme Pluriannuel d’Interventions (PPI), documentcadre qui

5 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°2 « Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain », septembre 2014

1


Rétrocession Gestion Acquisition Ingénierie Conseil

détermine, pour une durée de 5 ans, les axes d’interventions hiérarchisés de l’EPF, selon lesbesoins du territoire. Dans son PPI, chaque EPF doit déterminer les conventions qui serontsignées entre l’établissement et la collectivité. Les contrats, les durées d’intervention, et donc lescoûts liés au portage du foncier par l’EPF, varient d’un EPF à un autre et d’une convention à uneautre.

Exemples de conventions entre EPF et collectivités

Toutefois, la revente d’un bien à une collectivité correspond généralement au prix d’achat initial dubien (évalué par France Domaines) ainsi qu’aux divers frais liés à cette acquisition, aux frais degestion du bien, aux frais de remise en état (si nécessaire) et au taux d’actualisation. Ceséléments sont pris en compte par la plupart des établissements publics fonciers, locaux et d’Etat.

3. L’EPF, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaireIl est de plus en plus demandé aux collectivités de gérer de manière économe leur foncier et dedensifier les espaces déjà bâtis. Tout type de commune est potentiellement concerné. Mais, dansles communes périurbaines, densifier prioritairement les espaces pavillonnaires existants avantd’étaler la tâche bâtie apparaît comme une forme de gestion économe de l’espace pavillonnairepar opposition à l’étalement urbain.L’intervention de l’EPF jusqu’à rétrocession du bien, permet aux communes qui ne disposent pasimmédiatement des moyens financiers nécessaires, d’élaborer des projets d’aménagement :densifier les espaces urbains, développer une large offre de logements (tant locatif qu’enaccession à la propriété), valoriser le patrimoine bâti, redynamiser le centre urbain, etc.

La question de la densification pavillonnaireAu regard des lois (de SRU à ALUR)6, les EPF favorisent de plus en plus les opérations en faveurdu renouvellement urbain mais également de la mixité sociale (avec intégration de logementssociaux en secteur pavillonnaire), termes qui apparaissent bien souvent dans leur PPI.Dans cette logique, l’EPF de Bretagne a mis en place un référentiel foncier et immobilier, dont lebut est d’identifier le potentiel en renouvellement urbain et densification du tissu bâti : présence defriches, de biens en vente ou vacants, et potentiel de divisions parcellaires ou de construction denouveaux logements sur les terrains déjà bâtis. L’objectif est donc de favoriser la densificationplutôt que l’extension, quelle que soit la typologie communale.Ces projets de densification pavillonnaire peuvent se traduire par des opérations d’ensemble,telles que la construction d’un lotissement dense ou avec des parcelles plus petites et accessiblesfinancièrement. Mais en complément ou même en substitution de ce genre d’opération, l’approcheBimby de « densification douce » valorise la construction diffuse de logements individuels, avec ousans division parcellaire.

6 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre 2014

2

C onventions de l’EPF de Normandie :La convention de réserve foncière est proposée aupartenaire qui sollicite l’EPF, ponctuellement, pour assurerla maîtrise foncière d’un projet d’aménagement. La duréedu portage est limitée à 5 ans.

La convention d’action foncière est une conventionglobale pluriannuelle, incluant des opérations de réservefoncière menées avec l’EPF à court et moyen termes.La durée de portage ne peut excéder 10 ans.

Le programme d’action foncière est une conventionglobale pluriannuelle, incluant des opérations de réservefoncière menées avec l’EPF dans le cadre de projetsurbains longs et complexes.Il s’inscrit dans le cadre d’un plafond financier, fixécontractuellement, avec une obligation annuelle de rachat.

Source : PPI EPF de Normandie

C onventions de l’EPF de Bretagne :La convention cadre est une anticipation foncière, quiporte soit sur un thème spécifique, soit sur des territoirefaisant l’objet de démarches de projet.Calée sur la durée du PPI, elle ne peut être prolongée. Al’issue de cette convention, une nouvelle pourra êtreconclue fixant de nouveaux enjeux.

La convention opérationnelle peut éventuellement fairesuite à une convention cadre (cidessus). Si ce n‘est pas lecas, l’EPF demandera systématiquement l’avis de l’EPCIconcernée sur le projet proposé par la commune. De façon générale, la durée maximale du portage est de 3 à5 ans. Cette durée peut être portée jusqu’à 10 ans de façonexceptionnelle.

Source : PPI EPF de Bretagne

La question de la qualité urbaineL’action de l’EPF permet à une collectivité de constituer une réserve foncière pour maîtriser etanticiper la densification future du territoire. L’EPF peut également acquérir des biens fonciers etimmobiliers faisant l’objet d’un projet de densification réalisé soit par la collectivité, soit par unaménageur. L’acquisition non contrainte mais volontaire du foncier favorise la qualité urbaine duprojet, notamment grâce à la réalisation d’équipements et d’aménagements associés (voirie,cheminements piétons, espaces verts, école, …), la production diversifiée de logements maiségalement la mixité fonctionnelle.

Le cas particulier des logements abordablesEn cas de revente à un particulier d’un bien acquis par la collectivité via l’action de l’EPF,notamment l’un des terrains crées par une division, le particulier peut bénéficier d’un prixabordable pour un terrain constructible en zone urbanisée, comme précisé dans le PPI de l’EPF deNormandie. Effectivement, le prix du bien est fixé par France Domaine et non par le marché libredont la tendance est l’incrémentation. Dans ce cas, l’intérêt général de la collectivité est defavoriser l’accession à la propriété, et donc une plus large offre de logements, que ce soit pour unemeilleure attractivité du territoire ou pour satisfaire la demande locale.

C’est dans un esprit proche que certains EPF, comme l’EPF du NordPas de Calais, allègent leprix de revente du foncier lors de la rétrocession à la collectivité, en cas d’opération deconstruction de logements sociaux avec respect d’un seuil de densité minimale. Cet allègementpeut correspondre à la non comptabilité de l’actualisation de la parcelle entre l’acquisition de l’EPFet la rétrocession à la collectivité, ou encore à des partenariats avec les différents acteursterritoriaux (commune, EPCI, Département, ETC).

L’action de l'EPF apparaît donc pour la collectivité comme un outil de maîtrise de la densification,sous la forme d'« unités urbaines cohérentes »7 avec le contexte territorial.

4. Mises en situation de l’action de l’EPF pour la densification pavillonnaireCette fiche présente deux exemples de mise en situation de l’intervention d’un EPF pour le compted’une commune souhaitant favoriser la densification pavillonnaire sur son territoire.

Mise en situation 1 : Opération de construction sur une parcelle non bâtie

Constructions nouvelles sur une grande parcelle non bâtieLa situation générique est celle d’une parcelle de grande surfacedéjà bâtie avec une maison, que le propriétaire décide de diviser.La commune saisit l’opportunité en faisant appel à l’EPF pouracquérir le terrain issu de division.

Si la parcelle est dans le périmètre d’un DPU, celuici est déléguéà l’EPF par la collectivité8; mais si le bien n’est pas concerné parle DPU, l’EPF négocie avec le propriétaire, dans une logique proactive. L’objectif est alors de déterminer à l’avance les parcelles àenjeux, c’estàdire qui potentiellement peuvent accueillir denouveaux logements, et de lancer une procédure de négociationavec les propriétaires qui seraient intéressés par la vente d’unepartie de leur parcelle, voire de la totalité de la parcelle.

Une fois la parcelle achetée, la commune peut la subdiviser pouraboutir à la construction de nouvelles maisons.

7 Stanley GENESTE, Rendre accessible la densité en tissu pavillonnaire, 20138 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°2 « Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain »,

3

Ainsi, la commune gère la densification pavillonnaire de son territoire, qu’elle garde ou non lamaîtrise foncière de la parcelle en question. De plus, elle peut améliorer le cadre de vie enréalisant au préalable, sur une petite partie de la parcelle, des aménagements et équipements :espaces publics (squares, aire de jeux, cheminements, etc.), ou paysagers/à fonctionenvironnementale (arbres, haies, noues).

En dehors de l’action de la commune (en parallèle ou à un autre moment), le propriétaire peutaméliorer la qualité de son logement (pavillon initial de la parcelle) grâce à la recette perçue par lavente à l'EPF d’une partie de sa parcelle, ou peut construire luimême un nouveau logement dansson jardin (pour un enfant ou un parent par exemple), selon le principe de la démarche Bimby.

Mise en situation 2 : Opération de réhabilitation avec constructionCette deuxième mise en situation correspond au cas où une parcelle bâtie suffisamment grandepour accueillir de nouveaux pavillons, est vendue d’un seul tenant par son propriétaire. Lacommune fait appel à l’EPF pour acquérir ce bien et optimiser le foncier. Par rapport au précédentcas, si la procédure d’achat est identique (négociation ou usage DPU), la subdivision et laconstruction de logements peuvent s’accompagner d’une réhabilitation du logement existant (si enmauvais état).

Constructions nouvelles sur une grande parcelle bâtie

La commune réalise ellemême la division parcellaire. De cefait, elle choisit l’implantation de la voirie : afin d’éviter lesdivisions non cohérentes de types parcelles en drapeau, il estpréconisé de créer une voirie unique desservant l’ensembledes parcelles.

Concernant le pavillon existant, selon son état, la communepeut le réhabiliter :

• Si le logement est dégradé ou énergivore, il peut êtreréhabilité pour accroître la qualité de vie du futurménage ;

• Si le logement est de grande taille, il peut être diviséen plusieurs logements collectifs ou mitoyens.Dans les deux cas, les logements peuvent êtredestinés à l’accession à la propriété ou à la location.

