Conférence La participation des citoyens et le ... · présentation. Nous discutons plus précisément du concept de développement durable depuis 1987, date du ... Au début du

Notes pour une allocution

Conférence

La participation des citoyens et le développement durable pour une gouvernance démocratique

par

Me Pierre Renaud, MAP Président du Bureau d’audiences publiques

sur l’environnement (BAPE)

Atelier régional de formation et d’échanges sur les défis des parlements nationaux dans la gouvernance de

l’environnement et du développement durable

Lomé, Togo, 2 décembre 2009 L’énoncé fait foi

Lomé, Togo – Décembre 2009

Table des matières

1. INTRODUCTION ............................................................................................................................. 1

2. LE BAPE COMME ORGANISATION .............................................................................................. 4

2.1 SON HISTORIQUE......................................................................................................................... 4

2.2 SA MISSION................................................................................................................................. 5

2.3 LA VISION DES CRÉATEURS .......................................................................................................... 6

2.4 L’ÉVOLUTION DU BAPE DEPUIS TRENTE ANS DANS L’ESPRIT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ............ 7

2.5 LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET LES 16 PRINCIPES...................................................................... 8

2.6 LE PRÉSIDENT ET LES MEMBRES................................................................................................... 8 2.6.1 Le rôle du président du BAPE............................................................................................ 9 2.6.2 Le rôle des membres ......................................................................................................... 9 2.6.3 Le rôle des commissions d’enquête ................................................................................. 10 2.6.4 Le rôle du président de commission................................................................................. 10 2.6.5 Le rôle du commissaire-enquêteur ................................................................................... 11

3. LES MANDATS DU BAPE ............................................................................................................ 12

3.1 LES MANDATS ADMINISTRATIFS : L’INFORMATION DU PUBLIC ......................................................... 12

3.2 LES MANDATS D’ENQUÊTE.......................................................................................................... 13 3.2.1 Le mandat d’enquête avec audience relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur

l’environnement de certains projets ................................................................................. 14 3.2.2 Le mandat d’enquête avec médiation.............................................................................. 15 3.2.3 Le mandat d’enquête sur une question relative à la qualité de l’environnement avec ou

sans audience ................................................................................................................. 15

4. L’INDÉPENDANCE DU BAPE ...................................................................................................... 16

4.1 LES FONDEMENTS DE L’INDÉPENDANCE DU BAPE ....................................................................... 16

4.2 LA DÉONTOLOGIE ET L’ÉTHIQUE.................................................................................................. 16

4.3 DÉCLARATION DES VALEURS ÉTHIQUES....................................................................................... 17 4.3.1 Les quatre valeurs éthiques ............................................................................................. 18

5. CONCLUSION............................................................................................................................... 19

5.1 LA VALEUR DÉMOCRATIQUE DU BAPE ........................................................................................ 19

Lomé, Togo – Décembre 2009 1

1. INTRODUCTION

C’est avec un immense plaisir et grand intérêt que j’ai accepté l’invitation de madame Fatimata

DIA Touré, directrice de l’Institut de l’énergie et de l’environnement de la Francophonie (IEPF) qui

est l’organe subsidiaire de l’Organisation Internationale de la Francophonie, et de monsieur

Jacques Legendre, secrétaire général parlementaire en France, à cette importante rencontre afin

de partager avec vous l’expertise de l’organisme que je préside, le Bureau d’audiences publiques

sur l’environnement (BAPE). Je remercie madame Fatimata DIA Touré et son organisation,

l’IEPF, d’avoir rendu possible ma participation ici et d’en assurer le soutien financier.

C’est donc un honneur pour moi de m’adresser à vous et de présenter en détail le Bureau

d’audiences publiques sur l’environnement, un véritable outil de développement durable au profit

de la collectivité québécoise.

Mais avant d’entrer dans le vif de mon propos, j’aimerais prendre quelques minutes et profiter de

la tribune qui m’est offerte pour mettre la table et paver quelque peu la voie pour la suite de ma

présentation.

Nous discutons plus précisément du concept de développement durable depuis 1987, date du

rapport Notre avenir à tous, également connu sous le nom de rapport Brundtland. Pour ma part,

j’ai eu la chance en 1992, après le Sommet de la Terre auquel j’ai d’ailleurs participé en tant que

conférencier, de faire un stage de perfectionnement au Programme des Nations Unies en

environnement à Nairobi à titre d’avocat. J’ai constaté, à ce moment, l’ampleur de la

problématique environnementale planétaire, que ce soit la diminution de la couche d’ozone, la

déforestation, la désertification, les changements climatiques, la gestion des déchets dangereux,

la surexploitation des océans, et j’en passe. Ces problèmes ont tous un point commun et vous le

connaissez tout comme moi : il s’agit de l’être humain. Un défi se présente ainsi à nous : c’est par

nos actions que ces problèmes ont surgi et c’est par nos actions que nous trouverons des

solutions, tout en poursuivant le progrès afin d’assurer une qualité de vie aux citoyens de notre

planète en fonction du milieu dans lequel nous vivons.

