CD1845 conc urbanis › 2009 › ... · (soit 5,66 % de la population). Évolution des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des schémas directeurs (SD) Les tableaux ci-après

P R É P A R A T I O N A U X C O N C O U R S D E L A F P TCa

hier

dét

aché

N°2

- 27

/ 18

45- 3

juill

et 2

006

L’urbanisme en FranceI - Données généralesII - Fiches de révision

III - ExercicesIV - Tests de connaissanceV - Document de référence

Cahier détaché

CAHIER CONCOURS

N°18CD1845_urba_couv.indd 219CD1845_urba_couv.indd 219 27/06/06 16:32:3827/06/06 16:32:38

3 JUILLET 2006 • LA GAZETTE220

Bulletin d’abonnement personnel Bulletin d’abonnement professionnel

À retourner à La Gazette des Communes «Service Diffusion» case 32 - 17 rue d’Uzès - 75108 PARIS Cedex 02

Préparez les concours de la Fonction publique territoriale

avec La Gazette !■ Chaque semaine avec la Gazette :- L'actualité du secteur : les derniers textes de lois, les expériences locales- Les formations préparant aux emplois de la Fonction publique territoriale- Plus de 400 offres d'emplois dans toutes les filières- Et du 6 mars au 4 septembre 2006, avec chaque numéro, un cahier

«Spécial Concours*» soit 24 cahiers qui préparent au tronc commun

des connaissances des principaux concours de la FPT

■ Chaque jour, le quotidienen ligne réservé aux abonnés

■ En permanence,l'accès à tous les servicesdu Pack Internet :- archives depuis 1997 - textes officiels in extenso- compléments rédactionnels - informations statutaires- espace Concours avec

conseils méthodologiques,fiches thématiques d'actualité,fiches de révisions,QCM en ligne avec les corrigés,annales…

* Les cahiers Concours déjà parusdepuis le 6 mars sont téléchargeablesen format pdf sur l’espace Concoursréservé exclusivement aux abonnés

24 SUPPLÉMENTS

POUR PRÉPARER

LES PRINCIPAUX

CONCOURS

du 6 mars au 4 septembre 2006

ABONNEZ

VOUS DÈS

MAINTENANT !

✁Je m’abonne à titre personnel pour 1 an au PACK PERSO deLa Gazette au prix de 97€* au lieu de 202,00 € (prix normal de l’offre).

Mon abonnement comprend : 48 numéros de La Gazette par an + 48 suppléments(guides ou cahiers**) + le quotidien en ligne + l’accès libre au Pack Internet(s’inscrire sur www.lagazettedescommunes.com)

* Vous pouvez vous abonner à La Gazette seule (48 N° et 48 supplé-ments) au tarif de 87€ TTC (TVA 2,10%). Vous pouvez aussi vous abon-ner au Pack Internet seul (sans les 48 N° de La Gazette) au tarif de189€ (TVA 19,6%) et acquérir séparément les numéros de La Gazetteau tarif unitaire de 4€ TTC (TVA 2,10%).Offre valable en France métropolitaine jusqu’au 30 octobre 2006.Conformément à la loi du 6 janvier 1978, vous pouvez accéder auxinformations vous concernant, les rectifier et vous opposer à leurtransmission éventuelle en écrivant au Service Diffusion.**Dont 24 cahiers concours publiés avec la Gazette du 06 mars au 04septembre 2006. Les cahiers concours déjà parus depuis le 06 marssont téléchargeables en format PDF sur l’espace concours du site de laGazette, reservé exclusivement aux abonnés.

❑ M ❑ MME ❑ MLLE

NOM PRÉNOM

ADRESSE

CODE POSTAL VILLE

TÉL.

E-MAIL

Je règle mon abonnement au prix de 97 €* par :

❑ Chèque personnel bancaire ou postal ci-joint à l’ordre de La Gazette des Communes.

❑ Carte bleue :

Date d’expiration : Cryptogramme :

❑OUI,

ANNÉEMOIS2 0 Ce sont les 3 derniers chiffres

inscrits ou dos de votre carte sur labande de signature.

Date et signature obligatoires PJ6/C

j’abonne ma collectivité pour 1 an au PACK PRO de La Gazetteau prix de 149€* au lieu de 202,00 € (prix normal de l’offre).

Mon abonnement comprend : 48 numéros de La Gazette par an + 48 suppléments(guides ou cahiers**) + le quotidien en ligne + l’accès libre au Pack Internet(s’inscrire sur www.lagazettedescommunes.com)

* Vous pouvez vous abonner à La Gazette seule (48 N° et 48 supplé-ments) au tarif de 139€ TTC (TVA 2,10%). Vous pouvez aussi vous abon-ner au Pack Internet seul (sans les 48 N° de La Gazette) au tarif de189€ (TVA 19,6%) et acquérir séparément les numéros de La Gazetteau tarif unitaire de 4€ TTC (TVA 2,10%).Offre valable en France métropolitaine jusqu’au 30 octobre 2006.Conformément à la loi du 6 janvier 1978, vous pouvez accéder auxinformations vous concernant, les rectifier et vous opposer à leurtransmission éventuelle en écrivant au Service Diffusion.**Dont 24 cahiers concours publiés avec la Gazette du 06 mars au 04septembre 2006. Les cahiers concours déjà parus depuis le 06 marssont téléchargeables en format PDF sur l’espace concours du site de laGazette, reservé exclusivement aux abonnés.

ETABLISSEMENT/COLLECTIVITÉ

SERVICE FONCTION

❑ M ❑ MME ❑ MLLE

NOM PRÉNOM

ADRESSE

CODE POSTAL VILLE

TÉL. FAX

E-MAIL

Règlement de 149€* par :

❑ Chèque bancaire ou postal ci-joint à l’ordre de La Gazette des Communes.

❑ Mandat administratif (je souhaite recevoir une facture acquittée).

❑OUI,

Date / Signature ou cachet PJ6/C

CD1845_conc_urbanis.indd 220CD1845_conc_urbanis.indd 220 27/06/06 16:34:4727/06/06 16:34:47

L’URBANISME EN FRANCE

3 JUILLET 2006 • LA GAZETTE 221

Les prochains cahiers « concours » :« Le droit de la famille » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 10 juillet« Le tourisme en France » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 24 juillet« La culture » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 7 août

Les cahiers « concours » déjà parus :« Le handicap en France » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 26 juin« La vie associative » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 19 juin« Le développement durable » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 12 juin« Le système éducatif français » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 5 juin« L’aide sociale à l’enfance, les mineurs délinquants » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Gazette des communes du 29 mai« La fonction publique » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Gazette des communes du 22 mai« La santé en France » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Gazette des communes du 15 mai« L’action administrative » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 8 mai« La justice administrative » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 2 mai« test de culture générale » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 24 avril« La justice en France » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 17 avril« L’intercommunalité » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 10 avril« Les finances locales » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 3 avril« Les finances publiques de l’Etat » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gazette des communes du 27 mars

« Une réforme nécessaire »La raison d’être du droit de l’urbanisme réside dans la nécessité d’une bonne utilisation du sol et de l’espa-ce, c’est-à-dire d’une utilisation qui prenne en compte, conjointement, les exigences liées au développement éco-nomique, aux contraintes sociales et à l’environnement. A ce titre, tout citoyen est confronté, un jour ou l’autre, dans sa vie professionnelle mais surtout personnelle, au droit de l’urbanisme. Dès lors, on doit regretter que ce dernier soit considéré, à juste titre, comme un droit complexe. Pour s’en convaincre, il suffit de regarder l’épaisseur du code de l’urbanisme.Face à ce constat, le législateur a entrepris, depuis plu-sieurs années, une profonde réforme du droit de l’urba-nisme. Elle a été engagée par la loi du 13 décembre 2000 dite « solidarité et renouvellement urbain » (SRU) et la loi « urbanisme et habitat » (UH) du 2 juillet 2003. Elle s’est poursuivie avec l’ordonnance du 8 décembre 2005 sur le permis de construire et les autorisations d’urbanisme. Enfin, un important décret d’application devrait être publié dans les prochains mois. Au terme de cette réforme, plus

d’un quart du code de l’urbanisme aura été modifié dans un souci de renforcement de la cohésion sociale et de sim-plification du droit. Espérons que ces objectifs seront au final effectivement atteints et de façon stable. Gardons à l’esprit l’exemple de la simplification du code des marchés publics !

Editorial Compléments internetEn complément de ce cahier concours « L’urbanisme en France », vous trouverez dans l’espace « Concours » du site de la Gazette des communes un dossier complé-mentaire comprenant notamment :• la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 relative au dévelop-

pement et à la protection de la montagne dite « loi montagne » ;

• la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi littoral » ;• la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 dite loi

« solidarité et renouvellement urbains » (SRU) ;• la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 dite loi « urba-

nisme et habitat » (UH) ;• l’ordonnance du 8 décembre 2005 ;• le rapport du Conseil d’Etat sur le droit de l’urbanis-

me en 1992.

SOMMAIREI - Données générales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222II - Fiches de révision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224III - Exercices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241IV - Tests de connaissance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244V - Document de référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246



Évolution des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des cartes communales (CC)

Le tableau ci-après retrace l’évolution des PLU et CC depuis l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et Habitat.Situation au 01/07/2003 01/07/2004 01/01/2005Nombre de POS-PLU approuvés 10 034 9 880 9 675

Nombre de POS/PLU en révision 5 665 5 895 6 329

Nombre de PLU(élaboration nouvelle) 1 679 1 778 1 895

Population correspondante 55 135 000 54 832 413 55 154 137Nombre de CCen cours d’élaboration 1 750 2 684 3 140

Nombre de CC approuvées 346 499 1 010Population correspondante 845 000 1 289 427 1 642 505Application du RNU (aucun doc. d’urba.) 17 180 16 436 14 605

Population correspondante 4 225 625 4 083 785 3 408 083

Le présent tableau met en évidence le nombre croissant de procédures d’élaboration ou de révision des documents locaux de planification territoriale au cours des 18 der-niers mois : + 12,86 % pour l’élaboration de nouveaux PLU + 11,72 % pour la révision de POS ou de PLU existants + 191,90 % pour l’approbation de nouvelles cartes com-

munales + 79,42 % pour l’élaboration de nouvelles cartes com-

munales.La diminution du nombre de POS ou de PLU approuvés s’explique par leur annulation et leur remplacement par des cartes communales.Le nombre d’habitants des communes qui ne sont couver-tes par aucun document d’urbanisme décroît sensiblement (- 19,32 %), pour atteindre 3 408 983 habitants fin 2004 (soit 5,66 % de la population).

Évolution des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des schémas directeurs (SD)

Les tableaux ci-après retracent l’évolution des SCOT et des SD depuis l’entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et Habitat.

Situationau 01/07/03


Procédures nouvelles

Abrogations ou renonce-

mentsNombre de schémas directeurs approuvés

126 113 -7

Nombre de schémas directeurs en révision

32 41



Procédures nouvelles

Abrogations ou renonce-

mentsNombre de SCOT en élaboration 132 177 +49 -1

Nombre de communes concernées

11 738 13 551

Population correspondante 31 235 764 36 601 325

À la date du 1er janvier 2005, 49 nouvelles procédures d’élaboration de SCOT ont été engagées (périmètres arrê-tés) ; 3 SCOT qui étaient en élaboration au 01/07/03 ont été approuvés et 3 SD en cours de révision à cette date ont également été approuvés depuis lors. Douze anciens sché-mas directeurs ont par ailleurs été mis en révision depuis le 01/07/03. Enfin, 7 schémas directeurs ont été abrogés et 1 SCOT en cours d’élaboration a fait l’objet d’un renon-cement de la part de la collectivité.

Rythme des procédures SCOTlancées par périodes de 18 mois

De janvier 2002à juillet 2003

De juillet 2003à janvier 2005

Nouveaux périmètres arrêtés 118 49Procédures réellement engagées 28 50Révisions prescrites 13 12

Sur les 118 nouveaux périmètres arrêtés entre le 1er janvier 2002 et le 1er juillet 2003, 28 seulement ont fait l’objet d’une réelle procédure d’engagement (délibération fixant les objectifs et les modalités de concertation) ; mais la plupart des études ont commencé après juillet 2003 : 50 engagées entre juillet 2003 et janvier 2005, dont 35 sur des SCOT dont le périmètre a été arrêté entre janvier 2002 et juillet 2003.À quoi s’ajoutent 49 nouveaux périmètres arrêtés depuis juillet 2003 et 12 nouvelles prescriptions de révisions d’anciens schémas directeurs. Ces chiffres, qui traduisent la réelle relance de la planification territoriale, sont cor-roborés par les 92 dossiers de demandes de financement d’études, déposés au titre de la seule année 2005, pour bénéficier du régime d’accompagnement financier instau-ré par l’État dit 1 E par habitant (à titre d’information, la DGUHC a subventionné 46 SCOT – en totalité ou partiel-lement – au titre de 2004 sur cette nouvelle mesure pour un montant de 3,2 ME).

État d’avancement des SCOT au 1er janvier 2006

Au 1er janvier 2006, l’enquête réalisée par la DGUHC auprès des DDE fait état de 357 SD ou SCOT en vigueur, en cours ou en projet (concernant 38,8 millions d’habitants) répar-tis de la façon suivante :

I - Données générales




– 97 SD en vigueur, c’est-à-dire approuvés, qui devront être mis en révision avant le 14 décembre 2010, sous peine de caducité

– 10 SCOT approuvés,– 155 SCOT en cours d’élaboration (y/c 43 révisions d’an-

ciens SD), dont 7 projets de SCOT arrêtés– 63 établissements publics de SCOT créés, dont les étu-

des ne sont pas commencées (indicateur : délibération non prise),

– 32 périmètres de SCOT arrêtés, en attente de création de leur EP.

Sur les 260 véritables SCOT en projet, en cours de procé-dure ou approuvés, 30 nouveaux périmètres ont été arrê-tés en 2005.Ces 260 SCOT couvrent 171 244 km² et 29 016 392 habi-tants.

Scot en cours d’élaboration au 01/01/2006

1117

92

45

3430

Pér

imèt

res

arrê

tés

avan

t le

01/0

1/0

1

Pér

imèt

res

arrê

tés

en 2

001

Pér

imèt

res

arrê

tés

en 2

002

Pér

imèt

res

arrê

tés

en 2

003

Pér

imèt

res

arrê

tés

en 2

004

Pér

imèt

res

arrê

tés

en 2

005

Schéma de compréhension généraldu droit de l’urbanisme

Compatibilité avec Règles de droit des solsLes règles spécifiques à certains secteursloi littoral/ Loi Montagne/ L’urbanisation aux abords des aérodromes

Les Directives Territoriales d’Aménagement (DTA)

Le Schéma de cohérence territoriale (SCOT)

Les servitudes d’utilité publiques

Le Schéma de mise en valeur de la mer (SMVM)

Le Projet d’intérêt général (PIG)

Règles générales d’urbanisme(RNU)

POS/PLU

Cartes communales

ZAC

Lotissement

Secteurs sauvegardés



FICHE N° 1 : LES RÈGLES GÉNÉRALES D’OCCUPATION DES SOLS ET DE L’ESPACE1. Le principe général de constructibilité limitée

a) Le principeLa loi n° 83-8 de décentralisation du 7 janvier 1983, rela-tive à la répartition des compétences entre les commu-nes, les départements, les régions et l’État, a introduit dans le Code de l’urbanisme sous les articles L. 111-1-2 et L. 111-1-3 une règle fondamentale dite de la « construc-tibilité limitée ».Ce texte pose le principe selon lequel toute construction est interdite en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, en l’absence de plan d’occupation des sols (POS), de plan local d’urbanisme (PLU), de carte commu-nale opposable aux tiers, ou de tout document d’urbanis-me en tenant lieu (ce qui comprend traditionnellement les plans de sauvegarde et de mise en valeur).L’objet de cette règle, modifiée par la loi du 19 août 1986 puis par la loi SRU, visait ainsi initialement à éviter le mitage de l’espace rural et à inciter les petites communes à se doter de POS.L’application de ce principe a donné lieu à un contentieux extrêmement prolixe visant à définir au cas par cas pour chaque construction, si celle-ci se situe, ou non, dans une « partie urbanisée » de la commune.Pour ce faire, le Conseil d’État utilise la méthode du fais-ceau d’indices, puisqu’un seul critère ne semble pas suf-fisant pour emporter la conviction des juges. La jurispru-dence se réfère ainsi notamment à la desserte des réseaux, à la présence de voies d’accès, au nombre de constructions voisines, à la distance de l’habitation par rapport au bourg, à la continuité ou proximité de l’urbanisation, etc. Préci-sons qu’en sa qualité de juge de cassation, le Conseil d’État s’interdit de censurer les appréciations des juges d’appel, sauf erreur manifeste (CE, 26 juill. 1996, Mlle Pruvost : BJDU 4/1996, p 290, concl. J.D. Combrexelle).

b) Les exceptionsL’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme susvisé assortit la règle de la constructibilité limitée de quatre exceptions. En l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte commu-nale opposable aux tiers, ou encore de tout document d’ur-banisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune :

– l’adaptation, la réfection ou l’extension des construc-tions existantes. Ont par exemple été retenus au titre de cette exception les travaux sur une ancienne grange comportant réfection et surélévation d’environ 50 cm de la toiture, agrandissement des ouvertures de la faça-de, percement de quelques ouvertures supplémentaires et réaménagement des espaces intérieurs (CE, 28 sept. 1994, min. équip., transp. et tourisme, req. n° 115541 : Petites affiches 18 déc. 1995, p 7). En revanche, selon la jurisprudence, cette exception ne permet pas la reconstruction totale de bâtiments en partie en ruines et désaffectés (CE, 13 mai 1992, Angel Fernandez, req. n° 107914 : Petites affiches 2 nov. 1992, p 12. – 25 mars 1994, M. et Mme Delmon, req. n° 139070. – TA Lyon, 15 juin 1990, Voogda, req. N° 894225) ;

– les constructions et installations nécessaires à des équi-pements collectifs, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à l’exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national. À titre d’exemple, a été autorisée la construction d’une décharge d’ordures ménagères (CE, 23 déc. 1988, Assoc. de défen-se pour l’environnement de la région de Miremont, cité par F. Bouyssou in Gaz. Pal. 1989, 1, doctr. P 262) ;

– les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l’extension mesurée des constructions et installations existantes. Entre, par exemple, dans le champ d’application de cette exception la construction d’une « zone d’activité » comportant des installations industrielles ou agricoles « génératrices de fortes nuisances (bruit, odeur, poussière, etc.), d’insa-lubrité, voire de dangers » (Rép. min. n° 4830 : JOAN Q 13 déc. 1993, p 4505).