Très axé sur les projets de renouvellement urbain, l’EPF de Bretagne intervient sur une opérationde densification et de mixité fonctionnelle, à SaintLaurent.La commune, de près de 450 habitants, a délégué son DPU à l’EPF, dans le but d’acquérir uneparcelle de 1 907 m² (friche du dernier commerce de la commune à requalifier et dent creuse àdensifier).

Centrebourg – SAINTLAURENTLe projet de densification comprend la construction de 6logements adaptés aux personnes à mobilité réduite (PMR)par un bailleur social. Le foncier a été porté par l’EPF deBretagne (réserve foncière) jusqu’à rétrocession à lacollectivité, dans le but de démarrer les travaux.

Source : EPF de Bretagne

septembre 2014

4

Afin de préserver l’unique commerce de proximité de la commune, celleci l’a réhabilité dans lecadre de cette opération de densification et de mixité fonctionnelle.

Ces deux exemples de mise en situation, soulignent que les projets peuvent être réalisés dèsl’acquisition de la parcelle, ou ultérieurement avec au préalable constitution d’une réserve foncière.Cette deuxième situation devient de plus en plus indispensable pour les collectivités locales, du faitde la « hausse des marchés fonciers et immobiliers », et de la « complexification des procédureset des programmes d’aménagement »9.

Conclusion :Alors que l’acquisition de réserve foncière se développe, il importe de souligner que lescollectivités peuvent sortir des pratiques classiques consistant à concevoir des opérationsd’ensemble, pour, dans l’esprit BIMBY, consacrer tout ou partie d’une réserve donnée (selon sataille) située en tissu de logement individuel, à une densification « douce », notamment« diffuse » :

– la collectivité achète une parcelle déjà bâtie identifiée comme suffisamment grande pouraccueillir plusieurs logements individuels (à court ou moyen terme) ;

– après avoir opéré une division simple ou plus souvent multiple, elle revend à diversparticuliers la parcelle avec le bâti d’origine (de taille plus réduite) ainsi qu’un ou plusieursnouveaux terrains à bâtir.

Coupler ainsi intervention de l’EPF et découpage du foncier s’avère donc pour la collectivité unmode d’action plus léger et produisant du logement plus rapidement que les opérations deconstruction en maîtrise publique ou avec revente par des aménageurs.

Afin de maîtriser l’urbanisation et la densification de son territoire, la collectivité peut, notammentgrâce au portage foncier de l’EPF, acquérir des parcelles. Elle peut ainsi favoriser la densificationpavillonnaire de son territoire, dans le but de répondre à toute demande en logement, tout enlimitant l’étalement de sa tâche bâtie.

9 Cf. CERTU, Fiche C des Outils de l’action foncière au service des politiques publiques, « Les réserves foncières en vue d’un projet d’aménagement », juin 2013

5

Sources :

• CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°13 : « L’établissement public foncier de Normandie » mai 2012

• CERTU & CETE Nord Picardie, Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques, Fiche B2 : « Les établissements

publics fonciers (EPFL) », juin 2013

• site de l’Association des EPFL : http://assoepfl.fr/

• P. HOCREITERE, L’urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, septembre 2011

• P. HOCREITERE, L’urbanisme et les collectivités locales, Fascicule de mise à jour par la loi ALUR, juin 2014

• Site Bimby : http://bimby.fr/


Fiche 2

Densification pavillonnaire & Droit de préemptionurbain

1. Définition du DPULe Droit de Préemption Urbain (DPU) est un outil qui permet à une collectivité locale d’acquérirprioritairement10 des biens fonciers et immobiliers en voie d’aliénation.Toutes les cessions de biens, qu’elles soient volontaires ou forcées, à titre onéreux ou gratuit,peuvent faire l’objet d’une préemption au titre du DPU, hormis les transactions exclues par l’articleL.1231 du code de l’urbanisme. Toutefois, ce droit ne peut être exercé qu’en vue de réaliser unprojet d’aménagement urbain dans un périmètre préalablement défini.

NOTA : Le DPU a été modernisé par la loi ALUR (24 mars 2014) en termes de sécurisation pourles communes et de garanties pour les particuliers.

2. Cadrage du DPU« Toute décision de préempter doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé » (articleL.2101 du code de l’urbanisme). La motivation de la collectivité doit donc être précisée, même sile projet n’est pas totalement défini. Celuici doit être motivé par l’intérêt général du territoire.

Les titulaires du DPU :

• Les communes dotées d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU) ;• Les communes dotées d’un Plan d’Occupation des Sols (POS)11 ;• Les communes dotées d’une carte communale ;• Les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) compétents pour

l’élaboration des documents d’urbanisme.La collectivité titulaire du DPU peut déléguer ses droits à d’autres collectivités locales (notammentl’EPCI), leurs établissements publics (tels que les établissements publics fonciers12) ou auxconcessionnaires d’une opération d’aménagement.La collectivité est prévenue de la vente d’un bien soumis au DPU par une déclaration d’intentiond’aliéner (DIA). Le propriétaire du bien a obligation d’avertir le titulaire du DPU, qui est prioritairepour l’achat de ce bien. Le titulaire du DPU dispose alors d’un délai de deux mois pour répondrede manière favorable, de manière favorable avec révision du prix de vente (évaluation de FranceDomaine, valable un an) ou de manière défavorable à la DIA, auquel cas le bien est remis sur lemarché. Si le titulaire du droit de préemption ne se prononce pas à l’issu du délai de deux mois,cela vaut renonciation au droit de préemption urbain sur le bien aliéné.

Le DPU est un outil foncier que les collectivités peuvent mettre en place sur l’ensemble de leurszones U (urbaines) et leurs zones AU (à urbaniser) de leur PLU, après délibération. Dans les POSencore en vigueur, le DPU est applicable en zone U et NA, qui correspondent aux zones du PLU

10 La collectivité ne peut acquérir le bien soumis au DPU que lorsque le propriétaire décide de le vendre.11 Le POS devient caduc à compter du 1er janvier 2016 (loi ALUR).12 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°1 « Densification pavillonnaire & Etablissement public foncier »,

septembre 2014

1


citées cidessus. Pour les communes dotées d’une carte communale, le DPU peut s’exercer ausein des zones constructibles précisément délimitées sur le document graphique de la cartecommunale.

3. Le DPU, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaireDans le cadre de la densification pavillonnaire, le DPU peut être institué surtout dans les zones Udu document d’urbanisme. Cela incite les propriétaires à céder une partie de leur terrain (bâtie ounon) en zone urbaine, pour que la collectivité puisse y faire construire de nouveaux logementsindividuels. La collectivité optimise le foncier et aménage ses tissus urbains, plutôt que de leslaisser évoluer par des actions individuelles non coordonnées qui peuvent nuire à la démarche dedensification et plus largement d’aménagement de la collectivité.

Une justification facilitée de l’intérêt général pour l’usage du DPU :En particulier dans le cas de la revente de parcelles (issues de divisions parcellaires) à desparticuliers bâtisseurs, l’usage du DPU à l’initiative de la collectivité pour densifier des parcellesdéjà bâties pose la question de la prévalence de l’intérêt général sur l’intérêt particulier. La règlepréserve ce dernier en fixant un prix de vente du foncier aligné sur les prix du marché, selonl’estimation établie par France Domaines.

Par ailleurs, la collectivité a obligation de justifier l’intérêt général de son projet urbain pour l’usagedu DPU. Or son instauration se justifie pleinement par la densification des espaces déjà bâtis pourlutter contre l’étalement urbain et préserver les espaces agricoles, naturels et forestiers. La logiquelégislative étant bien de contraindre les collectivités à construire prioritairement dans les tissusexistants, la justification du DPU pour une densification pavillonnaire est d’autant plus évidentedepuis la loi ALUR13.

NOTA : Une mauvaise justification de l’intérêt général du projet d’aménagement peut susciter unrecours de la part des propriétaires du bien.

Deux points de vigilance pour l’achat partiel d’un terrain par la collectivitéGrâce au DPU, la commune peut acquérir en tout ou partie une parcelle en vente si celleci estincluse dans le zonage du DPU. Précisément :

• Dans le cas où le propriétaire ne souhaite pas vendre seulement la partie de sa parcellecomprise dans le périmètre du DPU, il peut mettre en demeure le titulaire du DPU de seporter acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière.

• Dans le cas où la collectivité n’acquiert qu’une partie du bien préempté, elle a obligation dedédommager le propriétaire du bien de l’éventuelle perte de valeur du reste du bien nonacheté par la collectivité, tout en respectant les prix du marché, fixés par France Domaine.

En fonction des caractéristiques de la (ou des) parcelle(s), elle peut soit réaliser un projetoptimisant le foncier, soit réserver le foncier dans l’attente de nouvelles parcelles préemptées pourdonner de l’ampleur à ce projet. Dans ce deuxième cas, la collectivité peut faire intervenir l’EPF(Etablissement Public Foncier), pour le portage et la gestion du bien jusqu’à rétrocession à lacollectivité14.

Dans tous les cas, l’usage du DPU pour la densification pavillonnaire répondra à l’objectifd’optimiser le foncier d’une ou plusieurs parcelles en vente. Il s’agit, pour la commune, d’unelogique d’opportunité puisque l’usage du DPU dépend entièrement de la vente des parcelles parles propriétaires particuliers.