Monsieur Christian Brodhag qui préside le Conseil d’orientation de l’IEPF (Institut de l’énergie et

de l’environnement de la Francophonie) mentionnait dans un article de la revue Liaison de cet

organisme, et je cite :

2 Lomé, Togo – Décembre 2009

« Si le développement durable est une réconciliation de l’environnement et du

développement (sur le plan de la substance), la réconciliation entre les

acteurs reste à faire. »

Or, nous en sommes là : quel est l’état d’avancement, en 2009, de cette réconciliation entre les

acteurs ?

Nous pouvons aisément nous poser la question sous un autre angle. Comment pouvons-nous, en

ce début du XXIe siècle, entrevoir le développement de projets sans qu’ils ne soient réalisés dans

une perspective de développement durable ? Vous conviendrez avec moi qu’il s’agit là d’une

question incontournable.

De façon personnelle, je vous répondrai que cela devient impensable à l’échelle locale, régionale,

nationale et internationale surtout lorsque l’on est conscient des problématiques

environnementales.

Au début du XXe siècle, Vilfredo Pareto, économiste italien, a démontré qu’en Italie 80 % des

richesses étaient détenues par 20 % des citoyens. Ses travaux ont donné naissance au principe

de Pareto. Encore aujourd’hui, nous pouvons nous inspirer de ce principe pour conclure qu’une

petite part de la population mondiale connaît ce que supposent les principes du développement

durable, alors que la majorité n’en sait presque rien ou qu’elle n’y a pas été sensibilisée. Il en va

de même au sujet des acteurs mondiaux qui détiennent la clé de l’action au regard du

développement durable, en comparaison avec la majorité qui, elle, attend cette action et les

bienfaits qu’elle leur apportera.

Alors, comment la minorité, établie dans le principe de Pareto, peut-elle susciter cette action dans

le domaine du développement durable ?

En réponse à cette question, il existe trois axes sur lesquels nous pouvons tous travailler. Ces

trois axes s’imbriquent les uns dans les autres pour constituer un ensemble plus grand que la

somme de chacune de ses parties.

Le premier axe est l’éducation. À la suite d’une mobilisation internationale, l’éducation a été

reconnue comme un élément-clé pour la compréhension du développement durable. Les Nations


Unies ont à cet égard mis en place la décennie pour l’éducation en vue du développement

durable (2005-2014). L’objectif de cette décennie est d’intégrer les principes, les valeurs et les

pratiques du développement durable dans tous les aspects de l’éducation et de l’apprentissage.

À cet effet, permettez-moi ici de vous citer John Dryden, poète anglais du XVIIe siècle, qui a dit à

juste titre : « Nous façonnons d’abord nos habitudes, puis nos habitudes nous façonnent ». On

assistera alors à un changement de comportement chez nos enfants et aux actions qu’ils

poseront. C’est en éduquant les générations qui nous succéderont que nous les outillerons afin

qu’ils puissent modeler sainement leur avenir.

Le deuxième axe, qui s’applique au présent et qui servira dans le futur, consiste en l’information

et la participation publique et vise à faire en sorte que la population soit mise à contribution dans

le façonnement de son devenir collectif, et c’est exactement ce que réalise le Bureau d’audiences

publiques sur l’environnement depuis plus de 30 ans.

Sur la scène internationale, un élément qui illustre bien l’importance de cette seconde orientation

est la convention d’Aarhus, adoptée le 25 juin 1998 par les pays d’Europe en application du

principe 10 de la Déclaration de Rio, qui mentionne que la meilleure façon de traiter les questions

d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés.

Ainsi, au niveau national, la convention d’Aarhus reconnaît que chaque individu doit avoir

dûment accès aux informations relatives à son environnement et à une participation complète au

processus décisionnel. Exactement ce que fait le BAPE depuis plus de 30 ans. Ainsi, chacun

peut être entendu et contribuer aux décisions qui le concernent.

Toutefois, l’éducation et la participation publique nécessitent un catalyseur afin d’amener le

développement durable au cœur des changements et au-delà de ses éléments réflexifs, compte

tenu que le rythme et le niveau des engagements réellement tenus restent encore très faibles.

Ainsi, le troisième axe pour parfaire et mettre en place le développement durable est le travail

d’équipe, la réconciliation des acteurs. Nous devons travailler tous ensemble, nous devons faire

en sorte que les différents « acteurs » (pour reprendre le terme de monsieur Brodhag) travaillent

dans une dynamique de partenariat.


D’ailleurs, la commission du développement durable des Nations Unies, créée en 1993, soulignait

l’importance de la voie à suivre, celle du partenariat.

Nous savons tous que ni l’ONU, ni la société civile, ni le secteur privé ne peuvent atteindre par

eux-mêmes les buts poursuivis par le développement durable. Mais, ensemble, par la mise en

commun de nos responsabilités et de nos forces respectives, nous pouvons façonner le cours

des choses.

La collaboration entre les gouvernements de chaque pays et le secteur financier le prouve. Ces

secteurs peuvent traduire, sur une base récurrente, les engagements politiques en actions

concrètes et s’assurer que le développement d’infrastructures ou de projets de nature différente

se réalise dans une perspective de développement durable. C’est cette synergie ainsi créée qui

améliore le sort des gens et qui assure un environnement et des infrastructures durables sur

notre planète.

2. LE BAPE COMME ORGANISATION

J’aimerais maintenant partager avec vous une réalisation du Québec en matière de participation

publique et vous décrire ce qu’est le BAPE.