– les constructions ou installations que l’intérêt commu-nal justifie. C’est naturellement au conseil municipal que revient le soin d’en délibérer. Ces constructions ou ins-tallations ne doivent pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, ni entraîner un surcroît important de dépenses publiques. Enfin, le projet ne doit pas être contraire aux objectifs visés à l’article L. 110 du Code de l’urbanisme et aux dispositions des chapitres V et VI du livre Ier de ce Code ou aux directives territoriales d’aménagement précisant leurs modalités d’application. À titre d’exemple, la délibération du conseil municipal peut être motivée par le fait que le projet est créateur d’emplois (CE, 29 juin 1994, M. et Mme Piérard) ou qu’il vise à éviter la diminution de la population de la com-mune (loi SRU).

II - Fiches de révision




2. Le règlement national d’urbanisme (RNU)

a) L’objet du RNULe règlement national d’urbanisme (RNU) résulte d’une habilitation large donnée par le législateur (article L. 111-1 du Code de l’urbanisme) au pouvoir réglementaire pour fixer les règles générales d’urbanisme, en dehors de l’uti-lisation du sol pour la production agricole.Ces dispositions constituent la base du droit de l’urbanis-me et présentent un intérêt majeur dans les zones rurales non dotées d’un document d’urbanisme. Elles se trouvent codifiées sous les articles R. 111-2 à R. 111-26 du Code de l’urbanisme.Ces règles générales sont classées en trois catégories :– les dispositions relatives à la localisation et à la desser-

te des constructions (articles R. 111-2 à R. 111-15 du Code de l’urbanisme) : d’une façon générale, les construc-tions nouvelles ne doivent pas subir de nuisances ou, au contraire, faire courir de risques à l’environnement, ni entraîner des dépenses publiques exagérées. En cas contraire, le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de prescriptions spécia-les pour respecter cette règle ;

– les dispositions relatives à l’implantation et au volume des constructions (articles R. 111-16 à R. 111-20 du Code de l’urbanisme) : il s’agit ici de garantir aux futurs occupants des constructions de bonnes conditions d’hy-giène, d’éclairage, de vue et d’ensoleillement, en impo-sant des règles dénommées « prospect », qui consiste au respect d’une certaine distance entre deux bâtiments ou entre un bâtiment et la voie publique ;

– les dispositions relatives à l’aspect extérieur des construc-tions (articles R. 111-21 à R. 111-24 du Code de l’urba-nisme) : ces dispositions touchent à l’esthétique et à l’harmonie en privilégiant la protection des sites, des paysages naturels et urbains, des espaces ruraux et du littoral, dans les zones typées et présentant un caractère homogène, mais également une implantation en harmo-nie au regard du bâti existant.

b) Le champ d’application du RNU

– Le principe du caractère subsidiaire du RNULe RNU est supplétif ou subsidiaire en ce que ses disposi-tions ne s’appliquent que sur les territoires des communes non dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU), d’un plan d’occupation des sols (POS) ou d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur.

– La suprématie de certaines règles d’ordre publicLe principe de subsidiarité du RNU est parfois écarté car certaines de ses dispositions sont d’ordre public. Celles-ci s’appliquent donc même en présence d’un POS ou d’un PLU. Ces règles ont trait à la sécurité et la salubrité publiques

(articles R. 111-2 du Code de l’urbanisme), à la conserva-tion des sites et vestiges archéologiques (articles R. 111-3-2), aux conditions de desserte, d’accès et de stationne-ment des véhicules (article R. 111-4), à la protection de la nature et de l’environnement (article R. 111-14-2), à la prise en compte des actions d’aménagement du territoire (article R. 111-15), au respect des lieux avoisinants, des sites et paysages naturels et urbains ainsi que des pers-pectives monumentales (article R. 111-21).

c) La valeur juridique du RNUD’un point de vue juridique, les règles du RNU peuvent être classées en 2 catégories :– les règles impératives : ce sont les règles d’ordre public

que tout projet de construction est obligatoirement tenu de respecter (articles R. 111-11 et R. 111-16 à 19 du Code de l’urbanisme). Pour l’application de ces règles, l’administration dispose d’une compétence liée (ce qui signifie qu’elle ne dispose d’aucun pouvoir d’interpré-tation). Le contrôle juridictionnel est quant à lui nor-mal, c’est-à-dire qu’il porte sur la qualification des faits qui ont déterminé l’action administrative. Le législateur admet néanmoins l’existence de dérogations possibles aux règles impératives sous l’article L. 111-1 du Code de l’urbanisme. Ainsi, l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol dis-pose d’un pouvoir de dérogation aux règles impératives du RNU, sous réserve de pouvoir légitimer sa décision par un intérêt général. Le juge applique ici la règle de la proportionnalité, de sorte que la dérogation est admise si les atteintes portées à l’intérêt général que les règles d’urbanisme protègent ne sont pas excessives par rap-port à l’intérêt général ayant justifié la dérogation (CE 9 juillet 1993, Madame Martin, Rec p 559) ;

– les règles permissives : l’autorité compétente dispo-se d’un pouvoir d’appréciation que souligne la formu-le explicite « le permis de construire peut-être refusé ou n’être accordé que… ». On y retrouve la plupart des règles générales d’urbanisme précitées (articles R. 111-2 à 15 et article R. 111-21 du Code de l’urbanisme). Le contrôle du juge est ici minimum.

FICHE N°2 : LES DIRECTIVES TERRITORIALES D’AMÉNAGEMENT (DTA)1. Contenu et champ d’applicationLes directives territoriales d’aménagement (DTA) sont des règles supra locales d’urbanisme. Leur objectif est assez général puisqu’elles visent, d’une part, à permettre une meilleure articulation entre la politique d’aménagement du



territoire de l’État et les politiques d’urbanisme et, d’autre part, à clarifier la hiérarchie entre les documents d’urba-nisme. Les DTA ne fixent que des objectifs et orientations relevant de l’État. Cette catégorie de normes a été intro-duite par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire qui modifie l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme.Aux termes de la loi, les DTA fixent :– les orientations fondamentales de l’État en matière

d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ;

– les principaux objectifs de l’État en matière de locali-sation des grandes infrastructures de transports ou des équipements publics et de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ;

– les modalités d’application des lois montagne et littoral adaptées aux particularités géographiques locales.

Les DTA ont vocation à être mises en œuvre sur certaines parties du territoire, en fonction de l’enjeu foncier du lieu, de sa fragilité, de l’absence d’aménagement, de la néces-sité de coordonner l’action des pouvoirs publics ou encore d’insuffler des orientations fondamentales. Leur périmètre dépasse donc les découpages administratifs habituels et s’attache davantage à la notion d’espace.

2. L’élaboration des DTAInitiative : l’initiative en matière de DTA appartient à l’État, le cas échéant après demande de la part d’une région (con-sultation du Conseil économique et social régional).Élaboration : elle se fait sous la responsabilité de l’État, en association avec les régions, les départements, les communes et groupements de communes, les comités de massifs en zone de montagne. Elle comprend deux pha-ses : établissement d’un rapport sur les études préalables (pertinence de l’entreprise et détermination du périmètre précis) ; mandat donné au préfet coordonnateur pour l’écri-ture de la DTA proprement dite. La procédure comprend également une consultation du Conseil national d’amé-nagement et de développement du territoire ainsi qu’une enquête publique.Décision : approbation de la DTA par décret en Conseil d’État.

3. La portée juridique des DTALes orientations des DTA s’imposent aux documents d’ur-banisme locaux (SCOT, POS, PLU et Plan de sauvegarde et de mise en valeur) qui doivent être rendus compati-bles avec elle. Ce principe est réaffirmé par la loi SRU du 13 décembre 2000.En règle générale, elles n’ont pas d’effet pour les tiers. Cependant, lorsqu’elles interviennent pour préciser les modalités d’application des lois littoral ou montagne, les DTA bénéficient, par la loi, d’une opposabilité directe aux personnes et aux projets qui les concernent.

À noter :les Alpes-Maritimes ont fait l’objet de la première DTA approuvée par décret le 2 décembre 2003.

FICHE N° 3 : LES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE (SCOT)1. Le SCOT, document de planificationà l’échelle de l’agglomérationLe SCOT est l’une des principales innovations de la loi SRU du 13 décembre 2000. Succédant aux anciens sché-mas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) devenus schémas directeurs avec la décentralisation en 1983, les SCOT fixent les orientations fondamentales de l’organisation de l’espace et de la restructuration des espaces urbanisés. Ils déterminent les objectifs des différentes politiques publiques telles que l’habitat, le développement écono-mique, les déplacements, etc. Pour ce faire, ils doivent présenter un projet d’aménagement et de développement durable. Les SCOT ont également pour objet de définir la localisation ou la délimitation « d’espaces et sites natu-rels ou urbains à protéger » (article L. 122-1 5° du Code de l’urbanisme).Les règles qui encadrent le passage des schémas directeurs aux SCOT sont détaillées au sein de l’article L. 122-18 du Code de l’urbanisme. À la différence des schémas direc-teurs, les SCOT n’ont plus à déterminer la « destination générale des sols » et ne contiennent donc plus de carte de destination des sols, ni de tracé des grands équipements.Les dispositions concernant le SCOT sont codifiées aux articles L. 122-1 et suivants du Code de l’urbanisme. L’article L. 122-1 confirme bien la vocation du SCOT à être un instrument de planification stratégique et pros-pective de l’espace : « les schémas de cohérence terri-toriale exposent le diagnostic établi au regard des pré-visions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, des transports, d’équipements et de service. » Ainsi, le SCOT permet une mise en cohérence d’un certain nombre de politiques publiques à l’échelle de l’agglomération. En effet, d’un point de vue territorial, le SCOT, document de planification, comprend nécessaire-ment plusieurs communes ou plusieurs groupes de commu-nes. L’article L. 122-3 du Code de l’urbanisme dispose que le périmètre du « schéma de cohérence territoriale délimite un territoire d’un seul tenant sans enclave ». Le SCOT est donc un document de synthèse.




À noter :le législateur impose une harmonisation dans le temps entre le sys-tème des schémas directeurs et le nouveau dispositif. L’article L. 122-8 dispose ainsi que les schémas directeurs en vigueur seront caducs si aucune révision permettant la transformation de régime n’est interve-nue dans un délai de 10 ans, c’est-à-dire au 14 décembre 2010.

2. Le contenuLe SCOT comprend quatre éléments (article R. 121-1 du Code de l’urbanisme) :– un rapport de présentation, sans valeur normative, qui

permet d’identifier les principaux enjeux du SCOT ;– grande nouveauté introduite par la loi SRU, un projet

d’aménagement et de développement durable (PADD) qui rassemble des informations essentielles puisqu’il fixe les objectifs des politiques d’urbanisme en matière d’habi-tat, de développement économique, de loisirs, de dépla-cement de personnes et de marchandises, de stationne-ment et de régulation du trafic automobile ;

– un document d’orientation, qui précise les orientations de l’occupation du sol et de l’espace ;

– des documents graphiques.Les dispositions légales qui encadrent le SCOT sont relati-vement souples de sorte que les auteurs des schémas dis-posent d’un pouvoir d’appréciation étendu quant à leur contenu.

ATTENTION :à l’intérieur du SCOT, seuls sont opposables les dispositions du docu-ment d’orientation et les documents graphiques (article R. 122-2 du Code de l’urbanisme).

a) La procédure d’élaborationInitiative : elle appartient aux communes ou aux groupe-ments de communes.Élaboration :– le préfet recueille l’avis du ou des conseils généraux

concernés puis publie par arrêté le périmètre ;– le schéma est élaboré par un établissement public qui

peut être un syndicat mixte. Celui-ci n’est composé que de communes ou d’établissements publics de coopération intercommunale compris dans son périmètre ;

– une fois la structure d’élaboration composée et le péri-mètre défini, il est procédé à diverses concertations, consultations et association de personnes publiques. Le projet auquel sont joints tous les avis intervenus est ensuite soumis à enquête publique ;

– une délibération motivée peut adopter des modifications éventuelles, mais nécessairement mineures pour tenir compte des avis.

Décision : l’établissement public approuve le schéma. Cette délibération approuvant le schéma devient exécutoire deux mois après sa transmission au préfet. Ce dernier se borne à exercer en la matière un contrôle de légalité en appréciant la compatibilité du document avec les règles d’urbanisme

supérieures. Des mesures de publicité doivent intervenir au cours des différentes phases de l’élaboration du SCOT.Après notification, si une commune estime que ses inté-rêts sont lésés par le SCOT, elle a le pouvoir de se retirer. Les dispositions du SCOT sont dès lors abrogées pour son territoire, ceci entraînant une réduction du périmètre du document (article L. 122-12 du Code de l’urbanisme).

À noter :le sort de l’établissement public suit celui du SCOT : sa dissolution emporte abrogation du schéma (article L. 122-3 du Code de l’urba-nisme).

b) La portéeLe SCOT se présente comme un véritable document de stra-tégie locale s’inscrivant dans un rapport de hiérarchie. Il a une autorité plus large que celle des anciens schémas directeurs.Il impose ainsi un rapport de compatibilité à un ensem-ble de documents et d’opérations : les programmes locaux de l’habitat, les plans de déplacement urbain, les PLU, les plans de sauvegarde et de mise en valeur, les cartes com-munales, certaines opérations foncières et d’aménagement ainsi que les programmes relatifs à la politique des espa-ces naturels sensibles ainsi que les autorisations (ZAC, lotissements, zone d’aménagement différé, réserves fon-cières de plus de 5 hectares et autorisations d’urbanisme commercial)Toutefois, le SCOT doit lui-même être compatible avec les règles supra-locales : les DTA, les prescriptions particuliè-res à un massif (ex : parcs naturels régionaux), la loi litto-ral et la loi montagne.

c) Le SCOT à l’épreuvedu tempsLe SCOT est un document évolutif qui devient caduc à défaut d’adaptations. L’organe compétent pour élaborer le SCOT est également compétent pour en assurer :– le suivi : une fois le SCOT adopté, les acteurs locaux

ont l’obligation d’entreprendre dans un délai de 10 ans une analyse de l’évolution finalisée par une délibéra-tion pour maintenir ou réviser en tout ou partie le SCOT sous peine de caducité (article L. 122-14 du Code de l’urbanisme) ;

– la modification : elle est possible pour le SCOT comme pour les schémas directeurs approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi SRU, sous réserve de l’absence d’attein-te à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable ;

– la révision : on applique ici la règle du parallélisme des formes ;

– la mise en compatibilité : elle intervient sur l’initiative de l’État et peut résulter de la déclaration d’utilité publique ou de la déclaration de projet d’une opération incompa-tible avec le SCOT.



FICHE N° 4 : LES PLANS LOCAUX D’URBANISME (PLU)1. Le PLU, document de référencede la réglementation urbaine localeTout comme le SCOT, le plan local d’urbanisme (PLU) a été introduit par la loi SRU du 13 décembre 2000. Acte admi-nistratif réglementaire, le PLU est le successeur du POS. Alors que le POS est surtout un instrument foncier, le PLU se présente comme un document de projet urbain dura-ble et un document de synthèse, qui doit à ce titre être compatible avec d’autres documents relatifs à la vie des agglomérations (à l’instar du plan de déplacement urbain et du programme local de l’habitat).D’un point de vue territorial, le PLU couvre l’ensemble du territoire communal. Cela sous-entend l’intégralité d’une commune ou l’intégralité du territoire de tout ou partie des communes membres d’un établissement public de coo-pération intercommunale.Le PLU reste un document facultatif, son absence entraî-ne entre autres l’application de la règle de la construc-tibilité limitée posée par l’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme.Le contenu : aux termes de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme, le PLU contient au minimum le zonage (cf. tableau infra) et les règles d’implantation des construc-tions. Outre cette obligation minimum, il peut égale-ment déterminer l’affectation des sols, les règles relati-ves aux constructions, les tracés des voies et peut fixer des COS (coefficient d’occupation des sols, qui consiste en un rapport entre le nombre de mètres carrés de plan-cher hors œuvre susceptible d’être construit et le nom-bre de mètres carrés au sol) dans les zones urbaines et à urbaniser et dans les zones naturelles à protéger. Le contenu réglementaire relève pour l’essentiel du pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes, il sera donc variable selon les PLU.