13 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre 201414 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°1 « Densification pavillonnaire & Etablissement public foncier »,

septembre 2014

2

4. Mises en situation du DPU pour la densification pavillonnaireCette fiche présente trois exemples de mise en situation de l’usage du DPU pour favoriser ladensification sur un territoire à dominante pavillonnaire.

Mise en situation 1 : Aménagement d’un cœur d’îlotLes pavillons sont souvent construits en bord de parcelle côté voirie, afin de préserver l’intimité desjardins. De ce fait, il est possible de densifier les fonds de parcelle en cœur d’îlot, à l’occasion desventes des terrains par les particuliers.Mais il faut éviter qu’une densification pavillonnaire spontanée ne crée de nouvelles parcelles sousforme de drapeau, ce qui engendre une perte d’espace et une moindre qualité urbaine parmultiplication des chemins d’accès. L’usage du DPU permet alors de gérer/encadrer l’évolution quis’engage par la vente d’une ou plusieurs parcelles.

Ilot densifiable

Cet exemple est celui d’un îlot, organisé avec les maisons àproximité de la voirie et les jardins en fond de parcelle.

La commune peut ainsi acquérir les fonds de parcelle, grâceau DPU lui donnant priorité, et produire de nouveaux terrainsà bâtir. Elle le fera progressivement, au gré des ventes desterrains : cela suppose soit d’attendre l’effet d’entraînementgénéralement produit par la vente d’un terrain sur les ventesdes terrains voisins, soit d’activer ce processus en négociantavec les différents propriétaires.

Dans ce cas précis, le DPU permet à la commune de réaliserune réserve foncière constituée de l’ensemble des fonds deparcelle, pour densifier de manière qualitative (en particulierpour la réalisation d’un accès voirie unique). Elle lanceraensuite la construction de deux manières possibles :

• Revente de terrains à bâtir sans plusvalue (despetites parcelles intéressent par exemple desménages de la commune en difficulté d’accession) ;

• Création d’une seule parcelle par remembrement pourla réalisation d’une opération par un aménageur.

La deuxième manière est la mieux connue : dans certaines communes, des opérations dedensification pavillonnaire se réalisent en s’appuyant sur des concepteurs pour augmenter laqualité de l’aménagement du cœur d’îlot.Par exemple, dans la commune d’Amiens (Somme), le cabinet d’architecture et d’urbanismeTandem + réalise une étude pour densifier un « îlot cossu du XIXe siècle » :

Quartier Henriville – AMIENS

Plusieurs scénarios ont été proposés par le cabinet, dontceluici intitulé « La collection des pavillons ». Le cabinet aproposé des formes plus originales de densification quecelles préconisées par un promoteur.Ce scénario comprend six pavillons nouvellement construitsau cœur de l’îlot bâti.

Source : Tandem +, Cabinet d’architecture et d’urbanisme

3

Mise en situation 2 : Réalisation d’un lotissement communalLa deuxième mise en situation consiste à réaliser un lotissement communal, c’estàdire par lacommune et non par un aménageur privé, sur une parcelle déjà bâtie, de grande surface : àl’occasion de la vente de cette parcelle, le DPU permet de préparer la réalisation du lotissement.

NOTA : Un lotissement communal réalisé sur une grande parcelle déjà bâtie participe d’autantplus à la densification des tissus existants que le projet est compact, mais cela impose uneconception de qualité (comme dans l’exemple précédent).

Densification d’un closmasure

Cette mise en situation est, dansce schéma, appliquée à uneconfiguration traditionnellecaractéristique du territoireNormand : le closmasure, qui estun ancien corps de ferme degrande surface délimité par untalus et un alignement boisé detype haut jet avec une courcentrale occupée par un verger etdu bâti agricole réparti sur lepourtour.

Lorsqu’un closmasure est envente, en zone U uniquement, etnotamment en communepériurbaine, il est intéressant dedensifier puisque la surface de laparcelle offre une importantemarge de densification (enmoyenne de 1 à 2 hectares) dansun espace déjà bâti.

Dans le schéma, la parcelle est à l’origine composée d’une maison de maître et de trois anciensbâtiments agricoles à réhabiliter (pouvant éventuellement être restructurés en 6 maisonsmitoyennes).

Jusqu’à une trentaine de nouveaux logements (cela peut varier en fonction de la surface de laparcelle et des logements) pourraient être construits : 6 maisons entre les bâtiments existants et24 maisons groupés en lieu et place de la cour.

NOTA : Il est important de préserver le caractère architectural remarquable d’un closmasure : lesnouvelles maisons doivent rappeler l’architecture du bâti présent (maison de maître et anciensbâtiments agricoles).La densification doit également être plus ou moins importante, en fonction du contexte urbain de lacommune : dans une commune à dominante rurale, le risque est de dénaturer le closmasure.

Dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire sous forme d’unlotissement communal sont réalisées, avec d’autres configurations. Par exemple, dans lacommune de Beaupréau (MaineetLoire), un lotissement communal est en cours de réalisationsur une dent creuse, parcelle non bâtie, au cœur d’un lotissement déjà existant :

4

Lotissement Beauvois 2 – BEAUPREAU

Source : ville de Beaupréau

Ce lotissement accueillera à terme 10 logements individuels en accession à la propriété, ainsiqu’un dernier lot consacré à du logement locatif social.

Cette densification pavillonnaire s’inscrit dans son environnement (pavillons dans un lotissement,cheminements piétons, etc.), et est cohérent avec la présence d’équipements publics (écoles etéquipements sportifs) et la proximité du centre de la commune.

Mise en situation 3 : Construction de logements individuels sociauxRejoignant le projet urbain sur une parcelle d’un seul tenant (mise en situation 1), cette mise ensituation met en avant l’intérêt de créer du logement locatif social dans un espace pavillonnaire,notamment pour remplir les objectifs d’un PLH (Plan Local de l’Habitat), tout en intégrantpleinement ces logements dans le paysage urbain.La commune a la possibilité de faire intervenir un EPF, qu’il soit national ou local, pour délégationdu DPU et portage du foncier jusqu’à rétrocession.

NOTA : Aujourd’hui, les logements locatifs sociaux sont de plus en plus des logements individuels,relevant notamment de l’habitat individuel dense (HID : en bande, mitoyen, etc.).

Cette mise en situation correspond à l’acquisition par la commune d’une parcelle de grandesurface en accès direct sur la voie publique, grâce à l’usage du DPU.Si la commune a soumis au DPU un bien (de préférence de grande surface) mis en vente, ellepeut préempter ce bien et l’acquérir en tout ou partie, en accord avec le propriétaire de la parcelle :

• S’il s’agit de la totalité de la parcelle, la commune peut diviser le bien et revendre laparcelle déjà bâtie pour réaliser les logements individuels sociaux sur la seconde parcelle.

• S’il s’agit d’une partie de la parcelle avec division du propriétaire au préalable, la communepeut seulement préempter la parcelle non bâtie pour y construire les logements individuelssociaux (Cf. schéma cidessous).

5

Constructions sur un terrain issu de divisionDans le schéma, il y a 8logements existants (dont 6pavillons et deux maisonsmitoyennes).La parcelle préemptée peutaccueillir presque autant delogements individuels sociaux,avec au plus une mitoyennetépour s’accorder avec l’existant.Afin de limiter les coûts immédiatsliés à l’achat de la parcellepréemptée, la commune peut sefaire financièrement aider parl’EPF pour réaliser son projetcommunal sur le moyen ou longterme : elle délègue alors sonDPU à l’EPF qui acquiertprioritairement le bien à la placede la commune, jusqu’à sarétrocession.

Elle peut ainsi diversifier son offre de logements, tout en préservant le caractère pavillonnaire deson territoire et en maîtrisant la consommation de l’espace.

Dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire sous forme de logementsindividuels sociaux ont déjà été réalisées.Par exemple, dans la commune du TaillanMédoc (Gironde), des logements individuels sociauxviennent d’être construits sur une parcelle non bâtie au sein d’une zone urbanisée :

Logements individuels sociaux – LE TAILLANMEDOC

Source : Exaedre, Cabinet d’Architectes

Dans ce quartier pavillonnaire, 9 logements individuels sociaux ont été construits sur une parcelleau cœur d’un quartier pavillonnaire.

Ces logements d’architecture moderne ont été intégrés dans le paysage du quartier, par un travailde conception urbaine.

6

Un second exemple, dans la commune La Neuville Chant d’Oisel (SeineMaritime), se traduit parla construction de 16 logements individuels sociaux, sur une parcelle de grande surface déjàbâtie :

La Maupassière – LA NEUVILLE CHANT D’OISEL

Source : CAUE 76

Ce lotissement d’habitat social, livré en 2008, a été réalisé sur une parcelle de grande superficie(près de 11 000 m²) et bâtie (présence d’une maison de maître). Cette construction existante a étéréhabilitée par la commune en quatre logements sociaux par division du bâti (2 studios : T3, T4), et16 nouveaux logements sociaux ont été réalisés sur la parcelle d’origine (subdivision aprèsacquisition par la Plaine Normande – Entreprise Sociale pour l’Habitat).Afin de préserver la qualité architecturale du bâti d’origine mais également de l’urbanisationpavillonnaire de la commune, ces 16 nouveaux logements sont des pavillons, d’aspectcontemporain en bois, de type logements mitoyens ou maisons superposées. La commune a ainsipu densifier sa zone pavillonnaire, tout en limitant l’étalement urbain, et diversifier son offre delogements.

NOTA : L’esprit général de ces mises en situation reprend celui de la densification pavillonnaire en« mode Bimby » qui est d’élargir l’offre de logement tout en restant dans une production delogements individuels. Les logements sociaux et abordables doivent donc s’intégrer de manièreefficace dans leur environnement pavillonnaire. La commune peut ainsi éviter la construction delogements collectifs (souvent mal perçus par les habitants en logement individuel) tout enrépondant aux attentes du PLH (si existant).