2.1 Son historique

L’adoption de la Loi sur la qualité de l’environnement en 1972 a cristallisé le droit de

l’environnement au Québec. Ses objectifs étaient alors de préserver la qualité de

l’environnement, promouvoir son assainissement et prévenir sa détérioration, entre autres par

deux mécanismes fondamentaux de contrôle : une prohibition générale de polluer (art. 20) et,

surtout, l’obligation d’obtenir un certificat d’autorisation (art. 22) avant d’entreprendre une activité

susceptible de modifier la qualité de l’environnement.

Dans le courant des années 1970, les enjeux environnementaux ont pris de plus en plus

d’ampleur et les outils d’évaluation ont également évolué rapidement. C’est dans ce contexte

qu’en 1978, le gouvernement modifiait de façon significative la Loi sur la qualité de

l’environnement, notamment pour « ajouter le droit de tout citoyen à la qualité de


l’environnement et à la sauvegarde des espèces vivantes » (art. 19.1) ; « instaurer une

procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement de certains projets dits

“majeurs ”, ciblés à cause de leurs répercussions potentiellement plus grandes sur

l’environnement » (art. 31.1) et, enfin, « créer le Bureau d’audiences publiques sur

l’environnement, reconnaissant ainsi le droit des citoyens à l’information et à la

consultation en matière d’environnement » (art. 6.1).

Le ministre délégué à l’environnement, ayant parrainé ces amendements à la Loi, indiquait que

« [l]’objectif du présent projet de loi vise à permettre aux personnes et aux groupes de jouer un

rôle actif dans la protection de l’environnement qui, selon l’ancienne loi, était la seule

responsabilité du gouvernement et de ses fonctionnaires ». Les citoyens obtenaient par le fait

même le droit « d’être entendus avant la mise en chantier des projets les plus importants

de développement qui pourraient avoir des incidences sur la qualité [[[[de leur]]]] milieu de vie.

Il qualifiait de plus ces amendements de Charte des droits du citoyen à l’environnement.

Le BAPE devenait, à l’époque, le premier organisme de ce type dans l’histoire de la consultation

publique en environnement.

En 1981, le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement complète le

tout en précisant la liste des projets assujettis, le contenu de l’étude d’impact ainsi que les

modalités d’information et de consultation publiques.

2.2 Sa mission

Le BAPE est un organisme indépendant qui relève du ministre du Développement durable, de

l’Environnement et des Parcs. Il a pour mission d’éclairer la prise de décision gouvernementale

dans une perspective de développement durable, lequel englobe les aspects biophysique, social

et économique.

Pour réaliser cette mission, le BAPE informe, enquête et consulte la population sur des projets ou

des questions relatives à la qualité de l’environnement que lui soumet le ministre. Il produit par la

suite des rapports d’enquête qui sont rendus publics.


Le BAPE est un organisme permanent de diffusion d’information, de consultation et d’enquête.

Bien qu’il fasse partie de l’Administration publique québécoise, il est tout de même indépendant

du ministère responsable de l’Environnement, car il relève directement du Ministre et non d’un

sous-ministre.

Le BAPE, organisme consultatif, contribue tout de même au processus décisionnel en soumettant

au ministre responsable, lorsque son mandat l’exige, un rapport faisant état de ses constatations

et de son analyse.

2.3 La vision des créateurs

Dès le départ, les créateurs du BAPE avaient pour vision celle d’un organisme créé pour la

population, un organisme dont le principal fondement était d’informer, d’écouter les gens et

d’enquêter. Il fallait s’assurer que cette information puisse être disponible, de façon ouverte. Les

créateurs souhaitaient que le BAPE et ses acteurs contribuent à ce que les citoyens puissent

aller au bout de leurs questionnements avant d’aller au bout de leur pensée sur les projets les

concernant. C’est pourquoi ils ont instauré, dès le début, le principe de fonctionnement de

l’audience en deux parties, une première consacrée au questionnement et, donc, à la recherche

d’information et de précisions sur les répercussions d’un projet, et une seconde partie, consacrée

celle-là à l’expression des opinions.

On peut donc certainement affirmer qu’une des valeurs fondamentales transmises par les

fondateurs du BAPE est celle de la démocratie. Celle-ci s’exprime par l’appel à la participation

des citoyens dans l’évaluation des projets. Le citoyen au Québec est ainsi celui qui

déclenche le processus de participation publique. Tout citoyen ou tout groupe est invité à se

faire entendre dans le contexte des travaux du BAPE en posant des questions ou en exprimant

des opinions. En ce sens, les audiences publiques tenues au moment des mandats d’enquête et

d’audience publique constituent les tribunes par excellence pour permettre aux citoyens de

s’exprimer.


2.4 L’évolution du BAPE depuis trente ans dans l’esprit du développement durable

Le BAPE est un organisme qui a su se démarquer rapidement. Dès ses premiers rapports, il s’est

positionné en leader dans l’application de l’esprit d’un développement durable et en matière de

participation publique au Québec, au Canada et à l’international. Les commissions d’enquête du

BAPE utilisaient en effet dans leurs analyses une notion large de l’environnement qui regroupe

non seulement les aspects biophysiques mais également les aspects économiques et sociaux.