Rappel : La réforme de la loi SRU a modifié le zonage existant.Ancien zonage : les zones urbaines (U), les zones d’urbanisation future (NA), les zones peu équipées à urbanisation conditionnée (NB), à pro-téger en raison de leur richesse (NC), les zones à préserver en raison de leur qualité ou de risque (ND)Nouveau zonage : les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A), les zones naturelles et forestières (N)

Les cinq éléments constitutifs du PLU :– un rapport de présentation : il explique les choix d’urba-

nisme retenus. Il expose le diagnostic territorial et l’état initial de l’environnement. Il est l’élément de la légalité du document (CE Sect. 22 novembre 1985, Ministre de l’urbanisme c) Daniau, rec. CE p 342, JCP 1986 II 20633, conclusions B. LASSERRE.)

– un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) : c’est le document de référence du PLU. Il déter-

mine les orientations d’urbanisme et d’aménagement pour l’ensemble de la commune ;

– des orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou des secteurs ;

– un règlement : il comporte un zonage et les règles pro-pres à chaque zone

– des documents graphiques : ils matérialisent les prescrip-tions du règlement ;

– des annexes comprenant la liste des servitudes d’utilité publique.

La valeur juridique : seuls sont opposables le règlement, les documents graphiques et les orientations d’aménage-ment des quartiers et secteurs lorsqu’il y en a. Néanmoins, les différents éléments du PLU doivent être cohérents avec le PADD (article L. 123-1 du Code de l’urbanisme). Par ailleurs, dès que le PLU devient exécutoire, les servi-tudes d’urbanisme qu’il instaure vont produire tous leurs effets.Dérogations : les dispositions du PLU ne peuvent faire l’objet de dérogations, mais seulement d’adaptations mineures, sauf pour les bâtiments détruits ou endom-magés par une catastrophe naturelle ou les monuments historiques.

2. Élaboration et mise en œuvre du PLUÉlaboration– L’élaboration du PLU relève de la compétence des com-

munes et comprend quatre étapes que l’on peut présen-ter comme suit :

– la prescription : le conseil municipal délibère sur les modalités de la concertation, conformément à l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme. La décision de pres-cription est alors notifiée au préfet, au président de la Région, au président du Conseil général, à l’organisme chargé de l’élaboration du SCOT s’il y a lieu et aux orga-nismes chargés de l’organisation des transports publics (article L. 123-6 du Code de l’urbanisme). La prescription est publiée et engage la procédure ;

– l’élaboration du projet du PLU : le maire conduit la pro-cédure. Il n’existe pas pour cette étape de formalisme spécifique. Les collectivités peuvent ainsi avoir recours aux services du Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE), à une agence d’urbanisme ou à un cabinet privé ;

– tout au long de l’élaboration, les services de l’État ont un rôle d’information vis-à-vis de la commune : c’est le « por-ter à connaissance » (article L. 121-2 alinéa 2, 3 et 4). Sont concernées notamment toutes les dispositions que devra respecter le PLU : les lois montagne et littoral, les DTA, les SCOT, les schémas de secteur, les schémas de mise en valeur de la mer, les chartes de parcs naturels régionaux, les plans de déplacement urbain et les plans locaux de l’habitat, les chartes de pays, les servitudes d’utilité publique, les projets d’intérêt général et les opé-rations d’intérêt national. Le préfet fournit en outre à




la commune les études techniques dont dispose l’État. Tous ces documents sont d’ailleurs tenus à la disposi-tion du public ;

– la consultation : cette phase permet l’intervention de plusieurs acteurs, notamment les habitants, les associa-tions locales et les autres personnes concernées, dont les représentants de la profession agricole, les autres collec-tivités territoriales et les groupements, les organismes de gestion des SCOT, les autorités compétentes en matière d’organisation des transports urbains, les chambres con-sulaires. La loi organique du 1er août 2003 précise même que sous certaines conditions, un référendum local peut être organisé. Le maire doit par la suite présenter un bilan de la concertation ;

– l’approbation : le conseil municipal arrête le projet de PLU. Il sera alors soumis pour avis aux divers acteurs associés à son élaboration. La commission de conci-liation peut être saisie en cas de conflit. Le projet est ensuite soumis à enquête publique avec les avis donnés en annexe. Après enquête, seules des adaptations mineu-res sont possibles pour prendre en compte les observa-tions données. Enfin le PLU est adopté par le conseil municipal et mis à disposition du public.

Exécution : lorsque la commune se trouve dans le périmè-tre d’un SCOT, le PLU entre en vigueur après transmission au préfet et publication. Le préfet peut le déférer au juge administratif avec demande de suspension.Lorsqu’il n’existe pas de SCOT, la décision devient exécu-toire un mois après sa transmission au préfet. Le préfet exerce ici un contrôle renforcé et peut s’opposer à son entrée en vigueur, notamment en cas d’incompatibilité avec les règles supérieures. (article L. 123-12 du Code de l’urbanisme, CE commune d’Allonzier-la-Caille, BJDU 3, 1998 p 178).Évolution : le PLU peut être abrogé par délibération du conseil municipal après enquête publique (article R. 123-22-1 du Code de l’urbanisme).Le PLU peut faire l’objet d’une annulation juridictionnel-le. Dans ce cas, c’est le PLU (ou le POS) immédiatement antérieur qui entre à nouveau en vigueur, sous réserve de la légalité de ses dispositions. (article L. 121.8 du Code de l’urbanisme).Le PLU peut également être révisé quand les changements ne sont que de faible importance. Les conditions de cet-te modification sont strictement encadrées par l’article L. 123-13 du Code de l’urbanisme. La modification inter-vient quand il existe un besoin d’évolution, sans toutefois d’atteinte à l’économie générale du PADD, que les protec-tions des espaces boisés et des zones naturelles ou agri-coles ne sont pas réduites et qu’il n’existe aucun risque grave de nuisance (chutes de pierres ou éboulements par exemple). Il convient le cas échéant de procéder à la révi-sion du PLU, dont la procédure est plus lourde et suit en principe la règle du parallélisme des formes. Elle permet d’affecter en totalité ou en partie les dispositions du PLU

existant. Il existe toutefois trois procédures de révision distinctes (article L. 122-13 du Code de l’urbanisme) : une procédure normale, une procédure simplifiée et une pro-cédure d’urgence.Effets : l’approbation du PLU entraîne un transfert global de compétences de l’État vers l’exécutif local.Les compétences locales vont dès lors être renforcées et les procédures modifiées :– mise en œuvre de la procédure de classement d’espa-

ces boisés ;– techniques de maîtrise foncière (droit de préemption

urbain etc.) ;– limitation des autres acteurs publics ;– possibilité d’autoriser certains projets de plus de 5 000 m²

de surface hors œuvre nette (SHON), dispensés des pro-cédures d’enquêtes publiques et d’étude d’impact ;

– autorisations pour coupes et abattages d’arbres proté-gés ;

– dispense d’enquête préalable au déclassement des voies et places publiques.

FICHE N° 5 : LES CARTES COMMUNALESCe document est destiné aux communes non dotées d’un PLU ou d’un document d’urbanisme. Il offre aux communes rurales la possibilité de se doter d’un document plus sim-ple que le PLU. Les cartes communales sont réglementées par les articles L. 124-1 et R. 124-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Elles font suite aux Marnu (Modalités d’ap-plication du règlement national d’urbanisme). L’article 6 de la loi SRU en a fait un véritable document d’urbanisme (article L. 124-1 du Code de l’urbanisme).

1. L’objetLa carte communale est un document d’application des règles générales d’urbanisme. L’article L. 124-1 du Code de l’urbanisme prévoit que les communes qui ne sont pas dotées d’un PLU peuvent adopter une carte communale. Ce sont des documents d’urbanisme simplifiés adaptés aux nécessités des petites communes. Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les sec-teurs où les constructions ne sont pas admises à l’excep-tion de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension des constructions existantes, des constructions et installations nécessaires à des équi-pements collectifs, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles (article L. 124-2 du Code de l’urbanisme). Les réformes successives ont fait de la carte communale un document d’urbanisme de plus en plus complet comme en témoigne sa compo-sition actuelle.



2. Les éléments constitutifsLa carte communale comprend un rapport de présentation et des documents graphiques :– le rapport de présentation (article R. 124-2 du Code de

l’urbanisme) analyse l’état initial de l’environnement et expose les prévisions de développement, les choix rete-nus au regard de l’urbanisation, ainsi que l’évaluation des incidences des choix sur l’environnement et les modalités de sa prise en compte et de sa préservation ;

– les documents graphiques, seuls opposables aux tiers, déterminent les secteurs constructibles et non construc-tibles, les secteurs réservés à des activités et les sec-teurs interdisant les reconstructions à l’identique après sinistre.

3. L’élaborationLa procédure répond aux formes prescrites par le décret n° 01-260 du 27 mars 2001. La carte pouvant être commu-nale ou intercommunale, l’élaboration est conduite par le maire ou le président de l’EPCI auquel la commune a délé-gué ses compétences en matière d’urbanisme. Comme pour l’élaboration, toute la procédure connaît ici l’application du principe de porter à connaissance qui voit le préfet trans-mettre les règles d’urbanisme utiles en l’espèce. Lorsque celui-ci existe, la consultation du document de gestion de l’espace rural est obligatoire.Une fois élaboré, le projet de carte communale est sou-mis à enquête publique avant d’être approuvée par le conseil municipal (ou l’organe délibérant de l’EPCI). Le projet de carte est ensuite transmis au préfet pour approbation. Ce dernier dispose de deux mois pour se prononcer, à défaut de quoi la carte est réputée approu-vée. La délibération et l’arrêté approuvant la carte font l’objet de publicité. La carte est ensuite tenue à la dis-position du public.La carte communale peut être révisée en application de la règle du parallélisme de forme, de procédure et de com-pétence.

4. Portée juridique et effetsLa carte communale s’inscrit tout en bas dans la hiérarchie des règles d’urbanisme. Elle doit donc être compatible avec les SCOT, les schémas de secteur, les schémas de mise en valeur de la mer, les chartes des parcs naturels régionaux, les plans de déplacements urbains et les programmes locaux de l’habitat (article L. 124-2 du Code de l’urbanis-me). Depuis la loi du 21 avril 2004, la carte communale doit également être compatible avec les orientations fon-damentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau, les objectifs de qualité et de quantité des eaux (arti-cle L. 212-1) et les objectifs de protection définis par les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (article L. 212-3). En cas de préexistence de la carte par rapport à ces données, celle-ci doit être rendue compatible dans un délai de 3 ans.

La carte communale est opposable pour la délivrance des autorisations qui sont octroyées sur le fondement des règles générales d’urbanisme. La carte communale per-met aussi le transfert à une commune de la compétence pour délivrer les permis de construire et autres autorisa-tions d’occupation du sol, sauf décision du conseil muni-cipal de maintenir la délivrance du permis de construire au nom de l’État. La carte communale présente également comme avantage d’empêcher l’application de la règle de constructibilité limitée.Un droit de préemption appartient aussi aux Conseils muni-cipaux des communes dotées d’une carte communale (arti-cle L. 211-1 du Code de l’urbanisme).

FICHE N° 6 : LES RÈGLES SPÉCIFIQUES A CERTAINS TERRITOIRES1. La loi littoral

a) Le champ d’application de la loiLa loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, dénommé communément loi littoral, vise à la fois à l’aménagement, et à la protec-tion et la mise en valeur du littoral. En effet, selon l’ar-ticle L. 321-1 du Code de l’environnement, le littoral est une entité géographique qui implique une politique spéci-fique d’aménagement, de protection et de mise en valeur. Les principaux objectifs de la loi littoral sont de combiner la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l’érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine, le développement des activités écono-miques liées à la proximité de l’eau et le maintien, voire le développement, des activités agricoles ou sylvicoles, de l’artisanat et du tourisme.Les dispositions spécifiques au littoral sont majoritaire-ment codifiées aux articles L. 146-1 à L. 146-9 du Code de l’urbanisme et aux articles L. 321-1 et suivants du Code de l’environnement. Elles s’appliquent à de nombreuses com-munes puisque le littoral français représente 7 800 km de côtes en France métropolitaine et 2 500 outre-mer. Sa pro-tection est aussi l’œuvre du Conservatoire de l’espace litto-ral et des rivages lacustres, établissement public de l’État à caractère administratif, propriétaire de 73 000 hectares sur 880 km de côtes.Le champ d’application de la loi du 3 janvier 1986 est communal.Sont concernées :1. les communes littorales de plein droit : elles sont riverai-nes des mers et océans, des étangs salés et des plans d’eau intérieurs de plus de 1 000 hectares : l’application de la loi couvre alors l’ensemble du territoire communal ;2. les communes riveraines des estuaires et des deltas lors-qu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux




et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux : seules certaines dispositions de la loi leur sont alors applicables. La liste de ces communes a été déter-minée par un décret du 29 mars 2004 ;3. les communes qui ne sont pas littorales, mais qui par-ticipent aux équilibres économiques et écologiques litto-raux, lorsqu’elles en font la demande auprès du préfet : la loi littoral a alors vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de ces communes.

2/ Les règles d’urbanisme propres au littoral (article L. 146-1 à L146-9 du Codede l’urbanisme)Les 3 grands principes relatifs à l’implantation des construc-tions :– La continuité de l’urbanisation : l’extension de l’urbanisa-

tion doit se faire soit en continuité avec les aggloméra-tions et villages existants (ex : CAA Nantes 31 mai 2000, commune de Dragey-Ronthon, BJDU 3/2000 p 204), soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ;

– l’extension limitée de l’urbanisation : dans les espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs, seule est autorisée une urbanisation limitée qui doit être justifiée et motivée dans le PLU ;

– l’inconstructibilité de la bande des 100 m en dehors des espaces urbanisés : les constructions et installations sont interdites, en dehors des espaces urbanisés, sur une ban-de littorale de 100 m à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau inté-rieurs, à l’exception de celles qui sont nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Là encore, leur réalisa-tion est toutefois soumise à enquête publique. Le PLU peut élargir à plus de 100 m l’interdiction lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion des côtes le justifient. La jurisprudence se montre très stricte sur ce principe : des permis de construire sont annulés en totalité alors même qu’un seul des bâtiments autori-sés est dans la bande des 100 m si l’opération forme un tout (CE 8 mars 2004, société des constructions immo-bilières de Bretagne BJDU/2004 p 348).

La protection de certains espaces :– les espaces remarquables ou caractéristiques du litto-

ral doivent être protégés et seuls des aménagements légers peuvent y être admis, dès lors toutefois qu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur ou à leur ouverture au public (article L. 146-6 du Code de l’urbanisme). Tel n’est pas le cas, par exemple, de l’im-plantation d’une aire de jeux et de sport (CE 20 octo-bre 1995, commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat et autres, BJDU 5/1995 p 365). Un décret du 29 mars 2004, codi-fié à l’article R. 146-2 du Code de l’urbanisme donne la liste de ces aménagements légers ;

– PLU doit classer en espaces boisés les parcs et ensem-bles boisés existants les plus significatifs de la commune

ou du groupement de communes après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. (article L. 146-6 dernier alinéa du Code de l’urbanisme).

Les règles relatives aux infrastructures

Article L. 146-7 du Code de l’urbanisme

1 ° L’article L. 146-7 du Code de l’urbanisme prévoit des dispositions particulières pour les routes nouvelles. Ainsi, les nouvelles routes de transit doivent être à plus de 2 000 m du rivage. Cette disposition ne s’applique cependant pas aux rives des plans d’eau intérieurs. Sauf lorsque la configuration des lieux s’y oppose ou en cas de contraintes liées à l’insalubrité, les nouvelles routes de desserte locale ne peuvent être réalisées sur le rivage ou le longer et aucune route ne peut être implantée sur les plages elles-mêmes, les cordons lagunaires, les dunes ou les corniches.

Article L. 146-3

2° L’article L. 146-3 du Code de l’urbanisme rappelle l’usage libre et gratuit des plages et le libre accès du public au rivage. Selon le législateur, les opérations d’aménagement doivent donc préserver ce libre accès au rivage.

3/ La portée de la loi littoralLa portée de la loi littoral est différente selon qu’il existe ou non une directive territoriale d’aménagement.

En présence d’une directive

Les directives territoriales d’aménagement peuvent préciser les modalités d’application de la loi littoral, dans le strict respect de celle-ci. L’existence d’une directive territoriale d’aménagement permet de concrétiser à l’échelle locale l’application de la loi littorale. C’est au regard des choix faits à son niveau qu’il convient d’apprécier si les opérations et projets sont ou non compatibles avec la loi littoral (CE 27 juillet 2005, Comité de sauvegarde du Port-Vauban, Vieille ville d’Antibes-Est, BJDU 4/2005 p 243)

En l’absence de directive

L’absence de directive reste aujourd’hui l’hypothèse la plus fréquente. Dans ce cas, la loi littoral s’applique aussi bien à un document d’urbanisme qu’à une opération d’aménagement ou à un permis de construire.

Précisons que les schémas de mise en valeur de la mer sont des documents d’urbanisme et doivent donc à ce titre res-pecter les dispositions de la loi littoral.

À noter :une circulaire sur « l’application de la loi littoral » a été adoptée le 14 mars 2006. Cette circulaire permet de préciser les concepts essen-tiels de la loi littoral, en rappelant les objectifs fondamentaux poursui-vis par le législateur, éclairés par la jurisprudence du Conseil d’État. Elle clarifie ainsi les notions d’espaces proches du rivage, d’extension d’urbanisation, d’agglomérations, de hameaux nouveaux ainsi que la différence entre urbanisation nouvelle et construction nouvelle.Elle ne porte cependant pas sur le traitement des espaces remarqua-bles, notion qui a fait l’objet d’une circulaire le 15 septembre 2005.