Conclusion :Les exemples des trois mises en situation présentées pourraient tout à fait être fondés sur l’usagedu DPU par la collectivité (ou par délégation à un autre établissement public).Il s’agit d’un usage du DPU à développer, pour mettre cet outil au service de la densificationpavillonnaire.

7

Sources :

• CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°7 : « Le droit de préemption urbain » mai 2012

http://www.hautenormandie.developpementdurable.gouv.fr/IMG/pdf/ficheno7DPUmai2012VF_cle72c1eb.pdf

• CERTU & CETE Nord Picardie, Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques, Fiche C3 : « Le droit de

préemption urbain (DPU) », juin 2013

http://www.outil2amenagement.certu.developpementdurable.gouv.fr/IMG/pdf/C3Guideactionfonciere_DPU_cle521c8a.pdf

• P. HOCREITERE, L’urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, Septembre 2011

• site Bimby : http://Bimby.fr/


Fiche 3

Densification pavillonnaire & Permis d’aménagerun lotissement

1. Définition d’un lotissement« Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou deplusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d’en détacher un ou plusieurs lots destinés àêtre bâtis » (article L.4421 du code de l’urbanisme).Un lotissement est donc une division d’une ou plusieurs unités foncières d’un seul tenant, réaliséedans le but de construire.Un lotissement dépend de deux procédures : la déclaration préalable avant division et le permisd’aménager. Ce dernier s’avère plus à même de garantir la qualité urbaine lorsqu’il s’agit de lotirpour densifier un tissu pavillonnaire, puisque les équipements, réseaux, voirie et espacescommuns sont prévus d’emblée.

2. Cadrage du permis d’aménager un lotissementLe permis d’aménager un lotissement est une procédure d’aménagement opérationnelle qui peutêtre à l’initiative d’une personne privée ou publique.Il existe deux situations de lotissement pour lesquelles le permis d’aménager est obligatoire :

• S’il s’agit d’un site classé, d’un secteur sauvegardé ou d’un site en instance declassement ;

• S’il y a création ou aménagement de voies, espaces ou équipements communs à plusieursdestinés à être bâtis et propres au lotissement15.

Lotissement communal lotissement privéLorsqu’il s’agit d’un lotissement communal, la maîtrise d’ouvrage revient à la commune. Celleciviabilise des lots à bâtir qu’elle vend ensuite à des particuliers. Il s’agit très souvent d’unlotissement issu d’une parcelle communale ou suite à l’achat d’une grande parcelle (ou deplusieurs contiguës). Les équipements, réseaux et voirie restent la propriété de la commune quiles gère.

Lorsqu’il s’agit d’un lotissement privé, cas le plus fréquent, un aménageur ou lotisseur crée deslots à bâtir qu’il viabilise avant de les vendre à des particuliers. Deux solutions existent :

• Il crée de simples lots à bâtir viabilisés ;• Il crée des lots bâtis (auquel cas il s’agit d’un promoteur).

Les équipements, réseaux et voirie sont soit cédés à la commune (classement dans le domainepublic communal), soit gérés par l’association syndicale libre de propriétaires.

Le cas particulier du colotissementDepuis l’ordonnance du 22 décembre 2011, le code de l’urbanisme précise qu’un lotissement peutfaire l’objet « d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës » (article L.4421),auquel cas il s’agit d’un colotissement : lotissement créé à partir de plusieurs unités foncières et

15 Cf. décret du 27 février 2014

1


donc de plusieurs propriétaires, avec des équipements communs qui justifient qu’ils s’engagentdans la procédure. La demande de permis d’aménager un lotissement est alors réalisée par unseul des propriétaires, avec une fiche complémentaire précisant les noms des autre propriétaires.Ensemble, ils forment les colotisseurs, liés par un contrat de droit commun.

Cette procédure particulière du lotissement soulève deux points :• En formant un colotissement, les règles d’urbanisme s’appliquent à l’ensemble du

lotissement et non à chaque parcelle, au titre de l’article R.123101 du code del’urbanisme. Comme les droits à construire sont ainsi mutualisés (emprise au sol, règles deprospect, coefficient d’espace vert, etc.), il est alors plus intéressant de déposer unedemande d’autorisation sur l’ensemble des parcelles réunies que sur chaque lot ;

• Si les propriétaires souhaitent vendre leurs parcelles à un tiers aménageur, il est aussi plussimple de lui vendre les parcelles contiguës au même moment. Celuici préférera un achatgroupé des parcelles du colotissement plutôt que plusieurs achats au gré des ventes desparticuliers, pour des raisons de gestions et de coûts.

Un colotissement peut alors être une solution pour un ensemble de propriétaires voisins souhaitantvendre une partie de leur parcelle au sein de la tâche bâtie. Effectivement, il inclut la créationd’équipements, réseaux et voirie internes au lotissement qui résulteront ainsi d’une mutualisationentre les différentes parcelles.

NOTA : Le colotissement se rapproche ainsi de l’AFUP16, mais s’en distingue par le fait qu’il nenécessite pas de remembrement et que le cadre juridique est plus souple que celui de l’AFUP.Le colotissement se réalise sans remembrement parcellaire, auquel cas il ne s’agit plus d’uneprocédure de permis d’aménager un lotissement mais d’AFUP qui nécessite un remembrementdes parcelles.

3. Le lotissement, procédure en faveur de la densification pavillonnaireLe lotissement est souvent désigné comme cause de l’étalement urbain. En effet, les lotissementsont souvent été construits en extension urbaine et de grande ampleur. Mais il aujourd’hui possibled’adapter cette procédure d’aménagement à la densification pavillonnaire.

Le permis d’aménager un lotissement, pas en extension urbaineUn permis d’aménager un lotissement peut tout à fait être demandé sur un espace au sein de latâche bâtie. Plusieurs types de parcellaire sont concernés :

• Les dernières dents creuses à urbaniser de manière prioritaire ;• Les parcelles bâties contiguës pouvant faire l’objet de divisions parcellaires ;• Les espaces délaissés.

Ces parcellaires peuvent correspondre à des situations variées telles que les cœurs d’îlotpavillonnaires, les anciens lotissements en sousdensité, les tissus centraux constitués de grandesparcelles, etc. L’objectif est de créer de nouveaux logements individuels, tout en participantactivement à la lutte contre l’étalement urbain.

L’intérêt du colotissementCette récente procédure de lotissement peut être une réponse à la densification pavillonnaire dansle sens où plusieurs propriétaires peuvent se regrouper pour vendre une partie de leur terrain (àcondition que toutes les unités foncières soient contiguës).Il peut être préférable de garder la maîtrise d’ouvrage du lotissement plutôt que de vendre lesparcelles à un lotisseur : celuici revendra les lots à bâtir à un prix élevé pour rentabiliser sonopération. Les particuliers n’ayant pas toujours les compétences, les connaissances ou lamotivation nécessaires pour la création d’un lotissement, une alternative existe : réaliser unlotissement par maîtrise d’ouvrage déléguée. Il s’agit de déléguer, sous forme de mandat,

16 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°4 « Densification pavillonnaire & Association foncière urbaine deprojet », septembre 2014

2

l’ensemble des tâches de la création d’un lotissement à un professionnel, tout en gardant lamaîtrise d’ouvrage de l’opération.Le professionnel se charge d’avancer les frais de viabilisation des parcelles et récupère tout demême une marge définie dans le mandat du prix de vente sur la parcelle, marge minime comparéeà la plusvalue de l’opération. En fonction du territoire, le prix d’une parcelle constructible peutdoubler si elle est viabilisée17.Il n’existe pas de norme pour la participation financière des colotisseurs à la viabilisation, mais ilest préférable de définir leur part en fonction de leur propriété de base, dans un souci d’équité.Il en est de même pour la répartition de la plusvalue de l’opération. La question de la plusvalue àrépartir peut alors se poser pour les espaces communs qui seraient issus de certaines parcelles.Ces espaces n’engendrent ni vente, ni plusvalue, il convient alors de répartir une partie de la plusvalue totale de l’opération au(x) propriétaire(s) de ces parcelles pour que l’ensemble descolotisseurs obtienne une plusvalue sur l’opération de colotissement.

Sachant que le colotissement a été promu par l’ordonnance de 2011, en parallèle d’autresmesures libérant l’évolutivité des lotissements existants, le lotissement présente aujourd’hui unusage vertueux, au service d’un urbanisme économe18.

4. Mises en situation de création de lotissement pour la densification pavillonnaireCette fiche présente deux exemples de mise en situation de permis d’aménager un lotissementdans le cadre de la densification pavillonnaire.

Mise en situation 1 : Densification d’une parcelle bâtie via la procédure de permisd’aménagerCette première mise en situation correspond à la demande d’un permis d’aménager un lotissementà partir d’une parcelle déjà bâtie.

Création de lots à bâtir à partir d’une parcelle bâtie

Après création des lots à bâtir, ce lotissement de 2 000 m²se compose de quatre lots :

• Une parcelle bâtie (entre 500 et 600m²) ;• Trois parcelles non bâties (entre 400 et 500 m²).

S’agissant d’une procédure de permis d’aménager unlotissement, ce dernier comprend les divers équipementset réseaux nécessaires à la viabilisation de la parcelle àbâtir. La parcelle bâtie comprenant le pavillon d’origine estincluse dans le périmètre du lotissement : elle estraccordée aux équipements et notamment à l’accèscommun du lotissement, comme présenté sur l’exemple cicontre.