On peut donc dire que le BAPE a été un précurseur, et ce, neuf ans avant le rapport Notre avenir

à tous (rapport Brundtland), rapport qui jetait les bases de la définition du développement durable

telle que nous la concevons aujourd’hui, quatorze ans avant le Sommet de la Terre (Rio de

Janeiro) de 1992 qui a donné lieu à la Déclaration de Rio (lequel a amené les trois piliers du

développement durable : économique, environnemental et social), et vingt ans avant la

convention d’Aarhus qui reconnaît l’accès à l’information et à la participation du public au

processus décisionnel.

D’un point de vue plus global, en 31 ans de pratique du BAPE, les citoyens québécois, jeunes et

moins jeunes, ont eu l’occasion de s’informer et de se prononcer sur de nombreux projets

d’importance susceptibles d’avoir des répercussions sur leur environnement et leur qualité de vie.

Depuis 1978, le BAPE a produit plus de 250 rapports d’enquête, d’audience et de médiation.

Plus de 10 000 mémoires ont alimenté la réflexion des commissions au cours d’audiences où

plus de 100 000 personnes ont participé. Le BAPE a également mis sur pied des commissions

d’enquête, à la demande du ministre responsable de l’Environnement, afin de soumettre à la

population des questions plus vastes qui concernent l’ensemble de notre société.

Dans chacun de ces cas, le BAPE a permis aux communautés locales de débattre d’un projet,

d’en revoir certaines parties et de les modifier de manière à rendre plus harmonieuse son

insertion dans le milieu. En cela, le BAPE est un outil concret de développement durable qui, on

le voit, donne une plus grande portée aux prises de position individuelles et collectives en

permettant aux citoyens de participer à l’élaboration de projets pour qu’ils soient davantage le

reflet de leurs valeurs.


Le BAPE est aujourd’hui reconnu par la population et les parlementaires du Québec comme un

outil de démocratie des plus appréciés et des mieux adaptés aux défis du XXIe siècle.

2.5 Le développement durable et les 16 principes

En 2006, le gouvernement du Québec adoptait la Loi sur le développement durable qui instaure

un nouveau cadre de gestion au sein de l’administration publique, et tous les acteurs publics,

privés, sociaux et citoyens sont interpellés par sa démarche. Le leadership de l’État en cette

matière est essentiel et déterminant afin de mettre véritablement le développement durable au

coeur même de toutes les orientations, décisions et actions gouvernementales.

Il y a moins de dix États dans le monde qui se sont donnés une Loi sur le développement

durable, notamment : la Belgique, le Luxembourg, l’Oregon, le Manitoba et le Québec. Il y a peut-

être plusieurs façons de définir le développement durable, quoique pour moi il n’y en ait qu’une,

mais il existe peu de manières de le concrétiser en action.

C’est pourquoi, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur le développement durable et la nécessité de

prendre en compte les seize principes qui y sont énoncés, le BAPE a établi en 2008 son propre

plan d’action de développement durable. Il se servira des seize principes de la Loi sur le

développement durable pour le guider et l’orienter dans ses activités, tant en ce qui a trait aux

décisions administratives qu’à la démarche d’analyse appliquée par les commissions d’enquête à

propos des projets qu’elles examinent. Le BAPE veut également encourager les citoyens à

participer plus activement à ses travaux et, ce faisant, à faire en sorte que leurs préoccupations

à l’égard de leur milieu de vie soient transmises aux décideurs gouvernementaux.

2.6 Le président et les membres

Le BAPE est composé d’au plus cinq membres, dont un président et un vice-président, auxquels

peuvent s’ajouter des membres additionnels lorsque l’expédition des affaires dont il a la charge le

requiert. Actuellement, le BAPE compte sept membres à temps plein. Ces membres ont tous fait

l’objet d’une nomination par le Conseil des ministres et disposent d’un mandat d’une durée

maximale de cinq ans, renouvelable.


Pour me permettre de former les commissions d’enquête en temps opportun et de satisfaire aux

exigences des mandats confiés par le ministre du Développement durable, de l’Environnement et

des Parcs, je dispose également d’une liste de membres à temps partiel nommés aussi par le

gouvernement.

2.6.1 Le rôle du président du BAPE

En tant que président, je cumule plusieurs rôles. Tout d’abord, j’assume la direction de

l’organisme. Pour ce faire, je dispose d’une grande indépendance. En effet, je dispose du statut

de dirigeant d’organisme en vertu de la Loi sur la fonction publique, et n’ai donc pas à répondre

de mes actes au sous-ministre du ministère du Développement durable, de l’Environnement et

des Parcs. Sur le plan du contrôle hiérarchique, je relève directement du ministre responsable.

Je suis imputable devant l’Assemblée nationale de ma gestion administrative. Je peux même être

convoqué devant une commission parlementaire si cela s’avère opportun.

J’ai également comme responsabilité de désigner les membres qui agiront à titre de

commissaires sur les commissions d’enquête. À ce titre, la personne qui préside la commission

d’enquête et d’audience publique est habituellement un membre du BAPE à plein temps, auquel

se joignent généralement des membres à temps partiel choisis selon leur compétence à traiter

les éléments et les enjeux particuliers au projet soumis.

Finalement, je dois veiller à l’application du Code de déontologie, qui est cruciale pour la

crédibilité de nos commissions d’enquête et de notre organisation. Je reviendrai sur ce sujet un

peu plus tard.