2. La loi montagneLa loi n° 85-30 (dite « montagne ») relative au dévelop-pement et à la protection de la montagne a été adop-tée le 9 janvier 1985. Elle définit un certain nombre de règles d’aménagement et de protection applicables dans les zones de montagne. Ces règles se trouvent codifiées



sous les articles L. 145-1 et R. 145-1 et suivants du Code de l’urbanisme.Les zones de montagne sont définies géographiquement par 7 massifs (Alpes, Massif Central, Jura, Vosges, Pyré-nées, Réunion). Il existe 5 400 communes en France qui correspondent aux caractéristiques des zones de monta-gne, à savoir l’altitude, un climat rigoureux et de fortes pentes qui interdisent ou rendent plus onéreuses la méca-nisation agricole. La montagne représente près de 21 % du territoire national sur lesquels vivent 7 % de la popu-lation française.Tout comme en zone littorale, le droit de l’urbanisme consiste, en zone de montagne, à rechercher un équilibre entre la préservation des activités spécifiques de monta-gne, le développement économique (notamment le tou-risme) et la protection de l’environnement. Soulignons que dans les espaces proches du rivage des communes littorales, alors même que les communes sont en zone de montagne, seule la loi littoral s’applique (article L. 146-9 du Code de l’urbanisme).

a) Les règles d’urbanisationTout comme en matière de droit littoral, les règles d’ur-banisation en zone de montagne sont marquées par l’af-firmation de principes assortis de (trop ?) nombreux amé-nagements.1° Le principe de l’urbanisation en continuitéTout comme pour la loi littoral, la loi montagne privilégie le regroupement des constructions au travers du principe de l’urbanisation en continuité.Ainsi, selon le principe posé à l’article L. 145-3 (III) du Code de l’urbanisme, les constructions doivent intervenir en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou habitations existantes. Les critères de l’urbanisation en continuité n’étant pas définis par les textes, celle-ci sera appréciée par les juri-dictions. Cette appréciation s’appuie, au cas par cas, sur un faisceau d’indices comprenant la distance, les réseaux, la densité des constructions existantes ou l’importance du projet.Toutefois, la loi dite UH (pour urbanisme et habitat) du 2 juillet 2003 dispose que les documents d’urbanisme peuvent délimiter les hameaux ou groupes de construc-tions traditionnelles à partir desquels une extension de l’urbanisme peut être réalisée. Cette loi a également pré-cisé que les termes de « hameau » et de « constructions traditionnelles » doivent s’interpréter en tenant compte des « caractéristiques traditionnelles de l’habitat, des voies et réseaux. »Pour ne pas empêcher toute évolution, des dérogations existent cependant :– le principe de continuité ne s’applique pas et les travaux

sont réalisables en dépit de l’interdiction en cas d’adap-tation, de changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et

de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ;

– le principe de continuité peut être écarté si le SCOT ou le PLU comportent une étude qui justifie la compatibi-lité de cette urbanisation avec les objectifs généraux de la loi montagne ;

– le principe de continuité peut enfin être écarté dans les communes qui ne sont pas couvertes par un PLU ou une carte communale à condition que la commune ne subisse pas de pression foncière due au développement démo-graphique ou à la construction de résidences secondai-res et si la dérogation est compatible avec les objectifs généraux de la loi montagne. Cette dérogation nécessite cependant une délibération motivée du conseil munici-pal dans les conditions prévues à l’article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme.

2° Le principe selon lequel les terres nécessaires au main-tien et au développement des activités agricoles, pasto-rales et forestières sont préservées (article L. 145-3 (I) du Code de l’urbanisme).Exceptions : seules les constructions nécessaires à ces activités ainsi que les équipements sportifs liés notam-ment à la pratique du ski et de la randonnée peuvent y être autorisés.Dérogations : à la demande des élus de montagne, il a été inséré dans le Code de l’urbanisme en 1994 une nouvelle possibilité d’urbanisation en zone de montagne. Peuvent ainsi être autorisées, par arrêté préfectoral après avis de la commission départementale des sites, dans un objec-tif de protection et de mise en valeur du patrimoine mon-tagnard, la restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive existants lorsque la destination de ceux-ci est liée à une activité professionnelle saisonnière. Précisions que l’extension aux bâtiments d’estive résulte de la loi UH. Le chalet d’alpage et le bâtiment d’estive n’étant pas définis, l’identification au cas par cas de ces deux notions fait l’ob-jet d’une jurisprudence prolixe d’interprétation aujourd’hui assez restrictive. Lorsque ces chalets ou bâtiments d’estive ne sont pas desservis par les voies et réseaux, ou lorsqu’ils sont desservis par des voies qui ne sont pas utilisables en période hivernale, la réalisation de travaux faisant l’objet d’un permis de construire ou d’une déclaration de travaux peut être subordonnée à l’institution d’une servitude admi-nistrative interdisant l’utilisation du bâtiment en période hivernale ou limitant son utilisation pour tenir compte de l’absence de réseaux.3° Le principe selon lequel les documents et décisions rela-tifs à l’occupation des sols doivent comporter des disposi-tions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel monta-gnard (article L. 145-3 (II) du Code de l’urbanisme).4° Le principe selon lequel les parties naturelles des rives des plans d’eau naturels ou artificiels d’une superficie




inférieure à 1 000 ha sont protégées sur une distance de 300 m à compter de la rive (article L. 145-5 du Code de l’urbanisme). Pour mémoire, il a été vu plus avant que les plans d’eau de plus de 1 000 ha sont régis par la loi litto-ral. Sur cette distance sont interdits toutes constructions, installations et routes nouvelles ainsi que les extractions et affouillements.Néanmoins, lorsqu’un PLU est établi, celui-ci peut adapter ces dispositions pour permettre une extension mesurée des agglomérations ou l’ouverture d’un terrain de camping, ou « la réalisation d’un équipement culturel dont l’objet est directement lié au caractère lacustre des lieux » dans le respect des caractéristiques propres de cet espace.Lorsqu’un SCOT ou un schéma de secteur est établi pour l’ensemble des communes riveraines, ou un PLU si le plan d’eau est situé à l’intérieur du territoire administratif d’une seule commune, ce principe peut également être adapté pour permettre la délimitation, à titre exceptionnel, de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement.Enfin, les ministres chargés de l’urbanisme et de l’environ-nement peuvent, à titre exceptionnel, autoriser, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, paysages et sites, l’implantation d’une opération d’urbanisation intégrée à l’environnement dont la surface de plancher hors œuvre nette n’excède pas 30 000 m².5° Le principe selon lequel, sauf quelques exceptions, la création de routes nouvelles de vision panoramique, de corniche ou de bouclage, est interdite au-dessus de la limi-te forestière (article L. 145-6 du Code de l’urbanisme).6° La création de nouveaux équipements touristiques s’in-tègre dans le cadre des unités touristiques nouvelles (UTN) qui doivent faire l’objet d’une autorisation et doivent pren-dre en compte les communautés d’intérêt des collectivités locales concernées et contribuer à l’équilibre des activités économiques et de loisirs. Les unités touristiques nouvelles sont définies par le législateur à l’article L. 145-9 du Code de l’urbanisme en fonction de critères multiples. Une UTN doit respecter la qualité des sites et des grands équipe-ments naturels et ne peut par ailleurs être réalisée que dans une commune disposant d’un PLU opposable aux tiers. (CE 28 juillet 2004, Association Fédération pour les espaces naturels et l’environnement catalan, BJDU 5-2004).7° Ne sont pas soumis aux dispositions de la loi monta-gne les installations et ouvrages nécessaires aux établis-sements scientifiques, à la défense nationale, aux recher-ches et à l’exploitation de ressources minérales d’intérêt national, à la protection contre les risques naturels et aux services publics autres que les remontées mécaniques (arti-cle L. 145-8 du Code de l’urbanisme). Ex : pour une ligne technique à très haute tension : CAA de Bordeaux 11 jan-vier 1996, EDF, CJEG 1996 p 122.

b) La portée de la loi montagneComme il a été dit au sujet des directives territoriales d’aménagement, celles-ci peuvent préciser les modalités

d’application de la loi montagne (et de la loi littoral). Leurs dispositions sont directement opposables. En l’absence de directive territoriale d’aménagement, les dispositions de la loi montagne s’appliquent directement aux documents d’urbanisme, aux actes individuels, et, de manière géné-rale, à l’exécution de tous travaux.

FICHE N° 7 : LES ZONES D’AMÉNAGEMENT CONCERTÉES (ZAC)1. Objet de la ZACL’objet de la ZAC consiste en l’aménagement et l’équipe-ment de terrains.Pris initialement pour répondre à un besoin urgent de loge-ment, le décret du 31 décembre 1958 avait institué les zones urbaines prioritaires (ZUP). L’objet de ce texte était de créer sous l’autorité de l’État des zones d’une superficie suffisante pour contenir au moins 500 logements avec les édifices, installations et équipements annexes. Ce système, cependant, a été très vivement critiqué pour sa démesu-re, sa nature impersonnelle et les germes de ségrégation sociale qu’il pouvait renfermer. C’est ce qui a conduit le législateur, en 1967, à créer les ZAC. Après de multiples modifications et la décentralisation partielle de la procé-dure, le régime juridique des ZAC a été réformé en profon-deur par la loi SRU du 13 décembre 2000.Les zones d’aménagement concerté sont aujourd’hui le moyen le plus courant de réalisation d’opérations d’amé-nagement. L’article L. 311-1 du Code de l’urbanisme défi-nit les zones d’aménagement concerté comme des « zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipe-ment des terrains, notamment de ceux que cette collecti-vité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les accéder ultérieurement à des utilisa-teurs publics ou privés. »La ZAC est donc une opération publique, même si sa mise en œuvre peut être confiée à des personnes privées. En effet, la création d’une ZAC est toujours décidée par les collectivités publiques qui déterminent les modalités de sa réalisation et contrôlent celle-ci. Par ailleurs, la pro-cédure des ZAC fait largement appel aux prérogatives de puissance publique.Néanmoins, l’objectif d’une ZAC n’est pas précisément défini. Il revient aux autorités compétentes (générale-ment la commune) de le déterminer au cas par cas dans l’acte créant la zone. Ainsi, l’objet d’une ZAC peut être très variable, ce dispositif permettant tant la création d’équi-pements de loisirs que celle d’un centre commercial avec des logements et de l’habitat ou encore qu’une UTN. Une ZAC peut également comprendre l’urbanisation d’un péri-



mètre déterminé ou seulement la rénovation ou la réhabi-litation d’un quartier. Ainsi, il s’agit d’un moyen d’aména-gement très souple. Cette souplesse se retrouve d’ailleurs tout autant dans sa mise en œuvre puisqu’il n’existe aucun seuil en termes de superficie ou de coût. Il appartient donc au cas par cas aux juridictions de définir si les caractéristi-ques de l’opération et les faibles coûts ne permettent pas de qualifier une opération de ZAC (CE 28 juillet 1993, com-mune de Chamonix-Mont-Blanc, RDP 1994 p 1462).L’idée centrale de cette opération est que la vente des ter-rains et les opérations de construction qui vont suivre per-mettent de financer l’aménagement de la zone.

2. La ZAC et les documents d’urbanisme

a) La ZAC et le respect des règles spécifiquesà certains territoires et au SCOTLa ZAC doit être compatible avec la loi littoral ou la loi montagne, mais aussi avec le SCOT lorsque celui-ci existe. Ex : la création de la ZAC de la porte Maillot a été annu-lée pour contrariété aux orientations du schéma directeur qui prévoyait de ne plus construire de bureaux à l’Ouest de la capitale. (CE 8 novembre 1994, Ville de Paris, BJDU 1-1994 p 35).

b) La ZAC, élément du PLULa ZAC doit respecter les dispositions du PLU, lequel devra le cas échéant être révisé ou modifié à cette fin.Depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, la localisation des opérations d’aménagement constitue un élément du PLU :– le PADD peut prévoir « des orientations d’aménagement »

(article L. 123-1 2° du Code de l’urbanisme) ;– dans les zones urbaines, le PLU peut instituer des servitu-

des permettant de geler les constructions dans l’attente de l’approbation d’un projet d’aménagement global, ou de préréserver un emplacement pour la réalisation de logements, installations d’intérêt général, voies et espa-ces verts. (article L. 123-2 du Code de l’urbanisme) ;

– dans les zones d’aménagement concerté, le plan local d’urbanisme doit préciser la localisation et les caractéris-tiques des espaces publics à conserver, modifier ou créer et la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d’intérêt général et les espaces verts. Ces informations sont précisées dans les docu-ments graphiques et dans les annexes du PLU (article L. 123-3 du Code de l’urbanisme).

Pour mémoire :jusqu’à la loi SRU, les zones d’aménagement concerté étaient géné-ralement pourvues d’un document d’urbanisme qui leur était propre : le plan d’aménagement de zone (PAZ). Ce document fixait des règles spéciales au périmètre de la zone. Les PAZ adoptés avant la loi subsis-tent tant que la commune n’adopte pas de PLU. Ce document a donc vocation à disparaître l’avenir puisque, désormais, la réalisation des opérations d’aménagement se fera dans le seul cadre du PLU.

c) La ZAC en l’absence de PLUUne ZAC est tout à fait réalisable en dehors d’un PLU. Dans une telle hypothèse, ont vocation à s’appliquer :– le droit général de l’urbanisme hors PLU et notamment le

principe de la constructibilité limitée (article L. 111-1-2 du Code de l’urbanisme et cf. fiche « Les règles générales d’occupation des sols et de l’espace ») ou les secteurs délimités par une carte communale ;

– les règles spécifiques à certains territoires (loi littoral et loi montagne).

3. La création de la ZACL’initiative de la ZAC revient à l’autorité compétente en matière d’urbanisme, c’est-à-dire le plus souvent aux com-munes ou groupements de communes. Moins fréquemment, la compétence en revient au préfet lorsque l’initiative est étatique, régionale, départementale ou lorsque la ZAC se situe dans le périmètre d’une opération d’intérêt national.L’instruction du projet nécessite une décision préalable du conseil municipal (ou de l’organe délibérant pour l’EP-CI) ou du représentant de l’État. Elle permet de délimiter le territoire de la ZAC, de préciser le mode de réalisation et le régime applicable en matière de taxe d’équipement. Cette décision sera publiée en mairie et dans un journal départemental. À compter de ce moment, l’autorité com-pétente peut surseoir à statuer sur les demandes d’occu-pation du sol et de l’espace et les propriétaires des ter-rains peuvent exercer leur droit de délaissement* (article L. 311-2 du Code de l’urbanisme), mais perdent leur droit de rétrocession des terrains préemptés (article L. 311-3 du Code de l’urbanisme).L’opération est ensuite soumise à concertation (arti-cle L. 300-2 du Code de l’urbanisme). Depuis 2003, une consultation des populations par un referendum local peut également être décidée.Au terme de cette phase, le maire présente un bilan de cet-te concertation devant le conseil municipal, lequel arrête le dossier définitif du projet.Depuis la simplification introduite par la loi SRU, le dos-sier de création comprend :– un rapport de présentation (objet et motifs de l’opéra-

tion, description du site et de son environnement, pro-gramme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone) ;

– un plan de situation présentant les liens de l’opération avec l’agglomération et les équipements publics exis-tants ;

– un plan de la zone ;– une étude d’impact ;– le mode de réalisation choisi (régie et concession d’amé-

nagement) et le régime fiscal applicable.Le juge administratif exerce, en dehors du contrôle de com-patibilité, un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appré-ciation sur la création de la ZAC (CE Sect. 23 mars 1979, Valentini, Rec Lebon 153).




4. La réalisation de la ZAC

a) Le dossier de réalisationLa personne qui a pris l’initiative de la création de la ZAC doit établir un dossier de réalisation (article R. 311-7 du Code de l’urbanisme). Il comporte le programme des équipements publics et des constructions à réaliser et les modalités prévisionnelles de financement. Ce dossier est approuvé par l’autorité compétente. Le programme des équipements publics a une valeur réglementaire (CE 3 novembre 1997, société Top Loisirs Guy Merlin, BJDU 6-1997 p 416).

b) Les choix de mise en œuvre de la réalisationLe Code de l’urbanisme laisse toute latitude à la personne qui a pris l’initiative de la création quant au mode de réa-lisation (articles L. 311-5 et R. 311-6).Il existe deux possibilités :– la régie : les opérations sont conduites directement par

la personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC ;– la concession d’aménagement : un concessionnaire public

ou privé assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équi-pements. Cette notion, très récente, résulte de la loi du 20 juillet 2005 sur les concessions d’aménagement. Pour mener à bien l’opération, ce concessionnaire peut béné-ficier du droit de préemption et d’expropriation.

c) Le processus de la réalisationDans une première phase, la réalisation comprend l’acqui-sition des terrains par négociation amiable, expropriation, préemption ou réserve foncière*. Puis intervient dans une deuxième phase la réalisation des équipements. Enfin, il est procédé à la cession des terrains ainsi équipés. La con-vention de réalisation prévoit les conditions de ces cessions (ou concessions d’usage) et un cahier des charges permet de contrôler le déroulement de ces cessions ou concessions. Les terrains sont vendus après leur équipement, mais ils peuvent néanmoins être commercialisés avant l’achèvement des travaux, sous réserve de garantie d’achèvement.