La demande de permis d’aménager un lotissement peutêtre réalisée par différents acteurs :• Le propriétaire luimême qui souhaite diviser sa

parcelle, en adéquation avec la démarche Bimby ;• La commune (propriété communale, achat de la

parcelle via DPU19 ou non) qui souhaite densifier pourcréer de nouveaux logements (auquel cas il s’agit d’unlotissement communal).

17 Il existe un métier de la maîtrise d’ouvrage déléguée ayant pour clientèle des maîtres d’ouvrages variés audelà des seulsparticuliers.

18 Voir aussi les mesures prorenouvellement des lotissements instaurées par la loi ALUR (évolution des règlements et cahiers descharges) : CEREMA, Dter NC, Renouveler les lotissements existants, note de l’action 3.2.

19 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°4 « Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain »,septembre 2014

3

Il peut également s’agir d’un lotisseur qui crée des lots à bâtir à partir d’une parcelle bâtie qu’il a aupréalable acheté. Mais cette situation semble peu fréquente s’il n’y a que deux ou trois logementsà créer, pour une question de rentabilité.

Cette mise en situation renvoie à l’exemple de La Maupassière, lotissement d’habitat social de lacommune de LaNeuvilleChantd’Oisel (SeineMaritime), présenté comme pouvant faire l’objetd’une acquisition communale via usage du DPU20.

Autre exemple concret, celui du projet des « Cohardières » dans la commune de Rougé de 2 280habitants de LoireAtlantique. Dans le but de densifier son territoire et de redynamiser le bourg dela commune, un projet de lotissement a été présenté, à partir d’une parcelle déjà bâtie (de près de4 000m²).

Projet des « Cohardières » ROUGE

Source : Site de la commune de Rougé

Ce projet de lotissement comprend :• La réhabilitation de l’ancien presbytère à partir duquel 4 logements locatifs sont créés ;• La création de 6 lots à bâtir en accession à la propriété ;• Une placette piétonne en cœur d’îlot du lotissement ;• Un cheminement piéton donnant accès à cette placette ;• Un accès commun aux 6 lots à bâtir et 4 logements locatifs ;• Un espace de stationnement.

Afin d’optimiser les performances énergétiques des logements, ils seront orientés nordsud. Lacommune envisage un véritable espace de convivialité autour de ce lotissement, notamment via lacréation d’une placette centrale située en plein centrebourg. Elle optimise également leséquipements et réseaux mutualisés.

20 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°4 « Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain »,septembre 2014

4

Mise en situation 2 : Densification d’un cœur d’îlot via la procédure de colotissementLa deuxième mise en situation reprend le cas particulier du colotissement. Dans cet exemple, ungroupement de propriétaires d’un îlot pavillonnaire dépose une demande de permis d’aménager unlotissement.

Colotissement en cœur d’îlot

Cet îlot est composé de 18logements individuels oumitoyens.Les parcelles sont plus oumoins grandes et l’une de cesparcelles comprend un espacevert important, qu’il estpréférable de préserver.Il n’existe aucune voie donnantaccès au cœur d’îlot.

Une fois le projet decolotissement réalisé, l’îlot secompose de :

• 18 logements existants ;• 4 logements mitoyens ;• 5 logements individuels

groupés.L’espace vert est préservé etdevient un espace commun aulotissement.

Un accès commun est créé sur une parcelle déjà bâtie, qui est incluse au périmètre du lotissementdans ce but.

Cette forme particulière du permis d’aménager un lotissement, bien qu’elle soit autorisée depuisdécembre 2011 et applicable depuis mars 2012, semble encore peu répandue dans la pratique.Pourtant, c’est un moyen efficace de densifier les espaces sous optimisés tels que les cœurs d’îlotdes espaces pavillonnaires.

Conclusion :En conclusion, la procédure de permis d’aménager un lotissement a été modifié en faveur de ladensification pavillonnaire. Le but n’est plus de créer en masse des lotissements permettantd’accroître significativement la population d’un territoire, mais d’optimiser les espaces sousdensifiés et également d’encourager l’évolution des lotissements.

5

Sources :

• CEREMA, Seydou TRAORE, Permis d’aménager, juin 2014

• CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°10 : « Le permis d’aménager un lotissement » mai 2012

• CEREMA, Dter NormandieCentre, Renouveler les lotissements existants, note de l’action 3.2, 2014



• Site Bimby : http://bimby.fr/

• Site de la commune de Rougé : http://mairierouge.fr/


Fiche 4

Densification pavillonnaire & Associationsfoncières urbaines de projet

1. Définition d’une AFUPL’Association Foncière Urbaine de Projet (AFUP) est une nouvelle procédure d’aménagement,mise en place par la loi ALUR21, en continuité de la précédente procédure de l'AFU.Une AFUP est une association syndicale qui regroupe plusieurs propriétaires de terrain, dans lebut de réorganiser l’ensemble de leurs parcelles situé en zone constructible mais de fait nonurbanisable à cause de leur configuration ou disposition inadéquate, sur lesquels lesprofessionnels de l’aménagement n’interviennent pas. Le « P » (pour projet) désigne le fait quel’AFUP associe opération de remembrement et opération d’aménagement, afin de rendre possiblela construction de cet espace. Cette nouvelle forme d’AFU se voit simplifiée et la notion de projetd’aménagement est largement intégrée dès sa création.

2. Cadrage d’une AFUP« L’association foncière urbaine de projet est une association foncière urbaine autorisée qui a pourobjet de permettre la cession des terrains inclus dans son périmètre, après avoir réalisé un projetassociant une opération de remembrement, au sens des 1° et 2° de l’article L. 3222, et uneopération d’aménagement, au sens de l’article L. 3001 » (article L.32212 du Code del’Urbanisme).Les AFUP, déclinaison de l’AFU autorisée, ont été créées dans le but de simplifier et d’encouragerles procédures d’aménagement et de densification à l’initiative des propriétaires privés.

La création de l’AFUPLa procédure de création d’une AFUP comprend les mêmes étapes que celle de l’AFU autorisée22.Il existe deux moyens de créer une AFUP :

• Création de l’association à l’initiative des propriétaires privés : les propriétaires intéresséspar la procédure se regroupent et créent ensemble une AFUP, avec autorisation du Préfet ;

• Création de l’association à l’initiative de la collectivité locale : la commune peut inciter lespropriétaires à se regrouper en association et délimiter un périmètre de projet23.

Ce deuxième cas a été largement renforcé par la loi ALUR, pour redonner à la commune le moyend’être proactive dans la création d’un projet de densification, mais qui reste mené par lesparticuliers. Ainsi, la commune initie un projet pour lequel elle n’a pas à acquérir le foncier.

La distraction de l’AFUPCette procédure a été modifiée par la loi ALUR, aussi par rapport à la distraction (ou dissolution)de l’AFU autorisée. Les propriétaires membres de l’AFUP ont désormais la possibilité de dissoudrel’association pour permettre qu’un tiers promoteur acquière une ou des nouvelles parcellesviabilisées. Celuici ayant peu d’intérêt d’intégrer l’association pour réaliser le projetd’aménagement, les propriétaires peuvent décider de dissoudre l’AFUP et lui céder du foncier.

21 Cf. CEREMA, DTer NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre 201422 Cf. CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°10 : « Les associations foncières urbaines », mai 201223 Cf. article L.32213 du Code de l’Urbanisme

1


3. L’AFUP, outil foncier en faveur de quelle densification pavillonnaire ?Si l’AFUP a été conçue pour optimiser des espaces en sousdensité, la procédure ne déterminepas de forme urbaine particulière, et peut aboutir, selon le mode opératoire retenu (notammentavec ou sans l’intervention d’un professionnel), à conserver, modifier légèrement, ou changerfranchement la typologie de l’habitat.En la matière, la densification pavillonnaire de type « Bimby » consiste alors à conserver latypologie individuelle, avec jardin, permettant que l’opération d’aménagement s’intègre pleinementdans son environnement. En effet, les terrains restés libres ou en sousdensité par rapport à leurenvironnement, sont surtout situés dans des secteurs à dominante d’habitat individuel, rarement làoù la pression foncière a déjà érodé cette dominante au point d’aboutir à du collectif.

Intérêt public local, intérêt des particuliersQuoi qu’il en soit, la mise en œuvre d’une opération d’aménagement est une véritable plusvalue,tant pour la commune que pour les propriétaires concernés.La commune d’abord, valorise son territoire, optimise ses équipements, voire en crée (si denouveaux sont prévus dans le projet de l’AFUP). L’offre de logements sur le territoire s’étoffe, pardensification pavillonnaire et donc sans étalement urbain. Plus précisément, la création de l’AFUP, et des nouveautés apportées par la loi ALUR, permet à lacommune de gérer l’urbanisation de son foncier au sein même de la tâche bâtie. Elle peut ellemême inciter à la création de l’association, sans acquisition foncière, alternative salutaire puisquela capacité d’investissement des collectivités locales à tendance à se réduire.