2.6.2 Le rôle des membres

Pour ce qui est des membres, leur rôle peut se diviser en deux grandes catégories. Dans un

premier temps, les membres agissent à titre de commissaires sur différents mandats. Dans un

deuxième temps, ils me conseillent sur la gestion des ressources humaines, financières,

matérielles et informationnelles de l’organisme. De plus, ils me conseillent également sur les

règles de déontologie, les façons de faire du BAPE et des commissions d’enquête par l’édiction


de directives, règles et politiques. Enfin, ils contribuent également à la préparation de documents

organisationnels.

Je tiens également à mentionner que la formation que les membres ont reçu et qui consistait à

consolider une information juridique à mettre en pratique dans l’accomplissement de leur travail,

revêt une grande importance. Il faut s’assurer que ceux-ci soient le plus efficaces possible dans

leurs fonctions. C’est pourquoi nous avons élaboré, en 2008, un premier guide de formation à

leur intention.

2.6.3 Le rôle des commissions d’enquête

La commission d’enquête ainsi formée est constituée de membres du BAPE qui ont adhéré au

Code de déontologie de l’organisme et qui sont assermentés devant un juge de la Cour

supérieure du Québec. Ces deux étapes démontrent aux citoyens le sérieux de la démarche de

constitution d’une commission d’enquête qui aura entre autres comme mandat de les consulter.

Cette commission est indépendante et elle doit procéder à son enquête, tenir audience et rédiger

un rapport qu’elle transmettra au Ministre à l’intérieur d’un délai de quatre mois.

La commission d’enquête dispose de l’immunité et des pouvoirs des commissaires en vertu de la

Loi sur les commissions d’enquête. Les commissaires détiennent les mêmes pouvoirs qu’un juge

de la Cour supérieure notamment le pouvoir d’assigner des témoins à comparaître et celui de

contraindre toute personne au dépôt de documents qu’ils jugent nécessaires à l’enquête.

Les commissaires-enquêteurs du BAPE détiennent ces pouvoirs, mais les exercent sous une

forme non judiciarisée, en suscitant la collaboration de chacun sans avoir recours aux moyens de

contraintes légales.

2.6.4 Le rôle du président de commission

Le président de commission est le leader de la commission d’enquête et indique la voie à suivre

dans la conduite du mandat d’enquête.


Il détient des qualités d’enquêteur, acquiert une connaissance approfondie du dossier et en

éclaircit tous les aspects en ne laissant rien au hasard. Il met de l’avant, de façon structurée,

diverses idées et pistes pour l’analyse.

Il encadre les actions des membres et du personnel de la commission. Il fait ressortir les forces

de chacun, gagne leur confiance et met à contribution leurs habiletés. Il recherche le consensus,

est en mesure de circonscrire rapidement les désaccords au sein de l’équipe et de rechercher

efficacement des pistes de solution.

Dès la phase préparatoire du mandat, il fait ressortir les orientations et les principaux enjeux et

voit à la planification du calendrier de la commission d’enquête afin d’anticiper les problèmes et

d’avancer des solutions efficaces avant le début du mandat. Il a l’habileté de composer avec des

délais courts ainsi qu’avec un nombre restreint de ressources humaines.

En résumé, il accomplit quatre tâches importantes :

1. il assume la gestion de la commission (planification et opérations) ;

2. il coordonne l’analyse du contenu du dossier ;

3. il dirige la conduite de l’audience publique ;

4. il veille à la rédaction du rapport.

2.6.5 Le rôle du commissaire-enquêteur

Le membre commissaire relève du président de la commission d’enquête et il accomplit trois

tâches importantes :

1. l’analyse du contenu du dossier ;

2. une présence active à l’audience publique ;

3. la rédaction du rapport.


Le membre commissaire maîtrise le contenu du dossier, en détermine les enjeux, cerne bien les

problématiques et facilite l’émergence de solutions réalistes. Il détient une approche rigoureuse et

apporte les bons arguments pour appuyer les solutions proposées.

Il fait montre d’une présence active à l’audience publique en posant des questions, dans le

contexte de l’enquête, sur des sujets précis, en accord avec la stratégie de questionnement de la

commission. Il contribue à la crédibilité de la commission et suscite la confiance du public.

Dans la rédaction du rapport, il maintient un argumentaire logique et bien structuré tant sur le

plan de l’écriture que pendant les échanges verbaux au cours des sessions de travail de la

commission.

3. LES MANDATS DU BAPE

Les mandats du BAPE se divisent en deux catégories distinctes, soit les mandats administratifs

et les mandats d’enquête et d’audience publique. Permettez-moi de vous les présenter

brièvement.

3.1 Les mandats administratifs : l’information du public

Le BAPE s’est vu attribuer un rôle essentiel d’une société démocratique : informer le public sur ce

qui est susceptible de modifier son cadre de vie. Ainsi, lorsqu’un projet est soumis à la procédure

d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement, et que l’étude sur les impacts du

projet est jugée recevable, une période d’information et de consultation du dossier par le public

s’amorce et s’échelonne sur une période de 45 jours.