5. FiscalitéDans la décision de création, la personne morale de droit public qui a l’initiative de l’opération doit choisir le régime financier de l’opération et préciser si la taxe locale d’équi-pement sera applicable ou non. Dans la négative, le coût des équipements est mis à la charge de l’aménageur de la zone qui le répercute sur les acquéreurs des terrains.

6. L’achèvement de la ZACLa loi SRU a simplifié la procédure. Dorénavant, un simple acte de suppression de la ZAC permet de mettre un terme à l’opération d’aménagement. Cet acte est entrepris par l’autorité qui a pris l’initiative de la création de la zone. Le formalisme est tout à fait minimal puisque l’article R. 311-2.1 du Code de l’urbanisme ne requiert qu’un rapport de

présentation exposant les motifs de la suppression outre la publicité de cet acte. Il entraîne la caducité du cahier des charges.

Pour mémoire :en 1997, on recensait plus de 6 000 ZAC, dont près de 5 000 en cours de réalisation.

*Droit de délaissement : droit reconnu aux propriétai-res de biens supportant certaines charges ou servitudes administratives qui les rendent inutilisables, ou destinés à une opération d’aménagement, de mettre en demeure la collectivité bénéficiaire de s’en porter acquéreur (Phi-lippe Châteaureynaud, Dictionnaire de l’urbanisme, éd. Le Moniteur, 2003).**Réserve foncière : outil anti-spéculatif permettant l’ac-quisition de façon anticipée de terrains dans un secteur ou un parti d’aménagement a été défini, mais dont l’affec-tation et le programme d’utilisation demeurent imprécis et sont différés à moyen ou long terme. Le gel de ces ter-rains a pour objet d’éviter que leur utilisation immédiate ne compromette l’usage ultérieur qui est envisagé par la collectivité publique (Philippe Châteaureynaud, Diction-naire de l’urbanisme, éd. Le Moniteur, 2003).

FICHE N° 8 : LES ZONES D’AMÉNAGEMENT DIFFÈRÉ (ZAD)Les zones d’aménagement différé ont été créées par la loi n° 62-48 du 26 juillet 1962, avec le double objectif de délimiter le périmètre de futures opérations d’aménage-ment et lutter contre la spéculation foncière par la mise en œuvre du droit de préemption. Le droit applicable dans ces zones, codifié sous les articles L. 212-1 et suivants du Code de l’urbanisme, a été entièrement renouvelé par la loi du 18 juillet 1985.La ZAD est un secteur au sein duquel l’État institue, sur proposition ou après avis des collectivités territoriales intéressées, un droit de préemption urbain lui permettant, en vue d’une opération d’aménagement, d’en prendre la maîtrise foncière. Le droit de préemption ainsi créé s’exerce pendant 14 ans à compter de la publication de l’acte qui crée la zone. Il importe de préciser qu’une ZAD peut être créée dans toutes les communes, peu importe que celles-ci disposent ou non d’un plan local d’urbanisme. Une ZAD n’a pas à être compatible avec les documents locaux d’ur-banisme. Cependant, elle fait partie des opérations fonciè-res qui doivent être compatibles avec le schéma de cohé-rence territoriale.

1. La création des ZADLes ZAD sont créées par arrêté préfectoral motivé sur pro-position ou après avis de la commune ou de l’établisse-



ment public de coopération intercommunale. Le régime des ZAD relève donc de la compétence exclusive de l’État. En cas d’avis défavorable de la commune ou de l’EPCI com-pétent, la zone est créée par décret en Conseil d’État. La décision précise le périmètre de la ZAD et le titulaire du droit de préemption.Afin de faire bénéficier le titulaire de son droit de préemp-tion sans attendre, le préfet peut prendre un arrêté délimi-tant le périmètre provisoire de la zone dès la proposition de la création. À compter de la publication de cet arrêté et jusqu’à la publication de l’acte créant la ZAD, un droit de préemption est ouvert dans le périmètre provisoire. Tou-tefois, cet arrêté devient caduc si la zone n’a pas été défi-nitivement créée dans les deux ans qui suivent.À compter de la publication du périmètre provisoire, les propriétaires bénéficient d’un droit de délaissement, ce qui signifie qu’ils peuvent proposer au titulaire du droit de préemption d’acquérir leur bien en indiquant le prix qu’ils en demandent. À défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation.L’acte par lequel est créée une ZAD n’a pas de caractère régle-mentaire (CE 25 mars 1996, Association syndicale du domai-ne d’Ilbarritz-Mouriscot, BJDU 1-1995). Le juge administra-tif exerce sur la création d’une ZAD le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (CE, 16 décembre 1994, commune de Veauchette, Req. 104 389, rec T p 602 : vérification par le juge que la ZAD répond à des besoins effectifs).

2. Le droit de préemptionLa décision de création désigne le bénéficiaire du droit de préemption qui sera une collectivité publique, un établis-sement public ou une société d’économie mixte.Le droit de préemption s’exerce à compter de la publication de l’acte de création ou, ainsi qu’il a été précisé plus haut, à compter de la publication du périmètre provisoire.

FICHE N° 9 : LE PERMIS DE CONSTRUIRELe permis de construire est un acte administratif individuel par lequel une autorité administrative autorise l’édification d’une construction ou la modification d’une construction existante. Le permis de construire a un caractère préala-ble ; l’édification d’une construction sans permis constitue un délit (article L. 480-4 du Code de l’urbanisme). Il s’agit donc d’une technique de contrôle préalable de l’utilisation des sols et de l’espace. Ce contrôle se réalise au regard des règles d’urbanisme et des autres dispositions que le légis-lateur ou le pouvoir réglementaire ont spécialement énu-mérées, assurant ainsi l’emboîtement avec d’autres législa-tions. La législation du permis de construire a, à cet égard, un caractère d’ordre public.

Le permis de construire a un caractère réel, de sorte qu’il n’est pas rattaché à la personne mais à un terrain. Il est donc cessible et n’entraîne pas l’obligation d’exécuter les travaux autorisés. Enfin, il est toujours délivré sous réser-ve du droit des tiers.

1. Le champ d’application

a) Les ouvrages soumis à permis de construireOn retrouve la législation du permis de construire codifiée sous l’article L. 421-1 et suivants du Code de l’urbanisme, lequel pose pour principe général que « quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d’ha-bitation ou non, même ne comportant pas de fondations, doit au préalable obtenir un permis de construire. »En résumé, le permis de construire est obligatoire pour toute construction neuve quelle que soit sa destination, que le bâtiment soit à usage d’habitation ou non.Mais le permis est également exigé « pour les travaux exé-cutés sur les constructions existantes, lorsqu’ils ont pour effet d’en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur ou leur volume ou de créer des niveaux supplé-mentaires. »Par ailleurs, l’article 31 de la loi SRU, codifié sous l’arti-cle L. 421-1 5° du Code de l’urbanisme, a créé un régime spécial pour les constructions temporaires destinées à être régulièrement démontées et réinstallées : le permis fixe la période de l’année pendant laquelle la construction doit être démontée. Ainsi, un nouveau permis n’est pas exigé à chaque réinstallation de la construction (ex : les chapi-teaux).Sont soumis au respect de la législation sur le permis de construire toutes les personnes physiques comme morales, particuliers comme collectivités publiques.

b) Les ouvrages exemptésde permis de construire-> Les opérations qui ne sont soumises à aucun contrôleL’article R. 421-1 du Code de l’urbanisme liste un certain nombre de travaux et ouvrages qui ne sont pas soumis à l’obligation de permis de construire et ne sont donc soumis ni à permis de construire, ni à déclaration de travaux. (ex : pylônes, poteaux, candélabres ou éoliennes d’une hauteur inférieure ou égale à 12 m, les antennes d’émission ou de réception de signaux radioélectriques dont aucune dimen-sion n’excède 4 m).Certains autres travaux le sont également du fait de textes spécifiques (exemple : les dispositifs qualifiés de publicité, enseigne et pré-enseigne, etc.).-> Les ouvrages soumis à déclaration préalable (articles L. 422-1 et R. 422-1 du Code de l’urbanisme)Il s’agit d’un régime de contrôle préalable simplifié. On y retrouve les travaux de ravalement, les travaux couverts par le secret de la défense nationale, les dispositifs nécessaires aux systèmes de radiocommunication numérique de la poli-




ce et de la gendarmerie, les travaux sur les immeubles clas-sés, certains travaux touchant aux établissements péniten-tiaires, certains travaux relatifs à la défense nationale ou les travaux de faible importance dont la faible importance ne justifie pas l’exigence d’un permis de construire. (ex : piscines non couvertes, habitations légères de loisirs de moins de 35 m², etc.).Le principe veut que tous les travaux de construction exemptés de permis de construire, sauf ceux expressément exclus, doivent faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du maire avant le commencement des travaux. La déclaration est présentée par le propriétaire ou son man-dataire et mentionne la localisation et les caractéristiques du projet. Le délai d’instruction est d’un mois (sauf si une consultation s’impose, à l’instar de l’architecte des Bâti-ments de France). Le silence de l’administration pendant un mois vaut décision implicite d’acceptation des travaux. L’autorité compétente peut cependant également sous ce délai s’opposer par décision expresse et motivée ou encore imposer certaines prescriptions.Si les travaux ne sont pas entrepris dans un délai de deux ans à compter du dépôt de la déclaration de travaux ou s’ils sont interrompus pendant une période supérieure à un an, la déclaration devient caduque.

À noter :sur la réforme en cours du permis de construire et des autorisations d’urbanismeJusqu’à présent, le champ d’application du permis était source de grande incertitude juridique pour de multiples travaux. Cette question fondamentale du champ d’application sera tranchée par le décret sur le permis de construire et les autorisations d’urbanisme en cours de préparation, lequel donnera une liste exhaustive de ce qui ne sera soumis ni à permis ni à déclaration.Les projets de faible importance seront soumis à déclaration préalable et non plus à déclaration de travaux, parce que, dans de nombreux cas, il n’y aura justement pas de travaux (notamment pour les lotisse-ments). Les projets de moindre importance ne seront soumis à aucune obligation.Trois types de travaux vont désormais être distingués :– les constructions neuves : la règle voudra qu’une construction neuve

soit soumise à permis. Toutefois, des exceptions seront limitative-ment définies par décret ;

– les travaux sur les constructions existantes et les aménagements (terrains de golf, camping, terrassements, etc.) : par principe, il n’y aura aucune autorisation à obtenir. A contrario, le décret précisera la liste limitative des travaux soumis à permis de construire ou à déclaration ;

– la démolition (cf. fiche sur le permis de démolir).S’agissant de savoir si une construction est soumise à permis de construire ou déclaration, les projets de moindre importance seront toujours soumis à déclaration. Les constructions de moins de 20 m2 seront soumises à déclaration préalable. S’agissant du permis d’amé-nager, la déclaration préalable s’appliquer pour les aménagements de faible conséquence, les autres seront soumis à permis.

2. Demande et instructionLe dépôt de la demande de permis de construireLa demande de permis de construire est déposée par le propriétaire ou par une personne justifiant d’un titre l’ha-bilitant à construire sur le terrain. Sauf les cas où le titre apparaît sérieusement contestable, l’administration

doit appliquer la théorie du « propriétaire apparent » (CE 20 octobre 1965, Sieur Guérin, rec. CE p 537). La qualité du demandeur s’apprécie à la date de la décision.La demande est déposée en quatre exemplaires au maire de la commune dans laquelle la construction est prévue et se compose d’un formulaire– type dans lequel le demandeur indique son identité, celle

du propriétaire s’il n’est pas l’auteur de la demande, mais aussi la nature des travaux, la destination, la densité de la construction et le cas échéant, l’autorisation d’occuper (article R. 421-1-1 2° du Code de l’urbanisme).

Est joint à l’appui de ce formulaire tout un ensemble de documents énumérés par l’article R. 421-2 du Code de l’ur-banisme. Parmi eux, on retrouve notamment un plan du terrain et des travaux à réaliser, ainsi qu’un volet paysager (deux documents photographiques, un document graphi-que, une notice relative à l’impact visuel).Dans les 15 jours, il est procédé à l’affichage d’un avis de dépôt de demande de permis de construire.Lorsque les travaux sont soumis à permis de construire, la loi sur l’architecture du 3 janvier 1977 impose à tout demandeur (privé ou public) le recours à une architecte ou à un maître d’œuvre agréé. Ne sont cependant pas concer-nés par cette obligation les travaux intérieurs et les cons-tructions de faible importance telles que définies par l’ar-ticle R. 421-1-1 du Code de l’urbanisme.-> L’instruction• Le point de départ du délai d’instructionLe délai d’instruction court à compter de l’avis de réception postal de la demande ou de la décharge en cas de dépôt.L’autorité compétente pour statuer sur la demande dispose alors d’un délai de 15 jours à compter du dépôt en mai-rie pour adresser un courrier avec accusé de réception au demandeur. Il s’agit d’une lettre de notification si le dos-sier est complet ou d’une demande de pièce si le dossier est incomplet. Dans ce cas, le délai d’instruction ne court qu’à compter de la réception des pièces manquantes.À défaut de réception de ce courrier administratif, le demandeur peut mettre en demeure l’autorité compétente d’instruire le dossier par lettre recommandée avec avis de réception et copie au préfet. En l’absence de réponse dans les 8 jours, le délai d’instruction court à compter de l’avis de réception postal de la mise en demeure.• Les délais d’instructionLe délai d’instruction du permis de construire est par prin-cipe de deux mois. Toutefois, ce délai peut être porté à :– 3 mois si la construction concerne 200 logements à usage

individuel, commercial ou de bureau inférieur à 2000 m² de surface de plancher hors œuvre ou lorsqu’un patri-moine protégé est concerné ;

– 5 mois si le projet est soumis à enquête publique, s’il faut consulter une commission nationale, obtenir l’auto-risation d’une commission départementale d’équipement commercial, d’appel ou de consultation spécifique ou d’évocation du dossier par un ministre.



Le délai peut être majoré dans certaines hypothèses : un mois s’il est nécessaire de consulter des services ou com-missions spécifiques autres que ceux précités.• L’instruction de la demandeDans les communes dépourvues de PLU ou de carte com-munale, la demande de permis de construire est instrui-te par le service de l’État chargé de l’urbanisme dans le département.Dans les communes dotées d’un PLU approuvé, la commune choisit librement le service instructeur (service de l’État, service de la commune, service du groupement de collec-tivités territoriales ou personne privée).Le service instructeur va procéder à un examen du dossier et vérifier que les conditions particulières à certains types de projets sont bien remplies. L’instruction va alors requérir des consultations variables selon la nature du dossier. Par-fois, l’accord préalable de l’autorité compétente est néces-saire ; dans d’autres cas, un avis obligatoire est exigé, mais ne lie pas l’autorité compétente. De manière facultative, le service instructeur est libre de consulter tout organisme qui lui paraît opportun.

À noter :Sur la réforme en cours du permis de construire et des autorisations d’urbanismeLa pratique a montré que professionnels et particuliers ne s’opposaient pas à une attente de 6 mois pour obtenir un permis de construire. Ils tiennent simplement à ce que les délais prescrits soient tenus. De même, il était difficile d’admettre qu’à l’avant-veille de l’obtention tacite du permis, le pétitionnaire reçoive une lettre lui demandant des pièces complémentaires.Jusqu’à présent, le non-respect des délais n’avait aucune incidence pour l’administration, si bien que ce genre d’effet pervers pouvait se produire. Avec la réforme du permis de construire et des autorisations d’urbanisme, le non-respect des délais sera désormais sanctionné. Il sera impossible de reporter le délai d’instruction pour demande de pièces complémentaires. L’autorité compétente disposera d’un délai d’un mois pour réclamer des pièces manquantes. Passé ce délai, la demande sera automatiquement réputée complète et la date limite d’instruction ne pourra plus être prolongée.Par ailleurs, aucune autre pièce que celles prévues par le Code de l’urbanisme ne pourra être demandée. Un décret, actuellement en cours de préparation, listera de manière exhaustive les pièces pouvant être réclamées. Mais, surtout, cette liste et sa nature exhaustive seront reportées sur le dossier de demande de permis.Le demandeur disposera d’un délai de trois mois pour déposer les pièces complémentaires demandées. À défaut, sa demande serait classée sans suite.En effet, l’ordonnance réforme les délais d’instruction et instaure un délai de droit commun :– un mois pour les déclarations ;– deux mois pour les maisons individuelles ;– trois mois pour les autres constructions.Une majoration de ce délai sera cependant possible lorsque des con-sultations seront nécessaires (à l’instar de l’architecte des Bâtiments de France). Toutefois, cette majoration de délai devra être notifiée au plus tard un mois après le dépôt du permis et ne pourra plus être mo-difiée. Les délais deviennent donc dans tous les cas prévisibles.La notion de service instructeur va quant à elle disparaître du Code de l’urbanisme pour ne subsister de manière tout à fait résiduelle que pour les permis d’État. Dans tous les autres cas, ce terme sera rem-placé par l’expression autorité compétente.