Les particuliers ensuite, trouvent également un intérêt dans la création d’une AFUP, intérêt qui esta priori surtout financier, même si d’autres intérêts peuvent venir s’ajouter à titre principal ousecondaire (se reloger dans son quartier en maison adaptée, loger un proche, réaliser un projetpersonnel, etc.). Les terrains concernés étant de fait non urbanisables, leur valeur n’est pas lamême que celle d’une parcelle immédiatement urbanisable. Le fait de remembrer l’ensemble desparcelles de l’AFUP pour y réaliser une opération d’aménagement donne une véritable plusvalueau bien. Ainsi, les propriétaires des parcelles à remembrer investissent dans l’association pour laviabilisation (proportionnellement à leur bien) et la commercialisation des lots à bâtir. Lespropriétaires récupèrent en retour de le produit de la vente des bien, réparti parmi les membres del’association proportionnellement à leur bien de départ. Par ailleurs, ils bénéficient d’avantages fiscaux. D’une part, la mutualisation des biens au sein del’association permet de réduire les coûts : frais notariés, géomètre, etc. D’autre part, l’AFUP n’estpas assujettie à la TVA immobilière et est exonérée de l’impôt sur les plusvalues.

L’opération étant de nature privée, les habitants se faisant aménageurs ont la propension deréaliser des aménagements légers, localisés voire personnalisés. Ainsi, il est probable que leschoix techniques soient plus doux et moins coûteux que ceux généralement mis en œuvre par lescollectivités locales : chemins perméables au lieu d’une voirie goudronnée, qualité paysagère liéeà l’intervention directe des habitants sur leurs parcelles (choix d’essences locales pour les haiesou encore des matériaux pour les murs/clôtures par exemples), etc. Les décisions reviennent auxpropriétaires membres de l’AFUP, mais elles peuvent d’autant plus être orientés par la communeque celleci est à l’origine de l’AFUP.

Un outil convergent avec la démarche BimbyS’il s’agit, à l’inverse d’une division, d’un remembrement, il apparaît finalement que l’AFUP estfondée sur les mêmes principes que ceux de la démarche Bimby : la création de logements pardensification des espaces bâtis à l’initiative des habitants, et maîtrisée par les collectivités locales.

La commune peut ellemême intégrer l’AFUP si elle dispose de parcelles comprises dans lepérimètre de l’association. Cette possibilité est importante car la commune participera à la créationdu projet d’aménagement, projet solide qui sera en cohérence avec les objectifs de la commune.A minima, le regroupement des propriétaires en association optimise la communication entre lacollectivité locale et l’AFUP, qui devient l’interlocuteur unique du projet. Le point de vigilance estque, pour le bon accord entre les propriétaires au sein de l’AFUP (notamment pour les prises dedécisions), il n’est pas conseillé que ceuxci soient trop nombreux.

2

4. Mises en situation de l’AFUP pour la densification pavillonnaireCette fiche présente deux exemples de mise en situation d’une AFUP dans le cadre de ladensification pavillonnaire.

Mise en situation 1 : Densification d’un cœur d’îlot par remembrementDans les tissus de logements individuels des communes périurbaines et surtout rurales, les cœursd’îlot sont des espaces en sousdensité. Ils sont généralement composés d’un ensemble deparcelles morcelées, non viabilisées (notamment sans accès) et donc non constructibles.

Etapes de la densification d’un cœur d’îlot par AFUP

Dans ce cas, la création d’uneassociation foncière urbaine deprojet peut être une solution,pour densifier par constructionde nouveaux logementsindividuels.

Une fois l’AFUP créée, lapremière étape consiste enune opération deremembrement des parcelles.L’objectif est de grouper lesparcelles afin de les viabiliseret de leur créer un accès :dans cette situation, un despropriétaires a intégré aupérimètre de l'AFUP une partiede sa parcelle déjà bâtie pouraménager un accès.

La seconde étape estl’opération d’aménagement,d’après le projet déterminé lorsla création de l’AFUP.Celuici comprend les lots àbâtir viabilisés (avec dessurfaces plus ou moinsgrandes, des logementsindividuels, voire de l’habitatintermédiaire ou collectif), lavoirie (un accès commun pourune meilleure qualité urbaine)et des espaces publics.

Ainsi, les parcelles sont réorganisées et aménagées pour accueillir de nouveaux logements, lesréseaux existants (eau, électricité, voirie) sont optimisés, le tout au sein de la tâche déjà bâtie(sans étalement urbain), à proximité des services et équipements publics.Il est possible d’apporter également une diversité d’offre de logements, l’opération d’aménagementpouvant déboucher sur de la vente ou de la location.

Dans le cadre de la recherche ANR Bimby, Thierry VILMIN (CAUE 27) a réalisé une étude de cas :l’association foncière urbaine du chemin des Vallées à SaintGermainlèsArpajon, commune deprès de 9 500 habitants, située dans l’Essonne.

3

AFU du Chemin des Vallées : SAINTGERMAINLÈSARPAJON

Source : www.Bimby.fr

Cette AFU libre regroupe plusieurs propriétaires de parcelles d’un cœur d’îlot, tous engagés dansla création de l’association. Ces parcelles se caractérisent par une forme allongée. Il est à noterque la commune est propriétaire de certaines parcelles et fait donc partie de l’AFU.Le projet de cette AFU est de créer une voirie, à l’emplacement d’un chemin d’exploitation existantmais non cadastré, au cœur des parcelles. Il est nécessaire de desservir les parcelles et d’installerles réseaux pour rendre ces futures parcelles viables et constructibles.

Les lotisseurs n’étaient pas intéressés par ces parcelles, bien qu’elles soient déjà desservies parun chemin d’exploitation, puisqu’elles ne sont pas d’un seul tenant. Cela augmenterait les coûts degestion du lotissement.

Pour chaque lot créé (d’environ 500m²), un propriétaire membre de l’AFUP doit payer en moyenne37 000€ pour viabilisation. Chaque propriétaire investit dans l’association au prorata de la surfacetotale de son bien lors de la création de l’AFU. Mais cette somme reste largement inférieure à laplusvalue engendrée par l’action de l’AFU.

Ce cas présente des découpages en drapeau liés à l’étroitesse des parcelles, qu’il aurait toutefoisété possible d’éviter en partie avec un conseil spécifique apporté aux particuliers, notamment dansle cadre renouvelé de l’AFUP initiée par la commune.

4

Valeur immobilière moyenne (Essonne) :

• Le prix de vente moyen d’une parcelle nonconstructible en zone urbaine est de 150€/m²,soit 75 000€ une parcelle de 500m².

• Le prix de vente moyen d’une parcelleconstructible est de 300€/m², soit 150 000€ uneparcelle de 500m².

Mise en situation 2 : Densification en frange urbaineDans certains documents d’urbanisme, des parcelles situées en limite de zone U (urbaine) sontconstructibles (puisque comprises dans la zone U) mais de fait non urbanisables : parcelles tropétroites ou d’accès difficile pour viabiliser.

Etapes d’une densification en frange urbaine par AFUP

Il peut s’agir notamment deparcelles à l’origine maraîchère(caractérisées par undécoupage en lanières).La création d’une AFUP par lespropriétaires de ces parcellespeut aboutir à la viabilisation decellesci.

Une fois l’AFUP créée, lesparcelles sont remembrées.Devenant une dent creuse danscette mise en situation, lesparcelles sont entièrementenclavées par les terrains bâtis.Une partie de parcelles bâties adonc été incluse à l’opération,créant ainsi deux ouverturessur la voirie existante.

L’opération d’aménagementconsiste à élaborer un projet(dès la création de l’AFUP). Ceprojet de densificationpavillonnaire propose unedizaine de lots à bâtir (desurfaces variées), deslogements groupés (permettantde futures extensions du bâti),deux accès communs afin dedesservir la totalité desparcelles et des espacespublics, augmentant la qualitéurbaine du projet.

Dans la commune de Malleloy (925 habitants), située en MeurtheetMoselle, une associationfoncière urbaine autorisée a été créée en 2008 par plusieurs propriétaires sur une surface totalede 1,12 hectare.

5

AFU de la Chéneau – MALLELOY

L’enquête pour l’opération deremembrement a été réalisée début2014. Cette AFU est composée de21 parcelles (caractérisées par undécoupage en lanières) situées enfrange urbaine. Le projet secompose de 15 lots à bâtir, comprisentre 472 et 644 m².

Sources : IGN, 2014

Sa localisation n’est pas du toutreprésentative de ce que propose ladémarche Bimby mais cet exempleest l’un des rares disponibles. Ilpermet de présenter le levierfinancier d’une AFU :

Scénario alternatif : Densification pour vente des parcelles remembrées à un tiersCe scénario peut être une déclinaison des deux précédents : il intègre l’action d’un tiersprofessionnel de la promotion ou particulier qui se fait promoteur. La distraction de l’AFUP a étéfacilitée par la loi ALUR afin de céder plus rapidement le projet à un tiers qui ne voudrait pasintégrer l’AFUP ou aurait déclaré son intérêt tardivement.Une fois l’AFUP dissoute, le tiers peut réaliser luimême les pavillons, en adéquation avec leprojet initial de l’AFUP, pour revendre des parcelles bâties aux particuliers.

Conclusion :Les associations foncières urbaines n’ont jamais connu le succès attendu lors de leur création en1967. La modernisation apportée par la loi ALUR avec la création de l’AFUP vise à promouvoir cetoutil à l’initiative des habitants ou de la commune, dans une optique de densification urbaine.Cette nouvelle forme d’AFU est encore récente (mars 2014) mais s’avère être un moyen efficace àdévelopper pour densifier les tissus existants.

6

Sources :

• CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°10 : « Les associations foncières urbaines » mai 2012



• loi n°2014366 du 24 mars 2014 pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR)

• Ministère du Logement et de l’Egalité des Territoires, Loi ALUR, « Association foncière urbaine de projet », mai 2014

• site Bimby : http://Bimby.fr/

Valeur immobilière moyenne (MeurtheetMoselle) :

• Le prix de vente de ces parcelles s’élève (avantremembrement) à 17,60€/m², soit 8 800€ une parcellede 500m².