Le ministre demande alors au BAPE de rendre accessible à la population cette étude d’impact,

de même que tous les autres documents du dossier. Pour ce faire, le BAPE ouvre des centres de

consultation dans la région où le projet est proposé. Il informe la population directement

intéressée par le projet de l’ouverture de ces centres et tient généralement une séance

d’information publique ou plus d’une selon le contexte et le besoin.


La population peut également consulter le dossier au bureau du BAPE à Québec, à la

bibliothèque centrale de l’Université du Québec à Montréal et dans le site Web du BAPE. C’est

au cours de cette période réglementaire que toute personne, tout groupe, organisme ou

municipalité peut demander la tenue d’une audience publique au ministre du Développement

durable, de l’Environnement et des Parcs.

La séance d’information se tient dans la région susceptible d’être touchée par le projet. À cette

occasion, le promoteur ou maître d’ouvrage est invité à présenter son projet et à répondre aux

questions des citoyens. Ceux-ci sont également informés sur la procédure d’évaluation et

d’examen des impacts sur l’environnement. Ce sont des représentants du BAPE qui animent la

séance et qui voient à informer plus en profondeur les citoyens concernant la consultation

publique. Les citoyens, quant à eux, posent leurs questions à propos du projet et de la procédure.

Cette séance d’information est tenue à l’intérieur des 45 jours consacrés à la période

d’information et de consultation du dossier par le public.

3.2 Les mandats d’enquête

En créant le BAPE, le législateur a décidé que, pour assurer pleinement ses responsabilités,

l’organisme devait avoir pour fonction d’enquêter et de tenir des audiences publiques, lorsque le

Ministre le requiert, comme c’est le cas dans la grande majorité des cas. Il a aussi adopté que

ses membres devaient, pour les fins des enquêtes qui leur seraient confiées, posséder les

pouvoirs et l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi des commissions d’enquête.

Ces outils permettent aux commissions d’enquête de remplir leur mandat en toute indépendance

et la fonction d’enquête du BAPE est utilisée comme un moyen de pouvoir rechercher et faire la

lumière sur tous les éléments du dossier jugés importants. Ces aspects peuvent être d’ordre

social, économique ou biophysique puisqu’une notion de l’environnement est considérée dans cet

exercice. Un rapport résultera de l’enquête et visera, ultimement, à éclairer le gouvernement sur

une question ou un projet.


3.2.1 Le mandat d’enquête avec audience relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets

Il existe trois types de mandat d’enquête. Le plus fréquent est le mandat d’enquête avec

audience publique pour les projets assujettis au Règlement sur l’évaluation et l’examen des

impacts sur l’environnement adopté en 1981.

Comme son nom l’indique, ce mandat porte sur l’examen d’un projet particulier qui est présenté,

questionné, analysé au cours d’une audience publique et pour lequel les citoyens peuvent

émettre leurs opinions. Une fois cette étape terminée, la commission d’enquête poursuit l’étude

rigoureuse du projet en se référant à l’ensemble des documents déposés lors de l’audience, y

incluant les mémoires soumis par les citoyens ainsi que les transcriptions des échanges tenus

pendant l’audience. À la fin de son mandat, le rapport de la commission d’enquête est transmis

au ministre. Ce rapport est rendu public dans un délai maximum de 60 jours.

3.2.1.1 La facilitation

Dans le contexte de certains mandats d’enquête et d’audience publique, la commission d’enquête

peut jouer un rôle de facilitation avec les participants, le promoteur et les personnes-ressources

en accordant une période réservée à la discussion de pistes de bonification et de solution aux

différends. Ce rôle est présentement à l’étape de projet-pilote. L’objectif de l’exercice de

facilitation consiste à explorer, au cours de la première partie de l’audience, certaines

propositions de travail des participants. Pour ce faire, une fois que toute l’information nécessaire

à l’analyse du projet a été rendue disponible, les participants sont invités à déposer leurs

propositions de bonification du projet. Au cours d’une suspension de séance, les participants sont

invités à échanger avec les analystes de la commission et les personnes-ressources avant la

présentation de leurs propositions devant la commission. À la reprise de la séance, les

propositions sont présentées une par une devant la commission, qui entend alors les

commentaires du promoteur et des personnes-ressources. La commission offre ainsi aux

participants un maximum d’informations en vue de leur préparation à la deuxième partie de

l’audience publique, tout en permettant au promoteur et aux personnes-ressources, par cet

exercice, d’avoir l’occasion de s’exprimer sur des propositions concrètes.


3.2.2 Le mandat d’enquête avec médiation

Le BAPE se voit parfois confier des mandats d’enquête avec médiation. Un tel mandat est donné

au BAPE lorsqu’une demande d’audience a été transmise au Ministre et que ce dernier juge plus

à propos de voir si, dans un premier temps, un processus de médiation pourrait permettre aux

parties (promoteur et requérants d’audience) de discuter de mesures susceptibles de contribuer à

une insertion plus harmonieuse du projet dans son milieu et aptes à régler les différends relatifs

aux modalités de réalisation d’un projet. Il s’agit d’un processus souple et efficace qui a permis de

conduire à un accord entre les parties trois fois sur quatre jusqu’à maintenant.