En l’absence de PLU ou de carte communale, lorsque la demande est instruite par les services de l’État, le maire

transmet son avis. De même, lorsque le service instructeur est le président d’un EPCI, l’avis du maire de la commune intéressée est requis. Il est réputé favorable s’il n’est enco-re intervenu au terme d’un délai d’un mois.À la fin de l’instruction, le service instructeur établit un projet de décision et transmet le dossier à l’autorité com-pétente. Celle-ci organisera alors l’enquête publique lors-qu’elle est nécessaire.-> La décision• L’autorité compétente pour statuerDans les communes dotées d’un PLU, le maire est com-pétent pour délivrer le permis de construire au nom de la commune. Il en va de même dans les communes dotées d’une carte communale approuvée dès lors que le conseil municipal en a décidé ainsi. Si le terrain se situe dans une partie de la commune qui n’est couverte par aucun docu-ment d’urbanisme, le maire doit recueillir l’avis conforme du préfet (article R. 421-2-2 du Code de l’urbanisme). Dans toutes les autres hypothèses, le permis est délivré par le préfet au nom de l’État. Certains permis sont par nature au nom de l’État, notamment ceux qui touchent les col-lectivités publiques autres que la commune (ex : départe-ment), les États étrangers ou les organisations internatio-nales ainsi que les ouvrages concernant l’énergie (article L. 421-2-1 du Code de l’urbanisme).• La nature de la décisionLa décision d’octroi ou de refus du permis de construire est une décision administrative individuelle prenant la forme d’un arrêté. Les règles d’urbanisme applicables sont cel-les existantes au jour de la signature du permis de cons-truire (CE 18 janvier 1991, M. Sigaud et Mme Duret, Req n° 100706). Le permis est toujours délivré sous réserve des droits des tiers.– Le permis de construire peut être refusé si le projet n’est

pas conforme à une règle d’urbanisme locale ou natio-nale ou à une servitude d’utilité publique annexée au document d’urbanisme. Dans ce cas, le refus devra obli-gatoirement être motivé (article R. 421-9 du Code de l’urbanisme). En cas de recours, le juge exerce alors un contrôle normal et vérifie si les conditions légales et réglementaires du refus sont bien justifiées.

– Le permis de construire peut être octroyé purement et simplement et donnera le droit au demandeur d’effectuer les travaux conformément au projet présenté. La déci-sion peut être tacite ou expresse. En effet, le silence de l’administration à l’issue du délai d’instruction ou de la mise en demeure du demandeur vaut décision implicite d’octroi. Le demandeur peut alors solliciter de l’autorité compétente une attestation de permis de construire qui certifie qu’aucune décision négative n’est intervenue. Cette attestation lui sera délivrée dans les 15 jours. Toutefois, ce mécanisme de permis tacite est exclu dans certains cas (notamment en cas de construction dans le champ de visibilité d’un immeuble classé ou inscrit : arti-cle R. 421-19 < du Code de l’urbanisme).




– Le permis de construire peut enfin être octroyé assorti de prescriptions. Il devra alors expressément être motivé (article R. 421-9 du Code de l’urbanisme).

2. Les suites et implicationsdu permis de construireLe permis de construire devra être affiché en mairie et sur le terrain, ce qui fera courir, après deux mois d’affichage continus, les délais de recours contentieux à l’égard des tiers.La construction sans permis de construire ou en violation du contenu du permis de construire est un délit (article L. 480-4 du Code de l’urbanisme). Depuis la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003, les personnes morales peu-vent être déclarées responsables. L’article L. 480-2 du Code de l’urbanisme dispose que l’interruption des travaux peut être ordonnée. Rappelons que le permis de construire est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans ou s’ils sont interrompus plus d’un an (article R. 421-32 du Code de l’urbanisme).L’administration peut par ailleurs procéder au retrait un permis de construire sous réserve de respecter des délais légaux.Enfin, le demandeur peut solliciter un permis de construire modificatif lorsque le projet en cours fait l’objet d’aména-gements. Ce permis permet d’apporter aux travaux autori-sés par le permis initial des changements qui n’en affectent pas l’économie générale (implantation, volume, hauteur). Un tel permis peut ainsi permettre la régularisation d’un permis initial illégal. (CE 1er décembre 1993, Ville de Beau-ne), mais ne saurait donc entraîner pour autant une modi-fication substantielle du permis de construire (CE 8 novem-bre 1985, Demoiselles Cavel et Gillet, AJDA 1986 p 126).

À noter :sur la réforme en cours du permis de construire et des autorisations d’urbanismeLa réforme va entraîner une simplification du contrôle de conformité des travaux. Jusqu’à présent, ce contrôle ne s’est pas révélé efficace. En effet, le constructeur n’a aucun intérêt à faire une déclaration d’achèvement et la vérification sur place prévue par les textes est très rare en pratique. En outre, le certificat de garantie n’est pas protecteur puisque, des années après sa délivrance, le permis de construire peut encore faire l’objet d’une annulation si le propriétaire ne peut apporter la preuve de l’affichage au moment du chantier.Dorénavant, une procédure de contrôle est strictement instaurée. Il appartient au titulaire du permis de procéder lui-même à une dé-claration d’achèvement aux termes de laquelle il certifie avoir bien respecté le permis qui lui a été accordé. De son côté, le maire peut contrôler la conformité des travaux et contester les travaux effec-tués dans un délai à préciser par décret. Passé ce laps de temps, la conformité des travaux ne pas être contestée. Le titulaire du permis pourra alors demander à l’administration de lui en donner acte par attestation.La déclaration d’achèvement va servir de point de départ aux délais de recours. Ceci permet de mettre fin aux recours tardifs qui permettaient de demander une attestation d’affichage du permis de construire et, à défaut, un rabais très important.

Pour mémoire :450 000 demandes de permis de construire sont déposées par an. 400 000 sont accordées et 50 000 environ sont refusées. La majo-rité concerne des maisons individuelles (200 000 permis délivrés). Elles émanent pour l’essentiel de particuliers qui veulent construire leur maison (140 000), le reste concernant des constructeurs pro-fessionnels (60 000). Restent 20 000 permis délivrés pour des immeubles collectifs et 70 000 pour des locaux professionnels ou d’activités. Le nombre d’autorisations de construire a progressé de 22,2 % en 2004 par rapport en 2003 (source : www.urbanisme.equipement.gouv.fr)

FICHE N° 10 : LE PERMIS DE DÉMOLIRLe régime juridique des contrôles de la démolition tel qu’il existe aujourd’hui résulte de la loi du 31 décembre 1976. Ses dispositions se trouvent codifiées aux articles L. 430-1 et suivants du Code de l’urbanisme. Le permis de démolir est une autorisation administrative préalable à la démo-lition de tout ou partie des bâtiments, ainsi qu’à certains travaux assimilés.

1. Champ d’application territorial

a) Le champ d’application matérielL’article L. 430-2 du Code de l’urbanisme pose le princi-pe général selon lequel « quiconque désire démolir tout ou partie d’un bâtiment à quelque usage qu’il soit affec-té doit au préalable obtenir un permis de démolir. Cette obligation s’impose aux collectivités publiques, établisse-ments publics et aux concessionnaires de services publics de l’État, des régions, des départements et des communes comme aux personnes privées. »Pour nécessiter un permis de démolir, les travaux doivent donc consister en une véritable démolition. Ainsi, des tra-vaux mineurs en sont donc exclus. Par ailleurs, l’article sus-visé précise qu’est « assimilé à une démolition l’exécution de tout travail qui aurait pour effet de rendre l’utilisation des locaux impossible ou dangereuse. »Un certain nombre de travaux sont exemptés de permis de démolir. Il s’agit (art. L. 430-3 du Code de l’urbanisme) :– des démolitions effectuées sur un bâtiment menaçant

ruine ou insalubre ;– des démolitions effectuées en application d’une décision

de justice devenue définitive ;– dans des secteurs délimités par un PLU, des permis de

construire dont la délivrance est subordonnée à une démolition préalable ;

– des démolitions prévues par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;

– des démolitions des immeubles frappés de servitudes de reculement ;



– bien que cela ne figure pas dans la liste, les démolitions des constructions édifiées sur le domaine public à titre précaire en raison de leur nature même.

b) Le champ d’application territorialPar ailleurs, le permis de démolir ne s’impose que sur des territoires précisément listés par le législateur dans l’article L. 430-1 du Code de l’urbanisme. On y retrouve :– les communes concernées par la loi du 1er septembre

1948 sur la protection des occupants des logements (Paris et les communes situées dans un rayon de 50 km de ses fortifications ainsi que les communes de plus 10 000 habitants et celles figurant sur une liste définie par décret) ;

– les périmètres concernés au titre de la protection des quartiers, monuments et sites.

2. La demande et l’instructionLa demande de permis de démolir peut être présentée par le propriétaire de l’immeuble, son mandataire et plus géné-ralement par tous les titulaires d’un titre les habilitant à démolir. Tout comme en matière de permis de construire, le juge applique ici la théorie du « propriétaire apparent ». La demande est déposée à la mairie du bâtiment en 4 exemplaires et comprend un plan de situation, un plan de masse des constructions à démolir, les conditions actuel-les d’utilisation et d’occupation du bâtiment, la surface de plancher hors œuvre nette, les motifs de l’opération projetée et l’importance des travaux nécessaires. D’autres pièces sont réclamées lorsque le bâtiment se trouve dans un secteur protégé.Une fois la demande déposée, le maire affecte un numéro d’enregistrement et transmet le dossier au préfet.

3. L’instruction et la délivranceL’autorité compétente dispose d’un délai de 15 jours pour réclamer le cas échéant des pièces manquantes à la réception de la demande. Dès que le dossier est consi-déré comme complet, l’autorité compétente dispose d’un délai de 15 jours pour informer le demandeur de la date à laquelle la décision deviendra tacite à défaut de déci-sion expresse.En l’occurrence, le délai d’instruction est de 4 mois à comp-ter de l’enregistrement. Passé ce délai, le permis de démo-lir est tacitement accordé.Ce laps de temps est justifié par le fait que de nombreux avis ou accords doivent être sollicités avant toute prise de décision. Les différentes autorités dont l’avis conforme est nécessaire sont :– le ministre chargé des monuments historiques ou des

sites lorsque l’immeuble est inscrit sur l’inventaire sup-plémentaire des monuments historiques, dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit, dans un sec-teur sauvegardé ou dans une zone de protection du patrimoine ;

– l’architecte des Bâtiments de France lorsque l’immeuble se trouve en zone de protection du patrimoine ;

– le préfet, lorsque la construction est située sur une partie du territoire communal non couverte par un PLU opposa-ble aux tiers ou en cas de mesures de sauvegarde.

L’autorité compétente est l’exécutif de la commune ou l’EP-CI lorsque les communes disposent d’un PLU ou d’une carte communale approuvés. Toutefois, tout comme en matière de permis de construire, le permis de démolir sera délivré au nom de l’État par l’exécutif local dans certaines hypo-thèses (article L.430-4 du Code de l’urbanisme). Dans les autres communes, la décision est prise par le représentant de l’État au nom de l’État.L’autorité compétente se prononce par arrêté, tout comme pour le permis de construire. De même, la décision peut consister en un octroi pur et simple (tacite ou expresse), en un octroi assorti de prescriptions spéciales, ou peut aboutir à un sursis à statuer ou un refus. Sauf dans la pre-mière hypothèse, la décision devra toujours être motivée. La décision sera par la suite obligatoirement notifiée au demandeur avant de faire l’objet d’un affichage en mairie et sur le terrain.L’article L. 430-6 du Code de l’urbanisme contient par ailleurs une disposition particulière précisant qu’une auto-risation de démolir ne peut être refusée lorsqu’elle constitue le seul moyen de mettre fin à la ruine de l’immeuble (CAA Paris, 1er février 2000, Mlle Forêt, BJDU 3/2000 p 206).Enfin l’autorisation de démolition devra être exécutée, sous peine d’être périmée, dans un délai de 5 ans à compter de sa notification ou de sa délivrance tacite. Les travaux ne pourront par ailleurs être interrompus pendant plus de 5 ans, sauf à être là encore périmés. En cas de sursis à exé-cution, le délai se trouve suspendu.

À noter :sur la réforme du permis de construire et des autorisations d’urba-nismeLa réforme conserve le mécanisme actuel dans sa quasi-globalité. Ainsi, le décret soumet à permis de démolir les immeubles situés dans des secteurs protégés (sites, secteurs sauvegardés) ou les immeubles eux-mêmes protégés. L’objectif actuel de l’État est la protection de grands intérêts nationaux. (sites classés ou inscrits, secteurs sauve-gardés, immeubles adossés à des monuments historiques…). Pour le reste, les communes seront libres d’instituer le permis de démolir sur tout ou partie de leur territoire en fonction de leurs enjeux.Notons que le législateur a disjoint le permis de démolir du contrôle de l’utilisation des logements. Ainsi l’article L. 430-1 du Code de l’urbanisme, relatif au contrôle de l’affectation du logement, n’est plus lié au permis de démolir. Le champ d’application du permis de démolir sera donc simplifié.L’autre simplification consiste enfin à faire en sorte quand une même opération comprend deux activités, que le pétitionnaire puisse deman-der un seul et même permis. Ainsi, il ne sera plus nécessaire pour lui de solliciter d’abord le permis de démolir et ensuite le permis de cons-truire. Le demandeur pourra demander un même permis qui vaudra démolition de l’immeuble existant et reconstruction. Bien entendu, cette mesure reste une faculté : le propriétaire pourra toujours deman-der le permis de son choix. C’est l’activité principale qui déterminera la nature du permis qu’on demande sans obliger le pétitionnaire à déposer deux voire trois permis différents pour peu qu’il y ait une démolition prévue.




III - ExercicesA) NOTES ADMINISTRATIVESSujet : Vous êtes chef de service d’une commune et votre maire vous demande s’il peut proposer au conseil municipal de lui donner délégation de signature pour exercer un droit de préemption et si cela a un intérêt par rapport à une décision soumise au conseil municipal. Veuillez à partir d’une courte note lui présenter un rapport et justifier la proposition que vous lui faite.

Indications de corrections :

IntroductionLe droit de préemption qui nous occupe s’inscrit dans le cadre de l’article L211-1 du code de l’urbanisme ouvrant un droit de préemption aux communes disposant, à l’ins-tar de la commune de Joue les Tours, d’un plan d’occupa-tion des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé. Dès lors que la commune est titulaire du droit de préemption, c’est le conseil municipal qui a compétence pour exercer ce droit.

I - L’exercice du droit de préemptionLe code de l’urbanisme fixe des délais impératifs restreints pour exercer le droit de préemption puisque le bénéfi-ciaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois pour exercer son droit, délai qui court à compter de la réception en mairie de la déclaration d’intention d’alié-ner (DIA). Ce délai est des plus contraignant car le silence du bénéficiaire durant ce délai vaut renonciation à l’exer-cice du droit de préemption. (Art. L.213-2 et R.213-7 du Code de l’urbanisme.) (CE 1er décembre 1978, Sieur Elie, req. n°09562) Je vous rappelle à toute fins utiles que cette décision implicite a pour effet de purger le droit de préemption sur le bien pour une durée illimitée. (in, Patrick Hocreitère, L’urbanisme et les collectivités territoriales, tome 3, Sofiac, Fascicule 24, févier 2003). Or, le conseil municipal ne se réunit que mensuellement, avec de plus l’obligation dans votre règlement intérieur de Joué-lès-Tours de passer devant la commission des finan-ces et la commission des domaines. Notre politique d’ur-banisme repose sur une parfaite maîtrise du foncier pour éviter toute spéculation dans un contexte de mixité sociale pour l’habitat qui nécessite :1) de disposer d’un foncier qui permettra à la ville de réa-liser un habitat social dans des conditions financières rai-sonnables ;2) de pouvoir réaliser dans de bonnes conditions les équi-pements collectifs indispensables au développement de l’urbanisme ;

3) d’éviter par une observation rigoureuse du marché tou-te spéculation qui pourrait servir de référence au juge de l’expropriation ;4) de constituer une réserve foncière qui permettra de dis-poser d’un patrimoine pour réaliser des opérations d’inté-rêt communal ;5) d’empêcher que les terrains réservés aux équipements publics soient un choix résiduel.Dans ce cadre, le recours à la délégation n’est pas sans présenter un certain nombre d’atouts.