• Le prix de vente moyen d’une parcelle constructibleest de 99€/m², soit 49 500€ une parcelle de 500m².

Direction Territoriale NormandieCentre/ Direction Territoriale IledeFranceSeptembre 2014

Fiche 5

Densification pavillonnaire & Bail à construction

1. Définition d’un bail à constructionLe bail à construction est un contrat de longue durée24 qui permet aux propriétaires d’un bienfoncier de devenir bailleur, et d’autoriser un bénéficiaire, dit preneur et disposant d’un droit réelimmobilier susceptible d’hypothèque, à construire et à gérer les ouvrages édifiés.

2. Cadrage du bail à constructionLe Code de la Construction et de l’Habitation présente le bail à construction comme un « bail parlequel le preneur s’engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et àles conserver en bon état d’entretien pendant la durée du bail » (article L.2511). L’objectif estd’inciter les propriétaires à mettre leurs terrains sur le marché sans en perdre la propriété.

Champ d’application de la procédureLe bail à construction, instauré en 1964, est une déclinaison du bail emphytéotique. Le contratengage le preneur à édifier puis maintenir en bon état les constructions qu’il réalise pendant toutela durée du bail. A la fin du bail, le bailleur devient propriétaire de la (des) construction(s) édifiée(s)par le preneur. Les conditions sont :

• Le versement d’un loyer, révisable tous les trois ans à compter de l’achèvement destravaux de la construction ;

• La durée du bail, comprise entre 18 et 99 ans (elle est en moyenne comprise entre 30 et 60ans) ;

• L’obligation de maintenir également en bon état les ouvrages existants.

Le bail à construction est en général utilisé pour la réalisation, sur des emprises foncièresrelativement importantes, d’équipements industriels, commerciaux, ainsi que de logementssociaux. Il est alors pertinent de promouvoir cet outil sur les parcelles de zone urbaine (déjà bâtieou à bâtir) non optimisées dont, généralement, les propriétaires attendent l’augmentation des prixpour vendre.

Le cas particulier du bail à construction avec un microbailleurComme dans tout bail à construction, les logements peuvent être à l’usage du preneur, ou être misen location par celuici. Il est donc possible de créer des logements locatifs sociaux via l’usage dubail à construction. Toutefois, cela semble peu avantageux pour un particulier ou un bailleur socialqui privilégie les opérations produisant au minimum 35 logements25 et seuls les microbailleurssociaux ont souvent recours à cette procédure.

Les microbailleurs sociaux26 sont confrontés à un coût du foncier prohibitif, qui bloque leurcapacité de production de logements. Ils ont régulièrement recours au bail à réhabilitation, qui leur

24 Cf. CETE NormandieCentre, Les outils fonciers, Fiche n°9 : « Les baux de longue durée », mai 201225 Entretien avec le groupe 3F, 18/06/201426 Un microbailleur, ou association de maîtrise d'ouvrage d'insertion, est un bailleur spécialisé dans les petits programmes

immobiliers situés dans le tissu urbain existant. La taille des opérations immobilières est bien souvent comprise entre 7 et 18logements. Ces logements sont destinés à des personnes très modestes, en voie de réinsertion (PLAI).

1


permet de créer des logements sociaux sans acquérir le terrain ni porter un projet de construction.Mais ils peuvent également utiliser le bail à construction comme une autre manière de réaliser deslogements sociaux dans des quartiers pavillonnaires au prix immobilier souvent élevé.

Dans ce cas, un propriétaire peut, soit louer son terrain déjà bâti qui peut accueillir uneconstruction, soit diviser une partie de son terrain, pour le louer à un prix symbolique27 à un microbailleur en vue de la construction de logements sociaux. Dans tous les cas, la durée d’un bailconclu avec un microbailleur varie entre 25 et 40 ans ce qui correspond au tempsd’amortissement de l’opération de construction.

Le cas particulier du bail à construction à l’enversIl existe une forme particulière de bail à construction dit « à l’envers » qui se rapproche de laprocédure de locationvente (ou créditbail). Il s’agit d’un bail qui prévoit, par une clauseparticulière, l’acquisition de l’ensemble des biens (parcelle et constructions) par le preneur à la findu contrat. Dans ce cas, le loyer perçu par le bailleur correspond à l’achat de la parcelle.

3. Le bail à construction, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaireA l’instar de l’AFU28, le bail à construction n’a pas été mis en œuvre à la hauteur des attentes dulégislateur. Le bail à construction a été conçu de longue date pour permettre aux constructeursprivés l’édification de bâtiments immobiliers à des conditions avantageuses, tout en incitant lespropriétaires à louer leurs terrains à bâtir.Adaptée à la densification pavillonnaire, elle apparaît comme un moyen efficace de produire dulogement dans les tissus existants, en raison de plusieurs avantages financiers (pour plus deprécisions, voir les différents codes relatifs au bail à construction).

Avantages financiersIl existe d’abord des avantages fiscaux pour l’usage du bail à construction, tant pour le bailleur quepour le preneur.Le propriétairebailleur laisse l’entière gestion de son bien au preneur dès signature du contrat. Dece fait, les taxes, charges et impôts relatifs à la parcelle (et éventuelles constructions déjàexistantes) seront à la charge du preneur, et ce jusqu’à la fin du bail.A l’issue du contrat, l’imposition des biens (taxe foncière sur parcelle et constructions) du bailleurpeut aller jusqu’à l’exonération d’impôt si la durée du bail est de plus de 30 ans (entre 18 et 30ans, le prix de revient sur lequel est calculé l’impôt bénéficie d’une décote de 8 % par an).Ensuite, il bénéficie à la fin du bail de la propriété des constructions édifiées par le preneur.L’accroissement du patrimoine, de par la plusvalue des constructions, est donc un avantage nonnégligeable pour le propriétairebailleur.Finalement, le bailleur reste propriétaire du sol, sans pour autant devoir gérer ce bien, et bénéficiede la propriété des constructions édifiées sur la parcelle à la fin du bail.

Le preneur bénéficie lui aussi de conditions avantageuses. D’abord, tout en disposant d’un droitréel immobilier qui lui confère une garantie d’emprunt bancaire, il n’a pas à investir dans le foncierpour réaliser ses constructions et réduit du même coup ses frais d’emprunt.Ensuite, le preneur peut construire un logement, et le mettre en location afin d’amortir les frais deconstruction. Le loyer versé par le preneur peut alors être symbolique, puisque le bailleur devientpropriétaire des constructions en fin de bail.Ainsi, le coût de la construction sera d’autant plus facile à amortir pour le preneur que la durée dubail est longue et que le loyer est faible. Mais de particulier à particulier, il ne semble y avoir guèrequ’un propriétairebailleur philanthrope pouvant louer son terrain à un prix modique, à un preneurqui ainsi dégagerait, par la mise en location d’un logement, une plusvalue suffisante pour l’inciterà construire. C’est pourquoi, cette pratique n’existe pour le moment qu’entre des particuliers et desmicrobailleurs sociaux.

27 Y compris la propriété de la construction en fin de bail peut être considérée comme le loyer.28 Cf. CEREMA, Dter NormandieCentre, Action Bimby 3.2, Fiche n°4 « Densification pavillonnaire & Associations foncières urbaines

de projet », septembre 2014

2

Le cas particulier du bail à construction avec un microbailleurEn effet, le bailleur et le preneur sont dans ce cas exonérés de la taxe foncière sur la propriétébâtie, puisque le bien est comptabilisé comme logement social pendant la durée du bail.Autre aspect qui pose question pour le voisinage : il s’agit de logements destinés à des personnesen difficulté, notamment en PLAI (prêt locatif aidé d’insertion). L'accompagnement des occupantsdu logement est assuré par le microbailleur social de façon variable (intervention plus ou moinsforte de travailleurs sociaux et bénévoles), mais dans tous les cas permet de faciliter leurintégration dans le quartier. Un locataire reste en moyenne entre 18 mois et 4 ans dans ce type delogement géré par un microbailleur social.

Le cas particulier du bail à construction à l’enversSi le contrat prévoit une clause particulière de bail à construction à l’envers, le preneur devientpropriétaire de l’ensemble des biens (parcelle et constructions) à la fin du bail.Dans ce cas particulier, le bailleur perçoit le loyer de base déjà mentionné qui n’est plussymbolique, et en outre un surloyer, correspondant à l’achat de la parcelle à un prix fixé lors ducontrat. Ces loyers et surloyers peuvent également être revus en fonction de l’actualisation de lavaleur de la parcelle par le bailleur.Le surloyer n’est pas imposable en tant que revenu foncier, contrairement au loyer, mais en tantque plusvalue et gains divers (entre la date d’acquisition par le bailleur et la date de transfert depropriété au preneur). Le bailleur sera automatiquement exonéré d’impôt sur ce surloyer puisquela durée de détention minimale du bien pour bénéficier de cette exonération s’élève à 15 ans (alorsque la durée du bail à construction est comprise entre 18 et 99 ans).

Le preneur bénéficie également d’avantages. Comme vu précédemment, il n’est pas obligé d’êtrepropriétaire de la parcelle pour construire son logement. Mais surtout, le preneur achète son bienen deux temps : la construction dans un premier temps (durée du prêt immobilier) et la parcelledans un second temps (durée du bail). Il réalise ainsi des économies par rapport aux fraisbancaires : n’ayant pas la parcelle à financer, le prêt immobilier est moins important, ainsi que lesmensualités et donc les intérêts qui en découlent.