3.2.3 Le mandat d’enquête sur une question relative à la qualité de l’environnement avec ou sans audience

Un autre type de mandat d’enquête, plus rare celui-là, peut porter sur une question relative à la

qualité de l’environnement. Il revient alors au Ministre de déterminer la durée du mandat et

d’indiquer les éléments sur lesquels il souhaite être éclairé. Dans ce cas également, le Ministre

spécifiera s’il requiert qu’une audience publique soit tenue. Quelques mandats de grande

envergure sur des questions de portée générale, appelés « génériques », ont été réalisés par le

BAPE à la demande du Ministre :

o les déchets dangereux ;

o la stratégie de protection des forêts contre les insectes et les maladies ;

o la gestion des matières résiduelles ;

o la gestion de l’eau ;

o le développement durable de la production porcine ;

o les enjeux liés aux levés sismiques dans l’estuaire et le golfe du Saint-Laurent.

Les mandats de ce type peuvent avoir pour but d’aider le gouvernement à élaborer des politiques

ou des orientations par rapport à un enjeu environnemental ou à une situation particulière. Il

permet aussi au gouvernement d’obtenir le point de vue de la population lorsque le Ministre le

requiert. Ces enquêtes sont également menées par une commission formée de un ou plusieurs

membres du BAPE, laquelle doit produire un rapport dans le délai fixé par le Ministre.


4. L’INDÉPENDANCE DU BAPE

4.1 Les fondements de l’indépendance du BAPE

Comme je le mentionnais brièvement un peu plus tôt, afin de réaliser au mieux sa mission, un

organisme comme le BAPE doit s’assurer d’être pleinement indépendant, neutre et impartial. Il

importe donc d’être imperméable aux pressions de toutes sortes, qu’elles soient en provenance

des autorités politiques ou autres, des promoteurs ou encore de groupes organisés. L’ensemble

des observateurs, au premier chef les citoyens, reconnaissent au BAPE ce mérite et c’est-là une

des raisons pour lesquelles la notoriété de notre organisme est si importante aujourd’hui.

4.2 La déontologie et l’éthique

Les principes de cette indépendance et de cette impartialité sont d’ailleurs contenus dans le Code

de déontologie des membres du BAPE auquel ils doivent adhérer. Regardons ensemble d’un peu

plus près quels en sont les principaux éléments.

Plusieurs dispositions portent sur le comportement des membres. Il y est décrit comment les

membres doivent agir et remplir leur rôle dans l’intérêt public, de façon irréprochable, intègre et

au meilleur de leur connaissance. Notamment, les membres doivent éviter toute activité

incompatible avec leurs fonctions et tout geste qui pourrait nuire à leur crédibilité ou à celle du

BAPE. Ils doivent par ailleurs afficher leur neutralité politique dans l’exercice de leurs fonctions.

D’autres dispositions portent sur le principe d’indépendance. Ainsi, les membres doivent éviter

tout conflit d’intérêts. Certaines mesures sont d’ailleurs mises en place par l’organisme pour

s’assurer de l’absence de situations conflictuelles. Par exemple, les membres doivent me

remettre annuellement une déclaration indiquant la nature de leurs intérêts financiers. Également,

lorsque je propose à un membre de faire partie d’une commission d’enquête, il doit m’informer de

toute situation pouvant entacher sa crédibilité et signer la Déclaration d’absence de conflit. Enfin,

le Code stipule que les membres doivent éviter de se laisser influencer par des perspectives ou

offres d’emploi et traiter toute tentative d’ingérence dans leur travail comme irrecevable et

inadmissible.


Le dernier élément du Code porte sur le devoir de réserve. Il va sans dire que les membres

doivent afficher cette réserve dans la manifestation publique de leurs opinions politiques. Ils

doivent être discrets sur ce dont ils ont connaissance dans l’exercice de leur fonction. Ils doivent

afficher cette même réserve dans la manifestation publique de leur opinion concernant des

projets controversés liés à l’environnement. Ils ne doivent pas commenter les rapports émis par le

BAPE et prendre position publique sur des projets sujets à mandat. Leur attitude doit témoigner

en tout temps de cette indépendance et impartialité. Ils doivent éviter toute rencontre privée avec

les promoteurs et les requérants, sauf dans les cas prévus aux règles de procédure du Bureau.

Enfin, et afin de garantir l’indépendance des commissaires, ceux-ci signent la Déclaration

d’engagement éthique et déontologique. Voilà pour ce qui est du Code de déontologie des

membres du BAPE.

4.3 Déclaration des valeurs éthiques

Tout le personnel du BAPE privilégie quatre grandes valeurs en regard de la mission qui lui est

propre afin que ses actions soient pleinement orientées vers la recherche d’un développement

durable et guidées par l’éthique.

Ces quatre valeurs complètent et adaptent celles de l’administration publique québécoise1. Elles

constituent des balises sur lesquelles le personnel est invité à s’orienter lorsque se présente un

dilemme ou une situation difficile. Elles animent les prises de décisions et permet de déterminer

la meilleure conduite qu’il convient d’adopter dans les circonstances qui prévalent.

1 Les valeurs énoncées dans la Déclaration de valeurs de l’administration publique québécoise sont la

compétence, l’impartialité, l’intégrité, la loyauté et le respect.


4.3.1 Les quatre valeurs éthiques

Le respect

Le respect consiste à accorder un second regard, sur une problématique donnée, afin de ne pas

heurter inutilement les personnes ou les parties concernées. Il se traduit par l’attention portée aux

autres et par le souci de s’accorder un temps de réflexion.