II - L’intérêt et la mise en œuvre d’une délégationIl va sans dire que l’examen des déclarations d’intention d’aliéner (DIA) par le conseil municipal peut se révéler difficile en pratique, faute pour lui de siéger en perma-nence.La délégation au maire, possibilité prévue au 15° de l’ar-ticle L. 2122-22 du code général des collectivités territo-riales, qui énumère les cas de délégations de pouvoir du conseil municipal au maire, permet dès lors à la commune de ne pas courir le risque de forclusion par dépassement des délais. Le maire doit signer et motiver seul toutes les décisions relatives à la préemption. Cette délégation peut être accor-dée pour toute la durée de son mandat.Le conseil municipal ne peut à partir de là, sous peine d’in-compétence, se substituer au maire tant que la délégation existe (CE, 30 décembre 2003, Commune de Saint-Gratien, et QE n° 28570 parue dans le JO du 19/07/1999), ce qui évitera ainsi les polémiques au sein du conseil municipal avec une opposition très sensible aux différents groupes de pression et qui sur des dossiers individuels de ce type peut passer un temps considérable lors d’une séance du conseil municipal. Bien entendu cette décision qui doit ensuite être notifiée intervient par arrêté.Le maire néanmoins doit rendre compte des actes qu’il a accomplis en vertu de la délégation, aux termes de l’arti-cle L. 2122-23 du code général des collectivités territoria-les, « à chaque réunion obligatoire du conseil municipal ». Il importe de souligner que cette obligation n’est assortie d’aucune sanction expresse et le fait qu’elle ne soit pas res-pectée n’entache pas la validité des décisions prises par le maire en vertu de la délégation. Rien ne semble empêcher que le conseil municipal se prononce pour avis sur le prix et les conditions de la préemption. Toutefois, cette décision ne lie pas le maire qui détient seul, lorsqu’il y a eu déléga-tion, le pouvoir de signer la décision de préemption.Précision doit être donnée que le maire peut légalement subdéléguer son droit à un adjoint, mais à la triple condi-tion que la délégation qui lui a été donnée par le conseil



municipal l’y autorise (CE, 6 décembre 1989, SA de crédit à l’industrie française), que cette subdélégation indique précisément qu’elle porte sur le droit de préemption et qu’enfin, elle ne soit ni générale, ni permanente. Conclusion : Pour des raisons d’efficacité il apparaît donc souhaitable de proposer au conseil municipal de vous accorder une délégation. Ce dernier conservera un droit de regard sur l’exercice de cette compétence lorsque vous lui rendrez compte. Vous pouvez dans un premier temps, si le conseil municipal vous semble devoir être rassuré, propo-ser que cette délégation soit consentie pour une période limitée d’un an. A noter sur le droit de préemption : jus-qu’à présent, seules les communes dotées d’un plan d’oc-cupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urba-nisme pouvaient bénéficier, à l’instar du cas visé dans notre exercice, du droit de préemption. Désormais, la loi urba-nisme et habitat a ouvert aux communes dotées d’une sim-ple carte communale la possibilité d’instituer un droit de préemption. Ainsi, l’article L211-11 dispose : « Les conseils municipaux des communes dotées d’une carte communale approuvée peuvent, en vue de la réalisation d’un équipe-ment ou d’une opération d’aménagement, instituer un droit de préemption dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte. La délibération précise, pour chaque périmè-tre, l’équipement ou l’opération projetée. »

Sujet : Vous avez en charge l’urbanisme dans votre commune et le maire vous demande comment rédiger au mieux les règles du PLU pour garantir une optimisation des pos-sibilités de construire dans une zone sans pour autant entraîner des charges en terme d’équipement pour la collectivité et tout en respectant le paysage existant. Vous rédigerez une courte note qui servira au maire lors de l’entretien qu’il doit avoir avec le Bureau d’Etude chargé de la révision du PLU.

Indications de corrections :

Introduction :Vous présentez une courte analyse de la zone :- Zone essentiellement pavillonnaire jouxtant une zone plus densifiée de petits collectifs (R + 2 = rez-de-chaus-sée plus deux niveaux)- Surfaces disponibles et constructibles- Etat des équipements sur la zone et dans les zones péri-phériques

I - Principes d’aménagement1.1 En fonction des capacités des écoles, des équipements sociaux des voiries et réseaux divers (VRD) existants on privilégiera le logement individuel et l’on réservera la par-tie qui pourra être densifiée pour des surfaces de bureau ou d’activités tertiaires avec des hauteurs limitées mais une possibilité de bonne emprise au sol.

1.2 Afin d’éviter un trop grand apport de population nou-velle, on définira des terrains constructibles avec des sur-faces minima assez grandes, à l’exception d’une partie de la zone qui pourrait être réservée à des terrains plus petits mais exclusivement réservés à des logements sociaux en individuel.1.3 Sauf pour la partie réservée à l’habitat social, les coef-ficients d’emprise (CES) seront faibles comme les coeffi-cients d’occupation du sol (COS). On assurera une transi-tion avec la zone d’habitat social qui aura des COS et des CES plus importants, mais dont on limitera la hauteur. Enfin, on permettra des individuels en bande avec du R1 (rez-de-chaussée plus un étage) juste avant la zone ter-tiaire.

II - Possibilités de restriction aux droits à construire ou d’optimisation des équipements2.1 Lorsque les calculs de constructibilité sur les parcel-les auront atteint les capacités d’accueil maxima sur les équipements existant, on classera les zones restantes en urbanisation future avec participation des promoteurs aux équipements collectifs ou en zone non constructible. On réservera ce type de classement aux zones non desservies en voirie et réseaux divers (VRD). 2.2 On recherchera si des redécoupages de sectorisation scolaire permettraient d’optimiser les capacités d’accueil dans les écoles des zones adjacentes.2.3 Une analyse des zones d’activités et de leur rythme de commercialisation permettra d’examiner les capacités d’accueil d’activités non industrielles compatibles avec des logements et n’ayant pas de conséquences sur les supers-tructures.2.4 Une analyse de la fiscalité prévisionnelle permettra de dégager de nouvelles capacités d’emprunt pour com-pléter les équipements existant sans alourdir le budget communal.Conclusion : Une attention particulière devrait être appor-tée au rythme de commercialisation possible par rapport au reste de l’agglomération pour que les hypothèses de travail soient également compatibles avec la durée de vie du document d’urbanisme et ne reposent pas sur des pré-visions trop optimistes sans aucun lien avec la réalité du marché.




B) QUESTION COURTESujet : Une même commune pourrait-elle se retrouver avec un POS (ancienne version du code de l’urbanisme) sur une partie du territoire et un PLU sur l’autre partie ?

Indications de corrections :Il convient en principe d’écarter une telle hypothèse, sous peine de se heurter à l’interdiction d’élaborer des PLU par-tiels. Dès lors, deux solutions sont envisageables :1. Engager l’élaboration du PLU sur la partie non couver-te et procéder parallèlement à la mise en révision du POS sur l’autre partie, en se conformant aux nouvelles dispo-sitions.2. Abroger le POS partiel et élaborer un PLU complet sur tout le territoire de la commune.

Remarque : soulignons qu’il existe une exception permet-tant d’élaborer un PLU partiel. Cette hypothèse résulte de la loi Urbanisme et habitat et concerne le cas particu-lier des communes dotées sur une partie de leur territoire d’un POS partiel couvrant un secteur d’aménagement et de développement touristique d’intérêt intercommunal. Dans une telle situation, les communes peuvent conserver ce régime et élaborer des PLU partiels « dans les conditions définies par la dernière phase du troisième alinéa de l’ar-ticle L123-1 ». Néanmoins, l’article L123-19 du code de l’urbanisme impose à ces communes de s’engager dans l’élaboration d’un SCOT.

Le choix professionnel

de tous les territoriaux

www.lagazettedescommunes.com

promo.indd 1 26/10/04 13:00:51



1. La loi SRU a modifi é le zonage existant. Désormais, le dispositif en vigueur permet de délimiter quatre types de zones :a) les zones urbaines (U), à urbaniser (AU), agricoles (A),

naturelles et forestières (N) ;b) les zones urbaines (U), d’urbanisation future (NA),

peu équipées à urbanisation conditionnée (NB), riches à protéger (NC) ;

c) les zones urbanisées (U), non urbanisées (NU), à pro-téger (ND), à risque (S).

2. Le COS est :a) un rapport exprimant le nombre de m2 de plancher

hors œuvre susceptible d’être construit par m2 au sol ;b) le résultat de la surface constructible ;c) la surface de plancher hors œuvre brute.

3. Le « porter à connaissance » désigne :a) l’affi chage d’un permis de construire en mairie et sur

le terrain du bâtiment concerné ;b) la communication que le préfet, représentant de

l’État, adresse aux collectivités chargées d’élaborer ou de réviser un SCOT ou un PLU (ancien POS) ;

c) la notifi cation d’un permis du permis de construire au pétitionnaire.

4. La réforme des autorisations d’urbanisme a largement réduit le nombre d’autorisations. Depuis l’ordonnance du 8 décembre 2005, combien d’autorisations existe-il ? a) 11 b) 5 c) 3

5. Quel est le principal apport de la circulaire du 14 mars 2006 sur la loi Littoral ?a) elle précise les notions d’agglomération, de village et

de hameau ;b) elle porte sur le traitement des espaces remarqua-

bles ;c) elle interdit le développement des communes littorales.

6. L’ordonnance du 8 décembre 2005 introduit un délai d’instruction de droit commun en matière de permis de construire. Ce délai est de :a) trois mois pour toutes les autorisations ;b) un mois pour toutes les autorisations ;c) un mois pour les déclarations, deux mois pour les

permis de construire sur les maisons individuelles et trois mois pour les autres constructions.

7. Les directives territoriales d’aménagement ont été instituées par :a) la loi d’orientation pour l’aménagement et le dévelop-

pement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 ;b) la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du

13 décembre 2000 ;c) la loi urbanisme et habitat (UH) du 2 juillet 2003.

8. Les directives territoriales d’aménagement sont élaborées :a) à l’initiative du département ;b) à l’initiative et sous la responsabilité de l’Etat ou

éventuellement sur la demande du conseil régional ;c) à l’initiative de la commune.

9. La taxe locale d’équipement correspond à :a) une redevance affectée au droit de branchement aux

réseaux publics ;b) une imposition forfaitaire et générale grevant les opé-

rations de constructions ;c) une participation aux dépenses d’équipements col-

lectifs.

10. Combien de catégories de certifi cat d’urbanisme existe-t-il ?a) 2 b) 4 c) 5

11. Le SCOT est un document de synthèse dont le périmètre est :a) supracommunal ;b) national ;c) délimité par un territoire défi ni.

12. Le droit de préemption urbain est :a) le droit d’acquérir un bien mis en vente, par préfé-

rence à l’acquéreur éventuel ;b) l’utilisation par l’administration de son pouvoir de

contrainte pour obtenir la propriété d’un bien en vue de la réalisation d’un objet d’intérêt général ;

c) le droit pour l’administration d’acquérir par préféren-ce un bien mis en vente sans possibilité de changer le prix proposé.

13. Quel est l’un des principaux apports du PLU par rapport au POS ?b) le PLU peut être partiel et n’a pas à couvrir l’intégra-

lité du territoire d’une ou plusieurs communes ;c) le PLU doit comprendre un Projet d’aménagement

et de développement durable (PADD) qui présente le projet communal ;

d) seul le PLU est un acte réglementaire.

IV - Tests de connaissance




14. En l’absence de POS, de PLU ou de tout autre document d’urbanisme y tenant lieu, la règle de la constructibilité limitée interdit les constructions :a) aux abords des rivages ;b) dans les secteurs sauvegardés ;c) en dehors des parties actuellement urbanisées.

15. L’autorité compétente pour délivrer un permis de construire applique la théorie dite :a) de la présomption de propriété ;b) du propriétaire apparent ;c) de la véracité du titre.

16. Quelle est la différence entre la modifi cation et la révision du PLU ? b) une modifi cation porte sur un point défi ni, alors que

la révision porte sur l’ensemble du document ;c) la révision est la seule procédure qui permet une

mise en compatibilité du PLU avec un document d’urbanisme supérieur ;

d) la modifi cation permet de faire évoluer le PLU dès lors que le changement prévu ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD, aux protections de certains secteurs et qu’il n’y a pas de risque grave de nuisance. A défaut, la révision s’impose.

17. Qu’est-ce que la surface hors œuvre ?a) la surface de plancher des bâtiments dont la

construction est autorisée ;b) la surface habitable au sens du code de la construc-

tion et de l’habitation ;c) la surface utile.

18. Le périmètre de la carte communale est :a) exclusivement communal et englobe obligatoirement

le périmètre de toute la commune ;b) exclusivement communal mais peut n’être que par-

tiel ;c) communal ou intercommunal.

19. Le lotissement est une opération d’aménagement menée par :a) un opérateur privé ;b) un opérateur public ;c) un opérateur privé ou un opérateur public.

20. En matière d’autorisations d’urbanisme, laquelle de ces décisions n’a pas besoin d’être expresse et peut être tacite ?a) l’octroi ;b) le refus ;c) la décision assortie de prescriptions spéciales.

Réponses :

1 : A ; 2 : A ; 3 : B ; 4 : C ; 5 : A ; 6 : C ; 7 : A ; 8 : B ; 9 : B ; 10 : A ; 11 : C ; 12 : A ; 13 : B ; 14 : C ; 15 : B ; 16 : C ; 17 : A ; 18 : C ; 19 : C ; 20 : A



V - Document de référenceRapport au président de la République relatif à l’or-donnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urba-nisme(JO n° 286 du 9 décembre 2005)NOR : EQUX0500280P

Le régime des autorisations d’urbanisme organisé par le code de l’urbanisme fait l’objet de nombreuses critiques. Si « la notion de permis de construire est généralement bien acceptée », comme l’avait noté le Conseil d’État, dans son rapport sur le droit de l’urbanisme en 1992, la complexité des procédures, produit de nombreuses années de stratifi-cations juridiques, et l’insécurité qu’elle génère handica-pent aujourd’hui gravement la relance de la construction.Une refonte profonde de cette réglementation inadap-tée est indispensable. Elle est prévue par l’article 20 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplifica-tion du droit, qui a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour redéfinir le champ d’application et simplifier les règles de délivrance des déclarations et autorisations d’utiliser le sol, regrou-per les procédures de délivrance des actes et redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux.

La réforme proposée vise :– à clarifier le droit de l’urbanisme, en réduisant le nom-

bre des autorisations et en précisant leur champ d’ap-plication ;

– à simplifier les procédures et à améliorer la sécurité juri-dique pour les collectivités et les citoyens, en prenant en compte, notamment, les propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme figurant dans le rapport du groupe de travail présidé par M. Phi-lippe Pelletier ;

– à favoriser la qualité de l’urbanisme et de l’architec-ture.

Cette réforme est l’occasion de procéder à une réécritu-re de la partie législative du code de l’urbanisme qui res-pecte mieux les normes constitutionnelles de répartition entre ce qui ressort du domaine de la loi et ce qui relève du décret.Les principales mesures envisagées sont les suivantes :

1° Un regroupement des multiples régimes d’autorisation existants :– aujourd’hui le code de l’urbanisme comprend onze régi-

mes différents d’autorisations : le permis de construire, le permis de démolir, l’autorisation pour les installations et travaux divers, l’autorisation d’aménager un terrain de camping, l’autorisation de stationnement de caravanes,

l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisir, l’autorisation de coupe et abattage d’arbres, l’autorisa-tion de lotir, l’autorisation spéciale de travaux dans les secteurs sauvegardés, l’autorisation spéciale de travaux dans les périmètres de restauration immobilière et l’auto-risation des remontées mécaniques et d’aménagement des pistes de ski ;

– il comprend de plus quatre régimes différents de décla-rations : la déclaration de travaux, la déclaration de clô-ture, la déclaration en cas de division de terrain non soumise à autorisation de lotir, la déclaration en cas de division de terrain non destinés à l’implantation de bâtiments.

Ces différents régimes seront regroupés en trois permis (permis de construire, permis d’aménager et permis de démolir) et une déclaration préalable. L’autorisation des remontées mécaniques et d’aménagement des pistes de ski est toutefois maintenue compte tenu de sa spécificité.

2° Une définition précise du champ d’application de chaque procédure :– pour les constructions neuves, le code de l’urbanisme

posera le principe selon lequel le permis de construire est la règle. Toutefois il comprendra une liste de travaux pour lesquels une simple déclaration préalable suffira. Il comprendra également une liste des travaux qui, en raison de leur faible importance ou de leur caractère temporaire, ne font l’objet d’aucun contrôle au titre de l’urbanisme. Pour les constructions existantes, le décret fixera la liste des travaux ou des changements de des-tination qui seront soumis à déclaration préalable ou à permis de construire ;

– pour les aménagements, le code de l’urbanisme établi-ra une liste exhaustive des aménagements devant faire l’objet d’un permis d’aménager et de ceux devant faire l’objet d’une déclaration préalable ;

– pour les démolitions, le code de l’urbanisme précisera les bâtiments protégés ou situés dans des secteurs proté-gés pour lesquels le permis de démolir sera obligatoire. Pour le reste du territoire, les conseils municipaux seront libres d’instituer un permis de démolir sur tout ou partie du territoire communal.

3° Une amélioration de la sécurité juridique, des conditions d’instruction des demandes et la garantie du respect des délais :– la loi pose le principe selon lequel les délais seront pré-

visibles et garantis. Aucune majoration de délais ne sera possible en dehors des cas prévus par décret en Conseil d’État, notamment pour permettre la consultation de commissions prévues par la loi ;




– le décret fixera avec précision un délai d’instruction de droit commun :

– un mois pour les déclarations– deux mois pour les maisons individuelles– trois mois pour les autres constructions– une majoration de ce délai sera prévue lorsque des

consultations sont imposées par la loi (architecte des Bâtiments de France, commissions de sécurité). Mais cet-te majoration de délai ne sera opposable que si elle a été notifiée au plus tard un mois après le dépôt du permis et ne pourra pas être modifiée ultérieurement.

Le demandeur connaîtra ainsi précisément le délai dans lequel la décision doit intervenir.Le décret précisera également la liste exhaustive des piè-ces pouvant être demandées. Aucune demande de pièces non prévues par ce décret ne sera autorisée. L’administra-tion disposera d’un mois après le dépôt d’une demande en mairie pour demander les pièces complémentaires si le dossier n’est pas complet. Passé ce mois, il ne sera plus possible de prolonger les délais à l’occasion de la deman-de de nouvelles pièces. Les communes qui le souhaitent pourront effectuer les échanges de correspondances avec les demandeurs par voie électronique.

4° Une simplification du contrôle de la conformité des travauxLe titulaire du permis aura l’obligation de faire une décla-ration d’achèvement de travaux par laquelle il s’engage sur la conformité avec le permis. L’autorité responsable pour-ra procéder à un récolement sur place, dans un délai qui sera fixé par le décret et qui ne pourra être inférieur à trois mois ; passé ce délai, elle sera réputée n’avoir pas contesté la conformité des travaux. Le propriétaire pourra deman-der à l’administration de lui en donner acte par une attes-tation écrite. Cette procédure permettra de clore les délais de recours contentieux devant les tribunaux administratifs, comme l’a proposé le rapport Pelletier. Elle ne fera pas obs-tacle à l’exercice de poursuites pénales en cas d’infraction.