Source : http://www.adil13.org/partenaires/pdf/evts/intervention_ROUX.pdf

Le bail à construction peut s’appliquer sur des parcelles non bâties ou bâties. Dans le cas de ladensification pavillonnaire, il s’agit d’appliquer cet outil sur les parcelles constructibles nonoptimisées, voire sur les nouvelles parcelles à bâtir issues de division parcellaire.

3

Exemple d’achat d’un appartement par dissociation du bâti et du foncier

L’ADIL des BouchesduRhône a organisé un colloque sur la thématique d’accession à la propriété. Lors d’une tableronde portant sur l’urbanisme au service du logement et de l’accession, un exemple de comparaison entre achatclassique (construction et parcelle) et par dissociation de l’achat de la construction et du foncier a été réalisé :

Pour un même logement d’une valeur comprise entre 200 000€ et 220 000€ :Achat classique

• Valeur du bien : 210 000€• Frais d’acquisition : 6 000€• Apport : 30 000€• Financement : 186 000€• Mensualités (15 ans) : 1 400€• Loyer : aucun• Surloyer : aucun• Total : 282 000€

Dissociation de la construction et du foncier• Valeur du bien : 150 000€• Frais d’acquisition : 6 000€• Apport : 30 000€• Financement : 126 000€• Mensualités (15 ans) : 1 000€• Loyer (28 ans) : 175€• Surloyer (28 ans) : 70€• Total : 262 320€

Finalement, l’emprunt bancaire est moins important dans le cas de la dissociation de la construction et du foncier. Dece fait, les frais bancaires le sont également. Le temps d’acquisition est tout de même plus long mais l’accédantréalise une économie de près de 20 000€ (chiffres approximatifs).

Cet exemple d’achat d’un appartement déjà construit permet d’illustrer les économies engendrées par la diminutiond’un emprunt. De plus, le foncier correspond à la part de la copropriété et non à une parcelle. Le bail à construction àl’envers sur une parcelle à densifier s’apparente à l’achat par dissociation du bâti et du foncier. La différence est qu’aulieu que l’actualisation du loyer et du surloyer soit annuelle et indexée sur le coup de la construction, dans le bail àconstruction elle intervient tous les trois ans à l’initiative et à la discrétion du propriétaire.

4. Mises en situation du bail a construction pour la densification pavillonnaireCette fiche présente deux exemples de mise en situation de construction de logements par bail àconstruction dans le cadre de la densification pavillonnaire.

Mise en situation 1 : Création de logements locatifsLe bail à construction peut être une réponse pour la construction de logements sociaux par lesmicrobailleurs, les bailleurs sociaux n’étant pas intéressés par la gestion de logements dans lediffus. Voici un exemple de construction de deux logements locatifs sociaux contribuant à ladensification pavillonnaire.

Il correspond toutefois à une situation particulière d’une commune qui ne peut utiliser que le bailemphytéotique pour louer un bien public29 : suite à la vacance d’un logement communal situé dansun centre ancien, le conseil municipal a confié par bail emphytéotique d’une durée de 40 ans à unmicrobailleur, le logement libéré et son terrain.

Délimitation de la parcelle

Le terrain de 193m² est proche de commerces deproximité et des transports en commun : lignesrégulières de bus desservant gares et centresvilles depôles urbains plus importants.

Le logement existant a fait l’objet d’une réhabilitationpermettant la création d’un T3 de 55m². Lefinancement est de type PLAI AA (prêt locatif aidéd’insertion en acquisitionamélioration).

Source : google map, CEREMA, DTer IF

La superficie du terrain a également permis de réaliser la construction d’un nouveau logement enfond de parcelle de 64m² de type T3. Le financement est de type PLAI neuf.Dans le cas d’un propriétaire privé, le logement et le terrain auraient pu être confiés par bail àréhabilitation pour le logement existant et/ou par bail à construction pour réaliser la nouvelleconstruction à un microbailleur.

Les accès aux logementsL’architecture du nouveau logement est épurée enraison d’utilisation de matériaux performants, ce quipermet d’obtenir des coûts d’entretien et de chargesfaibles et en adéquation avec les moyens financiersdes locataires. Il en est de même pour le bâti déjàexistant et rénové à l’identique de la constructionneuve.La hauteur est également identique à celle desmaisons existantes. L’architecture rappelle celle desmaisons du quartier et l’accès à cette nouvelleconstruction est facilitée par une voie existante qui estdorénavant optimisée car partagée avec les nouveauxlocataires.

29 En effet, une collectivité locale ne peut pas user du bail à construction sur un bien relevant de son domaine public, seulement deson domaine privé.

4

Les constructions sans visàvis

Source : microbailleur, Yvelines

Le respect de l’intimité entre les deux nouveaux occupants est assuré par l’orientation différenciéeentre la nouvelle construction et la maison rénovée. Des plantations concourent à renforcer cesentiment et s’assimilent ainsi à un rideau végétal.

Les deux logements n’apportent pas de changement quant au respect de vie des résidentsexistants. Les façades borgnes sont mitoyennes avec les fonds de jardin des parcelles des voisins.

La construction des deux logements locatifs étant financée par un prêt aidé par l’Etat, ils ne sontpas soumis à l’obligation de stationnement (article 12 du PLU), ce qui a permis de libérer del’espace pour créer cette qualité urbaine.

5

Autre cadre de financement pour la construction de logements sociaux par les particuliers

Le Prêt Locatif Social (PLS) est un autre financement permettant au propriétaire privé de construire un logement socialet devenir le maître d’ouvrage de ce projet. Pour cela il doit diviser son terrain et contacter la DDT pour obtenir unagrément lui permettant de construire un logement social financé en PLS sur la parcelle vierge.

Le PLS correspond au logement social pour lequel les plafonds de revenus des locataires sont les plus élevés. A ce jour,aucune DDT ne délivre l'intégralité de ses agréments PLS, les conditions d’obtention étant contraignantes et le dispositifpeu connu de la population.

Le propriétaire propose le logement à un locataire dont les revenus correspondent aux plafonds de loyer PLS. Lelocataire ne doit pas être un descendant ni un ascendant. Le propriétaire peut également s’adresser à la préfecture dontil dépend pour trouver un locataire. Le logement doit être à usage locatif jusqu’à la fin de la durée de ses engagementsqui correspond soit à la durée de l’agrément soit à celle des prêts bancaires.

Ce cadre est une possibilité différente du bail à construction. Si le propriétaire veut produire du logement social sur saparcelle, il peut bénéficier d’aides financières sans faire intervenir un microbailleur, en choisissant d’assurer luimême lagestion du logement ou de s’en remettre à une association d’intermédiation locative.

Mise en situation 2 : Création de logements en accession à la propriétéIl est possible de favoriser l’accession à la propriété par le biais du bail à construction à l’envers.Dans le cadre d’une division parcellaire, un propriétaire souhaitant vendre son terrain issu dedivision peut user de cet outil :

Exemple de densification Bimby

Cette illustration présente une parcelle de805m² sur laquelle est implanté un pavillon. Lespropriétaires souhaitent vendre une partie deleur parcelle, dans le but de financer denouveaux projets de vie.

Source : CEREMA, DTer IF

La parcelle est donc divisée en deux :• Parcelle bâtie de 406m² ;• Parcelle à bâtir de 399m².


La nouvelle construction est nécessairement accolée aux deux limites séparatives du terrain etpréserve un jardin à l’arrière. Elle est mitoyenne des deux maisons voisines.

Ce scénario peut tout à fait déboucher sur un bail à construction à l’envers entre le propriétaire etun nouveau ménage bâtisseur, avec intérêt pour les deux parties :

• Au lieu de vendresimplement son terrain,le propriétairebailleurferait une plusvalue surle prix du foncier grâceaux loyers et surloyersdu bail ;

• Le nouveau propriétairepreneur ferait deséconomies sur les fraisde remboursementgrâce à un emprunt plusfaible.


NOTA : Il faut tout de même prendre en compte la potentielle augmentation des prix du marchéfoncier. Le montant des loyers et surloyers peut être revu à la hausse en fonction de l’actualisationde la valeur de la parcelle, et éventuellement minorer les économies du propriétairepreneur.

6

Conclusion :L’usage du bail à construction est une optimisation financière de l’achat classique de parcelles àbâtir. Il permet d’une part aux propriétaires de réaliser une plusvalue sur la valeur de leur parcellesous optimisée, d’autre part aux ménages aux revenus modestes ou moyens de s’installer dans unlogement individuel (accession ou location).

En résumé, le bail à construction peut favoriser de manière efficace la densification pavillonnairede deux façons :

• Le développer encore auprès des microbailleurs sociaux en faisant intervenir pluslargement les particuliers comme propriétaires bailleurs ;

• Promouvoir l’usage du bail à construction à l’envers pour faciliter l’accession à la propriétésur parcelle issue de division, dans un objectif de logement abordable.

Le bail à construction est un outil pouvant apporter une solution efficace à la densificationpavillonnaire, qui mérite donc d’être promu auprès des propriétaires et futurs accédants.

7

Sources :

• CEREMA, Direction Territoriale IlsdeFrance, Etude des possibilités de synergie entre la filière Bimby et la production de logement

abordable : Leviers et freins de la production de logement social en diffus, 2014

• CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°10 : « Les baux de longue durée » mai 2012

• Code de l’Urbanisme, articles L.2511 et suivants, 2014

• Site Bimby : http://bimby. fr/

• Article Bimby (mise en situation 2) : http://bimby.fr/content/remboursementpr%C3%AAtanticip%C3%A960ans

Documents

Bimby Cerema Action 3.2