Au cours des séances publiques, ils doivent afficher un respect et de la considération pour

l’ensemble des intervenants. Ils ont le devoir de solliciter la participation pleine et entière des

intéressés.

La vigilance

La vigilance se définit comme le souci et l’attention portés à une situation donnée afin de

concevoir à l’avance ce qui va se passer et en prenant les mesures appropriées pour y répondre

dans une perspective de développement durable.

L’impartialité

L’impartialité réside dans le devoir et le privilège de pouvoir adopter une position aussi bien

qu’une autre. Elle implique la volonté de prendre en considération l’ensemble de l’information

disponible et des points de vue exprimés. Elle se traduit par le souci d’entendre et d’accorder la

même importance à tous, sans parti pris.

L’équité

L’équité s’entend comme la juste appréciation de ce qui est dû à chacun. Elle permet de faire des

choix avec justesse et discernement.

Permettez-moi maintenant de revenir brièvement à la question de l’indépendance par rapport au

politique. Comme je le mentionnais précédemment, c’est le ministre du Développement durable,

de l’Environnement et des Parcs qui confie au président du BAPE des mandats. Cela se

concrétise dans ce que nous appelons communément une « lettre mandat » dans laquelle le

Ministre précise la tâche confiée au BAPE, quel est le projet concerné et la date à laquelle doit


débuter le mandat. Il est à noter que cette lettre devient publique lorsque débute le mandat. Le

président nomme alors les commissaires et ceux-ci, par la suite et tout au long de la réalisation

des mandats, n’ont aucun contact avec le monde politique ou externe qui pourrait les influencer.

Une fois que les travaux sont dûment complétés, le président du BAPE remet au Ministre le

résultat de ses travaux, soit les rapports d’enquête et d’audience publique des commissions

d’enquête.

Pour ce qui est des promoteurs, il va de soi que les équipes du BAPE doivent travailler avec eux

dans certains cas prévus par nos règles. En dehors de ces occasions, aucun contact n’est

permis. Au cours des travaux, notamment à l’occasion des audiences publiques, il arrive que la

commission d’enquête et l’équipe du promoteur soient présentes dans un lieu public au même

moment, pensons aux restaurants et aux hôtels notamment. À ces occasions, les membres de la

commission s’efforcent de demeurer à distance afin de protéger cette perception d’indépendance

et d’impartialité du BAPE qu’ont les citoyens et qui est si importante. La commission doit se

comporter de façon semblable avec les experts qu’elle invite en audience publique de même

qu’avec tout participant.

Par ces façons de faire, je crois fermement que le BAPE est à l’abri de toute influence externe et

que cela lui permet de réaliser ses mandats avec plus d’aisance. Pour ma part, je peux vous

assurer que j’attache une très grande importance à cet état de fait et que je ferai tout en mon

pouvoir pour m’assurer que le BAPE conserve la confiance de la population acquise au fil des

années.

5. CONCLUSION

5.1 La valeur démocratique du BAPE

Le BAPE s’est donc révélé au Québec comme un formidable outil de développement durable.

C’est par des mécanismes de consultation, tels que celui du BAPE au Québec, que la population

a droit de parole dans l’évaluation des projets qui ont des incidences sur son milieu de vie. Bien

sûr, on assiste à des prises de position divergentes et les questions soulevées ne sont pas

toujours faciles, ni pour le promoteur ni pour les autorités qui ont à prendre des décisions. Mais

ce sont des échanges nécessaires, car on y apprend aussi ensemble à écouter des points de vue


différents et à résoudre des conflits dans une approche basée sur le respect des personnes et la

recherche de solutions. En somme, pour se comprendre, il faut d’abord se parler, mais surtout,

s’écouter. La population et les parlementaires constatent avec l’usage que cette approche de

démocratie est non seulement utile, mais nécessaire pour bâtir un consensus social durable.

Au Québec, les projets assujettis au Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur

l’environnement doivent démontrer qu’ils s’intègrent harmonieusement à l’environnement en

respectant les communautés. Cela se fait depuis maintenant trente et un ans en association avec

le public, et il y a toujours place à amélioration.

La participation du public est importante dans l’évaluation de ces projets qui modifient

l’environnement, parce que ce sont les communautés d’accueil qui vivent avec les répercussions

de ces projets. De plus, les connaissances, le dynamisme et l’implication des citoyens

responsables sont tous des outils qui peuvent être mis à la disposition de vos collectivités

respectives. En ce sens, par leur action, les citoyens peuvent améliorer et parfois changer le

cours des événements en environnement.

Un outil comme le BAPE peut servir d’instrument efficace pour éclairer les décideurs et permettre

l’implantation plus harmonieuse des projets en considérant les attentes et les valeurs des

populations concernées. En s’informant, en exprimant leurs préoccupations et en se prononçant

sur un projet, les citoyens peuvent permettre d’en améliorer la qualité et ainsi assurer un

développement durable et harmonieux dans leur milieu.

Je vous remercie beaucoup d’avoir assisté à cette conférence !

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Conférence La participation des citoyens et le ... · présentation. Nous discutons plus précisément du concept de développement durable depuis 1987, date du ... Au début du