5° Une meilleure prise en compte de la qualité de l’urbanisme et de l’architecture :– les obligations de recours à l’architecte actuellement en

vigueur sont intégralement maintenues ;– le contenu du volet paysager et architectural des permis

de construire et des lotissements sera simplifié et clari-fié par décret pris en Conseil d’État.

L’article 1er de l’ordonnance replace dans le chapitre rela-tif aux règles générales de l’urbanisme des dispositions relatives aux servitudes rendues nécessaires par l’existen-ce d’installations classées pour la protection de l’environ-nement qui figuraient dans les dispositions relatives aux permis de construire.L’article 2, afin d’assurer une meilleure lisibilité du code de l’urbanisme, replace dans le chapitre relatif aux règles générales d’urbanisme une règle de fond qui avait été insé-

rée par erreur dans un chapitre concernant les procédures d’autorisation. Il s’agit des règles relatives à la desserte des projets par les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité. La portée de ces obliga-tions est inchangée.L’article 3 intègre dans le régime général de la déclaration préalable les dispositions relatives à la déclaration préa-lable à toute division prévue actuellement par l’article L. 111-5-2 du code de l’urbanisme.L’article 4 replace dans le chapitre relatif aux règles géné-rales les dispositions relatives aux lotissements-jardins qui figuraient dans le chapitre relatif aux lotissements.L’article 5 opère une mise à jour des références des textes.L’article 6 intègre dans le chapitre relatif aux règles géné-rales de l’urbanisme les dispositions relatives à la limita-tion de l’emprise au sol des aires de stationnement pour les commerces et les équipements cinématographiques. Ces dispositions figuraient parmi les dispositions relatives aux permis de construire.L’article 7 replace dans le chapitre relatif aux plans locaux d’urbanisme des règles de fond relatives aux aires de sta-tionnement qui avaient été insérées par erreur dans un chapitre concernant les procédures d’autorisation.L’article 8 est un article de toilettage. Il modifie la rédac-tion de l’article L. 142-2 afin de prendre en compte le nou-veau régime d’autorisation des aménagements. Il assure la coordination avec le régime de la taxe départementale des espaces naturels sensibles.L’article 9 modifie l’article relatif aux espaces boisés clas-sés : l’autorisation spécifique de coupe et abattage d’ar-bres prévue par cet article est remplacée par une déclara-tion préalable.L’article 10 modifie la rédaction de l’article L. 300-1 qui définit l’aménagement au sens du code de l’urbanisme. Les lotissements étant désormais intégrés dans le livre IV, il était nécessaire de limiter le sens de la définition de l’amé-nagement au seul livre III du code de l’urbanisme.L’article 11 modifie, pour le simplifier, le régime très com-plexe de la restauration immobilière. Aujourd’hui la procé-dure est très lourde puisque le code de l’urbanisme prévoit actuellement une délimitation d’un périmètre de restaura-tion, suivie d’une déclaration d’utilité publique, d’un per-mis de construire ou d’une déclaration de travaux ainsi que d’une autorisation spéciale de travaux.Le nouveau texte supprime la délimitation du périmètre et l’autorisation spéciale de travaux, qui sont superfétatoires. Désormais, les travaux, après déclaration d’utilité publi-que, feront uniquement l’objet d’un permis de construi-re ou d’une déclaration préalable, dans les conditions du droit commun.Cette réforme est sans incidence sur le régime fiscal parti-culier dont bénéficient les travaux de restauration.L’article 12 replace dans le chapitre du code de l’urba-nisme relatif aux régimes de participations financières les dispositions relatives à la participation pour non-



réalisation d’aires de stationnement qui figuraient à tort dans le chapitre concernant la procédure du permis de construire.Les articles 13 et 14 sont des articles de toilettage. Ils modifient la rédaction des articles L. 332-12 et L. 332-28 afin de prendre en compte les nouveaux régimes d’auto-risation.L’article 15 concerne le cœur de la réforme. Il réécrit le livre IV du code de l’urbanisme.Le I modifie l’intitulé du livre IV du code de l’urbanisme.Le II réécrit l’ensemble du livre IV du code de l’urbanisme relatif aux certificats d’urbanisme, aux différents permis et aux déclarations préalables. Il constitue l’essentiel de la réforme proposée.

Le titre Ier réécrit l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme relatif aux certificats d’urbanisme.Les deux types de certificats d’urbanisme existants sont maintenus, avec quelques précisions. Il s’agit du certificat de « simple information », qui permet d’interroger l’admi-nistration pour connaître les règles d’urbanisme qui s’ap-pliquent sur un terrain particulier et du certificat « opé-rationnel », qui permet d’interroger l’administration sur la faisabilité d’un projet défini sommairement.L’ordonnance précise les droits accordés aux bénéficiaires d’un certificat d’urbanisme en garantissant le maintien, à leur égard, de l’ensemble des règles d’urbanisme existant à la date du certificat, même si elles n’ont pas été men-tionnées dans le certificat.

Le titre II comprend toutes les dispositions communes aux diverses autorisations et à la déclaration préalable.Le chapitre Ier de ce titre simplifie les régimes d’autorisa-tion existants. Il fixe les principes relatifs à leur champ d’application et distingue :– les travaux soumis à permis. Parmi ces derniers, les dif-

férents régimes d’autorisation existants sont regroupés en trois catégories : le permis de construire, le permis de démolir, le permis d’aménager ;

– les travaux soumis à une simple déclaration préala-ble ;

– les travaux qui ne sont soumis à aucune formalité au titre de l’urbanisme.

La liste des travaux, installations et constructions qui doi-vent faire l’objet d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir ou d’une déclaration préalable ainsi que de ceux qui sont dispensés de toute formalité préalable sera fixée par décret en Conseil d’État.

Le chapitre II précise l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable. Le régime sera le même pour les certificats d’ur-banisme, les permis et la déclaration préalable.

Le chapitre III pose le principe d’une procédure unique de dépôt et d’instruction des demandes, commune aux per-mis de construire, d’aménager et de démolir et aux décla-rations préalables. Il renvoie à un décret en Conseil d’État pour définir les dispositions applicables.Ce décret en Conseil d’État apportera une garantie du res-pect des délais d’instruction et clarifiera le contenu du dossier de demande :– le décret prévoira un mécanisme selon lequel, lors du

dépôt de la demande, le demandeur sera informé du délai dans lequel la décision doit intervenir. Lorsqu’une majoration de délai sera nécessaire, notamment en cas de consultation d’un autre service ou d’une commission, celle-ci devra être notifiée au demandeur dans un délai d’un mois à compter du dépôt de la demande ;

– le décret fixera limitativement la liste des pièces qui peuvent être demandées. Si le dossier déposé n’est pas complet, le demandeur sera informé dans le mois qui suit le dépôt en mairie. Passé ce délai, aucune demande de pièce complémentaire ne pourra fonder une prorogation du délai d’instruction.

Ainsi, au plus tard un mois après le dépôt de son dossier, le demandeur connaîtra de manière certaine les délais dans lesquels une décision sera prise. Il s’agit d’une garantie essentielle donnée aux citoyens.

Le chapitre IV précise le régime des décisions et amélio-re celui des permis tacites. En cas de silence de l’autorité compétente à l’issue du délai d’instruction qui a été porté à la connaissance du demandeur, un permis tacite naît, sauf dans des cas particuliers dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’État. L’autorité compétente pourra toutefois, dans le délai de deux mois, prendre l’arrêté fixant les par-ticipations exigibles du constructeur ou de l’aménageur.Le demandeur pourra obtenir un certificat attestant l’exis-tence d’un permis tacite.La sécurité juridique apportée par le régime de la décla-ration préalable sera améliorée : actuellement le silence de l’administration passé le délai d’un mois vaut accord, mais cet accord peut être retiré par la suite, ce qui est une source importante d’insécurité pour les déclarants. À l’ave-nir, aucune opposition ne pourra être notifiée au déclarant passé le délai d’instruction du dossier.La déclaration préalable pourra rendre exigibles les taxes et participations dans les mêmes conditions qu’en matiè-re de permis.

Le chapitre V modifie les dispositions relatives aux opéra-tions soumises à un régime d’autorisation prévu par une autre législation que le code de l’urbanisme. Il vise à assu-rer une meilleure articulation avec les autres législations qui touchent à l’occupation des sols.La première section concerne les opérations pour lesquelles le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l’autorisation prévue par une autre législa-




tion. Dans la majorité des cas, le permis de construire, le permis d’aménager ou la non-opposition à la déclaration préalable tient lieu de l’autorisation au titre des législa-tions citées dès lors que l’accord de l’autorité compétente a été délivré.La deuxième section concerne les opérations pour les-quelles le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable est subordonné à un accord prévu par une autre législation.La troisième section concerne les opérations pour lesquel-les l’autorisation prévue par une autre législation dispense de permis ou de déclaration préalable.La quatrième section concerne les opérations pour lesquel-les la délivrance d’un permis ou la réalisation des travaux est différée dans l’attente de formalités prévues par une autre législation.Dans ce cadre, l’articulation entre les autorisations d’ur-banisme et les autorisations d’installations classées pour la protection de l’environnement est réformée : le droit actuel prévoit que le permis de construire est délivré à l’issu d’un délai d’un mois suivant la clôture de l’enquête publique préalable de l’autorisation d’installation classée, ce qui introduit souvent une ambiguïté pour les citoyens. Cette disposition a pour objet d’éviter que les travaux de construction commencent pendant l’enquête publique mais le fait de lier la délivrance du permis de construire à la fin de l’enquête, sans pour autant permettre à l’autorité com-pétente de prendre en compte le résultat de cette enquête, crée une ambiguïté source d’insécurité juridique et d’incom-préhension. À l’avenir, le permis de construire sera délivré dans les délais de droit commun mais il ne pourra pas être exécuté avant la clôture de l’enquête publique. Cela per-mettra au constructeur de purger les délais de recours et de retrait pendant l’instruction de l’autorisation d’installation classée. Cette solution présente l’avantage, par rapport à la situation actuelle, de ne pas retarder les chantiers.

Le titre III précise les dispositions propres aux constructions.Le chapitre Ier concerne les dispositions générales. Il reprend, sans les modifier, les dispositions de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture, relatives au permis de construire.La réforme sera sans incidence sur l’obligation de recours à un architecte pour établir le projet architectural.

Le chapitre II concerne les dispositions propres aux constructions saisonnières. Il précise les dispositions anté-rieures concernant les constructions saisonnières qui pré-sentent un caractère non permanent et sont destinées à être régulièrement démontées et réinstallées.

Le chapitre III concerne les dispositions propres aux constructions précaires. Il introduit une plus grande sou-plesse dans les permis de construire précaires en étendant

leur champ d’application à l’ensemble des constructions qui présentent un caractère provisoire. Dans les secteurs pro-tégés, ces permis de construire précaires seront expressé-ment limités dans le temps.

Le chapitre IV renvoie à un décret en Conseil d’État pour préciser les conditions d’application du titre.

Le titre IV précise les dispositions propres aux aménagements.Il institue le permis d’aménager, qui fusionne quatre auto-risations : l’autorisation de lotir, l’autorisation d’installa-tions et travaux divers, l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisirs et l’autorisation d’aménager un ter-rain de camping.

Le chapitre Ier concerne les dispositions communes aux aménagements. Il prévoit que le permis d’aménager pourra tenir lieu de permis de construire pour les constructions réalisées par l’aménageur, dans le cadre de son opération d’aménagement. Dans ce cas, la demande de permis d’amé-nager sera soumise aux obligations relatives au recours à un architecte prévues par le permis de construire.

Le chapitre II concerne les dispositions applicables aux lotissements. Il modifie les dispositions relatives aux lotis-sements, pour tenir compte de la fusion de l’autorisation de lotir et du permis d’aménager. Il est proposé de ne pas modifier la définition du lotissement. Les lotissements feront l’objet d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable, selon leur localisation et selon qu’ils prévoient ou non des équipements communs.L’ordonnance établit une répartition plus conforme à l’ar-ticle 34 de la Constitution entre les dispositions figurant dans la partie législative et celles figurant dans la partie réglementaire. La définition des lotissements, qui était presque entièrement comprise dans la partie réglemen-taire, sera dorénavant placée dans la loi. En revanche, il appartiendra au décret de prévoir que le dossier de deman-de d’autorisation doit comprendre un projet architectural et paysager du lotissement, disposition qui est d’ordre réglementaire.

Le chapitre III concerne les dispositions applicables aux terrains de camping et aux autres terrains aménagés pour l’hébergement touristique. Il reprend, sans les modifier, les dispositions antérieures relatives à la sécurité des ter-rains de camping.

Le chapitre IV concerne les dispositions applicables aux terrains aménagés pour l’installation de caravanes consti-tuant l’habitat permanent de leurs utilisateurs. Il précise que les aménagements nécessaires ne peuvent être réali-sés que dans des zones constructibles.



Le titre V précise les dispositions propres aux démolitions. Il réforme profondément le régime du permis de démolir.Le champ d’application du permis de démolir est limité et clarifié : le décret imposera un permis de démolir dans les secteurs protégés (sites, secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysa-ger…) ou pour les bâtiments protégés (bâtiments inscrits au titre des monuments historiques…). Pour le reste, le permis de démolir sera instauré par décision du conseil municipal. Par ailleurs, le permis de démolir est déconnec-té du contrôle de l’affectation au logement des bâtiments organisé par l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, dont le régime a été réformé par l’or-donnance n° 2005-655 du 8 juin 2005.Il simplifie la procédure, en cas de travaux d’aménagement ou de construction accompagnés de travaux de démolition. Actuellement, pour les constructions devant être précédées d’une démolition, le permis de construire ne peut pas être déposé avant que le permis de démolir ait été demandé. De plus le permis de démolir doit être délivré préalablement au permis de construire. C’est une perte de temps et de moyens pour les demandeurs et pour les instructeurs. À l’avenir, la demande de permis de construire ou d’aménager pourra por-ter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l’amé-nagement. Dans ce cas, le permis de construire ou le permis d’aménager tient alors lieu de permis de démolir.

Le titre VI réforme le régime du contrôle de l’achèvement des travaux. Il vise à rendre effectif le dépôt d’une déclaration d’achè-vement de travaux par laquelle le bénéficiaire du permis s’engage sur la conformité avec le permis ou la déclaration préalable : la déclaration d’achèvement de travaux donne-ra de réelles garanties au bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable, car elle permettra de clore les délais de recours contentieux devant les tribunaux administratifs (alors qu’aujourd’hui ceux-ci restent ouverts sans limite dans le temps). L’auto-rité responsable pourra contester la conformité des travaux dans un délai de trois mois minimum qui sera précisé par décret en Conseil d’État ; passé ce délai elle est réputée n’avoir pas contesté cette conformité.Le décret imposera de procéder à une vérification sur place de cette conformité dans les secteurs à enjeux nationaux (sites, secteurs sauvegardés…). Ailleurs, les vérifications seront faites à l’initiative du maire lorsque la commune est compétente.

Le titre VII concerne les dispositions diverses et replace les dispositions relatives aux cours communes, aux remontées mécaniques et aux aménagements de domaine skiable.Les articles 16 à 20 adaptent les dispositions pénales du code de l’urbanisme, pour tenir compte de l’unification des

différents régimes d’autorisation.L’article 21 replace dans le chapitre du code de l’urbanisme relatif au contentieux de l’urbanisme une disposition sur le délai imparti au juge pour se prononcer en cas de demande de suspension, qui figurait à tort dans le chapitre sur la procédure de délivrance des permis de construire.L’article 22 abroge les chapitres du code de l’urbanisme relatifs aux différents régimes d’autorisation fusionnés dans les nouveaux permis de construire, de démolir et d’aménager.Les articles 23 à 27 et 30 modifient le code de la construc-tion et de l’habitation pour assurer la coordination entre les deux codes.L’article 28 modifie le code de l’environnement par coor-dination pour préciser l’articulation entre le permis de construire et l’autorisation au titre des installations clas-sées pour la protection de l’environnement.Les articles 29 et 31 à 39 modifient les autres codes que le code de l’urbanisme pour assurer la coordination avec la réforme.L’article 40 rend applicable à Mayotte les dispositions de la présente ordonnance avec quelques adaptations. L’ordon-nance n° 2005-868 du 28 juillet 2005 relative à l’actuali-sation et à l’adaptation du droit de l’urbanisme à Mayotte a abrogé le code de l’urbanisme local issu de l’ordonnance n° 90-571 du 25 juin 1990 et introduit dans le code de l’urbanisme un livre VII propre à cette collectivité. Les nou-velles dispositions relatives aux permis de construire et aux autorisations d’urbanisme compléteront ce livre VII.L’article 41 prévoit que l’entrée en vigueur des dispositions de l’ordonnance interviendra à des dates fixées par décret en Conseil d’État et au plus tard le 1er juillet 2007.Tel est l’objet de la présente ordonnance que nous avons l’honneur de soumettre à votre approbation.

Ce cahier ne peut être vendu séparément.

Éditeur : L’Action municipaleSARL au capital social de 15 000 euros

R.C.S Paris B 659.801.41917, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.

N° de commission paritaire : 63.333Directeur de la publication : Jacques Guy

Composition : Groupe MoniteurTirage : Roto-France,

rue de la Maison rouge, 77185 LognesDépôt légal : juillet 2006


Documents

CD1845 conc urbanis › 2009 › ... · (soit 5,66 % de la population). Évolution des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des schémas directeurs (SD) Les tableaux ci-après